La coordinación de las políticas macroeconómicas como palanca de la integración regional:

propuestas para la región ALC a partir del caso europeo y de la experiencia "REDIMA" de

la CEPAL

Christian Ghymers1

Si bien es cierto que los países de América Latina y del Caribe (ALC) llevaron en general importantes

reformas hacia economías de mercados abiertas, los resultados en terminos tanto de crecimiento

económico como de cohesion social, quedan muy decepcionantes. En este contexto de crecimiento en

general insuficiente y de agravación de las desigualdades sociales, al comprobar la desproporción de los

beneficios traídos por las reformas con respecto a la percepción de sus costos, un “cansancio de las

reformas” se hace sentir y pone en duda la perspectiva que conviene seguir. Esto debilita la internalización

de la continuación de los cambios institucionales necesarios para asegurar la sostenibilidad del

crecimiento.

Sin embargo, existe un consenso mínimo acerca de la necesidad prioritaria de corregir las fallas de

gobernanza mediante el fortalecimiento de las instituciones básicas y de la democracia. Esto se apoya en

la orientación trazada por los aportes teóricos que apuntan a los factores institucionales como los

determinantes esenciales de los diferentes desempeños de los países en materia de desarrollo. Este hecho

tiende a desplazar el énfasis de las recomendaciones de políticas a corto plazo hacia consideraciones sobre

el marco institucional general y las condiciones de gobernanza en particular.

En este marco, los procesos de integración regional, que conocieron un auge considerable en buena parte

de los años 90, sufrieron los embates de las crisis y su dinámica se debilitó a fines de la década pasada y

comienzos de la actual. Así, un debate se ha abierto sobre la necesidad de concebir el proceso de la

integración regional como resultado de una construcción institucional que favorezca la cooperación entre

los países miembros y contribuya a la reducción de la inestabilidad y a la sostenibilidad del crecimiento

económico.

En este importante debate actual, la presente contribución pretende establecer una doble tesis:

(i) Primero, frente a los retos y a las asimetrías de la globalización, la “cooperación regional” entre

países vecinos (o con metas comunes) constituye un catalizador eficiente de reformas y una

garantía de su mejor internalización por los actores económicos y los ciudadanos. La integración

regional no ha sido debidamente tomada en cuenta ni en la concepción ni en la implementación de

las reformas económicas en América Latina: llama la atención que las autoridades nacionales de

los países latinoamericanos y del Caribe no hayan recurrido a las numerosas instituciones

integradoras existentes en la región. En efecto, las autoridades no buscaron soluciones

cooperativas para organizar respuestas ordenadas a los choques externos en función de sus propios

intereses; de hecho, como se indicó, la integración regional en términos de intercambios reales y

financieros no avanza –o avanza insuficientemente- mientras las economías individuales están

más expuestas a los choques externos;

(ii) Segundo, la cooperación (y una forma de coordinación) macroeconómica entre las autoridades

soberanas de una región es un elemento central para ir más allá de una mera integración mediante

acuerdo de comercio y profundizar la integración regional para que ésta sea un instrumento de

progreso de gobernanza que permita un crecimiento elevado y sostenible. En efecto, en la medida

en que los procesos de integración se desarrollan, los países tienden a ser cada vez más

interdependientes y tanto los ciclos económicos como las políticas que se implementan en cada

1 Profesor en el ICHEC, Bruselas, miembro del CERCAL (ULB) Bruselas

Este trabajo benefició de la colaboración del Profesor Carlos Quenan del IHEAL, Universidad de Paris III, en el

marco de varios seminarios regionales del SELA, Caracas.

uno de los estados vecinos tienen un impacto en el desempeño del resto de los socios –a través de

canales reales y/o financieros-. Avanzar en algún tipo de coordinación de las políticas

macroeconómicas aparece – bajo ciertas condiciones - como un medio para acelerar la “nivelación

hacia arriba” de las gobernanzas nacionales, al “internalizar” los efectos de las interrelaciones

recíprocas en la toma de decisiones de cada economía y al crear así mecanismos de contra-poderes

e incentivos para los hacedores de políticas, con vistas a mejorar el resultado global de cada

participante y de la región en su conjunto.

A pesar de que existe un amplio consenso alrededor de la idea de integración regional, los procesos de

integración en América Latina y el Caribe no han logrado avanzar de modo decisivo en la coordinación

macroeconómica. Es por ello que resulta prioritario analizar los obstáculos que deberán ser superados y

las condiciones necesarias para que las iniciativas en esta materia sean efectivamente promovidas por los

países de la región. Ello implica, entre otras cuestiones, tomar en cuenta la experiencia internacional en

este ámbito, en especial el caso paradigmático de la integración europea. En este sentido, se tomará como

punto de partida el estado actual de la reflexión regional sobre esta temática, con especial énfasis en la que

se ha llevado a cabo recientemente en el marco del proyecto REDIMA (Red de diálogo

macroeconómico)2. Este proyecto fue lanzado a fin del año 2000 por la CEPAL con el objetivo de crear un

nuevo espacio de diálogo entre los altos funcionarios a cargo de las políticas macroeconomicas en tres de

las subregiones (Mercosur y asociados, CAN y MCCA), con el objetivo de establecer, de facto, un sistema

informal de monitoreo macroeconómico regional que no sea dependiente de requisitos institucionales o de

los altibajos de las coyunturas políticas o económicas, pero que pueda ser útil a cada participante, lo

mantenga relacionado a sus pares, y asegure una cierta continuidad de la reflexión común subregional.

Además, REDIMA organiza también los mismos contactos informales entre las tres subregiones al

fomentar los intercambios sobre temas de interés común a las tres redes ya constituidas, lo que permite

generar la oportunidad de formación de consenso latinoamericano o expresar estrategias comunes frente a

otras regiones integradas o en las instancias multilaterales. Este espacio informal complementario de las

instituciones o mecanismos existentes no pretende llegar a decisiones o a posiciones oficiales, ni a

cambios institucionales, sino que sencillamente busca abrir una cooperación directa y continua entre

expertos nacionales, a través de una dinámica de intercambios y análisis técnicos de problemas de interés

común. El mejor conocimiento mutuo de los expertos se torna una valiosa palanca para la construcción de

un consenso sobre el contenido de las políticas de cada país. La red sub-regional constituye así una

herramienta directamente útil a cada experto en sus áreas de responsabilidad y contribuye así a la

convergencia macroeconómica en la zona. Además, REDIMA ofrece un eficiente canal de clarificación y

de control de sus políticas que constituye una manera de conseguir el apoyo y la comprensión de los

vecinos.

En la literatura económica la cooperación y la coordinación en el plano macroeconómico son analizadas a

partir de dos enfoques. Uno es el que resulta de la teoría de las áreas monetarias óptimas, que hace un

análisis costo-beneficio de la coordinación macroeconómica. Formulada inicialmente para evaluar el

interés que diferentes países pueden tener en fijar sus tipos de cambio y constituir una unión monetaria,

esta teoría puede ser movilizada para estudiar el interés que diversos países pueden tener en avanzar en la

coordinación de sus políticas macroecómicas dado el cumplimiento o no de una serie de condiciones:

similitud de las estructuras económicas, flexibilidad de precios y salarios, movilidad de los factores de

2 Véase Ghymers, Christian, Fostering policy coordination in Latin America. The REDIMA approach to escaping the

prisoner’s dilemma, ECLAC, Santiago de Chile, 2005.

(http://www.eclac.org/publicaciones/DesarrolloEconomico/0/LCG2270PI/lcg2270i.pdf.)

Una bibliografía detallada sobre esta cuestión en este mismo trabajo : Appendix - Main Publications on REDIMA’s

work. (http://www.eclac.org/publicaciones/DesarrolloEconomico/0/LCG2270PI/Appendix.pdf).

producción entre los países asociados,…Si estas condiciones no son reunidas, los costos de renunciar a las

políticas monetarias y cambiarias para hacer frente a los choques que las economías pueden sufrir serían

superiores a los beneficios resultantes de la asociación3.

El otro es un enfoque estratégico de “economía política” que, basado en la teoría de juegos, enuncia una

función de preferencias para cada uno de los países para luego evaluar las ganancias de cooperar respecto

de una situación de ausencia de cooperación. En esta perspectiva, se puede poner énfasis en las ganancias

en términos de gobernanza y de credibilidad que pueden obtener los países que participan de un proceso

de integración y que cooperan entre sí para coordinar sus políticas. Este enfoque - que será privilegiado

en este trabajo – considera que las ventajas de la integración radican no solamente en la optimización de

las políticas nacionales sino en la dinámica de mejoramiento de la toma de decisión a nivel nacional que

permite la cooperación regional a través de la mejora de la transparencia y de los contra-poderes

implícitos que introduzca.

La idea central, que constituye el hilo conductor de este estudio, se puede formular de la manera siguiente.

Sin un cambio de paradigma que implique enfocar el nivel regional como la palanca de un progreso en

materia de gobernabilidad y de credibilidad para enfrentar a la globalización, la integración regional no

podrá ir más allá de un nivel retórico, dejando las economías nacionales expuestas al proceso de

globalización sin posibilidades de respuestas conjuntas. El nuevo paradigma que se debería promover,

consiste en un enfoque de los efectos de la globalización sobre el nivel regional, destacando la importancia

de la cooperación macroeconómica a nivel regional y subregional como condición y herramienta de un

repunte de la integración económica, que sería, a su vez, condición de un crecimiento sostenible y elevado

con una participación ciudadana más activa en América Latina.

En este marco, el trabajo tiene dos objetivos precisos. En primer lugar, resumir analíticamente la

experiencia acumulada en el plano de los intentos de coordinación macroeconómica en los grandes grupos

de integración sub-regional. En segundo lugar, elaborar propuestas de mecanismos para fomentar y

optimizar el nivel adecuado de coordinación macroeconómica tanto al interior de los esquemas de

integración a nivel sub-regional como, en la medida de lo posible, a nivel del conjunto de la región

latinoamericana y caribeña.

La primera parte se dedica a resumir, analízar y comparar las experiencias de coordinación

macroeconómica que se han acumulado en los últimos tiempos en los cuatro grupos de integración

subregional más importantes (MCCA, CARICOM, CAN y MERCOSUR). En esta parte, se pasa revista a

las ventajas habitualmente reconocidas a la coordinación macroeconómica, poniendo igualmente énfasis

en la interacción existente entre el progreso de la integración real y la demanda por mayor coordinación.

La presentación comparativa de los esquemas de cooperación macroeconómica en los diferentes procesos

sub-regionales y de sus frágiles realizaciones efectivas permite poner en evidencia la falta de actitudes

cooperativas y proceder al análisis de estas actitudes. El argumento analógico del “dilema del prisionero”

sirve para identificar los obstáculos concretos que dificultan la coordinación macroeconómica, ya que

permite entender la racionalidad de la falta de cooperación entre socios regionales o la llamada “falta de

voluntad política”, que corresponde más bien al hecho que los responsables no tienen incentivos

suficientes para cooperar habida cuenta de la incertidumbre y los riesgos (reales o imaginarios) que

enfrentan al comprometerse con sus vecinos.

A partir de lo anterior, en la segunda parte se elaboran propuestas de mecanismos para optimizar la

coordinación macroeconómica tanto al interior de esquemas de integración a nivel sub-regional como

3 Es decir los beneficios de no emplear dichas políticas para hacer frente a los choques. Conviene recordar que estos

puedes ser de diferente naturaleza: común o sistémico, o idiosincrásico (según afecten a varias economías o a una

sola), de demanda o de oferta (según la fuente económica), simétricos o asimétricos (según el efecto o signo que el

choque tenga para cada economía), externo o doméstico (según el origen geográfico) o aún permanente o temporal

(según requiera o no de un proceso de ajuste).

algunos de posible alcance regional. Como ya se mencionó, sin un cambio de paradigma la integración

regional latinoamericana no podrá superar su nivel retórico. Se trata de poner en evidencia la necesidad de

un análisis explícito del proceso de la integración regional como resultado de una construcción

institucionalizada en la perspectiva más amplia de incluir el manejo macroeconómico en la actitud de los

gobiernos de la región y en los modelos teóricos dominantes. Estos consideran los países como entidades

autónomas, sin asimetrías ni sinergia entre ellos. Por lo tanto, tampoco contemplan las potencialidades de

una respuesta regional a los efectos de las presiones inestables de la globalización y la insuficiente

convergencia entre economías que pretenden integrarse. A su vez, el esquema del “dilema del prisionero”

de la teoría de juegos permite identificar los mecanismos causales de la falta de cooperación. De este

modo, se pueden concebir soluciones que erradiquen las causas de la ausencia o insuficiencia de

coordinación mediante recetas adecuadas. En particular, la pista más concreta y atractiva consiste en crear

los incentivos necesarios al ampliar el impacto positivo del efecto credibilidad que la visibilidad de un

esfuerzo regional serio de monitoreo macroeconómico podría producir sobre el riesgo-país (“spreads” de

los bonos soberanos) y la percepción de la región tanto por los agentes económicos nacionales como por

los mercados financieros y los acreedores externos. Se trata aquí de establecer los principios de "economía

política regional" que permitan salir paulatinamente del dilema del prisionero sin pasar por cambios

institucionales previos, sino usando los esquemas existentes para fomentar una dinámica progresiva de

cambios. El estudio establece que la integración regional debe hacerse mediante la competición

cooperativa, o sea procedimientos que pongan el nivel regional al servicio de las políticas nacionales y de

sus actores políticos y sociales, y que logren mejorar la gobernabilidad de cada economía. Se trata de

identificar los mecanismos institucionales que podrían permitir avances concretos en la formulación de

una demanda de coordinación de las políticas macroeconómicas por parte de los actores nacionales.

Las propuestas propiciadas por el estudio descansan en un análisis de “economía política regional”

novedoso, pero que explota el método pragmático que emergió de la experiencia europea para establecer

los principios de una cooperación en el campo macroeconómico entre administraciones nacionales sin

pérdida de soberanía para los países. Al mismo tiempo un organismo regional ad-hoc desempeña un papel

complementario – y no competidor respecto de los responsables nacionales – que permite generar un valor

agregado cuya apropiación por los participantes nacionales incentiva su auto-disciplina.

La idea central es que, en el campo de las políticas macroeconómicas, en lugar de dejar que los gobiernos

busquen una diferenciación respecto de sus vecinos en forma no-cooperativa, el nivel regional puede, sin

mayor cambio institucional, ofrecer a sus miembros, mediante un monitoreo macroeconómico

transparente, canalizar las potentes fuerzas movilizadas por los Estados miembros para defenderse de los

errores de sus socios. Para ello, se debe organizar una sana competencia entre los Estados miembros para

que todos respeten las reglas consensuales fijadas a nivel regional. Esto requiere de un organismo regional

que constituya solamente el soporte técnico-organizacional capaz de desempeñar un rol complementario

que garantice un verdadero mecanismo de “checks and balances”. De hecho, un tal "juego continuo"

equivale a proteger a cada uno de sus propios errores, a través de la vigilancia colegiada de los otros

jugadores (y del diálogo entre ellos), dado que el principio de competencia hace que los participantes sean

más exigentes con sus vecinos que con ellos mismos. A su vez, el principio de cooperación regional

permite organizar la creación de un valor agregado regional en términos de transparencia, credibilidad y

diagnósticos.

Esta dinámica puede “engancharse” a partir de un ejercicio de monitoreo regional transparente y

cooperativo, mediante un proceso organizado de diálogo crítico entre los macroeconomistas de las

administraciones a cargo (oficiales de Bancos Centrales y Hacienda) y de macroeconomistas

independientes ("discussants" académicos o de la prensa especializada). Este proceso de evaluación

permanente por los profesionales en situación de competencia "reputacional" requiere un mínimo de

organización (pero a través de las instituciones regionales existentes) para llamar la atención, garantizar la

seriedad y crear presiones de mercados o de opiniones públicas. De este modo, los responsables tienen

intereses directos y personales en usar el monitoreo sub-regional para ganar credibilidad y respaldo, o

evitar sanciones de los mercados. De esta manera, el valor agregado del nivel regional se hace

rápidamente tangible para los macroeconomistas a cargo.

Sin embargo, para que este mecanismo de competencia logre sus efectos plenos, es imprescindible

impedir que la cooperación se vuelva colusión entre jugadores (lo que pasa a veces en la UE, por ejemplo,

recientemente, con la falta de aplicación estricta del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en materia de

disciplina fiscal). Esto requiere no solamente que el ejercicio del monitoreo sea transparente y simple sino

que, además, sea capaz de generar sanciones e incentivos mediante un balanceo de poder institucional o

efectivo. El análisis mostrará cómo utilizar lo existente y cómo complementarlo con un mínimo de

organización pragmática.

1. La coordinación macroeconómica, requisito para el avance de los esfuerzos de integración

1.1. Las ventajas de cooperar en términos macroeconómicos

Mientras la teoría académica busca demostrar (y medir) los beneficios de la coordinación entre

autoridades que ya aplican políticas adecuadas (“first best policies”), el mundo real nos obliga a

considerar las ventajas adicionales (mucho mayores) que se obtienen en caso de una coordinación que

permita limitar los errores de políticas individuales y mejorar la gobernanza y la institucionalidad en un

contexto globalizado en el que estos factores se tornan decisivos para el crecimiento sostenible. Esta

dimensión de “economía política” está generalmente ausente de los debates sobre la coordinación, y

constituye el aporte principal de esta contribución que se sitúa en la línea de trabajos anteriores realizados

en el marco del proyecto REDIMA4. Así, las ventajas de la coordinación deben ser evaluadas no tanto

entre el resultado de aplicar “individualmente” las mejores políticas e implementarlas en forma

coordinada, sino entre quedar solo para enfrentar la globalización, que incluye los errores de los vecinos y

las propias fallas de gobernanza, o buscar en forma colegiada cómo reducir estos errores de los vecinos y

de uno mismo y potenciar una respuesta regional que asegure un progreso de las gobernanzas nacionales.

Como ya se indicó, por definición, debido a la internacionalización creciente ligada a las aperturas de las

economías de la región en el contexto más amplio de la mundialización, los grados de interdependencia

entre dichas economías se sitúan en una tendencia creciente. Esto resulta no sólo de la intensificación de

los tradicionales nexos comerciales sino también del desarrollo de los movimientos de capitales, de los

efectos de contagio, así como de la sincronización de los ciclos económicos. En tal situación de

interdependencia creciente, las decisiones de política económica de cada país soberano tienen también

efectos indirectos sobre las economías de los países vecinos o con los cuales se desarrollan los nexos, y

estos efectos-derrame (“spillover-effects”) tienden a afectar los resultados macroeconómicos de cada

economía. Por lo tanto, parece obvio, y la teoría lo confirma, que estas interacciones macroeconómicas -

como cualquier “externalidad” - tienen que ser tomadas en cuenta en las decisiones de los hacedores de

políticas so pena de tomar decisiones sesgadas y de llegar a situaciones sub-óptimas para ellos mismos.

Al decidir sus propias políticas, cada autoridad nacional tiene interés en considerar los efectos indirectos

que sus decisiones van a generar sobre sus vecinos y vice versa, lo que lleva a la conclusión lógica que

estas interacciones justifican un cierto grado de cooperación entre autoridades nacionales o incluso de

coordinación de las políticas económicas de los países de una región que pretende integrarse. Idealmente,

las decisiones - aunque son de responsabilidad exclusiva de cada autoridad soberana-, deberían ser

tomadas luego de estrechas consultas e intercambios o siguiendo normas consensuadas previamente, con

el fin de permitir, sea una optimización mutua de los efectos conjuntos, sea una limitación mutua de los

efectos negativos.

Es esta misma lógica la que prevaleció al final de la segunda guerra mundial para asegurar el bien público

mundial de un acceso ordenado y reciproco a los mercados en un contexto de estabilidad: se estableció un

mínimo de reglas tanto en materia de comercio (el GATT, después la OMC) como en materia monetaria

(FMI para que los ajustes de balanza de pagos se hagan en forma ordenada, en particular con tipos de

4 Ghymers C. op cit.

cambio estables). Este objetivo de integración universal logró imponerse en reacción a los desastres tanto

económicos como políticos provocados por el movimiento inverso observado durante el período de entre

las dos guerras mundiales del siglo XX. La racionalidad básica de tales acuerdos universales descansa en

el hecho que las políticas comerciales y monetarias de cada país afectan a los otros. Por lo tanto, el

consenso sobre la integración internacional no puede admitir políticas cuyos efectos negativos la

contrarrestan al amenazar la estabilidad de las otras economías. El acceso a los mercados externos y la

estabilidad monetaria y financiera son “bienes públicos internacionales” que resultan afectados por las

actitudes de los diferentes países, sobre todo los más grandes, y que incluso pueden ser amenazados por

sus errores de políticas. Es por ello que fue creado el G-7 (como complemento del FMI cuyos poderes no

alcanzaban a los grandes países acreedores) para lograr una corrección coordinada (es decir sin provocar

una crisis financiera o una depresión mundial) de los desequilibrios macroeconómicos entre las mayores

economías industrializadas, reuniendo a sus responsables para que puedan internalizar los efectos de las

decisiones de cada uno sobre la situación de los otros. También en la UE, la misma racionalidad llevó a

crear mecanismos de convergencia de las políticas nacionales para fomentar un nivel más elevado de

integración de los mercados en un mercado único, llegando incluso a crear una moneda única, que implica

el grado más avanzado de coordinación de políticas.

Estos casos de cooperación efectiva tienden a comprobar la existencia de ventajas significativas que

fundamentan la búsqueda de fórmulas de coordinación de políticas nacionales. También, los casos de falta

de cooperación parecen demostrar lo mismo “a contrario”, en la medida que la ausencia de cooperación o

de coordinación genera altos costos para todos.

Así, en América Latina y en sus subregiones, la carencia de cooperación efectiva en materia

macroeconómica parece estar relacionada con la fragilidad y/o los fracasos de la integración regional.

Tras los avances constatados en los años 90, la falta de cooperación es sin duda una de las razones del

retroceso que, como vimos, se advierte posteriormente en el grado de integración real de las economías de

la región.

La hipótesis de trabajo siguiente permite aclarar los argumentos a favor de una cooperación o/y

coordinación de políticas en la región:

las debilidades de los procesos de integración regional y la falta de coordinación macroeconómica

parecen ligadas en un “circulo vicioso”,

ambas exponen más sus economías a los defectos e inestabilidades de la globalización,

dañando así su estabilidad y crecimiento macroeconómicos,

las consecuentes divergencias entorpecen el funcionamiento de los acuerdos de cooperación

regionales y son fuentes de conflictos,

lo que frena a su vez el progreso de la integración regional real y los intentos cooperativos.

Partiendo de las observaciones factuales siguientes, esta hipótesis se transforma en una descripción

plausible del caso latinoamericano.

Gracias a un mínimo de convergencia y de estabilidad en los parámetros macroeconómicos durante la

década pasada, fue mucho menos difícil negociar e implementar acuerdos preferenciales de comercio,

tanto en las subregiones como a nivel latinoamericano. Esta convergencia no resultó de ninguna

coordinación voluntaria sino de la simultaneidad de las reformas y políticas de ajuste impuestas por

las crisis anteriores y/o los acreedores.

Los intercambios comerciales intrarregionales y las entradas netas de capital aumentaron

significativamente, desarrollando interdependencias crecientes entre las economías de la región.

Eso significa que la eficacia de las políticas de cada país se tornó más dependiente de las políticas

aplicadas por sus vecinos y la estabilidad de cada economía se transformó en un bien público regional.

Esta mayor interdependencia de las condiciones macroeconómicas entre los países refleja un progreso

de la integración regional.

Por esta razón como también por efecto de contagio y por el carácter gregario y masivo de los

mercados financieros globalizados, la percepción de la sostenibilidad externa y financiera de una

economía individual se ha vuelto más dependiente de las condiciones y políticas macroeconómicas de

sus vecinos directos, mientras los cambios en estas percepciones para una economía afectan a su vez

los principales parámetros macroeconómicos de las otras economías de una región en vía de

integración.

Se genera así un fenómeno de externalidades cruzadas y amplificadas entre las economías vecinas y

sus políticas macroeconómicas independientes. Una manifestación de este fenómeno es la existencia

de una “prima de riesgo” común para la región en las evaluaciones de los mercados financieros.

Concretamente, una cierta correlación regional afecta a dos parámetros claves para las evoluciones

macroeconómicas: los diferenciales de interés ("spreads financieros") sobre los bonos emitidos por los

países de una misma región y las fluctuaciones de los tipos de cambio de las monedas de esta región.

Estos dos parámetros comparten un componente regional bajo la forma de un label común que los

mercados otorgan a los países de una misma región,para bien o para mal. Tanto los movimientos de

los tipos de interés como de los tipos de cambio, manifiestan un paralelismo parcial

independientemente de la situación macroeconómica de cada economía.

Este fenómeno conlleva un efecto pro-cíclico importante que amplifica el carácter desestabilizador de

la globalización para la gestión de las políticas nacionales. En los períodos de auge las reducciones de

los "spreads" y las presiones de apreciación real de las monedas se difunden a nivel regional, tienden a

autovalidarse y a reforzarse mutuamente, lo que amplifica especialmente el ciclo de gastos interno con

relación al potencial productivo. A la inversa, en las crisis, el efecto contagio exagera los castigos

financieros y las depreciaciones con efectos desestabilizadores dañinos especialmente sobre el

comercio intrarregional y la aplicación de los acuerdos de integración. En definitiva, el descuido de

estas externalidades no contribuye a la integración regional sino que, al contrario, tiende a exacerbar

los conflictos de interés entre los países y sus diferentes sectores o grupos.

Frente a ellas, cabe constatar la ausencia de respuesta cooperativa o regional por parte de las

autoridades nacionales. El resultado de esto es que tanto las primas de riesgo como las depreciaciones

monetarias tienden a ser excesivas, dado que incorporan un factor regional no controlado que

transmite y amplifica el ciclo regional en un círculo vicioso potencialmente destructor de la cohesión

regional lograda en la fase anterior. Aunque involuntarias, estas reacciones de mercados se asimilan al

caso de políticas de "beggar-my-neighbor" (es decir en desmedro del vecino) en la medida que una

depreciación de una moneda implica aritméticamente un efecto de apreciación efectiva de las otras.

Esto induce depreciaciones compensatorias de estas, provocando a su vez una reducción de la

depreciación inicial, que por lo tanto deberá ser mayor para ser efectiva. Los efectos finales son

mayores depreciaciones con mayor volatilidad e incertidumbre para los operadores económicos, con

impactos negativos para el crecimiento y los intercambios intrarregionales.

Si bien es cierto que estas interdependencias son inherentes a la globalización de las economías, su

existencia pone en evidencia la necesidad de contemplar las posibilidades de internalizarlas a nivel

regional mediante opciones cooperativas entre las autoridades afectadas. Es un caso obvio de coalición de

interés tanto entre países como entre los distintos grupos de actores sociales en pugna dentro de cada país:

los hacedores de políticas nacionales, las empresas, sus trabajadores y todos los ciudadanos de los países

afectados tienen intereses directos en el desarrollo de una dinámica de repuesta regional institucionalizada

para mejorar la credibilidad de las políticas nacionales y de los acuerdos de integración.

En particular, las fluctuaciones excesivas de los tipos de cambio constituyen una amenaza fatal sobre

la credibilidad de los acuerdos de integración comercial. Por ejemplo, en el Cono sur, las variaciones

de precios o costos relativos durante los años 1999-2003 alcanzan proporciones que ponen en jaque la

lógica de los esquemas negociados en el pasado y, sobre todo, la rentabilidad de muchas inversiones

recíprocas. Además, la inestabilidad potencial de los precios relativos impide cualquier cálculo económico

racional a futuro. El daño provocado por la incertidumbre sobre la evolución de los precios relativos es un

freno importante a la inversión y al crecimiento sostenido.

La única manera de lograr una estabilización razonable de los tipos de cambio mutuos entre socios

comerciales es que esto sea fruto de una convergencia previsible de las políticas macroeconómicas de la

región. Si bien es cierto que esta convergencia regional sólo resultará del respeto de políticas nacionales

de estabilidad decididas en el interés propio de cada país, no cabe duda que ciertas modalidades de

cooperación regional debidamente institucionalizadas y “fiscalizadas5”, podrían aumentar la credibilidad y

previsibilidad de las medidas nacionales, además de fomentar y facilitar los progresos de gobernanza en

cada país. En particular, un monitoreo mutuo regular y basado sobre el uso de criterios objetivos para

evaluar los auto-compromisos formales y detallados de las autoridades nacionales, permitiría aumentar la

transparencia y la credibilidad del contenido de las políticas, así como capitalizar las acciones potentes de

las expectativas de los mercados financieros y de los otros operadores económicos, además de un mejor

apoyo democrático.

Siguiendo esta lógica, se torna dramáticamente claro que hacen falta, en los distintos esquemas de

integración comercial de América Latina, mecanismos efectivos para fomentar la coordinación y

convergencia macroeconómicas. O, dicho en otros térmnos, esto indica que algo está fallando en América

Latina dado que ésta dispone de instituciones regionales y subregionales con propósitos explícitos de

cooperación y/o coordinación6.

Dado que la hipótesis de una mera irracionalidad o de errores sistemáticos de los responsables no parece

plausible para tantos países al mismo tiempo y en forma tan repetida, se debe buscar una explicación seria

para esta ausencia de demanda efectiva para coordinar.

1.2. El concepto de coordinación y sus dos acepciones opuestas: coordinación de tipo federal y

coordinación soberana.

La primera etapa tanto para esclarecer la problemática de la falta de cooperación en la región como para

concebir soluciones realistas, consiste en clarificar el concepto de coordinación utilizado así como sus

determinantes básicos. En particular, conviene definir lo que incluye el concepto, generalmente vago, de

“coordinación”. Para ello, es indispensable señalar que existen dos modelos opuestos de coordinación: el

primero, que domina el inconsciente colectivo en las culturas latinas, que bautizamos “coordinación de

tipo federal”. Esta implica una autoridad supranacional (exógena), y corresponde al caso de “juegos

cooperativos” de la teoría de los juegos (es decir de carácter vinculante, con mecanismos institucionales

de cumplimiento obligatorio y sanciones legales). El modelo opuesto, que bautizamos “coordinación

soberana”, consiste en las formulas variadas que permiten generar una cooperación de manera endógena,

es decir movida por el interés propio de cada participante (incentivos o sanciones de mercados) para

resolver externalidades en situaciones de “juegos no-cooperativos” (es decir en situaciones de soberanía e

incertidumbre en cuanto al comportamiento futuro de los jugadores).

En la sección anterior hemos establecido como primera conclusión lógica el principio del carácter

ventajoso de una formula cooperativa entre socios regionales, que podría abarcar una cierta coordinación

tanto para optimizar políticas como para mejorar las gobernanzas nacionales. Sin embargo, esta etapa -

aunque necesaria - no sirve de mucho en el mundo real de la política económica si no se precisa lo que

recubre exacta y operacionalmente la formula cooperativa invocada. De hecho, los debates acerca de la

5 En el sentido usado en ciertos países latinoamericanos de “controladas” en forma transparente y objetiva.

6 De hecho, la región latinoamericana y caribeña presenta un desarrollo institucional en el campo de la integración

muy superior al de las otras zonas del mundo en desarrollo. Goldstein, Andrea y Carlos Quenan, « Regionalism and

Development in Latin America: What Implications for Sub-Saharan Africa? », in Regional Integration in Africa, J.

Braga de Macedo and Omar Kabbaj (ed.), OECD, 2002.

coordinación de políticas son muy ambiguos y dejan generalmente de lado los detalles operacionales

relativos al tipo de coordinación preconizada, al considerarse los generalmente como obvios o limitados a

un caso preciso. Así, la aceptación de limitar el poder discrecional de cada participante es admitida por

hipótesis (implícita) de partida. Sin embargo, los verdaderos problemas y obstáculos radican precisamente

en esta hipótesis fuerte: no cualquier coordinación con renuncia de soberanía es deseable o positiva frente

a la incertidumbre sobre el modelo subyacente (nuestros límites de entendimiento de la realidad). Incluso,

en tal situación existe un alto riesgo de “daño de responsabilidad” (“moral hazard”) que genera

oportunidades de uso y abuso del nivel regional para “evacuar” hacia la coordinación los errores o los

conflictos no resueltos a nivel nacional.

En la teoría económica ocurre lo mismo: el principio de acceder a una solución “Pareto superior” si se

tomaran en cuenta las externalidades generadas entre economías es una evidencia cuando se aplica a un

modelo estático con información completa y simétrica entre actores. En cambio, bajo hipótesis más

realistas de dinámica con incertidumbre en cuanto a la realidad subyacente y a los comportamientos

futuros de los actores que no disponen de informaciones completas ni simétricas, estos modelos no llevan

a ninguna solución clara e irreversible (equilibrios múltiples), y se tornan demasiado complejos y

dependientes de hipótesis de comportamientos específicos (caso por caso). Por lo tanto, esto significa que

la falta de coordinación en América Latina podría ser no tanto la resultante de una “falta de visión” o de

“capacidad política” sino más bien una respuesta mucho más racional (aunque no óptima) frente a las

restricciones de la realidad.

Si bien es cierto que sería mejor para la región establecer una coordinación capaz de “internalizar las

externalidades”, esta verdad no basta para deducir prescripciones claras en cuanto a la manera de medir y

resolver estas externalidades y, sobre todo, de repartir entre socios los beneficios de la fórmula de

coordinación, en el mundo real de incertidumbre y de asimetrías que caracteriza a las políticas económicas

y que impide contar de antemano, con fiabilidad, con el cumplimiento de las reglas por parte todos los

actores. Ahora bien, el auténtico problema no es tanto establecer las ventajas de una coordinación ideal,

sino más bien inventar según qué tipo de modalidades realistas, desde el punto de vista político-

institucional, una cooperación ventajosa para todos los participantes puede ser demandada y funcionar

en las subregiones (deficientes en materia de gobernanza) de América Latina.

Esta etapa nos permite identificar el punto-clave del problema que es la ambigüedad del concepto de

coordinación o más bien lo que recubre exactamente. Detrás de esta ambigüedad los partidarios de la

coordinación tienden a menudo a simplificar demasiado la complejidad y las dificultades de las decisiones

colectivas, desplazando el problema sin resolverlo. Muchas veces, coordinar se entiende (implícitamente)

como un alto grado de centralización de las decisiones. En nuestra tipología, esta interpretación se llama

“coordinación de tipo federal” para indicar que conlleva un cierto grado de autoridad federal por

oposición a las soberanías nacionales. Se trata de una fórmula de coordinación que le quita parcialmente

soberanía a las autoridades responsables de las políticas, ya sea indirectamente mediante reglas

supranacionales previamente acordadas (o reglas tácitas o impuestas por un “hegemón” a raíz de su poder

disuasivo de represalias) y cuyo carácter obligatorio ata las manos de los (otros) hacedores de políticas

nacionales, ya sea directamente mediante sustitución de las decisiones de las autoridades nacionales por

las de un organismo supranacional en circunstancias definidas (“federalización” total - tal como el Banco

Central Europeo para las políticas monetarias, o parcial, como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la

UE para un aspecto preciso de las políticas presupuestarias).

En cualquier caso, las externalidades desaparecen mediante la centralización de las decisiones (carácter

vinculante y seguridad de cumplimiento de todos los jugadores), dando lugar a la desaparición de la

incertidumbre en cuanto al comportamiento futuro de los actores que ya no son autónomos en este campo:

en términos de la teoría de los juegos, se trata por definición de “juegos cooperativos” y tienen soluciones

automáticas simples y únicas. Sin embargo, el hecho de aceptar y practicar efectivamente este tipo de

coordinación significa que el problema estaba ya resuelto de antemano en términos político-

institucionales: existía la “voluntad política” bajo la forma de una fuerte demanda previa de coordinación

de tipo federal que hacía deseable y ventajosa la pérdida negociada de autonomía de las autoridades

nacionales por parte de ellas mismas. Además, eso supone que el grupo coordinador sea “detentor de la

verdad” (es decir que conozca el verdadero modelo subyacente). En este caso no es de extrañar que la

solución sea simple: el problema se auto-soluciona mediante la renuncia a la soberanía por parte de los

actores mismos por que hay consenso de que eso conviene a todos, individual y colectivamente. Si el

problema de la coordinación fuera tan simple (es decir, si pudiera desaparecer mediante una centralización

mayor), habría que concluir que el mundo es sistémicamente masoquista al no pedirlo con más

determinación, y que ¡estaríamos mucho mejor dirigidos por un “big brother” en un solo Estado mundial,

dejando de lado a las autonomías nacionales que son fuentes de ineficiencias!

Por lo tanto, constatar que no hay coordinación en América Latina por falta de “voluntad política” no es

necesariamente un hecho negativo en la medida que significa que no hay demanda para una coordinación

de tipo federal. Intentar inventar este tipo de esquemas de coordinación vinculante que desplaza las

responsabilidades equivaldría a tratar de imponer un cambio disfrazado de régimen político pero sin

adecuación coherente de los medios. Esto correspondería a un desplazamiento del problema que abre la

puerta a errores y conflictos más graves. No es de de extrañar que los responsables lo descarten

sabiamente. Además, cabe señalar que en la realidad casi no existen casos de éxito de coordinación de tipo

federal, dado que, cuando sus condiciones están reunidas, más vale transformarse en un estado federal

completo, es decir que ya no se justificaría económicamente la existencia de soberanías nacionales. Sin

embargo, en el caso latinoamericano, la alegada “falta de volundad política” tampoco es necesariamente

buena en la medida en que también revela otros obstáculos al desarrollo de una coordinación soberana.

A partir del modelo de referencia constituido por el caso de la UE, podemos observar que en la zona-euro,

si bien es verdad que allí existe (excepcionalmente, en virtud de compartir una moneda única) una

demanda parcial de coordinación de tipo federal, la centralización de decisiones abarca muy pocos

campos: sólo la política monetaria (federalización completa) y algunas escasas reglas comunes en materia

de déficits presupuestarios que tienen un carácter vinculante a raíz del Tratado de Maastricht (art. 104),

completado por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (sanciones financieras administradas de tipo

federal). Además, los acontecimientos de los últimos años (2003 a 2005) muestran que estas reglas ni

siquiera pudieron ser efectivamente aplicadas7, indicando, de esta manera, que los casos de verdaderos

“juegos cooperativos” (en el sentido de la teoría) en materia internacional (es decir con jugadores

soberanos) son la excepción y no la norma, incluso en la UE, considerada la experiencia más avanzada en

materia de integración regional. El fracaso del primer8 Pacto de Estabilidad y Crecimiento ilustra el

carácter ilusorio de una solución centralizada en caso de externalidades provocadas por decisiones

soberanas. En efecto, no basta sólo imponer reglas comunes o crear instituciones regionales fuertes, sino

que conviene asegurar en forma creíble su legitimidad y su total respeto, lo que es imposible en la medida

en que los presupuestos nacionales son regidos por Parlamentos nacionales soberanos. Incluso en el caso

de la UE, eso sería posible sólo cambiando el régimen político de la UE, transformándola en un genuino

estado federal o poniendo los presupuestos nacionales bajo tutela comunitaria, lo que es imposible:

tampoco hay demanda política de federalización en Europa. Por lo tanto, la única vía de solución es el tipo

opuesto de coordinación, definida como coordinación soberana, es decir demanda por interés propio de los

participantes autonómos. Ello consiste en una coordinación no vinculante, basada en incentivos (o

sanciones de mercados financieros y de opiniones políticas nacionales) para sus participantes, tal como se

implementó en la integración europea y su UEM.

7 En noviembre de 2003, el Consejo de ministros de Economía y Finanzas de la UE decidió no aplicar el Pacto a

Francia y Alemania, rechazando el mecanismo de coordinación en vigor en la UEM. En junio de 2005, el mismo

Consejo acordó cambiar las reglas dando más flexibilidad en favor de la autonomía de las políticas nacionales. 8 Se puede considerar que las decisiones de junio de 2005 constituyen de hecho un “nuevo” Pacto que corrige ciertas

imperfecciones del Pacto inicial reduciendo su “carácter federal” para volver a una internalización mediante el

interés propio.

Llegamos así a la conclusión que la solución para Europa y, a fortiori, para América Latina, cuyo grado de

integración e institucionalidad es menor, radica en la búsqueda de la llamada “coordinación soberana” o

de tipo auto-motivada, es decir que corresponde al interés propio de cada participante y es demandada

como tal y no para traspasar y perder soberanía sino, al contrario, para fortalecerla y mejorar la

gobernanza nacional. De hecho, hoy en día (y por mucho tiempo más), es la única forma sostenible de

coordinación. Esta es “la paradoja de la coordinación”(“La coordinación presupone la existencia de

actores autónomos y protege a la autonomía de cada uno”)9, que ilustra muy bien el proceso europeo en

su búsqueda de fórmulas de gobernanza colegiada10

. Como lo indica la etimología del término, la

coordinación es lo contrario de la centralización: sirve para limitar la centralización y defender la

soberanía e intereses de los actores individuales cuando existen interacciones. La coordinación está

implícitamente vinculada a la autonomía y no se opone a ella, como lo consideran a menudo quienes usan

el término con una connotación autoritaria o jerárquica. En esta perspectiva, la coordinación se describe

como una situación en la cual “un coordinador” impone sus normas a los demás actores, o como la

coordinación ilusoria de los juegos cooperativos que exponen los textos de teoría económica donde se

contempla la búsqueda de la optimización regional mediante la imposición de compromisos formales a los

miembros.

La “coordinación soberana” es afín con una selección natural de intentos sucesivos y refleja en buena

medida la realidad política de América Latina. Esta observación —que vista desde fuera podría

considerarse como un ejemplo de falta colectiva de ambición o mediocridad institucional— permite llegar

al punto crítico en que se comprende el desafío de la coordinación y su complejo equilibrio.

La tradición latina –en un sentido amplio- expone más que la tradición anglosajona a ilusiones peligrosas

en materia de coordinación: esperamos mucho de la así llamada coordinación, considerada como una

iniciativa impuesta de arriba abajo que ignora el principio de la subsidiariedad. Es decir, olvidamos que un

grado mayor de centralización implicaría cambios sustanciales en los sistemas constitucionales y exigiría

condiciones que no existen ni en América Latina ni en Europa (y no están siquiera en vías de

materializarse en lugar alguno). Los gobiernos nacionales no pueden legítimamente sacrificar sus propios

objetivos por “el bien de los demás”. Por definición, las decisiones de las autoridades nacionales

soberanas no pueden ser abolidas por otra autoridad sin modificar previamente el sistema institucional e

imponer un régimen federal, es decir una autoridad centralizada de toma de decisiones. Tampoco puede

pedirse a los gobiernos de los Estados miembros que acepten o cumplan compromisos que impliquen la

modificación de decisiones adoptadas por sus parlamentos autónomos, salvo en el marco de

procedimientos excepcionales específicos adoptados mediante un tratado supranacional en áreas limitadas

y con el beneplácito de las autoridades nacionales soberanas (lo que requiere – como lo ilustra el caso

europeo y sus crisis - un largo proceso de consolidación progresiva tanto de instituciones comunitarias

como nacionales).

Esta confusión surge a menudo de la ilusión “jacobina” de que las decisiones centralizadas (“iluminadas”)

serían superiores a las de las autoridades locales, supuestamente con menos visión de futuro. Este tipo de

coordinación autoritaria no solamente es incongruente con las instituciones democráticas vigentes sino, en

términos generales, con los actuales mercados mundializados. Además, presupone la existencia de una

integración regional perfecta y de un sólido consenso sobre el modelo económico subyacente. Sin

embargo, la realidad es muy diferente: la incertidumbre económica, la diversidad de las naciones y la falta

de cohesión regional dan aún lugar a múltiples Estados intermedios (nacionales o subnacionales) que en

cierta medida compiten entre sí y con el proceso centralizado de toma de decisiones. En este contexto, una

“fuerte” coordinación formal expondría a la región (o subregión) al gran riesgo de perder legitimidad

(puesto que algunas naciones podrían considerarse explotadas o marginadas por sus socios) y eficacia (al

9 Ghymers C. ver Fostering Economic Policy Coordination in Latin America: the Redima Approach to escaping the

Prisoner’s Dilemma”, ECLAC, UN, n° 82, Santiago de Chile, April 2005 10

Ghymers C. ibid y “La coordination des politiques économiques dans la Communauté Européenne: une évaluation

en vue de la Conférence Intergouvernementale”, Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne, n° 385, 1995

quitar la función de contra-poder que resulta de la competencia entre niveles de poder). Esta fuerte

coordinación también podría conducir a conflictos entre los niveles de autoridad que surgirían de

situaciones de “daños de responsabilidad” o ”riesgo moral” (“moral hazard”) causadas por la mera

existencia de la coordinación autoritaria: las autoridades nacionales, expuestas a la presión de las

“demandas internas en términos de política económica”, podrían tratar de culpar a sus vecinos o al propio

esquema de coordinación. Este sesgo inevitable tiende a favorecer un comportamiento parasitario (“free-

riding”) y a desalentar las iniciativas internas, causando la pérdida de eficacia de las políticas nacionales y

creando confusión con respecto a las responsabilidades.

Estos desarrollos nos llevan a dos conclusiones fundamentales para definir una coordinación eficiente

y practicable:

1) La coordinación de tipo federal que supone un juego cooperativo preestablecido, que resuelve de

antemano el problema de las externalidades, constituye una ilusión peligrosa. Sin embargo, la cooperación

soberana movida por el interés propio, que corresponde al caso de “juegos no-cooperativos” de la teoría y

puede solamente llevar a categorías de coordinación muy “liviana,” es decir no vinculante, aunque menos

ambiciosa, abre un camino más realista y democrático basado en un proceso abierto y evolutivo de

gobernanza colegiada.

2) En el mundo real, la mayor ventaja de una coordinación es probablemente la limitación de los errores

de políticas económicas nacionales, utilizando la problemática de las externalidades para establecer un

control mutuo de los errores individuales. Al contrario, la teoría académica busca sólo ventajas de una

optimización conjunta de políticas supuestamente correctas a nivel nacional. Este aspecto de “economía

política” es fundamental para entender que la única fórmula de cooperación practicable para mejorar la

gobernanza es de tipo voluntario e indirecto, es decir la coordinación soberana, dado que nunca un

gobierno soberano va a aceptar el sometimiento a una autoridad ajena para que corrija sus malas prácticas.

Esto es, por lo menos, lo que nos muestra la historia. Por el contrario, como también lo muestra la historia

(y según los argumentos que expondremos más abajo), la corrección de malas prácticas es posible en

forma indirecta, mediante una fórmula de control mutuo, esencialmente en razón del principio de

“economía política” según el cual los gobiernos (malos o buenos) tienden a ser más exigentes con sus

vecinos que con ellos mismos.

1.3. Integración real, demanda de coordinación y globalización

La integración regional tiene éxito cuando existe entre las naciones soberanas un grado mínimo de

cooperación. En el punto anterior hemos establecido que este tipo de actitud cooperativa es solamente

sostenible y exitosa cuando se percibe que el comportamiento cooperativo de los participantes redunda en

beneficio de los intereses superiores de cada uno de los países tomado en forma aislada. Esta percepción

del interés individual de la cooperación fundamenta la manifestación de una demanda de cooperación

regional con los socios, no sólo por parte de los dirigentes políticos, sino también por parte de los actores

económicos e incluso, en definitiva, de la ciudadanía en general. A su vez, la demanda de coordinación

descansa sobre la percepción de las interdependencias entre economías de la misma región. Obviamente,

los nexos comerciales intra-regionales constituyen la fuente más visible de toma de consciencia de las

interacciones económicas y de los efectos mutuos de las políticas decididas por cada país. Cuanto más alto

es el grado de integración comercial de una región, más intensa será la demanda de cooperación y de

coordinación entre autoridades, por lo menos si los socios comerciales son de tamaño similar.

Cuando los tamaños son muy diferentes (como es por ejemplo el caso de Brasil en el MERCOSUR), este

principio se vuelve asimétrico: los socios menores, que son más afectados por las decisiones del socio

mayor, tienen más interés en concretar acuerdos de coordinación con éste. El más importante no comparte

el mismo interés, y las demandas de coordinación de los menores tienden a privilegiar una fórmula de

coordinación de tipo federal a fin de re-balancear los efectos de las diferencias de tamaño. En este caso,

las demandas de coordinación se vuelven doblemente asimétricas (por diferencias de efectos, es decir

diferencias de intensidad de demanda entre socios, y por diferencias de fórmulas), lo que constituye un

doble freno o incluso un obstáculo fatal a la coordinación. Cabe observar que, en este caso, la asimetría

será menor en la medida en que las demandas de los socios menores se limiten a una coordinación

soberana. Así, los riesgos de “pérdida” para el socio mayor son menos importantes, mientras que las

ventajas de los socios menores son más importantes, con lo que la probabilidad de factibilidad aumenta

seriamente.

Además, como lo hemos señalado en la conclusión 2 del punto anterior (1.2), en la medida en que la

coordinación apunta también a mejorar la gobernanza de los vecinos e impedir sus errores graves en un

mundo globalizado (que pueden dar lugar a contagio), el mayor es por definición el socio que tiene más

beneficios potenciales en juego al consolidar así su entorno institucional y reputacional. Sin embargo, la

única fórmula de coordinación que permite dar cabida a la realización de tales beneficios es la

coordinación soberana. Como fue puesto en evidencia en la primera parte de este trabajo, los nexos

comerciales no constituyen los únicos canales de interdependencia. Con la globalización financiera se ha

extendido fuertemente la naturaleza de las interacciones macroeconómicas, disminuyendo incluso, en

parte, la importancia del tamaño de las economías en la medida en que los efectos-contagio son más

genéricos y no discriminan entre países. Por eso, la globalización tiende a reforzar el papel de la

integración regional, al reducir las asimetrías entre socios regionales: Brasil no tiene interés en que uno de

sus vecinos desate una ola de desconfianza de los inversionistas hacia la región, y esto aumenta la

probabilidad de demandas más simétricas de coordinación, sobre todo si son de tipo soberano.

La globalización tiende así a balancear y a reforzar las demandas de coordinación entre socios regionales,

mientras amplifica la importancia del contexto regional en América Latina. El peso creciente del contexto

internacional y el aumento de las presiones de competencia externa fomentan el desarrollo de la

complementariedad de los mercados nacionales y la erradicación de los costos de transacción entre

economías vecinas. Tanto las estrategias de las empresas multinacionales, de los mercados financieros

como las de los exportadores locales, tienden a incorporar el entorno regional (proveedores, tamaño del

mercado, condiciones macrofinancieras, eventos políticos y sociales) en sus decisiones. Además, la

globalización impone una convergencia macroeconómica en forma temporaria, o una especie de

coordinación implícita al restringir las opciones disponibles y al hacer más obvios los intereses comunes

entre países vecinos. Por otra parte, el carácter asimétrico y desestabilizador de los movimientos de

capitales contrarresta los esfuerzos individuales de convergencia, al tiempo que resalta con más énfasis la

importancia de los factores institucionales y de gobernanza. Esto ofrece un papel específico mayor al nivel

regional en la medida que éste pueda servir para mejorar la racionalidad y credibilidad de las políticas

nacionales para resistir a los choques externos amplificados por la globalización.

Esta es otra conclusión importante que parte nuevamente de la observación de la dinámica regional que ha

permitido a Europa potenciar una respuesta cooperativa a la globalización. La UE es el único ejemplo de

construcción regional que, respetando las soberanías nacionales, ha sido exitosa durante un período

suficientemente largo. Cabe mencionar que, en la UE, tanto las presiones de los competidores externos

como la inestabilidad creciente resultante de las turbulencias financieras durante la naciente globalización,

crearon las condiciones de una dinámica integradora. La institucionalización regional ya existente logró

canalizar las reacciones a las presiones generadas por la globalización hacia una repuesta regional

metódica y progresiva. La UE pudo así avanzar por la senda de un proceso acumulativo de profundización

de su integración: el incremento de la competición externa inherente a la globalización fomentó la

demanda interna por parte de los actores, tanto económicos como políticos, por más integración bajo la

forma de una búsqueda de reducción de los costos de transacción provocados por la existencia de fronteras

(realización del mercado único). Al mismo tiempo, los choques financieros externos, al provocar costosos

ataques especulativos contra monedas de sus Estados miembros y al poner así en riesgo tanto el

crecimiento como el funcionamiento del mercado único, incentivaron la búsqueda de una unificación

monetaria durable (moneda única). Este proceso se apoyó en una demanda de institucionalización de la

convergencia macroeconómica mediante la coordinación soberana de las políticas, que focalizó la

atención de los mercados financieros y de la opinión pública, gatillando "sanciones de mercados", tanto

positivas como negativas.

Las subregiones de América Latina podrían inspirarse de esta experiencia para desarrollar el mismo tipo

de proceso. Como se muestra en la sección siguiente, una incipiente demanda de coordinación se ha

organizado también, paulatinamente, en América Latina. Pero no se puede todavía considerar que esta

demanda tenga una influencia efectiva sobre la convergencia, la integración y el crecimiento.

2. La experiencia latinoamericana de coordinación macroeconómica

2.1. El caso de la CAN

La Comunidad Andina de Naciones, creada al final de los años 60 y conformada actualmente por Bolivia,

Ecuador, Colombia, Perú y Venezuela, conoció un resurgimiento en los años 90, tras haber atravesado una

profunda crisis en la década de los 80. Así, como parte de esa tentativa de relanzamiento, en marzo de

1996 los países andinos suscribieron el Protocolo de Trujillo que modificó el Acuerdo de Cartagena –por

el que fue creado el inicialmente denominado Pacto Andino-, creando un sistema organizacional

compuesto por diversos órganos encargados de la dirección, control y administración general de la

integración subregional y del desempeño de labores específicas en el campo financiero y de gestión social.

Este sistema, que fue denominado Sistema Andino de Integración (SAI), está conformado por el Consejo

Presidencial Andino, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión y la

Secretaria General de la Comunidad Andina, y creado en 1997, el Consejo Asesor de Ministros de

Economía y Finanzas, Presidente de Bancos Centrales y Responsables de Planeación Económica (a cargo

de las decisiones de políticas económicas), a los que se agregan otros órganos que deben ser tomados en

cuenta en el proceso de formulación de políticas de comercio e integración, como órganos consultivos: el

Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, el Parlamento Andino, el Consejo Consultivo Empresarial

Andino, la Corporación Andina de Fomento y el Fondo Latinoamericano de Reservas.

En materia de coordinación de políticas económicas, desde el principio se previeron mecanismos de

armonización a fin de cumplir los objetivos comunes del Tratado. El articulo 54 del Acuerdo de Cartagena

disponía “la armonización de políticas cambiaria, monetaria, financiera y fiscal, incluyendo el tratamiento

de capitales de la Subregión o de fuera de ella”. Sin embargo, nada se concretizó antes de 1989 y 1990 (IV

Consejo Presidencial Andino), cuando aparecen Directrices Presidenciales para “Intensificar la

Armonización de Políticas Macroeconómicas”. Aunque eso permitió lograr la aprobación de algunas

normas en materia de competencia, el tema macroeconómico fue de nuevo postergado. Es solo cuando el

propio Consejo Presidencial decidió dotar al programa de armonización de institucionalidad propia, en

1997, con la creación del Consejo Asesor, que el proceso empezó, ya que esta institucionalización

permitió por fin involucrar de manera activa y regular a las autoridades macroeconómicas nacionales

(nueve reuniones formales entre noviembre 1998 y junio 2005). En mayo de 1999, el Consejo Asesor

asumió el principio fundamental que “la estabilidad de un país Miembro es de interés comunitario e

indispensable para mantener la coherencia y cohesión del proyecto de integración andina”, reconociendo

no solamente la solidaridad comunitaria inherente al proceso andino sino las crecientes interdependencias

entre las economías de sus socios.

2.1.1. El enfoque y las variables privilegiadas

En este marco de fuerte desarrollo institucional y en la perspectiva del alcanzar el estadio de mercado

común en el horizonte 2005, el Consejo Asesor de Ministros de Hacienda o Finanzas, Presidentes de

Bancos Centrales y Responsables de Planeación Económica, asumió la tarea de elaborar una agenda de

trabajo con el fin de desarrollar el proceso de armonización y convergencia de políticas macroeconómicas

en la Comunidad Andina. Este Consejo Asesor, que sesiona a nivel de Ministros y Presidentes o Gerentes

de Bancos Centrales, es convocado por el Ministro de Hacienda o Finanzas del país que ejerce la

presidencia del Consejo Presidencial Andino. Este Consejo se reúne a partir de 1998 y sus avances han

estado relacionados con esfuerzos para lograr la convergencia macroeconómica entre los países de la

región, la integración financiera y la armonización a nivel de los impuestos indirectos.

En la III Reunión del Consejo Asesor, realizada en mayo de 1999, se adoptó el primer criterio de

convergencia en materia de inflación, fijándose la meta de alcanzar en forma gradual tasas anuales de un

dígito.

A partir del primer semestre del año 2001, el proyecto de Red de Diálogo Macroeconómico (REDIMA),

lanzado, como ya se indicó, a fin del 2000 por la CEPAL, empezó sus reuniones técnicas informales con

la ayuda de la Secretaría General de la CAN. Estos trabajos con los expertos de los Estados miembros, de

la Secretaría General, de la CAF y del FLAR, reforzaron la dinámica ya lanzada y facilitaron el avance de

la agenda de convergencia macroeconómica.

En la V Reunión del Consejo, celebrada en junio del 2001, se concretizaron etapas decisivas en la

organización de un dispositivo formal de coordinación. Primero, se aprobaron dos criterios adicionales en

materia fiscal y se perfeccionó el criterio de inflación ya existente. Segundo, se formalizó el método de

trabajo en base a las experiencias recientes de la CAN y del grupo de trabajo de Redima: el grupo de

expertos conformado por un delegado de cada institución partícipe del Consejo Asesor y por un delegado

de la Secretaría General de la Comunidad Andina, el FLAR y la CAF, pasó a funcionar como “Grupo

Técnico Permanente” (GTP), reportando a éste Consejo con el objetivo principal de realizar el

seguimiento de las metas de convergencia en materia de inflación y fiscal. El mismo grupo de expertos

conforma también la red REDIMA-CAN organizada con la ayuda de la CEPAL bajo “el compromiso que

la mencionada red, en el caso andino, estará dirigida específicamente a apoyar la agenda de trabajo del

Consejo Asesor y en general a promover el proceso de armonización de políticas macroeconómicas de la

subregión11

”. Así se oficializó esta formula flexible de trabajar simultáneamente de manera informal con

REDIMA-CAN para preparar el terreno y la agenda, y de manera oficial con el GTP -, con los mismos

expertos “cambiando de sombreros” - cuando el consenso logrado con el nivel informal permite reportar al

Consejo Asesor y tomar posiciones oficiales. Tercero, se instituyeron los Programas de Acciones de

Convergencia (PAC), mediante los cuales cada Estado miembro anuncia formalmente y en un módulo

estandardizado las metas y políticas a las cuales se auto-compromete para el año siguiente, y sobre cuya

base se hará el monitoreo de las metas y criterios de convergencia por el GTP.

En cuanto a los criterios fiscales, se decidió, por un lado, que a partir del año 2002, el déficit del sector

público no financiero no debía exceder del 3% del PIB; transitoriamente, durante el período 2002 –2004,

el indicado límite podrá alcanzar hasta el 4% del PIB. Por otro lado, que el saldo de la deuda pública

(externa e interna) del sector público consolidado, no deberá exceder del 50% del PIB al final de cada

ejercicio económico, a partir del año que defina cada país, sin exceder el año 2015. Además, se

perfeccionó la primera meta de convergencia al señalar la fecha límite del 31 diciembre de 2002 para que

todos los países alcancen el objetivo de tener una inflación anual de un dígito.

Aunque no existe en la CAN un criterio relativo al tipo de cambio, cabe recordar que el Acuerdo de

Cartagena dispone de una cláusula de salvaguardia cambiaria en el artículo 110, que fue codificado según

la Decisión 406 de la Comisión de la CAN. En su sexta reunión celebrada en Bogotá el 26 de junio 2003,

el Consejo Asesor encargó al GTP de preparar una evaluación de la aplicabilidad de esta cláusula. El tema

fue también debatido informalmente en el taller de REDIMA-CAN de Quito en septiembre 2003. Cabe

entonces la posibilidad institucional de dar pasos hacia un monitoreo comunitario de los tipos de cambio

de los miembros de la CAN.

En junio 2005, se reanudó el proyecto REDIMA de la CEPAL con el apoyo directo de la Secretaría de la

CAN y de la Comisión Europea, abriendo una fase II dedicada a concretizar avances en la armonización

de las políticas nacionales y en la convergencia macroeconómica en un programa de trabajo de dos años.

11

Punto 9 del Acta final de la V reunión del Consejo Asesor de Ministros de Hacienda o Finanzas, Bancos Centrales

y Responsables de Planeación Económica de la Comunidad Andina, celebrado en la ciudad de Caracas, Venezuela,

el 21 de junio de 2001.

2.1.2. Mecanismo de seguimiento

En su decisión 543 tomada el 13 de abril 2003, la Comisión de la Comunidad Andina estableció las

modalidades de seguimiento en materia de convergencia.

El mecanismo de seguimiento de las metas de convergencia funciona mediante una evaluación anual del

cumplimiento de las metas comunitarias. Esta evaluación se realiza en base a las metas de los propios

PAC que los países están obligados a presentar a principios de cada año a la Secretaría General,

refrendados por el Ministro de Economía y por el Presidente del Banco Central. El PAC de cada País

Miembro se elabora de acuerdo a un formato estandarizado que sirve como guía en la elaboración de sus

respectivos informes. Para emitir su opinión, el GTP debe tomar como referencia los informes de

seguimiento presentados por los propios países. El GTP debe emitir sus informes periódicos, al menos una

vez al año, para el conocimiento del Consejo Asesor de Ministros de Economía o Finanzas, Bancos

Centrales y Responsables de Planeación Económica. A este informe del GTP se agrega, por otro lado, “la

opinión de un grupo de economistas del sector privado sobre el informe de seguimiento de la CAN”. Este

complemento crítico se hace a titulo honorífico y con independencia tanto de las instancias de la CAN

como de los países miembros, a fin de fomentar el debate, garantizar objetividad e incrementar la

credibilidad del ejercicio de monitoreo. El grupo autónomo fue compuesto por la Secretaría General de la

CAN en base a ternas de economistas presentadas por los respectivos países de la CAN.

En la VI Reunión de junio de 2003, el Consejo Asesor encargó al Grupo Técnico Permanente realizar una

propuesta para revisar el actual criterio de convergencia en materia de inflación, a fin de disminuir el nivel

y la volatilidad de la inflación y reducir su dispersión/propagación entre los Países Miembros.

Además, el Consejo extendió el mecanismo comunitario de seguimiento a las metas nacionales similares

cuando estas estén establecidas en la constitución o en la ley y sean más estrictas que las normas

comunitarias.

La implementación plena de este mecanismo de seguimiento se ha concretado en los dos últimos años, con

la presentación al público de los Informes de Seguimiento de las metas de convergencia correspondientes

a los años 2003 y 2004, que incluyen los análisis, observaciones y recomendaciones del Grupo de

Economistas del Sector Privado. Dichos informes contienen, en efecto, dos componentes principales. Por

un lado, el análisis ya mencionado del Grupo de Economistas del Sector Privado, y por otro, los informes

de seguimiento que presentan los propios países.

En particular, en el último informe sobre la convergencia macroeconómica12

se subraya la importancia que

le otorga la Secretaría General de la Comunidad Andina a la consolidación de una dinámica de

seguimiento regular, en la que, además, se desea involucrar en mayor medida al FLAR, se pasa revista al

grado de cumplimiento de las metas y se señalan los tópicos que se busca profundizar en los años

venideros.

Así, los objetivos vigentes en relación a las tres metas de convergencia en el caso de la CAN, son los

siguientes:

Meta 1. Inflación: de un dígito, meta de 5% de inflación que entraría en vigencia a partir de 2006

Meta 2. Déficit del Sector Público: máximo 3 % del PIB (déficit del sector público no financiero),

período 2002-2004 de transición: máximo 4 % del PIB

Meta 3. Deuda Pública: no mayor a 50% del PIB, a partir del año que defina cada país, sin exceder el

año 2015.

A su vez, el grado de cumplimento de dichas metas en 2004, según el análisis del Grupo de Economistas

independientes, es bastante elevado (cuadro 8).

12

Secretaría General de la Comunidad Andina, Informe de Seguimiento Convergencia Macroeconómica 2004, Lima,

2005.

Cuadro 8

Opinión del Grupo de Economistas independientes sobre el cumplimiento de las metas comunitarias,

año 2004

Criterios de

Convergencias

Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela

Inflación Sí Sí Sí Sí No

Déficit del Sector

Público

No Sí Sí Sí Sí

Deuda Pública No Sí Sí Sí Sí

Fuente : Secretaría General de la Comunidad Andina, op. cit

Nota : Las metas peruanas del Programa de Acciones de Convergencia son más ambiciosas que las metas

comunitarias de la CAN.

Por último, enmarcadas en las orientaciones de la Secretaría General, las principales líneas de trabajo del

GTP para el período 2005-200613

, comprenden una serie de recomendaciones para complementar los

Informes de Seguimiento con, por ejemplo, análisis de sensibilidad y de sostenibilidad de los indicadores

macroeconómicos relacionados con el cumplimiento de las metas comunitarias, y una serie de sugerencias

relacionadas con el perfeccionamiento de las metas comunitarias, entre las cuales se destacan:

- evaluar, a partir de un trabajo presentado por el FLAR, la propuesta del Grupo de Economistas del

Sector Privado relativa al establecimiento de un límite al crecimiento del gasto público con el fin de tomar

una decisión definitiva sobre la conveniencia o no de adoptar este tipo de meta; en el caso de que no se

adopte, estudiar la conveniencia de otras alternativas, como la de proponer sendas de reducción de la

deuda pública en la región, específicas a cada país;

- ampliar el análisis de la conveniencia de la actual meta comunitaria del nivel de deuda independiente del

balance fiscal primario, en lugar de una meta en que ambos resultados se encuentren disociados;

- analizar cómo el establecimiento de estas metas incidiría en la percepción de los mercados

internacionales sobre los países de la CAN;

- propiciar el intercambio experiencias entre los países –andinos y de otros grupos sub-regiones- sobre el

manejo de esquemas de metas de inflación;

- compartir crecientemente todo lo relativo a las cuestiones relativas a la convergencia y a la coordinación

macroeconómica con el grupo de Monitoreo Macroeconómico del MERCOSUR, a través principalmente

de encuentros técnicos de alto nivel14

.

El caso de la CAN constituye un ejemplo claro de un dispositivo institucional balanceado que intenta

fomentar una formula de coordinación soberana mediante un proceso institucionalizado de monitoreo

macroeconómico colegiado y expuesto al debate de política económica que consiste en evaluar el grado de

cumplimiento de las metas consensuadas a partir de programas de acciones de convergencia elaborados

por las propias autoridades nacionales. Aunque el mecanismo es aún incipiente, su organización misma le

ofrece mucha flexibilidad y posibilidad de ajuste en el camino. En particular, tanto el hecho de poder

contar con un doble nivel de estatuto de las reuniones de los expertos (sea como grupo REDIMA-CAN

informal para intercambiar libremente fuera de cualquiera negociación oficial, sea como GTP para

13

Secretaría General de la Comunidad Andina, op. cit, pp. 171-174. 14

Secretaría General de la Comunidad Andina, op. cit, pp. 2-4 (presentación de Allan Wagner Tizón).

procesar proyectos de decisiones oficiales), como el de de estar expuesto a las opiniones críticas de

economistas independientes, constituyen ventajas sistémicas interesantes.

2.2. El caso del MERCOSUR

Prolongando el proceso iniciado con la firma del Acta de Integración Brasileño-Argentina en 198615

, el

Mercado Común del Sur (MERCOSUR) fue creado por el tratado de Asunción firmado en marzo de 1991.

Este tratado de tipo comercial, que integró en el MERCOSUR, además de Argentina y Brasil, a Paraguay

y a Uruguay, estableció las reglas y los plazos para la eliminación de las barreras arancelarias y no

arancelarias y la adopción de una tarifa exterior común.

Caracterizado por un desarrollo institucional bastante “liviano”, el MERCOSUR posee una estructura

organizativa que diferencia los órganos dotados de un poder decisorio y los que sólo tienen un carácter

consultivo o deliberativo. El Tratado de Asunción creó dos órganos dotados de poder decisorio: el

Consejo del Mercado Común (CMC, que es el máximo órgano político y está constituido por

representantes ministeriales) y el Grupo Mercado Común (GMC), a los que se sumó, a través del

Protocolo de Ouro Preto de 1994, la Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM). Los órganos que

tienen un carácter consultivo o deliberativo son la Comisión Parlamentaria conjunta -un órgano de

representación parlamentaria-, el Foro Consultivo económico y social, y la Secretaría Administrativa del

MERCOSUR. Esta última instancia, que era en los inicios explícitamente marginal, ha ido evolucionando

lentamente y la más reciente e importante reforma busca su transformación gradual en un órgano técnico

dotado de plena capacidad operacional.

El MERCOSUR conoció una etapa inicial, entre 1991 y 1998, de rápido progreso: las metas para la

liberalización comercial se cumplieron casi integralmente dentro del plazo previsto y en diciembre de

1994 se firmó el Protocolo de Ouro Preto que dio inicio a la constitución de la unión aduanera, mientras

que el comercio intrazona crecía fuertemente. Sin embargo las crisis que afectaron a Brasil, Argentina y

Uruguay a partir de finales de la década de los 90 produjeron un retroceso del proceso de integración.

Así, la crisis del MERCOSUR se tradujo en una paralización de las negociaciones en 2000 y 2001 – en

esos dos años prácticamente sólo se reunieron los organismos políticos con poder de decisión del

MERCOSUR (Consejo de Presidentes y Grupo del Mercado Común) para tratar de solucionar las

sucesivas crisis, así como las comisiones y/o grupos ‘ad hoc’ que han analizado las diversas controversias

comerciales que se produjeron entre los cuatro miembros. Sin embargo, con la crisis también apareció de

modo más nítido la necesidad de armonizar y coordinar las políticas macroeconómicas.

2.2.1. El enfoque y las variables privilegiadas

La idea de la coordinación aparece con el nacimiento de MERCOSUR puesto que el artículo 1 del tratado

de Asunción postula la necesidad de “la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los

Estados Partes”. Pero sólo tras las turbulencias generadas por la crisis brasileña de 1999 se comenzaron a

dar pasos concretos en esa dirección. Ciertamente, ya en 1997, cuando Brasil adoptó restricciones

comerciales conflictivas con sus socios regionales para contrarrestar consecuencias de sus políticas

macroeconómicas, la necesidad de activar el articulo 1 se hizo más evidente. Aunque los contactos y

discusiones informales en este sentido se intensificaron16

, sólo con la devaluación del real y la adopción de

15

El Acta de Integración Brasileño-Argentina, que estableció los principios fundamentales del Programa de

Integración y Cooperación Económica (PICE), apuntaba a la formación de un espacio económico común por medio

de la apertura selectiva de los mercados de ambos países. 16

En particular, la CEPAL, que emprendió contactos con la Comisión Europea para hacer beneficiar a la región de

contribuciones técnicas relativas a la experiencia europea de coordinación y de convergencia, favoreció

considerablemente el desarrollo de estas discusiones informales. Como resultado de estas discusiones, un primer

documento fue presentado en el X Seminario Regional de Política Fiscal que fue organizado con el concurso del

Ministerio de Hacienda de Brasil en Brasilia, en enero de 1999, en el momento de la depreciación del real: Ghymers

C. « La coordinación macroeconómica en la zona-euro: origen, desarrollo y retos actuales, con lecciones posibles

un tipo de cambio flotante por Brasil, que acentuó las divergencias en materia de régimen cambiario, se

reforzaron las preocupaciones por la convergencia macroeconómica y por una cooperación más explícita

en la región..

Así, una nueva etapa del MERCOSUR se inició con la Declaración ministerial de Buenos Aires del 29 de

abril de 2000, en la que claramente se expresaba que la convergencia y coordinación macroeconómicas

eran cruciales para el futuro del acuerdo y que era indispensable promover un diálogo y una cooperación

entre las autoridades nacionales para convenir en la mejor manera de hacer frente a los choques externos.

La Declaración ministerial estableció la creación de un Grupo de Monitoreo Macroeconómico (GMM)17

destinado a lanzar un proceso de coordinación no-vinculante (de tipo “soberano” en nuestra terminología

de la sección a.2) pero capaz, mediante las “presiones entre pares” (“peer pressures”) de internalizar los

efectos macroeconómicos mutuos en el interés de cada autoridad participante. El GMM, que incluye

plenamente a Chile y Bolivia, los dos miembros asociados al Mercosur, fue creado como grupo consultivo

de trabajo, sin tener organización formal ni calendario de reuniones regulares, aplicando en forma

anticipada el nuevo método propuesto por el proyecto REDIMA de la CEPAL. Cabe destacar que este

método permitió un despegue significativo en solo unos meses de la cooperación entre expertos y

responsables de las políticas nacionales: entre agosto del 2000 y noviembre del mismo año, un enorme

trabajo técnico, tanto por su calidad y ritmo en la armonización de conceptos y estadísticas fiscales como

por la riqueza en el intercambio de informaciones de políticas, fue realizado por el GMM.

Los resultados de este nuevo método tomaron cuerpo en la reunión de Florianópolis (Brasil), celebrada del

13 al 15 de diciembre de 2000, bajo el nombre periodístico de “Mini-Maastricht”. En dicha reunión se

acordaron las metas convergencia macroeconómica para tres variables: la inflación, el déficit fiscal y la

deuda pública.

En una primera fase, llamada Etapa de Transición (2001), se resolvió que los países debían anunciar

conjuntamente sus objetivos específicos de inflación, variación de la deuda fiscal neta del sector público

consolidado y deuda neta del sector público consolidado (deducidas Reservas Internacionales) para el

2001. Estos anuncios debían ser consistentes con las metas comunes acordadas a partir del año 2002.

A partir de 2002, en la Etapa de Metas Comunes se establecieron los objetivos que se señalan a

continuación. En cuanto a la inflación, un máximo de 5% durante el período de transición 2002/2005 para

luego buscar la convergencia en el 3%. En lo que respecta al déficit fiscal se estableció un máximo de

3,5% del PIB para el período de transición hasta el 2003 y luego una meta de 3%. En lo que atañe a la

deuda pública, se definió como indicador la media trienal de la relación deuda neta del sector público

consolidado (deducidas Reservas Internacionales) sobre el PIB y se estableció como trienio base el 2002-

2004. El objetivo en este plano es observar una tendencia declinante desde 2005 con un tope indicativo

común para todos los países del 40% del PIB a partir de 2010.

2.2.2. Mecanismo de seguimiento

para América Latina ». A partir de sus conclusiones se generó el proyecto REDIMA y se favoreció la creación del

Grupo de Monitoreo Macroeconómico por el Mercosur que, como se verá, se concretó en el año 2000. 17

Establecido por Decisión CMC Nº 30/00, el Grupo de Monitoreo Macroeconómico o GMM, debe ser integrado

por altos representantes de los Ministerios de Hacienda, de Economía y de los Bancos Centrales de los miembros del

MERCOSUR y de los dos miembros asociados (Chile y Bolivia). Entre sus objetivos originarios se destacan la

armonización de las estadísticas macroeconómicas, la publicación mensual de indicadores fiscales, y el

establecimiento de metas comunes en términos de inflación, déficit, deuda y la revisión de las legislaciones

nacionales referentes a asuntos financieros y de mercados de capitales. La idea básica es que estos trabajos

colegiados permitan un mejor conocimiento mutuo en un clima de confianza susceptible de crear una comunidad de

intereses y las “presiones de pares”, mediante los cuales se intercambian previamente los aspectos técnicos de las

iniciativas de políticas respectivas.

Por otro lado, en Florianópolis se fijaron procedimientos para corrección de desvíos. El país que en un año

determinado incurra en desvíos debe explicitar, en la primera reunión del GMM posterior a ese año, las

medidas correctivas necesarias para converger a las metas establecidas. Esta convergencia deberá

verificarse a más tardar a fin del año siguiente al de la presentación de los indicadores al GMM. Las

medidas correctivas deben incluir, al menos, los siguientes puntos:

a) Proyección macroeconómica para el período de retorno a las metas

b) Medidas de política macroeconómica

c) Medidas estructurales, cuando corresponda.

El GMM analizará técnicamente la presentación del país y elevará su evaluación al foro de Ministros de

Economía y Hacienda y Presidentes del Banco Central, para su discusión.

Obviamente, el proceso de convergencia fue perturbado en 2001 y 2002 por las crisis de Argentina y

Uruguay, así como por las turbulencias que afectaron a Brasil, empezando por el cambio de equipo

económico en Argentina en marzo 2001 que se tradujo en la interrupción del trabajo del GMM y dificultó

la implementación en la subregión del Cono-Sur de REDIMA. Sin embargo, después de la depreciación

del peso argentino, se reanudaron los esfuerzos de cooperación de manera más informal, utilizándose a

REDIMA-SUR para mantener un mínimo de dialogo técnico en este período de crisis mayores. En

particular, estos esfuerzos llevaron a la reanudación de las reuniones del GMM en 2002 para preparar la

23° Reunión del Consejo del Mercado Común y la reunión de los Ministros de Hacienda y los Presidentes

de los Bancos Centrales de diciembre de 2002. En esta cumbre, realizada en Brasilia, estas instancias

reafirmaron el compromiso con el proceso de convergencia y con las metas reactualizadas por el Grupo de

Monitoreo Macroeconómico.

En 2003, el gobierno argentino emprendió iniciativas diplomáticas exploratorias para dar pasos concretos

hacia la creación ya contemplada en discursos políticos de un “Instituto Monetario del Mercosur” cuya

meta a largo plazo sería la creación de una moneda única en la zona. Sin embargo, esta iniciativa -sin duda

prematura-, que fue lanzada por canales ajenos a los círculos especializados de los bancos centrales y de

los macroeconomistas del GMM, no prosperó.

Por último, los Presidentes de los Estados miembros del MERCOSUR reiteraron, en el Comunicado

Conjunto sobre la XXVIII Reunión del Consejo del Mercado Común del MERCOSUR de junio de 2005

en Asunción, la necesidad de profundizar los entendimientos en torno a la Coordinación de Políticas

Macroeconómicas en el MERCOSUR y tomaron nota de los resultados de la Reunión de Ministros de

Economía y Presidentes de Bancos Centrales del MERCOSUR, que se realizó el 20 de junio.

Se observa, en efecto, tras la exacerbación de la inestabilidad macroeconómica generada por las crisis, un

creciente nivel de convergencia macroeconómica, a pesar de los problemas que algunos países confrontan

para controlar durablemente la inflación.

Dado las experiencias ya acumuladas con el GMM y REDIMA, el fortalecimiento en curso de la

Secretaría del Mercosur, y las buenas perspectivas de crecimiento, nuevos desarrollos de la fórmula de

“coordinación soberana” mediante una organización más permanente o regular de las reuniones de trabajo,

podrían aportar ventajas tangibles a sus participantes.

2.3. El caso del MCCA

Creado por el Tratado de Managua de 1960 el Mercado Común Centroamericano (MCCA), constituido

por Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, se propuso desde sus inicios establecer

una zona de libre comercio, una unión aduanera y un mercado común.

Debido a su antigüedad, el proceso de integración económica centroamericano ha pasado por diversas

etapas. La primera, que cubre la década de los 60 y los 70, cuando la integración económica estaba

estrechamente asociada al proceso de sustitución de importaciones. La segunda corresponde al período en

los años 80, en los que la agenda política fue dominante y el objetivo principal era alcanzar la paz

mientras que en materia comercial se registraba un retroceso. La tercera etapa se desarrolla en la primera

mitad de la década de los 90 y alcanza su mayor expresión en el Protocolo de Tegucigalpa, de diciembre

de 1991, que modifica la Carta de la Organización Centroamericana de Estados Centroamericanos

(ODECA), creando el Sistema de Integración Centroamericana (SICA)18

. El Protocolo de Guatemala

(1993) al Tratado General de Integración Económica Centroamericana de 1960 plantea una agenda

integracionista intensa y profunda. Finalmente, un cuarto momento corresponde al período que va desde la

segunda mitad de los 90 hasta la actualidad. En esta última etapa el discurso sobre la intensificación de la

integración persiste, pero en realidad aparece una nueva tendencia a la profundizar la integración por

subgrupos. Esta fragmentación ha ido de la mano con la constitución de un nuevo eje dinámico de la

integración centroamericana formado por Guatemala y El Salvador, al cual se le unen Honduras y

Nicaragua en diversos proyectos e instancias, mientras que Costa Rica está menos presente en este

proceso de profundización “a geometría variable”.

De todas formas, se siguen realizando grandes esfuerzos por profundizar la integración centroamericana a

nivel global a través del desarrollo de planes y políticas que tienen como objetivo establecer vínculos

institucionales cada vez más fuertes entre los países miembros. En esa dirección fue aprobado el Plan de

Acción para la Integración Económica -que tiene como objetivo general consolidar el proceso con miras a

conformar definitivamente la unión aduanera-, se adoptó la Enmienda al Protocolo de Tegucigalpa

referente al Mecanismo de Solución de Controversias Comerciales y, en febrero de 2004, los Presidentes

centroamericanos, reunidos en una Cumbre Extraordinaria en Guatemala, resolvieron darle un gran

impulso a la integración de la región a través de un Plan de Integración Migratoria Centroamericana,

firmado por El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua, con el cual se facilitará el libre tránsito de

personas entre estos países.

Cabe destacar, justamente, que las reuniones periódicas a nivel presidencial tienen una fuerte gravitación

en la orientación del proceso de integración, aunque el MCCA presenta una estructura institucional

bastante desarrollada constituida por el Consejo de Ministros de Integración, el Comité Ejecutivo de

Integración Económica (CEIE), la Secretaría de Integración Económica Centro Americana (SIECA) y el

Consejo Monetario Centroamericano (CMCA). Además, entre los organismos de apoyo debe

mencionarse, por su tradición y solidez, el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).

2.3.1. El enfoque y las variables privilegiadas

Desde su creación en 1960 (articulo 10 del Tratado General de Integración Económica Centroamericana

sobre la integración monetaria), el MCCA ha contemplado como objetivo complementario de la

integración comercial e industrial la creación de una unión monetaria en torno al Peso Centroamericano,

unidad de cuenta regional. La acumulación de dificultades de orden económico y extraeconómico en los

años ochenta impidió la concreción de este proyecto. La reactivación de las economías nacionales y del

comercio intrarregional en los años noventa, así como la normalización de la situación política, permitió

volver a poner en marcha la dinámica regional en este plano y relanzar la perspectiva de la convergencia

macroeconómica.

Conforme lo establecido en su articulo 1°, el Acuerdo Monetario Centroamericano regula, dentro del

proceso centroamericano de integración económica, lo relativo a la coordinación, armonización,

convergencia o unificación de las políticas monetarias, crediticias, cambiarias y financieras de los Estados

centroamericanos, a fin de realizar gradual y progresivamente la integración monetaria y financiera

regional. Dicho acuerdo dispone, entre sus objetivos, promover el fortalecimiento de la autonomía de los

18

Además de los cinco países del MCCA, integran el SICA los gobiernos de Panamá y Belice, cubriéndose así el

área completa del istmo. Además, en el plano monetario y financiero, el Consejo Monetario se amplió a República

Dominicana, como ya se indicó, y a Belice, éste en calidad de observador.

Bancos Centrales de la región y propiciar la convergencia regional de las políticas macroeconómicas en

general, y en especial, de las políticas monetarias, crediticias, cambiarias y financieras, poniendo énfasis

en los factores internos y externos que incidan en la consecución de las metas regionales. Sin embargo, el

enfoque adoptado en los hechos equivale a suponer que la integración regional y la convergencia

macroeconómica dependan únicamente de las políticas monetarias, financieras y cambiarias. A pesar de

que la carta de constitución SICA instituyó el Consejo Sectorial de Ministros de Hacienda y Bancos

Centrales, éste no fue activado19

. Esto implica ocuparse de estas políticas, que están bajo la competencia

de los bancos centrales, sin preocuparse de la existencia de políticas presupuestarias y fiscales que están

en manos de los gobiernos y parlamentos nacionales y del hecho que la convergencia es sobre todo un

asunto de “policy-mix”. Por consiguiente el ya mencionado CMCA tiene a cargo, solo, la ejecución del

acuerdo, a pesar de que no tiene competencia, por definición, en los temas de políticas fiscales. Esto

constituye una de las causas principales de la dificultad del proceso de integración centroamericano para

coordinar sus políticas y fortalecer su integración.

Así, a pesar de tantos esfuerzos y de una construcción institucional sofisticada, esta región presenta

todavía una falla estructural grave al no disponer de una instancia funcional capaz de reunir en forma

regular a los expertos y responsables macroeconómicos para obrar en conjunto y tratar de temas de interés

común. Al contrario del Mercosur y de la CAN, el MCCA no ha podido establecer todavía un grupo

efectivo que permita sentar en la misma mesa a los encargados de las políticas monetarias y de las

políticas fiscales. Tal como ha ocurrido en las dos otras regiones, propuestas repetidas y concretas en este

sentido fueron formuladas en el contexto del proyecto REDIMA. En América Central este experimento

benefició de la co-organización con la Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario y permitió comprobar

el interés por una formula de trabajo colegiados de los macroeconomistas de los bancos centrales con sus

colegas de hacienda y economía. Sin embargo, las iniciativas en este sentido siguen en discusión20

.

El CMCA se creó mediante el Acuerdo para el Establecimiento de la Unión Monetaria Centroamericana,

suscrito por los Bancos Centrales el 25 de febrero de 1964, el cual fue reformado íntegramente el 22 de

enero de 1999 para actualizarlo y adecuarlo a los nuevos instrumentos jurídicos de la integración

centroamericana, especialmente a los ya mencionados protocolos de Guatemala y de Tegucigalpa. El

CMCA es un órgano del Subsistema de Integración Económica del Sistema de Integración

Centroamericana, con carácter de Consejo Sectorial de Ministros, integrado por los Presidentes de los

cinco Bancos Centrales Centroamericanos y el Gobernador del Banco Central de República Dominicana.

Una de las atribuciones del Consejo es evaluar periódicamente el avance del proceso de convergencia

macroeconómica regional.

A su vez, el mencionado acuerdo establece en su articulo 15 que los Bancos Centrales centroamericanos

deberán colaborar estrechamente con el Consejo para la eficaz consecución de los fines de este Acuerdo, a

cuyo efecto proporcionarán a la Secretaría Ejecutiva (SECMCA) cuanta información y datos estadísticos

requiera en el desempeño de sus funciones. La Secretaría Ejecutiva, conforme lo establece el artículo 50

del Protocolo de Guatemala, tiene personalidad jurídica y es el órgano técnico-administrativo del Consejo

y su conducto regular de comunicación. Los datos e informaciones de carácter confidencial deberán ser

conservados por la Secretaría Ejecutiva con igual carácter. Una de las funciones de la Secretaria ejecutiva

es preparar y publicar periódicamente un Informe Económico y un Boletín Estadístico que reúna datos e

informaciones de carácter monetario, cambiario, crediticio y fiscal, así como los referentes a balanza de

pagos y comercio exterior de los países centroamericanos. Por otra parte, el Acuerdo Monetario establece

el ya mencionado Peso Centroamericano como unidad de cuenta regional, cuyo valor equivale a un dólar

de los Estados Unidos de América. El Consejo, por consenso de sus miembros, podrá modificar la unidad

19

Los trabajos de la Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario indican que propuestas de creación de un Comité de

Políticas Macroeconómicas (CPMA) están listos en la línea de los trabajos colegiados de REDIMA-CA que

precisamente reunían a ambos instrumentos de la política macroeconómica. 20

En junio de 2005, el proyecto REDIMA reanudó sus trabajos, abriendo, como ya se señaló, una segunda fase de

dos años.

de cuenta regional, su uso, denominación, valor y relación con cualquier divisa, combinación de monedas

o unidad de cuenta internacional.

A partir de trabajos técnicos desarrollados en 1993 y 1994, se acordaron —en el marco del CMCA— los

criterios de convergencia macroeconómica que comprenden ocho parámetros: meta de crecimiento del

PIB de 5% real, con una inflación inferior a 9%; tasa de interés reales pasivas de 5%; índice de tipo de

cambio real bilateral con el dólar dentro del rango 90-110 (1997=100); cobertura integral de la base

monetaria con reservas internacionales netas; déficit de cuenta corriente de la balanza de pagos inferior a

3.5%; déficit del sector público consolidado inferior a 2.5% del PIB, y una deuda pública total inferior a

50% del PIB.

2.3.2. Mecanismo de seguimiento

Dado los límites de competencia del Consejo monetario, el seguimiento, a pesar de su calidad técnica y

pertinencia, tiene solo un valor informativo sin otros mecanismos para involucrar a las autoridades fiscales

ni ejercer presiones de pares como en las otras subregiones. En noviembre de 2002 el Consejo Monetario

Centroamericano acordó modificar algunos de los parámetros de convergencia vigentes, a efecto de que

ellos reflejen apropiadamente la evolución reciente de las economías centroamericanas y la consolidación

de los procesos de estabilización económica. Asimismo, la modificación hecha tuvo en cuenta el efecto

que sobre los niveles de los parámetros de convergencia ha tenido la incorporación de República

Dominicana al CMCA en 2002.

Los parámetros de evaluación son los siguientes:

• Variación porcentual anual del PIB real: 5% como parámetro recomendable, pero las tasas por encima de

4% se estiman satisfactorias.

• Tasa anual de inflación: 6%.

• Índice de Tipo de Cambio Efectivo Real (ITCER) con USA: de 95 a 105

• Tasa de interés pasiva promedio de referencia en términos reales a diciembre de cada año 0% ≤ ir ≤ 5.0%

• Razón Reservas Internacionales Netas del Banco Central y Base Monetaria ≥ 100

• Razón Déficit en Cuenta Corriente de Balanza de Pagos a PIB ≤ 3,5%

• Razón Déficit Sector Público a PIB (Incluye Sector Público no Financiero y Banco

Central) ≤ 2,5%

• Razón Deuda pública total a PIB (Incluye deuda interna y externa del Sector

Público) ≤ 50%

Para implementar el análisis sobre la observancia de los distintos parámetros asociados a las ocho

variables de convergencia, el CMCA incorporó en 2002 un mecanismo de evaluación del esfuerzo

individual de los países basado en la medición del impulso que cada variable posee en los últimos tres

años de la evaluación. La metodología se aplica a todas las variables, con excepción de las que poseen

rangos de convergencia, tales como la tasa de interés (con rango entre 0-5), y el ITCER (con banda de 95

a 105).

Una presentación gráfica de la Secretaria Ejecutiva del Consejo Monetario sintetiza de manera interesante

el cumplimiento de los criterios. (ver gráficos en Anexo).

A mayo de 2005, con base en la información disponible y las metas anuales, el grado de observancia de

los indicadores de convergencia en la subregión se estableció en 50%, superando el 38% a diciembre de

200421

. Entre los puntos principales, cabe mencionar que la inflación estuvo fuera del parámetro

21

Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano, Informe Económico Regional 2004, Mayo de 2005.

recomendado, debido a la continuidad en el incremento en los precios de los hidrocarburos. La media de

las tasas de interés cumplió con la banda sugerida debido principalmente al control, en el período reciente,

de la inflación en la República Dominicana. El tipo de cambio real bilateral no se ubicó dentro del rango

recomendado, principalmente por la apreciación en el tipo de cambio nominal observada en varios países.

Desde otra perspectiva, la relación de Reservas Internacionales Netas del Banco Central sobre Base

Monetaria superó con creces el límite sugerido.

De acuerdo con los criterios aprobados por el CMCA para el seguimiento de los parámetros de

convergencia macroeconómica en torno a los resultados de 2004, la evaluación conjunta de los países

miembros del CMCA indica un bajo nivel de cumplimiento en los criterios, por debajo del 50% para

Nicaragua (13%), República Dominicana (25%) y Guatemala (38%). Por su parte, Costa Rica y Honduras

obtuvieron un cumplimiento de 50%, en tanto que El Salvador sería la excepción con un grado de

cumplimiento de 63%.

Cabe recalcar la alta calidad del trabajo analítico realizado por el Consejo Monetario y su Secretaría

Ejecutiva y subrayar de nuevo que este esfuerzo no se valoriza sin un dispositivo que permita involucrar a

las dos partes principales constitutivas del “policy-mix” macroeconómico, en un proceso colegiado de

intercambio que cree “presiones entre pares” susceptibles de internalizar las externalidades y de mejorar la

racionalidad de las políticas de cada participante.

2.4. El caso de la CARICOM

La Comunidad del Caribe (CARICOM) está constituida actualmente por 15 estados y territorios22

. La

CARICOM fue establecida por el Tratado de Chaguaramas el 4 de julio de 1973 (revisado a través de

varios protocolos modificatorios firmados a fines de los años 90). Dicho tratado contempla la creación de

dos entidades: la Comunidad del Caribe y el Mercado Común. La CARICOM fue la sucesora de la

Asociación de Libre Comercio del Caribe (CARIFTA: Caribbean Free Trade Association) que se creó en

1968.

Tres son los objetivos principales de la CARICOM. En primer lugar, promover la integración comercial

entre sus miembros a través de la creación de un mercado común, que consiste en la libre circulación de

bienes, servicios, capitales y personas en toda la región. Posteriormente, en 1991, los miembros de

CARICOM decidieron perseguir un objetivo más ambicioso: el establecimiento del Mercado y la

Economía Única del Caribe (Caribbean Single Market and Economy, CSME), lo que significa proponerse

como meta alcanzar una integración más profunda. En segundo lugar, fortalecer la posición externa a

través de la coordinación de las políticas externas de los países miembros, particularmente frente a los

principales socios comerciales. En tercer lugar, reunir los recursos escasos de los pequeños países que lo

conforman a través de una cooperación funcional en áreas tales como la salud, la educación, el medio

ambiente, las comunicaciones, ciencia y tecnología, la meteorología y las respuestas a los desastres

naturales.

El Anexo del Tratado que establece la Comunidad del Caribe prevé el establecimiento y operación del

Mercado común del Caribe, que tiene su propia personalidad jurídica internacional y que se traduce en la

búsqueda de tres objetivos: la coordinación y regulación reforzada de las relaciones económicas y

comerciales entre sus miembros, la expansión sostenida y la continua integración de la economías de sus

22

La CARICOM está formada por Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana,

Jamaica, Montserrat, Santa Lucía, San Cristóbal y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y

Tobago. Haití ha accedido a la CARICOM el 13 de mayo de 2002. Anguila, Islas Vírgenes Británicas, Turcas y

Caicos, Islas Caimán y Bermudas son miembros asociados. Catorce, de los quince miembros, son independientes y

uno, Montserrat, es un territorio de ultramar del Reino Unido. Por otra parte, la República Dominicana, que ha

firmado un acuerdo de libre comercio con CARICOM que abarca 400 productos en 1998, ha expresado

recientemente su interés por ingresar a esta instancia de integración.

miembros y una mayor independencia y efectividad en las relaciones con estados, grupos de estado y

entidades.

Caracterizada por un importante desarrollo en el plano institucional23

, la profundización de la integración

resultante de la perspectiva del CSME se traduce principalmente en el desarrollo de economías de escala y

el intento de aumentar la competitividad de los países miembros en la economía global, así como mejorar

la posición negociadora de los países de la CARICOM en los foros comerciales multilaterales de la OMC

y en las negociaciones del ALCA. Esto supone la ampliación del espacio geopolítico caribeño vía la

incorporación de nuevos miembros, el apoyo activo al desarrollo de nuevos espacios como la Asociación

de Estados del Caribe (AEC) y el logro de mayor eficiencia en las negociaciones comerciales vía la

Maquinaria Regional de Negociaciones (Regional Negotiating Machinery, RNM).

2.4.1. El enfoque y las variables privilegiadas

A su vez, el objetivo del CSME incluye el avance en lo referido a la coordinación de las políticas

macroeconómicas en el marco de una perspectiva sumamente ambiciosa. En efecto, en 1992 los Jefes de

Gobierno de la CARICOM decidieron que la región tenía que iniciar la convergencia hacia una

integración monetaria. El argumento en favor de esta unión monetaria se apoyaba tanto en una mayor

estabilidad macroeconómica nacional y una mayor capacidad regional para enfrentar perturbaciones

externas (a través de la puesta en común de las reservas internacionales), como en el incremento en los

flujos intraregionales de comercio e inversión. La integración monetaria, además, debería promover una

mayor competitividad e inserción internacional de los países de la zona.

Para lograr este objetivo las autoridades decidieron ejecutar una secuencia lógica de etapas hacia la

convergencia económica. Es por ello que los gobernadores de los bancos centrales presentaron en ese

mismo año (1992) los criterios de convergencia—conocidos como los criterios 3-12-36-15—, que

proponen que los países mantengan reservas internacionales equivalentes a tres meses de importaciones al

menos por 12 meses; que el tipo de cambio se mantenga fijo con relación al dólar por un período de 36

meses consecutivos, sin incurrir en atrasos de servicio de la deuda externa; y que este servicio sea inferior

al 15% del valor de las exportaciones de bienes y servicios. En 1996, los criterios de reservas fueron

ajustados para que bastaran para cubrir tres meses de importaciones o el 80% de los pasivos corrientes del

Banco Central.

La regla de tipo de cambio se flexibilizó luego para los países que habían dejado flotar su moneda,

limitando esta flotación a una banda de 3% de amplitud total, con la idea que, luego de un período de

transición, en el año 2000 se lograra integrar a todos los países de la CARICOM en una autoridad

monetaria del Caribe (Caribbean Monetary Authority). Los aspectos monetarios y de equilibrio

macroeconómico fueron complementados mediante un esfuerzo por lograr una armonización en materia

tributaria, uniformar la estructura de impuestos entre los países de la región, establecer una política de

incentivos tributarios conforme a la reglamentación internacional y evitar, en este plano, la competencia

entre países para atraer inversión. Pese a ello, varios obstáculos entorpecieron la aplicación de este

23

La estructura organizativa-institucional de la CARICOM cuenta con: la Conferencia de Jefes de Gobierno, como el

órgano supremo; el Consejo de Ministros de la Comunidad; la Junta de la Conferencia; el Consejo para el Desarrollo

Económico y el Comercio; el Consejo para las Relaciones Externas y las Comunitarias; el Consejo para el Desarrollo

Humano y Social; y, el Consejo para las Finanzas y Planificación. Además tiene los siguientes Comités: de Asuntos

Legales; de Presupuesto; y, de Gobernadores de Bancos Centrales. Igualmente dispone de varias Instituciones: la

Agencia del Caribe para la Atención de Emergencia de Desastres; el Instituto Meteorológico del Caribe; la

Organización Meteorológica del Caribe; la Corporación de Alimentos del Caribe; el Instituto de Salud del Caribe; la

Asamblea de Parlamentarios de la CARICOM; el Centro del Caribe para la administración del Desarrollo; y, el

Instituto de Alimentos y Nutrición del Caribe. Están asociados: el Banco del Desarrollo del Caribe (CDB); la

Universidad de Guyana; la Universidad de las Indias Occidentales; el Instituto Jurídico del Caribe; y, la Secretaría de

la Organización de los Estados del Caribe Oriental. Por fin, como órgano asesor y propositivo está la Secretaría de la

CARICOM (CCS).

programa ambicioso. En el área monetaria en particular, se observaron dificultades para concretar en las

prácticas bancarias nacionales los acuerdos de convertibilidad monetaria, especialmente en relación con

las monedas que flotan.

Como quiera que sea, un elemento importante del enfoque adoptado por la CARICOM es que los criterios

3-12-36-15 integran, al igual que en el caso del MCCA pero a diferencia de la situación de los otros dos

grupos sub-regionales, una norma relativa a los tipos de cambio, lo cual acerca la CARICOM de la

experiencia de la Unión Europea. También se ha sometido a monitoreo una serie de otras variables,

incluida la tasa de crecimiento, la inflación, el desempleo, los coeficientes de equilibrio fiscal –balance

fiscal consolidado como porcentaje del PIB- y las tasas de interés.

2.4.2. Mecanismo de seguimiento

En este marco se ha desarrollado mecanismos, funciones y responsabilidades para monitorear las políticas

nacionales económicas asegurando una mayor coordinación de políticas monetarias y cambiarias. A tales

efectos se creó el Consejo de Finanzas y Planeamiento (COFAP: Council for Finance and Planning) cuya

misión es favorecer la coordinación macroeconómica y promover la concretización de un ambiente

económico más seguro y estable.

Desde el punto de vista operacional, el Grupo de Presidentes de Bancos Centrales es la instancia que está

directamente involucrada en el seguimiento del proceso de convergencia. Para cumplir esta misión el

Grupo de presidentes de Bancos Centrales se apoya en el Caribbean Centre for Monetary Studies

(CCMS). El CCMS, creado en 1995 por la University of West Indies y los bancos centrales de la región,

provee información e investigaciones relevantes para el análisis del proceso de convergencia a través de

seminarios, conferencias tales como la Annual Monetary Studies Conference y, sobre todo, el CARICOM

Economic Performance and Convergence Report. Este informe, que es presentado en reunión del COFAP

y utilizado en las deliberaciones del Comité de Presidentes de Bancos Centrales, presenta un diagnóstico

sobre el estado de las economías de la región (crecimiento, inflación, situación fiscal y de la balanza de

pagos…), con especial énfasis en lo respecta a las metas de convergencia. Por ejemplo, en el informe

correspondiente a 2001-2002 se señala, en la síntesis relativa a los criterios de convergencia24

lo siguiente:

- Criterio sobre reserves y cobertura de las importaciones: el promedio de cobertura de la importaciones

por las reserves en ese períido mejoró, pasando de 4,4 meses a 6 meses; todos los países respetaban este

criterio salvo Belice.

- Estabilidad del tipo de cambio: une relativa estabilidad cambiaria se constataba a pesar de que ninguno

de los países cumplía cabalmente el criterio de flotar dentro de la banda establecida.

- Servicio de la deuda externa: moderado aumento, en promedio, del indicador de servicio de la deuda de

8,9% a 9,3% para cinco de ocho países (para los cuales los datos estaban disponibles); sólo Belice y

Jamaica no respetaban este criterio.

En términos generales, desde el lanzamiento del objetivo de avanzar rápidamente hacia el “Mercado y

Economía Unicos”, el CSME, se han hechos importantes esfuerzos para avanzar hacia una integración

mucho más convergente y dinámica25

. Pero los avances son tardan en concretizarse y los resultados en

materia de convergencia económica dejan que desear. Aunque una buena parte de los países ha logrado

respetar los criterios de cobertura de las importaciones por las reservas y de servicio de la deuda, dado el

persistente desequilibrio en cuenta corriente, la norma sobre el tipo de cambio es la que ha planteado

mayores dificultades, en particular a los países con regímenes cambiarios flexibles26

. Justamente, una de

24

CCMS, Report on the economic Performance and Convergence of the CARICOM Region (Presented at 7th

Meeting

of the Council for Finance and planning), Port of Spain, February 11, 2002. 25

SELA, Evolución de la integración regional 2004-2005 –Informe parcial Enero-Junio 2005, Caracas, julio de

2005. 26

CEPAL, Progress Made in the Implementation of the CARICOM Single Market and Economy, Santiago de Chile,

Diciembre de 2003.

las cuestiones que ha suscitado más discusión es la que tiene que ver con los problemas que plantea la

convergencia cuanto coexisten regímenes cambiarios distintos en el proceso de integración. 27

2.5. Análisis comparativo de las diferentes experiencias sub-regionales y diagnóstico de sus

dificultades respectivas

Los cuatro dispositivos tienen rasgos comunes y diferencias ligadas a las peculiaridades subregionales.

Por el lado positivo, un elemento común sobresaliente es que todos disponen de una demanda mínima de

coordinación que se ha transformado ya en la progresiva creación de mecanismos institucionales para la

toma de decisiones a nivel subregional. Aunque estos mecanismos son aún fragiles o tentativos, todos han

demostrado en el pasado reciente que son suficientes para permitir actuar a nivel subregional en forma

colegiada en el contexto de una fórmula de “coordinación soberana”, tal como fue definida más arriba. En

efecto, estos dispositivos de cooperación abarcan tanto el nivel decisional adecuado (ministros de

hacienda y de presidentes de bancos centrales) como el nivel técnico (altos expertos a cargo de las

políticas macroeconómicas), aunque en dos subregiones (MCCA y CARICOM) de manera incompleta.

Estas dos subregiones todavía no disponen de un mismo comité de expertos nacionales que una a nivel

subregional los dos instrumentos del “policy-mix” (hacienda y bancos centrales). Si bien es cierto que esta

deficiencia institucional constituye un freno, no es un impedimento dado la posibilidad práctica de reunir

los expertos de hacienda y de bancos centrales en forma ad hoc a invitación, ya sea del Consejo Monetario

en el MCCA, ya sea del Grupo de Presidentes de Bancos Centrales en la CARICOM. Cabe apreciar el alto

valor (y mayor que lo que se estima, en general, en la región latinoamericana), para América Latina y el

Caribe, de disponer de los instrumentos prácticos imprescindibles. La ventaja es significativa y directa: las

experiencias de coordinación pueden empezar hoy, o mejor dicho potenciarse al mostrar sus resultados, en

el marco institucional existente y sin tener que negociar nuevos acuerdos.

El lado negativo, consiste principalmente en el hecho que esta potencialidad de utilizar los mecanismos

existentes parece paralizada, o por lo menos sólo traduce progresos de convergencia que resultan de otros

procesos y no de esfuerzos de coordinación que son en definitiva limitados. Estos no tienen, en ningún

caso, un rol motor: sólo desempeñan un papel pasivo –por cierto útil-, de “acompañantes”. A pesar de la

existencia de lazos internacionales más estrechos y de efectos transfronterizos de las políticas internas más

perceptibles, la formulación de políticas económicas continúa pasando por alto los “efectos derrame” entre

socios regionales. Todas las subregiones comparten esta contradicción entre la existencia de mecanismos

suficientes y su falta (o insuficiencia) de utilización efectiva para influir en las políticas nacionales. A

pesar de que todas las subregiones manifiestan una cierta demanda de coordinación a nivel del discurso

político e institucional, en los hechos, esta demanda no llega a desarrollar una verdadera dinámica de

cooperación y de refuerzo de la credibilidad. Esta contradicción se resume en la afirmación común de la

“falta de voluntad política” en la región.

Como ya se indicó, esta afirmación recubre una ilusión común muy difundida: en nombre de un Deus ex-

machina regional (el ideal regional) se podrían imponer desde arriba (los jefes de Estado) soluciones

“supranacionales” para superar divergencias entre políticas soberanas de estos mismos jefes de Estado

individuales. Esta confusión, que comparten todas las subregiones, no tiene nada de extraño ni refleja un

complejo de inferioridad o de “atraso” (como a menudo lo expresan muchos latinoamericanos), sino que

revela un proceso universal observado en todos los casos de intentos de coordinación internacional (tanto

en Europa como en el G-7). Se trata, en efecto, de la parálisis típica de la cooperación en una situación de

“dilema del prisionero” en el sentido que no sería racional para las autoridades nacionales atarse las

manos frente a la incertidumbre sobre los comportamientos y políticas de sus vecinos. La importancia de

27

Véase por ejemplo: Patrick Kendall, “Echange Rate Convergente in CARICOM” Economics and Programming

Department, Caribbean Development Bank, St. Michael, Barbados, Agosto de 2000, y Comptom Bourne, “Foreign

Exchanges Rates: Again?”, Caribbean Centre for Monetary Studies, XXXIV Annual Monetary Studies Conference,

Georgetown, Noviembre de 2002.

este concepto y su utilidad concreta para poder organizar una coordinación practicable y efectivamente

demandada por las autoridades nacionales nos lleva a desarrollarlo en el punto 3 como referente analítico.

Desde un punto de vista más factual, la comparación de los cuatro dispositivos existentes permite sacar

las conclusiones siguientes:

1. Ningún dispositivo tiene mecanismo o criterio de carácter vinculante, descansando sólo en las

“presiones de pares” a nivel técnico y a nivel ministerial.

2. Sin embargo estas presiones no parecen aún activas. En teoría, solo dos sub-regiones (CARICOM y la

CAN) tienen sistema mínimo de activación de las presiones, tal como una difusión amplia o mediante

debates públicos sobre el cumplimiento de los objetivos anunciados o comprometidos. Pero el sistema

de la CAN es muy reciente y el de la CARICOM parece desactivado. Por otra parte, ninguno de los

sistemas existentes involucra a los parlamentos nacionales en el proceso de seguimiento o de

evaluación.

3. Los criterios-meta son relativamente “blandos”, reflejando objetivos mínimos para que sean

aceptables para todos. Sin embargo, la CAN logró incorporar los objetivos nacionales en su monitoreo

comunitario cuando ellos son más estrictos y definidos por ley nacional.

4. Todos están basados en el monitoreo de los principales parámetros macroeconómicos: inflación,

déficits públicos, endeudamiento. Dos subregiones tienen además criterios de tipo de cambio

(CARICOM y MCCA) y dos criterios de reservas internacionales (CARICOM y MCCA). El MCCA

tiene también criterios de balanza corriente y de tipo de interés.

5. Dos sub-regiones (CARICOM y MCCA) tienen además un acuerdo monetario, a cargo de los bancos

centrales. Sin embargo, ambos acuerdos tienen dificultades en implementarse, y carecen de un órgano

común decisorio que permita involucrar a las autoridades fiscales y económicas con las autoridades

monetarias.

6. Aunque estos dispositivos han traído una dinámica cooperativa en todas las subregiones, ninguno

parece haber logrado un grado suficiente para ejercer un impulso decisivo sobre las políticas

nacionales.

7. El experimento REDIMA de la CEPAL con su método de intercambios técnicos directos e informales

ha permitido responder a la demanda de cooperación existente y fortalecer iniciativas en las tres sub-

regiones en las cuales fue lanzado (sólo la CARICOM no pudo participar).

3. El dilema del prisionero como referente analítico

El dilema del prisionero que se expone a continuación no pretende explicar o describir con rigor la

realidad porque corresponde formalmente a un modelo simplista y estático. Sin embargo, los análisis

desarrollados en los trabajos de la CEPAL para REDIMA (ver Ghymers [1999, 2001 y 2005], Escaith

[2002 y 2004], y Cárcamo [2005]28

) permiten establecer los alcances y limites de un método operacional

para la coordinación macroeconómica. En el presente trabajo, esté dilema se utiliza principalmente como

metáfora pedagógica para identificar los componentes-clave de un proceso de decisiones interactivas entre

hacedores de políticas, según el método desarrollado en el marco de REDIMA.

La integración regional tiene éxito cuando existe entre las naciones soberanas un grado mínimo de

28

En particular, para una presentación de la literatura y un análisis estructurado del uso de la teoría de los juegos a la

problemática de la coordinación de políticas macroeconómicas, véase Cárcamo, Rodrigo (2005), “Macroeconomic

Policy Coordination in Latin America: the role of dialogue”, CEPAL versión provisoria de un documento inédito

presentado en el taller REDIMA-CAN en Lima en Junio 2005 y en REDIMA-CA en San Salvador en Junio 2005,

(sitio web de la CEPAL http://www.eclac.cl/redima/)

cooperación. Este tipo de actitud cooperativa solamente es sostenible y exitoso cuando se percibe que el

comportamiento cooperativo de los participantes redunda en beneficio de los intereses superiores de cada

uno de los países tomado en forma aislada. La metáfora del dilema del prisionero contribuye a comprender

por qué este comportamiento aparentemente obvio no es la regla general en el mundo real, lo que permite

identificar los obstáculos concretos, abriendo así la puerta a posibles soluciones.

El dilema del prisionero es el ejemplo ideal de un “juego” básico recurrente en varios contextos políticos,

sociales y económicos donde la racionalidad general de las preferencias en conflicto impide acciones de

cooperación y causa pérdidas a todos los “jugadores”.

El título fue tomado de la anécdota pedagógica que A.W. Tucker usó para ilustrarlo. Dos personas

cometen un delito criminal juntos. La policía los apresa por un delito menor y bajo fuertes sospechas, pero

sin contar con evidencias sólidas de su culpabilidad en el crimen. Los sospechosos quedan detenidos en

celdas separadas y no pueden comunicarse entre sí. A cada uno de ellos se le propone confesar e

incriminar al otro: i) si ambos confiesan recibirán la misma sentencia reducida por declararse culpables

(por ejemplo, cinco años de prisión); ii) si solamente uno de ellos acusa con pruebas al otro, el acusador

quedará en libertad mientras que su contumaz cómplice recibirá la pena máxima, una sentencia de doce

años; iii) si ninguno de los dos confiesa, ambos serán acusados por el delito menor y recibirán una

sentencia de un año en prisión.

Por lo tanto, ambos acusados perciben como más atractivo desde un punto de vista individual (recibir una

sentencia más breve) negarse a cooperar con su cómplice y acusarle (o sea, desertar): para cada uno de

ellos el mejor resultado individual se obtendrá acusando al cómplice, independientemente de lo que haga

este último. Si uno de ellos coopera (es decir, no acusa al otro) mientras que el otro deserta (acusando a su

cómplice), el que deserta sale en libertad y el ingenuo cooperador es aún más castigado recibiendo la pena

máxima (12 años). Si su cómplice lo acusa, también el costo para él es mucho menor si no es cooperador

(5 años) que si lo hubiera sido al no acusar a su cómplice (12 años). El peor resultado se obtiene siempre

cuando uno de ellos coopera mientras el otro deserta. La estructura de los incentivos relativos torna la

cooperación imposible. Las decisiones racionales, aisladas e individuales (que minimizan los riesgos

propios o maximizan los beneficios de actuar aisladamente) no llevarán a ninguno de los acusados a

cooperar. De hecho, a cada uno de ellos lo guía el temor racional de caer en el peor caso: no acusar al otro

(es decir, cooperar con su cómplice) mientras su cómplice deserta y lo acusa (o sea, elige no cooperar), y

arriesgarse por ello a recibir la sentencia más severa. En este ejemplo, el acusado recibe una sentencia de

doce años si decide cooperar no acusando a su cómplice. Incluso, si su cómplice coopera (no deserta) él

recibe también una sentencia de un año y pierde así la oportunidad de obtener la mejor opción individual

que tendría al actuar en forma aislada (la libertad o no ser sentenciado a prisión). En cualquiera de los

casos, la deserción le permite a cada uno de ellos lograr un resultado individual comparativamente mejor,

aunque en términos colectivos tal resultado no es el mejor (5 años para ambos no es “óptimo de Pareto”) y

resulta claro que ambos acusados estarían en mejor posición cooperando (1 año para ambos) y negándose

a confesar acusando al otro. En la terminología de la teoría de los juegos esto se conoce como el “dilema

del prisionero”: cada jugador, al perseguir su interés racional e individual, tiene una “estrategia

dominante” que le impide cooperar y que, desde el punto de vista colectivo, encierra a ambos en un

equilibrio subóptimo.

Por lo tanto, aquellas decisiones que son racionales desde la perspectiva de un único tomador de

decisiones (un gobierno nacional), se tornan irracionales desde el punto de vista colectivo (regional).

A pesar de su carácter simplista, este ejemplo de una clara divergencia entre la racionalidad individual y

colectiva que conduce a la pérdida real de bienestar, permite llamar la atención sobre las condiciones

necesarias para que los resultados de la cooperación sean viables. Es evidente que este caso (estático), con

una interacción inmediata e única entre los jugadores (juego de un solo turno), es el más simple, y queda

claro que el dilema se termina una vez que los jugadores pueden negociar un acuerdo vinculante fiable que

evite el surgimiento de una “estrategia dominante” perjudicial. En nuestro caso simplista de dos acusados,

el mero hecho de comunicarse sería suficiente para que “cooperaran”.

No obstante, en el mundo real (dinámico) de las relaciones internacionales, la comunicación está lejos de

ser suficiente o posible, debido específicamente a la incertidumbre sobre el futuro (especialmente sobre

los beneficios y pérdidas potenciales derivadas de la cooperación que dependen del comportamiento

efectivo de los socios en el futuro), sobre el verdadero modelo subyacente (límites de conocimiento) y

sobre la credibilidad de los compromisos internacionales como instrumentos vinculantes de decisiones

nacionales futuras que nadie puede predecir con certeza dado que resultan de coaliciones cambiantes entre

grupos de interés cuya demanda de cooperación internacional varía en el tiempo. Sin embargo, el modelo

simplista refleja una realidad importante: el riesgo de cualquier cooperación entre autoridades soberanas.

La probabilidad de la deserción de uno de los socios hace que el comportamiento individual se sesgue

marcadamente en contra de la cooperación en un juego donde los jugadores son potencias soberanas y, por

lo tanto, donde la oportunidad de connivencia entre ellas es, por definición, muy limitada. En tal caso, el

potencial de pérdidas individuales creado por el riesgo de deserción de uno de los socios conduce

necesariamente a seleccionar estrategias no cooperativas, con consecuencias sumamente negativas para

todos los jugadores. En una región económica donde los jugadores son descentralizados y soberanos —

debido precisamente a la ausencia de la posibilidad normal de una connivencia viable— las decisiones

internas de política económica que tengan efectos externos recíprocos de importancia están destinadas a

ser perjudiciales a nivel regional (y conducen a un equilibrio “subóptimo”). Más aún, los modelos teóricos

de “negociación” demuestran que para llegar a soluciones factibles de cooperación se requieren hipótesis

exclusivamente restrictivas, tal como una ponderación muy peculiar de los objetivos de los responsables,

en el caso de existir entre los jugadores simetrías totales.

Sin embargo, una vía de salida del dilema queda abierta si se concibe la cooperación internacional dentro

de un marco más dinámico. La incorporación de una dimensión dinámica que tome en cuenta los vínculos

entre las decisiones que se adoptan a través de sucesivas negociaciones o contactos establecidos a lo largo

del tiempo (juegos “multiperíodo” o “dinámicos”) hace posible tomar en consideración un importante

aspecto de la realidad: la interacción de las expectativas generadas por la mutua experiencia de

aprendizaje de quienes formulan las políticas económicas. Si ello tiene lugar en un proceso continuo de

decisiones sucesivas, se desarrollan entre los jugadores estrategias de respuesta que se incorporan al

comportamiento de cada uno de ellos (la conducta de “donde las dan las toman”), y pueden surgir

esquemas de cooperación evolutiva (Axelrod, 1984). Ello significa que los incentivos individuales de los

jugadores pueden evolucionar para favorecer la cooperación, haciendo posible superar el estancamiento

individual del “dilema del prisionero” implícito en la hipótesis de rechazo de una actitud de cooperación.

Esta importante contribución —que no parece haber sido explorada en forma explícita ni en forma

práctica antes del proyecto REDIMA — fundamenta la formulación de las propuestas específicas

contenidas en la parte tercera.

Los socios de una subregión enfrentan un “juego continuamente repetido”, o sea no se reúnen solamente

una vez por un asunto específico sino que deben jugar en secuencia perpetua (o durante un período de

tiempo indeterminado) sobre varios temas concurrentes de importancia. Como lo explicó Robert Axelrod,

esta dimensión dinámica modifica el comportamiento en la medida en que un resultado futuro tenga

suficiente peso sobre las decisiones actuales. De hecho, cuando el juego se repite, los jugadores aprenden

del comportamiento de los demás y adquieren así la capacidad de crear y desarrollar sus propios

incentivos (o disuadirse) para cooperar (o negarse a cooperar). De esta forma pueden desarrollarse efectos

en términos de reputación y motivos de credibilidad y de “economía política” que hacen espontáneamente

atractiva la cooperación, lo que genera oportunidades para crear nuevos incentivos derivados de la propia

cooperación. Ello significa que los beneficios de la cooperación se tornan endógenos. Estos beneficios

podrían ser estimulados por “tecnologías del compromiso” tales como atar las manos de un gobierno con

acuerdos institucionales regionales que incrementen el costo de la deserción (según la definición que

hacen de ese concepto Persson y Tabellini, 1990) y crear incentivos importantes para los jugadores

individuales (según el enfoque de las recompensas y sanciones impuestas por el mercado tal como fue

observado en el proceso de convergencia de la UE antes de adoptar el euro).

En el caso básico del dilema (el ejemplo estático de los dos prisioneros), la naturaleza endógena de los

beneficios potenciales de la cooperación es la manera pragmática de destrabar el dilema, en la medida en

que los beneficios dinámicos (potenciales) que se cosechen en el futuro superen claramente a los

beneficios inmediatos que derivarían de la deserción. En tal caso, la estrategia dominante ya no es desertar

sino cooperar, y en este punto el dilema del prisionero queda, por definición, resuelto.

Resulta claro que a pesar de no poder constituir un modelo operacional por si mismo, el “dilema del

prisionero” brinda, a los economistas y encargados de formular políticas económicas, categorías generales

de supuestos que descomponen un tema complejo en componentes más sencillos y permiten identificar las

relaciones fundamentales y sus mecánicas intrínsecas. A su vez, eso lleva a disponer de evaluaciones e

intuiciones que permitan encontrar una salida probable al status quo no cooperativo.

Este enfoque de economía política es el método que escogió el proyecto REDIMA de la CEPAL y que se

inspira de la experiencia europea. Esta experiencia europea demuestra que actuar a nivel regional es un

medio efectivo de consolidar el progreso institucional y generar una respuesta común ante las asimetrías o

los choques externos que pueden afectar a las economías nacionales. Más concretamente, la cohesión

regional puede ofrecer una salida al “dilema del prisionero” mediante la combinación de dos elementos:

1. El desarrollo gradual de contactos personales e iniciativas de colaboración entre los encargados

de la toma de decisiones y los expertos de los países miembros de una región con el fin de alentar

una cultura común, un consenso básico y un clima de confianza colectiva. Puesto que el “dilema

del prisionero” depende de la incertidumbre sobre el comportamiento de los demás jugadores,

mejorar la comunicación entre ellos y pedirles que expresen sus opiniones colectivas aumenta

claramente sus posibilidades de encontrar una salida de la situación regional subóptima mediante

la cooperación.

2. Las reglas implementadas a nivel regional y los procedimientos objetivos de monitoreo mutuo,

que hacen posible la generación de incentivos individuales para los jugadores atrayendo la

atención de los mercados y del público sobre el desempeño particular de cada gobierno. De esa

forma la coordinación se transforma en un instrumento directamente útil y deseable para los

encargados nacionales de la toma de decisiones, incrementando la credibilidad de sus políticas y

ayudándoles a cumplir sus funciones. Ello asegura la congruencia entre los intereses nacionales y

regionales: la cooperación regional se basa en el interés nacional propio. Para usar una

terminología propia de la teoría de juegos, esto aumenta la probabilidad de que todos los

jugadores desarrollen estrategias dominantes que coincidan con el objetivo social óptimo. En

particular, un componente importante de cualquier esquema exitoso de monitoreo

macroeconómico es la incorporación de reglas fiscales con referencias numéricas y compromisos

precisos en términos de procedimientos que puedan atraer la atención pública y desencadenar

incentivos políticos.

En el caso europeo esta combinación condujo realmente al desarrollo espontáneo de incentivos

individuales para que los participantes cooperaran (como lo había recomendado Triffin medio siglo atrás),

creando un juego de suma positiva en el que el resultado positivo aumenta a medida que el juego se

reitera. Por consiguiente, el “dilema del prisionero” se resolvió mediante la dinámica del juego: el hecho

de que los jugadores debieran encontrarse nuevamente durante un período prolongado e indefinido, que no

pudieran eludir las consecuencias que sus decisiones causaban en los demás participantes, que los

incentivos para desertar disminuyeran con el transcurso del tiempo en proporción inversa al

fortalecimiento de la integración, que cada uno de ellos aprendiera cada vez más sobre los otros, que las

recompensas y sanciones se administraran de manera progresiva y permitieran identificar un equilibrio

entre beneficios y costos reduciendo así la incertidumbre con respecto a los resultados de la cooperación

—fueron todos factores que implicaban que el costo de no cooperar aumentaba rápidamente con el correr

del tiempo, en tanto que los resultados positivos eran mayores a medida que el juego se repetía.

La lección importante en este caso es que, debido a la naturaleza endógena de los beneficios de la

cooperación (y de la integración), cuanto más tiempo pasa y mayor es la interacción entre los países (y se

crean más relaciones de interdependencia), mayor será el beneficio de la coordinación y menor el interés

en desertar (Escaith y Paunovic, 2003, Escaith 200429

). Más aún, como explicara Axelrod (1984), “el

resultado más prometedor es que, si los participantes conocen por anticipado las reglas de la teoría de la

cooperación, será posible acelerar su evolución”. Por consiguiente, teniendo en cuenta la dimensión

dinámica de la cooperación, los incentivos para aplicarla surgen en la medida en que esta cooperación sea

eficaz, visible y creíble, es decir que estos incentivos positivos tengan un peso mayor respecto a los

desincentivos percibidos en un análisis estático.

III. Cómo generar incentivos favorables a la coordinación macroeconómica en la integración

regional?

A partir del desarrollo anterior, en esta tercera parte del trabajo se avanzan propuestas de mecanismos para

optimizar la coordinación macroeconómica tanto al interior de los esquemas de integración a nivel

subregional como algunos de posible alcance regional. En la primera sección se sientan las bases de un

nuevo enfoque de la coordinación macroeconómica, insistiendo en la importancia de una visión en

términos de “economía política regional” que enfatiza la “competición cooperativa” entre

administraciones nacionales como vía para implementar una subsidiariedad operacional en América

Latina. En esta perspectiva, se subraya la importancia del monitoreo macroeconómico regional como

proceso cooperativo auto-motivado –con el monitoreo de los tipos de cambio, como catalizador de dicho

proceso- y como generador de un valor agregado que estimule el fortalecimiento institucional. En la

segunda sección se precisan una serie de propuestas específicas para favorecer la coordinación

macroeconómica según el enfoque adoptado en este trabajo.

1. Hacia un nuevo enfoque de la coordinación macroeconómica

1.1. El nivel regional complemento y no competidor del nivel nacional: hacia una versión

latinoamericana de una subsidiariedad operacional

La visión más difundida de la integración regional es la que preconiza que los Estados nacionales van a ir

perdiendo prerrogativas y poderes en beneficio de una estructura supranacional a nivel regional, a pesar de

que, en todos los esquemas integracionistas de la historia, la tendencia a la centralización de la toma de

decisiones ha tenido como resultado una serie de rotundos fracasos, no solamente en Europa sino también

en África y en América Latina (por ejemplo, en la primera versión del Pacto Andino). Como se analizó

anteriormente, esta confusión alcanza al concepto de coordinación de las políticas económicas, que en

general se confunde con exigir a las naciones que subordinen sus responsabilidades ante organismos

supranacionales o ante vecinos más poderosos (coordinación de tipo federativo).

La coordinación macroeconómica puede solamente ser “de tipo soberana”, es decir no implicar la

imposición de decisiones sino un proceso de mejora de la toma de decisiones a nivel nacional en beneficio

de los intereses propios de cada país. Así, el conflicto de intereses no solamente desaparece sino que

29

Escaith Hubert (2004) “La integración regional y la coordinación macroeconómica en América Latina”, Revista de

la CEPAL, n° 82, Santiago de Chile, abril 2004

puede ser transformado (con modalidades operacionales adecuadas) en una fuerza que favorezca la

cooperación y beneficie directamente a los dirigentes nacionales. Para ello los actores latinoamericanos

deben apoderarse del concepto de subsidiariedad y traducirlo operacionalmente en la búsqueda de un

camino propio de integración regional y de reformas para asegurar la “buena gobernanza”.

Como lo indica la etimología del concepto de subsidiariedad (“subsidium” significa ayuda), el nivel

superior de autoridad (el Estado respecto al ciudadano, el poder central respecto al poder local, el poder

federal o la región respecto a sus Estados miembros) encuentra su razón de ser en el hecho de ponerse al

servicio de la realización de las metas de sus componentes (respectivamente individuales, locales y

nacionales). El cumplimiento de los objetivos de las partes nacionales que componen una federación o una

región de integración, es la única justificación de la existencia de un poder federal o regional: hacer

posible lo que resultaría imposible o ineficiente en caso de estar en manos de los poderes nacionales (lo

mismo vale para un Estado respecto a sus ciudadanos), pero sin intervenciones innecesarias en los niveles

inferiores. La definición del carácter necesario o no de tales intervenciones “regionales” es evolutiva y

descansa sobre la combinación del principio de eficacia con el principio del respecto pleno de las metas

soberanas de los Estados nacionales en la medida que estas metas sean compatibles con los objetivos

fijados a la integración de la región. Esto significa que, en regla general, el poder regional no puede

oponerse al funcionamiento del poder nacional, salvo cuando la soberanía nacional provoca errores graves

para los objetivos regionales, no sólo desde el punto de vista de los socios regionales sino también para el

mismo Estado nacional y sus propios ciudadanos. Por ejemplo, es el caso de políticas macroeconómicas

insostenibles (inflación o déficit público en exceso) de parte de un Estado, que constituye un error grave,

no sólo por sus efectos-derrame sobre sus vecinos regionales (inestabilidades y efecto de contagio), sino

también para sus consecuencias sobre los habitantes del país (el Estado no podrá cumplir ni con sus metas

nacionales ni con las regionales, además de la injusticia intertemporal e intergeneracional que resultará del

costo de ajuste en el futuro).

Desviado por corrientes conservadoras, el principio de subsidiariedad fue reducido primero a la mera

defensa del individuo frente al poder estatal y, más recientemente, en el caso de la integración europea, a

la defensa de los poderes nacionales frente a la tendencia al centralismo (o al federalismo central). Sin

embargo, la subsidiariedad abarca claramente una doble dimensión: a la defensa de los niveles inferiores

(incluso en contra de sus propios errores graves) se agrega la justificación de un nivel de poder federal o

regional cuando genera un valor agregado neto, es decir descontando sus costos, y a condición que no

reduzca las posibilidades nacionales, salvo cuando ellas cometen errores graves.

Así definida, la subsidiariedad es una condición universal necesaria para una buena gobernanza y un

principio regulador de cualquier intento de integración regional. Cabe enfatizar que una concepción

centralista (o “jacobina”) de la integración constituye en si misma un obstáculo porque tiende a reforzar la

desconfianza hacia los organismos regionales y a una excesiva formalidad en los contactos entre

gobiernos y administraciones de los países miembros, que se perciben como “negociaciones” en las cuales

se enfrentan o se juegan los intereses nacionales. Ello impide desarrollar un ambiente cooperativo y el

intercambio de información y conocimientos entre países, intensificando así el “dilema del prisionero”.

Cuando se admite que existe una notable ausencia de comunicación regular entre los altos funcionarios

económicos latinoamericanos (excepto cuando se la considera como una “negociación diplomática”), se

percibe el daño del mito de una integración centralista. A pesar de la disponibilidad de varios canales

oficiales de comunicación y negociación institucional entre los países de las subregiones latinoamericanas,

existe la necesidad de un verdadero intercambio técnico, sin matiz alguno de negociación, para reducir la

incertidumbre y la desconfianza y trabajar así hacia el desarrollo de una cultura comunitaria y una tarea

colegiada. En Europa, esta misma deficiencia, estimulada por el interés individual de cada administración

nacional que teme perder poderes, explica el muy largo camino y la lentitud del desarrollo de la

cooperación macroeconómica.

Por lo tanto, conviene preocuparse de traducir la subsidiariedad en modalidades operacionales para las

subregiones de América Latina, y deslindar algunos aspectos prácticos de lo que podría ser una versión

latinoamericana de la subsidiariedad operacional que convenga a sus realidades subregionales y no sea

una importación inadecuada de modelos ajenos. Si bien es cierto que conviene aprender de los modelos de

otras regiones extrayendo métodos y principios útiles, la síntesis y las modalidades operacionales deben

ser encontradas y experimentadas por etapas por los responsables latinoamericanos en un proceso

colegiado.

En los límites del presente análisis, las orientaciones básicas de las modalidades serían las que se detallan

a continuación.

Por un lado, - como ya se ha destacado varias veces – conviene impedir la amenaza del centralismo que

está presente en el inconsciente colectivo y en las tradiciones predominantes en la región. Por otro lado,

este mismo sesgo impide la eficacia del método intergubernamental y exige que el nivel regional sea

debidamente respetado. Estas exigencias contradictorias generan el riesgo de caer en uno de estos dos

tipos opuestos de error: ya sea decidir (importando reflejos de la tradición anglosajona) desconfiar de una

institucionalización del nivel regional y optar por la fórmula “intergubernamental” que impide cualquier

desempeño de un poder regional (interpretación de la subsidiariedad sesgada a favor de la soberanía

nacional), ya sea construir un poder regional jurídico y administrativo fuerte para competir con los

poderes nacionales (interpretación sesgada a favor de la supranacionalidad), lo que impide la neutralidad

necesaria para generar la cooperación efectiva entre administraciones nacionales.

La problemática de fondo de una subsidiariedad operacional para América Latina gira en torno a la

organización del “nivel regional” con respecto a los poderes nacionales. Este tema no ha sido todavía muy

debatido ni preparado en América Latina donde el nivel regional es a menudo percibido como un

competidor potencial de las administraciones nacionales, no sólo en términos de poder decisional sino en

cuanto a recursos presupuestarios. Por lo tanto no recibe los medios debidos para las funciones que le son

propias. De hecho, el riesgo es alto de que los recursos para el nivel regional sean vistos como recursos

sustraídos en desmedro de las administraciones nacionales.

Ahora bien, la organización concreta de una coordinación macroeconómica en América Latina presupone

una solución a la traducción operacional de la subsidiariedad.

Según el análisis anterior, las orientaciones concretas siguientes permiten deslindar el tipo de solución que

se desarrolla a continuación, en el punto 1.2:

La creación de un nivel regional institucional es una necesidad para superar los límites de las

relaciones meramente “intergubernamentales” y dar consistencia a los objetivos regionales, creando

paulatinamente una cultura comunitaria. Eso implica disponer de un mínimo de recursos propios

para asegurar independencia, continuidad y competencia técnica.

Este nivel regional debe ser complementario y estar al servicio de las administraciones nacionales sin

relaciones de poder ni de subordinación, sino de cooperación, actuando como catalizador y no como

competidor, lo que implica una administración regional neutra, liviana y flexible.

Esta administración regional debe privilegiar el trabajo colegiado con sus pares de las

administraciones nacionales (comités de expertos por temas).

Es posible evitar el desarrollo de una burocracia mediante el empleo de contratistas o incluso de las

mismas administraciones nacionales que ejecuten misiones precisas al servicio de un núcleo

reducido de funcionarios regionales permanentes y bajo la vigilancia de sus pares de las

administraciones nacionales.

Las experiencias de la Unión Europea y América Latina (y también de otras regiones) conducen al

reconocimiento de que hay algunos aspectos de las relaciones diplomáticas que parecen obsoletos y

podrían, por sí mismos, constituir obstáculos a la integración regional. Los ministros de relaciones

exteriores, como lo expresa su propia denominación, por lo general colocan a la integración con los

vecinos más cercanos en la misma categoría que las interacciones diplomáticas formales con

verdaderos “extranjeros”. Mientras que un proceso de integración implica, por definición,

transformar en interno lo que se solía considerar como extranjero, la naturaleza de tal integración y

de los procedimientos para su logro dependen del desarrollo específico de metas e intereses comunes

con respecto a la economía, las finanzas y los asuntos monetarios. De acuerdo con el principio de la

ventaja comparativa, sería más racional y coherente (pero quizás “diplomáticamente incorrecto”)

transferir los asuntos relativos a la integración regional, o por lo menos sus aspectos técnicos y

estrictamente económicos, a los ministros de economía y finanzas antes de ser elevados al ministro

de Relaciones Exteriores para una decisión final. Este no es un tema menor. La integración regional

no puede tener origen dentro de un marco intergubernamental, como lo han demostrado los

reiterados intentos europeos en las áreas no comunitarias (como el segundo y tercer pilares de la

Unión Europea). La integración regional exige un contexto y procedimientos de base “comunitaria”.

Al no producirse una distribución más eficaz entre los departamentos ministeriales a favor de los

expertos macroeconómicos, que permita así que la integración económica se transforme en un asunto

interno, el “dilema del prisionero” continuará frustrando o incluso anulando cualquier iniciativa

genuina de abordar los intereses comunes.

1.2. Economía política regional: la “competición cooperativa” entre administraciones nacionales

como vía para implementar una subsidiariedad operacional en América Latina

La solución a las exigencias contradictorias que conviene conciliar en América Latina para definir la

fórmula adecuada de poder regional parece radicar no tanto en una opción jurídica o institucional precisa

sino en una opción dinámica de economía política que llamamos la “competición cooperativa”. Definir de

antemano una fórmula institucional adecuada es imposible: se trata de un proceso que debe desarrollar una

demanda de integración y coordinación por parte de los actores nacionales, lo que no tiene sentido sin una

práctica progresiva para salir del “dilema del prisionero” mediante un aprendizaje de la cooperación

regional. Afortunadamente, todas las subregiones de América Latina disponen ya de las estructuras

institucionales regionales mínimas para lanzar tal proceso de “economía política” sin negociación

diplomática o modificación institucional.

Se trata de poner el nivel regional al servicio de las políticas nacionales y de sus actores políticos y

sociales para que logren (mejor) sus propios objetivos nacionales. Si el nivel regional genera un “valor

agregado” (en el logro de estos objetivos), se podría salir de la percepción de competición entre los dos

niveles de poder, lo que favorecería la cooperación entre cada administración nacional y la (reducida)

administración regional. Pero los gobiernos nacionales competirían entre ellos para captar este valor

agregado, como ya lo hacen frente a la globalización. Sin embargo, la diferencia esencial radica en qué el

nivel regional genera valor agregado sólo respetando el principio de cooperación. Frente a la

globalización, como lo analizamos anteriormente, los gobiernos buscan una diferenciación de sus vecinos

en forma no-cooperativa, mientras la misma competición puede ser organizada en un marco cooperativo

mínimo. La novedad que podría cambiar la orientación de las mismas fuerzas es muy simple: mostrar que

el nivel regional puede crear un valor agregado preciso y directamente beneficioso para los niveles

nacionales. En este caso, la fuerza enorme de la competición entre países y administraciones nacionales

puede ser canalizada, y la desconfianza mutua inicial que bloqueaba la cooperación puede transformarse

en vigilancia mutua, motriz de una cooperación que se vuelve necesaria para protegerse de los errores de

los vecinos y, en definitiva, como lo explicamos abajo, sirve para disciplinar a todos según reglas

objetivas cuyo respeto genera precisamente el valor agregado regional (credibilidad).

El mecanismo de “economía política” que permite cambiar un equilibrio no-cooperativo en una

cooperación auto-motivada (es decir sin centralización) descansa sobre la combinación de la tremenda

fuerza de competición entre países (y entre administraciones nacionales soberanas) y la creación de una

“zanahoria” colectiva mediante un mínimo de cooperación entre administraciones nacionales y con la

administración regional. Resulta claro que un tal juego de “competición cooperativa” no puede crearse sin

las iniciativas de un “árbitro neutro competente” (la administración regional) que permita organizar esta

cooperación (reglas transparentes del juego creando efectos de credibilidad). Su neutralidad está a la vez

asegurada por la competición entre administraciones nacionales, que también garantiza el respeto de las

reglas del juego y por el resultado, constituido por los potentes efectos de credibilidad (vigilancia mutua

cuya efectividad crea la “zanahoria”). El carácter complementario y no competidor del nivel regional se

establece así sobre bases muy claras. También aparece así una demanda de cooperación y de una

coordinación en el propio interés de cada participante: es la aplicación de nuestra paradoja de la

coordinación que refuerza la autonomía de los participantes en un juego cooperativo auto-motivado que

abarca también al árbitro. Esta administración regional encuentra sus límites en la defensa de los intereses

nacionales y de su compatibilización con los intereses comunes.

Entonces, la fórmula consiste en organizar una sana competencia entre los Estados miembros para hacer

que todos respeten las reglas consensuales fijadas a nivel regional. Esto requiere de un organismo regional

que constituya solamente el soporte técnico-organizacional, a título complementario, que garantice un

verdadero mecanismo de “checks and balances”. De hecho, un tal "juego continuo" equivale a proteger a

cada uno de sus propios errores, pero a través de la vigilancia colegiada de los otros jugadores (y del

diálogo entre ellos) dado que el principio de competencia hace que, como ya se vió, los participantes sean

más exigentes con sus vecinos que con ellos mismos, mientras que el principio de cooperación regional

permite organizar la creación de un valor agregado regional en términos de transparencia, credibilidad y

diagnósticos.

El campo de la estabilidad macroeconómica es especialmente apto a esta forma de cooperación: las

autoridades están en competición y sólo son competentes para decidir con legitimidad y eficacia sus

políticas, sólo una cooperación promovida por una autoridad regional complementaria permite organizar

la información objetiva a partir de la cual la competición entre participantes permite llamar la atención no

solamente sobre los efectos-derrame sino también sobre las ventajas (los costos) para las propias

autoridades nacionales de políticas sostenibles (insostenibles).

Cabe destacar la importancia de esta complementariedad entre administraciones nacionales y regionales y

el hecho de que ella es solamente posible si la administración regional no impone nada más a las

administraciones nacionales que el respeto de las reglas fijadas bajo las presiones de los pares-en-

competición frente a los mercados financieros y a sus propias opiniones públicas.

Esto nos lleva a precisar las modalidades concretas que pueden ser recomendadas para las subregiones de

América Latina.

1.3. El monitoreo macroeconómico regional como proceso cooperativo auto-motivado

Conviene recapitular algunas ideas y conclusiones parciales que ya han sido expuestas. Sólo una

coordinación soberana puede ser exitosa, ya que es la única que se basa en los intereses individuales de los

participantes autónomos, haciéndola directamente útil para éstos cómo lo muestra la experiencia de la UE.

Los Estados miembros de la Unión Europea lograron mantener una coordinación real y aceptan la

aplicación de procedimientos formales porque ello sirve a sus propios intereses, vale decir que las

administraciones nacionales aprovechan la coordinación como un instrumento que les es de utilidad

directa para sus decisiones y para la credibilidad de sus políticas económicas. Obtienen también

información y aportes de sus socios, reduciendo así las incertidumbres que caracterizan a los procesos

económicos. La disposición a revelar sus políticas e incluso sus intenciones futuras se transforma en un

juego sin perdedores cuando existe un mínimo de confianza. Los participantes se benefician de los

comentarios críticos del grupo que, dentro de un juego continuo, no tienen interés en crear problemas o

molestar a sus vecinos, excepto cuando sus intereses están directamente amenazados. Por el contrario, los

países comparten el interés en ayudarse mutuamente para que sus economías sean sólidas y prosperen en

la mayor medida posible. En un juego de este tipo, los conflictos se reducen debido a la participación de

cada miembro para supervisar a los demás y asegurarse que respeten las reglas comunes. No existe policía

ni autoridad suprema; cada actor mantiene simplemente una estricta vigilancia sobre sus socios. El logro

del bien común depende de que todas las partes cumplan las reglas vigentes.

A condición de adecuarlo a las realidades de América Latina, un proceso parecido a este está al alcance de

las diferentes subregiones sin otros requerimientos institucionales o políticos que la activación de un

monitoreo mutuo, efectivo y transparente, a nivel regional, de las políticas nacionales. Para emprender un

proceso dinámico semejante es necesario disponer de un monitoreo regular acordado entre vecinos

subregionales según reglas objetivas y transparentes.

Los componentes necesarios para empezar son los siguientes:

1. disponer de un reducido equipo de profesionales regionales (administración regional) y de

procedimientos de evaluación regional en dos etapas: comités de altos oficiales (expertos no-políticos)

de las administraciones nacionales a cargo de las políticas macroeconómicas (monetaria y fiscal) y

comités de nivel ministerial (ministros y presidentes de bancos centrales).

2. publicar los datos, diagnósticos y evaluaciones acordadas a nivel regional y promover el debate

político (parlamentos nacionales) y público (prensas nacionales) sobre las conclusiones.

Como ya se dijo, la incertidumbre en cuanto a las actitudes de los vecinos regionales (el “dilema del

prisionero”) y el comportamiento que refuerza la naturaleza formal de los contactos entre las

administraciones de los países de una misma región, generalmente a través de los ministros de relaciones

exteriores (el “complejo” de la soberanía), pueden superarse mediante la implementación de dos

orientaciones principales:

1. aclarar que el monitoreo viable y realista para América Latina no implica una pérdida de soberanía

sino un fortalecimiento de la autonomía a largo plazo de cada participante (la paradoja de la

coordinación, como se vio anteriormente), y

2. permitir que los altos oficiales macroeconómicos nacionales creen su propia red directa para compartir

información, conocimientos y evaluaciones técnicas, en la que no negocien en nombre de sus

autoridades respectivas, de manera que se genere una mayor confianza mutua al trabajar juntos a

puertas cerradas. Ello reduce la incertidumbre y conduce a la identificación de las diferencias y a la

toma de conciencia sobre los intereses comunes que comparten todos los participantes. Otra ventaja de

este tipo específico de red es la mayor continuidad de los equipos técnicos en comparación con los

responsables políticos o los funcionarios vinculados directamente a los gabinetes de ministros

cambiantes.

1.4. El monitoreo de los tipos de cambio, catalizador de un monitoreo efectivo

Los regímenes y políticas de tipo de cambio representan la externalidad más visible de las opciones

nacionales. Por consiguiente, el monitoreo mutuo también es el mejor mecanismo para catalizar el diálogo

técnico regional y profundizar la cooperación entre los responsables para la formulación de políticas

económicas de las economías interdependientes. Por supuesto, debe aclararse desde el comienzo que la

finalidad de tal monitoreo o de nuestra propuesta, no es “saltar etapas” y proponer un determinado

régimen de tipo de cambio (ERR) sino analizar y aportar algo de luz sobre las implicancias técnicas de los

ERR existentes o alternativos y las políticas cambiarias de cada economía y cada contexto regional,

tomando en cuenta los intereses superiores de cada participante. Por lo tanto, en la aplicación de lo que

hemos denominado la paradoja de la coordinación, el análisis técnico de las políticas y opciones

cambiarias entre pares de una región no debe interpretarse como una restricción de la autonomía o la

soberanía nacionales sino como un paso útil y necesario hacia la plena legitimidad y el respeto del derecho

de exigir de las autoridades nacionales una rendición de cuentas política, a la vez responsable y eficiente.

Más precisamente, este paso es la forma más racional de dar significado a la realidad fundamental de que

“el tipo de cambio es un asunto de interés común” para los socios regionales.

El surgimiento, en experiencias anteriores, con naciones industriales (G-7 y la UE), de la supervisión

mutua de la evolución del tipo de cambio como un mecanismo efectivo para contemplar y organizar una

opción cooperativa, demuestra la importancia de nuestro argumento en favor de un monitoreo explícito de

los tipos de cambio. Más concretamente, el esquema de coordinación de la Unión Europea se construyó

gradualmente sobre los intentos de reducir la volatilidad del tipo de cambio entre los socios comunitarios,

como uno de los pilares de la integración regional. La experiencia europea, acumulada principalmente

durante esta intensa supervisión del tipo de cambio (a través del Sistema Monetario Europeo –SME– y

posteriormente durante las dos primeras Fases de la Unión Económica y Monetaria –UEM–), indica la

posibilidad de prever un proceso realista en las subregiones latinoamericanas. El punto de partida consiste

en concentrarse exclusivamente en la evolución del tipo de cambio de las monedas de los socios, lo cual

conduce inevitablemente al análisis técnico de la necesidad de la convergencia y compatibilidad de las

políticas macroeconómicas nacionales y crea una oportunidad de instituir un diálogo técnico para

examinar las políticas económicas internas de cada país. El proceso de diálogo aportará a los participantes

importantes ventajas en forma progresiva y conducirá a los responsables de las políticas económicas a

contemplar una mayor formalización de sus ejercicios. En este proceso posterior surgen varias opciones.

Únicamente en el caso de generarse un consenso firme entre todas las autoridades involucradas, se podría

considerar la incorporación de reglas vinculantes, comenzando por organizar una flotación cooperativa

dirigida, para luego pasar a la progresiva imposición de disciplinas sobre las políticas monetarias y

fiscales. Las recientes crisis registradas en América Latina constituyen una confirmación negativa de la

validez de este principio al demostrar que el diálogo insuficiente y la ausencia de cooperación sobre

políticas cambiarias contribuyen significativamente al retroceso de la integración.

Como se subrayó ya varias veces, esto no significa, por supuesto, que América Latina debe aplicar

precisamente la misma fórmula que Europa, ya sea en lo que respecta a un sistema de tipo de cambio

como el SME y su peculiar mecanismo cambiario de paridades vinculadas entre sí dentro de bandas de

fluctuación, o ya sea en lo que atañe a la vigilancia y supervisión de otras dimensiones de la política

económica, como se estableció en Maastricht con respecto a la disciplina fiscal. El modelo de la Unión

Europea no puede ser importado por América Latina, aunque existen en el experimento europeo

importantes aspectos metodológicos que tienen una utilidad especial para las economías latinoamericanas.

En particular, tanto en Europa como en cualquier otra parte, la evolución de los tipos de cambio es

fundamental para la cooperación y coordinación macroeconómicas y por ello su supervisión podría ser la

clave potencial para el lanzamiento y la organización de la cooperación macroeconómica en América

Latina. La necesidad de fortalecer la convergencia y la compatibilidad entre las políticas económicas de

socios autónomos que tratan de integrarse no guarda relación con el hecho de si compartan o no el mismo

ERR o que tengan un proyecto monetario único. La cooperación y la coordinación a nivel regional son el

resultado de una búsqueda de credibilidad en el intento común de profundizar la integración y ser

competitivos en un escenario globalizado.

Como también lo demostró la experiencia de la Unión Europea, que abarca toda la gama de regímenes

cambiarios posibles —mientras 12 monedas ya se han fusionado en el euro flotante, las monedas del

Reino Unido y Suecia se han mantenido en un régimen de flotación pura, y Dinamarca ha vinculado

estrechamente su moneda al euro en un régimen de tipo fijo a través del Mecanismo de tipos de cambio II

(MTC 2)—, la cooperación o coordinación regionales son perfectamente compatibles con distintos

regímenes de tipo de cambio pero no con la divergencia macroeconómica ni la inestabilidad cambiaria.

Por consiguiente, se pusieron en vigor esquemas precisos de cooperación regional y de vigilancia mutua

para evitar tales divergencias y la inestabilidad cambiaria.

Por lo tanto, la finalidad de las conclusiones que se presentan en este trabajo no es promover un debate

sobre el régimen cambiario óptimo para América Latina o sus subregiones, sino concentrar la atención en

una forma pragmática de adoptar este tema cambiario como disparador de una actitud de cooperación

entre las autoridades nacionales, evitando así costos innecesarios o inestabilidad. En realidad, los límites

óptimos de un ERR son relativos y dependen del horizonte temporal, las circunstancias y las estructuras

nacionales. Los modelos y fórmulas de carácter académico pueden ser pertinentes o inapropiados

dependiendo de las circunstancias y la clase de choque que afecte a la economía de que se trate. De hecho,

todos los principales enfoques académicos que se concentran en los factores determinantes parciales que

intervienen, contienen algún elemento de verdad. En este caso el problema no radica en los detalles sino

en las condiciones de implementación en la vida real y en la práctica. Nuestro propósito es ofrecer a los

responsables de formular las políticas económicas métodos para evitar la rigidez doctrinal.

1.5. Los incentivos para los actores de las políticas nacionales

Este monitoreo crea así una dinámica de grupo mediante la cual los participantes compiten en el

fortalecimiento de sus respectos papeles, su capacidad de gestión y sus conocimientos para demostrar el

profesionalismo de sus respectivas administraciones. Ello induce a un proceso de “competencia para

mejorar” y de iniciativas creativas. Con el uso de información nueva pueden implementarse tareas de

importancia que no podrían haberse planificado —ni siquiera a nivel nacional— si hubieran tenido que

canalizarse a través de un nutrido programa oficial antes de poder celebrar negociaciones regionales

formales. Por lo tanto, compartir el análisis y la información sobre las dificultades estimula la creación

gradual de un espíritu de cuerpo entre los expertos macroeconómicos. Esta particular identidad del grupo

actúa como catalizador de la cooperación entre los participantes, pues el grupo les ayuda en su tarea diaria.

De esta forma los macroeconomistas obtienen un mayor margen de maniobra y contribuyen con mayor

eficacia al proceso de toma de decisiones, permitiéndoles fortalecer su intervención real en la formulación

de políticas económicas internas. El mayor número de contactos externos y la mayor participación en las

tareas colegiadas también fortalecen los contactos internos dentro del equipo administrativo-técnico de

cada país. Los destinatarios finales son las autoridades (ministros) que se benefician tanto de la

información que reciben como de la motivación de sus expertos, quienes, a su vez, experimentan un

crecimiento personal a través del papel que desempeñan en el grupo regional. Todo ello tiene como

resultado un proceso dinámico que, al mejorar la gobernanza de cada país, también acelera la formación

de un consenso regional sobre aquellas medidas que son necesarias.

Como se explicó al analizar el “dilema del prisionero”, el desafío consiste en hacer que los beneficios

dinámicos que cada participante espera cosechar al aprovechar el nivel regional, sus reglas y su

supervisión colectiva, se tornen tangibles. El canal fundamental para otorgar incentivos es el proceso de

generación de credibilidad, que puede crearse mediante la organización de este tipo de monitoreo regional

de las políticas económicas nacionales. La sola existencia de un sistema efectivo de reglas y supervisión

debe brindar ventajas individuales a sus participantes. Ciertamente, este sistema les permite fortalecer la

credibilidad de sus políticas económicas y alcanzar así sus metas a nivel nacional con mayor facilidad. El

factor de la credibilidad también repercute directamente sobre la inversión y el ahorro, y en términos más

generales sobre el crecimiento, al reducir la incertidumbre e incrementar las expectativas de rendimiento

de las decisiones adoptadas por los agentes económicos.

1.6. El monitoreo macroeconómico regional genera un valor agregado que estimula el

fortalecimiento institucional

Se puede argumentar que las debilidades institucionales, que ya constituyen una importante deficiencia a

nivel nacional en varios países de América Latina y el Caribe, podrían tornarse en un obstáculo aún mayor

al nivel regional, cuya reputación es incluso inferior. La respuesta a esta objeción lógica es reflejo del

contra-experimento europeo por el que se demuestra que el nivel regional —institucionalmente más

débil—ha sido capaz de aportar mejoras considerables al funcionamiento ya bastante bueno de las

instituciones nacionales. Los mecanismos de incentivo que han funcionado en Europa deberían ser aun

más potentes en aquellos países que enfrentan mayores dificultades de gobernanza. Este argumento gira en

torno de la posibilidad de explotar —bajo condiciones estrictas— el valor agregado dinámico del nivel

regional para solucionar determinados problemas internos.

Es necesario presentar de manera más explícita los principios básicos que transforman este valor agregado

del monitoreo regional en una posibilidad realista, a los efectos de demostrar que no existe a priori

ninguna objeción lógica que pueda impedir su implementación por parte de los países de América Latina y

el Caribe. Por el contrario, cuanto menos creíble es la política económica nacional, mayores son los

beneficios netos potenciales para un país que participe en el juego del monitoreo con sus pares regionales,

y más poder tendrá entre ellos la “dinámica de grupo”.

Por consiguiente, en este punto se describe la creación y la explotación del valor agregado regional

haciendo referencia a la serie de argumentos planteados anteriormente.

• Debido a las interdependencias existentes entre los socios regionales, el potencial valor agregado

regional en general no se explota a consecuencia del “dilema del prisionero”, generado por la

incertidumbre con respecto a los comportamientos futuros así como a los beneficios definidos que

recibirá cada socio.

• El monitoreo mutuo regional de las políticas macroeconómicas torna más tangible un valor

agregado común en razón de una mayor credibilidad y de mecanismos de controles más sólidos,

en tanto que genera un conocimiento mutuo auto-gratificante, una mejor comunicación y una

mayor confianza entre los participantes autónomos. Este primer paso es necesario para reducir la

incertidumbre con respecto a la existencia e identificación individual de los beneficios

potenciales.

• La tentación que cada jugador experimenta de captar estos beneficios para satisfacer su propio

interés implica el surgimiento de un juego endógeno basado en la cooperación y tendiente a la

autodisciplina, en la medida en que exista entre los jugadores una combinación adecuada de

competencia y cooperación. Como ya se señaló, esta emulación entre los miembros del grupo

asegura una nivelación en ascenso hacia los estándares superiores, creando, incluso para los

mejores, un aumento neto de credibilidad que se nutre de las mejoras logradas por sus socios.

• Al atraer gradualmente la atención de la opinión pública nacional, de los acreedores y los

mercados sobre el desempeño y los compromisos de las políticas económicas, los ejercicios de

supervisión indirectamente generan sanciones y recompensas del mercado (efectos sobre la

credibilidad) que permiten identificar e internalizar el valor agregado de la cooperación regional;

ello modifica la percepción de la importancia de los beneficios futuros de la cooperación macro

regional con respecto a las acciones individuales y unilaterales. Desde el punto de vista de la

teoría de juegos, este proceso conduce a que cada actor asuma estrategias dominantes, mejorando

la convergencia entre el nivel óptimo nacional y el regional. Los beneficios dinámicos de la

supervisión regional revierten la estructura de incentivos para los encargados de formular las

políticas económicas nacionales y conducen a una progresiva cooperación basada en el interés

propio.

• Lo anterior corresponde a un juego sin perdedores, donde el resultado positivo aumenta y los

incentivos para desertar tienden a disminuir con el paso del tiempo a medida que se desarrolla la

cooperación y el juego se repite y comienza a ser considerado como un proceso continuo (la

naturaleza endógena de los beneficios a nivel regional en un proceso continuo).

• Este juego endógeno de suma positiva se acelera aún más por el efecto de las expectativas (como

lo señaló Axelrod; véase sección 3 de la segunda parte), lo cual crea la necesidad de establecer

acciones de cooperación, señalando así la salida definitiva del “dilema del prisionero”.

El elemento central del método propuesto para permitir que los países de América Latina y el Caribe

recurran al nivel regional para mejorar su gobernanza nacional consiste en el mencionado proceso de

emulación entre jugadores, que surge de la presión del grupo de pares respaldada por las sanciones que

imponen los mercados. Esta emulación se genera por una peculiar combinación de competencia y

cooperación que es el resultado del método mutua: los participantes compiten por la credibilidad a los

ojos de los mercados financieros internacionales o de los acreedores, pero también cooperan, no solamente

para contribuir al fortalecimiento de su capital común de credibilidad generado por el monitoreo, sino

también para captar parte de esa credibilidad en forma proporcional a los esfuerzos individuales que

realicen para presentar y cumplir sus compromisos individuales (planes de ajuste y convergencia). El

interés de cada miembro del grupo que compite es ser riguroso con sus socios y obligarlos a respetar las

reglas de cooperación del juego del monitoreo (para asegurar el valor agregado regional y proteger así sus

propios intereses). Sin embargo, una condición importante para permitir esta combinación consiste en la

adecuada implementación del principio de subsidiariedad en sus dos dimensiones, no solamente para

asegurar que las autoridades nacionales soberanas sean las únicas responsables por sus políticas

económicas nacionales (dado que compiten para aplicar las reglas del juego y tener un mejor desempeño

bajo la supervisión del grupo y sujetas a las sanciones del mercado), sino también para permitir este

monitoreo regional periódico (puesto que cooperan para permitir la explotación de un valor agregado neto

que intentan captar o preservar en competencia con los demás). Si bien no puede pedirse legítimamente a

las administraciones nacionales que sacrifiquen sus propias metas nacionales en beneficio de sus vecinos o

de la región, la fuerza motriz de sus propios y legítimos intereses podría canalizarse para protegerlos de

los errores de sus vecinos y crear así una competencia sólida en la que se cumpliría el respeto de algunas

reglas compartidas en el juego regional.

Para dar inicio a este proceso de valor agregado no es necesario esperar el surgimiento de instituciones

maduras con buena credibilidad sino, de hecho, lo contrario, pues los beneficios individuales son

directamente proporcionales a la carencia inicial de credibilidad de los más débiles. Ello también se aplica

a quienes demuestren el mejor desempeño al comienzo pues también ellos se beneficiarán de la

consolidación sistémica que resulte del progreso de sus vecinos. El resultado es la creación de un

verdadero valor agregado para todos los participantes, o una generación de riqueza neta que resulta de

transformar una mejor gobernanza en un mejor crecimiento sostenible (por ejemplo, mediante primas de

riesgo más bajas). Contrariamente al juego de suma nula del “dilema del prisionero”, la credibilidad de la

supervisión regional no se determina por la reputación de credibilidad promedio de los países individuales,

sino que tiende a aumentar a un nivel superior, incluso a la altura del mejor desempeño dentro del grupo,

dando lugar así a efectos-derrame positivos en términos de crecimiento e integración regional (un juego de

suma positiva).

Más aún, el mecanismo de incentivos es muy simple pues se basa exclusivamente en el principio universal

del interés propio de los responsables de las políticas económicas, que no depende de la calidad inicial de

la gobernanza sino de la rigurosidad de la supervisión. A la luz de la creciente importancia que tienen los

equipos de macroeconomistas de primer nivel que elaboran los aspectos técnicos de las combinaciones de

políticas económicas nacionales, el mecanismo de incentivos activado mediante la cooperación regional

podría resultar particularmente convincente en comparación con los incentivos y medios menos efectivos

con que cuentan estos macroeconomistas para llegar a causar algún impacto en sus propios países.

En definitiva, esta sección conduce a dos importantes resultados:

(1) La posibilidad de que los países de América Latina y el Caribe extraigan de la experiencia de la

Unión Europea un enfoque regional propio dirigido a acelerar sus capacidades de fortalecimiento

institucional mediante una apropiada combinación de competencia y cooperación entre las

administraciones y políticas económicas nacionales, parece atractiva y viable: algunas formas de

supervisión regional subsidiaria podrían compensar las debilidades institucionales nacionales, en

la medida en que brinden a todos los encargados de formular las políticas económicas nacionales

que participen, beneficios tangibles que reviertan la estructura de incentivos adversa a la

cooperación.

(2) Este trabajo, en la línea de REDIMA, parte de la base que sería más sencillo y rápido establecer

este esquema de monitoreo regional que dejar los países intentar lograr resultados equivalentes en

términos de mejor credibilidad y gobernanza, librados a los mecanismos propios de cada uno. Este

enfoque no es un sustituto de las instituciones y políticas económicas nacionales sólidas; por el

contrario, su finalidad es catalizar o incluso acelerar el fortalecimiento de tales políticas y la

reforma de la gobernanza nacional.

Sin embargo, la opción regional exige un enfoque cauteloso y progresivo que sería precisamente uno de

los resultados del proceso de “aprender haciendo” que provocaría el tipo de diálogo macroeconómico

periódico que nuestro enfoque propone. La gestión adecuada de esta dimensión regional, aún

insuficientemente explorada, podría abrir un nuevo enfoque dinámico para los países de América Latina y

el Caribe.

No obstante, esta opción se basa implícitamente en suposiciones que solamente pueden verificarse

mediante un proceso de autovalidación que consiste en fortalecer rápidamente la credibilidad de las

políticas económicas nacionales para escapar del “dilema del prisionero”.

¿Cuáles son las condiciones y las formas precisas de esta cooperación orientada por los intereses propios

de los participantes? La respuesta radica en el diseño de fórmulas operacionales para organizar el

monitoreo periódico o activar los mecanismos ya existentes. Esta es la tarea de los responsables y

macroeconomistas latinoamericanos, pero resulta útil indicar un punto de partida mediante dos tipos de

mecanismos complementarios (uno para las subregiones y el otro para la región latinoamericana en su

conjunto). Por supuesto, las propuestas concretas presentadas en las dos secciones siguientes constituyen

ejemplos abiertos a la crítica.

2. Propuestas específicas y mecanismos institucionales subregionales para favorecer la coordinación

macroeconómica según los principios establecidos en este trabajo

Estas propuestas retoman las ideas ya planteadas en las redes REDIMA. Se basan en la transparencia, en

un mecanismo deliberadamente organizado de creación de consenso y en la simplicidad de la

determinación y aplicación de las reglas. Contrariamente a las apariencias, estas propuestas no implican

cambios revolucionarios ni siquiera transformaciones institucionales, sino la introducción de un nuevo

método, notoriamente poco costoso, para la institución de los necesarios contra-poderes y debates públicos

abiertos que podrían fortalecer las responsabilidad y credibilidad de quienes formulan las políticas

económicas, en su propio beneficio.

Este método solamente implica un cambio institucional menor —la creación en cada subregión de un

reducido grupo de macroeconomistas independientes de evaluación técnica como contrapartida de los

grupos o comités subregionales oficiales. Con las especificidades ya puestas en evidencia, todas las

subregiones de América Latina cuentan con los fundamentos técnicos e institucionales para organizar el

monitoreo de las políticas económicas nacionales en dos niveles, el grupo colegiado de altos funcionarios

a cargo de las políticas monetaria y fiscal, y el comité de Ministros y Presidentes de bancos centrales.

La idea básica para fortalecer y garantizar rápidamente la credibilidad de las políticas económicas consiste

en respaldar el nivel subregional con una herramienta nueva e independiente que pueda atraer la atención

pública sobre la supervisión técnica y la evaluación colegiada de los tipos de cambio y las políticas

macroeconómicas nacionales. En lo que respecta a las políticas macroeconómicas, el déficit de

credibilidad y transparencia apunta a la necesidad de contar con un enfoque radical y “fresco”, asignando

prioridad a los debates abiertos entre profesionales, a las evaluaciones independientes y a la soberanía y

susceptibilidad locales. Esta propuesta es similar a la de Eichengreen, Haussmann y von Haguen (1999)30

en el sentido de crear consejos fiscales nacionales independientes, pero incluye dos mejoras significativas:

que estos consejos no sean solamente nacionales sino también regionales, y que su alcance se amplíe para

aplicar también la fórmula a la supervisión de las políticas monetarias y cambiarias.

Esto implica específicamente la creación de un sistema subregional de dos niveles destinado a fortalecer la

credibilidad mediante la generación de una dinámica positiva de debates abiertos que permita crear

incentivos para los responsables de las políticas económicas nacionales, a través de los mercados y la

opinión pública cuyas reacciones constituyen recompensas o sanciones.

1. A nivel oficial, los encargados de formular las políticas económicas se reúnen como grupo

colegiado de políticas: primero, el grupo preparatorio y asesor integrados por los altos

funcionarios oficiales, o sea el “Grupo Oficial de Monitoreo Macroeconómico (GOMM). Sus

miembros son los macroeconomistas de los organismos nacionales de política económica, en

general expertos de primer nivel de los ministerios de finanzas y bancos centrales nacionales;

segundo, el órgano decisorio regional a nivel de ministros y presidentes de bancos centrales para

la adopción de decisiones con respecto a las propuestas o el asesoramiento técnico recibidos del

GOMM;

2. A nivel de poderes compensatorios técnicos como interlocutor directo del GOMM: el Grupo

Autónomo de Macroeconomistas (GAM), compuesto por unos pocos y prominentes

macroeconomistas independientes, encargado de ejercer una supervisión periódica de las políticas

cambiarias y macroeconómicas de los países de la región considerada; este grupo no actúa

30

Eichengreen, Barry, Haussmann Ricardo, von Haguen Jurgen (1996) Reforming fiscal institutions in Latin

America: the case for a national fiscal council (mimeo) BID, Washington.

solamente “a la sombra” del GOMM sino que coopera con él activamente para crear un dialogo

técnico.

El GAM independiente estaría a cargo de proponer al GOMM métodos, criterios y metas subregionales y

de elaborar informes periódicos de evaluación sobre la evolución de los indicadores cambiarios y

macroeconómicos regionales y los correspondientes componentes y medidas de política económica a nivel

nacional. Todos sus resultados se presentarían, en primer lugar al GOMM, que discutiría esas propuestas y

evaluaciones y elaboraría, en presencia del GAM, sus propias recomendaciones para la consideración del

órgano decisorio, el Consejo de ministros y autoridades de bancos centrales (CMBC), el cual emitiría sus

recomendaciones en materia de política económica.

Para asegurar un equilibrio de poder equitativo, se garantizaría al GAM el uso de dos instrumentos

específicos: 1) la publicación de un anexo (o documento paralelo) con sus propias recomendaciones y

comentarios sobre las recomendaciones del Consejo y 2) la organización de “entrevistas públicas”

(“public hearings”) de expertos con la participación de los medios y la comunidad macroeconómica y

financiera internacional.

Dentro de este marco institucional liviano, la interacción entre los gobiernos y los macroeconomistas

independientes daría lugar a “controles y rendiciones de cuentas” en términos profesionales, más

sistemáticos y a una vigilancia automática y creíble. Se podría prever que este enfoque regional dote a la

toma de decisiones de un alto grado de credibilidad, flexibilidad y estabilidad a los ojos de los actores

económicos nacionales y del público en general, así como de los vecinos regionales, las instituciones

financieras internacionales (IFI) y los acreedores.

Proponemos sugerir a cada subregión que adapte su sistema regional de vigilancia mutua de dos niveles

mediante la realización de dos actividades básicas e interrelacionadas:

1) el diseño e implementación de un esquema regional de convergencia macroeconómica basado en

reglas con miras al establecimiento de un Mecanismo de Monitoreo Regional (MMR), en el que

gradualmente se buscarían y establecerían las reglas supranacionales, en particular criterios

cuantitativos de convergencia (reglas fiscales prioritarias para el logro de la sostenibilidad

adaptada a cada economía pero de acuerdo con principios comunes), y

2) la supervisión y evaluación de los tipos de cambio con miras a establecer un marco común para el

seguimiento, análisis y, en la medida de lo posible, en el futuro, acuerdo sobre los regímenes o

políticas de tipos de cambio de cada país participante a nivel subregional, según el principio

regional general de interés común en la credibilidad y estabilidad del tipo de cambio, es decir un

Monitoreo Cambiario Regional (MCR).

Dado que el MMR y el MCR se respaldan mutuamente, cada esquema de monitoreo macroeconómico

subregional dependería en gran medida de los regímenes de tipo de cambio en las subregiones que se

consideraran, y la dinámica del proceso de supervisión estaría sujeta a la acumulación de lo que se

“aprendiera haciendo” como resultado del interés colegiado sobre los tipos de cambio recíprocos o la

implementación del MCR. Comprender las fluctuaciones del tipo de cambio exige una estrecha

supervisión de cada combinación nacional de políticas económicas; por consiguiente, es inevitable que

estas actividades se complementen mutuamente.

Por lo tanto, la etapa inicial de este “monitoreo” consistiría meramente en un marco común para dar inicio

a un diálogo técnico sobre los tipos de cambio y las políticas cambiarias31

. Sería el esquema básico para

dar lugar a un diálogo macroeconómico operacional que podría conducir a los países a alinearse “hacia

arriba”, al adoptar el mejor de todos los aportes dinámicos que es dado esperar de la creación de potentes

esfuerzos de análisis críticos y de la presión del grupo de pares, de un mejor conocimiento mutuo, del

intercambio de prácticas óptimas y de un consenso más explícito sobre la gobernanza económica.

Dado que la propuesta se basa en el fortalecimiento gradual de la confianza mutua y sus beneficios

asociados, no exigiría negociaciones previas intensas ni compromiso formal alguno, sino solamente

iniciarse como un proceso progresivo de autovalidación que implicaría la total salvaguarda de la

soberanía nacional. Por ello es más realista y políticamente aceptable que otras fórmulas.

Si se considera este ejemplo solamente como un posible escenario futuro y no como un resultado

necesario, se podría imaginar que este proceso podría abrir la puerta a una cooperación más amplia en

etapas posteriores.

En la medida en que se llegue a un consenso dentro del grupo formado por los encargados de formular las

políticas económicas, se podría prever una intensificación de la cooperación, planteando el tema ante los

órganos de decisión regional según los procedimientos vigentes.

1) En algunas subregiones, el paso siguiente podría consistir en el uso del MCR para alcanzar una

posición común sobre metas cambiarias sostenibles o bandas de fluctuación entre socios para

fortalecer su estabilidad mutua. Las autoridades contribuirían a modelar las expectativas de los

mercados dando señales acordadas colectivamente sobre los tipos de cambio establecidos como

metas. En esta etapa el propósito no sería fijar paridades bilaterales sino evitar disparidades

manifiestas dentro de la subregión. Por supuesto, ello es factible solamente si existe la voluntad

política necesaria para avanzar hacia esta forma de cooperación monetaria implícita. En tal caso,

el proceso de generación de consenso sobre cada tipo de cambio debería provenir en primer lugar

del nivel del GOMM, con la opinión y posible apoyo técnicos del GAM. Culminada esta primera

etapa técnica, si el GOMM y el GAM alcanzaran una posición común sobre metas cambiarias

sostenibles, lo ideal sería que el CMBC anunciara las bandas recomendadas para los tipos de

cambio compatibles con las políticas económicas nacionales establecidas y previstas32

. Este

concepto de bandas recomendadas no implica un sistema de paridades bilaterales fijas o de límites

obligatorios pues también se aplicaría a los tipos de cambio flotantes. En un comienzo, estas

bandas serían amplias y no vinculantes, y solamente servirían para alertar a los mercados sobre la

existencia de una orientación consensuada de las políticas económicas nacionales.

2) Una herramienta complementaria para ejercer influencia sobre las expectativas de los mercados

sería encomendar al MCR la creación de un mecanismo para la realización de consultas

formales (obligatorias) en el ámbito del GOMM y en última instancia del CMBC, en aquellos

casos en que se produjera un acercamiento a los límites de las amplias bandas fijadas por

consenso. Estas consultas obligatorias estimularían el diseño e implementación de las reglas y

procedimientos establecidos en el mecanismo de monitoreo regional (MMR). Este sistema de

consultas funcionaría por consenso; por ello, se otorgaría a cada miembro, incluso a un banco

central nacional individual, el poder de veto absoluto, en un intento por alcanzar el consenso sobre

los ajustes de política económica que se presentarían a las autoridades nacionales. La herramienta

31

Este diálogo debería incluir la reflexión sobre todos los aspectos de las políticas cambiarias, incluida la cuestión

del anclaje de las monedas latinoamericanas a una o a varias monedas de referencia, en particular en el caso de países

que se caracterizan por un alto grado de diversificación de sus relaciones comerciales y financieras internacionales.

Ver a este respecto Miotti, Plihon y Quenan (2002) y Escaith y Quenan (2003). 32 Se pueden encontrar antecedentes teóricos sobre el enfoque de bandas recomendadas, por ejemplo, en Williamson (2003) y Krugman (1991).

más obvia para esta segunda etapa es la publicación de un “comunicado conjunto” en el que se

expresara públicamente el grado de consenso sobre los indicadores fundamentales de la región y

sus políticas.

3) El próximo nivel de cooperación consistiría en decidir las acciones comunes a adoptar más allá

de los límites de los ajustes de las políticas económicas nacionales y los comunicados conjuntos.

Estas acciones y herramientas comunes abarcan una amplia gama de opciones, que van desde la

aplicación de criterios de convergencia y la implementación de reglas del juego obligatorias con

recompensas o sanciones, hasta acciones de cooperación ad hoc, intervenciones conjuntas a favor

de monedas específicas o el anuncio de nuevas bandas fijadas por consenso o de ajustes

coordinados de política económica para respaldar el cumplimiento de las bandas acordadas.

Transcurrido un período de prueba, el sistema probablemente estaría en condiciones de diseñar un

procedimiento común de orientación cambiaria mediante el anclaje de las expectativas del

mercado a través de criterios precisos y procedimientos formales, proporcionando así información

transparente sobre las respectivas posturas de política económica que justifican la fijación de las

bandas y el ritmo de ajuste requerido.

4) Gradualmente, y si los miembros participantes pudieran llegar a un grado real de consenso y

cohesión demostrado por su respeto de los criterios y reglas comunes establecidos en el MMR, se

podría analizar la opción de experimentar una banda real o nominal en torno a una red de

relaciones de paridades. Dado el continuo fortalecimiento del consenso en el contexto de una

consolidación de la integración real (mayor intercambio comercial recíproco y convergencia

nominal), los pasos subsiguientes podrían transformar el MCR en un Sistema Monetario Regional

(SMR) y en última instancia en un Mecanismo Cambiario Regional . Por supuesto, este tipo de

flotación dirigida basada en reglas exige un acuerdo firme entre bancos centrales y demás

autoridades nacionales y podría lograse una vez que el MMR y sus reglas de convergencia

estuvieran suficientemente desarrolladas y su credibilidad quedara demostrada.

El ejemplo de la posible orientación de este enfoque intenta demostrar que las administraciones nacionales

podrían llegar a un consenso para elaborar reglas y criterios comunes y aplicarlas al nivel regional

apropiado, es decir, mediante la supervisión del grupo bajo el control de los economistas y los mercados.

Este enfoque transparente se transformaría en un poderoso catalizador de las reformas y en un mecanismo

adecuado para el fortalecimiento de la capacidad institucional. Podrían así concebirse la mayoría de las

reformas que requiere urgentemente cada economía, promoviéndolas y supervisándolas mediante este

método colegiado basado en la cooperación regional y dando lugar a economías de escala, responsabilidad

digna de confianza y un verdadero “alineamiento regional hacia arriba”, así como a incentivos endógenos

y al apoyo social de un público escéptico. En particular, la estabilidad cambiaria y macroeconómica podría

transformarse más fácil y sensatamente en un aspecto regional común, contribuyendo tanto a la

participación democrática como a moldear una identidad regional. Por supuesto, como se mencionó al

comienzo, si se desea evitar el parasitismo o el riesgo moral, toda esta dinámica debe presuponer la

existencia de un regionalismo no centralista ni burocrático (subsidiariedad y transparencia estrictas) y la

posibilidad permanente de optar por la salida (auto-exclusión en caso de desacuerdo profundo).

Por ello, debe quedar claro que nuestra propuesta para avanzar hacia la creación de un SMR no requiere el

establecimiento de una moneda única ni el uso de paridades bilaterales fijas a nivel subregional, sino un

sistema para fortalecer la estabilidad macroeconómica mediante un acuerdo para el tratamiento explícito y

colegiado de las políticas cambiarias. Comparado al que se implementó en Europa, este sistema

tendría una naturaleza diferente: no se limitaría sólo a una configuración en la que los países optan

por tipos de cambio relativamente fijos, sino que abarcaría también numerosos casos de flotación

libre así como los casos de dolarización. Esto permitiría analizar y diagnosticar en forma colegiada las

implicaciones, para las políticas nacionales, de los regímenes cambiarios, y el papel del tipo de cambio en

la combinación de políticas económicas y en la estrategia de desarrollo.

Por consiguiente, el método descrito anteriormente es mucho más amplio que los actuales enfoques de las

IFI, que tienden a privilegiar las “soluciones extremas” en materia cambiaria y solamente las tratan con las

autoridades nacionales individuales sobre una base bilateral. En particular, un sistema efectivo de

monitoreo regional provisto de reglas y poder de aplicación tendría capacidad de actuar como un

verdadero anclaje regional. En una situación como esta, es posible prever implicancias importantes para

promover el debate sobre los regímenes cambiarios más adecuados para los países latinoamericanos.

Si bien esta sugerencia es puramente especulativa, en debates futuros se deberían considerar los siguientes

aspectos.

Un esquema ideal de cooperación macroeconómica a nivel subregional puede reflejar una mayor

credibilidad que las reglas puramente nacionales (como las relativas a la responsabilidad fiscal o la

independencia monetaria) o la dolarización, al tiempo que también podría adaptar las reglas y posiciones

de política económica a la medida de cada situación o posición coyuntural específicas de un país. Con la

cooperación macroeconómica regional el problema del ERR cambia radicalmente: el sistema de

monitoreo regional (MMR y MCR) puede activar el mismo tipo de mecanismo de “importación de

credibilidad” que la dolarización al limitar la discrecionalidad, pero en este caso en términos de políticas

monetarias y fiscales, aunque sin restringir necesariamente su flexibilidad.

Esta combinación de ventajas significa que sería posible obtener beneficios de credibilidad equivalentes a

los de la dolarización sin soportar sus desventajas de rigidez y su naturaleza exógena, además de alcanzar

la flexibilidad que brinda la flotación sin exponerse al mismo riesgo de inestabilidad y reajustes excesivos.

Por consiguiente, este esquema subregional podría:

1) brindar simultáneamente las ventajas de ambos polos del ERR, flexibilidad y credibilidad,

2) sin imponer sus costos (rigidez o inestabilidad),

3) internalizando los efectos-derrame de las políticas económicas nacionales y haciendo posible

concebir una respuesta común y coherente en términos de políticas frente a los desafíos de la

mundialización y

4) promoviendo activamente la integración e identidad regionales.

Más específicamente, ello significa que la opción subregional tendría el “poder de alquimista” de

combinar las ventajas de ambas soluciones extremas sin imponer sus costos, lo que otorgaría a los

encargados nacionales de formular las políticas económicas una libertad significativamente mayor.

Por supuesto, esto no significa desconocer los obstáculos que deberán enfrentar, para avanzar en esta

perspectiva, los grupos de integración regional en Amérique Latina y el Caribe. Es cierto que, como se

expuso en el punto 1.6, los mecanismos de incentivos que han funcionado en Europa deberían ser aun más

potentes en países que enfrentan mayores dificultades de gobernanza. Pero el déficit reputacional de la

región es elevado y la ausencia de un “ancla” (Alemania en el caso europeo) no debe ser subestimada. Sin

embargo, es precisamente este déficit y esta ausencia de ancla que lleva a orientarse hacia un mecanismo

subregional capaz de compensar lo que ningún país de la región puede ofrecer por si mismo sin pasar por

muchos años de pruebas. En definitiva, con o sin cooperación, el déficit reputacional es un hecho y el

método cooperativo subregional presentado no puede empeorarlo: al contrario, todo indica que podría

solucionarlo a menor costo individual. Por otra parte, el contexto actual, de reactivación del crecimiento

en un escenario internacional más bien favorable, ofrece un marco más propicio para el desarrollo de

actitudes cooperativas y, por ende, para poner en marcha la dinámica expuesta.

3. Ampliando el método del nivel subregional al nivel regional o la cooperación entre subregiones de

América Latina y el Caribe como complemento activo de los mecanismos subregionales propuestos:

propuestas específicas para el nivel regional completo (ALC)

Todo lo anterior (incluso la palabra genérica “regional”) se refiere al plano “sub-regional”, es decir que se

sitúa en el marco específico de los cuatro esquemas de integración económica existentes, dado que se trata

del nivel más adecuado para iniciar y desarrollar la dinámica explicada utilizando los mecanismos

institucionales existentes y respetando plenamente las peculiaridades, los ritmos diferentes y los vínculos

históricos de cada subregión.

Sin embargo, el nivel regional completo, es decir la región América Latina y el Caribe, tiene sus funciones

propias en el desarrollo de la dinámica expuesta así como su existencia institucional como tal.

3.1. Funciones del nivel regional completo

La dinámica expuesta y las propuestas concretas del punto anterior serían fortalecidas si una forma

adecuada de cooperación entre las subregiones pudiera ser concretizada. Ya la experiencia de la fase 1 de

REDIMA33

demostró la existencia de una demanda y una función propia del nivel regional amplio que

estimuló las actividades de cada red subregional. Tal como estaba previsto e implementado en REDIMA,

es conveniente asegurar la cooperación entre subregiones mediante el intercambio regular.

En efecto, el interés de esta dimensión regional es fomentar el intercambio de experiencias y dificultades

entre participantes de las diferentes subregiones, generando efectos de aprendizaje y de emulación entre

ellos que reproduzcan y amplifiquen el mecanismo de la “competición cooperativa” expuesto en el punto

anteriormente. Además, este tipo de cooperación permite alcanzar objetivos mayores e imprescindibles

para los participantes tantos nacionales como los que pertenecen a organismos subregionales, en términos

de información y estrategia. Tanto las similitudes como las diferencias en materia de políticas económicas

entre las diferentes subregiones merecen ser tratadas en forma colegiada como una etapa básica para

conformar una cultura común y generar una identidad regional en ciertos campos clave para hacer frente a

los desafíos de la globalización. Tal como ya se indicó, la globalización tiende a reforzar la importancia de

las regiones y el interés directo de los países –cualquiera sea su tamaño–, consiste en poder beneficiar de

un peso mayor en el concierto internacional. Tomando en cuenta las enormes dificultades y los altos

costos para llegar a acuerdos o posiciones comunes de la región en los foros internacionales tradicionales,

es obvio que ampliar el método propuesto en este trabajo del nivel subregional al nivel regional entero

ofrece ventajas cruciales para llegar a menor costo y tiempo a un consenso regional en temas puntuales de

las políticas macroeconómicas: no necesita cambios institucionales sino utilizar las entes existentes (ver

más abajo 3.2). Sin nuevos mandatos o negociaciones, y gracias a reuniones plenarias en las que los países

no tendrían otro compromiso que ser participante a través de su propia subregión, se puede avanzar sin

costo hacia un conocimiento más profundo de las realidades regionales, de las estrategias de sus actores,

abriendo así el camino a la construcción concreta de un consenso latinoamericano, es decir a la

formulación de posiciones comunes frente a terceros o en las instituciones internacionales.

3.2. Propuestas de asignación de responsabilidades regionales

33

REDIMA 1 tuvo una sesión plenaria anual de sus tres redes en 2001, 2002, y 2003, así como un sitio web propio

con posibilidades de conferencias electrónicas permanentes entre participantes de diferentes subregiones (sistema del

WebBoard de la CEPAL). REDIMA 2, que ha comenzado en junio de 2005 esta por acabarse y organizó sesiones

plenarias en octubre de 2005, de 2006 y en noviembre de 2007 en Santiago de Chile, así como varias reuniones

subregionales en la CAN y en el MCCA. Para el MERCOSUR, un proyecto distinto soportado por la Comisión

Europea esta en marcha a nivel del GMM.

Existen, como es sabido, instituciones regionales que abarcan a todos los países de la región.

Especialmente en el tema de la coordinación de políticas, conviene mencionar a dos: la CEPAL y al

SELA. Por un lado, la CEPAL ejerce su mandato de información y fomento de la cooperación e

integración entre todos los países latinoamericanos y caribeños en los campos económicos y sociales, y en

este marco impulsa las redes autogestionadas REDIMA que funcionan principalmente a nivel subregional

pero con una cooperación regional que difunde los resultados entre subregiones. También, el mandato de

la Secretaría Ejecutiva de la CEPAL estipula que coordine “las actividades de la CEPAL con las de los

principales departamentos y oficinas de la Sede de las Naciones Unidas, los organismos especializados y

las organizaciones intergubernamentales a fin de evitar la duplicación y lograr la complementariedad en el

intercambio de información”.

Por otro lado, el SELA fue precisamente creado como organismo intergubernamental en 1975 para

“promover la cooperación intrarregional” y “promover un sistema permanente de consulta y coordinación

para la adopción de posiciones y estrategias comunes sobre temas económicos y sociales, tanto en los

organismos y foros internacionales como ante terceros países y agrupaciones de países”. Esta función

ofrece un complemento interesante al mandato de la CEPAL para implementar en forma concreta

mecanismos de cooperación regional en el campo de la coordinación de las políticas macroeconómicas

que podrían reforzar las iniciativas ya en marcha en el marco de la fase 2 de REDIMA, especialmente para

actuar en terrenos más políticos donde la CEPAL, por su pertenencia al sistema de las Naciones Unidas,

tiene más limitaciones que el SELA.

De hecho, las propuestas específicas formuladas en el punto 1.6 anterior, han sido concebidas para poder

realizarse en el plano de cada subregión y según las peculiaridades propias de cada una. Si bien es cierto

que la CEPAL asegura también una cobertura del nivel regional en el marco de REDIMA (aunque todavía

falta incorporar al Caribe), iniciativas complementarias de parte de la Secretaría Permanente del SELA

serían provechosas para la dinámica del proceso en curso, a condición de respetar ciertas condiciones:

principalmente aplicar el método adecuado y no duplicar esfuerzos.

El método desarrollado en el presente trabajo apunta a crear un valor agregado subregional mediante,

como se argumentó en esta tercera parte, la dinámica de un juego endógeno de “competición cooperativa”

(punto 1.2) entre administraciones nacionales que mejore la gobernanza y el crecimiento (punto 1.5). Esta

combinación sutil de competición y cooperación depende de la rigurosidad y credibilidad del monitoreo

macroeconómico subregional, lo que requiere ampliar los debates profesionales y disponer de

contrapoderes autónomos tal como los Grupos Autónomos de Macroeconomistas (GAM, punto 1.6). Para

poder reforzar estos mecanismos mediante una cooperación complementaria entre subregiones, es

necesario también transponer contrapoderes y debates profesionales a nivel de la región en su conjunto y

en plena independencia. Dejar la entera responsabilidad de este tipo de “fiscalización” a un solo

organismo regional o al solo sistema de las redes autogestionadas REDIMA conllevaría una dificultad de

organización y de principio. Por un lado, la CEPAL como responsable técnico y financiero de las redes

REDIMA tiene que permanecer como un árbitro neutro y respetuoso tanto de la autogestión propia de

REDIMA como de las competencias de las instituciones subregionales. Por otro lado, la CEPAL tiene la

misión de promover la integración y la cooperación regional y subregional: este papel de “juez y parte”

podría crear algunas ambigüedades o frenos a la dinámica buscada a nivel latinoamericano y caribeño. Por

lo tanto, existe una justificación objetiva para que la CEPAL, dentro de su mandato de coordinador con

otros organismos intergubernamentales regionales, busque sinergias cooperativas con el SELA cuya

misión es precisamente de promover la cooperación entre subregiones y fomentar posiciones comunes.

Esto llevaría a solicitar el SELA para que actúe como su socio complementario en la organización a nivel

regional de los debates profesionales y políticos sobre el monitoreo y la coordinación macroeconómica

entre los países latinoamericanos y caribeños. Por supuesto, nuestra propuesta tiene sentido sólo en la

medida que la fórmula sea consensuada entre los dos organismos regionales para que ambos saquen pleno

provecho de sus ventajas comparativas. Una condición sine qua non es, conviene reiterarlo, que no se

duplique ninguna tarea y que salgan reforzadas las misiones e eficacia de ambas instituciones.

Propuestas concretas:

1. abrir discusiones formales entre el SELA y la CEPAL para organizar un foro regional que abarque

a las cuatro subregiones latinoamericanas y caribeñas sobre los resultados de los monitoreos

macroeconómicos y de los alcances de los dispositivos de coordinación de políticas

macroeconómicas de las subregiones.

2. En particular, el SELA podría, por ejemplo, recibir el mandato de contribuir a la difusión de la

información y del fomento de los debates tanto profesionales como políticos sobre el alcance y los

resultados de las iniciativas de cooperación de las diferentes subregiones, así como de posibles

iniciativas entre subregiones o a nivel de la región latinoamericana y caribeña en su conjunto.

3. Entre otras modalidades, el SELA podría contemplar, en forma autónoma, la organización de

“hearings” de especialistas internacionales sobre los trabajos respectivos de los GOMM y GAM,

así como seminarios internacionales con la prensa especializada y las IFIs para valorizar los

efectos reputacionales de los esfuerzos hechos y de los progresos en curso.

4. A nivel político, el SELA tendría la responsabilidad (ardua pero crucial) de involucrar a la

sociedad civil y especialmente a los parlamentos nacionales (en cooperación con los parlamentos

subregionales) en el tema de la cooperación macroeconómica de manera que se internalice más la

problemática regional en las decisiones nacionales.

El conjunto de estas medidas implica la creación de una presión estimulante sobre los participantes tanto

técnicos (GOMM y GAM, CEPAL, SELA) como políticos (ministros y presidentes de bancos centrales)

que activará el proceso de “rendición de cuenta” de cada responsable o institución involucrados.

Así, la dinámica generada podría favorecer que los países latinoamericanos y caribeños avancen en la

mejora de la gobernanza, al tiempo que la integración recupera un rol más protagónico y permite, más

rápidamente, la construcción una identidad regional operacional en el escenario mundial.

Conclusiones

Del análisis desarrollado en este trabajo se desprenden una serie de conclusiones operacionales que se

presentan a continuación.

1. El contexto de la globalización, el “cansancio respecto de la reformas” y la actual fase coyuntural que

atraviesan las economías de América Latina y el Caribe se refuerzan para crear condiciones favorables

para implementar novedosas iniciativas en el plano de la cooperación y la convergencia macroeconómica

a nivel subregional y regional.

2. Los países de América Latina y el Caribe tienen una ventaja importante para avanzar en ese sentido :

todas las subregiones de integración ya disponen – aunque en forma diferenciada y a veces incompleta -

de los mecanismos institucionales mínimos para poder lanzar iniciativas cooperativas entre sus miembros

y tomar decisiones a nivel subregional para fomentar la convergencia macroeconómica.

3. Sin embargo, todas las subregiones comparten una contradicción entre, por un lado, la existencia de

mecanismos suficientes y, por otro lado, una falta o insuficiencia de utilización efectiva de estos

mecanismos para influir en las políticas nacionales. A pesar de que todas las subregiones manifiestan una

cierta demanda de coordinación a nivel del discurso político e institucional, en los hechos, esta demanda

no llega a desarrollar una verdadera dinámica de cooperación y de refuerzo de la credibilidad. Esta

contradicción se resume en la afirmación común de la “falta de voluntad política” en la región, que revela

una parálisis típica de la cooperación en una situación de “dilema del prisionero” en el sentido que no

sería racional para las autoridades nacionales atarse las manos frente a la incertidumbre sobre la capacidad

efectiva de los vecinos de cumplir o de seguir las políticas concertadas.

4. A partir de un análisis de los mecanismos de “economía política” que permiten cambiar un equilibrio

no-cooperativo en una cooperación auto-motivada (es decir sin centralización) se establece un método

para implementar un tipo de “subsidiariedad” adecuada al caso latinoamericano, la “competición

cooperativa” entre administraciones nacionales. El nivel subregional – bajo ciertas condiciones - puede

crear un valor agregado preciso y directamente beneficioso para los niveles nacionales. En este caso, la

fuerza enorme de la competición entre países y administraciones nacionales puede ser canalizada mediante

la cooperación subregional motivada por la creación de este valor agregado común, y la desconfianza

mutua inicial que inhibe la cooperación, se transforma en vigilancia mutua motriz de una cooperación que

se vuelve necesaria para protegerse de los errores de los vecinos y en definitiva sirve para disciplinar a

todos según reglas objetivas cuyo respeto genera precisamente el valor agregado regional (credibilidad).

5. Este proceso dinámico puede llevarse adelante mediante un proceso de aprendizaje progresivo que está

al alcance de todas las subregiones a través de la implementación efectiva de un diálogo a partir de un

monitoreo macroeconómico colegiado (ya existente) por parte de los técnicos de alto nivel encargados de

las políticas nacionales, que integre también, con un fuerte énfasis, el análisis de los tipos de cambio y de

sus determinantes. En este proceso, el interés de cada miembro del grupo que compite es ser riguroso con

sus socios y obligarlos a respetar las reglas de cooperación del juego del monitoreo (para asegurar el valor

agregado regional y proteger así sus propios intereses). De esta manera, se puede llegar a la creación

rápida y espontánea de contra-poderes que mejoren la transparencia y la calidad de la gobernanza

nacional, y contribuyan a garantizar un sendero de crecimiento sostenible más elevado.

6. Como punto de partida de un debate entre responsables latinoamericanos y caribeños, un conjunto de

propuestas concretas permite destacar dos tipos de mecanismos complementarios para implementar el

proceso de profundización de la cooperación y convergencia macroeconómica:

primero a nivel subregional, y usando los dispositivos existentes o los de REDIMA, la activación

de un sistema subregional de dos niveles (técnico y ministerial) destinado a fortalecer la

credibilidad mediante la generación de una dinámica positiva de diálogos y debates abiertos que

permite crear incentivos para los responsables de las políticas económicas nacionales, a través de

los mercados y la opinión pública cuyas reacciones constituyen recompensas o sanciones, y

secundo, a nivel de la región como conjunto, la creación o activación de un foro que abarcaría a

las cuatro subregiones y abriría una cooperación entre ellas. Esto sería muy beneficioso para la

dinámica de cada subregión al amplificar los intereses de sus propios participantes nacionales. Sin

embargo, este tipo de cooperación requiere de “entes motores” que sean neutros y que abarquen a

todos los países de la región. En el caso presente, parece obvio que la CEPAL, a partir de la

segunda etapa de REDIMA, puede fomentar este nivel regional completo. Sin embargo, una

participación cooperativa del SELA - cuya misión especifica consiste en la cooperación

intrarregional y la búsqueda de posiciones y estrategias comunes en la región - ofrecería ventajas

complementarias para activar los mecanismos de contra-poderes y valorizar a nivel regional los

trabajos subregionales de REDIMA, contribuyendo así a acelerar el impacto de este proceso en las

políticas efectivas de los Estados miembros de la región.

7. Sin duda, los ejemplos concretos de propuestas operacionales presentados en este trabajo pueden ser

objeto de críticas u objeciones. Pero cabe subrayar que los principios de economía política (la

“subsidiariedad latina” y la “competición cooperativa”), que fundamentan la elección de fórmulas de

“coordinación soberana”, han demostrado su validez tanto por las experiencias (incluidos los fracasos)

desarrolladas en Europa y en el G-7, como por los aportes más recientes de la teoría de juegos.

Es nuestra convicción que los responsables de las políticas macroeconómicas de los países de América

Latina y del Caribe disponen de todos los elementos para encontrar con éxito las modalidades adecuadas

para hacer avanzar la cooperación macroeconómica en cada subregión y a nivel del conjunto de la región.

En este contexto, el nuevo paradigma, que un organismo de búsqueda de consenso entre las subregiones y

los países de América Latina y el Caribe como el SELA podría promover, consiste en un enfoque de los

efectos de la globalización sobre el nivel regional, destacando la importancia de la cooperación

macroeconómica a nivel regional y subregional como condición y herramienta de un repunte de la

integración económica, que sería, a su vez, condición de un crecimiento sostenible y elevado con una

participación ciudadana más activa en América Latina.