konsep birokrasi menurut Max Weber

Birokrasi ialah alat kekuasaan bagi yang menguasainya, dimanapara pejabatnya secara bersama-sama berkepentingan dalamkontinuitasnya[1]. Weber memandang birokrasi sebagai arti umum, luas,serta merupakan tipe birokrasi yang rasional. Weber berpendapat bahwatidak mungkin kita memahami setiap gejala kehidupan yang ada secarakeseluruhan, sebab yang mampu kita lakukan hanyalah memahami sebagiandari gejala tersebut. Satu hal yang penting ialah memahami mengapabirokrasi itu bisa diterapkan dalam kondisi organisasi negaratertentu. Dengan demikian tipe ideal memberikan penjelasan kepada kitabahwa kita mengabstraksikan aspek-aspek yang amat penting yangmembedakan antara kondisi organisasi tertentu dengan lainnya[2].

Menurut weber, proses semacam ini bukan menunjukkan objektivitasdari esensi birokrasi, dan bukan pula mampu menghasilkan suatudeskripsi yang benar dari konsep birokrasi secara keseluruhan, tetapihanya sebagai suatu konstruksi yang bisa menjawab suatu masalahtertentu pada kondisi waktu dan tempat tertentu. Menurut weber tpeideal birokrasi yang rasional itu dilakukan dalam cara-cara sebagaiberikut[3] :

1. Pejabat secara rasional bebas, tetapi dibatasi oleh jabatannya2. Jabatan disusun oleh tingkat hierarki dari atas ke bawah dan

kesamping dengan konsekuensinya berupa perbedaan kekuasaan.3. Tugas dan fungsi masing-masing jabatan dalam hierarki itu secara

spesifik berbeda satu sama lain4. Setiap pejabat mempunyai kontrak jabatan yang harus dijalankan.5. Setiap pejabat diseleksi atas dasar kualifikasi

profesionalitasnya6. Setiap pejabat mempunyai gaji termasuk hak untuk menerima

pensiun.7. Terdapat struktur pengembangan karieryang jelas8. Setiap pejabat sama sekali tidak dibenarkan menjalankan

jabatannya untuk kepentingan pribadi9. Setiap pejabat berada di bawah pengendalian dan pengawasan suatu

sistem yang dijalankan secara disiplin. (Weber, 1978 dan Albrow,1970)

Dalam pemerintahan, kekuasaan publik dijalankan oleh pejabatpemerintah/para birokrat yang melaksanakan tugasnya sesuai denganperanan dan fungsinya dalam sistem birokrasi negara dan harus mampu

mengendalikan orang-orang yang dipimpin[4]. Birokrasi dalam ha inimempunyai tiga arti, yaitu :

1. Sebagai Tipe organisasi yang khas.2. Sebagai suatu sistem (struktur).3. Sebagai suau tatanan jiwa tertentu dan alat kerja pada organ

negara untuk mencapai tujuannya[5].

b. Birokrasi dan Fungsi PelayananDalam negara administratif, pemerintah dan seluruh jajarannya

dikenal sebagai abdi masyarakat dalam pemberian berbagai jenispelayanan yang diperlukan oleh seluruh warga masyarakat. Keseluruhanjajaran pemerintahan negara merupakan satuan birokrasi pemerintahanyang juga dikenal dengan istilah civil service. Pemerintah besertaseluruh jajaran aparatur birokrasi bukanlah satu-satunya pihak yangbertanggung jawab untuk menyelenggarakan berbagai kegiatan pembangunannasional, tetapi merupakan kenyataan bahwa peranan pemerintah danjajarannya bersifat dominan.

Diantaranya berbagai satuan kerja yang terdapat dalam lingkunganpemerintahan, terdapat pembagian tugas yang pada umumnya didasarkanpada prinsip fungsionalisasi[6]. Fungsionalisasi berarti bahwa setiapinstansi pemerintah berperan selaku penanggung jawab utama atasterselenggaranya fungsi tertentu, dan perlu bekerja secaraterkoordinasi dengan instansi lain. Setiap instansi pemerintahmempunyai “kelompok pelanggan” dimana kepuasan kelompok ini harusdijamin oleh birokrasi pemerintahan, antara lain kelompok masyarakatyang memerlukan pelayanan di bidang pendidikan dan pengajaran dilayanioleh instansi yang secara funsional menangani bidan pendidikan danpengajaran, dan sebagainya.c. Birokrasi dan Fungsi pengaturan

Fungsi pengaturan terselenggara dengan efektif  karena kepadasuatu pemerintahan negara diberi wewenang untuk melaksanakan berbagaiperaturan perundang-undangan yang ditentukan oleh lembaga legislatifmelalui berbagai ketentuan pelaksanaan dan kebijaksanaan. Padadasarnya seringkali aparatur pemerintah bekerja berdasarkan pendekatanlegalistik[7].

Pendekatan tersebut antara lain bahwa dalam menghadapipermasalahan, pemecahan yang dilakukan dengan mengeluarkan ketentuannormatif dan formal, misalnya peraturan dan berbagaiperaturanpelaksanaannya.

Menurut Peter Al Blau dan Charles H.Page dalam Bintoro, birokrasidimaksudkan untuk mengorganisir secara teratur suatu pekerjaan yangharus dilakukan oleh banyak orang. Birokrasi adalah tipe organisasi

yang bertujuan mencapai tugas-tugas administratif yang besar dengancara mengoordinasikan secara sistematis (teratur) pekerjaan daribanyak orangB.  Patologi birokrasi

Berbagai perkiraan mengenai masa depan dalam kehidupan berbangsadan bernegara memberikan petunjuk bahwa tantangan yang akan dihadapioleh Birokrasi Pemerintah di masa depan akan semakin besar, baik dalambentuk dan jenisnya, maupun intensitasnya[8].Mengenai penanganan patologi birokrasi dan terapinya, berarti agarseluruh birokrasi pemerintahan negara mampu menghadapi berbagaitantangan yang mungkin timbul, baik yang sifatnya politis, ekonomis,sosio-kultural, dan teknologikal[9]. Berbagai penyimpangan yangdilakukan para birokratperlu diidentifikasikan untuk dicari terapiyang paling efektif, sehingga patologi demokrasi dapat dikategorikandalam kelompok-kelompok tertentu.C. Birokrasi pemerintahan dan Perilaku Birokrasi di Indonesiaa.  Masa Lalu

Kondisi birokrasi pemerintahan Indonesia di era orde barumerupakan perpaduan antara karakteristik birokrasi modern yang legal-rasional dengan karakteristik birokrasi yang berakar dalam sejarahseperti terdapatnya posisi seseorang yang tidak sesuai dengankeahliannya. Birokrasi Indonesia yang tidak bisa dipisahkan darifaktor historis tersebut disebut sebagai “Birokrasi Patrimonial”sebagai warisan budaya masa lampau[10]

Priyo budi santoso menyebut model teoritis untuk memahamikarakteristik politik dan birokrasi Indonesia khususnya pada masa OrdeBaru guna melengkapi konsep birokrasi patrimonial tersebut yangdisebut dengan model bureaucratic-polity (politik birokrasi). Karl D Jacksonmenjelaskan sebagai berikut:

Politik birokrasi adalah suatu sistem politik di mana kekuasaandan partisipasi politik dalam pengambilan keputusan terbatassepenuhnya pada para penguasa negara, terutama para perwira militerdan pejabat tinggi birokrasi, termasuk khususnya para ahliberpendidikan tinggi yag terkenal sebagai teknokrat, dalam hal inimiliter dan birokrasi tidak bertanggung jawab kepada kekuatan-kekuatanpolitik lain seperti partai-partai politik, kelompok-kelpompokkepentingan, atau organisasi kemasyarakatan. Berbagai tindakandidesain untuk mempengaruhi keputusan-keputusan pemerintah yangberasal dari dalam elit itu sendiri tanpa banyak memerlukanpartisipasi atau mobilisasi massa. Kekuasaan tidak dilibatkan olehartikulasi kepentingan sosial dan geografi di sekitar masyarakat[11].Secara lebih sempit, Harold crouch mencatat bahwa bureaucratic-polity diIndonesia mengandung tiga ciri utama, yaitu lembaga politik yang

dominan adalah birokrasi, lembaga-lembaga politik lainnya sepertiparlemen, partai politik, dan kelompok-kelompok kepentingan beradadalam keadaan lemah sehingga tidak mampu mengimbangi atau mengontrolkekuatan birokrasi, serta massa di luar birokrasi secara politik danekonomis adalah pasif, yang sebagian adalah merupakan kelemahan parpoldan secara timbal balik menguatkan birokrasi.b.  Masa Kini

Seymour Martin Lipset dalam Miftah Thoha, mengatakan bahwakomponen pembangunan ekonomi salah satunya adalah industrialisasi.Semula masyarakatnya bersifat agraris serta serba manual dan kemudianpelan-pelan atau cepat akan mengarah ke tatanan masyarakat yangindustrialis[12]. Salah satu ciri yang menonjol adalah gerak yangdinamis yang mempengaruhi struktur dan mekanisme kerja birokrasi diIndonesia yang disertai oleh sikap kritis masyarakat sebagai akibatmeningkatnya tingkat pendidikan.

Menurut Miftah Thoha, gerak dinamis dan sikap kritis tersebutmempengaruhi kualitas hidup suatu bangsa. Masyarakat akan menuntutdemokratisasi di segala bidang termasuk pelayanan dan sistem birokrasipemerintah dimana kejahatan konvensional yang sangat menggangguekonomi nasional adalah korupsi. Menurut Afan Gafar, kebijakan publikdi Indonesia mewajibkan rakyat untuk ikut terlibat didalamnya,sehingga masyarakat dapat mengeluh hingga berbuat anarkis, minimaldengan cara demonstrasi di jalan.c.  Masa Depan

Model birokrasi yang ideal bukan bertumpu pada kultur semata,tetapi juga bertumpu pada profesionalisme birokrasi terutama aparatbirokrasinya. Profesionalisme birokrasi ini terfokus pada adanyaperjenjangan struktur secara tertib dengan pendelegasian wewenang ,posisi jabatan dengan tugas-tugas, dan aturan-aturan yang jelas, sertatersedianya personel yang memiliki kecakapan dan kredibilitas yangmemadai dalam bidang tugasnya.Menurut Akhmad Setiawan, birokrasi di Indonesia tergolong birokrasiyang tidak bebas berpolitik[13]. Hal ini tercermin dalam birokrasiyang sulit untuk tidak terlibat politik sementara ciri patrimonialmasih melekat. Hal inilah yang menjadikan keikutsertaan masyarakatdalam pengambilan keputusan menjadi lebih terlihat.Birokrasi pemerintahan yang ideal tercipta ketika karakter birokrasiideal terpenuhi, yaitu birokrasi yang terstruktur baik, tidak adanyajabatan yang inefisien, aturan yang jelas, personel yang cakap,birokrasi yang apolitis, dan berorientasi pada pelayanan masyarakat.D. Masalah Birokrasi

Pemerintahan sebagai pilar utama penyelenggara negara semakindihadapkan pada kompleksitas global, sehingga perannya harus mampu dan

cermat serta proaktif mengakomodasi segala bentuk perubahan. Kondisitersebut sangat memungkinkan karena aparatur berada pada posisisebagai perumus dan penentu daya kebijakan, serta sebagai pelaksanadari segala peraturan. Sementara itu, kondisi objektif dari iklimkerja aparatur selama ini masih dipengaruhi oleh teori atau modelbirokrasi klasik yang diperkenalkan oleh Taylor, Wilson, Weber,Gullick, dan Urwick, yaitu (i) struktur, (ii) hierarki, (iii)otoritas, (iv) dikotomi kebijakan administrasi rantai pemerintah, dan(v) sentralisasi[14]. Meskipun model tersebut memaksimumkan nilaiefisiensi dan efektifitas ekonomi, namun pada kenyataannya teoritersebut tidak dapat memberikan jawaban secara faktual sesuai denganbanyak temuan penelitian di berbagai tempat.Teori birokrasi tersebut telah menimbulkan berbagai implikasi negatifyang sangat  terkait dengan gejala[15] sebagai berikut:

1. Smith, menyebutkan Inmobilism-inability to function, adalahkenyataan yang terkait dengan adanya hambatan dan ketidakmampuanmenjalankan fungsi secara efektif.

2. E. bardock, mengemukakan gejala kelemahan adalah tekonisme, yaitukecenderungan sikap administratoryang menyatakan mendukung suatukebijaksanaan dari atas secara terbuka tetapi sebenarnya hanyamelakukan sedikit sekali partisipasi dalam pelaksanaannya.Partisipasi yang sangat kecil tersebut dapat pula berbentukprocrastination, yaitu bentuk partisipasi dengan penurunan mutuatau kualitas pelayanan.

3. kelemahan lain adalah koordinasi yang dapat menimbulkan kelebihan(surpluses) maupun kekurangan (shortages)

4. Kelemahan lain adalah kebocoran dalam kewenangan (linkage ofauthority), yaitu kebijaksanaan pimpinan ditafsirkan danditeruskan oleh pembantu pimpinan secara berlainan dalam arusperintah pada bawahan sesuai dengan pertimbangannya sendiri.

5. Selain itu terdapat juga gejala resistance,baik secara terang-terangan maupun tersembunyi oleh aparat dalam menjalankan tugas-tugas kedinasan

Birokrasi harus dihindarkan dari rancangan pihak-pihak yang tidakmenghiraukan kepentingan publik untuk menjadikannya sebagai powercenter karena dapat mengancam potensi masyarakat.Dalam hal patologi demokrasi dapat dikategorikan dalam lima kelompok,yaitu :

1. Patologi yang timbul karena persepsi dan gaya manajerial parapejabat di lingkungan birokrasi, contohnya :

1. Penyalahgunaan wewenang dan jabatan2. Penguburan masalah3. Menerima sogok atau suap4. Pertentangan kepentingan5. kecenderungan mempertahankan status quo / ketakutan pada

perubahan6. Arogansi dan intimidasi7. Kredibilitas relatif rendah / nepotisme8. Paranoia dan otoriter astigmatisme9. Patologi yang disebabkan karna kurang / rendahnya

pengetahuan dan keterampilan para petugas pelaksana berbagaikegiatan operasional. Artinya, rendahnya produktivitas kerjadan mutu pelayanan tidak semata-mata disebabkan olehtindakan dan perilakuyang disfungsional, tetapi juga karenatingkat pengetahuan dan keteramplan yang tidak sesuai dengantuntutan tugas yang diemban.

10. Patologi yang timbul karena tindakan para anggotabirokrasi yang melanggar norma-norma hukum dan peraturanperundang-undangan yang berlaku.

Yang digolongkan dalam melanggar tindakan hukum, antara lain :

1. Menerima sogok / suap2. Korupsi, dan3. Tata buku yang tidak benar4. Patologi yang dimanifestasikan dalam perilaku para birokrasi yang

bersifat disfungsional / negative, yaitu bertindak sewenang-wenang dan melalaikan tugas.

5. Patologi yang merupakan akibat situasi internal dalam berbagaianalisis dalam lingkungan pemerintahan.

Pemahaman patologi birokrasi secara tepat memerlukan analisismendalam mengenai konfigurasi birokrasi tersebut yang akan terlihatdalam berbagai situasi internal yang dapat berakibat negatif terhadapbirokrasi yang bersangkutan, antara lain :

1. penempatan tujuan dan sasaran yang tidak tepat2. eksploitasi3. tidak tanggap

4. motivasi yang tidak tepat5. kekuasaan kepemimpinan6. beban kerja yang terlalu berat7. perubahan sikap yang mendadak.

E. Upaya Penanggulangan Patologi Demokrasia. Paradigma Birokrasi yang Ideal.

1. Kelembagaan

Birokrasi pemerintahan merupakan organisasi yang paling besar disetiap negara yang ditentukan oleh berbagai faktor, sepertikomplekksitas fungsi yang harus diselenggarakan, besarnya tenaga kerjayang digunakan, besarnya anggaran yang dikelola, beraneka ragamnyasarana dan prasarana yang dikasai serta dimanfaatkan, serta luasnyawilayah kerja yang meliputi seluruh wilayah kekuasaan negara yangbersangkutan, sehingga birokrasi pemerintahan perlu selaluberusahaagar seluruh organisasi birokrasi itu dikelola berdasarkanprinsip-prinsip organisasi.

2.       Manajemen Sumber Daya ManusiaAdapun langkah-langkah yang dapat diambil, terdiri dari perencanaan,

rekruitmen, seleksi, penembapatan sementara, penempatan tetap,penentuan sistem imbalan, perencanaan dan pembinaan karier,peningkatan pengetahuan dan keterampilan, pemutusan hubungan kerja,pensiunan, dan audit kepegawaian.

3.       Pengembangan Sistem KerjaPengembangan sistem kerja harus diarahkan pada hilangnya persepsi

negatif mengenai birokrasi[16]. Pengembangan sistem kerja harusdidsarkanpada pendekatan kesisteman yang berarti bahwa struktur apapunyang digunakan, semuanya harus tetapterwujud dalam kesatuan gerak danlangkah. Artinya, seluruh birokrasi bergerak sebagai satu kesatuanyang dapat diwujudkan apabila pengembangan sistem kerja birokrasidapat ditujukan pada seluruh langkah yang ditempuh dalam prosesadministrasi negara.

4.       Pengembangan citra birokrasi yang positif[17].Citra birokrasi umumnya bersifat negatif, sehingga nilai-nilailoyalitas, kejujuran, semangat pengabdian, disiplin kerja,mendahulukan kepentingan bangsa diatas kepentingan sendiri, tidakmemperhitungkan untung rugi dalam pelaksanaan tugas, kesediaanberkorban, dan dedikasi, harus selalu ditekankan untuk dijunjungtinggi.Beberapa cara yang dapat menghilangkan citra negatif, yaitu :

1)      Mendorong proses demokrasi dalam masyarakat, antara lain dalambentuk peningkatan pengawasan sosial agar penyimpangan oleh paraanggota birokrasi semakin berkurang.

2)      Mengurangi campur tangan birokrasi dalam berbagai kegiatan-kegiatandalam masyarakat yang semakin maju, merupakan porsi masyarakat untukmenyelenggarakannya.

3)      Menggunakan setiap kesempatan untuk menumbuhkan persepsi mengenaipentingnya orientasi pelayanan, bukan orientasi kekuasaan, dalamberpikir dan bertindak.

4)      Mengharuskan para pejabat tinggi membuat pernyataan mengenaikekayaan pada waktu mulai menjabat.b. Reformasi Birokrasi Menuju Pemerintahan yang Bersih, Kuat, danBerwibawa

Selama kedudukan dominan berada di tangan birokrat, maka tidakmenutup kemungkinan terjadinya kolusi atau penyalahgunaan wewenanguntuk setiap urusan / keperluan. Birokrasi pemerintahan yang semakinkuat dan menentukan cenderung melakukan penyalahgunaan jabatan,wewenang, dan kekuasaan. Selama kekuasaan legislatif dan judikatifberada dibawah penguasa sebab peran kepela eksekutif sangatmempengaruhi kedudukan, jabatan, dan posisi di kedua lembaga tersebut.Lembaga legislatif tidak dapat melakukan fungsi pengawasan secaraefektif karena eksekutif lebih kuat daripada legislatif sedangkanlembaga judikatif tidak kuat dan tidak independen karena adanya campurtangan dari kepala eksekutif[18]. Dengan demikian, pelaksanaanpancasila dan UUD 1945 secara murni dan konsekuen menjadi terabaikansebab lemahnya fungsi kontrol legislatif.

Berdasarkan hal tersebut, sistem ketatanegaraan yang perludireformasi adalah mencakup bidang politik, ekonomi, dan hukum padatataran sistem, serta reformasi bidang moral intelektual dan sosialbudaya pada tataran karakter. Di bidang politik, perubahan ituberkenaan dengan penyempurnaan undang-undang pemilihan umum partaipolitik, susunan dan kedudukan anggota DPR, MPR,dan DPRD, sertakebebasan mengeluarkan pendapat. Di bidang ekonomi, diperlukan undang-undang anti monopoli, perlindungan konsumen, serta perbaikan terhadapundang-undang ketenagakerjaan[19]. Bidang hukum, diperlukan undang-undang tentang HAM dan bela negara. Sedangkan dalam tatanan karakter,perlu dibuat undang-undang etika pemerintahan dan menegakkan lawenforcement . Selain itu, peran birokrasi juga harus dikembangkan kepadaprinsip pelayanan yang cepat dan tepat, efisien, dan efektif.Pemerintah juga dituntut untut untuk memprioritaskan pembenahan sistemyang menyangkut kelembagaan dan sistem pendukung lainnya. Fungsibirokrasi termasuk aparatur negara hendaknya bisa sebagai penyelesaimasalah (a world of solution) I serta menghindarkan diri dari sumber masalah

(source of problem)[20]. http://takedaoz.blogspot.com/2011/10/konsep-birokrasi-menurut-max-weber.html

Pemerintahan yang Baik

Birokrasi Pemerintahan yang baik mutlak didukung sistem danprosedur kerja yang baik, yang menjadi mekanisme yang menjagaterjadinya masalah pelanggaran Kode Etik seminimal mungkin. BirokrasiIndonesia mempunyai banyak sumber studi kepustakaan, tetapi BirokrasiKerajaan Majapahit atau Sriwijaya, atau pun Mataram, sekalipunBirokrasi Kolonial sama sekali tidak relevan untuk mengatasi masalahEtika Birokrasi Indonesia masa kini. Indonesia juga tidak bisa meniruBirokrasi Modern dari negara maju, karena adanya perbedaan padatingkat kemajuan ekonomi maupun sosial, dan latar belakang budaya.

Kita melihat Etika Birokrasi tidak bisa berkembang dengan cepat.Adapun hambatannya adalah kualitas sumber dana maupun sumber dayamanusia (SDM) baik kekurangan kompetensi maupun profesionalismenya,dan keadaan itu diperberat oleh imbalan (renumerasi) yang rendahkarena keterbatasan dana pemerintah.

Birokrasi Indonesia (2008) hidup dalam nuansa politik, dimana 100partai politik berkembang dimana Birokrasi juga harus berkembang. Barubelakangan ini, dengan UU No. 28 / 1999 pasal 3 untuk menetapkan asas-asas umum penyelenggaraan pemerintahan yang baik, yaitu :

a. Asas Kepastian Hukum;b. Asas Tertib Penyelenggaraan;c. Asas Kepentingan Umum;d. Asas Keterbukaan;e. Asas Proporsionalitas;f. Asas Profesionalitas;g. Asas Akuntabilitas

BIROKRASI DAN PEMERINTAHAN YANG BAIK

Oleh: Muhammad Fathurrohman, M.Pd.I

Birokrasi yang dalam bahasa Inggris disebut bureaucracy berasal dari kata bureau (berarti meja) dan cratein (berarti kekuasaan),

maksudnya kekuasaan berada pada orang-orang yang di belakang meja. Di Indonesia, birokrasi cenderung diartikan berbelit-belit.Kendati sebenarnya bila orang-orang yang di belakang meja itu disiplin, terampil, taat pada tugas, dan tidak membedakan orang, maka hal yang dikhawatirkan tersebut di atas tidak  akan terjadi.

Menurut Weber, birokrasi adalah metode organisasi terbaik dengan spesialisasi tugas, walaupun kemudian banyak pakar yang mengkritik Weber. Seperti Warren Bennis yang menyampaikan perlunya kebijaksanaan memperhatikan keberadaan manusia itu sendiri. Birokrasi tetap diperlukan di kantor-kantor pemerintah, terutama di negara-negara berkembang yang harus dipacu dengan kedisiplinan.

Birokrasi identik dengan pemerintah baik itu pusat maupun daerah,merupakan organisasi publik yang mempunyai komposisi terstruktur,hierarkhis, mempunyai pembagian kerja dan spesifikasi tugas yang sistematis dan jelas, kode etik, disiplin dan memiliki kontrol operasional.

Dalam sejarah perkembangannya, birokrasi di Indonesia mengadopsi nilai-nilai luhur budayanya sendiri berupa azas gotong royong dankekeluargaan sebagai alat untuk mencapai tujuan dan berubah menjadi pamong praja (pegawai negara). Tapi apa yang ada ternyatatelah mengalami distorsi sehingga mengalami perubahan dengan berbagai variasi karakter yang ada sekarang ini.

Kelemahan dari birokrasi adalah perilaku paternalistik yang berlebihan, perilaku ini melahirkan budaya ABS (Asal Bapak Senang) yang telah memasung tingkah laku birokrat terhadap kemurnian panggilan tugasnya yang mulia. Pelayanan yang semakin menyimpang tidak lagi berbasis kepada peningkatan kesejahteraan umum dan publik sebagaimana fungsi semula tetapi lebih berat kepada pemenuhan kebutuhan atau kesejahteraan segelintir orang yang disebut hubungan patron-klien yang hampir sama dengan ABS. Kelemahan birokrasi juga bersumber dari luar dan salah satunya adalah faktor politik dimana pada pemerintahan masa lalu dan sekarang ditempatkan sebagai sumber rebutan atau sebagai arena pertarungan antar berbagai kekuatan politik. Realita yang terjadipada birokrasi Indonesia. Pengaruhnya jelas, birokrasi terkotak-

kotak ke dalam berbagai perpecahan berdasarkan kekuatan kutub-kutub politik yang ada ketika itu yang mengakibatkan pelayanannyakepada publik melahirkan standar ganda antara loyal pada pemerintah atau tunduk pada partai politik yang menunjuknya, dan pada era reformasi yang menjadi noda hitam pemberdayaan birokrasiadalah politisi yang mempolitisasi birokrasi.

Dalam era otonomi daerah ini, reformasi birokrasi menemukan momentum yang lebih tepat. Dengan diberikannya kewenangan yang demikian luas beserta sumber pembiayaannya, daerah dituntut kreatif dan tidak bergantungkepada Pusat dalam menjalankan fungsinya. Sementara di lain pihak, tuntutankebutuhan masyarakat yang harus dilayani birokrasi kian kompleks dan bertambah kuantitasnya, di samping tingkat kesadaran publik yang makin tinggi. Kondisi ini mengharuskan organisasi publik siap melakukan perubahan-perubahan fundamental organisasional untuk menuju good governance.

A.      Karakteristik dan Pelaku Birokrat

Ada beberapa karakteristik dan perilaku birokrat yang akhir-akhirini menjadi patologis (penyakit) dalam pemerintahan, diagnosisnyasebagai berikut:

1. Budaya feodalistik masih terasa.2. Kebiasaan menunggu petunjuk pengarahan.3. Loyalitas kepada individu bukan kepada tugas organisasi.4. Belum berorientasi pada prestasi.5. Keinginan untuk melayani masih rendah.6. Belum ditopang teknologi secara menyeluruh.7. Budaya ekonomi biaya tinggi.8. Jumlah pegawai negeri relatif banyak tetapi kurang bermutu

dan asal jadi.

Sebelum bangsa kita dijajah oleh Belanda, Inggris, Portugis, dan Jepang, beberapa suku bangsa kita telah mengenal berbagai budaya kerajaan. Dalam budaya ini kawula begitu segan serta cinta kepadagustinya. Setelah penjajah meninggalkan negeri ini, bangsa asing

itu pun begitu menjadi momok yang serba ditakuti, baik dalam sanksi-sanksi maupun intimidasi kaum penjajah.

Oleh karena itu, pemerintah baik di pusat maupun di daerah seakanmengambil alih fungsi kerajaan. Jadi, bagaimanapun kecilnya gaji suatu kantor pemerintah tetap saja dirindukan sebagai idola pekerjaan. Atau bagi yang tidak memperoleh kedudukan tetap saja mengemisi kehadirannya menjadi pegawai negeri sipil.

Pengaruh budaya feodalistik ini yaitu hubungan antara bawahan terhadap atasan, akan memunculkan pengkultusan. Itulah sebabnya, setiap kegiatan menjadi absah bila dianggap sudah mendapat restu dari atas atau dari pusat kekuasaan pemerintahan.

Pada setiap perhelatan, bupati dan gubernur selalu mendapat porsiistimewa. Termasuk dalam penyuguhan gadis penari jaipong yang menarik pejabat dengan selendangnya, sementara kemudian sang pejabat menyelipkan uang di kutang yang seharusnya menjadi aurat yang dilindungi. Itulah sebabnya, pimpinan di Indonesia dituntut untuk menjadi contoh. Sebab apabila pimpinan memiliki kesalahan bukannya diprotes tetapi malahan ditiru secara tertutup.

Dalam seleksi kenaikan pangkat dan jabatan atau penerimaan pegawai, yang berlaku adalah penerimaan dan pengangkatan pegawai sesuai selera pimpinan. Dengan demikian, terjadi primordialisme yang nepotisme, bukan berdasarkan prestasi kerja. Begitu pula dalam pelayanan, mereka yang didahulukan dalam pelayanan pembuatan SIM, KTP, IMB, dan lain-lain adalah mereka yang bersedia memberi uang lebih dengan istilah “segalanya bisa diatur”. Eksesnya sudah barang tentu mereka yang tidak memiliki uang dan dana lebih, tersendat-sendat urusannya.

Bila pada masyarakat Jepang orientasinya adalah pada pengabdian yang ditujukan pada kesuksesan kelompok (tim). Sehingga bila ada seseorang yang mempecundangi maka dikhawatirkan organisasi merasamalu, lalu yang bersangkutan mengundurkan diri bahkan yang palingtragis melakukan harakiri. Tetapi dalam masyarakat Indonesia, loyalitas pengabdian hanya pada atasan. Itulah sebabnya, bila atasan tidak masuk kantor maka bawahan juga tidak masuk kantor. Pada gilirannya para pejabat pemerintah dapat memanfaatkan

kedudukannya untuk mengumpulkan kekayaan pribadi, sepanjang atasan tidak menghalanginya, dan apabila bersalah tidak berkenan mundur.

Sebaliknya, bila kultur Barat dan Indonesia dibandingkan, kultur Barat sangat menghargai hak-hak individu, sedangkan di Indonesia sangat menghargai masyarakat. Pada satu sisi, hal tersebut mempunyai ekses negatif. Di Barat, berkembang keinginan individu untuk bebas yang cenderung pada dekadensi moral. Sedangkan di Indonesia cenderung kelompok masyarakat yang dihormati haknya hanyalah sekelompok kecil yang kemudian menyebut diri kelompok elit. Di Barat, tidak menutup kemungkinan pejabat pemerintah ditelanjangi di depan umum. Tetapi di Indonesia, para kawula bahkan berpuasa untuk gustinya. Kendati dalam ajaran agama mana pun, berpuasa itu adalah hanya untuk Yang Maha Pencipta. Jadi, karena keinginan penghormatan kepada pemerintah inilah setiap pemberontakan di Indonesia bersifat setengah hati dan selalu gagal. Karena ada istilah tidak mungkin anak melawan bapaknya, dalam arti anak adalah pemerintah daerah sedangkan pemerintah pusat adalah bapaknya.

Berdasarkan pada uraian tersebut, maka untuk bisa menuju atau menciptakan birokrasi sebagai agen pembangunan yang lebih kompetetif, adaptif, dan responsif dalam memberikan pelayanan publik dan melaksanakan pembangunan, maka dinas pemerintahan harus melakukan perubahan dan pembaruan yang mengarah pada karakteristik berikut.

1. Struktur dan proses birokrasi harus jelas, tegas, dan fleksibel.

2. Para birokrat harus mengetahui apa yang menjadi tujuan birokrasi.

3. Para birokrat harus mengetahui apa yang menjadi tugas dan tanggung jawabnya.

4. Para birokrat harus mempunyai kemampuan dan kejelian dalam mengenali, mengidentifikasi masalah, kebutuhan, dan kepentingan yang dihadapi oleh masyarakat tempat birokrasi itu berada.

5. Para birokrat harus mempunyai kemampuan dalam memobilisasi dan mendayagunakan sumber daya local untuk memecahkan

masalah dan memenuhi apa yang menjadi kebutuhan dan kepentingan masyarakat.

6. Para birokrat harus membuka kesempatan yang seluas-luasnya pada warga masyarakat untuk berkonsultasi.

7. Para birokrat harus berani mengambil keputusan sesuai dengankompetensi mereka.

8. Para birokrat harus senantiasa mendorong dan mengajak warga masyarakat untuk aktif berpratisipasi dan ikut serta dalam melaksanakan pembangunan secara terpadu.

B.       Organisasi Pemerintahan

Walaupun terdapat keidentikan pendapat para pakar tentang organisasi, tetapi untuk melihat pengertian, berikut ini penulis akan memberikan pendefinisian tersebut, yaitu sebagai beikut.

Menurut James D. Mooney (1954):

Organization is the form of every human association for the attainment of common purpose (maksudnya organisasi adalah segala bentuk setiap perserikatan orang-orang untuk mencapai suatu tujuan bersama).

Menurut John D. Millet (1954):

Organization is the structural framework within the work of many individual is carried on for the realization of common purpose (maksudnya organisasi adalah sebagai kerangka struktur di mana pekerjaan dari beberapa orang diselenggarakan untuk mewujudkan suatu tujuan bersama).

Menurut Chester L. Bernard (1968):

Organization is the system of cooperative activities of two or more person something intangible and impersonal, largerly a matter of relationship  (maksudnya organisasi adalah sebagai sebuah sistem tentang aktifitas kerja sama dua atau lebih dari sesuatu yang tidak berwujud atau tidak pandang bulu, yang sebagian besar tentang persoalan silaturahmi).

Dari definisi-definisi tersebut di atas dapat disimpulkan bahwa definisi organisasi, yaitu sebagai berikut.

1. Wadah atau tempat terselenggaranya administrasi.

2. Di dalamnya terjadi hubungan antar individu maupun kelompok,baik dalam organisasi itu sendiri maupun keluar organisasi.

3. Terjadi kerja sama dan pembagian tugas dalam organisasi tersebut.

4. Berlangsung proses aktivitas berdasarkan kinerja masing-masing.

Ada dua jenis organisasi secara global di semua negara, yaitu organisasi pemerintah dan organisasi nonpemerintah (baik swasta yang bernuansa dagang maupun nondagang). Khusus untuk organisasi pemerintah merupakan syarat utama suatu negara di samping wilayah, penduduk, dan pengakuan. Organisasi pemerintah dapat berubah tetapi perubahan negara berarti pembubaran negara itu sendiri.

Organisasi pemerintah berbeda dengan organisasi mana pun di dunia, karena ada tiga hal penting yang dimilikinya sebagai wewenangnya, yaitu sebagai berikut.

1. Bila organisasi lain tidak diperkenankan membunuh orang dan bahkan dapat dituntut maka organisasi pemerintah diperbolehkan, biasanya disebut dengan hukuman mati.

2. Bila organisasi lain tidak diperkenankan mengurung orang walaupun dalam waktu yang sangat singkat maka organisasi pemerintah diperbolehkan, biasanya disebut dengan penjara atau lembaga pemasyarakatan.

3. Bila organisasi lain tidak diperkenankan memungut uang dengan paksa tanpa alas an yang jelas karena pemberian jasa tertentu maka organisasi pemerintah diperbolehkan, biasanya disebut dengan pajak.

Kewenangan tersebut di atas diberikan karena pemerintah diharapkan akan mengatur ketertiban di setiap negara. Oleh karenaitu, pemerintah tidak diharapkan zalim, itulah sebabnya ada pihakkekuatan lain menjadi pengawasnya yang berasal dari wakil rakyat.

C.      Sumber Daya Manusia Indonesia

Bila sebuah kantor yang besar membutuhkan beberapa orang pegawai baru, biasanya mereka menyebarluaskan kebutuhan tersebut di

berbagai media massa, dengan persyaratan yang dibutuhkan. Untuk itu diinvestasikan dana yang tersedia bagi acara penerimaan tersebut, agar dengan mengikuti penyeleksian yang canggih diperoleh sumber daya manusia yang diperlukan.

Di pihak tenaga kerja juga ditentukan umur yang pantas untuk memulai bekerja, yaitu antara umur 18 sampai dengan 55 tahun. Angkatan kerja harus memenuhi syarat, baik syarat fisik maupun syarat rohani. Dalam penyeleksian administrasinya saja sudah dicari mana yang berasal dari perguruan tinggi terbaik atau mana yang dari perguruan tinggi swasta (disamakan, diakui, terdaftar).Sang calon dicari mana yang menduduki ranking teratas, kemudian setelah itu diseleksi pengalamannya, keterampilannya, iktikad baiknya, gaji yang diminta, serta moralitas peserta.

Berikutnya barulah dilangsungkan tes tertulis, wawancara, psikotes, kesehatan untuk mengetahui tingkat kecerdasan intelektual, tingkat keterampilan seni bekerja, dan tingkat kebaikan moral. Dengan begitu bukan hanya intelegensia tetapi juga diketahui kadar emosional dan spiritual peserta.

Kepada para calon pun masih diberikan training, kursus, dan berbagai macam jenis lainnya untuk mematangkan pengetahuannya di bidang yang akan dikerjakannya setelah bertugas nanti. Begitulah seharusnya penerimaan pegawai pemerintah. Hanya saja kenyataan jauh panggang dari api. Karena banyak yang diterima adalah karenaikatan saudara dengan pejabat personalia, karena pemberian sesuatu dari calon pekerja, sehingga kolusi seperti ini di Indonesia tidak lagi menjadi rahasia umum.

Recruitment (pengerahan) pegawai seperti ini yang berangkat dari mereka yang memenuhi syarat (requirement) ini tidak dijumpai dalamperekrutan pegawai pemerintah, yang dapat diamati dari hal-hal dibawah ini.

1. Pengumuman pencarian tenaga pegawai negeri sipil biasanya tidak diumumkan secara besar-besaran. Kecuali testing yang diberitakan media massa untuk membentuk opini publik bahwa testing berjalan sesuai aturan. Namun, tetap terjadi permainan di belakang layar untuk mencegah pers yang tetap

mencoba memantau. Dikatakan demikian karena dalam setiap penerimaan pegawai dipastikan selalu ada anak pejabat ataupun kerabat pihak personalia yang diterima.

2. Kolusisulit sekali dideteksi karena tidak sama dengan korupsi yang dapat dipantau dari manipulasi laporan. Kolusi berangkat dari pemberian sesuatu apa pun dari pihak yang berurusan kepaqda pihak pejabat yang berwewenang, agar mendapat kemudahan urusan.

3. Ekses negatifnya, mereka yang tidak memberikan sesuatu lalu mengalami kesulitan kalau memang tidak diurus sama sekali, ini pulalah yang berlaku dalam sebagian besar penerimaan pegawai pemerintah.

4. Dengan demikian, pada gilirannya tidak menutup kemungkinan bahwa yang diterima menjadi pegawai negeri sipil adalah mereka yang tidak memenuhi syarat, karena testing dan seleksihanya menjadi formalitas belaka. Bahkan karena menganggap bekerja sebagai penyambung hidup saja maka menjadi pegawai bukan merupakan menjadi abdi praja yang biasa diletakkan dalam slogan selama ini.

5. Selanjutnya, untuk pengiriman tugas belajar diutamakan bagi mereka yang belum terpakai dalam formasi. Jadi, bukan merekayang hendak dipromosikan untuk diorbitkan. Maksud pengirimantugas belajar itu agar tidak merebut posisi pejabat yang sudah mapan.

6. Selain itu, andaikata pengiriman sekolah pihak tertentu cukup berbakat namun tetap karena ada kekerabatan dengan pihak pejabat pendidikan dan pelatihan sehingga dengan begitu pembayaran uang kuliah dapat berjalan lancar.

Inilah keseluruhan sebab-sebab sulitnya memotivasi pegawai negerisipil untuk berprestasi dan mengabdi pada bangsa dan negara, karena yang diperebutkan dalam bekerja adalah berbagai tempat yang basah atau cukup memberikan keuntungan bagi yang bersangkutan.

D.      Pelayanan Pemerintahan

Fitzsimmons (1982) mengatakan bahwa :

Customer satisfaction with service quality can be defined perception of received with expectation of service desired (maksudnya rasa puas orang yang memerlukanpelayanan bisa diartikan  dengan memperbandingkan bagaimana pandangan antara pelayanan yang diterima dengan harapan pelayananyang diharapkan).

Jadi, dalam pelayanan pemerintah, rasa puas masyarakat terpenuhi bila apa yang diberikan oleh pemerintah kepada mereka sesuai dengan apa yang mereka harapkan. Ketika masyarakat menghendaki pembuatan kartu tanda penduduk, izin mengemudi, izin mendirikan bangunan, dan lain-lain dikerjakan dalam waktu yang singkat, dengan biaya relatif murah serta mutu yang baik. Jadi, bila yang mereka terima adalah pembuatannya dikerjakan berlarut-larut, biaya yang dikeluarkan cukup tinggi dan tidak transparan, serta kemudian mutu surat izin tersebut buruk, tidak bisa dibaca, salahtanggal dan nama, atau keliru lokasi maka masyarakat tidak puas.

Jadi, yang namanya pelayanan terdiri dari tiga unsur pokok, yaitusebagai berikut:

1. Biayanya relatif harus lebih rendah,2. Waktu untuk mengerjakan relatif cepat, dan3. Mutu yang diberikan relatif lebih bagus.

Namun demikian, tidak semua keinginan masyarakat harus diikuti oleh pemerintah sebagaimana di negara-negara liberal. Contohnya permintaan akan didirikannya berbagai lokalisasi seperti:

1. Izin perjudian,2. Izin pelacuran,3. Izin penjualan senjata api,4. Izin foto cabul.

Hal tersebut di atas tidak sepatutnya diizinkan karena bersifat dekadensi moral dan pemerintah harus mengantisipasinya.

E.       Manajemen Pemerintahan

Secara etimologi manajemen (dalam bahasa Inggris ditulis dengan management) berasal dari kata manus (berarti tangan) dan agere

(berarti melakukan) yang setelah digabung menjadi kata manage (bahasa Inggris) yang berarti mengurus, atau managiere (bahasa Latin) yang berarti melatih.

Menurut George Terry (1964):

Management is a distinct process consisting of planning, organizing, actuating, and controlling performance to determine and accomplish stated objectives by the use of human being and other resources (maksudnya manajemen adalah suatu proses khusus yang terdiri dari perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, dan pengawasan yang dilakukan untuk menentukan sertamencapai sasaran yang telah ditentukan melalui pemanfaatan sumberdaya manusia dan sumber lainnya).

Menurut John D. Millet (1954):

Management is the process directing and facilitating the work of people organized in formal group to achieve a desire end (maksudnya manajemen adalah proses kepemimpinan dan pemberian arah terhadap pekerjaan yang terorganisasi dalam kelompok formal untuk mencapai tujuan yang dikehendaki).

Jadi, pada garis besarnya manajemen adalah kemampuan mengurus organisasi untuk mencapai tujuan yang ditetapkan semua. Manajemenbaru merupakan suatu masalah besar setelah faktor dan sumber dayayang paling sukar untuk dikendalikan dan didayagunakan, masuk ke dalam kancah karya, yaitu persoalan manusianya. Karena itu manajemen menetapkan cara pengendalian manusia itu sendiri.

Selain itu, pertanyaan tentang manajemen dapat dijawab dengan melihat fungsi manajemen itu sendiri, yaitu perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, pengawasan, pengkoordinasian, pelaporan, pembiayaan, pengaturan, pengarahan, pendorongan, dan pengomandoan.

Untuk membedakan manajemen pemerintahan dengan manajemen niaga, dapat dilihat sebagai berikut.

1. Manajemen niaga banyak tergantung dari suasana pasar sedangkan manajemen pemerintahan kurang sentuhan pasar.

2. Manajemen niaga mandiri dan otonom dalam keputusannya, sedangkan manajemen pemerintahan harus melihat kepentingan rakyat banyak.

3. Manajemen niaga hanya dinilai mereka yang terkait, sedangkanmanajemen pemerintahan dinilai orang banyak.

4. Manajemen niaga bertujuan keuntungan ekonomi, efisiensi, mutu, dan relasi serta pangsa pasar, sedangkan manajemen pemerintahan sangat kompleks dan sangat sulit diukur.

Selain itu, bila melihat pelayanannya maka pelayanan manajemen niaga mendapat imbalan uang dari penggunannya, sedangkan manajemen pemerintahan hanya mengharapkan pengabdian. Sementara itu dalam manajemen pemerintahan pelayanan hanya diberikan pada yang baik dan benar, sedangkan untuk yang brutal dan keliru diperlukan kekuasaan. Oleh karena itu, dalam manajemen pemerintahan harus mempunyai kekuatan untuk menjaga rakyatnya. Itulah sebabnya, manajemen ini juga mengelola kejaksaan (untuk menuntut), kepolisian (untuk menertibkan), militer (untuk mengamankan), hakim (untuk memutuskan), penjara (untuk mengurung)yang bersifat pemaksaan.

Selanjutnya, agar mendapat legitimasi dari rakyat banyak diperlukan pemilihan umum untuk memilih para manajer pemerintah tersebut di satu pihak. Selain itu, diperlukan pemilihan umum untuk memilih wakil rakyat yang akan membuat peraturan dan mengawasi jalannya roda manajemen pemerintahan.

Para manajer pemerintahan selain benar dalam pemaksaan kehendak diharuskan juga baik dalam pelayanan, dengan demikian terjadi dialektika antara logika pemerintahan dengan etika pemerintahan. Bahkan kalau perlu manajer pemerintahan juga mendialektikakannya dengan seni memerintah sebagai estetika pemerintahan itu sendiri.

Manajer yang benar berbeda dengan manajer yang baik, karena adakalanya manajer itu benar tetapi tidak baik, atau sebaliknya baik tetapi tidak benar. Sebagai contoh manajer yang benar tetapitidak baik adalah manajer pemerintahan yang mengusir pedagang kaki lima dari jalan protocol karena menimbulkan kemacetan dan kotor. Sedangkan manajer yang baik tetapi tidak benar adalah manajer pemerintahan yang melayani pedagang kaki lima berjualan

di sepanjang protocol karena berbelas kasihan kepada kaum pedagang.

Untuk itu manajemen pemerintahan harus membuat peraturan yang baik dan benar secara seimbang. Maksudnya, setiap manajer pemerintahan memiliki intelektual dan kecerdasan yang tinggi dalam ilmu pemerintahan, memiliki moral yang tinggi serta memiliki seni yang tinggi. Itulah sebabnya, filosof kenamaan Yunani, Plato, mengharapkan para negarawan itu sebaiknya adalah filosof.

Hal ini terlihat pada diri Nabi Muhammad saw. yang selain sebagainabi dan rasul yang melindungi yatim piatu, tetapi juga kepala pemerintahan yang berperang di medan laga. Berbeda dengan Sang Budha yang meninggalkan Kerajaan Kavilawastu, atau Musa as. yang dikejar oleh pemerintahan Fir’aun (Ramses II), begitu juga Yesus Kristus yang diburu Pemerintah Pontious Pilatus.

Berdasarkan uraian dalam pembahasan, maka dapat ditarik kesimpulan sebagai berikut.

1. Ada beberapa karakteristik dan perilaku birokrat yang akhir-akhir ini menjadi patologis (penyakit) dalam pemerintahan, yaitu: budaya feodalistik masih terasa, kebiasaan menunggu petunjuk pengarahan, loyalitas kepada individu bukan kepada tugas organisasi, belum berorientasi pada prestasi, keinginan untuk melayani masih rendah, belum ditopang teknologi secara menyeluruh, budaya ekonomi biaya tinggi, jumlah pegawai negeri relatif banyak tetapi kurang bermutu dan asal jadi.

2. Organisasi pemerintah berbeda dengan organisasi mana pun di dunia, karena ada tiga hal penting yang dimilikinya sebagai wewenangnya, yaitu sebagai berikut.

1. Bila organisasi lain tidak diperkenankan membunuh orangdan bahkan dapat dituntut maka organisasi pemerintah diperbolehkan, biasanya disebut dengan hukuman mati.

2. Bila organisasi lain tidak diperkenankan mengurung orang walaupun dalam waktu yang sangat singkat maka organisasi pemerintah diperbolehkan, biasanya disebut dengan penjara atau lembaga pemasyarakatan.

3. Bila organisasi lain tidak diperkenankan memungut uang dengan paksa tanpa alas an yang jelas karena pemberian jasa tertentu maka organisasi pemerintah diperbolehkan,biasanya disebut dengan pajak

3. Sumber daya manusia merupakan faktor utama dala birokrasi pemerintahan, khususnya birokrasi di Indonesia, sumber daya manusia yang berkualitas dan berkompeten sangat diperlukan guna mengisi birokrasi di Indonesia. Akan tetapi, perekrutanpegawai baru tersebut masih diliputi kecurangan seperti kolusi maupun nepotisme. Oleh sebab itu juga para pegawai negeri sulit untuk dimotivasi untuk berprestasi dan mengabdipada bangsa dan negara.

4. Pelayananan pemerintah berfungsi untuk memberikan kepuasan kepada masyarakat dengan memenuhi kebutuhan dan kepentingannya. Pelayanan itu terdiri dari tiga unsur pokok,yaitu (a) biayanya relatif harus lebih rendah, (b) waktu untuk mengerjakan relatif cepat, dan (c) mutu yang diberikanrelatif bagus.

5. Manajemen pemerintahan adalah kemampuan pemerintah untuk mengelola segala sumber yang ada, baik manusia maupun alam guna mencapai tujuan yang telah ditetapkan bersama. Untuk itu manajemen pemerintahan harus dipimpin oleh manajer yang berintelektual dan memiliki kecerdasan dalam ilmu pemerintahan, juga memiliki moral serta seni yang tinggi sehingga dapat membuat peraturan yang baik dan benar.