mr Vladimir Vasiljev1

GNB „Žarko Zrenjanin“, Zrenjanin

OSNOVNE KARAKTERISTIKE JAVNO-PRIVATNIH PARTNERSTAVA2

Apstrakt:

Javno-privatna partnerstva (JPP) su nov i najsloženijiinstrument za podsticanje ekonomskog razvoja modernih država.Aktuelna su poslednjih 20 godina, zemlje EU početkom ovog vekaosnivaju posebna tela koja se pri vladama bave JPP, a Evropska

komisija je tek 2004. izdala Zelenu knjigu, koja definiše ianalizira JPP. Literatura se ozbiljnije bavi JPP poslednjihpar godina, dok na srpskom postoji samo jedna knjiga koja

detaljnije razmatra JPP. Zakon o javno-privatnim partnerstvimai koncesijama je u Srbiji izglasan tek krajem 2011, a od tada

je sklopljen samo jedan ugovor.Rad prikazuje osnove JPP. Nakon objašnjenja pojma i

definicije JPP slede istorijat, karakteristike i osnovnitipovi. Objašnjava se neophodan institucionalni okvir za JPP i

razmatraju se ključna pitanja podele rizika, vlasništva,ugovaranja i garancija. Rezimiraju se ključevi za uspešna JPP.

Zaključak predstavlja prednosti i zamerke JPP.

Ključne reči:

javno-privatna partnerstva, javna uprava, javne finansije,javni i privatni sektor, infrastrukturna ulaganja, budžet,

podela rizika1 kontakt: vladavasiljev@gmail.com2 Rad je nastao kao deo istraživanja šire teme Instrumenti za podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja- JPP, koja je odbranjena kao magistarski rad autora 2010. godine.

Pojam i definicija

Javno-privatno partnerstvo3 se može opisati kaokooperacija između javnog i privatnog sektora na područjuplaniranja, proizvodnje, pružanja usluga, finansiranja,poslovanja ili naplate javnih poslova.

Javno-privatna partnerstva podrazumevaju infrastrukturneusluge i servise koji su tradicionalno bili isporučivani odstrane vlasti. Prvenstveno se koriste u građenju i upravljanjubolnica, škola, zatvora, puteva, mostova, tunela, železnici,kontrolama vazdušnog saobraćaja i vodo-kanalizacionimpostrojenjima. Evropska komisija je 2003. definisala JPP kao„investicione projekte transferisane privatnom sektoru koje jetradicionalno izvršavao ili finansirao jani sektor“.4

Kanadski Savet za javno-privatna partnerstva (eng. TheCanadian Council for PPP), u svojoj definiciji ističe i interesnesfere javnog i privatnog sektora:

„JPP su korporativno udruživanje između javnog iprivatnog sektora zasnovano na ekspertizi svakog od partnerakoje na najbolji način služi jasno definisanim javnimpotrebama kroz odgovarajuću alokaciju resursa, rizika idobiti“.5

3 Eng. Public-private partnerships , u daljem tekstu skraćeno JPP.4 Europian Commission, 2003, str.96.5The Canadina Councel for PPP, Definitions, dostupno preko: http://www.pppcouncil.ca/aboutPPP_definition.asp , (pristupljeno 25.5.2010.).

Bez obzra na nijanse u različitim definicijama,zajednički imenitelj za JPP jeste kooperativno delovanjejavnog i privatnog sektora u proizvodnji javnih proizvoda ilipružanju javnih usluga.

Kratak istorijat javno-privatnih partnerstava

Prvi primer obezbeđivanja javnih usluga koje je poverenonekom preduzeću u današnjem smislu te reči nalazimo 1652.godine. Bostonska Voter-vorks (eng. Water Works) kompanija bilaje prva privatna firma u Americi koja je obezbeđivala pijaćuvodu građanima.6 Međutim, javno-privatna partnerstva pravuekspanziju doživljavaju u 19. veku, kroz javne radove naizgradnji železnica i pružanju komunalnih usluga. Početkom 90-tih godina 20. veka, zemlje Evropske unije prihvatile sujavno-privatno partnerstvo radi podsticanja privrede i bržegrazvoja infrastrukture i javnih usluga. Francuska je bila prvazemlja EU koja je primenila modele JPP.

Učešće privatnog sektora 70-tih i 80-tih godina uprojektima javne infrastrukture, poznatog pod nazivom BOT7,počinje da se upotrebljava i u azijskim državama. Tako je 70-tih godina u Hong Kongu izgrađen Kros Harbur tunel (eng. Cross-Harbour Tunnel), prvi tunel po BOT sistemu. Početkom 90-tih, uBritaniji je počeo da se razvija model poznat kao Privatnafinansijska inicijativa (eng. Private Finance Initiative –PFI). Država ilokalne vlasti su plaćale privatnom sektoru da gradi puteve,škole, bolnice i zatvore, bez trošenja novca poreskihobveznika. Trošak su plaćali privatnici, budžet nije diran, apo završenom poslu interes privatnika je bilo ubiranje prihodaod naplate usluga izgrađenih objekata.

Modeli javno-privatnih partnerstava su nastavili da seprimenjuju u svim razvijenijim zemljama. Kvantitet je vremenomdoveo i do zahteva za regulisanjem kvaliteta, te je Evropskakomisija donela niz dokumenata kojima reguliše JPP8: 2003.objavljuje smernice za uspešna JPP, a 2004. godine Zelenu knjigu oJPP. Ovaj dokument analizira partnerstvo javnog i privatnog,

6 The Nationl Council for PPP: Questions & Ansvers, dostupno preko:http://ncppp.org/presskit/q&a.shtml, (pristupljeno 25.5.2010.)7 BOT- built-operate-transfer (sagradi-upravljaj-predaj), je jedan od modela JPP.8 Direktiva 93/27/EEC, Supplies Directive 93/36/EEC, Services Directive 92/50/EEC, Utilities Directive 93/38/EEC.

određuje koje vrste JPP obuhvataju propisi EU o javnimnabavkama i koji oblici se mogu ugovarati na drugi način.

Globalno posmatrajući, JPP se javljaju sa procesom reformeskupe i neefikasne države blagostanja, koja je započela uBritaniji i SAD 80-ih godina. Do kraja 20. veka,privatizacija, kao osnovni princip reforme, izgubila je nazamahu, ali je potreba za infrastrukturnim razvojem ostala. Uto vreme su JPP modeli postali značajno sredstvo privlačenjaprivatnih ulaganja i menadžera za potrebe infrastrukturnihinvesticija tamo gde je privatizacija zastala ili naišla nateškoće, a država nije imala sredstava u budžetu da finansirasve veće potrebe u infrastrukturi. Upravo saradnja saprivatnim sektorom bila je jedina šansa vlastima da nastave sajavnim investicijama i istovremeno ne opterete budžet. Uplivomprivatnog menadžmenta u javne poslove, došlo je i dopozitivnih efekata povećanja ekonomičnosti i efektivnosti upružanju javnih usluga, jer je privatni sektor prilagodljivijii sposobniji u poslovanju od državnog. I pored svih kritika,po mišljenju MMF-a, najbolje razvijeni model JPP je pomenutibritanski PFI program, koji trenutno pokriva 14% javnihinvesticija u ključnim infrastrukturnim oblastima.9 IzaBritanije slede Australija, Irska i SAD. Ostale zemlje EUimaju srednji nivo zastupljenosti JPP modela. On se javlja i unovopridošlim članicama EU iz Istočnog bloka, kao i u Kanadi iJapanu. U većini slučajeva su u pitanju projekti vezani zaizgradnju puteva. Meksiko i Čile su pioniri u korišćenju JPP uodnosu na zemlje van OECD-a.

U Srbiji je Zakon o javno-privatnom partnerstvu ikoncesijama donet krajem 2011, a od tada je sklopljeno samojedno JPP. Ranije je saradnja sa privatnim sektorom u javniminvesticijama bila ostvarivana na osnovu zakona o koncesijamaili komunalnim delatnostima, ali je većina projekata završilaneslavno (4 pd 5 koncesija su raskinute u poslednjojdeceniji). Srbiju tek čeka dug put institucionalnih reformi dabi bila spremna za složeni proces infrastrukturnih ulaganjakakav predstavljaju JPP.

Karakteristike javno-privatnih partnerstava

9 International Monetary Fund: Public-private partnerships; 2004, str. 5.

Karakteristike projekata JPP su: dugoročna ugovornasuradnja (5 do 30 godina) između javnog i privatnog sektora,preraspodela poslovnog rizika i sveobuhvatna odgovornost nastrani privatnog sektora. Učesnici u ostvarivanju JPPmodela su: investitor (vlada, lokalna samouprava ili resornoministarstvo) koncesionar, koji osniva posebnu firmu, tzv.Društvo posebne namene (eng. SPV- Special Purpose Vehicle), koja radido isteka ugovora- korišćenja dobra. Društvo posebne namenemože osnovati: firma za projektovanje radova (samostalno ilisa kooperantima), izvođač radova (samostalno ili sakooperantima), banka koja prati projekat i može biti deokonzorcijuma i konsalting firma koja upravlja održavanjem iupotrebom izgrađenog objekta za vreme trajanja ugovora. Tafirma prati projektovanje sa stanovišta održavanja i upotrebeobjekta kako bi se omogućila efikasnija rešenja i optimizovaliukupni troškovi, tj. postigao optimalni odnos izmeđuinicijalnih troškova građenja i budućih troškova upotrebe iodržavanja objekta. Osim izvršenja ifinansiranja iz privatnog sektora, JPP imaju i druge dve važnekarakteristike: servisnu uslugu i deo rizika. Zelenaknjiga Evropske komisije ne daje posebnu definiciju JPP, alidaje karakteristične osnovne elemete: dugotrajan odnos izmeđupartnera, način finansiranja koji se u najvećem broju slučajaoslanja na privatna sredstva, ali uz učešće javnih sredstava;javni partner je onaj partner koji definiše ciljeve gradnjeili pružanja usluga s aspekta javnog insteresa, kao ipostavljanja standarda gradnje, održavanja i kvaliteta usluga;rizik se prenosi na privatnog partnera, inače bi ga snosiojavni sektor, ali sama raspodela rizika zavisi od slučaja doslučaja i definiše se ugovorom; javni partner plaća naknadu zakorišćenje privatnom partneru i preuzima obavezu da će seizgrađenim objektom koristiti za ugovorenu namenu; izgrađeniobjekat se nakon isteka ugovora vraća u vlasništvo javnomsektoru. PodJPP se mogu smatrati i drugi oblici povezanosti javnog iprivatnog sektora: ugovori o upravljanju koji podrazumjevajunabavke spoljnih servisnih usluga (eng. outsourcing), gdeprivatni sektor preuzima pružanje usluga u ime javnog sektoraili za javni sektor; zajednička ulaganja (eng. Joint Ventures),koja karakteriše osnivanje zajedničke institucije javnog iprivatnog sektora radi realizacije određenog javnog projektaili pružanja određenih javnih usluga; ugovorni oblik javno-

privatnog partnerstva koji podrazumjeva modele koje prepoznajei kategorizuje Evropska komisija i to: koncesijski model -predstavnik BOT modela; privatna finasijska inicijativa PFI-predstavljen kroz finasiranje, izvođenje, održavanje irukovođenje objektom od javnog interesa (škole, bolnice isl.). Brojna istraživanja utvrđuju da vlade ostvaruju 20-50%ušteda u trošku obezbeđivanja javnih usluga ako je u tom posluangažovan privatni sektor kroz JPP modele.10

Tipovi javno-privatnih partnerstava

Saradnja javnog sa privatnim sektorom ima mnoštvovarijanti sa jedinstvenim ciljem: ekonomičnija i efikasnijaproizvodnja i pružanje javnih usluga i dobara. JPP mogu bitikategorizovana u zavisnosti od stepena učešća i rizika javnogi privatnog sektora u partnerstvu. Što je manje učešćeprivatnog sektora u JPP, manji je i rizik i obrnuto-privatizacija kao potpuno vlasništvo privatnog sektora nadjavnim poslom ili preduzećem alocira i sav rizik u privatnisektor.

Postoji pet osnovnih tipova JPP projekata11:1. servisni ugovori (eng. service contracts)2. menadžerski ugovori (eng. managment contracts)3. iznajmljivanje/lizing ( eng. leases)4. BOT modeli (eng. build-operate-transfer) i varijante5. koncesije (eng. concessions)

U praksi, JPP aranžmani su obično hibridi navedenih modela. Naprimer, menadžerski ugovori ponekad uključuju mogućnost podeledobiti od naplate usluge koja je uobičajena za aranžmaneiznajmljivanja/lizinga, dok sam lizing ponekad prebacujeodgovornost za manje investicije, popravke ili obnove naprivatni sektor, što je karakteristično za koncesije.

10 The Nationl Council for PPP: Top 10 factors about PPP, dostupno preko:http://www.ncppp.org/presskit/topten.shtml, (pristupljeno 25.5.2010).11 IBRD/WB: PPP in E-government: Knowledge map, 2009, str.7.

Servisni ugovori

Servisni ugovori su zakonsko obavezujući aranžmani izmeđuodgovarajućih vladinih tela i privatnog partnera. Predmetugovora jesu izvođenja specifičnih, ali ne ključnih poslova.Javni partneri su obično elektro, vodo ili telekomunikacionapreduzeća koja angažuju privatne firme u poslovima održavanjaobjekata (održavanje zgrada, eng. Janitorial services), postavljanjei očitavanje brojila, IT servis i poslovi obezbeđenja.Konkursi se raspisuju po sistemu najpovoljnije ponude odprijavljenih ponuđača, a ugovori su kratkotrajni, od 6 mesecido dve godine, kada se konkurs ponavlja. Odgovornost glavneusluge ostaje javnom sektoru, dok se manje važne faze uslugeostavljaju privatnom sektoru. Pošto je vreme ugovora kratko,privatni sektor se na taj način motiviše za kvalitetnoobavljanje posla da bi se ugovor produžio sa istim partnerom.Uloga vlasti se kroz servisne ugovore menja od uloge izvršiocau supervizijsku ulogu. To se uklapa u institucionalni setreformi koje zahtevaju decentralizaciju kontrole,obezbeđivanje tehničke podrške na lokalnom nivou, poboljšanjestandarda kvaliteta, kontrole i zaposlenih.

Menadžerski ugovori

Menadžerski ugovori prebacuju odgovornost za upravljanjei održavanje javnih entiteta na privatni sektor, dokvlasništvo i odgovornost za obezbeđivanje servisne uslugeostaje na vlastima. Stoga i većina komercijalnog rizika icelokupni kapitalni i investicioni rizik ostaje na stranijavnog sektora. Kontrola menadžmenta se transferiše privatnompartneru. Menadžerski ugovori traju od tri do pet godina.Kompenzacija može biti u formi fiksne naknade (eng. Feemanagment contracts) ili vezana za indikatore performansi (eng.Performance based managment contract). Drugi model je bolji jer jeobavezujući za privatnog partnera da održava kvalitet posla.Zbog toga što se sva investiciona odgovornost zadržava ujavnom sektoru, menadžerski ugovori kao model JPP se nepreporučuju ako vlasti žele da privuku privatni kapital zanove investicije. Usled toga što finansijski rizik nijeprebačen na privatni sektor, menadžerski ugovori takođe nose

mali potencijal u motivaciji privatnog sektora da smanjitroškove i poboljša kvalitet usluge.

Lizing

U slučaju lizinga, privatni partner iznajmljuje određenideo javne usluge ili preduzeća i preuzima punu odgovornost zaupravljanje i deo investicione odgovornosti za period od 10 do15 godina. Kompenzacija je obično deo korisničke naknadekrajnjih korisnika javne usluge, dok ostatak vlasti koriste zadalje kapitalne investicije. Kako krajnja naplata nijesigurna, veći deo komercijalnog rizika pada na privatnogpartnera. Stoga prihod privatnog partnera umnogome zavisi odnjegove sposobnosti da smanji troškove, a da održi standardpružanja usluge zahtevan ugovorom. Za vreme trajanja lizinga,vlasti snose odgovornost za finansiranje i planiranje daljihulaganja i održavanje. Zato je lizing kao model JPP pogodantamo gde se zahteva operativna efikasnost, ali ne i velikanova ulaganja. Lizinzi su odskočna daska i priprema za višenivoe JPP, kao što su koncesije. Administrativna kompleksnostih čini komplikovanijim od ugovornih modela pa je potrebnouspostavljanje posebnog regulatornog tela od strane vlasti zapraćenje sprovođenja lizing ugovora.

BOT ugovori i varijante

BOT- (eng. Build-operate-transfer) ugovori imaju više varijanti kojezavise od uloge privatnog partnera u poslu: BOT- (eng. build-operate-transfer) sagradi-upravljaj-predaj.Privatni partner gradi postrojenje, upravlja njime ugovoreniperiod i vraća ga u javno vlasništvo; BTO- (eng. build-transfer-operate) sagradi-predaj-upravljaj.Postrojenje postaje javno vlasništvo nakon izgradnje od straneprivatnog sektora, a upravljanje ostaje privatno do istekaugovora;BOO- (eng. build-own-operate) sagradi-poseduj-upravljaj. Privatnikgradi, poseduje i upravlja postrojenjem u potpunosti, što je ustvari privatizacija;

BOOT- (eng. build-own-operate-transfer) sagradi-poseduj-upravljaj-predaj. Privatni sektor dobija franšizu za finansiranje,dizajn, izgradnju i upravljanje dobrom, kao i pravo naplatekorišćenja tokom ugovorenog perioda, nakon čega se vlasništvopredaje javnom sektoru;ROT- (eng. rehabilitate-operate-transfer) obnovi-upravljaj-predaj.Privatni partner obnavlja postrojenje, upravlja njimeugovoreno vreme i vraća ga u javno vlasništvo. Varijante ovogmodela su i LDO- (eng. lease-develop-operate) iznajmi-razvij-upravljaj, ili BDO- (eng. build-develop-operate) sagradi-razvij-upravljaj modeli, gde privatni sektor iznajmljuje ili kupujepostojeće postrojenje od javnog sektora, investira urenoviranje i modernizaciju i upravlja ugovoreni period;BBO- (eng. buy-build-operate) kupi-sagradi-upravljaj je varijantaBOO modela, gde privatni sektor kupuje postrojenje, dovodi gau operativno stanje i upravlja njime u potpunosti, što jetakođe privatizacija;DB- (eng. design-build) projektuj-sagradi. Privatni sektorosmišljava i gradi projekat shodno specifikacijama javnogsektora uz fiksnu cenu i snosi troškovni i projektni rizik,dok održavanje i upravljanje ostaje u rukama javnog sektora;DBM- (eng. design-build-maintain) projektuj-sagradi-održavaj.Sličan je DB modelu, s tim što održavanje postrojenja pada naprivatnog partnera ugovoreni period, a javni sektor ostajevlasnik i upravlja postrojenjem;DBO- (eng. design-build-operate) projektuj-sagradi-upravljaj.Takođe varijanta DB modela, s tim da je upravljanje u rukamaprivatnog sektora ugovoreni period.

BOT ugovori se namenski dizajniraju uglavnom za grinfilfd ilibraunfild projekte. Broj kombinacija nije ograničen navedenimmodelima, već zavisi od tipa ugovora koji će sklopiti javni iprivatni partner, tako da se u praksi javljaju najrazličitijihibridi navedenih modela. Ugovori podrazumevaju da privatnipartner projektuje, gradi i upravlja postrojenjem na dužiperiod, od 15-30 godina, nakon čega se sve vraća u vlasništvojavnog sektora. Izuzetak je BOO model, koji je vid klasičneprivatizacije.

Koncesije

Pod koncesijom, privatni partner (koncesionar) snosipotpunu odgovornost servisa, uključujući upravljanje,održavanje i menadžment, kao i investicije u popravke i obnovupostrojenja i proširenje servisa. Predmet ugovora o koncesijiostaje ili postaje vlasništvo po isteku ugovora. Koncesijeimaju rokove trajanja od 20-30 godina. Koncesionaru ostajekompenzacija naplate krajne usluge servisa. U ugovorima sepreciziraju standardi usluge koji, u slučaju da se ne ispune,obavezuju koncesionara da plaća penale državi. Prednostikoncesija su što prebacuju odgovornost celog posla na privatnisektor i time iniciraju zahteve za efikasnošću u svim fazamaposla. Zato su koncesije atraktivne u poslovima koji iziskujuvelika ulaganja. Koncesije su administrativno kompleksniposlovi za javni sektor. Zbog toga što na duži periodomogućavaju privatnom partneru monopolski položaj zahtevajustrog monitoring. Uspeh koncesije umnogome zavisi od kvalitetaregulacije od strane javnog sektora, posebno u odnosu dobitikoncesionara (njegovog profita) i korisnika koncesije (cenetakse i kvalitata servisa).

Institucionalni okvir za javno-privatna partnerstva

Osnovni preduslov za uspešnu primenu JPP jeste dobra vlada ipolitička volja. Privatni sektor sam po sebi ima volju zaposlom, ali on mora biti uveren da i sa strane javnog sektorapostoji volja političara za učešćem privatnog sektora u javnimposlovima. Nesigurnost u ovom polju povećava politički rizik idemotiviše pravljenje u dugoročnim biznis-planovima. Najvećaprepreka uspešnosti JPP modela je korupcija u javnom sektoru,isto kao što je korupcija najbitniji faktor neuspehaprivatizacije.12

Jedan od osnovnih prigovora JPP modelu od strane privatnogsektora jeste da proces konkursa i ugovaranja traje jako dugo.Da bi JPP dobro funkcionisala, vlasti bi trebalo da voderačuna o unapređivanju ocenjivanja projekata i prioritetima.Odluka da li prihvatiti JPP projekat ili zadržatitradicionalno javno finansiranje, trebalo bi da bude baziranana poređenju troška i dobiti od investicije. U Italiji i Čileuje privatnom sektoru dozvoljeno da predlaže projekte koji bibili potencijalna JPP. Takođe, poslovi evaluacije projekata i

12 International Monetary Fund: Public-private partnerships; 2004, str. 15.

prioriteta uključuju i ministarstva i vladine agencije, kao iMinistarstvo finansija, što osigurava da će buduće fiskalneimplikacije JPP biti konzistentne, uz srednjeročnu održivostdugovanja. JPP jedinica Nacionalnog trezora Južne Afrikeobezbeđuje detaljni vodič i tehničku podršku agencijamavezanim za unapređenje izvodljivosti i menadžmenta JPP. Primer dobrih zakonodavnih rešenja kada su JPP u pitanjujeste slučaj Viktorije, Australija.13 Ključni element jesteisplativost i javni interes JPP. Ne postoji startnapretpostavka da je bilo koji sektor, javni ili privatni, boljiu sprovođenju bilo kog posla od javnog interesa. Odluka sedonosi na osnovu merenja i rezultata ko donosi više javnogdobra. Učešće privatnog sektora je predmet konkurentskognadmetanja koje je transparentno, standarnizovane su sve fazeJPP da bi se umanjili transakcioni troškovi, a prisutna je ilepeza podsticaja da bi se podstakao visok nivo performansi.

Pitanje podele rizika i vlasništva

JPP nose spektar različitih rizika. Oni se najčešćesvrstavaju u 5 grupa:

1. konstrukcioni rizik, koji se odnosi na problemeprojektovanja, cene gradnje i rokova za izvođenjeradova;

2. finansijski rizik, vezan za fluktuiranje kamatnihstopa na finansijskom tržištu, valutnu stabilnost iostale faktore koji utiču na koštanje kapitala;

3. izvođački rizik, odnosi se na dostupnost usluge,njenu kontinuiranost i kvalitet isporuke;

4. rizik tražnje, povezan sa tekućom tražnjom ipotrebama za uslugom;

5. preostali vrednosni rizik, kog nosi cena objekta JPPu budućnosti.

Ovih 5 osnovnih rizika mogu se deliti na podkategorije.Svi rizici su prisutni i u javnim i privatnim i JPPprojektima. JPP teže da transferišu rizik od javnog u privatnisektor. Dok upliv privatnog kapitala i promena menadžerskeodgovornosti mogu biti korisni, značajan transfer rizika jeneophodan da bi se postigla puna korist JPP aranžmana.

13 Ibid. str. 17.

Prebacivanje projektnog rizika sa vlade na privatni sektor nebi trebalo da utiče na trošak finansiranja projekta. Ovoproizilazi iz Modiljani-Milerove teoreme, koja kaže da cenakapitala zavisi isključivo od karakteristika rizika koje nosiprojekat, a ne od načina njegovog finansiranja. Međutim, naprojektni rizik može uticati izvor iz kog se finansira.Projektni rizik je nezavisan bez ozira da li potiče iz javnogili privatnog sektora, ali njegova amortizacija zavisi odmogućnosti alokacije rizika. Tu je javni sektor u boljojpoziciji od privatnog sektora jer su „amortizeri“ projektnogrizika svi poreski obveznici. Na strani privatnog sektora jekvalitetniji menadžment, dok se rizik amortizuje nafinansijskom tržištu, pod uslovom da finansijsko tržište imastepen razvijenosti koji može da nosi rizik, što je slučajsamo u najrazvijenijim finansijskim tržištima. Samo u njimaprivatni sektor ima niži projektni rizik od javnog sektora.Bez obzira i na idealne uslove, zaduživanje privatnog sektorakošta više od zaduživanja javnog. Tako da, čak i da jeprojektni rizik niži u privatnom sektoru, ako JPP rezultirajuprivatnim zaduživanjem, u većini slučajeva će troškovifinansiranja porasti.

Privatni i javni sektor imaju različite pristupe u procenirizika. Vlada teži da koristi tzv. STPR (eng. Social time preferencerate) ili neku drugu stopu nultog rizika da bi smanjila troškovekod procene projekata, dok privatni ponuđači uključuju premijurizika u kalkulaciju o budućem profitu koji očekuju kroz JPParanžman.14 Na primer, kod CAPM (eng. Capital asset pricing model)modela, koji je u širokoj upotrebi u privatnom sektoru,očekivan profit od projekta definisan je kao nulti rizik pluspremija rizika, a premija rizika je zbir premije tržišnogrizika i beta koeficijenta koji meri odnos između profita kojiteorijski donosi predmet projekta i profita koji zavisi odtržišnih uslova. S tom razlikom u pristupu proceni rizika,vlasti mogu odbiti tržišno razumne ponude privatnog sektora zaJPP. Kao posledica, procena može ići u korist javnog sektora.Eurostat15 je 2004.doneo odluku kojom obuhvata dugoročneugovore u oblastima gde privatni partner gradi postrojenje ipruža servisne usluge vladi. Eurostat preporučuje dapostrojenja koja su predmet JPP projekata budu klasifikovana

14 International Monetary Fund: Public-private partnerships; 2004, str.13.15 Eurostat je deo Evropske komisije sa zadatkom da obezbeđuje statističke izveštaje na području EU.

kao nevladina postrojenja i da zato ne idu na teret budžeta,pod uslovom da se ispunjavaju dva uslova: da privatni partnersnosi konstrukcioni rizik i rizik tražnje ili dostupnosti. Podtim uslovima se smatra da privatni partner snosi većinurizika.

Konstrukcioni rizik obuhvata slučajeve kašnjenja isporuka,niskog standarda, dodatnih troškova, tehničkih manjkavosti ieksternih negativnih efekata. Ako vlada plaća privatnompartneru nezavisno od stanja u kom se postrojenje nalazi, toznači da javni sektor snosi veći deo konstrukcionog rizika.

Rizik dostupnosti se odnosi na sposobnost privatnogpartnera da isporuči dogovorenu količinu i kvalitet usluge. Uslučaju da vlada plaća privatnom partneru koji je nezavisan odisporuke servisa, to indicira da javni sektor snosi većinurizika isporuke.

Rizik tražnje obuhvata uticaj tržišnih kretanja,konkurencije i tehnološkog razvoja tokom vremena isporukeservisa. Takođe, ako je privatni partner nezavisan odpotražnje za servisom, to znači da vlada snosi većinu rizikatražnje.

Ugovorne obaveze i vladine garancije

JPP model predstavlja nov način definisanja ugovornihodnosa između investitora sa sledećim obeležjima :

Ugovor se sklapana duži rok (optimalno je od 25 do 30 godina) izmeđupredstavnika javnog sektora (vlada, resorno ministarstvo ililokalna samouprava) i privatnog konzorcijuma kao koncesionara.Ugovor definiše koncesiju za projektovanje, građenje,upravljanje, održavanje i upotrebom građevinskog objekta.Ukupni troškovi koncesije upoređuju se s uporednim troškovimajavnog sektora (eng. Public Sector Comparator- PSC). Troškovi javnogsektora predstavljaju troškove koji bi postojali za istiprojekat, ako bi se radovi ustupili tradicionalnom načinu

izgradnje dobra, plus svi procenjeni troškovi upotrebe iodržavanja objekta, te troškovi rizika koje bi investitormorao sam plaćati kako bi sanirao posledice koje takvi rizicimogu izazvati. Određeni rizici ostaju alocirani na javnisektor i to uglavnom rizici za koje se smatra da javni sektorima veću mogućnost uticaja i upravljanja. Ugovorom se definišeintegracija svih etapa tokom trajanja koncesije(projektovanje, finansiranje, građenje, održavanje i upotrebaobjekata i eventualno rušenje i uklanjanje objekta).Većina rizika alocirana je na koncesionara.

Postoje određeni rizici koji nakon pregovoramogu ostati u vlasništvu investitora, no, to su uglavnomodređeni rizici na koje koncesionar ne može uticati (kao npr.inflacija i sl.). Ugovor definiše specifikaciju krajnjihperformansi objekta, a plaćanje je vezano uz detaljno praćenjei ostvarenje zadatih performansi. Npr. kod bolnica, uoperacionim salama može biti zadata jačina osvetljenja kojamora biti raspoloživa. Ugovorom je definisan tzv.retifikacijski period za svaku funkcionalnu celinu, te bi utom roku svaki nedostatak trebalo da bude uklonjen. Ugovordefiniše jedinstvenu mesečnu ratu otplate (JMRO) kojuinvestitor otplaćuje koncesionaru u jednakim mesečnim ratamatokom celog veka trajanja ugovora, ali tek nakon početkaeksploatacije objekta. Za objekte visokogradnje, ugovorom sedefiniše raspoloživost objekta, kao zbir raspoloživosti svihfunkcionalnih celina objekta te se JMRO umanjuje u slučajuneraspoloživosti pojedinih celina objekta, po ugovorom strogodefinisanom mehanizmu plaćanja.

JPP model ugovora imavanbudžetski status (eng. off balance sheet treatment), što znači dase investicija realizovana po ovom modelu ne računa u tekućezaduženje države, što je ujedno i jedan od glavnih ekonomskihvodiča za primenu, sa stanovništa države, koje imaju limit ubudućim zaduživanju kako na domaćem, tako i na inostranomfinansijskom tržištu. Izuzetna važnost posvećuje seodržavanju objekata. Održavanje mora biti kvalitetnoisplanirano, što znači da se u svakom trenutku moraju znatisve aktivnosti planskog, preventivnog, inspekcijskog ireaktivnog održavanja i sve aktivnosti zamene istrošenihgrađevinskih elemenata i materijala nakon isteka njihovogfizičkog veka trajanja. Jedan od ključnih ekonomskih vodiča poovom modelu ugovora, to jest ustupanja radova, jeste u

činjenici da se rastereti tekuće zaduženje države kaoinvestitora svih javnih objekata.

Prednosti i kritika javno-privatnih partnerstava

Prednosti javno-privatnih partnerstava za javni sektor:

Poboljšanje usluge određenog javnog servisa- tako što JPPmodel pruža i privatnom i javnom partneru mogućnost da radedeo posla koji najbolje umeju. Suštinski posao javnog sektoraje da kreira politiku i služi javnom interesu. Za to imalegitimitet, dok je privatni sektor bolji u upravljanju iodržavanju postrojenja koja su predmet JPP.

Smanjenje troškova određenog javnog servisa- jer je privatnisektor inovativniji, fleksibilniji na tržištu i sa višeiskustva u biznisu. Zbog tih prednosti, javni servis koji seobezbeđuje u formi JPP je jeftiniji nego tradicionalno javnofinansiranje. Uštede ostvarene na taj način mogu se upotrebitiza finansiranje drugih servisa.

Povećanje investicija javne infrastrukture- investicije ubolnice, škole, autoputeve i sl. tradicionalno su bilefinansirane iz budžeta i redovno su dovodile do deficita idugova. JPP smanjuju pritisak na budžet angažujući privatnikapital i smanjuju jaz između potrebe za infrastrukturniminvesticijama i kapaciteta budžeta.

Smanjuje se rizik javnog sektora- prebacivanjem onih rizikana privatni sektor kojima će on bolje upravljati. Kompanijakoja se bavi izgradnjom zgrada će bolje upravljati rizicimakoje nosi tržište nekretnina nego lokalna samouprava.

Brže izvođenje kapitalnih projekata- zbog toga što privatnisektor ima veću pokretljivost i prilagodljivost tržišnimkretanjima i brži pristup resursima.

Poboljšanje budžetske stabilnosti- transferom rizika naprivatni sektor smanjuje se rizik budžetskog deficita u javnomsektoru zbog nepredviđenih okolnosti tokom razvoja projektaili trajanja servisa. Servis se obezbeđuje u predvidivomfinansijskom okviru koji se precizira ugovorima u JPP.

Veći stepen iskorišćenja postrojenja koja su predmet JPP-privatni sektor ima motiv da iskorišćava pun kapacitetpredmeta JPP i da iskoristi maksimalno sve komercijalneprilike da maksimizuje profit na uložena sredstva. Rezultat jeviši nivo servisne usluge, veća dostupnost i smanjeni troškoviposedovanja postrojenja za javni sektor.

Olakšavanje planiranja troškova budžeta- naroćito zadugoročne ugovore. Privatni sektor koji ima dugoročni ugovorza upravljanje i održavanje određenih javnih servisa koji supredmet JPP uključuje održavanje postrojenja u svoj budžet zaugovoreni period, jer je interes da se za to vreme postrojenjeodržava u što boljem stanju da se ne bi povećavali drugirizici koje nosi pogoršanje servisne usluge zbog lošeg stanjapostrojenja. U slučaju da to radi javni sektor, uzimajući uobzir obično četvorogodišnje cikluse promene vlasti,održavanje može biti nekontinuirano zbog stalnih promenabudžetske politike i različitih pritisaka na budžet tokomgodine, što dovodi do smanjenog održavanja, smanjenjavrednosti postrojenja tokom vremena, uz lošiji kvalitet uslugei neretko povećanja cene usluge da bi se kompenzovali gubici.

Prednosti javno-privatnih partnerstava za privatni sektor:

JPP omogućavaju privatnom partneru pristup sigurnim i dugoročnim investicijama.

Profit se generiše kroz sigurne i dugoročne ugovorene cenekoje se naplaćuju od krajnjih korisnika za isporučenu uslugu.

Privatni partneri kroz JPP mogu ostvariti profitiskorišćavajući svoje menadžerske, tehnološke, finansijske iinovacione prednosti.

Kroz dobro upravljanje u JPP aranžmanu, privatni partnerdobija dobru referencu i otvara mogućnosti za druge sličnearanžmane u svom sektoru delovanja.

Kritika javno-privatnih partnerstava:

Zamerke JPP modelu su najčešće adresirane na smanjenjejavne kontrole kada se privatni partner uključi ufinansiranje, izgradnju ili isporuku javnog servisa. Zbogosnovnog motiva privatnog sektora- profita, sumnje seusmeravaju na opasnost da će trka za profitom ići na štetujavnog interesa. Privatne kompanije se optužuju da ne poštujustandarde i da, štedeći radi maksimiziranja profita, pružajulošiji kvalitet usluge. Sudeći po istraživanju Odeljenja zaistraživanje tržišta rada u UK, JPP u sektoru zdravstva ćeporeske obveznike koštati 13mlrd. funti.16 Sindikati kažu da ćeprivatne kompanije godišnje inkasirati između 1.5 i 3.4 mlrd.funti narednih 30 godina. Primer štetnosti JPP ugovora zaporeske obveznike jeste zatvor u Liverpulu, čiji su setroškovi izgradnje isplatili za samo dve godine, dok ćenaredne 23 godine privatni operater ubirati čist profit.

JPP se najčešće od sindikata vide kao siguran put ugubitak posla ili lošije uslove rada sa manje prava. Ponjihovim rečima, „ne privatizuju se usluge, već posao radnikau javnom sektoru“, jer je, po optužbama sindikata, jedini načinda privatni partner ostvari profit smanjenje nadnicazaposlenima. Upošljavanjem kod privatnog vlasnika radnicidobijaju manje prava i socijalne zaštite (penziono izdravstveno osiguranje).

Kritike idu i pravcu korupcije u JPP koju omogućavasprega privatnog kapitala i politike. Optužbe idu na računnameštanja tendera za javne usluge i kasniju podelu dobiti.U tom smislu je i kritika finasijske netransparentnosti JPP,jer dug privatnog partnera koji se ostvari kroz JPP ne ostajezabeležen u budžetu javnog sektora. Posledica je da budućitroškovi ostaju nezabeleženi u vladinim dokumentima, ali ćebiti naplaćeni od poreskih obveznika kada se pojave ubudućnosti.17

Zaključak16 BBC News: What are PPP?, 12.2.2003, dostupno na: http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk/1518523.stm, (pristupljeno 26.5.2010).17 Bell Gully: PPP, another view, 22.9.2004, dostupno preko: http://www.bellgully.com/resources/resource.00257.asp, (pristupljeno 26.5.2010).

Javno-privatna partnerstva jesu nov i najsloženijiinstrument za podsticanje ekonomskog razvoja modernih država.Aktuelna su poslednjih 20-ak godina, a zemlje EU tek početkomovog veka osnivaju posebna tela koja se pri vladama bavejavno-privatnim partnerstvima. Evropska komisija je 2004.izdala Zelenu knjigu, koja definiše i analizira JPP. Javno-privatna partnerstva nemaju opšteprihvaćenu i jedinstvenudefiniciju, ali zajednički imenitelj svih definicija jesteugovorna saradnja javnog i privatnog sektora u pružanju javnihusluga. U ugovaranju je najvažnija podela rizika posla.

Iako su privatni kapital i radna snagaučestvovali u izvođenju državnih projekata još u Rimskomcarstvu, JPP se u modernom smislu javljaju kao posledicareforme socijalne države blagostanja 80-ih godina, paralelnosa privatizacijom, prvo u Britaniji, Australiji i SAD. Zaposlednje dve decenije modeli saradnje su se razvili uzavisnosti od dužine trajanja ugovora i rizika posla.Najprostiji oblici saradnje jesu servisni i menadžerskiugovori, dok su lizing, BOT modeli i koncesije složeni obliciJPP.

Osnovne karakteristike JPP jesu dugoročna ugovornasaradnja između javnog i privatnog sektora, privatnofinansiranje, izvođenje radova i upravljanje objektom JPP,veći deo rizika na strani privatnog partnera i transferobjekta u državno vlasništvo istekom ugovora. Da bi JPP modelbio uspešan, potrebna je pravna država, demokratsko društvo islobodno tržište. To je institucionalni okvir u kom je mogućJPP model. Manjkavosti u bilo kom segmentu otvaraju prostorzloupotrebama, prvenstveno korupciji. Osnovnaprednost JPP za javni sektor jeste što omogućava privlačenjekapitala i nastavak infrastrukturnih ulaganja bez opterećenjatekućeg budžeta. Problem predstavljaju kasnije dugoročneobaveze, koje plaćaju poreski obveznici. Ako JPP nijesklopljeno u jakom institucionalnom okviru, na gubitku sugrađani, a na dobitku je privatni sektor i politička elitakoja sklapa JPP. Zato su u cilju zaštite javnog interesazemlje koje sprovode JPP počele da sve više obraćaju pažnju napreliminarno poređenje troškova projekta u tradicionalnomjavnom finansiranju i putem JPP. Tek ako se utvrdi da je JPPjeftiniji model, pristupa se ugovaranju sa privatnim sektorom.Upravo zato što buduće obaveze nisu ulazile u rashodnu stranu

budžeta, vlade počinju da uvode obavezu izveštavanja o visinibudućih troškova JPP ugovora po budžet, da bi se povećalatransparentnost.

Usled navedenih razloga, JPP jesu moguća i primenjuju se(i to delimično uspešno) samo u najrazvijenijim demokratijama.Literatura se ozbiljnije bavi JPP tek poslednjih par godina,dok na srpskom postoji samo jedna knjiga koja detaljnijerazmatra JPP18. Zakon o JPP je u Srbiji izglasan krajem 2011, aod tada je sklopljeno samo jedno JPP. Zato je svrha ovogčlanka da čitaocima predstavi elementarne osnove JPP, kaoosnovni uvod u detaljnije proučavanje ove teme, koja ćeneminovno biti jedna od ključnih u budućim načinimaprivlačenja investicija u infrastrukturi.

18 Slađana G. Sredojević: Javno-privatno partnerstvo, Arhipelag, 2010. SlađanaSredojević je prva u Srbiji doktorirala na Ekonomskom fakultetu u Beograduna temi JPP sa tezom- JPP u finansiranju infrastrukture u zemljama Balkana, dok drugidoktorat pod naslovom- Javno-privatna partnerstva, brani u 2013. na FPN u Beograduautor ovog teksta.

Literatura:

1. Akintoye A., Beck M.: Policy, Management and Finance for Public-Private Partnerships (Innovation in the Built Environment), Wiley-Blackwell, 2008.Boussabaine Abdelhalim : Cost Planning of PFI and PPP Building Projects, Taylor & Francis, 2006.

2. Bennett Robert & Krebs Gunter: Local economic development: publicprivate partnership iniciatives in Britain and Germany, Belhaven press,NY, 1997.

3. Buxbaum Jeffrey: Public sector decision making for public-privatepartnerships, Transportation Research Board, 2009.

4. Delmond Jeffrey: Project finance, BOT projects and risk, Kluwer LawInternational, 2005.

5. Goldsmith M.J.F. and Klausen K.K.: Europian integration and localgovernment, Cheltenham, UK; Brookfield, US : Edward Elgar,1997.

6. Geddes Michael: Making public private partnerships work: buildingrelationships and understanding culture, Gower publishing, 2005.

7. Grimsey Darrin and Lewis K.Merwyn: Public Private Partnerships:

The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance,Edward Elgar Pub, 2007.

8. Đorđević Snežana: Renesansa lokalne vlasti, uporedni modeli,Čigoja, 2003.

9. IMF: Public-Private Partnerships, 2004.10. Lorrain Dominique and Stocker Gerry: The privatizacion of

urban services in Europe, Pinter, 1997.11. Link Albert: Public/private partnerships: innovation strategies and

policy alternatives, Birkhäuser, 2006.12. OECD: Dedicated public-private partnership units: a survey of

institutional and governance structures, OECD Publishing, 2010.13. OECD: Public-private partnerships: in pursuit of risk sharing and value

for money, OECD Publishing, 2008.14. Osbourne D. and Gaebler T.: Reinventing government: how the

entrpreneurial spirit is transforming the public sector, Plume books, NY,1993.

15. Prokopijević Miroslav: Konstitucionalna ekonomija, Epress, 2000.

16. Peters Guy and Nispen Frans: Public Policy Instruments:Evaluating the Tools of Public Administration (New Horizons in Public PolicySeries), Edward Elgar Publishing Ltd, 1998.

17. Raphaelson Arnold: Restructuring state and local services- ideas,proposals and experiments, Praeger Publishers, 1998.

18. Rosenau Pauline Vaillancourt: Public private partnerships,MIT press, 2000.

19. Stauerle Eugene and Twombly Eric: The tools of government-a guide to the new governance, Oxford university press, 2002.

20. Spiering- Bult Mirjam, Dewulf Geert: Strategic issues in public-private partnerships: an international perspective , John Wiley & Sons, 2006.

21. Sapte Denton Wilde: Public Private Partnerships: Bot Techniques

and Project Finance, Euromoney Books, 2006. 22. Held Dejvid: Demokratija i globalni poredak, Filip Višnjić,

BG, 1997.23. Hemming Richard: Public-private partnerships, government

guarantees, and fiscal risk, IMF, 2006.24. Hodge Greamy: : International Handbook on Public-Private

Partnerships, Edward Elgar Publishing, 2011.

mr Vladimir Vasiljev

PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS

Abstract:

Public-Private Partnerships (PPPs) are the new and mostcomplex instrument for incitement of economic development inmodern countries. They’ve been present for the last 20 years,

and it was not before the year 2004 that the EuropeanCommission has published the Green Paper, which defines and

analyses PPPs. There is only one book in Serbian whichconsiders PPPs in details. The law for PPPs has been adoptedin Serbia in 2011, and only one public-private partnership has

been made since. The workshows basic principles of PPPs. After explanation of the term,there is a PPP definition followed by history, characteristicsand basic types of PPPs. Necessary institutional frame forPPPs has been explained and crucial questions about risk

distribution, ownership, contract making and guarantees arebeing considered. Keys to successful PPPs are summarized. The

conclusion represents pros and cons of PPPs.

Key words:

Public-Private Partnerships (PPPs), public administration,public and private sector,

infrastructure investments, budget, public finance, riskdistribution