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QUADERNO N. 145

Luigi Riva Marco Trentini

Informazione statistica e processi decisionali pubblici: un quadro di riferimento

RAPPORTI DI RICERCA

DEL DIPARTIMENTO METODI QUANTITATIVI

Brescia, 1998

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Indice

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1. Premessa 7 2. Il nuovo ordinamento degli Enti locali 13 3. La riforma della statistica 19 4. Conoscere per deliberare 25 5. Statistica e processo decisionale: il quadro concettuale 31 6. Statistica e processo decisionale: i modelli interpretativi 37 7. Riferimenti bibliografici 47 8. Riferimenti normativi 55

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1. Premessa

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L'Ufficio di statistica del Comune di Brescia ha svolto, nel corso

degli ultimi dieci anni, accanto alle originarie funzioni di Ufficio

periferico dell'ISTAT (con il conseguente carico di varie attività di

rilevazione, controllo e registrazione dei dati) alcune funzioni di

preminente interesse per l'Amministrazione locale.

Si pensi, solo a titolo esemplificativo, alla produzione di

documentazione statistica per la collettività locale, alla rilevazione delle

opinioni dei cittadini su temi di interesse dell'Amministrazione e, infine,

alla partecipazione, come fornitore di informazioni, a commissioni per la

predisposizione di documenti di programmazione.

L'attività dell'Ufficio si è venuta precisando ed arricchendo nel

tempo, anche a seguito di alcuni provvedimenti legislativi, determinando

lo sviluppo di tre diverse “anime” caratterizzate da funzioni distinte:

- funzioni proprie dell'anima istituzionale che consiste

nell'assicurare continuità, tempestività e qualità alle

rilevazioni programmate dal SISTAN e dal Comune;

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- funzioni proprie dell'anima specialistica nella produzione

dell'informazione e nella ricerca a supporto delle esigenze

dell’Amministrazione;

- funzioni proprie dell'azione di consulenza tecnico-

metodologica al servizio di altri uffici dell'Ente, soprattutto

per quanto riguarda i sistemi informativi ed informatici,

l'informazione statistica, i modelli organizzativi ed i modelli

di ricerca, l’addestramento l’aggiornamento e la

professionalizzazione del personale nel campo della gestione

integrata delle informazioni.

L'Amministrazione ha seguito e assecondato l'evoluzione

dell'Ufficio riconoscendone il preminente ruolo di staff, alle dirette

dipendenze del Sindaco, e l'autonomia con il passaggio successivo a

Settore.

Proprio quest'ultimo atto, nonché l'insediamento della nuova

Amministrazione, è l'occasione per una riflessione più organica sulle

relazioni tra informazione statistica e processi decisionali pubblici, tema

basilare per il lavoro dell'Ufficio.

L'analisi della normativa, generale e specifica, costituisce il punto

di partenza obbligato.

Nella prima parte della nota, al punto 2, si ripercorrono le tappe

della riforma degli enti locali mettendo l'accento sui principi guida

contenuti nella legislazione.

Successivamente, al punto 3, vengono precisati i criteri che hanno

ispirato l'organizzazione del SISTAN e le tendenza di base dello sviluppo

della statistica ufficiale dei prossimi anni, così come delineati dagli

organismi centrali del SISTAN (ISTAT e Comitato di Indirizzo e

Coordinamento dell'Informazione Statistica) nei documenti ufficiali:

programmi statistici nazionali, direttive e Conferenza Nazionale di

Statistica.

Ovviamente la presentazione rispecchia marcatamente

l'interpretazione data dall'Ufficio all'insieme delle disposizioni prodotte a

livello ufficiale.

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In questo quadro viene assegnato un ruolo chiave al collegamento

tra processo decisionale pubblico ed informazione statistica, nel senso

che le informazioni statistiche costituiscono il naturale supporto dei

processi decisionali in ambito pubblico.

Questo tema viene introdotto nel punto 4, mentre nel punto 5 viene

illustrato il quadro concettuale all'interno del quale si colloca il ruolo

della statistica rispetto ai processi decisionali.

Nel punto 6 si discute, scendendo nel dettaglio, sui principi cui

attenersi nella predisposizione dei modelli interpretativi e decisionali

della realtà; solo la specificazione di tali modelli consente, infatti, di

stabilire quali informazioni siano coerentemente, necessarie.

La trattazione segue con l'illustrazione di un esempio relativo al

Comune, ottenuto seguendo le funzioni dell'ente così come tracciate dalla

normativa sull'ordinamento delle autonomie locali, secondo la

tripartizione in settori organici di intervento relativi ai servizi sociali, allo

sviluppo economico ed al territorio.

Chiudono la nota alcuni riferimenti bibliografici, punto 7, e

normativi, punto 8.

Infine, la nota consiste, sostanzialmente, in una revisione (a cura di

L. R.) di un precedente lavoro: Comune di Brescia, Settore Statistica,

“Informazione statistica e processi decisionali pubblici: un quadro di

riferimento”, Brescia, 25 novembre 1994 (redatto da M. T.).

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2. Il nuovo ordinamento degli Enti locali

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L'assetto istituzionale e operativo del Comune è stato

profondamente rinnovato negli ultimi anni a partire dall'approvazione

delle norme sull'ordinamento delle autonomie locali e sul procedimento

amministrativo1.

La legislazione emanata successivamente alle due fonti ricordate

non ha fatto altro che specificare, integrare ed approfondire concetti già

presenti, in nuce, nelle leggi citate2.

I (principali) principi guida dell'azione dell'Amministrazione, come

risultano dalla normativa, si possono così riassumere:

1) centralità dell'utenza

1 Si tratta delle ben note L. 142/90 e L. 241/90. A queste norme aggiungiamo una illustre

precedente, vale a dire la meno nota legge sulla documentazione amministrativa e sulla

legalizzazione e autenticazione di firme (L. 15 del 4.1.1968), più nota come Legge

sull'autocertificazione ed infine i codici ed i regolamenti emanati durante la presenza di Cassese

quale Ministro per la funzione pubblica.

2 Si pensi a solo titolo esemplificativo alle leggi "finanziarie" approvate sotto i Governi Amato e

Ciampi, nonché ai recenti interventi sulla finanza pubblica del Governo Berlusconi.

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Le funzioni generali attribuite al Comune, e le stesse modalità

partecipative con cui deve avvenire la cura degli interessi e lo

sviluppo della comunità locale, portano alla ovvia

conclusione che quello dei cittadini, nella veste di utenti dei

servizi comunali3, debba costituire il punto di vista attraverso

cui organizzare le attività4. In altri termini l'attività del

Comune deve essere finalizzata al soddisfacimento dei

bisogni della collettività e non, per esempio, alla produzione

arbitraria di pratiche;

2) partecipazione dei cittadini

Il nuovo ordinamento delle autonomie locali, e lo stesso

Statuto comunale, valorizzano il ruolo partecipativo dei

cittadini, singoli e variamente associati, all'Amministrazione

locale5. La partecipazione popolare è espressamente richiesta

nell'adozione di atti che incidano su situazioni giuridiche

soggettive, comprendendo, con ciò, la predisposizione di

documenti ufficiali quali, ad esempio, i piani di natura

programmatoria6;

3) orientamento economico dell'attività

Il Comune è, per sua natura, produttore ed erogatore di beni,

servizi ed informazioni7. Queste attività sono il frutto di un

vero e proprio processo produttivo nel quale alcuni input, il

personale, le risorse di capitale e le informazioni, vengono

trasformati in output, beni, servizi o informazioni. 3 Nella veste di utenti, si diceva, ma anche nella veste di finanziatori dei servizi, di controllori, cioè

di soggetti verso cui è orientata l'attività dell'ente.

4 Nell'ovvio significato che l'attività della struttura operativa dell'ente, articolata in settori e servizi,

deve essere orientata alla fornitura di servizi ai cittadini e non, invece, alla propria sopravvivenza,

ma anche nel significato, meno ovvio, di orientare la scelta delle priorità e quindi l'attribuzione delle

risorse.

5 Si veda l'intero capo III della L. 142/90 ed in particolare l'art. 6 commi 1 e 2.

6 Si pensi al Piano regolatore generale, al Piano commerciale, al Piano urbano del traffico e così

via.

7 Queste ultime sono prodotte, principalmente, rielaborando altre informazioni.

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Questo processo è economico in quanto avviene in condizioni

di risorse scarse da ripartire nella realizzazione di una

pluralità di obiettivi8.

Seguendo questo schema il primo problema che si pone

riguarda l'efficacia del processo produttivo, cioè il perché si

fanno le cose, per usare una battuta. Solo dopo aver chiarito

questo primo aspetto l'attenzione va posta sull'ottimizzazione

nell'uso delle risorse, vale a dire sull'efficienza9;

4) trasparenza delle procedure

La produzione ed erogazione, proprio per il carattere pubblico

dell'attività del comune, viene sottoposta dalla legge a regole

ben precise che si possono riassumere con il termine di

trasparenza. Approfondendo il ragionamento si può affermare

che il carattere pubblico dell'attività svolta dal Comune è

determinato sì dalle finalità, ma altresì dai mezzi utilizzati per

conseguirle10.

Il rispetto dei principi elencati significa, tra l'altro, porre al centro

dell'attenzione delle amministrazioni locali la tematica della qualità dei

servizi pubblici, che altro non è se non la capacità di soddisfare le

esigenze espresse o implicite degli utenti, nel rispetto delle regole

generali di trasparenza dei processi decisionali e di partecipazione,

8 L'orientamento economico non è solo un criterio derivato dalla letteratura economica aziendale,

ma è contenuto pienamente nei principi di professionalità e responsabilità richiesti per

l'organizzazione degli uffici e dei servizi. Principi, questi, che integrano e completano quei criteri di

autonomia, funzionalità ed economicità parimenti richiesti all'organizzazione delle attività. Si veda

l'art. 51, comma 1, del Capo XIII, Uffici e personale, della L. 142/90.

9 Porsi i problemi in quest'ordine, prima l'efficacia e quindi l'efficienza, consente di rimettere l'azione

pubblica con i piedi per terra. Un esempio potrà chiarire la sostanziale diversità dei punti di vista. Si

pensi, per esempio, alla produzione di certificati. Ragionare in termini di efficienza significa porsi il

problema di produrli a minor costo, ragionare in termini di efficacia significa chiedersi se servono

veramente.

10 Citiamo, un po' alla rinfusa, i principi che la legge stabilisce debbano guidare l'attività

amministrativa: economicità, efficacia, pubblicità, certezza dell'inizio e del termine dei

provvedimenti, motivazione dei procedimenti, responsabilità del procedimento, partecipazione,

semplificazione ecc.

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avendo in mente l'economicità dell'attività pubblica, quindi l'efficacia e

l'efficienza nella gestione delle risorse raccolte dalla collettività locale11.

11 Si vedano, a titolo esemplificativo, le norme UNI ISO 9004-2, relative agli Elementi di gestione

della qualità e del sistema qualità, Guida per i servizi.

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2. La riforma della statistica

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Parallelamente al riassetto dell'ordinamento delle autonomie locali

venivano emanate le norme di istituzione del SISTAN12.

I principi stabiliti nella normativa, che hanno trovato applicazione

all'interno dei documenti di programmazione, come il Programma

statistico nazionale, possono essere ricordati brevemente.

1) le informazioni statistiche come bene pubblico

Le informazioni statistiche sono un vero e proprio bene

pubblico. Sono raccolte attraverso un canale pubblico, il

SISTAN con le sue varie articolazioni, e costituiscono un

patrimonio della collettività. Il possesso di informazioni

statistiche costituisce un vantaggio competitivo per il

sistema sociale ed economico del paese.

2) la statistica come supporto per le decisioni pubbliche

12 Si veda il repertorio delle norme che definiscono la struttura e le funzioni degli uffici di statistica,

in M. Palamenghi, La legislazione in materia statistica, Comune di Brescia, 1993.

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Le informazioni statistiche sono destinate a soddisfare, in

primo luogo, la domanda di informazioni espressa dalle

amministrazioni produttrici di dati per far fronte alle proprie

esigenze operative. Ovvero, usando una felice espressione di

L. Einaudi, "conoscere per deliberare".

3) la statistica per il controllo delle attività delle

amministrazioni

I decisori, siano essi politici o dirigenti, in relazione

all'ambito di competenza13, non sono gli unici destinatari

delle informazioni statistiche. Per sostanziare i principi di

partecipazione e trasparenza delle procedure amministrative,

è necessario che i destinatari degli interventi14, possiedano gli

strumenti conoscitivi, anche quantitativi, per esercitare il

controllo sostanziale sulle attività svolte.

Parafrasando l'espressione einaudiana: "conoscere per

controllare".

4) il mercato dell'informazione statistica

L'informazione statistica prodotta dalle componenti del

SISTAN risponde non solo alle esigenze informative interne

alle amministrazioni stesse, ma è in grado di soddisfare il

fabbisogno espresso da soggetti esterni: le famiglie, le

imprese e istituzioni per far ricorso all'usuale tripartizione.

La fornitura di informazioni statistiche a soggetti esterni

implica la creazione di un vero e proprio mercato

dell'informazione, con operatori che esprimono una domanda

ed operatori che offrono informazioni e servizi.

13 Secondo la L. 142/90 la componente politica , in sintesi, ha compiti di indirizzo politico-

amministrativo mentre la dirigenza ha compiti di gestione.

14 Identificheremo spesso, nel prosieguo, i soggetti che interagiscono nel sistema economico e

sociale distinguendo tra famiglie, imprese e istituzioni. Per quanto riguarda le famiglie non vi sono

particolari osservazioni da fare se non per ribadire il carattere economico di alcune delle attività

svolte da esse: si pensi all'offerta di lavoro, o al consumo, solo per citare i primi che vengono in

mente. Ugualmente per le imprese. Parlando di istituzioni faremo riferimento ad un concetto ampio

che comprende le attività delle amministrazioni pubbliche e delle associazioni private.

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Poiché i dati statistici prodotti dal SISTAN sono comunque

beni pubblici, scaturiscono alcune conseguenze che è

opportuno analizzare rapidamente.

a) La diffusione delle informazioni deve rispondere a precisi

requisiti di tutela della privacy dei fornitori di

informazioni, tanto più se si pensa che, nel caso degli

archivi amministrativi, non esiste consenso all'utilizzo dei

dati forniti. La tutela del segreto statistico è condizione

essenziale per garantire tutti i soggetti coinvolti a partire

dalle famiglie e dalle imprese.

b) I dati diventano informazioni se incorporano il valore

aggiunto costituito, in primo luogo, dai modelli

interpretativi della realtà ed in secondo luogo dai servizi di

elaborazione dei dati15.

La valorizzazione dei dati comporta, ovviamente, dei costi

per il produttore ed andrebbe adeguatamente compensata,

fissando un vero e proprio tariffario.

c) La capacità di affrontare il mercato significa altresì

necessità di individuare esattamente le esigenze

informative, espresse o potenziali16, dei vari operatori17.

Perché questi principi vengano realizzati è necessario che il

produttore di informazioni dia ampie garanzie, nel proprio modo di

procedere, di imparzialità, obiettività ed inattaccabilità sul piano del

metodo. 15 La differenza tra statistici ed informatici può essere colta proprio in relazione a questi due aspetti

essendo i secondi i semplici gestori delle basi di dati, mentre i primi gli utilizzatori; con un ovvio

primato degli statistici rispetto agli informatici. Questi concetti sono contenuti anche nella normativa

che prevede l'istituzione dell'Autorità per l'informatica pubblica.

16 Tenere in considerazione anche le esigenze potenziali della domanda trova la sua ragione

d'essere, oltre che in un criterio generale relativo alla qualità dei servizi (in altre parole si tratta di

"fare l'interesse del cliente"), in una considerazione di carattere etico . La domanda che si ha di

fronte è, spesso, costituita da soggetti che non sempre possiedono una visione globale e coerente

delle alternative da considerare per la soluzione dei problemi. Dare sostanza al principio della

partecipazione significa, anche, consentire il superamento di questo gap.

17 Vale a dire il target per usare un termine che, essendo di moda, è ampiamente abusato.

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Di seguito svilupperemo, separatamente, i temi trattati in

precedenza con particolare attenzione alle modalità con cui

l'informazione statistica entra nel processo decisionale.

Questo punto rappresenta la novità più rilevante che la normativa in

vigore ha stabilito.

Gli altri aspetti, come l'uso delle informazioni per il controllo18, e

l'orientamento alla domanda nella produzione delle statistiche, non

richiedono particolari commenti.

18 O per il rendiconto, per usare un termine carico di significati.

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4. Conoscere per deliberare

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Potrebbe sembrare banale affermare che il processo decisionale

nell'ambito pubblico deve tenere conto di obiettivi generali e specifici che

riguardando la rappresentanza, gli interessi e lo sviluppo delle comunità

locali.

Questa affermazione acquista un senso meno banale se viene

inquadrata all'interno dei principi generali già ricordati in premessa, ed in

particolare quando si convenga sul carattere economico dell'attività del

Comune.

Parlando di processo decisionale, relativamente ad aziende

pubbliche, si è tentati di compiere paragoni tra le modalità con cui

vengono prese le decisione nel pubblico e nel privato.

I motivi sono molteplici.

Esiste, in primo luogo, una riflessione nella letteratura economica

aziendale piuttosto ampia e consolidata, ed inoltre, ed è il secondo

aspetto, è ormai un luogo comune ritenere più efficienti i processi

decisionali nell'ambito privato.

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Per procedere occorre avere in mente che la distinzione

fondamentale tra i due ambiti, pubblico e privato, si colloca nelle

differenti caratteristiche che assume il processo decisionale in relazione,

anche ma non solo, ai differenti obiettivi.

Nell'ambito privato, per esempio, l'obiettivo, almeno quello di

breve periodo, è sufficientemente chiaro19 e noto a tutti, ed esiste, nelle

situazioni normali, una linearità dei comportamenti in funzione del

raggiungimento dell'obiettivo20.

Nell'ambito pubblico la situazione appare più complessa potendosi

distinguere due livelli.

Il primo attiene alla chiarezza e condivisione degli obiettivi, mentre

il secondo riguarda, più propriamente, la linearità dei processi

decisionali21.

Quanto agli obiettivi si è già ricordato, più volte, la centralità

dell'utenza e gli altri aspetti collegati, tanto che riteniamo sia superfluo

approfondire l'argomento ancora una volta. In una battuta: l'informazione

statistica consente la partecipazione alle scelte anche nel duplice

significato del consenso informato alle scelte stesse e del concorso alla

predisposizione di proposte di soluzione dei problemi.

Il problema della linearità dei processi decisionali rimanda invece

ai mezzi da usarsi per raggiungere gli obiettivi.

A questo proposito è necessario ribadire che fini e mezzi,

nell'azione pubblica, non possono essere disgiunti, come può avvenire

nell'impresa privata.

Anzi, è proprio il dibattito sui mezzi utilizzabili nell'azione

pubblica che consente di delineare con chiarezza gli obiettivi che si

vogliono perseguire.

19 E' il profitto, o la redditività del capitale investito ...; dipende dai punti di vista.

20 E' spesso sufficiente il controllo di una sola leva interna, finanziaria, produttiva ecc. per garantire

il raggiungimento degli obiettivi. In questi contesti la linearità del processo decisionale è facilmente

raggiungibile.

21 Si rammenti che nel pubblico contano sì i fini, ma anche i “mezzi” e i “modi”.

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Il processo decisionale pubblico deve perciò possedere requisiti di

trasparenza e partecipazione, da cui la necessità di un approccio razionale

alle decisioni.

In altri termini solo la trasparenza su tutti gli elementi che hanno

condotto alla decisione22 costituisce una garanzia per i cittadini, i quali

sono in grado di valutare appieno le direzioni e gli effetti delle differenti

scelte politiche.

La componente burocratica ha il compito di prospettare le

alternative praticabili, sulla base di criteri generali che rimandano ai

principi normativi23 ed alle competenze tecniche proprie24.

La componente politica ha, invece, il compito di definire gli

indirizzi politico-amministrativi e scegliere le alternative che meglio

rispondono alle esigenze attuali e future della comunità.

Una caratteristica saliente del processo decisionale pubblico, così

come delineato, è data dalla necessità della burocrazia di operare sotto i

molteplici vincoli derivanti da un sistema normativo in cui non sempre è

definito un insieme coerente di principi cui attenersi nelle situazioni

concrete25. La soluzione del dilemma, ed il ripristino della linearità dei

processi decisionali, passa, quindi, attraverso la ricostruzione di un

22 In altri termini possiamo parlare di elencazione completa delle regole del gioco a cui ci si è

attenuti.

23 Il termine di principi normativi è volutamente generico ricomprendendo tutto quanto costituisce la

guida all'operare della Pubblica Amministrazione. In primo piano vi è la Costituzione della

Repubblica, quindi vengono le Leggi dello Stato e quelle Regionali e lo Statuto comunale. Nel

"quadro normativo", così come inteso, si colloca pure il programma della Giunta municipale, che è

il documento che contiene gli indirizzi politico-amministrativi che l'Amministrazione intende

perseguire.

24 E' qui che entrano le conoscenze degli strumenti teorici forniti dalla letteratura tecnica, ad

esempio dalle tecniche aziendali, finanziarie, economiche, matematiche ecc.

25 Un esempio potrà chiarire il concetto. Si pensi al principio del diritto al lavoro e all'analogo

principio della tutela dell'ambiente naturale, nel caso in cui non vi sia nessuna priorità di legge e vi

sia una impresa inquinante. Un insieme coerente di principi sarebbe quello che stabilisce priorità

all'occupazione. Il dilemma di prima sarebbe già risolto: l'impresa potrebbe continuare a produrre

inquinando il meno possibile. Spetta alla politica dirimere la questione, dal momento che si è di

fronte ad una scelta tra due principi altrettanto legittimi.

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sistema coerente di principi, cosa ottenibile attraverso la fissazione di una

gerarchia degli stessi26.

Affronteremo di seguito tre aspetti del problema articolando, con

un certo grado di dettaglio, il ruolo dell'informazione statistica nei

processi decisionali pubblici.

Nella prima parte, relativa al quadro concettuale, verranno

evidenziati i livelli dell'attività politica e le soluzioni informative; nella

seconda parte si discuterà dei principi cui ancorare i modelli interpretativi

che sono l'elemento che costituisce la griglia necessaria per poter

procedere alle elaborazioni statistiche.

Infine, nella terza parte, viene proposto un quadro d'insieme per il

Comune, ottenuto articolando e specificando i principi di costruzione dei

modelli interpretativi per i settori organici di intervento dell'ente previsti

dalla L. 142/90, vale a dire servizi sociali, sviluppo economico e tutela

del territorio.

26 E' questo un ambito tipico in cui, fatte salve le riserve di legge, si può esercitare l'autonomia

delle amministrazioni locali. In particolare lo Statuto comunale è il documento in cui trovano spazio

le norme fondamentali per l'organizzazione dell'ente.

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5. Statistica e processo decisionale: il quadro concettuale

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L’informazione statistica gioca un ruolo centrale nei processi

decisionali pubblici, perché la sua funzione consiste nel fornire il

supporto, prevalentemente, quantitativo alle decisioni.

E' chiaro che ciò può accadere solo se si verifica uno stretto

collegamento tra decisori e produttori di informazioni; la conoscenza dei

modelli interpretativi e decisionali della realtà è una condizione

essenziale per consentire la produzione di informazioni puntuali e

coerenti.

Spesso si assiste invece a decisioni prese non tanto in assenza di

informazioni statistiche27, ma in presenza di dati che non sono

minimamente collegati all'articolazione del processo decisionale.

L'esame dei livelli in cui si caratterizza l'attività della componente

politica è perciò preliminare ad ogni altro aspetto. Nel prosieguo

27 Questa pratica, deplorata, per motivi ovvi, dagli statistici, è del tutto legittima, poiché seguire

metodi razionali nei processi decisionali non assicura la bontà dei risultati, anche se assicura la

trasparenza delle procedure, cioè delle regole del gioco.

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considereremo tre livelli dell'attività in relazione a tre orizzonti temporali

di riferimento.

1) Il medio periodo: il futuro.

Esistono molteplici attività delle Amministrazioni pubbliche

che richiedono, per loro natura, tempi lunghi di progettazione

ed esecuzione28, e, maggiore è il tempo, maggiore è

l'incertezza e quindi il rischio connesso alle decisioni.

Conoscere il futuro è sicuramente impossibile; è percorribile,

invece, la via di prefigurare le alternative possibili,

evidenziare le leve che i decisori hanno a disposizione e

presentare le conseguenze delle differenti scelte di intervento.

Dal punto di vista statistico lo strumento tipico per affrontare

problemi di questa natura consiste nella costruzione di

scenari.

Si tratta di un'area in cui gli elementi qualitativi sono

preponderanti rispetto agli elementi quantitativi, o, in altri

termini, in cui contano più le direzioni di tendenza, o i segni

di certi fenomeni, che i valori puntuali che verranno

effettivamente raggiunti29.

Un esempio potrà chiarire i punti del ragionamento.

Le previsioni della popolazione nel medio periodo, 30 anni,

possono costituire una parte dello scenario relativo

all'evoluzione del sistema sociale ed economico locale e

consentono di stimare la domanda potenziale dei servizi

pubblici.

Lo scenario socio-demografico ha lo scopo di fornire

informazioni circa le direzioni dei fenomeni (in crescita o in

contrazione), la cadenza temporale ed, eventuali, inversioni di

tendenza degli stessi.

28 Si pensi, solo per esemplificare, al progetto di realizzazione della metropolitana leggera.

29 E' l'ambito tipico della raccolta ed esame a tavolino delle informazioni, o della raccolta di opinioni

di osservatori qualificati, i ben noti testimoni privilegiati.

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2) Il breve periodo: la legislatura.

L'arco temporale di breve periodo può essere

convenzionalmente fissato in quattro anni, cioè nel periodo

della durata in carica degli organi istituzionali dell'Ente

(Sindaco, Giunta, Consiglio).

In un arco temporale così corto può essere avviata la

riprogettazione dei servizi lungo le direttrici che emergono

dagli scenari di medio periodo, ricorrendo anche allo

strumento dei bilanci pluriennali.

E' questo l'ambito di applicazione dei modelli (aziendali,

economici, ..., sociologici) di interpretazione della realtà.

Le necessità statistiche afferenti questi modelli possono

essere soddisfatte attraverso stime dei parametri caratteristici

dei modelli stessi, vale a dire stime effettuate su informazioni

aggregate ricavabili dall'evoluzione storica del fenomeno, da

esperienze già vissute da altre realtà analoghe, o da

esperienze già vissute dagli "innovatori".

Riprendendo l'esempio delle previsioni demografiche, nel

breve periodo è possibile passare a stimare, sulla base dei dati

recuperabili dai sistemi informativi interni, i tassi di ricorso ai

servizi pubblici, magari specifici per tipologia di utente.

Informazioni di questa natura consentono di passare dalla

stima della domanda potenziale alla stima e specificazione

della domanda effettiva.

3) Il brevissimo periodo: le attività d'esercizio.

Una volta fissato lo scenario di riferimento, quindi la

direzione, nonché la progettazione della qualità e della

quantità dei servizi, rimane la fase, di brevissimo periodo,

collegata alla gestione delle attività correnti.

Le necessità informative fanno riferimento alle tecniche che

consentono l'allocazione ottimale di risorse scarse a fronte di

una pluralità di obiettivi, quindi agli strumenti concettuali

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forniti dall'analisi economica, dalla ricerca operativa, dalle

tecniche aziendali e così via.

La statistica consente, con i propri strumenti di analisi, la

stima dei parametri guida della gestione, nonché li

“controllo” della gestione stessa.

La base dei dati è fornita dal sistema informativo aziendale,

da cui originano i dati gestionali, purché siano soddisfatte

alcune condizioni generali che riguardano, in sintesi, i

requisiti di unicità dell'archivio, unicità del modello di

organizzazione dei dati, ed unicità dello strumento di

elaborazione30.

Per riprendere l'esempio che ha guidato l'esposizione negli

ultimi punti, le informazioni necessarie per il livello

gestionale non coinvolgono le stime della domanda, ma

piuttosto devono essere finalizzate alla gestione ed al

miglioramento della qualità dei servizi erogati. Ciò può

avvenire, ad esempio, attraverso la valutazione dell'efficacia

dell'intervento effettuato dalle strutture pubbliche su un

determinato utente31.

Questo richiede, tra l'altro, che il sistema informativo

consenta, in ogni momento e senza ambiguità, di ricostruire

l'intera gamma di interventi e servizi che hanno come

destinatario quel certo utente.

30 In altri termini che non esistano ridondanze o duplicazioni nei dati, nei modelli concettuali e negli

strumenti di trattamento delle informazioni.

31 Per usare una terminologia traslata si può parlare di “ritorno dell'investimento” rispetto

all'obiettivo fissato. L'obiettivo non sarà, ovviamente, monetario, ma sarà nel miglioramento,

tamponamento o contenimento delle condizioni sociali, sanitarie, ecc. della popolazione.

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6. Statistica e processo decisionale: i modelli interpretativi

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Forse può sembrare paradossale l'affermazione che i dati statistici

non hanno un particolare valore in sé e per sé. A ben vedere si può

convenire che un'informazione statistica non collegata ad alcun modello

interpretativo e decisionale della realtà risulta del tutto priva di valore

operativo.

La conseguenza di ciò è che i produttori di informazioni statistiche

si devono collocare in stretto contatto con i decisori, siano essi politici o

tecnici.

In effetti è solo dopo aver definito il modello di riferimento32 che

intervengono i produttori di informazioni che provvedono alla

specificazione dei dati necessari per quantificare i vari parametri, alla

32 Il modello di interpretazione non è altro che una descrizione della realtà nella quale vengono

messi in evidenza gli agenti che possono intervenire, i vincoli sotto cui devono operare, le relazioni

tra gli agenti che si ritengono rilevanti e le forze che portano al movimento.

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raccolta dei dati ed infine alle elaborazioni utilizzando le metodologie

statistiche33.

Il problema di fondo per chi si occupa di fornire informazioni non è

tanto nella scelta del modello cui ispirarsi34, quanto piuttosto, in assenza

di indicazioni puntuali, nella definizione dei principi cui attenersi nella

predisposizione dei modelli interpretativi.

Su questo punto discuteremo nel prosieguo.

La definizione dei modelli interpretativi e decisionali, così come

l'ambito della scelta esulano dalle competenze strette dell'Ufficio di

statistica.

Il compito di chi fornisce le informazioni, nel rispetto delle regole

generali esposte in precedenza, deve essere limitato alla sola valutazione

della coerenza interna del modello o dei modelli prescelti dai decisori ed

alla scelta delle informazioni congruenti con i modelli stessi.

E' quindi possibile che si sottopongano a quantificazione e

valutazione modelli anche tra loro conflittuali.

Qualora i modelli non vengano esplicitati l'Ufficio, con la sua

professionalità e con eventuali supporti esterni35, può scegliere propri

modelli.

Ovviamente, vista la delicatezza della materia, l'Ufficio dovrà

attenersi a precise regole di comportamento nella scelta dei principi

necessari per definire i modelli interpretativi e decisionali da utilizzare.

Due sono le direzioni che possono essere seguite senza correre il

rischio, presente quando si tratta di effettuare scelte sostanziali, di "essere

di parte" nel senso deteriore del termine.

33 Gli statistici, per usare un altro linguaggio, si occupano della identificazione delle variabili rilevanti

per il problema in questione, definizione della matrice dei dati, della misurazione delle stesse,

costruzione della matrice dei dati, fino alle elaborazioni sulla matrice medesima.

34 Per esemplificare nell'ambito economico è possibile rifarsi a modelli liberisti o statalisti; entrambi

per poter diventare strumenti di azione richiedono informazioni, magari sui medesimi aspetti del

sistema economico.

35 Questo che stiamo descrivendo è l'ambito nel quale possono trovare collocazione le consulenze

esterne di natura specialistica.

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Una prima direzione consiste nel seguire, quali principi ispiratori

dei modelli, principi comuni e quindi condivisi da tutti.

E' il caso, per esemplificare, dei fondamenti costituzionali, vale a

dire delle regole della convivenza civile.

Una seconda direzione consiste nello scegliere principi

scientificamente validi, cioè principi che le diverse discipline hanno

sviluppato ed affinato nel corso del tempo.

E' il caso dei modelli dell'analisi economica o sociologica tanto per

fare un esempio.

Gli argomenti sviluppati fino a questo punto sono volutamente

generici e possono essere specificati per le varie amministrazioni avendo

in mente compiti e funzioni dei singoli enti.

L'esempio del Comune potrà servire a chiarire meglio i concetti

precedenti.

I principi stabiliti dalla normativa possono costituire la trama del

disegno, con riferimento, in particolare, all'autonomia dell'ente locale.

L'autonomia locale si sostanzia nella attribuzione ai comuni delle

funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio

comunale.

Nella legislazione recente vengono individuati tre settori organici di

intervento relativi ai servizi sociali, cioè alla popolazione, allo sviluppo

economico, quindi alla capacità del sistema economico di soddisfare le

esigenze della popolazione, ed al territorio, nel senso della compatibilità

dello sviluppo economico e sociale con l'ambiente.

Questa tripartizione può essere ripresa allo scopo di mettere in

evidenza i principi comuni che possono ispirare l'Ufficio nella sua

attività.

Esamineremo separatamente i tre livelli.

1) L'informazione sulle famiglie-abitazioni

Al centro dell'attenzione viene posta la famiglia per almeno

due ordini di ragioni:

42

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- la famiglia è il soggetto sociale elementare cui deve essere

indirizzata l'attività dell'ente36;

- è all'interno della famiglia che prendono corpo alcune

fondamentali decisioni che coinvolgono direttamente

l'erogazione di servizi pubblici37.

Accanto alla famiglia si colloca l'abitazione, cioè il luogo in

cui la famiglia svolge buona parte delle proprie attività

fondamentali.

I problemi relativi all'ambito delle famiglie possono essere

sinteticamente ricondotti, per usare una battuta, alle

problematiche connesse all'eterogeneità dei gruppi sociali che

vivono sul territorio.

Eterogeneità è volutamente un termine generico che consente

di comprendere, logicamente, anche situazioni estremamente

differenziate: dai problemi relativi al benessere, e quindi alla

povertà, fino all'immigrazione straniera.

Nel trattare le tematiche connesse alla famiglia, ci si ispira a

tre principi:

- diffondere il benessere e la qualità della vita;

- tutelare la convivenza civile;

- valorizzare il senso di appartenenza ad una comunità.

Si tratta di principi estremamente generali, ma non per questo

generici, dal momento che consentono di guidare le scelte

operative ed informative.

Il principio della valorizzazione del senso di appartenenza fa

riferimento alla costruzione, o ricostruzione, di un tessuto

sociale equilibrato e quindi più solido.

Il principio di benessere fa riferimento alle modalità di

ripartizione delle risorse tra gruppi della popolazione. Non vi

sono particolari riflessioni da aggiungere essendo un tema 36 E' la già citata centralità dell'utenza.

37 E' solo il caso di citare di sfuggita, e senza essere esaustivi, le decisioni in materia di assistenza,

educazione , mobilità, sanità e così via.

43

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ampiamente dibattuto nella letteratura sociale, economica e

politica.

Il principio di convivenza civile, infine, fa riferimento

all'equilibrio che deve sussistere in tutte le comunità tra diritti

individuali e regole di vita comune.

Un esempio potrà chiarire il concetto.

L'integrazione degli stranieri di recente immigrazione

costituisce per il Comune un obiettivo generale in relazione ai

principi appena esposti.

L'Ufficio di statistica produrrà le informazioni necessarie per

identificare e quantificare gli elementi che costituiscono un

ostacolo al raggiungimento dell'obiettivo. Si tratta allora di

fornire informazioni, per esempio, sull'abitazione, sugli

aspetti dell'istruzione, ma anche, per esempio, sulle

condizioni igienico-sanitarie della popolazione straniera.

2) L'informazione sulle imprese-aziende

L'attività dell'ente ha lo scopo di favorire lo sviluppo

economico nel senso della capacità del sistema economico di

soddisfare le esigenze della popolazione con i vincoli imposti

dal sistema sociale ed ambientale.

Una corretta impostazione dell'analisi richiede di porre

l'attenzione sull'anello terminale del sistema economico, vale

a dire sui singoli operatori economici e sulle attività da essi

svolte, in altri termini principalmente sul binomio impresa-

azienda38.

L'interesse del Comune è verso quegli elementi che, in

prospettiva, possono costituire punti di difficoltà per il

sistema delle imprese. I termini sono volutamente generici

poiché si vogliono ricomprendere tutte le fasi dei processi

38 Le imprese non sono gli unici soggetti economici, accanto ad esse operano anche le famiglie,

nella veste di consumatori finali, di beni e servizi, di centro di offerta di lavoro, e di centro di

produzione, e le istituzioni, pubbliche e private.

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produttivi: reperimento delle materie prime, domanda e

offerta di lavoro, ..., fino alla commercializzazione dei

prodotti.

Nel trattare le tematiche connesse all'impresa, ci si può

ispirare a vari principi riconducibili alla necessità di:

- consentire lo sviluppo di attività produttive compatibili con

le esigenze sociali;

- rispettare le compatibilità ambientali;

- garantire il corretto funzionamento dei mercati.

Il primo principio fa riferimento alla necessità che il sistema

produttivo soddisfi, principalmente, le esigenze della

comunità locale.

Il secondo principio fa riferimento alla necessità di bilanciare

le esigenze produttive con quelle ambientali con riferimento

al prelievo di risorse effettuato sull'ambiente e all'immissione

di prodotti nell'ambiente sotto forma di rifiuti ed

inquinamento.

Il terzo principio fa riferimento alla garanzia di efficienza dei

mercati per quanto attiene alla parità di condizioni tra tutti gli

operatori economici, e quindi, in ultima analisi, al

soddisfacimento delle esigenze dei destinatari dei beni e

servizi prodotti.

Un esempio potrà chiarire i concetti espressi in precedenza.

Il sistema del commercio si sta rapidamente evolvendo sulla

base di dinamiche interne collegate alla nascita di nuove

tipologie distributive, i discount in primo luogo.

E' interesse della collettività locale che tale trasformazione

avvenga in modo tale da garantire, tra l'altro, che tutte le zone

della città, quartieri "ricchi" e "poveri", e tutte le fasce di

mercato, "giovani" ed "anziani", possano avere facile accesso

alla distribuzione.

L'Ufficio di statistica fornirà, tra l'altro, le informazioni

necessarie, per esempio, per quantificare e qualificare gli

effetti dell'innovazione del settore commerciale sul sistema

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sociale ed economico, cioè gli elementi guida per la

programmazione nel settore.

3) L'informazione sul territorio

Il terzo ambito di intervento riguarda gli effetti delle attività

umane sul territorio.

Tutte le attività umane di produzione, ma anche di consumo,

generano effetti che vengono scaricati sull'ambiente naturale.

Nella definizione dei principi ci atterremo all'ampio

riconoscimento39 che ricevono le necessità di:

- tutelare il paesaggio, intendendo con ciò la difesa della

biosfera;

- garantire uno sviluppo sostenibile40;

- tutelare la diversità biologica41.

Per quanto riguarda i primi due punti, essendo giunti

all'attenzione di esperti e cittadini da molti anni ed essendo

ampiamente dibattuti, non vi sono particolari riflessioni da

svolgere.

La tutela della diversità biologica merita invece una battuta.

L'eterogeneità in ambito ambientale è legata alla capacità dei

viventi, umani ed animali, di adattarsi all'evoluzione

dell'ecosistema, ed è legata, quindi, alla garanzia di

sopravvivenza delle diverse specie.

39 Si pensi, ad esempio, alla recente Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo di

Rio de Janeiro, o alle disposizioni di provenienza comunitaria sulle tematiche dello sviluppo

sostenibile.

40 Si veda ad esempio il Piano nazionale per lo sviluppo sostenibile, in attuazione dell'Agenda XXI

adottata alla Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo, approvato dal CIPE nella

seduta del 28 dicembre 1993.

41 Nella convenzione sulla biodiversità approvata dalla Conferenza citata, e ratificata nel febbraio

1994 dal Presidente della Repubblica, si sottolinea, nel preambolo, il valore intrinseco della

diversità biologica e del valore della diversità nei suoi componenti ecologici, genetici, sociali,

economici, scientifici, educativi, culturali, ricreativi ed estetici.

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L'applicazione di questi principi consente di valutare ogni

attività umana nella prospettiva dell'impatto, desiderato o

indesiderato, che può avere sull'ambiente naturale.

Un esempio potrà chiarire, anche in questo caso, i concetti.

Si pensi, tanto per fare un esempio, agli effetti inquinanti

delle attività produttive, come le tintorie, le carrozzerie ecc.

In queste situazioni può risultare conveniente per la

collettività comprare un rifiuto tossico piuttosto che

sopportare il rischio che si disperda o che si mescoli con altri.

Per ogni attività è possibile definire un bilancio, anche

monetario, tra costi e benefici in relazione all'ambiente,

all'occupazione, o in altri termine alla pluralità di aspetti del

fenomeno.

Le informazioni che verranno fornite possono consentire la

definizione, per ognuna delle attività, del grado di

compatibilità con l'ambiente, giungendo fino a quantificare i

costi delle differenti alternative che ha l'amministrazione

pubblica. Alternative che vanno dalla continuazione delle

attività così come sono svolte, fino alla chiusura della stesse,

o alla rilocalizzazione.

La tripartizione seguita costituisce sicuramente una semplificazione

rispetto alla complessità della realtà sociale ed economica. Basti pensare

ad aspetti quali la mobilità che coinvolgono le persone in quanto soggetti

che si spostano, ma coinvolgono le attività economiche, ed ai pesanti

costi che si scaricano sul territorio quando la mobilità si manifesta.

47

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7. Riferimenti bibliografici

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amministrazione", Atti del Seminario di studio di Bressanone, 12-13

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8. Riferimenti normativi

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8.1 Normativa di riferimento generale

Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche

amministrazioni, Decreto 31 marzo 1994 del Ministro per la funzione

pubblica

Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, Carta dei servizi

pubblici, 28 gennaio 1994

Nuove norme sulle opere pubbliche, cosiddetta "Legge Merloni" sugli

appalti, gennaio 1994.

Norme attuative della Legge 15 gennaio 1968 n. 15, con particolare

riferimento all'art. 3 e ad altre disposizioni in materia di dichiarazioni

sostitutive, 21 gennaio 1994.

58

58

Interventi correttivi di finanza pubblica, L. 24 dicembre 1993, n. 547, e

regolamento del Ministro del Bilancio sull'applicazione dell'art. 6.

Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello

Stato (Legge finanziaria 1994), 22 dicembre 1993.

Revisione e armonizzazione dell'imposta comunale sulla pubblicità e del

diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per l'occupazione di spazi ed

aree pubbliche dei Comuni e delle Province nonché della tassa per lo

smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma dell'art. 4 della Legge 23

ottobre 1989, n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale, e

circolari collegate, novembre dicembre 1993.

Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e

revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art

2 della Legge 23 ottobre 1992, n. 421, Decreto Legislativo n. 29, 3

febbraio 1993.

Decreto interministeriale del Ministro dell'Interno e del Ministro del

Tesoro 28 maggio 1993 sulla definizione dei servizi locali indispensabili.

Finanziaria 1993, Legge 23 ottobre 1992, n. 421.

Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di

accesso ai documenti amministrativi, Legge 7 agosto 1990, n. 241.

Statuto del Comune di Brescia.

Ordinamento delle autonomie locali, Legge 8 giugno 1990, n. 142,

aggiornata e coordinata con la Legge 25 marzo 1993, n. 81, sull'elezione

diretta dei Sindaco, del Presidente della Provincia, del Consiglio

comunale e del Consiglio provinciale.

59

59

Norme sulla documentazione amministrativa e sulla legalizzazione e

autenticazione delle firme, Legge 4 gennaio 1968, n. 15.

8.2 Normativa statistica

Norme generali

Legge 23 dicembre 1992, n. 498

Interventi urgenti in materia di finanza pubblica

DPR 2 aprile 1992, DPR 10 aprile 1992

Approvazione del Programma statistico nazionale per gli anni 1992-1994

e approvazione dell'elenco delle rilevazioni rientranti nel Programma

statistico nazionale 1992-1994, per le quali sussiste l'obbligo dei soggetti

privati di fornire tutti i dati e le notizie che siano loro richiesti.

DPCM 29 ottobre 1991, Individuazione degli enti e delle amministrazioni

pubbliche i cui uffici di statistica fanno parte del Sistema statistico

nazionale (SISTAN).

Decreto Legislativo 6 settembre 1989, n. 322, Norme sul Sistema

statistico nazionale e sulla riorganizzazione dell'Istituto nazionale di

Statistica, ai sensi dell'articolo 24 della L. 23 agosto 1988, n.400.

60

60

Legge 23 agosto 1988, n. 400, Disciplina dell'attività di Governo e

ordinamento della Presidenza del Consiglio dei MinistriDirettive del

Comitato di Indirizzo e Coordinamento dell'informazione Statistica

Direttiva N. 1

Disposizioni per gli uffici di statistica del Sistema statistico nazionale,

loro organizzazione o loro eventuale riorganizzazione, deliberazione del

15 ottobre 1991

Direttiva N. 2

Disposizioni per l'organizzazione ed il funzionamento degli uffici di

statistica dei comuni, deliberazione del 15 ottobre 1991

Direttiva N. 3

Criteri e modalità per l'interscambio dei dati individuali nell'ambito del

Sistema statistico nazionale, deliberazione del 15 ottobre 1991

Direttiva N. 4

Disposizioni per l'organizzazione ed il funzionamento degli uffici di

statistica delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura,

deliberazione del 15 ottobre 1991

Direttiva N. 5

Disposizioni per l'organizzazione ed il funzionamento degli uffici di

statistica del Ministero dell'interno e delle prefetture, deliberazione del 15

ottobre 1991

Direttiva N. 6

Disposizione per l'organizzazione ed il funzionamento degli uffici di

statistica delle province, deliberazione del 18 dicembre 1991

Direttiva N. 7

Disposizioni per l'organizzazione ed il funzionamento degli uffici di

statistica di cui all'art. 3, punto 3, del decreto legislativo 6 settembre

61

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1989, n. 322, mediante ricorso alle forme associative o di cooperazione,

deliberazione del 18 dicembre 1992