Europenizarea relaţiilor interinstituţionale din cadrulProgramului Operaţional Sectorial Dezvoltarea

Resurselor Umane

I. Introducere

Europenizarea reprezintă un proces de schimbare incrementalcare se referă la asimilarea de norme, reglementări şi modele UEîn sfera naţională. Conceptul câştigă cu atât mai multăimportanţă pentru România , având în vedere dificultăţile deadaptare întâmpinate în calitate de membru al Uniunii. În acestcontext, instrumentele structurale reprezintă un beneficiu pentruţara noastră, care pot duce la accelerarea adaptării şiîmbunătăţirea situaţiei economice, implicit absorbţia fonduriloroferite prin intermediul Programului Operaţional SectorialDezvoltarea Resurselor Umane care devine, în consecinţă, o nevoieimperativă.

Abordarea unei asemenea teme vine tocmai din nevoia de aexplica ratele foarte scăzute de absorbţie înregistrate deRomânia, aceasta devenind din beneficiar, contribuitor net labugetul Uniunii. Situaţia este critică, având în vedere niveluleconomic scăzut înregistrat în ultimii ani. Vor fi identificateîn special problemele cu care se confruntă acest program,accentul căzând asupra relaţiilor dintre instituţiileresponsabile cu implementarea POSDRU, fiind oferite şi posibilesoluţii pentru ameliorarea acestora. Proiectul de cercetare îşipropune utilizarea guvernanţei multinivel pentru a identificagradul de europenizare a acestui program, astfel pe parcursuleseului vor fi delimitate elemente care pot susţine sau nueuropenizarea programului. Gradul scăzut de absorbtie ridicăîntrebări cu privire la funcţionarea eficientă a mecanismului deimplementare. Care este explicaţia pentru gradul scăzut deabsorbţie? Cine este vinovat? Acestea sunt întrebări care îşi vorgăsi răspunsul pe parcursul prezentului eseu.

1

Eseul vadefini mai întâi conceptele de bază folosite îndemersul de cercetare şi anume europenizarea, guvernanţamultinivel, economia socială de piaţă şi absorbţia. Vor fitrasate obiectivele şi metodologia pe care se bazează proiectulde cercetare, ulterior fiind definite, pe de o parte politica decoeziune dar şi structura instituţională pe care se bazează acestprogram. Rezultatele cercetării vor fi prezentate împreună cuobservaţii, urmând la ca final să fie trasate concluziile, carevor scoate în evidenţă cele mai relevante observaţii trasate peparcursul eseului.

Demersul de cercetare a scos la iveală slăbiciunile sistemuluiinstituţional din cadrul Programului Operaţional SectorialDezvoltarea Resurselor Umane. Rezultă aşadar căsistemulmultinivel se află într-o etapă de început în care se remarcălipsa de încredere, de coordonare cât şi o lipsă a strategiilorpe termen lung. Comunicarea este îngreunată pe de o parte decomplexitatea sistemului instituţional dar şi de birocraţiaexcesivă.Guvernanţa multinivel şi-a dovedit aplicabilitatea,totuşi s-au observat şi limitări în utilizarea unui asemeneacadru. Au fost aşadar descoperite elemente care nu au putut fianalizate din perspectiva dimensiunii multinivel dar demersul decercetare s-a dovedit productiv, având în vedere faptul căvariabilele au putut fi explicate.

II. Abordarea temei în literatura de specialitate şi trasareacadrului teoretic

Un element comun care poate fi observat în consultarealiteraturii de specialitate este insistenţa asupra termenului deabsorbţie. Un studiu de bază în acest sens este furnizat deGeorge Georgescu(2008). Se observă totuşi şi o aprofundare aacestei teme cu accent pe cazul României, fiind scoase înevidenţă problemele care sunt întâmpinate în implementareainstrumentelor structurale( Bocean 2012, Zaman si Cristea 2011,Boldea 2012, Corina Cace, Sorin Cace şi Victor Nicolaescu 2011).

2

Oaltă linie de cercetare se referă la relevanţa fondurilorstructurale pentru relansarea economică.(Tamas şi Paven 2013).Multe studii se ocupă de studierea punctuală a diverselorPrograme Operaţionale cum ar fi cea regională, de mediu saudezvoltarea resurselor umane ( Georgescu 2008, Zaman şi Cristea2011, Păuţu şi Dogaru 2013). O perspectivă mai largă esteadoptată de unele studii în care este comparată capacitatea deabsorbţie a României cu cea a diferitelor state ale UniuniiEuropene, fiind scoase în evidenţă posibilele probleme dar şi ogamă de soluţii palpabile (Hapenciuc, Moroşan şi Arionesei 2013).În fine, putem denumi şi studii care se concentrează punctual pefactorii care determină gradul scăzut de absorbţie a fondurilorşi aici ne referim la studiul întreprins de Corina Berica(2010).Observăm aşadar o gama largă de studii care încearcă săsurprindă, din diferite puncte de vedere, implementareainstrumentelor structurale sau mai punctual a ProgramelorOperaţionale, să identifice problemele, oferind şi căi desoluţionare. În continuarea demersului de cercetare mă vom opriasupra conceptelor de bază în structurarea acesteia şi voi incepecu definirea europenizării.

Europenizarea reprezintă un concept intens dezbătut înştiintele politice şi care se referă la un proces continuu,dinamic, dar nu permanent şi ireversibil (Featherstone 2003, 4).Ca dovadă a multitudinii de perspective din care europenizare afost privită, voi încerca restrângerea ariei de cercetare,bazându-mă pe clasificarea oferită de Featherstone care afirmăfaptul că europenizarea poate fi aplicată la nivelmaximalist(proces de schimbare identificat pe teritoriul Europeidar şi dincolo de ea) şi într-un sens minimalist(proces deschimbare al actorilor, instituţiiilor şi a preferinţeloracestora în interiorul Uniunii ca o consecinţă a apliăariipoliticilor acesteia(Featherstone 2003, 3). Domeniuleuropenizării a fost aplicat în patru mari categorii:ca procesistoric (difuzie de valori în afara Europei); ca un proces de

3

difuzie culturală(circulaţia unor valori, simboluri şi practici);ca un proces de adaptare instituţională(adaptarea instituţiilornaţionale şi a actorilor non-guvernamentali la cerinţele UE, oreconfigurare a intereselor din partea actorilor); ca o adaptarea politicii şi proceselor politice( instituţiiile europeneinfluenţează înfăptuirea politicii la nivel naţional şistrategiile alese)(Featherstone 2003, 5-6).

Cum este definită europenizarea, sau, dacă mergem pe linialui Bulmer, UE-izarea? Olsen susţine că diferitele concepţiidespre europenizare nu se exclud, ci se complementează unele pealtele(Olsen 2002, 923). Risse, Cowles şi Caporaso definesceuropenizarea ca fiind “ apariţia şi dezvoltarea la nivelul UE aunor structuri de guvernanţă distincte şi anume a unor instituţiisociale, politice şi legale asociate cu rezolvarea de problemepolitice care formalizează interacţiunile între actori şi a unorreţele de politici specializate în crearea unor reguli europeneautoritare”( Risse, Cowles şi Caporaso 2001 citaţi în Radaelli2003, 29). Observăm faptul că europenizarea nu este vazută ca unproces de schimbare, ci se scoate în evidenţă interacţiuneadintre actori şi rolul reţelelor de politici. O a doua definiţieeste postulată de Ladrech care defineşte europenizarea ca “ unproces de reorientare a direcţiei şi a formei politicii lanivelul la care dinamica economică şi politica UEdevine parte alogicii organizaţionale a politicii naţionale şi a înfăptuiriipoliticii(Ladrech 1994: 69 citat în Featherstone, 12). De dataaceasta putem observa că se pune accent pe schimbările care auloc la nivelul instituţiilor şi actorilor dar şi a preferinţeloracestora, în incercarea de a răspunde la cerinţele UE. În fine,Radaelli defineşte europenizarea ca fiind “ un proces de (a)construcţie (b) difuzie (c) instituţionalizare a regulilor,procedurilor, paradigmelor de politici, stilurilor, a metodelor,formale şi informale, a credinţelor comune şi a normelor caresunt prima dată definite şi consolidate în înfăptuireapoliticilor UE şi a politicii şi apoi încorporate în logica

4

discursului naţional, identităţilor, structurilor politice şi apoliticilor publice(Radaelli 2003, 30). Definiţia oferită deRadaelli se regăseşte în explicaţia furnizată de Börzel caredefineşte europenizarea ca “ un proces în două direcţii, una dejos în sus şi alta de sus în jos, în care prima scoate înevidenţă evoluţia instituţiilor europene ca un set de noi norme,reguli şi practici, în timp ce a doua se referă la impactulacestor noi instituţii asupra structurilor politice şi proceselorstatelor membre”(Börzel 2002, 193 citat în Bulmer, 5).

În continuare pentru a defini punctual conceptul minimalistde europenizare pe care se va baza prezentul demers de cercetarevoi lua ca bază eseul întocmit de Radaelli (2003). Astfel unpunct important îl reprezintă răspunsul la întrebarea: Ce nu esteeuropenizarea? 1.Europenizarea nu înseamnaconvergenţă ,convergenţa fiind privită ca o consecinţă aeuropenizării.; 2.Europenizarea nu înseamnă armonizare:Europenizarea lasă procesul deschis şi în dezvoltare.;3.Europenizarea nu înseamnă integrare politică: Europenizarea areloc posterior integrării politice în sensul în care statelemembre delegă parte din suveranitate pentru a construi un sistem,în schimb europenizarea implica faptul că acest sistem este dejaconstituit, funcţionează şi produce efecte(2003, 33-34).

Care sunt factorii care duc la procesul de europenizare?Studiul Börzel/ Risse identifică două condiţii pentru producereaschimbării: 1.Trebuie identificat un nivel de neconcordanţă întrenivelul european şi cel naţional. Neconcordanţa va duce lapresiuni de adaptare care sunt necesare dar nu suficiente pentruproducerea schimbării; 2. Actorii sau instituţiile fac presiuniîn direcţia schimbării(2009, 1).Studiul Börzel/Risse se bazeazape două teorii şi anume instituţionalismul alegerii raţionale şiinstituţionalismul sociologic.Privind insituţionalismul alegeriiraţionale se scoate în evidenţă faptul că instituţiile oferăactorilor societali sau politici noi oportunităţi sau

5

constrângeri pentru urmărirea intereselor.Viziunea sociologicăreprezintă un proces de persuasiune în care normele, credinţele,valorile duc la presiuni resimţite la nivel naţional pentru căele nu rezonează cu cele de la nivel colectiv. În acest cazeuropenizarea va duce la schimbare prin procese de socializare şiînvaţare colectivă(2009,2). Modelul oferit de Börzel/Risse estecriticat de Radaelli care aduce argumente privitoare laambiguitatea termenului dar şi la situaţiile în care instituţiilese dovedesc fragile şi ca dovadă vor trece printr-o perioadă decriza(Radaelli 2003, 45-46).

Pentru răspunderea la întrebarea:“Ce se europenizează şi înce masură? voi combina cadrele teoretice oferite deBörzel/Risse(2009,4) şi Radaelli(2003,45) careidentificăurmătoarele categorii de elemente care pot treceprintr-un process de europenizare:

Politici:

standarde(probleme ale politicii);

instrumente;

metode de rezolvare a problemelor(stil);

discursul politicii(paradigmele politicii, structuraşi discursul politicii)

actori, resurse

Politica:

procese de : formare a

interesului(norme,valori, identităţi)

agregarea interesului; reprezentarea interesului(legitimitate politică)

discursul politic

Sistem politic:

instituţiile politice

relaţiile interguvernamentale;

structurile judiciare (structura legală)

administraţia publică;traditiile statale( înţelegerea guvernanţei)

instituţiile economice; relaţiile stat-societate(grupuride presiune, partide politice) identităţi collective(structuri societale şi de clivaj)

6

În continuare se identifică cinci posibile rezultate aleprocesului de europenizare1:

1. Inerţie: absenţa schimbărilor în special manifestată prinîntârzieri privind aplicarea directivelor, în implementare.

2. Absorbţie: acest elementeste prezent la ambii autorii şi sereferă la o adoptare în sensul în care se schimbă forma dar nuşi conţinutul proceselor şi a politicilor.

3. Acomodare: prezentă la amandoi autorii dar cu intelesurioarecum diferite. În timp ce la Börzel/Risse acest fenomendenotă un grad de schimbare modest în care statele membreacomodează procese, politici şi instituţii la UE fără aschimba elemente esenţiale, la Radaelli fenomenul esteperceput ca o schimbare paradigmatică. Putem afirma aşadar căacomodarea în viziunea lui Radaelli este foarte aproape deceea ce Börzel/Risse denumesc “transformare”.

4. Transformare: se produce în momentul schimbării reale ainstituţiilor şi proceselor politicii.

5. “retrenchment”: proces menţionat de Radaelli şi care afirmăfaptul că europenizarea poate produce efecte adverse, însensul în care o anumită politică poate deveni la nivelnaţional mai puţin europeană.

Cum se pot măsura însă aceste cinci rezultate aleeuropenizării?Aici se pot enumera următoarele elemente:1.Interacţiune: relaţia de putere dintre instituţii.; 2.Vigoare:câtde puternice sunt instituţiile pe baza structurii consultative, atehnologiei de politică imbunatăţite şi a structurilorbirocratice trainice.; 3.Echilibru: este esenţial ca instituţiilesă dezvolte un mecanism de echilibru care se activează în cazulîn care instituţia se confruntă cu o situaţie neîntâlnită pânăatunci sau în cazul unei crize.; 4.Discurs: formeaza reguli,practici, valori si produce legitimitate(Radaelli 2003, 39-40).

1 Börzel/Risse(2009,15) şi Radaelli(2003,37-38)

7

Ce efecte produce europenizarea? Ne vom opri asupra efectelorvertical şi orizontale şi vom spune că în mecanismul vertical sepune accent pe ierarhie: o politica este mai întâi alcătuită lanivelul Uniunii şi ulterior asimilată de statele membre.Europenizarea orizontala se bazează pe un schimb de bunepractici, pe piaţă. O altă clasificare în acest sens se referă lafaptul că mecanismele verticale au la bazămodele venite de la UE,aşadar scot în evidenţă o “integrare pozitivă”, în schimbmecanismele orizontale prezintă o “integrare negativă” în sensulîn care nu se oferă modele venite de la UE. În cazul integrăriipozitive statele se află sub presiunea modelelor UE, adică de aintroduce anumite aranjamente instituţionale pe o perioadă detimp bine delimitată. Integrarea negativă în schimb nu oferă unmodel, Uniunea nu oferă indicaţii cu privire la organizarea uneipieţe. Se pune în acest caz accent pe structura de oportunitatenaţională. Influenţarea directă are loc prin directive şi deciziivenite de la Curtea de Justiţie dar se pot folosi şi instrumentemai relaxate în sensul în care se pot emite recomandări. În cazullipsei instrumentelor mai sus menţionate se poate recurge la OMC,în acest caz EU ghidând statul membru către obiectivelor prinmonitorizare periodică, evaluare(Radaelli,2003, 40-43).

Care sunt variabilele care intervin în procesul de schimbare?Aici sunt prezente următoarele elemente: 1.Capacitateainstituţionala de a produce schimbare:pentru identificarea uneischimbări palpabile este nevoie de o conducere executivăintegrate în care sunt prezenţi actori care urmăresc aceleaşiinterese.; 2.Coordonarea politicilor europene: pentru ţările caredeja au trecut printr-un proces de reformă, implementarea estemai rapidă.; 3. Structura politicii şi coaliţiile de sprijin:a).Potenţialul de atragere technocratic: postulează ideea căizolarea de grupurile de presiune şi de cele societale poateexercita un efect benefic, având în vedere că decizia este luatăde un grup mic în care se urmăresc aceleaşi interese.; b).Balanţadintre formularea politicii şi implementarea ei: cu cât o anumită

8

politică va pune mai mult accent pe implementare cu atât vaîntampina mai multe probleme.; c)Prezenţa unui discurs politiclegitimant; d)Impactul politicii UE asupra coaliţiilor naţionalede sprijin(Radaelli, 2003, 46-48). Proiectul de cercetare vautiliza prin europenizare guvernanţa, respectiv guvernanţamultinivel. În cele ce urmează vom defini ambele concepte.

Guvernanţa este, în viziunea lui Rhodes, “ o schimbare însemnificatia de guvern” referindu-se la “ un nou proces deguvernare sau o nouă metodă prin care societatea esteguvernată”(Rhodes citat in Gerry Stoker 1998, 17). Apariţiaguvernantei se justifică din prisma dezvoltării complexităţiiproblemelor sociale, a noilor interese organizate,inflexibilitatea structurilor ierarhice, interdependenţeleinternaţionale, competiţia, noile teorii ale managementuluipublic şi înfăptuirii de politici. Caracteristicile guvernanţei(urmărind caracterizarea oferita de Stoker 1998, 18 şi Benz siPapadopoulus 2006,2 ) sunt următoarele:Multiplicitatea de actori:sectorul public, privat şi voluntar lucrează împreună pentru aoferi cetăţenilor politici publice aşadar se remarcă atâtpluralitatea centrelor de decizie cât şi lipsa unei ierarhi.Influenţa statului este din ce în ce mai restrânsă, totuşistructurile de guvernanţă precizate sunt adunate într-o structurăde guvernanţă formală; Sferele publice şi cele private seîntrepătrund şi responsabilităţile sunt împărţite între actorimultipli(experţi, actori publici ,grupuri voluntare, non-profit),aşadar putem afirma că structurile decizionale diferă la nivelfuncţional şi sunt fluide.; Actorii sunt interdependenţi şiastfel construiesc o relaţie orizontală bazată pe negociere, undeare loc o acomodare a preferinţelor şi o inclinaţie cătreconsens, cu un accent pe învăţarea reciprocă.; Guvernanţacuprinde o reţea de actori, care ajung să înlocuiască guvernulprin regiuni. Aceştia îşi pun resursele împreună, formând ocoaliţie.;Guvernanţa nu minimalizează rolul statului darîii oferarolul de coordonare a diverselor reţele de actori.

9

Benz atrage atenţia asupra importanţei instituţiilor: 1.Cadrul instituţional defineşte participarea actorilor relevanţicare duce la influenţarea relaţiilor de putere şi ghideazăinteracţiunea dintre actori.; 2. Actorii în general reprezintăentităţi colective şi sunt subiecte ale regulilor instituţionalecare guvernează structurile şi procesele organizaţionaleinterne.; 3. Modelele formale şi informale sunt cele carereprezintă dinamica în cadrul guvernanţei(Benz si Papadopoulus2006, 3-4). Aşadar instituţiile au rol de control în cadrul unuisistem multinivel, identificând conflictul şi găsind soluţiipalpabile în acest sens.

Douăelemente importante trebuie menţionate aici şi anume“teoria noului management public” care se referă la faptul căîn guvernanţa sectorului public se pune accent pe autonomiaunităţilor descentralizate, coordonare prin contracte şicompetiţie pentru bune practici. Acest lucru duce lafragmentarea cadrului instituţional şi la moduri interactive decontact între actorii privaţi şi publici. Sunt scoase înevidenţă anumite probleme care pot apărea în existenţa paraleleidintre guvernanţă şi guvern şi anume faptul că există odiferenţă de logică a acţiunii care accentuează problemele detransparenţă şi responsabilitate (Benz si Papadopoulus 2006,12). Un al doilea element este conceptul de “bună guvernanţă”care este definit de Cartea albă a Comitetului Regiunilor ca “oabordare concertată şi coordonată, bazatăpe o monitorizare şiun control partajat al principiilor subsidiarităţii şiproportionalităţii şi pe coerenţa legislativă, astfel fiindînlesnită buna sa transpunere”(Cartea albăa ComitetuluiRegiunilor privind guvernanţa pe mai multe niveluri, 2010,13).Se scoate aşadar în evidenţădeschiderea, participarea şiefectivitatea ca valori de bază.Vom analiza acum conceptul deguvernanţă multinivel.

10

Hooghe şi Marks oferă o privire de ansamblu asupra guvernanţeimultinivel: “ în timp ce arenele naţionale rămân importantepentru formarea preferinţelor guvernamentale naţionale, modelulguvernanţei multinivel respinge ideea că actorii subnaţionalisunt angajaţi exclusiv în interiorul lor. Guvernele naţionale maidegraba împart, decât monopolizează sau controlează activităţilecare au loc în respectivul teritoriu. Multinivelul astfelsemnifică interdependenţa actorilor care acţionează la diferiteniveluri teritoriale -local, regional, naţional, supranaţional-în timp ce guvernanţa se referă la importanţa crescută a formelornon-ierarhice de înfăptuire a politicilor cum ar fi dinamicareţelelor care include autorităţi publice dar şi actori privaţi”(Hooghe si Marks, 2001 citat in Kohler Koch 2006, 34). Putemafirma aşadar că guvernanţa multinivel capătă două dimensiuni:una orizontală care se referă la interdependenţa dintre guvern şiactorii nonguvernamentali şi o dimensiune verticală bazată perelaţia dintre diferitele niveluri de decizie.

Marks şi Hooghe identifică anumite beneficii ale guvernanteimultinivel şi anume faptul că jurisdicţiile descentralizate potreflecta mai bine heterogenitatea preferinţelor cetăţenilor.;Multiplicitatea de jurisdicţii poate facilita angajamentelecredibile de politică; Jurisdicţiile multiple duc la competiţiejurisdictională, toate acestea facilitând inovaţia şiexperimentarea(2001, 16). Acest studiu mai oferă de asemenea şiperspectiva a două tipuri de guvernanţă, care sunt complementare(2001, 29):Tipul 1.Dispersia autorităţii la jurisdicţii aflate laun număr redus de niveluri: Scopul acestor jurisdictii( internaţional, naţional, regional, local) este general, adicăadună laolaltă funcţii multiple, aici fiind incluse şi categoriaresponsabilităţilor de politică. Membri acestor jurisdicţii nu seintersectează, un actor poate fi prezent numai la un anumit niveldecizional. Sistemul este stabil şi alocarea de competenţe depolitică între niveluri este flexibilă.Tipul 2.Aici se potidentifica jurisdicţii specializate care pot asigura diferite

11

tipuri de servicii locale, concentrându-se aşadar pe o problemăpunctuală. Numărul jurisdicţiilor este foarte mare şi poate operala mai multe niveluri. Membri pot acţiona la nivelul mai multorjurisdicţii, câstigând astfel un număr mai mare de competenţe.Designul unui asemenea sistem este flexibil, ca dovadă anumărului mare de jurisdicţii şi a membrilor care pot acţiona ladiverse niveluri teritoriale (2001, 16-17).

În studiul lui Guy Peters şi Pierre sunt prezentate totuşipericolele guvernanţei multinivel, aceasta fiind definit ca un“pact faustian”, un concept atractiv dar în care nu sunt luateîn considerare consecinţele care decurg dintr-un asemeneaaranjament (2004, 76).Cei doi autori sunt de acord că cea maibună soluţie pentru evitarea acestui “pact faustian” ar fifolosirea guvernantei multinivel în combinaţie cu relaţiileinterguvernamentale. Guvernanţa multinivel diferă de viziuneainterguvernamentală prin patru caracteristici:Se concentrează pesisteme de guvernanţă care includ instituţii şi actoritransnaţionali, naţionali şi subnaţionali.; Pune accent penegocieri non-formale şi retele, nu pe constituţii şi cadrelegale; Scoate în evidenţă rolul organizaţiilor satelit, înspeţă organizaţii nonguvernamentale şi agenţii care nu sunt înmod normal parte a cadrului guvernamental.; Nu există un cadrunormativ care să inducă o ordine logică între diferiteleniveluri instituţionale(2004, 80-81).

Peters si Pierre observă că în cazul guvernanţei multinivel “ierarhia a fost înlocuită de stratarhie, un model organizaţionalîn care fiecare nivel al organizaţiei operează în mare parteindependent de alte niveluri organizaţionale”(2004, 79).Legătura dintre multitudinea de actori se realizează prinintermediul instituţiilor care potpe de o parte exercita unefect direct ca autoritate publică sau un efect indirectfacilitând o astfel de legătură(2004, 80). Se poate observafaptul că introducerea multor actori în procesul de decizie nu

12

va îmbunătăţi neapărat calitatea deciziei luate sau nu vaaccelera procesul de luare a deciziei. Într-un asemenea jocanumiţi actori vor dispune de mai multe resurse şi vor avea înconsecinţă o mai mare influenţă. Rezolvarea conflictelor dintreparticipanţi prin apelul la consens va duce la o deciziepripită, care va incerca să acomodeze toate intereseleparticipanţilor şi astfel va scade calitatea deciziei luate saunu va rezolva problema esenţială a unei politici2.Un al treileaconcept de baza al cercetării îl reprezintă economia socială depiaţă, care va fi definită în cele ce urmează.

Müller Armack este cel care a postulat economia socială depiaţă, care se caracterizează prin următoarele elemente:

1. Libertatea individuală: elementele de libertate economică:proprietatea privată asupra elementelor de producţie,libertatea de intrare şi ieşire de pe piaţă, libertatea decontract.

2. Ajustări la dezechilibrele sociale: În acest contextlibertatea şi ajustarea la dezechilibrele sociale se aflăîntr-o relaţie complexă de interdependenţă. Se simte nevoiaunui echilibru între piaţă şi aspectele sociale.

3. Ciclul de politică al afacerii, politica de creştere şipolitica structurală: Sistemele de piaţă nu pot ajunge la oocupare completă de aceea se simte nevoia unui ajutor venitdin partea statului.

4. Criteriul conformităţii pieţii: toate formele de intervenţieale pieţii ar trebui să efecteze funcţia de alocare pe cât depuţin posibil.(Klaus Dieter John, 7-8)

Economia socială de piaţă ar trebui să facilitezecorespondenţa dintre economie şi societate, punand în valoareeşecurile pieţii, posibilele conflicte între procesele pieţiii şijustiţia socială şi necesitatea includerii ordinii competitive2 Pentru identificarea structurii multinivel în cadrul POSDRU, consultaţi anexa 1

13

într-un cadru instituţional care oferă reguli comune şi valori.Dimensiunea europeană a economiei sociale de piaţă este vazută întermeni ai convergenţei modelelor naţionale de politicăeconomică, acest lucru este însă putin probabil având în vederediferenţele foarte mari dintre statele membre şi faptul că multeaspecte ţin strict de sfera naţionala. În acest sens modeluleuropean trebuie să îşi derive coerenţa din construcţia unuimodel instituţional care să întărească cooperarea bazata pereguli cu sustrat competitiv, incluzând o diversitate de modeleculturale care vor fi subiect de transformare (Ebner 2006, 217-219).

Economia socială de piaţăeste prezenta in VersiuneaConsolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană precizândurmătoarele:

“ Uniunea instituie o piaţă internă. Aceasta actţonează pentru dezvoltarea durabilă aEuropei, întemeiată pe o creştere economică echilibrată şi pe stabilitatea preţurilor, peo economie socială de piaţă cu grad ridicat de competivitate, care tinde spre ocupareadeplină a forţei de muncă şi spre progress social, precum şi pe un înalt nivel deprotecţie şi pe îmbunătăţirea calităţii mediului. Aceasta promovează progresul ştiinţificşi tehnic.

Uniunea combate excluziunea socială şi discriminările şi promovează justiţia şiprotecţia socială, egalitatea dintre femei şi barbaţi, solidaritatea între generaţii şiprotecţia drepturilor copilului.

Aceasta promovează coeziunea economică, socială şi teritorială, precum şi solidaritateaîntre statele membre.

Uniunea respectă bogaţia diversităţii sale culturale şi lingvistice şi veghează laprotejarea şi dezvoltarea patrimoniului cultural European”.(TL-TUE, art.3(3)

Putem afirma că POSDRU vine pe deplin în întâmpinarea unuiasemenea model de economie, având în vedere faptul că se încearcăincluderea şomerilor pe piaţa muncii, învăţarea pe parcursulvieţii, nediscriminarea, îmbunătăţirea programelor deeducaţie.Prin aceste proiecte se încearcă reducerea

14

dezechilibrelor sociale printr-o integrare armonioasă cu piaţa şicererile acesteia.

Absorbţia3 reprezintă, conform Georgescu, “gradul în carestatul membru este capabil să cheltuiască resursele financiarealocate din fondurile structurale într-o manieră efectivă şieficientă”(2008, 2), care câştigă trei conotaţii:Capacitatea deabsorbţie macroeconomică, măsurată în funcţie de PIB-ul statuluimembru (limita de 4%); “Capacitatea de absorbţiefinanciară(abilitatea de a cofinanţa programele şi proiectelesprijinite de UE, de a planifica şi garanta aceste contribuţiinaţionale în bugete multianuale şi de a colecta contribuţiile dela partenerii implicaţi în diverse programe şi proiecte);Capacitatea administrativă(abilitatea şi calificărileautorităţilor centrale şi locale de a pregăti programe şiproiecte potrivite şi de actualitate, de a decide asupra lor, dea asigura coordonarea partenerilor implicaţi, de a respectacerinţele administrative şi de raportare, de a finanţa şimonitoriza implementarea de programe şi proiecte, de a evitairegularităţile”( Wostner 2008 citat în Bocean 2012, 128).

Se face o distincţie între conceptul de “input” care sebazează pe cerinţele care decurg din reglementările UE iar înacest caz se insistă pe conceptul de programare, cu referire lastructură, resurse umane, sisteme şi instrumente. În fine,variabila “output” se refera la performanţă , care arată în cemăsură fondurile structurale au fost folosite efectiv şieficient. O observaţie interesantă facută de Georgescu se referăla faptul că statele membre sărace sunt cele care au cele maimari dificultăţi în accesarea fondurilor structurale, dificultăţicare se referă la: cele ale autorităţilor regionale ca dovadă alipsei de experienţă şi calificări şi cele care reies dinprocedurile birocratice şi ritmul lent prin care se realizează

3 Valorile absorbţiei aferent 2007-2010 şi pana la finalul 2011 le găsiţi în anexa 2

15

procesul de luare a deciziei la nivelul UE dar mai ales în cazulîn care procedurile secvenţiale pentru programare de la nivelcentral şi regional nu sunt clare(Georgescu 2008,3). Factoriiinstituţionali sunt totuşi principalii care justifică problemelede absorbţie şi Comisia atrage atenţia asupra următoarelorelemente:Transparenţa procesului de alocare a fondurilor;Consistenţa folosirii diferitelor fonduri şi administraţiabirocratică a cărui capacitate instituţională poate fi afectatăde lipsa de comunicare verticală şi coordonare orizontală. Înacest sens o recomandare venită din partea Comisiei sugereazăexistenţa unui număr mic de instituţii implicate la diferiteniveluri ale managementului şi programelor (sectoriale şiregionale) în statul membru, în acest fel crescându-seposibilitatea de absorbţie a fondurilor( A. Horvath citat inGeorgescu 2008, 3). La nivel naţional se pune accent în schimb peurmătoarele elemente: Structura reală a economiei; Capacitateaadministrativă; Sistemul politic (federal versus central) şiPoliticile economice.

Se afirmă faptul că agentiile de dezvoltare regională joacă unrol important în implementarea proiectelor contractate prinfonduri structurale dar influenţa acestora depinde de la stat lastat. Pentru România vom spune că influenţa este destul de mică,în schimb Autoritatea de Management este cea care decide şi careimpune anumite reglementări şi reguli de conduităinstituţională.Zaman şi Georgescu(2009) remarcă o lipsă detransparenţă în institutiile de management şi cele intermediare,care identifică problemele existente la nivel de sistem dar nuîncearcă şi rezolvarea acestora. În fine, Berica identifică douătipuri de factori care influenţează absorbţia de fonduristructurale şi anume factorii interni care se referă labeneficiar şi dificultăţile întâmpinate de acesta şi externelegate de instituţiile însărcinate cu implementarea acestuiprogram (2010: 112).

16

III. Obiective şi metodologia cercetării

Prezentul eseu va porni de la urmatoarea întrebare decercetare: “ Creşterea absorbţiei fondurilor POSDRU de la 6,54%(31 decembrie 2009) la 19% (31 mai 2011) denotă o europenizare arelaţiilor interinstituţionale, accentul căzând aşadar asupraorganismelor însărcinate cu implementarea acestui program. Se vaporni aşadar de la premisa că o creştere a absorbţiei de fonduriPOSDRU se explică printr-o schimbare palpabilă a sistemului,schimbare care a dus la îmbunătăţirea relaţiilor dintreinstituţiile aferente, implicit o funcţionare eficientă asistemului multinivel.

Principalul scop al prezentului eseu îl reprezintă aşadarscoaterea în evidenţă a relaţiilor interinstituţionale de lanivelul POSDRU în acest sens fiind aleasă metoda calitativă deanaliză a documentelor de specialitate.Această metodă serveşte pedeplin scopului trasat, având în vedere că cercetarea doreşteidentificarea problemelor cu care se confruntă aceast program. Înconsecinţă, studierea documentelor de specialitate va reuşi săsurprindă pe deplin aspectele menţionate anterior. Tehnicile şiprocedurile au inclus şi studierea actelor legislative relevanteiar în acest caz pot menţiona Tratatul de la Lisabona, dar şi laRegulamentul (CE) nr.1081/2006 al Parlamentului European şiConsiliului, care reprezintă documentul de bază pentruimplementarea Fondului Social European în România.O mare partedin documentele studiate au avut ca punct de plecare definireatermenului de absorbţie şi aplicarea acestui concept în cazulRomâniei, fiind surprinse aşadar problemele şi posibilelesolutii.

Pentru a veni totuşi în întâmpinarea documentelor despecialitate, au fost consultate şi documente statistice cum arfi cele oferite de KPMG, pentru a putea stabili perioada spreanalizare. Eseul va adopta aşadar o perspectiva longitudinală,mai precis ne referim la perioada decembrie 2009-mai 2011, cu

17

scopul de a identifica schimbarile produse în sistem. Informaţia,având în vedere cantitatea şi consistenţa acesteia, a fostselectată şi dispusă în ordine cronologică, pentru a puteasurpinde exact impactul europenizării. În privinţa materialelormai pot enumera aici şi reviste de specialitate oferite deInstitutul de Politici Publice dar şi articole de ziar în careeste abordata tema în cauză. Varietatea documentelor consultatese justifică în contextul în care se doreşte surprinderea cât maifidelă a situaţiei din perioada analizată cât şi eliminareaipotezelor alternative care ar putea îngreuna demersul decercetare.

IV. Politica de coeziune şi Fondul Social European4

Politica de coeziune a UE, apărută încă din preambulultratatului de la Roma (1957) are ca scop diminuareadisparităţilor sociale şi economice din Europa, câştigand înimportanţă la sfârsitul anilor 1980, o dată cu accelerareaprogramului pieţei comune şi asimilării Greciei, Spaniei şiPortugaliei în Uniune. Principiile politicii de coeziune sunt:adiţionalitate(fondurile sunt un surplus la cheltuielilenaţionale planificate), concentrare(fondurile sunt direcţionatecătre regiunile în nevoie) şi programare(regiunile dezvoltăplanuri strategice pentru a asigura coerenţa dintre proiectelefinantate) şi se regăsesc în documentul Comisiei Europene( Community Strategic Guidelines) unde sunt demarcatepriorităţile pentru perioada 2007-2013 şi unde se pune ladispoziţie un set de reguli care stipulează domeniile eligibilepentru finanţare şi nu în ultimul rând principiile, mecanismelede gestionare şi implementare a fondurilor

Obiectivele politicii de coeziune sunt următoarele:

4 Infomaţiile se regăsesc pe http://www.fseromania.ro/index.php/posdru/informatii-generale/fse

18

1. Convergenţa: În privinţa zonelor cu un PIB per capita sub 75%din media Uniunii se urmareşte creşterea economică, ocupareaforţei de muncă, dezvoltarea durabilă, dezvoltarea capacităţiiinstituţionale şi eficienţa administraţiei publice.

2. Competivitate regională şi ocuparea forţei de muncă:anticiparea şi promovarea schimbărilor economice din zoneleindustrializate, oferind sprijin întreprinderilor dar şipersonelor cu privire la adaptarea la schimbările de pe piatamuncii, reorientare, sprijinirea calităţii şi incluziuniisociale.

3. Cooperare teritorială europeană

Instrumentele structuraleprin care se realizează politica decoeziune sunt:

1. Fondul Social European(FSE): vizează proiecte de creştere aadaptabilităţii lucrătorilor şi a întreprinderilor, scăderearatei şomajului, incluziune socială, educaţie şi formareprofesională, întărirea capacităţii instituţionale, aeficienţei administraţiilor publice şi a serviciilor publicela nivel naţional şi local.

2. Fondul European de dezvoltare regională(FC): vizează proiecteprivind cercetarea şi dezvoltarea tehnologică, protecţiamediului, prevenirea riscurilor, turism, transport, energie,sănătate, proiecte de dezvoltare locală, inovare,antreprenoriat, sprijin pentru investiţii şi IMM-uri

3. Fondul de coeziune(FC): proiecte care vizează dezvoltarea dereţele transeuropene de transport, infrastructură de mediu şiproiecte durabile privind protecţia mediului.

România beneficiază de 19,667 miliarde de euro din FondurileStructurale şi de Coeziune pentru perioada 2007-2013. FondulSocial European are la bază Regulamentul Parlamentului Europeanşi Consiliului nr.1081/2006 în care sunt propuse domeniile şiprincipiile de bază prin care se va realiza dezvoltarearesurselor umane pentru perioada 2007-2013. Fondul Social

19

European are drept scop reducerea reducerea decalajelor dintrestatele membre şi regiuni, având ca scop crearea de locuri demuncă si pregătirea acesteia în vederea găsirii unui loc demuncă. La nivelul FSE au fost alocate 75 de miliarde euro pentruproiecte cu privire la dezvoltarea resurselor umane şi crestereaocupării.

Fondul Social European se bazează e următoarele principii:

1. Parteneriatul: este susţinută colaborarea între toţi actoriisocio economici relevanţi, valabilă în toate etapele derealizare a politicii, de la programare până la implementare

2. Actiuni inovatoare în iniţiativele transnaţionale: încurajareaconlucrării dintre autorităţile publice, partenerii sociali,membrii ai societăţii civile şi alţi actori relevanţi, scopulfiind schimbarea de bune practice.

3. Egalitatea de sanse

Aflat sub Obiectivul 1 de Convergenţă şi realizat prin FondulSocial European Programul Operaţional Sectorial DezvoltareaResurselor Umane a primit 3,476 milioane euro ( 18,1 % din FondulSocial de Coeziune), având ca obiectiv general dezvoltareacapitalului uman şi creşterea competivităţii, prin conectareaeducaţiei la învăţarea pe parcursul vieţii cu piaţa muncii şiasigurarea de oportunităţi sporite de participare pe o piaţă amuncii modernă, flexibilă şi inclusivă a 1.650.000 de persoane5.

V. Instituţiile însărcinate cu implementarea POSDRU6

Vom analiza pe rând institutiile care se ocupă deimplementarea POSDRU şi aici avem de o parte Autoritatea deManagement a POSDRU( Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii deŞanse) dar şi Organisme Intermediare pentru POSDRU: 8 OI

5În anexa 3 se regăseşte schema tuturor Programelor Operaţionale din cadrul Obiectivului Convergenţă6 Informaţiile se regăsesc în Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013, 133-144

20

regionale în subordonarea MMFES; Agenţia Naţională pentruOcuparea Forţei de Muncă; Ministerul Educaţiei, Cercetării şiTineretului; Centrul Naţional pentru Dezvoltarea ÎnvăţământuluiProfesional şi Tehnic;2 Organisme Intermediare desemnate prinlicitaţie publică.

Autoritatea de Management (AM POSDRU) care se află în cadrulMinisterului Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse. AM POSDRUeste organismul direct responsabil pentru gestionarea şiimplementarea POSDRU, responsabilitate şi funcţii în conformitatecu Regulamentele Fondurilor Structurale şi aici ne referim laRegulamentul Consiliului CE nr.1083/2006 şi Regulamentul ComisieiCE nr.1828/2006. AM POSDRU este alcatuită din patru direcţii şipatru compartimente direct subordonate directorului general.

Direcţiile şi unităţile acestora sunt:

1. Direcţia Programare şi Evaluare care cuprinde: PlanificareStrategică şi Serviciul Monitorizare şi RaportarePOS:coordonarea procesului de monitorizare POS, activităţi deraportare. Această unitate asigură logistica şi SecretariatulComitetului de Monitorizare.

2. Direcţia Contractare şi Implementare care cuprinde ServiciulLicitaţii, Serviciul Contractare şi monitorizare proiecte:contractare, validare şi cheltuieli, monitorizare aproiectelor de asistenţă tehnica şi a celor transnaţionalefinanţate FSE.

3. Directia Managementului Financiar se împarte în patru unităţi:Serviciul de verificare a cheltuielilor, Serviciul plăţi,Compartimentul Contabilitate şi Raportare Financiară şiCompartimentul de Control Financiar Preventiv.

4. Directia Coordonare FSE: este învestită ca “sef de misiune” şise va ocupa de coordonarea la nivel tehnic şi financiar aintervenţiilor FSE.

21

5. Biroul de verificare tehnică(ex-ante): unitate de control acalităţii care avizează documentele de programare a calităţiişi contractele semnate de AM şi care coordonează activităţilede management al riscului.

6. Compartimentul Tehnologia Informaţiei: oferă sprijin tehnicpentru dezvoltare şi implementarea sistemelor IT

7. Compartimentul anti-fraudă şi nereguli8. Unitatea de Implementare a Proiectelor9. Directia de Audit10. Directia Managementului Resurselor Umane

AM POSDRU va implementa Domeniul Major de Interventie 4“Initiative transnationale pe piata inclusive a muncii din cadrulAxei prioritare 6 “Promovarea incluziunii sociale” si a Axeiprioritare “Asistenta tehnica”. 13 organisme intermediare se vorocupa de implemenatre.

Cele 8 OIR se vor ocupa de implementarea axei prioritare 3“Creşterea Adaptabilităţii lucrătorilor şi întreprinderilor”,domeniile majore de intervenţie 1 “Promovarea culturiiantreprenoriale” şi 2 “Instruirea şi sprijinirea întreprinderilorşi angajaţilor în vederea promovării adaptabilităţii”; Axaprioritară 5 “Promovarea măsurilor active de ocupare”, domeniulmajor de intervenţie 1 “ Dezvoltarea şi implementarea măsuriloractive de ocupare” şi axa prioritară 6 “ Promovarea incluziuniisociale” cu domeniul major de intervenţie 2 “Îmbunatatireaaccesului şi participării grupurilor vulnerabile pe piaţa muncii”şi 3 “Promovarea egalităţii de şanse pe piaţa muncii”. Cele 8 OIRse pliază pe cele 8 regiuni de dezvoltare şi sunt: Regiunea 1Nord-Est, Regiunea 2 Sud-Est, regiunea 3 Sud-Muntenia, regiunea 4Sud-Vest Oltenia, regiunea 5 Vest, regiunea 6 Nord-Vest, regiunea7 Centru şi regiunea 8 Bucuresti-Ilfov. Aceste OIR au la bază 3unităţi principale: Serviciul Implementare, Serviciul ManagementFinanciar şi Biroul Juridic Administrativ. În coordonarea

22

directorului executiv OI se află Compartimenul Audit Intern,Compartimentul anti-fraudă şi Managementul neregulilor.

Un alt aspect important care trebuie discutat se referă lamecanismele de control pe care AM POSDRU le aplică asupra OIPOSDRU. În acest sens va fi întocmit un acord de delegare defuncţii, în care vor fi prevăzute obiectul şi durata acordului,angajamente şi garanţii, drepturi şi obligaţii ale părţilor,delegarea responsabilităţilor, mecanismele de control,responsabilităţile detaliate ale părţilor, modificarea/încetareaacordului şi alte prevederi relevante. Acordul de delegare defuncţii va prevede următorul sistem de control al funcţiilordelegate:Controlul documentelor pregătite de OI, precum avizareaGhidului Solicitantului sau evaluarea calităţii documentelorpregătite pe parcursul implementării, diferite raportări,documente de sinteză etc.; Verificări curente privindîndeplinirea funcţiilor delegate: În acest sens OI va trimitetrimestrial AM rapoarte speciale privind îndeplinirearesponsabilităţilor delegate, va oferi documente şi informaţiisuplimentare în momentul solicitării, va fi evaluat periodic decătre AM capacitatea de îndeplinire a funcţiilor delegate pe bazarapoartelor, a informaţiilor/documentelor primite şi averificărilor efectuate la faţa locului; AM poate efectuaverificări la faţa locului, având următoarele obiective:verificarea procesului de selecţie a proiectelor, semnareaAcordurilor de Finanţare, verificarea cheltuielilor, acontabilităţii, a managementului neregulilor etc.; Misiunile deaudit vor fi iniţiate pentru OIR, în conformitate cu legislaţianaţională privind auditul public intern.Trebuie menţionat faptulcă AM poate retrage unele dintre funcţiile delegate în cazulidentificării de nereguli, caz în care poate decide încetareaAcordului de Delegare de funcţii, prin aceasta încetând relaţiacu respectivul OI.

23

La final vom analiza felul în care se realizează evaluareaPOSDRU care reprezintă“ un instrument pentru stabilirearelevanţei, eficienţei şi eficacităţii asistenţei financiarederulate precum şi a impactului şi sustenabilităţii rezultatelorobţinute”(Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea ResurselorUmane, 141). Putem identifica trei tipuri principale de evaluare:evaluare ex-ante, evaluare pe parcurs şi evaluarea ex-post. Maiputem menţiona şi evaluarea intermediară, care va scoate înevidenţă problemele cu care se confruntă PO în timpulimplementării şi va propune soluţii pentru îmbunătăţireafuncţionării sistemului dar şi evaluările ad-hoc care se vorrealiza în cazul în care se vor identifica devieri de laobiectivele stabilite iniţial. Comitetul de Monitorizare poatedecide efectuarea unor evaluări ad-hoc dar numai la propunereaAM.Unitatea de evaluare din cadrul AM POSDRU va răspunde deevaluările ad-hoc şi intermediare.De asemenea mai putem menţionaşi evaluările transversale, în cazul temelor aplicabile pentrumai multe programe operaţionale. Fiecare evaluare efectuatăvacuprinde obiective specifice, chestionare de evaluare, sarcini şirezultate aşteptare în urma evaluărilor intermediare. În fineevaluarea ex-post va fi efectuată de Comisie în cooperare custatul membru şiAM. Comisia poate efectua evaluări strategice saulegate de monitorizare a programului operaţional. Instituţiilecare se ocupă de evaluare sunt situate la două niveluri:un nivelgeneral de coordonare (Unitatea centrală de evaluare ACIS-Ministerul Economiei şi Finanţelor) şi un nivel funcţional,compus din unităţile de evaluare din cadrul fiecărui AM. Unitateacentrală de evaluare prezintă un rol de coordonare în sensul încare realizează evaluări pe teme transversale, întreprindeactivităţi de construcţie instituţională pentru sprijinirea şidezvoltarea capacităţii operaţionale a unităţilor de evaluareconstruite în cadrul AM a Programelor Operaţionale şi întreprindeactivităţi generale de asigurare a calităţii pentru toateevaluările efectuate.

24

VI. Rezultatele cercetării

Vom analiza acum un raport al Firmei Panteia7 care se ocupă decercetări în domeniul politicilor şi are rol de consultant,firmă care a fost contractată pentru a desfaşura o evaluare ex-ante a programului POSDRU. O versiune finală a acesteia a fostprezentată Autoritatii de Management în decembrie 2006. Vominsera acum observaţiile care decurg din raport.

1. Analiza socio-economică a scos la iveală următoarele: lipsa deinformaţii( tranziţia de la şcoală la muncă, joburi pentru ceicare părăsesc şcoala etc); Lipsa de analiză privind situaţiacurentă; Confuzie în privinţa statisticilor; Numărul mic deprognoze(privire de ansamblu asupra economiei, a gradului deocupare, a demografiei şi a înrolării în şcoală); lipsa uneianalize a nevoilor reale ale pieţii muncii; nu există o realărecunoaştere a marilor teme din sector (tranzitia de laeconomia agrară la o economie orientată către servicii).

2. Analiza SWOT: Nu se oferă o prioritizare a elementelor SWOT(problemele din zonele rurale şi prevenirea ameninţărilorîmbătrânirii populaţiei). Evaluatorii ex-ante au intrebat ungrup de părţi interesate dacă au fost incluşi în elaborareaanalizei SWOT. Se pare că au fost incluşi dar într-o etapătarzie a elaborării şi pe bază individuală. Întâlnirile cupărţile interesate nu a fost apreciat ca având o şansă de aoferi soluţii pentru îmbunătăţirea analizei SWOT.

3. Raţionalitatea şi consistenţa strategiei: Nu există o realăconcentrare pe fonduri şi mixul de politică propusă are nevoiede o mai mare implicare a partenerilor sociali.

4. Coerenţa strategiei cu alte politici: Există complementaritatedar nu şi o coordonare reală cu alte PO şi nu iau înconsiderare nevoile de la nivel regional, în sensul în carestrategiile propuse să se muleze pe necesităţile teritoriale

7Ex-Ante Evaluation Operational Programme Human Resources Development, Final Report on Humanm Resources Development, Ianuarie 2007.

25

5. Rezultate aşteptate şi impact: Nu sunt prezenţi indicatori deimpact sau context, există o mare diferenţă pentru alocărileprivind activităţi similare. Nu există informaţii privindnumărul de participanţi.

6. Implementare: Structura de management este foarte complexă şifaptul că AM şi Comitetul de Monitorizare(fiecare curesponsabilitatile lor) trebuie în mod automat să supervizezeOI în absorbţie, separarea responsabilităţilor şi coordonareacu alte programe operaţionale; implicarea partenerilorsociali, foarte puţine prognoze (insistenţă asupraîmbătrânirii populaţiei). Abordarea sectorială trebuie privităcu mai multa atenţie. Organizarea activităţilor de la nivel deregiune şi sector are nevoie de mai multă coordonare întrediferitele programe operaţionale. Atenţie trebuie datăaspectelor temporale ale intervenţiilor.

Observaţiile pe care le putem face pe baza acestui document sereferă la faptul că într-adevăr au fost făcute modificări îndocumentul final al Strategiei dar rezultatele absorbţiei aratăcă existăprobleme la nivel institutional. Documentul a fostmodificat, însă problemele persista. Se remarcă o lipsă deinformare şi implicit o lipsă de strategii pe termen lung ainstituţiilor însărcinate cu implementarea. O astfel de situaţienu poate avea decât un efect negativ asupra functionăriieficiente a guvernanţei multinivel. Lipsa de informaţii seresimte şi în cazul neprioritizării elementelor conţinute înanaliza SWOT, nevoi care ar trebui să aibă prioritate înalcătuirea unei strategii pe termen lung. Un element la fel deimportant este implicarea partenerilot sociali în etapa finală dealcătuire a analizei SWOT. Să nu uitam că principiulparteneriatului se află la baza funcţionării sistemuluimultinivel. În document se insistă asupra implicării partenerilorsociali, care ar duce la activarea unui mecanism de învăţare şischimb de practici. Complementaritatea şi coordonarea sunt deasemenea accentuate în document, având în vedere că sistemul este

26

destul de complicat şi este nevoie de o strategie clară în acestsens. La nivelul anului 2007 nu se pot trage totuşi concluzii,având în vedere că programul nu fusese încă lansat dar esteimportant că acest element a fost identificat, în schimb nu s-auluat măsuri în acest sens, o dovadă fiind nivelul foarte scăzutal absorbţiei. În strategie nu apar considerente regionale, nivelcare se bucură de împuterniciri în sistemul multinivel.Se poateconsidera faptul că partenerii regionali pe de o parte nu au fostconsultaţi, sau cererile acestora nu au fost luate înconsiderare. O lipsă a strategiei pe termen lung se justificăprin lipsa unor indicatori de impact, care ar putea scoate înevidenţă rezultatele implementării de proiecte. Se pune deasemenea accent pe structura complicată a sistemului demanagement, care deţine foarte multe sarcini, acest lucru putândpune în pericol funcţionarea eficientă a guvernanţei multinivel.Să nu uităm că recomandarea Comisiei a fost aceea de alcătuire aunui sistem instituţional simplu, care să ofere împuterniciretuturor nivelurilor de decizie, în acest fel fiind asiguratăeficienţa. O observaţie finală ar fi faptul că, în contextul încare programul POSDRU este unul în care se pune accent în specialpe implementare, funcţionarea guvernantei multinivel este onevoie imperativă, care va avea efecte considerabile asupragradului de succes al programului, care trebuie să abordeze cumai multa atenţie distribuirea şi coordonarea activităţilor petermen lung.

Prima evaluare intermediarăa PODRU din iunie 2011 realizată defirma KPMG8 scoate la iveală factorii care influenţeazăimplementarea programului şi care vor continua să existe încondiţiile în care nu se vor aplica măsuri coerente pentrustoparea acestora. Se face o distincţie între factorii interni şicei externi. Vom analiza acesti factori pe rând. Factorii internimenţionati sunt următorii:

8 Prima Evaluare Intermediara a POSDRU, Rezumat Executiv, Iunie 2011

27

1. Înţelegerea greşită a termenului de “management de program”:se observă faptul că funcţia de management deţinută de AMPOSDRU nu a fost înţeleasă într-un mod strategic şi, înconsecinţă, se bazează pe un control excesiv. Controlul esteimportant în managerierea fondurilor dar nu reprezintă şimenirea unei asemenea funcţii, funcţie care ar trebui săasigure un management eficient, astfel spus o coordonare acheltuirii fondurilor. Consecinţa unei asemenea înţelegerigreşite estetocmai dezvoltarea unui sistem şi a unorinstrumente fragile, dovadă fiind numărul foarte mare decereri respinse. Rezultatul l-ar putea constitui dezangajareaautomată a fondurilor disponibile ca dovadă a ratelor scăzutede absorbţie.

2. Comunicare: o comunicare permanentă şi eficientă esteesenţială într-un asemenea proces de o mare complexitate, careimplică rate mari de finanţare şi care include o gamă largă deactori, cu o structură de implementare uriaşă. Lipsa decomunicare poate fi observată în procesul de evaluare, avândloc întârzieri foarte mari pentru aprobare şi contractare aproiectelor, în contextul în care beneficiarii nu primescinformaţii privind stadiul cererii lor de finanţare din timpulderulării etapelor. Serviciul de asistenţă suferă de asemeneade o comunicare ineficientă, în carebeneficiarii, neprimindinformaţii palpabile din partea auditului, intepreteazăregulamentele aplicabile la situatii concrete.

3. Controlul excesiv şi birocraţia: managerii de program audificultăţi de interacţiune cu legislaţia românească.Controlul impus de AM (unde se pot lista şi foarte mult OI-uri) influenţează în mod negativ implementarea. Se poateobserva de asemenea că AM POSDRU şi-a asumat multe sarcini decontrol, sarcini deja delegate către OI. În locul unei viziunide manager, AM POSDRU s-a implicat în diverse niveluri alesistemului care a dus la întârzieri, modificari inoportune alepoliticilor(modificări repetate ale OIR-urilor şi

28

ulterioroferirea de autonomie OI-urilor) şi decizii luate înultimul moment. POSDRU se confruntă aşadar cu o implementaregrea aflata sub influenţa birocratică a sistemului.Regulamentele şi procedurile financiare ale UE, cu toate căsunt relaxate, au fost transpuse într-un mod restrictiv deRomânia, aici putând fi denumite liste stricte şi obligatoriide activităţi eligibile, plus verificări 100% alecheltuielilor declarate.

4. Birocraţia şi lipsa de coordonare: sistemul suferă de controlşi birocraţie excesivă, acestea ducând la o lipsă decoordonare generală. Beneficiarii trebuie să oferemanagementului informaţii irelevante, în locul celor privindmanagementul şi strategia. Birocraţia excesivă se relevă dincontroalele efectuate de AM şi OI POSDRU privind cererile derambursare care duce la întârzieri în procesarea plăţilor, cuimpact direct asupra implementării proiectului. Se observă olipsa de încredere în sistem dar şi la adresa beneficiarilor.Sistemul de baze de date SMIS funcţionează ineficient. O altămăsură care duce la birocratizarea sistemului o reprezintăobligativitatea beneficiarului de a informa AM şi OI POSDRUasupra modificărilor minore care decurg din activităţileproiectului, deşi acestea nu influenţează rezultateleproiectului.

5. Responsabilitate şi iniţiativă: cu toate că se observăexistenţa unor funcţionari capabili şi bine pregătiţi, care aravea capacitatea de a administra un asemenea proces deamploare, se identifică totuşi a lipsă a îndrumărilor de susîn jos, în sensul în care iniţiativele de schimbare trebuie săfie impulsionate de la nivelurile înalte ale sistemului.Modificările se produc reactiv, în momente de criză, atuncicând sistemul se blochează, şi nu se are în vedere dezvoltareaunei strategii gândite pentru a permite desfaşurarea eficace aprogramului. Un exemplu în acest sens ar fi delegarea de

29

autoritate dinspre AM POSDRU către OI privind proiectelestrategice.

6. Încredere: Lipsa de incredere se poate observa în reticenţa AMde a folosi OI-urile pe parcursul anilor 2008-2009 saucontroalele excesive asupra beneficiarilor. Cauzele acesteilipse de încredere vine pe de o parte din interactiunea dintrelegislaţia UE şi cea românească sau desele schimbări de ordinpolitic din sistem. Lipsa de încredere duce la controlexcesiv, birocraţie şi redundanţe în sistem.

Factori externi care influenţeaza implementarea POSDRU:

1. Cultura suspiciunii: suspiciunea duce la piederea încrederii,birocratizare dar şi eşecul în a avea o privire de ansambluasupra apariţiei unor probleme, cât si rezolvarea lor. Rezultăcă suspiciunea îşi are rădăcinile în crezul de existenţă acorupţiei în sistem cu toate că acest lucru este posibil săexiste într-o mai mică măsură decât se crede.

2. Incoerenţa legislativă: se pune accent aici pe structuralegislativă haotică, în sensul în care interacţiunea dintrelegislaţia UE şi cea românească este foarte complicată şi puneprobleme părţilor interesate. Putem afirma aşadar că lipsa decoerenţă şi armonizare a legislaţiei provoacă întârzieri,chiar blocaje în etapele de implementare a programului, cuaccent pe rambursare, audit şi control financiar. Se observăfaptul căa avut loc o modificare frecventă a definiriicheltuielilor eligibile, acestea căpătând semnificaţiidiferite în funcţie de autorităţile statului. Beneficiarii selovesc de informaţii diferite în special cu privire laaspectele financiare, de unde se deduce faptul că oficialiivor deveni mai reticenţi în a oferi informaţii cu teama caacestea să fie incorecte. Unalt motiv care induce incoerenţăşi birocratizare sunt cerinţele legislative greoaie care au unefect negativ asupra aprobării şi selecţiei proiectelor.Beneficiarii trebuie să pună la dispoziţie un număr mare de

30

formulare pentru a obţine o finanţare, însă toate acesteatrebuie pregătite într-un timp scurt, din cauza faptului căatât formularele cât şi avizele au o valabilitate scurtă.Drept consecinţă, mulţi beneficiari s-au confruntat cuobligaţii de reînnoire periodică.

3. Cordonare: se observă o lipsă de coordonare la nivel de sistema instrumentelor structurale din România. Ambiguitatea prelevăîn cazul regulilor şi regulamentelor care stau la bazaimplementării fondurilor. Acest lucru se poate interpreta princalitatea scăzută a managementului în cadrul sistemului, carear trebui să se concentreze asupra clarificării şi rezolvăriiproblemelor şi eliminării impedimentelor din calea uneiimplementări eficiente. Trebuie să existe o înţelegere comunăasupra regulilor care definesc cheltuielile din cadruldiferitelor PO.

4. Schimbările din sistemul politic: instabilitatea politică şischimbările de la nivel guvernamental au un efect negativasupra administraţiei. Lipsa de iniţiativă ar putea fiexplicată din prisma unei frici de a planifica în avans, înmăsura în care eforturile vor fi anulate de alte schimbări lanivel de management executiv. Schimbarea de conducere duce şila o blocare a procesului în sensul în care noii veniti aunevoie de timp de adaptare în cadrul sistemului.

5. Absenţa unei politici/ strategii integrate de dezvoltare acapitalului uman: se observă lipsa unei strategii eficiente,bazată pe o analiză aprofundată a nevoilor pieţei muncii şi adezvoltării acesteia. Lipsa strategiei scade relevanţa PO şiare un impact negativ asupra nivelului planificării financiareviitoare.

Observaţiile furnizate anterior îşi găsesc relevanţa înaceastă analiză realizată în anul 2011 care scoate în evidenţăproblemele generale ale sistemului instituţional. Astfelacţiunile AM POSDRU se bazeaza pe control şi nicidecum pe ocoordonare a sistemului. Putem spune aşadar că sistemul

31

multinivel nu va putea funcţiona în lipsa unei înţelegeriprofunde a rolului pe care această instituţie îl deţine.Comunicarea dintre nivelurile de decizie este de asemenea slabă,acest element fiind acutizat de lipsa unei încrederi în privinţadelegării de funcţii pe care AM POSDRU o manifestă, cu toate căîn acest sens a fost semnat împreună cu fiecare OI POSDRU câte undocument privind delegarea de funcţii. Putem deduce aşadar cădelegarea a rămas numai pe hârtie, în realitate AM POSDRUmenţinându-şi rolul de control excesiv şi implicare în toatenivelurile sistemului. Lipsa de strategie prelevă, având învedere faptul că nu se cunosc necesităţile efective ale pieţei înceea ce ţine de resursele umane. Implicarea actorilor sociali arputea avea în acest caz un efect considerabil, în sensul în carese pot furniza informaţii relevante şi schimb de practici.Documentul scoate în evidenţă o slăbiciune a viziunii de “top-down” în sensul în care AM POSDRU nu furnizează îndrumări şi nudeclanşează un processde schimbare şi coordonare. Schimbarea seproduce aşadar reactiv în urma blocarii sistemului, când sedecide delegarea unor anumite funcţii către OI POSDRU. Guvernanţamultinivel trebuie să cuprindă aşadar o viziune pe termen lung şisă poată prevede problemele care apar în procesul deimplementare. Sistemul se confruntă de asemenea cu dese schimbăride conducere care au drept efect îngreunarea procesului deabsorbţie, având în vedere că pentru funcţionarea unei guvernanţemultinivel eficiente este nevoie de o structură stabilă şi de oînţelegere comună asupra problemelor din sistem dar şi furnizareade soluţii. Se observă aşadar slabiciuni pe de o parte însistemul “top-down” dar şi “bottom-up”, având în vedere tendinţacătre control, lipsa de încredere, lipsa unei strategii pe termenlung, gradul de comunicare precar dintre nivelurile de decizie.Documentul vine aşadar în sprijinul evaluării ex-ante adocumentului Strategic în sensul în care elementele mentionatedrept recomandări la nivelul anului 2007 îşi găsesc relevanţa şi

32

în anul 2011 la patru ani după lansarea Programului OperaţionalSectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

VII. Concluzii

Demersul de cercetare întreprins a scos în evidenta problemelecu care se confruntă Programul Operaţional Sectorial DezvoltareaResurselor Umane din perspectiva relaţiilor interinstituţionale.Rezultatele obţinute nu susţin aşadar ipoteza înaintată laînceput, în sensul în care sistemul multinivel se confruntă cufoarte multe probleme, care ţin de tendinţa către control, lipsade coordonare şi comunicarea scăzuta între nivelurile de decizie.Într-adevăr există o delegare de funcţii dinspre AM POSDRU cătreOI POSDRU care ar putea susţine ipoteza înaintată şi explicagradul de creştere al absorbţiei, dar această decizie a fostluată reactiv, în ultimul moment, având în vedere că sistemul asuferit schimbări permanente de la începutul lansăriiProgramului. Este posibil totuşi ca această decizie să îşi fiprodus deja efectele în intervalul analizat 2010-211, în oricecaz creşterile ulterioare de absorbţie de 33% în 2013 s-ar puteasprijini pe o asemenea ipoteză. Delegarea de funcţii a avut dreptefect o deblocare a sistemului multinive care implicit adeterminat o comunicare mai eficientă şi o creştere a absorbţieide fonduri. Daca ne referim acum la gradul de europenizare pecare sistemul îl prezintţ, aş putea afirma că are loc un procesde acomodare, dacă ar fi să mergem pe linia susţinută de

33

Börzel/Risse, în sensul în care se poate observa un grad deschimbare modest, în schimb elementele esenţiale nu au fostschimbate( se denotă o comunicare slabă între niveluriledecizionale, lipsa de incredere, birocratizare excesivă).Eliminarea acestor elemente menţionate anterior ar putea duce ladeblocarea sistemului multinivel declanşând un nivel crescut aleuropenizarii.

Un element de dificultate întâmpinat pe parcursul demersuluide cercetare se referă la faptul că am identificat foarte multeelemente care nuse puteau explica din perspectiva multinivel,elemente care au fost eliminate din argumentare. O cercetareviitoare ar putea rezolva aceasta problema în sensul în care s-arpoate încerca utilizarea unui alt cadru teoretic pentrusurprinderea relaţiilor interinstituţionale la nivel de ProgramOperaţional. Un asemenea cadru teoretic ar putea reprezentainstituţionalismul istoric, care ar putea scoate în evidenţă,dintr-o perspectivă cronologică, care a fost evoluţiainstituţiilor publice în România şi care este tradiţia pe care sebazează acestea. Demersul efectuat,în schimb, şi-a doveditaplicabilitatea, scoţând în evidenţă elemente importante care potfi utilizate într-o cercetare viitoare în domeniu.

Bibliografie

34

1. Bache, Ian; Cohesion Policy în Bache I and Flinders M (2004),Multi-Level Governance, Oxford: Oxford University Press

2. Berica, Corina; Factors that influence the low rate ofstructural funds absorption in Romania; CES Working Papers,II,(4), 2010

3. Benz, Arthur ; Papadopoulus, Yannis; Governance and Democracy:Concepts and key issues în Governance and Democracy. ComparingNational, European and International Experiences; Benz,Arthur; Papadopoulus , Londra, Routledge, 2006

4. Bocean, George Claudiu; Absorption Capacity of EU Funds inRomania în Revista Tinerilor Economişti, 2012

5. Boldea, Bogdan Ion; Analysis of the absorption capacity ofstructural funds in Romania in Anale. Seria Ştiinte Economice.Timişoara, 2012

6. Börzel, Tanja; Risse, Thomas; Conceptualizing the DomesticImpact of Europe în “The politics of Europeanization”,Featherstone, Kevin si Radaelli, Claudio; 2003

7. Cace, Corina; Cace, Sorin; Nicolăescu, Victor; Absorption ofthe structural funds in Romania; Romanian Journal of EconomicForecasting, 2/2011

8. Cartea albă a Comitetului Regiunilor privind guvernanţa pe maimulte niveluri, Construirea Europei în parteneriat, 2010

9. Cuglesan, Natalia; Multi-level governance in the EU: WhatModel for Romania?; eurojournal.org, Octombrie 2006

10. Ebner, Alexander; The intellectual foundations of the socialmarket economy; Journal of Economic Studies, Vol. 33, Nr.3,2006

11. Eu Funds in Central and Eastern Europe 2011, KPMG12. EU Funds in Central and Eastern Europe, Progress Report

2007-2010, KPMG13. Featherstone, Kevin; In the name of Europe în “The politics

of Europeanization”; Featherstone, Kevin si Radaelli, Claudio;2003

14. ://www.fseromania.ro// consultat pe 27.01.2014

35

15. Georgescu, George; Determinants of increasing EU fundsabsorption capacity in Romania, Annales UniversitatisApulensis SeriesOeconomica, 2008

16. Hapenciuc, Cristian Valentin; Moroşan, Andrei Alexandru;Arionesei, Gabriela; Absorption of structural funds-International Comparisons and Correlations; Procedia Economicsand Finance 6(2013)

17. John, Klaus Dieter; The german social market economy-(still)a model for the European Union?

18. Kohler Koch, Beate; Rittberger; Berthold; The GovernanceTurn in EU Studies; JCMS 2006 Volum 44 Annual Review

19. Marks, Gary; Hooghe, Liesbet; Contrasting Visions of Multi-level governance în Ian Bache and Matthew Flinders. “Multi-Level Governance”: Interdisciplinary Perspectives; OxfordUniversity Press, 2004

20. Olsen, Johan; The many Faces of Europeanization; JCMS 2002Volum 40, Nr.5

21. Panteia, Ex-Ante Evaluation Operational Programme HumanResources Development, Final Report on Humanm ResourcesDevelopment, Ianuarie 2007

22. Păuţu, Sorina; Dogaru, Mădălin; The main deficiencies in theimplementation of the sectoral operational programme humanresources development, Annals of Faculty of Economics, 2013

23. Peters, Guy; Pierre, Jon; Multi-level Governance: A FaustianBargain? În Ian Bache and Matthew Flinders;“Multi-LevelGovernance”: Interdisciplinary Perspectives. Oxford UniversityPress, 2004

24. Planul Multianual de evaluare pentru Programul OperaţionalSectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, Noiembrie 2008

25. Prima evaluare Intermediară a POSDRU, Rezumat Executiv,Iunie 2011

26. Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane2007-2013, 2007

36

27. Radaelli, Claudio; The Europeanization of Public Policy în”The politics of Europeanization”: Featherstone, Kevin siRadaelli, Claudio; 2003

28. Regulamentul (CE) nr.1081/2006 al Parlamentului European şial Consiliului, 5 iulie 2006

29. Stoker, Gerry; Governance as Theory: five propositions;Blackwell Publishers; 1998

30. Stubbs, Paul; Stretching Concepts too far? Multi-levelgovernance, policy transfer and Politics of Scale in SouthEast Europe; Southeast European Politics, November 2005, Vol.VI, No.2

31. Systemic problems of the structural fund management’sfailure in Romania, Policy news, Nr.4, Noiembrie 2012

32. Tamaş, Attila Szora ; Paven, Ionela Gavrilă; StructuralFunds Contribution to the Romanian sustainable development-Barriers for efficient implementation; Annales UniversitatisApulensis Series Oeconomica, 15(1), 2013

33. Versiunea consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeanăşi a Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene,rectificată; Ed. C.H.Beck, martie 2012

34. Zaman, Gheorghe; Cristea, Anca; EU Structural Fundsabsorption in Romania: Obstacles and Issues, Romanian Journalof Economics, 2011

37

ANEXA 1 9

9Programul Operational Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013, 147

38

ANEXA 2

Valorile absorbtiei in perioada 2007-2010 10

Valorile absorbtiei la finalul 2011 11

10 EU Funds in Central and Eastern Europe, Progress Report 2007-2010, KPMG11 EU Funds in Central and Eastern Europe 2011, KPMG

39

ANEXA 3 12 Obiectiv Program

Operaţional (PO)

Procent sume alocate din bugetul total

Instrument Structural

Autoritatea deManagement a Programului Operaţional (PO)

Convergenţă

1. POS Transport

23% Fondul de Coeziune şi Fondul European de Dezvoltare Regională

Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii

2. POS Mediu 23% Fondul de Coeziune şi Fondul European de Dezvoltare Regională

Ministerul Mediului si Padurilor

3. PO Regional (POR)

19% Fondul European de Dezvoltare Regională

Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului

4. POS Dezvoltarea Resurselor Umane

18% Fondul Social European

Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale

5. POS Creşterea Competitivităţii

13% Fondul European de Dezvoltare Regională

Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de

12 http://www.fseromania.ro/index.php/posdru/informatii-generale/fse

40

Economice Afaceri

6. PO Dezvoltarea Capacităţii Administrative

1% Fondul Social European

Ministerul Administraţieişi Internelor

7. PO Asistenţă Tehnică

1% Fondul European de Dezvoltare Regională

Ministerul Finanţelor Publice

CooperareTeritorială

8-13. PO Cooperare Teritorială

2% Fondul European de Dezvoltare Regională

Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului

41