Ética y la acción de gobierno. Evaluación de la efectividad legislativa en México: Medir para...
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1 Título: Ética y la acción de gobierno. Evaluación de la efectividad legislativa en México: Medir para evaluar, evaluar para exigir Nombre: Carlos Medel Ramírez * Filiación: Universidad Veracruzana / Doctorado en Finanzas Públicas / Facultad de Economía Resumen: El presente trabajo aborda el estudio de la ética de la responsabilidad en la función legislativa de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, desde la perspectiva de la evaluación del trabajo de los Diputados Federal, y busca dar respuesta a la siguiente interrogante: ¿Es eficiente el trabajo de los Diputados Federales en la Cámara de Diputados? El propósito e s ¿Cómo medir y evaluar la actuación en la función legislativa de los Diputados Federales? y con ello, aproximarnos a identificar si ¿es eficiente y ético el trabajo desempeñado por estos representantes públicos? El caso que se analiza es el conjunto de los diputados federales de la LXI Legislatura y que representan al Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. La evaluación del trabajo de los Diputados Federales de la LXI Legislatura, nos muestra al menos dos resultados importantes: i) El índice de efectividad legislativa (IEL) muestra niveles muy bajos, tanto a nivel del pleno de la Cámara de Diputados, como a nivel del grupo de estudio de los Diputados Federales representantes del Estado de Veracruz. ii) En ambos casos, muestran un índice de rezago legislativo muy alto. Una alternativa es la exigencia ciudadana del cumplimiento ético de responsabilidad en la función legislativa al conocer la evaluación de resultados, misma que sirve como referencia para identificar escenarios de elección política basados en resultados. Palabras clave: Índice de eficiencia legislativa, ética de responsabilidad y función legislativa, rezago legislativo, evaluación de diputados federales de Veracruz. Candidato a Doctor en Finanzas Públicas por la Universidad Veracruzana, becario en el Programa Nacional de Posgrados de Calidad de CONACYT México. Su línea de investigación es: Desarrollo social y exclusión social, finanzas públicas y el combate a la pobreza en México. E- mail: [email protected]. Webpage: https://uv-mx.academia.edu/CarlosMedel
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Título: Ética y la acción de gobierno. Evaluación de la efectividad
legislativa en México: Medir para evaluar, evaluar para exigir
Nombre: Carlos Medel Ramírez *
Filiación: Universidad Veracruzana / Doctorado en Finanzas Públicas / Facultad
de Economía
Resumen: El presente trabajo aborda el estudio de la ética de la responsabilidad en la función
legislativa de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, desde la
perspectiva de la evaluación del trabajo de los Diputados Federal, y busca dar
respuesta a la siguiente interrogante: ¿Es eficiente el trabajo de los Diputados
Federales en la Cámara de Diputados? El propósito es ¿Cómo medir y evaluar
la actuación en la función legislativa de los Diputados Federales? y con ello,
aproximarnos a identificar si ¿es eficiente y ético el trabajo desempeñado por estos
representantes públicos? El caso que se analiza es el conjunto de los diputados
federales de la LXI Legislatura y que representan al Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave. La evaluación del trabajo de los Diputados Federales de la LXI
Legislatura, nos muestra al menos dos resultados importantes: i) El índice de
efectividad legislativa (IEL) muestra niveles muy bajos, tanto a nivel del pleno de la
Cámara de Diputados, como a nivel del grupo de estudio de los Diputados
Federales representantes del Estado de Veracruz. ii) En ambos casos, muestran
un índice de rezago legislativo muy alto. Una alternativa es la exigencia ciudadana
del cumplimiento ético de responsabilidad en la función legislativa al conocer
la evaluación de resultados, misma que sirve como referencia para identificar
escenarios de elección política basados en resultados.
Palabras clave: Índice de eficiencia legislativa, ética de responsabilidad y función
legislativa, rezago legislativo, evaluación de diputados federales de Veracruz.
Candidato a Doctor en Finanzas Públicas por la Universidad Veracruzana, becario
en el Programa Nacional de Posgrados de Calidad de CONACYT México. Su
línea de investigación es: Desarrollo social y exclusión social, finanzas públicas
y el combate a la pobreza en México. E- mail: [email protected]. Webpage:
https://uv-mx.academia.edu/CarlosMedel
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A modo de Introducción
1. Ética y la función pública.
1.1 Debate actual sobre la ética de convicción y la ética de la responsabilidad: El umbral de la función pública.
1.2 La ética de la responsabilidad legislativa. Aproximación al proceso legislativo
federal en México.
1.2.1 ¿Qué es la Cámara de Diputados?
1.2.2 ¿Cómo se integra la Cámara de Diputados?
1.2.3 ¿Cómo funciona la Cámara de Diputados?
1.2.4 ¿Cuál es el significado de la Cámara de Diputados?
1.2.5 ¿Qué es el proceso legislativo? y ¿dónde se ubica la ética de la
responsabilidad legislativa?
2. Evaluación de la responsabilidad legislativa: Aproximación a la medición de
la ética de la responsabilidad legislativa.
2.1 ¿Cómo medir la ética de la responsabilidad legislativa de los diputados
federales? Propuesta de evaluación empírica: Indicadores de efectividad y
rezago legislativo.
2.2 Caso de estudio: Evaluación de la efectividad legislativa de los diputados
federales del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la LXI
Legislatura del H. Congreso de la Unión.
3. Medir para evaluar, evaluar para exigir. Una propuesta de acción y exigencia
ciudadana
A modo de conclusión
Bibliografía Índice de gráficos y cuadros
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A modo de Introducción
En el presente trabajo se aborda el estudio de la Cámara de Diputados del H.
Congreso de la Unión, desde la perspectiva de la evaluación del trabajo de los
Diputados Federal, en materia legislativa, y se trata de dar respuesta a la siguiente
interrogante: ¿Es eficiente el trabajo en la Cámara de Diputados? En este
sentido, el propósito de este ensayo es presentar los elementos de análisis
que nos permitan abordar nuestra pregunta de investigación, y a su vez, definir la
pregunta técnica de: ¿Cómo medir y evaluar la ética de la responsabilidad en la
función legislativa de los Diputados Federales? ¿Es ético y responsable el trabajo
desempeño de los representantes públicos?
Se considera que la concatenación de estos dos cuestionamientos y de la claridad
que nos aporte la respuesta, nos permitirán elucidar el problema de cómo evaluar
la eficiencia legislativa de los Diputados Federales en la Cámara de Diputados del
H. Congreso de la Unión en México. El presente trabajo se divide en tres
secciones. La primera sección se presenta la definición del objeto de estudio y que
se identifica con la aproximación de la ética de la responsabilidad legislativa
conferida a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión de la LXI
Legislatura de México. En la segunda sección, se aborda la pregunta clave de
nuestro trabajo: ¿Es eficiente el trabajo de los Diputados Federales en la Cámara
de Diputados? Y finalmente, la tercera sección se presentan algunas propuestas
para evaluar y exigir una mejora eficiente en el trabajo de los Diputados Federales
de la Cámara de Diputados, mediante una propuesta simple: medir para evaluar,
evaluar para exigir.
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1 Ética y la función pública.
1.1 Debate actual sobre la ética de convicción y la ética de la responsabilidad: El
umbral de la función pública.
De acuerdo con (Weber, 1959), en la actualidad se presenta un debate sobre el
plano de la ética, ya que existen posiciones que defienden una ética de la convicción
y por otro lado, lo que denominó ética de la responsabilidad. Para Weber considera
que existen una diferencia abismal entre ellas, sin embargo señala: "La ética de la
convicción y la ética de la responsabilidad no son contradictorias, y por el contrario
se completan mutuamente y constituyen en conjunto al hombre auténtico, es decir
un hombre que puede aspirar a la “vocación política".
La intención del concepto de ética de responsabilidad es la búsqueda más bien de
un posicionamiento político. De esta forma, mientras que la ética de la convicción,
refiere a cada uno de nosotros actuamos de acuerdo con nuestros sentimientos, sin
referencia explícita o implícita a las consecuencias, por su parte la ética de la
responsabilidad requiere ubicarse en una situación, considerar las consecuencias
de las decisiones posibles, y tratar de introducir en la trama de los acontecimientos
un acto que culminará en ciertos resultados o determinará ciertas consecuencias
que deseamos. En consecuencia, la ética de la responsabilidad interpreta la acción
en términos de medio y fines.
En (Spaemann, 1987), identifica a la ética de responsabilidad como un caso de
moralismo, en este caso del político, que le lleva a considerar un grado variable de
ética de convicción, y que en consecuencia, considera que son complementarios. Y
una visión más amplia la propone (Rhomheimer, 1994) en donde invita a la reflexión
entre las decisiones de: lo bueno y lo correcto, en donde bajo un enfoque utilitarista
se jerarquiza las decisiones basadas en los “bueno” más que en lo “correcto”.
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¿Qué implicación tiene cuando empleamos el concepto de ética de responsabilidad
a la función pública? y ¿existe una particularidad de ética de la función pública en el
ámbito legislativo?. Esto nos invita a reflexionar, sobre ¿cómo valorar o medir si las
acciones de la función pública referida al proceso legislativo, es ético o no? Así en
la siguiente sección abordamos la identificación, desde una perspectiva de la ética
de la responsabilidad de la función legislativa, la forma de como evaluarla y medirla
la eficiencia legislativa, y en consecuencia, valorar si las acciones que realizan los
responsables de la función legislativa, por mandato de ley, cumplen con la
responsabilidad ética que les fue conferida mediante el sufragio de su designación.
Una primera acotación: La función pública ¿un concepto de bajo la ética de la
responsabilidad?
En primer lugar, por función pública se entiende a toda actividad temporal o
permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona física en nombre
del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles
jerárquicos. (OEA, 1996). Su connotación política es inherente al espacio público
que la acción del Estado realiza.
En una acepción más clara, es aspecto de la función pública se refiere a la
disposición interna o autorregulación de quienes desempeñan funciones públicas
para cumplir cabalmente con los postulados y mandatos de la Constitución y la ley
acerca de cómo debe ejercitarse dicha función, en términos de eficiencia, integridad,
transparencia y orientación hacia el bien común.
En este contexto, consideremos que la ética pública se referirá a las pautas éticas
que rigen la actuación de quienes desempeñan una función pública, es decir de los
funcionarios públicos –que comprende en nuestro caso de estudio, a los que son
designados mediante una elección popular: los Diputados Federales integrantes del
H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
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1.2 La ética de la responsabilidad legislativa. Aproximación al proceso legislativo
federal en México.
En esta sección abordamos el estudio de la ética de la responsabilidad legislativa,
adentrándonos al proceso legislativo de la Cámara de Diputados, desde la perspectiva
del marco jurídico, y en donde se describirá la forma de integración, los requisitos de
elegibilidad, los instrumentos de organización y de actuación en el proceso legislativo,
con la finalidad de identificar su significado y su razón de ser, como la representación
social de los intereses que la ciudadanía le confiere al Poder Legislativo
1.2.1 ¿Qué es la Cámara de Diputados?
México adoptó el sistema bicameral en 1824, es decir la conformación de una
Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores. Por un breve tiempo, durante
el siglo XIX se estableció un sistema unicameral, sin embargo, en 1874 se
restablece el sistema bicameral vigente, el cual es refrendado por la Constitución
de 19171
El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos2
establece que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial. (Véase gráfico 1, al final del documento). Por su
parte, en el artículo 50 define que el poder Legislativo se deposita en un Congreso
General, el cual se divide en dos cámaras: una de Diputados y otra de Senadores.
De esta forma, la Cámara de Diputados es un órgano del Poder Legislativo, y
con facultades reglamentadas en la Constitución Política, en la Ley Orgánica
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en el Reglamento para
el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y en
los Acuerdos Parlamentarios. En el gráfico 2, al final del documento, se presenta
un correlativo de los artículos contenidos en los preceptos jurídicos señalados con
anterioridad, y que hemos clasificado, para fines de identificación en tres secciones:
i) Definiciones, ii) Operación y funcionamiento de la Cámara de Diputados, y iii) El
proceso legislativo.
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1.2.2 ¿Cómo se integra la Cámara de Diputados?
La Cámara de Diputados se compone de representantes de la Nación, denominados
Diputados Federales, éstos surgen de un proceso de elección, y tienen un período
de actuación de tres años.3 Cada período de renovación en la Cámara de
Diputados se denomina Legislatura,4 nuestro caso de estudio corresponde a la LXI
Legislatura, la cual tuvo como vigencia del día 1 de septiembre de 2009, y
concluyó el día 31 de agosto de 2012.
La selección de este período de análisis es en virtud que minimiza el sesgo de
direccionamiento político por parte del Ejecutivo Federal, tal como ocurre en la
actualidad con las reformas estructurales de: energía, comunicación, laboral, fiscal
emprendidas desde 2013 y que se plasman en 2014. Por ello, consideramos que la
selección de la LXI Legislatura mostró un nivel en su proceso legislativo que nos
permite evaluar la efectividad legislativa sin contar con el sesgo político de la presión
del Poder Ejecutivo y de la recomposición de fuerzas al interior del H. Congreso de
la Unión como producto de los acuerdos plasmados en el Pacto por México.
La Cámara de Diputados se integra por un total de 500 diputados, de los cuales 300
diputados son electos por principio de votación de mayoría relativa, en distritos
electorales uninominales, y 200 son electos por el principio de representación
proporcional, mediante un sistema de Listas Regionales. 5 En la LXI Legislatura
del H. Congreso de la Unión, la distribución de los diputados federales, según
partido político, presenta la siguiente distribución: el 48.0% de los diputados son
del Partido Revolucionario Institucional (PRI), 28.4% del Partido de Acción Nacional
(PAN), 14.6% del Partido de la Revolución Democrático (PRD), 4.2% del Partido
del Verde Ecologista (PVE), 2.6% del Partido del Trabajo (PT), 1.6% de
Convergencia (CONV), 1.4% de Nueva Alianza (NA). y solo 0.2%
Independiente. (Véase cuadro 1, al final del este documento). La
conformación de los diputados federal, según su partido político de origen, se
observa que el 52.2% corresponden al PRI - PVEM, partidos que han presentado
8
en coalición como estrategia electoral, y que puede considerarse comparten la
decisión mayoritaria en la votación de propuestas presentadas en el pleno de la
Cámara de Diputados, razón por la cual, los otros partidos minoritarios deben
presentar un actividad de cabildeo mayor para poder lograr la aprobación de sus
iniciativas de ley. En la elección de los diputados electos por el principio de votación
de mayoría relativa, la demarcación territorial de los 300 distritos electorales
uninominales6, la cual es la resultante de dividir la población total del país entre los
distritos señalados. (Véase cuadro 2 al final del este documento). Por su parte,
en la elección de los 200 diputados según principio
de representación proporcional y Sistema de Listas Regionales, estos se
constituyen en cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país. El
procedimiento para la elección de los diputados por el principio de representación
proporcional y sistema de asignación por listas regional se rige por lo establecido
por el artículo 54 constitucional 7 mientras que los criterios de elegibilidad para ser
diputado, están señalados en el artículo 55. 8
1.2.3 ¿Cómo funciona la Cámara de Diputados?
El Congreso de la Unión celebra anualmente dos períodos de sesiones ordinarias.
El primero de ellos comprende del 1° de septiembre hasta el 15 de diciembre,
excepto cuando el Presidente de la República inicia su encargo en la fecha
prevista por el artículo 83, en cuyo caso las sesiones pueden extenderse hasta
el 31 de diciembre. Y el segundo período de sesiones ordinarias se celebra a
partir del 1o. de febrero de cada año. 9
El artículo 70 de la Constitución Política indica que el Congreso expedirá la Ley que
regulará su estructura y funcionamiento internos. Esta ley determinará, las formas
y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido,
a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas
en la Cámara de Diputados. De esta forma, para dar operatividad al espíritu de la
ley, el artículo 27 y 28 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
9
General de los Estados Unidos Mexicanos, señala que las sesiones de las
Cámaras serán: ordinarias10, extraordinarias, públicas, secretas11 o
permanentes. En cuanto a la organización para atender los asuntos en la Cámara,
los Diputados Federales, se integran en Comisiones Ordinarias,12 Especiales,
Bicamerales y de Investigación, de conformidad a lo establecido en los artículos
39, 40, 41 y 42 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos. Estas comisiones son las responsables de la elaboración de
dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, contribuyen a que la Cámara
cumpla sus atribuciones constitucionales y legales, que en esencia,
constituyen la labor legislativa de estos representantes federales.
1.2.4 ¿Cuál es el significado de la Cámara de Diputados?
La Cámara de Diputados es una agrupación de los representantes del pueblo de
México, es de significar que es en el pueblo, en donde se reconoce
constitucionalmente, reside la soberanía nacional y dimana todo poder público,
que se instituye para su beneficio.13 De esta forma, el pueblo elige a sus
Diputados Federales por la vía del sufragio directo, universal y secreto, bajo los
sistemas de mayoría relativa y del de representación proporcional. En
consecuencia, los Diputados Federales tienen el poder conferido por el pueblo para
ser su representante y tienen el deber legal de representar al pueblo en las tareas
legislativas y en aquellas facultades conferidas por la Constitución Política. Desde
la perspectiva técnica-jurídica, este es el sentido y razón de la Cámara de
Diputados, pero es necesario realizar la siguiente pregunta: ¿cómo evaluar su
actuación?, ¿en verdad los diputados federales obedecen a los intereses del pueblo
que los eligió? o ¿a qué intereses obedecen los diputados federales, a los de su
partido o a los de fracción parlamentaria?14 En la siguiente sección, se buscará
dar respuesta al primer cuestionamiento, partiendo del análisis del trabajo en el
proceso legislativo de los Diputados Federales representantes de los distritos y
circunscripciones del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
10
1.2.5 ¿Qué es el proceso legislativo? y ¿dónde se ubica la ética de la
responsabilidad legislativa?
Una primera aproximación para evaluar el trabajo de los Diputados Federales es
conocer: ¿qué es lo que hacen?, ¿cómo se organiza el proceso de trabajo en
materia legislativa?, y la pregunta clave: ¿es eficiente el trabajo de los
Diputados Federales en la Cámara de Diputados? Desde la perspectiva de
los derechos y facultades jurídicas que les confieren la Constitución Política, nuestro
primer acercamiento nos lleva a identificar el proceso legislativo y establecer una
forma para evaluar la eficiencia de los Diputados Federales en el cumplimiento de
las tareas legislativas.
El proceso legislativo es un proceso sistemático, para la elaboración de las leyes
de carácter federal, y que define una serie de etapas que deben ser observadas
por el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, para incorporar al sistema jurídico,
aquellas normas jurídicas de aplicación y obligatoriedad general. El proceso
legislativo federal se rige por la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos. Se pueden considerar al menos tres casos15: i)
reformas constitucionales, ii) nuevas leyes y iii) reforma a las leyes existentes. El
proceso legislativo federal en México, cuenta con 6 fases que a continuación se
escriben: (Véase gráfico 3, al final del documento).
I. Derecho de iniciativa y preeminencia del lugar de su presentación.- De
acuerdo con la Constitución Política se confiere al Presidente de la
República,16 a los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión y
las Legislaturas de los Estados, el derecho de presentar iniciativas de ley.
(Véase gráfico 4, al final del documento). Estas iniciativas, se pueden
presentar en cualquiera de las cámaras. salvo las excepciones que marque
la propia Constitución Política.17
II. Discusión.- Se señala que todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no
11
sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas,
observándose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de
proceder en las discusiones.18
III. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la
Cámara en que se presenten.19
IV. Aprobación.- Expresamente se señala que deberá observarse el Reglamento
de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder y modo de proceder
en las votaciones. 20 Se establece que las votaciones de ley o decreto serán
nominales y los proyectos se aprobarán por mayoría absoluta. Se estipula que
se requieren las dos terceras partes del número total de votos en una y otra
Cámara para superar el veto. (Véase gráfico 5, al final del documento, en
donde se presenta un diagrama técnico del proceso legislativo para la formación
de leyes en México)
V. Sanción,21 promulgación22 y/o publicación.- Se considerará aprobado
por el Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones, a la Cámara de
su origen, dentro de 10 días útiles, a no ser que corriendo éste término, el
Congreso hubiere cerrado o suspendido sus sesiones.
VI. Derecho de veto.- El Ejecutivo cuenta con 10 días útiles para devolver a la
Cámara de su origen el proyecto de ley o decreto con sus observaciones,
desechándolo en todo o en parte. Deberá ser discutido de nuevo por la Cámara
de origen, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de
votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por esta es sancionado por la
misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y pasará al Ejecutivo para su
promulgación.
Por otra parte, el artículo 74 de la Constitución Política, establece las facultades
exclusivas de la Cámara de Diputados, destacándose entre ellas la aprobación del
presupuesto de egresos y de la revisión de la Cuenta Pública. (Véase gráfico 6, al
final de este documento, en donde se describen las facultades de la Cámara de
Diputados del H. Congreso de la Unión en México).
12
2 Evaluación de la responsabilidad legislativa: Aproximación a la medición de
la ética de la responsabilidad legislativa.
2.1 ¿Cómo medir la ética de la responsabilidad legislativa de los diputados federales?
Propuesta de evaluación empírica: Indicadores de efectividad y rezago
legislativo.
Una primera aproximación para medir y evaluar la eficiencia de los Diputados
Federales, es analizar trabajo y participación en el proceso legislativo, y
particularmente, en la elaboración de iniciativas cuyo producto final esperado es la
formulación de leyes. Es decir, si consideramos la evaluación del proceso
legislativo, es a través del análisis de indicadores de efectividad y/o rezago, el que
nos permite la evaluación de las tareas que realizan en materia legislativa. De
esta forma, para medir la actuación de los Diputados Federales se presentan tres
indicadores: índice de efectividad legislativa (IEL), índice de no efectividad
legislativa (INEL) y el índice de rezago legislativo (IRL)
El índice de efectividad legislativa (IEL) es un indicador que mide la capacidad
de cada Diputado Federal de convertir en ley las iniciativas presentadas. Para
obtener el índice de efectividad legislativa (IEL), se analizan las distintas etapas del
proceso legislativo que se requieren para que una iniciativa se transforme en ley.
De esta forma, la información que se considera para el cálculo del índice son
las iniciativas presentadas (IP) y las iniciativas aprobadas (IA). En donde:
Índice de efectividad legislativa (IEL) = (Iniciativas aprobadas (IA) /
Iniciativas presentadas (IP) ) x 100
De acuerdo con la información contenida en el Sistema de Información Legislativa
de la LXI Legislatura, hasta el tercer año de su ejercicio, se han presentado
2,486 iniciativas presentadas, sólo 66 iniciativas han sido aprobadas. (Véase
cuadro 5 al final de este documento). El índice de efectividad legislativa es del
2.65%, es decir, de cada 100 propuestas presentadas, al menos 3 son aprobadas.
13
Este valor refleja un nivel bajo de eficiencia de los Diputados Federales, en
conjunto, en el proceso legislativo.
El índice de no efectividad legislativa (INEL) es un indicador que mide la
incapacidad de cada diputado de convertir en ley las iniciativas presentadas. Para
obtener el índice de no efectividad legislativa (INEL), se analizan las distintas etapas
del proceso legislativo que se requieren para que una iniciativa se transforme en
ley. De esta forma, la información que se considera para el cálculo del índice son
las iniciativas presentadas (IP) y las iniciativas desechadas (ID). En donde:
Índice de no efectividad legislativa (INEL) = (iniciativas desechadas
(ID)./ Iniciativas presentadas (IP) ) x 100
De las 2,486 iniciativas presentadas, 145 iniciativas han sido desechadas. El índice
de no efectividad legislativa es del 5.83%, es decir, de cada 100 propuestas
presentadas al menos 6 son desechadas.
El índice de rezago legislativo (IRL) es un indicador que mide el nivel de
rezago la aprobación de las iniciativas presentada por cada diputado, para su
conversión en ley. Para obtener el índice de efectividad legislativa (IRL), se
considera para el cálculo del índice las iniciativas presentadas (IP) y las iniciativas
pendientes (IPe).
Índice de rezago legislativo (IRL) = ( Iniciativas pendientes (IPe) /
Iniciativas presentadas (IP)) x 100
Finalmente, de las 2,486 iniciativas presentadas, 2,275 iniciativas se encuentran
pendientes, de esta forma, el índice de rezago legislativo es del 91.51%, es decir,
de cada 100 propuestas presentadas al menos 92 se encuentran pendientes de
resolución. Este valor refleja un rezago importante de un número grande de
iniciativas que aún quedan en proceso de revisión, discusión y aprobación final.
14
Los resultados presentados en la sección anterior, corresponden a la evaluación
total de las iniciativas presentadas en el pleno de la Cámara de Diputados. Aquí
cabe hacer una pregunta. ¿Cuál es la evaluación de la efectividad legislativa de
los diputados federales representantes del Estado de Veracruz? De ahí que en
la siguiente sección se presenta esta acotación en nuestro sujeto de estudio.
2.2 Caso de estudio: Evaluación de la efectividad legislativa de los diputados
federales del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la LXI
Legislatura del H. Congreso de la Unión.
La acotación que se presenta a continuación en este trabajo, nos permitirá identificar
el nivel de efectividad legislativa del trabajo realizado por los Diputados Federales,
representantes del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, así como evaluar lo
que se ha hecho y en su caso, exigir el cumplimiento de los deberes y funciones
conferidas por la Constitución Política, en materia del proceso legislativo. Es
importante señalar que la Cámara de Diputados de la LXI Legislatura cuenta
con 29 Diputados Federales representantes de los distritos y circunscripciones del
Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Su distribución es la siguiente: 69.0%
son del PRI, 27.6% del PAN y 3.4% del PVEM. (Véase cuadro 4 al final de este
documento). En el cuadro 5, se presenta la asignación y distribución de las
comisiones en la que participan los Diputados Federales representantes del Estado
de Veracruz de Ignacio de la Llave, de la que se observa que estos se integran
en más de una comisión, ya que en promedio participan en 3 comisiones. Aquí cabe
la siguiente pregunta: ¿Cuál es el nivel de efectividad legislativa de los Diputados
Federales representantes de los distritos y circunscripciones del Estado de Veracruz
de Ignacio de la Llave? A continuación se muestran los resultados.
Los 29 Diputados Federales que representan a Veracruz, han elaborado y
presentado 85 iniciativas, de ellas, 5 son iniciativas aprobadas y 79 iniciativas
se encuentran pendientes. (Véase cuadro 6 al final del documento). De la
información presentada, se obtiene la siguiente evaluación: El índice de
efectividad legislativa (IEL) es del 5.9%, este un indicador mide la capacidad de
15
los diputados de convertir en ley las iniciativas presentadas. Por su parte, el
índice de no efectividad legislativa (INEL) es sólo del 1.2%, valor no
concluyente, en virtud de número de iniciativas desechados es bajo, frente un
índice de rezago legislativo (IRL) del 92.9%. Es decir, la participación de los
diputados federales representantes de Veracruz, muestran un alto valor de rezago
de sus iniciativas ya que estas se encuentran pendientes de trámite y/o proceso de
revisión. Con el fin de eliminar el sesgo en la interpretación de los resultados, al
evaluar la actividad en su conjunto de los Diputados Federales representantes
de Veracruz, a continuación se presenta una categorización del índice de
efectividad legislativa (IEL), que resulta de evaluar a cada uno de los Diputados
Federales, con lo que se obtiene una medición más objetiva de su labor legislativa.
De esta forma, en el cuadro 7 se presenta una calificación de la actuación del trabajo
legislativo (Véase al final de este documento). Finalmente, la evaluación de los 29
Diputados Federales representantes de Veracruz en la LXI Legislatura arroja los
siguientes resultados: 8 Diputados Federales muestran un nivel ineficiente
en su labor legislativa, 17 presentan un nivel poco eficiente, 3 muestran un nivel
eficiente y solo 1 presenta un nivel muy eficiente. El resultado obtenido es
indicativo del grado de efectividad de los diputados federales de la Cámara
de Diputados de la LXI Legislatura. (Véanse cuadros 8, 9, 10 y 11, al final del
documento)
Estos resultados no son halagadores, sin embargo, desde una perspectiva más
amplia de investigación, el resultado nos invita a buscar correlacionar el resultado
obtenido con otros estudios, por ejemplo, para medir el costo/beneficio de la
operación de la Cámara de Diputados a la luz de los indicadores obtenidos, y
presentar nuevas interrogantes: ¿Cuánto nos cuestan los diputados federales? ¿Es
redituable este gasto con la efectividad de su trabajo legislativo? Como se observa,
esta nueva interrogante nos plantea un nuevo trabajo de investigación, con una
mayor profundidad de análisis, que por el momento se pone a la mesa de discusión
académica.23
16
3 Medir para evaluar, evaluar para exigir. Una propuesta de acción y
exigencia de efectividad legislativa
Bajo el axioma “Lo que no se puede medir, no se pude evaluar”, agregamos “Lo que
se puede evaluar, se pude exigir su efectividad”. El resultado de la evaluación
del trabajo de los Diputados Federales de la LXI Legislatura, muestran al menos
dos resultados importantes:
I. El índice de efectividad legislativa (IEL) muestra niveles muy bajos,
tanto a nivel del pleno de la Cámara de Diputados, como a nivel del
grupo de estudio de los Diputados Federales representantes del Estado
de Veracruz.
II. En ambos casos, muestran un índice de rezago legislativo muy alto.
De esta forma, la conjunción de estos dos resultados nos permite indicar
que bajo las condiciones actuales de operación, compromiso y trabajo
político, es posible señalar que no es eficiente el trabajo de los Diputados
Federales en la Cámara de Diputados de la LXI Legislatura. Entonces,
¿cómo mejorar el nivel de efectividad de los diputados federal en el
proceso legislativo en la Cámara de Diputados?
El marco propositivo de acción contempla una estrategia simple: medir para
evaluar, evaluar para exigir. A continuación se presenta las características de la
estrategia planteada.
1. La primera parte de la estrategia ha sido presentada a lo largo de este trabajo,
al incorporar indicadores para la evaluación de efectividad legislativa. Con
el índice de efectividad legislativa (IEL), el índice de no efectividad legislativa
(INEL) y el índice de rezago legislativo (IRL), es posible contar con elementos
para medir y evaluar el trabajo legislativo de los Diputados Federal, y como se
abordó, se puede aplicar al conjunto de Diputados Federal, como a cada uno de
ellos, con el fin de medir su efectividad legislativa.
2. La segunda parte de la estrategia corresponde a la fiscalización ciudadana. De
esta forma, la exigencia del cumplimiento de un deber legal plasmado en la
17
Constitución Política, por parte del electorado, permitirá identificar y delimitar los
intereses de partido o parlamentarios, y dirigiendo la tarea de los Diputados
Federales al objetivo máximo que es el bien de la Nación.
A modo de conclusión
Nuestra pregunta de investigación: ¿es eficiente el trabajo de los Diputados
Federales en la Cámara de Diputados?, nos lleva a concluir con la evidencia
presentada que en términos de la efectividad legislativa, el trabajo de los Diputados
Federales de la LXI Legislatura no presenta buenos resultados. El resultado de la
evaluación del trabajo de los Diputados Federales de la LXI Legislatura, muestran
al menos dos resultados importantes: i) El índice de efectividad legislativa (IEL)
muestra niveles muy bajos, tanto a nivel del pleno de la Cámara de Diputados, como
a nivel del grupo de estudio de los Diputados Federales representantes del
Estado de Veracruz. ii) En ambos casos, muestran un índice de rezago legislativo
muy alto. Como alternativa de solución, se plantea la medición y exigencia
ciudadana para elevar el nivel de efectividad legislativa. De ello se desprende
las siguientes condiciones para buscar una mayor efectividad en el trabajo
legislativo.
I. Evaluar y exigir un mayor nivel de eficiencia en el trabajo de los Diputados
Federales, en el cumplimento de las tareas legislativas y
II. Lograr un mayor involucramiento de la sociedad para saber si los
Diputados Federales están cumpliendo o no con su obligación del deber legal,
y en su caso exigirlo, por la vía legal y/o a través de su voluntad ciudadana
expresada en el voto, en las elecciones posteriores al contar con información
y evaluación que les permita emitir un voto razonado basado en la efectividad
legislativa del partido político.
III. Evaluar a nivel individual, el índice de efectividad legislativa de los diputados
y particularmente de los que son elegidos bajo el principio de representación
proporcional, ya que como se observa su nivel de eficiencia legislativa es poco
eficiente, otorgando con ello, información pertinente para proponer la
eliminación de estos representantes ya que no tienen una justificación
18
operativa.
A nivel del proceso legislativo, se pone a la mesa de discusión académica la
propuesta de creación de un reglamento respecto a la caducidad de Iniciativas de
Ley. Bajo este esquema, y la sistematización de la información relativa con acceso
público, para todo proyecto de ley sometido a la consideración del Congreso, que
no obtenga sanción en una de sus Cámaras durante el año parlamentario en que
tuvo entrada, se tendrá por caducado y que la ciudadanía tenga acceso al estado
de las iniciativas y proyectos de ley que le son de sumo interés. Con esta acción se
pretende agilizar el trabajo legislativo y provee incentivos para la profesionalización
de los proyectos presentados. Por ello, para que la Nación pueda avanzar, es un
requisito indispensable, una participación ciudadana cada vez más comprometida
y exigente del cumplimento de sus derechos, ante sus representantes federales
electos.
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20 de marzo de 1934. TEXTO VIGENTE. Última reforma publicada DOF 24-12-
2010. Recuperado en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/219.pdf,
consultado el 12 de octubre de 2011
21
Notas al final de la sección.
1 Una primera aproximación a la separación de poderes, se plantea en el libro El espíritu de las Leyes de
Charles Louis de Secondat de Montesquieu en el siglo XVIII, inspirada en el gobierno inglés, sienta la tesis de que concentrar todos los poderes en una misma persona, lo torna omnipotente, y es necesario el control del ejercicio de su mandato, ya que según su opinión todo el que detenta el poder tiende a abusar del mismo. Según el autor, el poder ejecutivo, el poder legislativo y el poder judicial no deben concentrarse en las mismas manos. Esa es una teoría de contrapesos, donde un poder equilibra al otro. 2
Véanse artículos 49 y 50 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 3
Véase artículo 51 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la Nación, electos en su totalidad cada tres años. Por cada diputado propietario, se elegirá un suplente. Véase también, artículo 1 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. 4
El periodo de duración de una legislatura, empieza a correr y contarse desde el momento en que la Cámara queda formalmente constituida y los legisladores han rendido la protesta de ley (arts. 17 y 62 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos). En nuestro país no se da el caso de disolución anticipada de la Legislatura, como ocurre en los sistemas parlamentarios y por ende, concluye en término prefijado. La La LXI Legislatura del Congreso de la Unión de México está conformada por los Senadores y los Diputados miembros de sus respectivas cámaras. Véase. Berlin Valenzuela Francisco (Coord.) y otros. (1998). Diccionario universal de términos parlamentarios. Cámara de diputados del H. Congreso de la Unión. Comité del Instituto de Investigaciones Legislativas, LVI Legislatura. Comité de Asuntos Editoriales, México. Segunda edición. Recuperado en : http://www.diputados.gob.mx/cedia/biblio/virtual/dip/dicc_tparla/Dicc_Term_Parla.pdf consultado el 12 de octubre de 2011 5
Véase. Sección I De la Elección e Instalación del Congreso, en el Artículo 52 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 6
Véase artículo 53 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 7
Véase Artículo 54 la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley:
I. Un partido político, para obtener el registro de sus listas regionales, deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales; II. Todo partido político que alcance por lo menos el dos por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional; III. Al partido político que cumpla con las dos bases anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación nacional emitida, el número de diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripción plurinominal. En la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes. IV. Ningún partido político podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios. V. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el ocho por ciento; y VI. En los términos de lo establecido en las fracciones III, IV y V anteriores, las diputaciones de representación proporcional que resten después de asignar las que correspondan al partido político que se halle en los supuestos de las fracciones IV o V, se adjudicarán a los demás partidos políticos con derecho a ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporción directa con las respectivas votaciones nacionales efectivas de estos últimos. La ley desarrollará las reglas y fórmulas para estos efectos.
8 La primera prerrogativa de elegibilidad, la confiere el artículo 35 en sus fracciones I y II, en las que se
señalan que todo ciudadano mexicano tiene el poder de votar y ser votado, para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley. Por su parte el artículo 36 fracción fracción IV, marca que es obligación del ciudadano mexicano, desempeñar los cargos de elección popular de la Federación o de los Estados, que en ningún caso
22
serán gratuitos. Por su parte, el artículo 55 constitucional, establece los criterios de elegibilidad, que son los siguientes:
I. Ser ciudadano mexicano, por nacimiento, en el ejercicio de sus derechos. II. Tener veintiún años cumplidos el día de la elección; III. Ser originario del Estado en que se haga la elección o vecino de él con residencia efectiva de
más de seis meses anteriores a la fecha de ella. IV. No estar en servicio activo en el Ejército Federal ni tener mando en la policía o gendarmería
rural en el distrito donde se haga la elección, cuando menos noventa días antes de ella. V. No ser titular de alguno de los organismos a los que esta Constitución otorga autonomía, ni ser
Secretario o Subsecretario de Estado, ni titular de alguno de los organismos descentralizados o desconcentrados de la administración pública federal, a menos que se separe definitivamente de sus funciones 90 días antes del día de la elección. No ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni Magistrado, ni Secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ni Consejero Presidente o Consejero Electoral en los consejos General, locales o distritales del Instituto Federal Electoral, ni Secretario Ejecutivo, Director Ejecutivo o personal profesional directivo del propio Instituto, salvo que se hubieren separado de su encargo, de manera definitiva, tres años antes del día de la elección. Los Gobernadores de los Estados y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas jurisdicciones durante el periodo de su encargo, aun cuando se separen definitivamente de sus puestos. Los Secretarios del Gobierno de los Estados y del Distrito Federal, los Magistrados y Jueces Federales o del Estado o del Distrito Federal, así como los Presidentes Municipales y titulares de algún órgano político-administrativo en el caso del Distrito Federal, no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas jurisdicciones, si no se separan definitivamente de sus cargos noventa días antes del día de la elección;
VI. No ser Ministro de algún culto religioso, y VII. No estar comprendido en alguna de las incapacidades que señala el artículo 59.
Los diputados al Congreso de la Unión, que tengan el carácter de propietarios, no pueden ser reelectos para el período inmediato. 9
Véase artículo 65 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 10
De conformidad con el artículo 28 del Reglamento Interior citado, se define: Sesiones ordinarias las que se celebren durante los días hábiles de los períodos constitucionales; serán públicas, comenzarán por regla general a las 12 horas y durarán hasta cuatro horas; pero por disposición del Presidente de la Cámara o por iniciativa de alguno de los individuos de ella, aprobada en los términos de este Reglamento, podrán ser prorrogadas. Serán extraordinarias las que se celebren fuera de los períodos constitucionales o en los días feriados, dentro de ellos. Serán permanentes las que se celebren con este carácter por acuerdo expreso de los miembros de cada Cámara y a efecto de tratar un asunto previamente determinado. 11
Véanse artículos 33 y 34 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en el cual se describen los asuntos que son de carácter reservado. 12
En el artículo 39 de Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se establecen hasta 40 comisiones ordinarias en la que los diputados pueden conformarse. 13
Véase artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 14
En el derecho parlamentario mexicano, la presencia de las fracciones o grupos parlamentarios está contemplada en el artículo 70 de la Constitución General de la República, el cual proporciona las bases jurídicas para su existencia, al expresar en su párrafo tercero que: "La Ley determinará, las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partidos a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados." A su vez, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 31 y 94 definen lo que debe entenderse por grupos parlamentarios al decir que éstos son las formas de organización que podrán adoptar los diputados y senadores con igual afiliación de partido, estableciendo el mínimo de cinco diputados y tres senadores para integrar un grupo parlamentario 15
La Iniciativa de ley o decreto, es un documento formal que los órganos o actores facultados presentan ante cualquiera de las cámaras del congreso para su estudio, discusión y, en su caso, aprobación. Tiene como propósito crear, reformar, adicionar o derogar disposiciones constitucionales o legales. De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tienen la facultad para iniciar leyes o decretos: el presidente de la República, los diputados federales y senadores, así como las legislaturas de los estados. Véase. A rtículo 71 fracciones I a la III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y artículo 55 fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. 16
Véase artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
23
17 La iniciativa es la primera fase del procedimiento legislativo y consiste en la presentación de un
proyecto de ley o decreto proveniente de los sujetos legalmente autorizados para presentarlos y que, de acuerdo la Sección II. De la Iniciativa y Formación de las Leyes el artículo 71 fracción II, y el artículo 55 fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, donde le confieren a los Diputados al Congreso de la Unión, el derecho de iniciar leyes o decretos. Es importante señalar que la Constitución Política no admite iniciativas de los particulares, sin embargo, las comisiones del Congreso, pueden hacerlas suyas y presentarlas como propias. 18
El presidente de la comisión es el responsable de los expedientes que se le hayan hecho llegar y una vez que la comisión los recibe, se inicia la deliberación en torno al proyecto en cuestión. La mencionada comisión puede hacer las modificaciones que considere necesarias. En la práctica, por regla general, se acostumbra que el presidente turne el proyecto de ley a uno de los miembros de la comisión, quien debe elaborar el proyecto de dictamen, que después será votado por el pleno de la comisión. El dictamen debe constar de una parte expositiva, es decir, una exposición de motivos que acompaña a una ley, y debe terminar con la parte propositiva, sobre la cual, el pleno de la comisión votará posteriormente. Todo texto de iniciativa se compone de: a) exposición de motivos, b) parte normativa y, c) normas transitorias. Debe estar firmado por la mayoría de los miembros de la comisión, y si alguno no hubiera estado de acuerdo puede manifestarlo en un voto particular. Véase artículo 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos 19
Una vez redactado el dictamen de la comisión y con anterioridad a su votación por el pleno de la asamblea, será estudiado y analizado por sus miembros en el periodo de discusión. Existen ciertas formalidades legales que deben cumplirse en este periodo. Tales como la formación de listas de participantes, el orden en que los oradores inscritos expresarán su opinión a favor o en contra del dictamen o del proyecto de ley, el número de veces que cada uno puede intervenir y el tiempo de las intervenciones. Las etapas sobresalientes del periodo de discusión son las siguientes:
Primera lectura. Se inicia con la entrega a los legisladores del proyecto de ley, del dictamen y de los votos particulares, si los hubiere, para que cada miembro de la Cámara los conozca, estudie y prepare su intervención.
Segunda lectura. Es la lectura del proyecto de ley y el dictamen, en lo general y en lo particular, que tiene lugar durante el desarrollo del debate, en el que pueden darse determinadas circunstancias que se consignan en los párrafos siguientes.
Moción de orden. Es una reclamación hecha por alguno de los miembros de la Cámara, durante el desarrollo del debate, que deberá hacerse a través del presidente de la misma.
Moción suspensiva. También la ley prescribe las causas por las que se puede suspender la discusión de un dictamen o de un proyecto de ley, a saber: por haber llegado la hora establecida por el Reglamento para que se suspenda la discusión, porque parezca mejor conocer otro asunto, que de acuerdo con la cámara sea de mayor urgencia; por desórdenes graves ocurridos en la Cámara durante el desarrollo de la discusión; por falta de quórum, o porque alguno o algunos de los miembros de la cámara consideren la necesidad de suspender el debate y la suspensión sea aprobada por el organismo.
Hay que señalar que la ley también prescribe que la discusión de un proyecto se haga primero en lo general, esto es, en su conjunto y, después, en lo particular, o sea, la discusión artículo por artículo. La anterior disposición legal sirve para procurar el cuidado del legislador en la formación de las leyes, ya que, se espera que sus partes sean congruentes entre sí. Cuando la asamblea no apruebe el proyecto, en lo general, este puede volver o no a la comisión respectiva, si se vota por la primera opción, la comisión debe reformarlo, si por la segunda, el proyecto se tendrá por desechado. En consecuencia, se debe considerar lo siguiente: Una votación en lo general, es un acto por el cual el pleno de la cámara de diputados somete a la decisión de los legisladores, con el número de votos requerido legalmente, la aprobación o rechazo a la totalidad de un proyecto de ley o decreto considerando que su contenido en general sea apropiado para la situación que pretende normar. Esta votación no incluye la reserva de artículos que los legisladores hayan efectuado para su discusión y aprobación en lo particular. Una votación en lo particular es un acto mediante el cual el pleno de las cámara del congreso somete a la aprobación de los legisladores, con el número de votos requerido legalmente, la aprobación o rechazo uno a uno de los artículos que los diputados o senadores hayan reservado de un proyecto de ley o decreto. La reserva está orientada a corregir, perfeccionar u omitir parte o la totalidad de un artículo. Este proceso requiere que el proyecto de ley o decreto haya sido aprobado en lo general por el pleno de la cámara que se trate. 20
Por medio de la votación, las cámaras llegan a un acuerdo, bien sea para aprobar o para rechazar un proyecto de ley o decreto. La votación viene después del periodo de discusión del proyecto. En México, por disposición del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, la votación de los proyectos de ley es nominal. Esta es la votación en la que cada uno de los legisladores, poniéndose de pie y luego de decir su apellido y su nombre, expresa su voto, con un sí o un no. Un secretario apunta los votos favorables, y otro, los votos que vayan en contra del proyecto. Una vez que ha votado cada uno de los legisladores,
24
votarán los secretarios y el presidente y después se hace el cómputo de los votos. Véase artículo 147 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General. 21
Esta etapa es aquella que aparece una vez que el proyecto ha sido aprobado por las cámaras y es enviado al Ejecutivo, quien si lo considera conveniente puede ejercer el derecho de veto que le corresponde. Según el inciso B del artículo 72 constitucional, se considera que el proyecto fue aprobado por el Ejecutivo, si dentro de un plazo de diez días no lo devuelve a la cámara de origen, con las observaciones correspondientes. Si las sesiones del Congreso ya hubiesen concluido, la devolución debe hacerse el primer día útil del siguiente periodo de sesiones. Si el presidente ejerce el derecho de veto, el proyecto deberá discutirse nuevamente por la cámara de origen; si es votado favorablemente por las dos terceras partes de sus miembros, se remite a la cámara revisora y, en caso de que ésta lo apruebe, en una votación que requiere de la misma mayoría, el proyecto regresa al presidente para su promulgación. 22
Cuando el presidente recibe un proyecto de ley, pasada la etapa de sanción, debe proceder a ordenar su publicación en el Diario Oficial de la Federación. 23
De acuerdo con Casar Pérez, México aparece en el segundo lugar de la tabla con los legisladores mejor pagados después de Brasil y muy por encima de la media en el comparativo internacional. Los diputados en América Latina ganan en promedio US$6,712 mensuales un diputado mexicano gana, de acuerdo al sueldo nominal, casi el doble (US$12,310). Por otra parte cabe destacar que El salario neto de los diputados está fijado en $150,139. Esta cantidad equivale a 15 veces el PIB per cápita o a 83 veces el salario mínimo. La remuneración de los diputados se eleva –como mínimo- a $218,449 mensuales o $2,621,388.00 anuales. Así, los diputados ganan 22 veces el PIB per cápita. Esto sin contar con las
actividades privadas remuneradas que los legisladores son libres de desempeñar y que, a diferencia de otros países, no tienen la obligación de reportar. La Cámara de Diputados cuenta también con una pesada estructura administrativa que suma 5,205 empleados y cuya nómina asciende formalmente a $2,063,344,994, esto es, cada trabajador de la cámara gana en promedio $33,035 mensuales o $396,416 anuales. Véase: Casar Pérez Ma. Amparo. ¿Cómo y cuánto gasta la Cámara de Diputados?. Serie El Uso
y Abuso de los Recursos Públicos. Cuaderno de debate Núm. 8 CIDE. México, septiembre 2011 Recuperado en: www.cide.edu/cuadernosdedebate.htm, consultado el 12 de octubre de 2011.
Índice de Gráficos.
Gráfico 1. Integración de los 3 poderes de la Unión en los Estados Unidos Mexicanos Gráfico 2. Marco jurídico de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión en México. Gráfico 3. Diagrama básico del proceso legislativo para la formación de leyes. Gráfico 4. De la iniciativa y formación de leyes en México. Gráfico 5. Diagrama técnico del proceso legislativo para la formación de leyes en México. Gráfico 6. Facultades de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión en México.
Índice de Cuadros Cuadro 1. Integración de los Diputados Federales según partido político, en la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. LXI Legislatura. Distribución porcentual.
Cuadro 2. Integración de los Diputados Federales por mayoría relativa y de representación 2proporcional, según partido político, en la Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. LXI Legislatura. Distribución porcentual. Cuadro 3. Iniciativas presentadas por los Diputados Federales por mayoría relativa y de representación proporcional, según partido político, en la Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. LXI Legislatura.
Cuadro 4. Integración de los Diputados Federales por mayoría relativa y de representación 3proporcional, según partido político, representantes del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. LXI Legislatura. Cuadro 5. Distribución e integración de comisiones de los Diputados Federales por mayoría relativa y de representación proporcional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. LXI Legislatura. Cuadro 6. Índice de efectividad de Diputados Federales por mayoría relativa y de representación proporcional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. LXI Legislatura.
Cuadro 7. Índice de efectividad en proceso legislativo de los Diputados Federales de Mayoría Relativa y de Representación Proporcional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la LXI Legislatura. Septiembre de 2011.
Cuadro 8. Diputados Federales de Mayoría Relativa y de Representación Proporcional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la LXI Legislatura, según índice de efectividad en
25
proceso legislativo con un nivel ineficiente. Septiembre de 2011 Cuadro 9. Diputados Federales de Mayoría Relativa y de Representación Proporcional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la LXI Legislatura, según índice de efectividad en proceso legislativo con un nivel poco eficiente. Septiembre de 2011. Cuadro 10. Diputados Federales de Mayoría Relativa y de Representación Proporcional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la LXI Legislatura, según índice de efectividad en proceso legislativo con un nivel eficiente. Septiembre de 2011. Cuadro 11. Diputados Federales de Mayoría Relativa y de Representación Proporcional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la LXI Legislatura, según índice de efectividad en proceso legislativo con un nivel muy eficiente. Septiembre de 2011.
26
Gráfico 1
Integración de los 3 poderes de la Unión en los Estados Unidos Mexicanos
Fuente: Elaboración propia con base a los Artículos 49, 50, 80 y 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Recuperado de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf revisado el día 30 de septiembre de 2011
27
Gráfico 2
Marco jurídico de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión en México.
28
Gráfico 3
Diagrama básico del proceso legislativo para la formación de leyes en México
Fuente: Elaboración propia con base a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Recuperado de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf revisado el día 30 de septiembre de 2011
29
Gráfica 4
De la iniciativa y formación de leyes en México.
Fuente: Elaboración propia con base al artículo 71 Título Tercero, Capítulo II Del Poder legislativo, Sección II De la iniciativa y formación de leyes, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
30
Gráfico 5
Diagrama técnico del proceso legislativo para la formación de
leyes en México.
Notas: 1 En los casos de terceros el Proceso inicia con el Proyecto de Dictamen 2 Si es Facultad Exclusiva pasará directamente de la Cámara al Ejecutivo; 3 Solo cuando se trate de Reforma Constitucional, en este caso el Ejecutivo no puede hacer
Observaciones.
31
Gráfico 6
Facultades de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión en México.
Fuente: Elaboración propia, con base al artículo 74. Título Tercero, Capítulo II Del Poder legislativo, Sección III De las Facultades del Congreso, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Cuadro 1
32
Integración de los Diputados Federales según partido político, en la Cámara de Diputados del H. Congreso
de la Unión. LXI Legislatura.
Distribución porcentual.
Fuente:
Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. Listado de Diputados por Grupo Parlamentario. Recuperado en: http://sitl.diputados.gob.mx/LXI_leg/listado_diputados_gpnp.php?tipot=TOTAL consultado el 30 de septiembre de 2011
Cuadro 2
33
Integración de los Diputados Federales por mayoría relativa y de representación proporcional,
según partido político, en la Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. LXI Legislatura.
Distribución porcentual.
Fuente:
Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. Listado de Diputados por Grupo Parlamentario. Recuperado en: http://sitl.diputados.gob.mx/LXI_leg/listado_diputados_gpnp.php?tipot=TOTAL consultado el 30 de septiembre de 2011
Cuadro 3
34
Iniciativas presentadas por los Diputados Federales por mayoría relativa y de representación
proporcional, según partido político, en la Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. LXI Legislatura.
Distribución porcentual.
Fuente:
Elaboración propia, con base a información proporcionada por la Cámara de Diputados. H. Congreso De la Unión. LXI Legislatura. Recuperado en: http://sitl.diputados.gob.mx/LXI_leg/listado_diputados_gpnp.php?tipot=TOTAL , consultado el 30 de septiembre de 2011
Cuadro 4
35
Integración de los Diputados Federales por mayoría relativa y de representación proporcional, según partido político, representantes del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la Cámara de Diputados.
H. Congreso de la Unión. LXI Legislatura.
Distribución porcentual.
Fuente:
Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. Listado de Diputados por Grupo Parlamentario. Recuperado en: http://sitl.diputados.gob.mx/LXI_leg/listado_diputados_gpnp.php?tipot=TOTAL , consultado el 30 de septiembre de 2011
Cuadro 5
36
Distribución e integración de comisiones de los Diputados Federales por mayoría relativa y de representación proporcional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la
Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. LXI Legislatura.
Fuente:
Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. Listado de Diputados por Grupo Parlamentario. Recuperado en: http://sitl.diputados.gob.mx/LXI_leg/listado_diputados_gpnp.php?tipot=TOTAL , consultado el 30 de septiembre de 2011
Cuadro 6
37
Indice de efectividad de Diputados Federales por mayoría relativa y de representación
proporcional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la Cámara de Diputados.
H. Congreso de la Unión. LXI Legislatura.
Cálculos propios basados en metodología propuesta.
Nota metodológica.
El índice de efectividad legislativa (IEL) es un indicador que mide la capacidad de cada diputado de convertir en
ley las iniciativas presentadas. Su fórmula es, Indice de efectividad legislativa (IEL) = (Iniciativas aprobadas (IA) / Iniciativas presentadas (IP) ) x 100 El índice de no efectividad legislativa (INEL) es un indicador que mide la incapacidad de cada diputado de convertir en ley las iniciativas presentadas. Su fórmula es Indice de no efectividad legislativa (INEL) = (iniciativas desechadas (ID)./ Iniciativas presentadas (IP) ) x 100 El índice de rezago legislativo (IRL) es un indicador que mide el nivel de rezago de las iniciativas de cada diputado de convertir en ley las iniciativas presentadas. Su fórmula es Indice de rezago legislativo (IRL) = ( Iniciativas pendientes (IPe) / Iniciativas presentadas (IP)) x 100
Cuadro 7
38
Indice de efectividad en proceso legislativo de los Diputados Federales de Mayoría Relativa y de Representación
Proporcional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la LXI Legislatura. Septiembre de 2011
Número de diputados federales según clasificación
Distribución porcentual de categoría según índice de efectividad en proceso legislativo
Indice de efectividad legislativa
Cálculos propios basados en metodología propuesta.
.
39
Cuadro 8
Diputados Federales de Mayoría Relativa y de Representación Proporcional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la LXI Legislatura, según índice de efectividad en
proceso legislativo con un nivel ineficiente.
Septiembre de 2011
INDICE DE EFECTIVIDAD LEGISLATIVA
Nota técnica: Atendiendo al resultado del índice de efectividad legislativa (IEL), 8 Diputados Federales de la LXI Legislatura, representantes de distrito y/o circunscripción del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, muestran un nivel efectividad legislativa ineficiente.
40
Cuadro 9 Diputados Federales de Mayoría Relativa y de Representación Proporcional del
Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la LXI Legislatura, según índice de efectividad en proceso legislativo con un nivel poco eficiente.
Septiembre de 2011.
INDICE DE EFECTIVIDAD LEGISLATIVA
Nota técnica: Atendiendo al resultado del índice de efectividad legislativa (IEL), 17 Diputados Federales de la LXI Legislatura, representantes de distrito y/o circunscripción del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, muestran un nivel efectividad legislativa poco eficiente.
41
Cuadro 10
Diputados Federales de Mayoría Relativa y de Representación Proporcional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la LXI Legislatura, según índice
de efectividad en proceso legislativo con un nivel eficiente.
Septiembre de 2011
INDICE DE EFECTIVIDAD LEGISLATIVA
Nota técnica: Atendiendo al resultado del índice de efectividad legislativa (IEL), 3 Diputados Federales de la LXI Legislatura, representantes de distritos del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, muestran un nivel efectividad legislativa poco eficiente.
42
Cuadro 11
Diputados Federales de Mayoría Relativa y de Representación Proporcional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave en la LXI Legislatura, según índice
de efectividad en proceso legislativo con un nivel eficiente.
Septiembre de 2011
INDICE DE EFECTIVIDAD LEGISLATIVA
Nota técnica: Atendiendo al resultado del índice de efectividad legislativa (IEL), sólo 1 Diputado Federal de la LXI Legislatura, representante de distrito del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, muestra un nivel efectividad legislativa muy eficiente.
