EL IMPACTO DE LA CARTA CANADIENSE DE DERECHOS Y LIBERTADES 0982-2002). 'pERSPECTIVAS EUROI'EAS

TlIEIMI'ACT OF THE CANADIAN CHARTER OF RIGHTS AND FREEDOMS 0982-2002). EUIlOI'EAN I'ERSI'ECTIVES

L'IMI'ACT DE LA CHARTE CANADIENNE DES DROlTS ET DES L1BERTÉS 0982-2002). PERSI'ECTIVES EUIlOI'ÉENNES

IX CONGRESOICONFERENCE/CONGRES AEEC. Salamanca, 28-30 Nov. 2002, pp. 401-407

El efecto de la Carta de Derechos y Libertadessobre las competencias provinciales

AGUSTÍN RUIZ ROBLEDO

Universidad de Granada

I. INTRODUCCIÓN: SOBRE EL PAPEL ASIGNADO A LA CARTA EN I.A REFORMA CONSTITUCIONAL

DE 1982

Desde que en 1967 Pierre EIliot Trudeal,l, entonces Ministro de Justicia, lan­zara ante la Asociación Canadiense de Abogados la idea de dotar a Canádá de unadeclaración constitucional de derechos, la Carta se concibió por sus defensorestanto como una forma de mejorar la defensa de los derechos fundamentales,como una manera de reforzar la unidad canadiense. En su opinión, 'la Carta no

.sería sólo un instrumento técnico jurídico para recortar las competencias de lasprovincias, sino sobre todo un símbolo político para incrementar la cohesiónnacional, al mismo nivel que la bandera y el himno adoptados, respectivamente,en 1965 y 1980.

Contra la propuesta de Trudeau se alzaron enseguida numerosas vocesalegando que la Carta produciría múltiples efectos sobre el sistema político consti­tucional canadiense, que -sin ánimo de ser muy preciso- me atrevo a reducir ados: un efecto centralizador, en perjuicio de las provincias, y un efecto judiciali­zador, en perjuicio de los Parlamentos y en beneficio de los Tribunales, que ter­minarían resolviendo conflictos políticos sin la legitimación democrática de losrepresentantes electos de los ciudadanos. No es superfluo señalar que en Quebecla oposición a la Carta fue mucho más intensa que en el resto de las provinciascanadienses porque en la "beIle province" se pensaba que no sólo serviría pararecortar sus competencias, sino que estaba concebida' como una declaración dederechos individuales, olvidando los derechos colectivos de los francófonos, unode los dos "pueblos fundadores" de Canadá.

Las numerosas opiniones científicas y políticas sobre el papel de la Cartaen el federalismo canadiense distan mocho de ser coincidentes y esta muy lejosde concluir la polémica -completamente inabarcable- sobre si la Carta ha logrado'el fin con la que la concibieron sus valedores o ha tenido los nefastos efectos que

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pronosticaron sus críticos. Por eso, me limitaré aquí a hacer una breve exposiciónde los cambios que sufrió la Carta, ya en su mismo origen, para paliar su caráctercentralista y a dar mi particular opinión sobre los efectos que ha tenido sobre lascompetencias provinciales. Adelanto que es una posición moderada y un puntoecléctica: no comparto la opinión de algunos autores de que la Carta ha implicadoun activismo judicial que ha transformado radicalmente el sistema federal cana­diense en un sentido centralizador, pero tampoco la de otros que a fuerza denegar esa posición terminan viendo la Carta poco menos que como On docu­mento retórico casi sin efectos políticos y jurídicos.

n. LA ELABORACIÓN DE LA CARTA: ELEMENTOS NORMATIVOS INCLUIDOS PARA ATEMPERAR SUS

EFECTOS CENTRÍPETOS

La reforma de la Constitución canadiense pudo realizarse en 1982, despuésde una batalla política y jurídica muy intensa -tanto que el Gobierno de Quebectodavía hoy no la acepta-, y con cambios relevantes en el diseño inicial propuestopor Trudeau con el fin de atraerse a las provincias contrarias a la reforma, la Gang01Eigbt, todas las provincias menos Ontario y Nueva Brunswick. En la Carta, quees la parte de la reforma que aquí interesa, se incluyeron diversas técnicas paraevitar un excesivo peso de los tribunales en la vida política y mantener, de algunaforma, el principio de la soberanía parlamentaria. Así el artículo 1 permite -<\

semejanza de los dispuesto en la -Convención Europea de Deredios Humanos­que el legislador pueda establecer límites de los derechos fundamentales siempreque se justifiquen en un? sociedad democrática y el-artículo 27 ordena interpretarla Carta de forma compatible con el patrimonio multiculturalcanadiense. Pero lagran innovación en este cam'po, prácticamente inédita en el derecho comparado,fue el artículo 33: tanto el Parlamento federal como los provinciales pueden apro­bar leyes contrarias a varios derechos fundamentales, con el único requisito deseñalarlo expresamente y durante un periodo de cinco años, a cuyo términopuede volver a prorrogarse por un plazo idéntico, Esta cláusula notwitbstandingse puede aplicar a los. derechos declarados en los artículos 2 y 7 a 15, que son losgrandes derechos de cualquier democracia: todas las "libertades fundamentales"(conciencia, pensamiento, reunión, asociación), los derechos a la vida, libertad yseguridad, las garantías procesales y el derecho a ,la igualdad.

El primer ministro Trudeau y sus parí-nacionalistas canadienses aceptaronla cláusula no obstante porque era un precio que merecía la pena pagar pararlograr un símbolo integrador que, además, no podía aplicarse ni a la libertad decirculación ("mobility rights", arto 6) ni a los derechos lingüísticos (arts. 16-23), deforma tal que la Carta se constituía en un instrumento jurídico del máximo valorpara los grupos anglófonos de Quebec que se oponían a la política de "francofo­nización" del Gobierno del Parti Québécois. Lógicamente, estos mismos motivos ­más la negativa a reconocer el "derecho de veto"- fueron los q~e llevaron a Que­bec a rechazar la reforma, a iniciar una serie de demandas judiciales que fuerondesestimadas por el Tribunal Supremo y a aprovechar la autorización del artículo33 para aprobar la Loi concernant la loi constitutionelle de 1982 aplicando la cláu"

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sula no obstante a todas las leyes quebequesas ya aprobadas y a las que pudieranelaborarse en el futuro.

En el último momento de la negociación para aprobar la Carta, elGobierno central admitió una pormenorizada redacción de los derechos lingüísti­cos con el fin de conseguir que el Gobierno de Partí Québécoís aceptara la nuevaDeclaración de derechos: frente al artículo 23 que establece una cláusula Canadáque garantiza el derecho de todos los canadienses anglófonos o francófono a quesus hijos reciban la enseñanza en su lengua, el artículo 59, ejemplo de federalismoasimétrico donde los haya, permite que Quebec restrinja ese derecho a los padrescanadienses que ellos mismos hubieran recibido la educación en Canadá; autori­zación que Quebec ha usado como forma de obligar a los inmigrantes nacionali­zados canadienses a educar a sus hijos en francés.

III. Los EFEcrOS DE LA CARTA VEINTE AÑos DESPUÉS

Las modificaciones que se introdujeron en la Carta para conseguir el apoyode las provincias no lograron convencer aRené Lévesque y, tras veinte años demúltiples avatares constitucionales, se mantienen las discrepancias entre los fede­ralistas y los soberanistas en Quebec y en todo el Canadá. Como muy bien habíaprevisto Trudeau, y enseñaba la experiencia americana, en este tiempo la Cartade Derechos y Libertades se ha convertido en un elemento de legitimación políticaen ese enfrentamiento y, en general, en toda la vida política. Ahora bien, a dife­rencia de lo que sucede en Estados Unidos, España y otros ~uchos Estados,donde" la Lex legum es un patrimonio común de tanto prestigio que los partidoscuando la emplean en la contienda diaria es como argumento a favor de sus POS"

turas y en contra de las del adversario, en Canadá la Carta está lejos de lograr estaposición supra partes y nada menos que el principal partido de la oposición, laAlianza Reformista Conservadora Canadiense, pide su reforma para que el Parla­mento reéobre su supremacía.

Desde una visión conservadora muy partidaria de la democracia mayorita­ria no se puede negar la coherencia de esa postura de la Alianza porque han sidolos grupos de presión," representantes de ciertas minorías, los que más la hanusado, tanto que se ha podido hablar de un "Partido de la Carta", formado poraquellos colectivos sociales "que cuando no han visto recogidás sus demandas porlos poderes públicos han llevado sus reivinclicacion~s hasta los tribunales, en .algunas ocasiones con tanto éxito como cuando la Asociación de Gay y Lesbianasde Edmonton consiguió que el Tribunal Supremo declarara en su sentencia de 2de abril de 1998 que el Código de Derechos Humanos de Alberta violaba la Cartaal no proteger la orientación sexual, lo que desencadenó una amplia polémicapolítica, académica y social sobre los límites' de la jurisdicción constitucional y lasoberanía parlamentaria pues la Asamblea de Alberta decidió conscientementeque la cláusula de igualdad y antidiscriminación de su 'Código no incluyera la pro­tección a las minorías sexuales.

A pesar de esta sentencia y otras similares con<rarias a las provincias (espe­cialmente en relación con leyes sobre las lenguas), sería exagerado afirmar que la

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Carta ha cercenado ostensiblemente las competencias de las provincias canadien­ses, la misma exageración que se cometería, en mi opinión, si se afirmara que hatrasladado el poder político de los Parlamentos a los Tribunales; aunque es evi­dente que ha obligado a que los políticos tengan en cuenta la Carta y la interpre­tación jurídica de la Carta a la hora de hacer política, de tal forma que Monahan yFinkelstein han podido señalar con agudeza cómo se ha producido un reforza­miento de los Ministerios jurídicos y los órganos consultivos dentro de los Gobier­nos. Por su parte, el Tribunal Supremo ha mantenido una línea restrictiva y respe­tuosa con los poderes legislativos, muy especialmente con los provinciales; tantoque ha declarado contrarias a la Carta más leyes federales que provinciales. Harealizado una interpretación federalista de la Carta, evitando considerar que losderechos fundamentales de los canadienses, en general, y su derecho a la igual­dad, en particular, impiden regulaciones provinciales diferenciadas. Incluso, desdeel caso Regina v. S. de 1990, viene admitiendo que una ley federal puede ser apli­cada de forma diferente en cada provincia siempre que exista una razón justifi­cada para ello.

Lejos de las catastróficas primeras profecías, Quebec no ha visto desapare­cer su Derecho Civil y la Carta tiene similares (y moderados) efectos sobre suCode civil y sobre el common law del resto de las provincias, aunque uno seaobra del legislador y el otro de la costumbre y la jurisprudencia. Sí que el TribunalSupremo ha sentenciado en varias ocasiones en contra de su política lingüística,como la muy discutida sentencia de 15 de diciembre de 1988 del caso Ford, en elque el Tribunal Supremo consideró que los artículos 58 y 69 de la Charle de lalangue franfaise violaban la libertad de expresión de los recurrentes porque lesobligaban a rotular sus negocios únicamente en francés. Esta sentencia se dictó enun momento histórico especialmente delicado: cuando las distintas AsambleasLegislativas debían de ratificar el Acuerdo del Lago Meech de 1987. firmado por elGobierno conservador de Ottawa, el liberal de Quebec y los otros nueve gobier- .nos provinciales para reformar la Constitución. Posiblemente, la sentencia (omejor: las consecuencias políticas que originó) tuvo mucho que ver con el fracasofinal de ese pacto pues creó un gran conflicto entre Quebec y el ROC, el resto deCana~á dado que se produjo una gran movilización de la sociedad quebequesaen defensa del francés, lo que obligó al Gobierno liberal a hacer uso de la cláu­sula no obstante para aprobar una ley que restituía la obligación de mantener elvisage linguistique de Quebec y, de forma refleja, levantó una oleada de críticaspopulares en el ROC, facilitando que dos Parlamentos -el de Manitoba y NuevaBrunswick- no ratificaran el Acuerdo, lo que motivó la imposibilidad de reformarla Constitución para conseguir que Quebec -en frase de Brian Mulroney- volvieraa la familia constitucional.

y esta reflexión nos lleva directamente al centro del debate de los efectosde la Carta sobre el federalismo canadiense, que no son puramente jurídicos, sinomás bien sociales y políticos: la Carta no se ha convertido en el símbolo identita­rio aceptado por la inmensa mayoría de los canadienses, que pretendía Trudeau,pues encuentra un amplio rechazo tanto en'los soberanistas de Quebec como ,enlos conservadores del ROC. Es más, en cierta forma alimenta lo que podríamosden.ominar un separatisn:lO inverso: refuerza la creencia de muchos canadienses

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-en huena parte reflejado en el éxito electoral de la Alianza- de la igualdad dederechos para todos los ciudadanos y la igualdad de poderes para todas las pro­vincias, sin que ninguna de ellas (es· decir, Quebec) pueda reclamar un estatutoespecial. Por eso, Charles Taylor pudo titular una de sus brillantes conferenciascon el provocador título de "Can Canada Survive the Charter?" .

. Así las cosas, no parece descabellado concluir este trabajo relativo a losefectos de la Carta sobre las competencias de las provincias afirmando que jurídi­camente han sido moderados porque sus autores se cuidaron de introducir variastécnicas que contrarrestaran sus inevitables efectos centralistas y porque el Tribu­nal Supremo ha desarrollado una acertada epiqueya que le ha llevado a un inter­pretación federalista de la Carta. Dicho esto, tampoco conviene olvidar que algu­nas de sus sentencias (las ya citadas Ford y R. v. S, a las que se podría unir laMorgenteler sobre el aborto, etc) han levantado bastante controversia social. Peroesa controversia es habitual en todos los Estados que disponen de una jurisdic­ción constitucional, empezando por los propios Estados Unidos. El rasgo caracte­rístico de Canadá es la pervivencia de unas grandes fuerzas políticas y socialesque impugnan la existencia misma de esa jurisdicción, unos -los soberanistas que­bequeses- porque en última instancia niegan cualquier poder externo a Quebec yotros, los conservadores, porque siguen refractarios a aceptar la limitación de lasoberanía parlamentaria que, inevitablemente, supone esa jurisdicción.

Sería hacer pura ciencia ficción reflexionar sobre si a Canadá le hubieraido mejor desde d punto d~ vista de la estabilidad jurídico-política si no sehubiera aprobado la Carta en 1982. Personalmente, más bien pienso que la Cartaha ayudado a mantener ese envidiable nivel de garantía de los derechos indivi­duales y las condiciones de vida que hace que Canadá ario' tras año aparezca enlos primeros puestos de las Clasificaciones mundiil1es sobre los índiéesde desarro­llo. Parafraseando a Winston Churchill, podríamos decir que en las modernassociedades de la democracia pluralista las Declaraciones de Derechos y' el consi­guiente reforzamiento de los Tribunales en el sistema político es el peor métodopara resolver los conflictos entre la opinión de la mayoría y los derechos de laminoría, con exclusión de todos los demás.

NOTA· BIBLIOGRÁFICA

I. La conferencia de Trudeau se publicó en Pierre ElliottTRUDEAU, Lefédéralisme etla société canadienne-fran~aise, HMH, Montreal, 1967. Sobre los propósitos deéste al lanzar la idea de una Declaración de Derechos vid Peter H. RUSSELL, "ThePolitical Purposes of the Canadian Charter of Rights and Freedoms", CBR, vol. 61,1983, págs. 30-54.Una visión global de las distintas opiniones a f~vor y en contra de la adopción deuna Carta, tomando partidb por las ventajas de su adopción, puede consultarse enAlan C. CAIRNS, Cbarter versus Fede':a/ism. Tbe Di/emmas of ConstitutionalReform, McGilI-Queen's University Press, Montreal-Kingston, 1992. En contra, argu~

mentando que supone dar un papel inaceptable a los jueces y los juristas en unasociedad democrática, Michael MANDEL,. 1be Cbarter ofRigbts and tbe Lega/izationof Po/itics in Canada, Thompson, Toranto, 1994. Para la crítica quebequesa cfr.Guy LAFOREST, Trudeau et /afln d'un reve canadien, Septentrion, 1992.

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En España disponemos de un estudio general excelente sobre Canada, Esther MIT­JANS y Josep M. CASTELLÁ (coords.), Canadá: Introducción al sistema político yjurídico, Universitat de Barcelona, 2001. Monográficamente hemos estudiado laCarta, Carmen Ma CHACÓN PIQUERAS, "La Carta de Derechos y libertades cana­diense: un camino para la diversidad provincial", Cuadernos Constitucionales de laCátedra Fadrique Furió Ceriol, núm. 16, verano de 1996, p. 133-145 YAgustín RUIZROBLEDO, "Los derechos fundamentales en el federalismo canadiense", RVAP,núm. 49, 1997, págs. 215-246.

11 Por toda la doctrina que ha estudiado la inacabable saga de la reforma constitucio­nal canadiense hasta vid. Peter RUSSELL, Constitutional Odyssey: Can CanadiansBecome A Sovereign People?, 2a ed, University of Toronto Press, 1993. Personal­mente he estudiado la reforma de 1982 con cierto detalle en Agustín RUIZROBLEDO, "Estudio preliminar" a Bibliografía de Derecbo Constitucional Cana­diense, Centro de Estudios Canadienses de la Universidad de La Laguna, 1993, pág.15-38.

. La cláusula no obstante ha dado lugar a una amplia controversia sobre su conve­niencia y virtudes que ha resumido Peter LOUGHEED, Wby a NotwitbstandingClausé?, Center for Constitutional Studies, Edmonton, 1998. En este trabajo sedefiende una razonable posición, teniendo en cuanta la tradición democráticacanadiense: debe seguir manteniéndose en la Constitución la posibilidad de quelos Parlamentos puedan aprobar leyes contrarias a la Declaración de Derechos condos requisitos: que el Parlamento justifique expresamente su decisión y que esadecisión se adopte no por mayoría simple, sino por una cualificada del 60010 de susmiembros. En contra, Michael B. DAVIE, Quebec and Section 33: Wby tbe Notwitb­standing Clause Must not Sand, Manor House, Ancaster, 2000.Sobre el artículo 59 de la Carta y, en general, sobre el federalismo 'asimétrico enCanadá cfr., Alejandro SAIZ ARNAIZ, Estado federal y 'Estatuto. particular': la posi­ción constitucioncl! de la provincia de Quebec en la Federación Canadiense, Mar­cial Pons, Madrid, 1997. También el excelente artículo de Esther' SEI]AS VILLADAN­GOS, "La tensión simetría versus asimetría en el devenir del federalismocanadiense", RVAP, núm. 61 (l), 2001, pág. 205-233.

m. Para conocer la opinión conservadora contraria, a la Carta en cuanto Iimi~a la demo­cracia mayoritaria cfr. F.L. MORTON y R. KNOFF (edsJ, 7be Cbarter Revolutionand tbe Court Party, Broadview Press, Peterborough, 2000. También en contra delpapel de límite de la democracia parlamentaria que supone la carta, pero desdeuna visión de izquierda, cfr. Christopher P. 'MANFREDI, judicial Power and tbeCbarter: Canada and tbe Paradox ofLiberal Constitutionalism, 2~. ed.,Oxford Uni­versity Press, Toronto, 2001.Argumenta de forma convincente la compatibilidad de la. Carta con la democraciaparlamentaria, Janet HIBIERT, Cbarter Conjlicts: What is Par/iament's Role?, McGill­Queen's University Press, Montreal, 2002. Para el sector doctrinal que reclama unmayor activismo judicial cfr. David BEATrY, "The Canadian Charter of Rights: Les­son and Laments", Modern Law Review, núm. 60, 1997, págs. 481-498.Sobre la Carta de Derechos y su papel en Quebec cfr. José WOEHRLING, "La Cons­titution canadienne et l'évolution des rapports entre le Québec et le Canada anglaisde 1867 a nos jours", RFDC, núm. 10, 1992, págs. 195-250: Sobre el caso Ford, ade­más de este artículo de Woehrling, cfr. Joseph-G. TUR1, "Introduction au droit Iin­guistique" en Paul PUPIER y José WOEHRLING (comps.), Langue et droit-Lan­guage and Law. Actes du premier Congr~s de l'Instilut international de droitlinguistique comparé, Wilson & Lafleur, Montreal, 1989, págs. 55-84.

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La conferencia de TayJor en el Centre of Constitutional Studies de Alberta está·publicada en Charles TAYLOR, "Can Canada Survive the Charter?", Alta. L. Reu., vol.30, núm. 2, 1992, págs. 427-447. .Una visión europea de Jos efectos de la Carta sobre las competencias provinciales,que esencialmente comparto, es la de EJeonora CECCHERINI, "La Carta dei diritti edelle Iibertií del 1982: un difficile equilibrio fra iI riconoscimento di diritti universalie salvaguarda delle competenza provinciali", en Giancarlo ROLLA (a cura di), Lo

sui/uppo dei dirittifondamentali in Canada, Giuffre, Milán, 2000, págs. 41-62.

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