CUAL ES LA MEJOR FORMA DE GESTION DEL AGUA DOUROJEANNI (2)

Axel C. Dourojeanni, Fundación Chile, ¿CUAL ES LA MEJOR FORMA DE GESTIONAR EL AGUA?

¿CUAL ES LA MEJOR FORMA DE GESTIONAR ELAGUA?1

Axel C. Dourojeanni2

MAYO 11 , 2011

Gestión de intervenciones de seres humanos sobre unterritorio delimitado por razones naturales

Se dice que se acaba el agua dulce, que ahora se dan cuenta que esun recurso finito, que no es renovable y que además debemosprepararnos para enfrentar el cambio climático. Al respecto caberecordar que el agua siempre es un elemento renovable, tododepende de la escala en que se renueva. Toda el agua dulce queempleamos es reciclada por la naturaleza con un gran ciclo que nose detiene.

El problema es que la velocidad y cantidad de agua con querequerimos reusar el agua supera la capacidad natural del sistemade proveerla y además afectamos el gran ciclo cuando alteramos lascuencas. Entonces se crean más conflictos. No hay forma dealcanzar un “equilibrio” estable entre la oferta y la demanda

1 Versión ampliada y modificada de un aporte a la revista AGRO ENFOQUE denominada LA IMPORTANCIA DE GESTIONAR LAS INTERVENCIONES QUE AFECTAN EL CICLO DE AGUA EN UNA CUENCA (Publicada en Abril 2011).2 Senior Water Expert de la Fundación Chile, Gerencia de Agua y MedioAmbiente. Ex Profesor Principal de la Universidad Nacional Agraria “LaMolina”, ex director general de Aguas del Perú, Ex director de laDivisión de Recursos Naturales de la CEPAL, Naciones [email protected], [email protected]

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dada la constante variación entre los factores. El cambioclimático es solo una variable que aumenta la aleatoriedad y losextremos con que se oferta el recurso…

Ahora se asustan frente al cambio de clima y hablan de ello en todos los discursos… sin haber logrado enfrentar el peor enemigo que somos nosotros mismos. Se pretende enfrentar los graves problemas por el agua con discursos vacios de contenido achacando al cambio de clima todos los males… siendo que nosotros somos mucho mejores que el cambio de clima para causar verdaderos desastres como la sobre explotación de acuíferos, la contaminación de cuerpos de agua, el eliminar el aporte de agua a los lagos hasta el punto de extinguirlos y muchas más calamidades.

Los conflictos más graves por el agua no son causados por ahorapor cambios en el clima. Parece que como siempre se prefiere hacerresponsable de nuestros problemas a la fatalidad cuando los mismosprovienen de nuestra propia incapacidad. Los conflictos se agravan pordesconocimiento del sistema natural intervenido y un desorden y hasta caos en laintervención, abusos de los usuarios más fuertes sobre los másdébiles, degradación de las cuencas de captación de agua y otrosfactores que empeoran la situación como la falta de sistemasestablecidos para la gestión de los conflictos de interés por elagua. A todo ello hay una evasión para enfrentar los conflictos…

Para satisfacer demandas crecientes de agua y contaminaciónacelerada debemos pagar el costo de tratarla una y otra vez paradarle usos múltiples en tramos cortos sin esperar que sea el granciclo hidrológico que cumpla esa función. Nadie desea pagar estoscostos…Además debemos invertir mucho más en proteger la cuenca,sus suelos, vegetación, lagos y cursos de agua porque cada vezhay más presiones sobre los recursos. Eso tiene un costo que debeser pagado por los usuarios y el estado en general a precio real

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pero que hoy se hace aun a escala muy reducida3. Sin embargo cuantomás se retarde el establecimiento de sistemas de gestióneficientes las pérdidas seguirán incrementándose aumentando loscostos de recuperación.

Las cuencas no necesitan ser manejadas por que lo hacen muy biensi no hay intervenciones de seres humanos… pero lo que si se deben“manejar” son las intervenciones que hacemos los seres humanospara que los resultados de las mismas tengan más efectos positivosque nocivos y se mantenga la equidad. Por ello se puede decir queno se “manejan” las cuencas si no que lo que se debe “manejar”son las intervenciones en una cuenca. Este manejo tiene quecumplir con varias metas tales como:

Mantener las condiciones positivas (ambientales, sociales y económicas) del sistemanatural de la cuenca y el agua en buen estado… a pesar de… ser alteradoconstantemente por las intervenciones que hacemos o por cambios en el clima.

Lograr que exista equidad en la distribución del agua en cantidad y calidad… a pesarde que… cada vez hay mayor presión de nuevos usuarios sobre el agua y la cuenca quegenera conflictos de interés y que el agua se presenta en forma aleatoria en el tiempo.

Lograr que las intervenciones de múltiples actores en la cuenca no produzcadesequilibrios en las metas sociales, ambientales y económicas… a pesar de que… no setiene un control sobre una gran parte de estas intervenciones ni se sabe muchas veces suimpactos o efectos a mediano y largo plazo.

Y así sucesivamente… el “a pesar de” hace resaltar la complejidadque reviste la gestión del agua y las cuencas por los conflictosde interés que se generan….

El asunto de fondo está en encontrar como solucionar dichosconflictos de interés cuando se trata alcanzar las metas tan

3 Como los aportes para los fondos de agua patrocinados por The Natural Conservancy (TNC) y en todos los casos que existe una organización de gestión por cuencas establecido y con capacidad de cobrar como algunas agencias de agua en Brasil

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fácilmente expresadas4 pero tan difíciles de conciliar. Como sepuede inferir, todas estas metas implican una gestión constantede intervenciones sobre el agua y la cuenca para resolversituaciones que son cambiantes con cada nuevo actor que entra ademandar agua, con cada nueva tecnología, con cada nuevo interés,con cada nuevo emprendimiento, con cada cambio en el clima quehace fluctuar la oferta entre la abundancia y la escases, con cadacambio en la política.

Más aun cada uno de estos conflictos de interés ocurre bajocondiciones diferentes en lugares diferentes, con historiasdiferentes , con actores diferentes, unos con tradición decientos de años en el territorio como las comunidades indígenas yotros recién llegados con nuevas tecnologías como la de lasempresas mineras.. Cada territorio, cada cuenca es un sistemaúnico y como tal el sistema de gestión debe ajustarse a ellas…

¿Qué sistema de gestión es el mejor para superar cada situación?

4 Declaración de Estocolmo, 1972, Plan de Acción de Mar del Plata, 1977.Declaración de Nueva Delhi, 1990Cumbre Mundial de la Infancia, Nueva York 1990, Declaración de Dublín,1992, Declaración de Río; Agenda 21, 1992, Declaración de Beijing, 1995,Agenda Hábitat, Estambul 1996, Cumbre Mundial de Alimentos, Roma 1996,Primer Foro Mundial del Agua; Declaración de Marrakech 1997, Declaraciónde Paris, 1998Conferencia Internacional sobre el Agua Dulce, Bonn 2001, Cumbre Mundialde Desarrollo Sostenible, Johannesburgo 2002. Observaciones del ComitéDESC del ECOSOC; Números 15., Declaración IV Foro Internacional delAgua, México 2006, Declaración del V foro mundial del Agua , Estambul

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1. Los dilemas no resueltos para la gestión del agua

Las corrientes de pensamiento, políticas y leyes para establecer“la mejor forma de gestionar el agua en América Latina” fluctúanentre las ideologías y el pragmatismo, entre asignar más o menosroles y responsabilidades al sector público y a los privados,entre declarar los derechos humanos al agua y encontrar la formade pagar las inversiones para que ello se cumpla, entre alcanzarmetas económicas versus alcanzar metas ambientales sin encontrarcomo lograr ambas al mismo tiempo, entre la gestión parcial y lagestión total o “integrada” del agua por cuencas...

Los países dan bandazos de uno a otro lado para encontrar lafórmula mágica mientras los conflictos por el agua se siguenincrementando. Los que parecen sobrevivir y lograr éxitos son losque se mantienen firmes en su meta el tiempo suficiente mientrasvan ajustando el sistema de gestión para compensar y corregir loserrores ya que no existen fórmulas mágicas. En estos países laparticipación privada y sobre todo el compromiso con la equidad yel ambiente de los privados, es tan importante como la acción delestado .En este emprendimiento tanto el estado como los privadosrequieren un largo tiempo hasta establecerse en forma adecuada.

Los que peor cumplen con sus expectativas son los gobiernos queprometen más Y mejor equidad y acceso al agua y pretenden hacerlotodo solos …. pero cambian constantemente de sistema de gestión,de personas y de formas de abordar la gestión del agua… como haocurrido en varios países de la región. De hecho hasta ahora lospaíses que han hecho las declaraciones más grandes sobre el aguacomo que es un derecho humano5, necesario para la vida etc. etc...5 Peter Gleick señala “¿Qué ventaja se deriva de reconocer explícitamente este derecho?, El derecho al aguano puede suponer el derecho a una cantidad ilimitada de agua, ni exige que el agua se suministre de formagratuita. La disponibilidad de agua está limitada por la situación de los recursos, la necesidad de preservarlos ecosistemas naturales y los factores políticos y económicos. Dadas las dificultades de la disponibilidad deagua, ¿cuánta agua es necesaria para satisfacer este derecho? ¿Únicamente la suficiente para sobrevivir? ¿Lanecesaria para cultivar los alimentos para sobrevivir? ¿La suficiente para mantener cierto nivel económico de

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Sin lograr trazar un camino lógico para lograr lo que declarancomo metas… son los que menos logran las metas. Los países, odentro de ellos algunas organizaciones, que logran establecer unacontinuidad y estabilidad en sus sistemas de gestión, corrigiendopoco a poco los errores, son los que a la larga logran susmetas...

Como lo reafirma Alfonso López Roldán al leer este trabajo en sufase inicial “Independientemente del paradigma que predomine -sistema conpredominio del estado o sistema con predominio privado y de derechos sobre el agua - unSistema de Gestión del Agua funciona mejor en aquellos países donde existe una mayorvocación de respeto a las normas cívicas y cumplimiento de la ley... Siendo el agua unelemento básico para la subsistencia y desarrollo del ser humano, al final, el grado deequidad en su gestión se convierte en una función directamente proporcional al grado dedesarrollo de los propios países. A mayor respeto de las normas, mayor equidad. Si no serespetan las leyes, siempre predominará el caos y la inequidad en la gestión del agua,independientemente del tipo de sistema que predomine...”

El agua de un país es como una reserva monetaria, una reserva devida y de desarrollo. No se puede dejar que esta gestión seaconducida por la improvisación y los intereses políticos de turno.(Peor si cambian constantemente de equipo y de rumbos en lainstitucionalidad para la gestión del agua)6. Los países que han

vida? Las respuestas a estas preguntas provienen de los debates internacionales sobre el desarrollo, delanálisis de los textos y bibliografía sobre derechos humanos y de la comprensión de las necesidades humanasy de los usos del agua. Lo anterior conduce a la conclusión más lógica de que el derecho humano al agua se

aplica únicamente a las necesidades básicas de beber, cocinar y usos domésticos fundamentales. Incluso sise acepta la existencia de un derecho humano al agua, ¿qué ventajas implica dicho reconocimiento? Al fin y alcabo, a pesar de la declaración de un derecho formal a los alimentos, cerca de 1.000 millones de personaspermanecen desnutridas. Lo que es evidente es que, entre otros, “reconocer el derecho al agua fomentaríaque la comunidad internacional y los gobiernos nacionales renovaran sus esfuerzos para satisfacer lasnecesidades básicas de agua de su población”.

6 Personalmente he sido testigo de cambios totales no solo del jefe sino tambiénde todo el equipo que trajo cuando llegó al puesto y que es reemplazado por otrojefe que también llega con su equipo “nuevo” muchas veces sin ninguna experienciaen temas de gestión del agua, En algunos casos eso se hace sin aviso previo paraque los salientes no se “lleven” la información y por lo tanto en la noche previallegan personas que bloquean computadores y archivos y ponen candados en las

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comprendido esto han “blindado” sus sistemas de gestión del aguapara lograr estabilidad7 . Un sistema de gestión debe ser establepor que toma tiempo lograr afinar los proceso. No es dable “rifar”el puesto de director de aguas como un botín político sino quedebe ser seleccionado por su capacidad. Lo más importante aun esque se conserve y se mejoren en forma constante las capacidades desus funcionarios públicos de carrera (inclusive no es tan grave uncambio de jefatura si las plantas de expertos se mantienen, peromuchas veces cambian a todo el personal con un cambio dejefaturas) y al mismo tiempo se apoye la consolidación de lasorganizaciones de usuarios del agua. La sociedad civil organizadadebe poder también poder intervenir en los procesos de gestión delagua con la debida información.

Los temas no resueltos

Las formas de gobernabilidad del agua: Este es un tema complejopor cuanto determina quién y cómo se gestionan las intervencionesde los actores sobre el agua y la cuenca. Para algunos solo sonlos que poseen derechos o concesiones de agua (legalmenteregistrados) los que deben encargarse de la gestión, para otros

puertas. En otros casos simplemente en regiones, directores regionales quesúbitamente tienen a su cargo la gestión del agua, entre otras funciones, seapropian de los vehículos y equipos que fueron asignados para gestionar el agua.En otros casos los funcionarios de dependencias de regiones a cargo de la gestióndel agua, cuando son cambiados de puesto, se llevan literalmente todo el materialde mapas, documentos y otros disponible en las oficinas a su cargo. Lo otro esver que las oficinas en los cuales se establece la jefatura de agua local es unlocal destartalado sin ninguna aptitud para trabajar (casas de viviendasalquiladas, oficinas en pésimo estado y otros). Eso no es un apoyo a la buenagestión del agua. Ejemplos como estos lamentablemente abundan en algunos paísespor lo que no es de extrañar que en ellos la gestión del agua no se haga en formaadecuada. 7 Como el Brasil con la Agencia Nacional del Agua, ANA en la cual sus 5 directoresson nombrados por el congreso, en base a un perfil pre establecido deexperiencias donde por lo menos dos expertos en temas de agua. Son 5 directoresque nunca salen todos al mismo tiempo, por períodos fijos renovables solo unavez.

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es el estado por intermedio de una autoridad de agua (autoridad,secretaria, agencia nacional, dirección general de aguas) de nivelnacional, regional y por cuencas (sistema nacional de agua) quedebe hacerse cargo de la gestión, otros consideran que ello estarea y responsabilidad del sistema de gobierno establecido desdeel nivel nacional hasta el municipal. Todo esto sea bajo formas degestión participativa o autoritaria, con presencia o sin presenciade actores de la sociedad civil….Se pasa de fomentar la gestiónprivada a fomentar la gestión pública y viceversa sin llegar aponerse de acuerdo… para los menos dogmáticos se supone que elpunto de equilibrio es una fórmula intermedia público-privada pero¿Cuánto y que le corresponde a cada uno?

La captación de recursos para financiar la gestión del agua : Paraunos los organismos de gestión del agua por cuenca debe tenercapacidad de cobrar para cubrir sus costos operativos y financiarinversiones como en algunas agencias al servicio de comités decuenca en el Brasil, para otros eso no se debe cobrar. Está claroque los privados deben poder cobrar para gestionar el agua (costosnormales para operación y mantenimiento y reparación de lossistemas de distribución del agua así como pago de amortización deobras hidráulicas) pero no está acordado en todos los países enigual forma que se pague al estado o al organismo de cuenca unasuma para cubrir los gastos que se deben hacer para gestionar elagua a nivel de una cuenca.

Gestión de conflictos: Con relación a la legislación unos piensanque es mejor que los conflictos por el agua se resuelvan en lasinstancias de organizaciones de gestión del agua mientras otrosllevan los litigios a tribunales comunes. En todos estos casos noexiste consenso sobre cuál es la mejor fórmula, hay muchasvariantes y pocas funcionan adecuadamente a la hora de solucionarconflictos. En muchos casos los conflictos por el agua seconvierten en conflictos entre regiones, provincias o estados ypor ende trascienden los poderes de las autoridades de aguas.

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Alcances de la gestión por cuencas: No hay aun acuerdo en laregión si los temas objeto de la gestión por cuencas deben serpara hacer todo a la vez o por partes, así

a) Unos piensan que se debe gestionar todos los recursos naturalespor cuenca y no solo crear organizaciones para gestionar el aguapor cuenca,

b) otros consideran que solo se debe gestionar el agua por cuencaporque lo anterior es demasiado complejo como punto de partida y

c) otros consideran que eso es a su vez imposible y teórico y porlo tanto lo que se debe hacer es gestionar el agua ( en lapráctica solo distribuir el agua) por canales, tramos de río, usosdeterminados o fuentes de agua.

Cada cual tiene una visión diferente ¿Cuál es la que funciona?¿Qué se va perdiendo y que se gana cada vez que se reduce elalcance de la gestión? ¿Qué se puede aplicar?

Institucionalidad para la gestión del Agua: En general existeconsenso que la autoridad del estado a cargo de la gestión delagua debe ser independiente a los sumo estar adscrita a unaorganización multisectorial (primer ministro, ministerio del medioambiente, ministerio de obras públicas y hasta de economía). En lapráctica las que aparentemente mejor funcionan son las que tienenmayor autonomía, al margen de que sector estén adscritas. Se hancreado ministerios o secretarias de agua o recursos hídricos opuestos de secretarios con rango de ministro. En la práctica aunen esos niveles no están exentos de recibir presiones de lossectores en los cuales se encuentran (ministros de medio ambienteque consideran que el sector de recursos hídricos adscrito a suministerio es demasiado independiente por ejemplo). Quedan aunejemplos de Autoridades de aguas dependientes de sectores usuarioscomo el de Agricultura lo que no es recomendable.

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2. El agua como bien público y el agua como bienprivado

Para todos los países por igual en las leyes de agua se declaraque el agua es un bien público. Sin embargo para algunos elestado solo puede entregar concesiones de uso por plazos fijos ypara usos determinados mientras otros consideran que se puedenentregar derechos de agua a perpetuidad sin pago alguno y que sepuedan comprar y vender libremente los derechos8. En algunos casosunos permiten la participación privada en las concesiones deservicios de agua potable y saneamiento mientras otros lo prohíbenexpresamente en la constitución. En América Latina Chile es elpaís emblemático en esta controversia con todos los demás paísesde la región En ambos casos hay éxitos y fracasos ¿Qué lodetermina?

En los países que más han abogado por respetar el agua como bienpúblico, que no permiten mercados de agua, que declaran que elagua es un derecho humano y que se establece que jamás se debeentregar los servicios de agua potable y saneamiento para la

8Carlos Franco Pacheco, Líder AVINA/PIDHDD, Voce “Derecho Humano al Agua” losprincipios clásicos:

Es un recurso escaso, que debe administrarse racionalmente . Tiene múltiples usos e independientemente de nuestra voluntad, una parte se destinará a fines industriales, agrarios, mineros, etc. Se debe garantizar que estos usos no perjudiquen el consumo humano. Estosusos deben ser retribuidos a la sociedad y al Estado de forma adecuada, para tratar el agua y reutilizarla. Además el agua es utilizada para producir alimentos que luego son comercializados a países que no los producen por falta de agua (agua virtual) Se reconoce también el costo del tratamiento y distribución del aguaNo debiera ser comercializable en si misma, es un bien insustituible y nointercambiable.Es un bien de dominio público y un servicio público, cuyo uso, manejo, gestión y protección debe ser regulada por el Estado. Si se somete el agua al comercio, tiende al monopolio; es necesario que el Estado siempre intervenga en su distribución y gestión

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población en manos privadas existen muchas veces los mismos problemas deabuso de los más fuertes sobre los más débiles, existen las mismas causas ysituaciones de sobreexplotación de agua subterránea, existen losmismos problemas de contaminación de agua. Pérdida de humedales,la misma pérdida de caudales ambientales y los mismos problemas deocupación desordenada del territorio de las cuencas (pérdida dezonas de recarga, ocupación de zonas de riesgo y otros) que en elcaso de Chile en el cual no hay prioridad de uso por el agua, hayderechos entregados a perpetuidad sin pago alguno, y hay mercadosde agua.

Inclusive a veces se ven más conflictos en países que defiendenlegalmente el agua como un derecho de todos... ¿Qué está pasando?¿Qué le falta a estos países? Es de suponer que un país como Chileque no prioriza el uso del agua para la población , que permiteque el mas fuerte económicamente compre el agua de los menosrentables o que el agua en manos de sectores privados sea menossocialmente orientada que si está en manos de empresas delestado ...debería tener muchísimos más problemas que un país quese opone a eso totalmente... sin embargo los problemas conrelación al acceso equitativo al agua , la protección de lacalidad del agua, el control de la sobre explotación de acuíferosy otros problemas ocurren en ambos casos en temas similares y aveces en peor forma en países defensores del bien público, ¿porqué?

Lo más evidente es que por más que se declaren los derechoshumanos al agua, la priorización de usos humanos al agua, laprohibición de contaminar el agua, el rol del estado en asignar enforma equitativa el agua y la necesidad de participación plena enlas decisiones9…simplemente eso no pasa de ser declaraciones de

9 La Observación Numero 15 del Comité DESC de la ONU (noviembre 2002) serelaciona a los artículos 11 y 12 del PIDESC, que consagran los derechos a lavivienda y a la salud. Esta Observación es el único instrumento del derechointernacional que señala expresamente que el agua es un derecho humano,consustancial a la vida digna (Diciembre 2002). la realización del derecho humanoa disponer de agua, es un requisito para la realización de todos los demás

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buena intención si no se asignan recursos para lograrlo. Muchasveces son decisiones del mismo gobierno que atentan contra laequidad en la distribución del agua al favorecer a ciertosusuarios por sobre otros (por ejemplo el fomento de cultivos paraproducción de etanol)

En general el estado en estos casos no comprende la dificultadinherente de gestionar el agua. El estado simplemente es incapazde cumplir lo que escribe en las leyes por que no tiene o noasigna los recursos financieros que demanda una buena gestión delagua y tampoco compromete a los propios usuarios a cumplir susroles. El estado “protector” incentiva a que los usuarios del aguaresponsabilicen al estado de todos los problemas que tienen en lagestión del agua y demandan todo en forma gratuita… Estosimplemente no funciona. Bajo el enfoque paternalista el estadose enfrenta a situaciones complejas tales como:

Una gran mayoría de usuarios, sobre todo de agua potable y deriego, esperan que todo se les dé en forma gratuita, sobre todocuando interpretan que el accesos al agua es un derecho humano,pero sin fijar los límites que tiene este derecho ni cómo lograrcubrir los costos de abastecer de agua a todos. Si no se cobra porel agua no se pueden cubrir los costos que implica establecer yhacer funcionar todo un sistema de abastecimiento de agua. Enestos casos si nadie paga tampoco hay capacidad de otorgarsubsidios cruzados a los de menores recursos.

Lo que es peor es que muchos que si pueden pagar por el serviciose aprovechan y tampoco pagan. Así muchas inversiones en obras

derechos humanos, y el continuo proceso de contaminación, agotamiento ydistribución desigual del agua, exacerban la pobreza existente. Los estadostienen que adoptar medidas eficaces para hacer realidad, sin discriminación, elderecho al agua. El agua no es sólo un bien económico, tiene diversasdimensiones: ambientales, sociales y culturales. Las estrategias y planes quedesarrollen los Estados en torno al agua deben estar basados en la normativa y enlos principios de los derechos humanos. Los Estados deben definir objetivosclaros y fijar metas a alcanzar con sus indicadores respectivos, así como losplazos en que lo harán …citado por Carlos Franco Pacheco, Líder AVINA/PIDHDD.Vocero

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hidráulicas que hace el estado no son recuperados porque losbeneficiados, algunos con ganancias importantes, consideran querecibir agua es un derecho. Se rebelan además ante cualquier cobroajustado a los costos de operación, mantenimiento y reparación dedichas obras…10

La inequidad en el acceso al agua ocurre a veces porque el estadootorga “concesiones especiales” de agua, sobre todo cuando deseafomentar inversiones (para fomentar cultivos bioenergéticos,inversiones mineras y otros). La informalidad en el acceso al aguaes también una situación común que crea inequidad cuando no secontrola la extracción ilegal, sea por parte de personas sinrecursos o por parte de grandes empresas. Los gobiernos de turnopor otro lado no desean enfrentarse a la informalidad sobre todoen los sectores de menores recursos por las connotacionessociales que tiene11.10 Siendo Director General de Aguas en el Perú en los años 77 al 79, después de laReforma Agraria conducida en el gobierno de Velasco Alvarado, que creó, conbuena intención peo poca efectividad, las cooperativas azucareras, me tocabarecibir delegaciones a veces de más de 30 personas de dichas cooperativas.Venían a reclamar que el estado les arregle una toma de agua que abastecía unaparte de sus cultivos. Hechos los cálculos del costo de reparación aparecía quehabían invertido más en el viaje que en el costo de reparar la bocatoma. ( Cuandome negué pagar esa reparación salieron de mi oficina diciendo “no atracó”… ).Tampoco se podía aumentar el pago que hacían por el agua, en general, losagricultores para cubrir los costos de reparación de estas obras. De hecho más alnorte (Piura) el costo de producción de una hectárea de arroz era de 100,000(cien mil) soles de esa época y el costo del agua era apenas de 60 (sesenta)soles de ese total para 22,000 m3 por campaña. ¡En un fin de semana invertían másen cerveza que en el pago del agua de un año! (Hay que reconocer que en ciertaforma tenían razón al no querer pagar más por el agua por cuanto ese pago se ibaal “tesoro público” y no se veía regresar nunca para invertirlo en mejorar lainfraestructura hidráulica).11 En el Perú los usuarios informales del agua se les conoce como “precarios”. Sonpersonas que se ubican a lo largo de canales que abastecen sistemas de riego yextraen agua de muchas formas, desde la más simple con una motobomba portátil osistemas de balancines con un balde, ruedas elevadoras de agua hasta las másingeniosas como perforar un túnel bajo el canal, hacer un orificio en la base yponer una tubería que aflora lejos del canal. Lo más ingenioso que he vistofueron tres hombres fornidos sentados lado a lado y haciendo una tapa o dique“humano” elevando así el agua hacia sus campos. Los precarios llegan a regar másde 3000 hectáreas en algunos casos y no están sujetos más que a sus propiasreglas. Obviamente son más difíciles de controlar que lo legalmente establecidos

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En general cuando el estado asume demasiadas responsabilidades yroles en lugar de compartir la responsabilidad con los usuariosno llega a cumplir sus metas. En situaciones donde el estado es elresponsable único de la gestión también aparecen muchosresquicios que se usan por parte de algunos usuarios coninfluencias políticas que atentan contra la equidad en el accesoal agua. El responsable de la gestión del agua se enfrenta a unaserie de presiones, desde el mismo presidente de la república yde todos lados para que se pronuncie a favor de uno u otro actor.En estos casos la participación de los usuarios organizados y dela sociedad civil en cada cuenca es un freno a las decisiones delestado que los afectan.

En los sistemas privatizados, con entrega de mayoresresponsabilidades de gestión al sector privado, entrega dederechos privados sobre el agua y establecimiento de mercados deagua, como en Chile, existen problemas similares a los que seencuentran bajo un régimen de concesiones de agua: contaminaciónde agua, sobre explotación aguas subterráneas, agotamiento decaudales ambientales, sobre entrega de derechos de agua einequidad en el acceso al agua.

El hecho que exista mercado de agua tiene sin embargo ciertosefectos diferentes que cuando no hay esta opción y el agua espropiedad del estado

a) El mercado permite que las inversiones con más rentabilidadcompren derechos de agua a los usuarios que poseen derechospero utilizados en producción de menor rentabilidad, esdecir que un nuevo emprendimiento no se basa en unaasignación directa de agua de parte del estado a costa dedejar otros sin agua si no que deben y pueden comprarlo.Esto permite que los menos favorecidos reciban ciertacompensación por el agua que se transfiere a otros usos

b) En materia de aguas subterráneas sin embargo el problemasurge por competencia entre los que pueden sacar más agua quelos demás si están ubicados en lugares privilegiados aguasarriba o simplemente si pueden excavar pozos más profundosque el resto. En este caso se deja fuera de competencia ausuarios de menor rentabilidad lo que es causa de inequidad

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al dejarles los pozos secos. Esto es común en ambassituaciones.

c) Lo problemas mayores en este caso se originan si el estado ensu fase inicial entrega más derechos de agua que aguadisponible en los ríos y acuíferos o entrega derechos de aguaa ciertos usuarios que luego especulan con el recurso yacumulan muchos recursos impidiendo su uso por otros, porejemplo con fines de generación de energía (en Chile parareducir la especulación se ha creado la patente por no usodel agua).

d) Una sobre entrega de derechos de agua lo que hace es crearderechos de papel lo que “devalúa” los ya entregados. Solo sedeberían entregar derechos “permanentes” sobre el aguadisponible promedio y derechos eventuales sobre posiblesexcedentes. Otro efecto es que anula la posibilidad demantener caudales ambientales… si el estado desea recuperaragua con fines ambientales es el mismo gobierno uorganizaciones ambientalistas los que debe comprar derechosde agua… que el estado entregó sin costo alguno.

e) La compra y venta de derechos de agua también es fuente deinequidades si en ese proceso no se considera el efecto delos cambios de tenencia en terceros (como vender agua paraexportar fuera de una cuenca) y si hay una informacióninadecuada para realizar las transacciones tanto sobre losprecios como sobre la disponibilidad efectiva del agua que senegocia.

f) Otro problema es el causado por la nula prioridad al accesoal agua para la población. Si es agua subterránea la sobreexplotación origina que el agua extraída de los acuíferos amas profundidad baje en calidad. No hay preferencia nireservas de agua de mejor calidad para abastecer poblaciones,Las empresas de agua potable compiten con todos los demásusuarios.

Lo que es interesante de destacar en todo caso es que en lospaíses donde no hay seguridad jurídica sobre el agua ni“propiedad” sobre el agua ni mercados, lo que ha ocurrido confrecuencia es que muchos usuarios del agua, incluyendo comunidadescampesinas e indígenas, han sido simplemente despojados de susderechos sea por simple disposición del gobierno de turno sea porla prepotencia del usuarios más fuertes.

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Al no haber mercado ni derechos adquiridos ni seguridad jurídicani organización de usuarios fuertes capaces de defender susintereses, estos no reciben ni siquiera una compensacióneconómica por el agua que se les despoja ni pueden reclamar antelos tribunales. Esto es lo que hace necesario revisar los sistemasde gestión del agua bajo ambos sistemas..

En ambos casos es evidente que ni el estado ni los usuarios seauto regulan para favorecer la equidad, conservar caudalesambientales, evitar la contaminación, controlar la sobreexplotación de aguas subterráneas, ni consideran respetar lasnecesidades prioritarias de agua de buena calidad y cantidadsuficiente para las poblaciones. Al igual que en el caso anterior,pero en forma “legal” comprando agua, las inversiones másrentables disponen de más agua que las menos rentables… Por lotanto las empresas deben ser igualmente controladas por el estadoy los propios usuarios … para que no aumenten las tarifas por elagua más de la cuenta, para que no contaminen, para que no sobreexploten, para otorgar subsidios etc.,..

Se evidencia que EN AMBOS CASOS que la existencia de un sistema degestión mixto público-privado y con participación de la sociedadcivil es necesario para regular el sistema de gestión de agua enbien de la equidad en el acceso al agua, el control de lacontaminación, el control de la sobre explotación de aguasubterránea, la conservación de las fuentes de captación de aguaen las cuencas y los caudales ambientales entre otros. Ni elestado por si solo ni el sector privado por si solo es garantía deuna buena gestión del agua y sin la participación de la sociedadcivil se pierden aportes sustanciales para la toma de decisionesacertadas. Por lo demás en ambos casos es fundamental que existala mejor información técnica disponible que fija los límites queimpone la naturaleza y la tecnología para una adecuada gestión delagua.

La diferencia parece ser que en el caso de entrega de concesioneses el mismo estado el que debe hacerse responsable de ejecutarlas acciones y autoregularse para no cometer inequidades y en elotro su rol es regular a sistemas y empresas privadas y asumir tansolo las responsabilidades de apoyar a los usuarios de menoresrecursos o subsidiar obras de interés común, es decir reservarse

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para corregir deficiencias y apoyar solo a los que lo requierenpara poder desarrollarse dentro de un sistema competitivo y paracubrir necesidades básicas. En ambos casos los sistemas de gestióndel agua deben ser de excelencia.

NOTA :

Lo que es evidente hasta ahora, bajo cualquiera de los sistemaslegales e institucionales imperantes para la gestión del agua, esque aun no se ha logrado alcanzar lo que se podría denominar unabuena gestión del agua a nivel de cuenca y mucho menos un gestión“integrada”. Por lo menos no está documentado cuales deben ser losindicadores de éxito para “certificar” una buena gestión del agua.Es importante por lo tanto avanzar hacia la determinación de losindicadores de éxito en la gestión del agua. Cabe mencionar que elestado, siendo el que debe ser el garante de lograr la equidad enel acceso al agua, es a la vez el que paradójicamente, en ambassituaciones, el que puede ser el que origina la mayor inequidad

Todavía en la mayoría de las cuencas la gestión del agua se hacepor sector usuario, por fuentes de agua compartida (canales, ríos,presas), por tramos de río, por cauces y no por cuencas osistemas interconectados. Hay en muchas cuencas con muy buenossistemas de distribución de agua superficial pero que noconsideran la cuenca. En todos hay problemas de sobreexplotaciónde aguas subterráneas, probablemente lo más desafiante degestionar.

El tema de calidad de agua sigue siendo otro aspecto que se tratamuy poco y que esta atomizado en varias dependencias en todos lospaíses de la región. Igual de atrasado es el tema de planificacióndel agua por cuencas y ordenamiento de usos del territorio de lascuencas en función de proteger sus características hidrológicas(protección de glaciares, zonas de recarga, protección de zonas deamortiguación en cauces y cuerpos de agua en general y zonas deriesgo ) y control de fenómenos extremos.

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3. Sistemas de gestión para “manejar” estasintervenciones.

¿Cuál es el mejor sistema de gestión del agua y las cuencas, unoque sea capaz de lidiar con todas estas intervenciones?

¿Se sabe cuál es? Hasta ahora se apuesta que las organizaciones degestión de agua por cuencas son LAS organizaciones porexcelencia…! pero no son menores las oposiciones y obstáculos paracrearlas!

Para responder a esta pregunta hay que considerar la situaciónactual en la mayoría de los países y cuencas de cada país:

Las intervenciones en las cuencas y el agua provienen de actores que no estánsujetos a un solo sistema y que tienen muy diferentes poderes de acción, tanto decarácter nacional como internacional que se rigen bajo diferentes leyes y criterios(servicios de agua, ambiente, urbanos, mineros, forestales).

La forma usual de actuar en general de estos interventores es pensandosolamente en intereses propios y no en los demás ni en el medio ambiente. Losplanes de gestión integrada y lo factores correctivos como estudios de impactoambiental han probado ser insuficientes sobre todo porque no hay monitoreasadecuados ni capacidad de “enforcement” para velar y obligar a que se cumplan losacuerdos.

Los territorios de las cuencas se gobiernan por partes a pesar de ser una solaunidad, a partir de gobiernos sobre territorios delimitados por razones políticasadministrativas (límites municipales, provinciales, regionales, estaduales, países,límites de propiedades privadas, reservas etc.) los cuales solo en algunas ocasionesalgunos de los responsables se ponen de acuerdo ( acuerdos que cambian con elcambio de alcalde, gobernador u otro) para aplicar políticas similares con relación porejemplo a un cauce de río o lago compartido entre ellos .

Los actores que gobiernan sobre la intervención en estos territorios son muyvariados y no necesariamente se comunican entre sí, ni tienen jerarquíasestablecidas, (desde los dueños de parcelas y fundos, comunidades indígenas,alcaldes, empresas mineras, prefectos, gobernadores, invasores de tierras, mineros

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clandestinos, defensores del medio ambiente y muchos otros), cada cual piensa y actúasegún su propio criterio sin ponerse de acuerdo para lograr que la sumatoria de laintervenciones en una cuenca sea más positiva que negativa para el conjunto dehabitantes de la misma..

Muchas de las intervenciones que más alteran al medio normalmente estánsiendo decididas desde el exterior de una cuenca y sin conocimiento previo de lasautoridades del agua, ni siquiera las de nivel nacional. Las políticas de inversiónminera, las de cultivos de biocombustibles, las de generación de hidroenergía (hastapara exportar a otros países) o la de trasvases para riego o energía o agua potable olas de construcción de caminos que afectan cauces son decididas por generalmente poractores que NO consultan a los responsables de la gestión del agua hasta que ya hantomado la decisión.

La información disponible sobre la cantidad y calidad del agua superficial ysubterránea es usualmente insuficiente o está en manos solo de algunos con máspoder. La carencia de una red adecuada de registros meteorológicos e hidrológicos asícomo de calidad de agua atenta contra una adecuada gestión del agua. Se requiereaumentar la red de monitoreo y sobre todo procesar la información.

Son estas constataciones, y otras que se pueden agregar, que hangenerado la idea de que la mejor forma de gestionar las cuencas yel agua es mediante la creación de organizaciones de gestión deagua por cuencas que tengan capacidad de coordinar, orientar yfiscalizar estas intervenciones… pero que a su vez generan las másgrandes oposiciones para establecerlas por parte de quienesconsideran que puede afectar sus intereses y otros factores comoel desconocimiento de sus roles. Por otro lado cuando sonfuncionales también se convierten en un botín político… y puedendesaparecer…

Lo que se puede prever es que poner en marcha organizaciones degestión del agua en por ejemplo en el Perú tomará tiempoconsiderando la enorme variedad de actores que se debenconvencerse de su necesidad, además de aquellos que se oponendirectamente a la presencia de dichas organizaciones (a lacreación de consejos de recursos hídricos por cuenca según la ley

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de aguas del Perú) por considerar que puede afectar sus intereseso porque no creen que sirvan o porque temen crear una burocracianueva o porque no quieren pagar el costo que tiene establecerlas…entre muchas otras razones que se esgrime contra su creación. Másaun el estado no ha asignado aun suficientes recursos paraestablecerlas…Un aspecto que agrava lo anterior y que dificultala creación de organizaciones de gestión de recursos hídricos porcuenca es el desconocimiento que se tiene del rol de las mismas anivel de los gobiernos regionales que deben iniciar el pedido desu instalación…

La creación y puesta en funcionamiento de los organizaciones degestión integrada de recursos hídricos por cuenca y de susrespectivos órganos (consejos de gestión integrada recursoshídricos por cuenca) y de sus organismos (agencias, secretaríastécnicas, equipos técnicos) requiere disponer de directivasprecisas tanto para facilitar el proceso como para homologar lasacciones a ser realizadas y estandarizar las terminologías.

También es importante que se conozca los varios enfoques queadoptan las organizaciones de gestión de cuencas considerando queel territorio de una cuenca y todos los elementos y recursosnaturales y construidos que se encuentran dentro de dichoterritorio puede servir para diversos objetivos tales como:

• El “desarrollo integrado” de la cuenca que consiste enconducir procesos de desarrollo regional integrado tomando lacuenca como región. Este enfoque es el más amplio (River BasinDevelopment en inglès);

• El ordenamiento y el manejo de la cuenca. Vinculado aconservar las facultades hidrológicas naturales de una cuenca apesar de que se intervenga su territorio. Son procesos que buscanque las intervenciones se hagan conservando las capacidadesnaturales de captación de agua de la cuenca, la calidad del agua yel escurrimiento e inclusive conservar caudales ambientales (esuna gestión de la cuenca considerando su efecto en la descarga de

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agua y en el ambiente, conocido como watershed management eninglés), Originalmente era un enfoque hidrológico forestal peroahora abarca todo tipo de intervenciones y con un énfasis en susimpactos en la calidad del agua para uso poblacional

• La protección ( de las actividades humanas y vidas humanas)por cuencas, que tiene por finalidad gestionar y mitigar losefectos de las inundaciones, sequías y deslizamientos,contaminación por acción humana, alteraciones de los cauces uotros para evitar desastres producidos por fenómenos naturales ode origen antrópico como la contaminación). Es un enfoquedefensivo contra fenómenos extremos. Incluye control dedeslizamientos, avalanchas, inundaciones, sequías, contaminacióny otros. En algunos países de la región se centra casi todo encontrol de inundaciones y sequías por ahora aun cuando cada vezmás hay preocupación por la contaminación.

• La gestión integrada de los recursos hídricos de la cuenca(GIRH) es la forma más buscada, de moda, pero aun pococomprobable como meta lograda, de gestión de agua. (IntegratedWater Resources Management at River Basin Level). En la prácticalo que se busca es considerar cada vez mas variables en la toma dedecisiones para gestionar mejor el agua y en teoría así dejar atodos los actores satisfechos….. Incluido los defensores delambiente y el ambiente mismo. Algunos la denominan gestión totaldel agua porque piensan que GIRH se refiere más a satisfacerdemandas múltiples y no en balancear oferta con demanda.,

La GIRH puede buscarse a nivel de cuenca pero también a nivel decorporaciones (GIRH corporativa) u otras delimitaciones. Por ahorala GIRH por cuenca es más un buen deseo que una realidad, siendomuy complejo evaluar si efectivamente se logran metas concretas yse balancea con ello los objetivos económicos, sociales yambientales.

Satisfacer a todos los actores por igual es casi imposible…. Por ello hay quetender a ello. Por lo demás el logro alcanzado en GIRH por lascondiciones propias de variación entre oferta y demanda de aguaes transitorio. Cada vez hay más actores buscando agua y con laentrada de mas usuarios de pierde rápidamente el equilibrio

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logrado con mucha dificultad sobre todo si a ello se suma lavariación de la oferta de agua.

NOTA: No hay forma de “prohibir” que haya más gente pidiendo mas ymas agua, dado que la población sigue creciendo, más aun si laeconomía mejora y hay mayor consumo… pero… ¿De dónde se saca másagua sin afectar los usos ya asignados? ¿A quién o quienes sesacrifica? ¿Cómo se compensa a los que se ven afectados? ¿Quiénpagará por el costo extra de conseguir más agua a costos cada vezmás altos? ¿Se prorrateara los costos marginales del agua “nueva”entre los nuevos y los antiguos usuarios del agua?...

Lo primero es enfocarse al uso eficiente del agua disponible para“estirarla” dándole más de un uso en forma sucesiva, también sepuede recurrir a la “importación” de agua de otras fuentes conmás recursos (en base a negociaciones adecuadas y no simplementehacerlo sin consulta), la desalinización o tratamiento de aguasen general, el empleo de tecnología eficiente y cambios en laslíneas de producción y reciclaje del agua, la reducción devolumen de agua por unidad producida, la del reúso del agua una yotra vez reduciendo las pérdidas por evaporación….

La eficiencia del usos del agua se pueden lograr más fácilmente anivel de una gran corporación, empresa y hasta de hogares pero noes tan evidente poder lograr una eficiencia de uso de agua anivel de una cuenca… Para lograr una buena gestión del aguadisponible a nivel de cuenca es esencial que lo actores queintervienen en la misma y sobre el agua se identifiquen con suentorno para encontrar fórmulas de eficiencia colectiva. Para ellodeben proyectarse más allá de los límites de sus predios yempresas y entiendan que comparten un sistema común como si fueraun condominio donde todos sus habitantes apoyan y pagan paramantener el sistema operando, pagando por una administración delos espacios comunes.

Un sistema de gestión eficiente de agua a nivel de cuenca debetomar en cuenta las externalidades que causa en terceros que seencuentran dentro de dicho espacio común. El regante debe saberque puede salinizar las tierras ubicadas más abajo y que no lepertenecen; el que importa agua debe saber que afecta el lugar de

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donde la capta, el que la contamina el agua debe saber que afectaa los usuarios más abajo y todos deben hacerse cargo de evitarestas externalidades.

La gestión ambiental acumulada por cuencas es la fórmula que seestá usando más recientemente considerando que la base para unaadecuada gestión ambiental es el agua. De hecho la calidad delagua y su disponibilidad para los ecosistemas refleja el estado desalud del medio ambiente. La gestión ambiental acumulada pretendeprever el efecto acumulado, de muchas intervenciones en unacuenca, sobre el agua. Evidentemente eso sería útil para tomarmedidas de previsión sobre dichos efectos. Dada la presión sobrela intervención en las cuencas y el agua es poco dable que evitela llegada de una nueva empresa pero si puede servir para quetomen medidas para evitar o mitigar efectos no deseados conantelación.

Hasta ahora son pocas, si alguna, las organizaciones de gestiónde cuencas que tienen atribuciones para coordinar todos losenfoques posibles de gestión por cuencas (por que no es práctico). Se recomienda que en un inicio se aboque solo al tema de gestióndel agua haciendo las coordinaciones necesarias para que segestione la cuenca de tal forma que no afecte su capacidadhidrológica.

Para determinar la efectividad de las organizaciones de gestión derecursos hídricos por cuencas hay que desarrollar y seleccionar indicadores

Ejemplo: Parámetros tentativos para evaluar la Capacidad Operativade una Organización de Gestión de Recursos Hídricos por cuenca

a) Mecanismos de toma de decisiones de la organización degestión de recursos hídricos por cuenca

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¿La organización de gestión de recursos hídricos por cuencaha sido creada en base a un dispositivo legal, sea de nivelnacional o regional, especificando sus roles, autoridad,fuentes de financiamiento y otros por menores para eladecuado cumplimiento de sus funciones?

¿Dispone de un reglamento aprobado? La organización ¿está conformada solo por usuarios del agua o

también incluye actores del estado y actores de la sociedadcivil debidamente acreditados? ¿Están proporcional yadecuadamente representados los actores del estado, privados(usuarios) y sociedad civil en el órgano de la organización oalgunos están excluidos?

¿La organización opera en forma estable y regular desde sucreación, es democrática y cuenta con una adecuadarepresentatividad y asistencia?

¿La operación de la organización se basa en cumplir metasacoradas por los usuarios del agua y otros actores(especificar) y son realizables, cuantificables yverificables?

Los actores que participan en la organización, ¿estáncomprometidos en forma de contratos o acuerdos escritos oregulaciones para cumplir con las metas y respaldan lagestión del equipo técnico?

¿Lo miembros del consejo y actores consideran que se hanelegido los representantes adecuados para participar en elórgano de la cuenca?

¿Existe un mecanismo efectivo de toma de decisiones de lamesa del agua con información, conocimiento y participación?

¿Las decisiones de las mesa de agua se ajustan a laspolíticas de desarrollo y vinculan los intereses de losactores locales con los intereses regionales y nacionales?

¿Existen mecanismos de seguimiento para el cumplimiento delos acuerdos tomados por los miembros del órgano de lacuenca?

b) Objetivos y Estrategias de la organización de recursoshídricos por cuenca

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¿Existe una visión y escenarios establecidos por consenso queguían las decisiones con el fin de satisfacer metaseconómicas, sociales y ambientales?

¿Existe consenso sobre la necesidad de alcanzar metas degestión integrada de recursos hídricos y de ordenamientoterritorial de la cuenca?

¿Se respetan los límites impuestos por la naturaleza y elconocimiento científico y local para poder orientar lasintervenciones en la cuenca?

¿Se lleva a cabo una contabilidad económica, social yambiental del efecto de las decisiones tomadas por elorganismo de la cuenca?

¿Se dispone de un sistema de financiamiento así como decobranza y de apoyo a los usuarios de agua de la cuenca y deotros aportes?

¿La organización cuenta con un reglamento de funcionamientoenmarcado dentro de la legalidad del país y es ademásaprobado por los actores que la conforman?

¿Las actividades de la organización se ejecutan en base aprotocolos de operación debidamente aprobados?

¿La organización posee capacidad y autoridad para exigir quese cumplan los acuerdos tomados por ellos, así como parahacer cumplir las leyes nacionales que apoyen la gestión dela cuenca?

c) Capacidad del organismo de la cuenca si existe (agencia,secretaría, técnica o equivalente)

¿La organización dispone de un organismo (secretaría técnica,agencia, grupo técnico u otro) de apoyo que se encuentredebida y legalmente conformado?

¿Los profesionales y técnicos que la conforman son de altonivel, estables en sus puestos, con ingresos competitivos?

La organización dispone de un local apropiado, debidamenteequipado, con accesos a los estudios realizados en la cuenca,modelos operables del sistema, observatorio de cuenca, salasde reuniones y otros?

¿El personal del organismo se encuentra sujeto a cambiospor variaciones en la política del país o es un personalestable?

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¿El organismo de la cuenca cuenta con infraestructuraadecuada y sus profesionales tienen a su disposición elequipo necesario para el cumplimiento de sus tareas?

¿Qué tipo de fuentes de financiamiento disponen?¿essuficiente? ‘tiene capacidad y posibilidad de recibirfinanciamiento del estado o de realizar cobros para cubrirsus gatos de operación?

¿El costo de la gestión (operación y administración) de lacuenca y de los recursos hídricos es financiado por losactores que se benefician de los recursos hídricos de lacuenca?

d) Sistema de Información y monitoreo para el apoyo a la toma dedecisiones de la mesa del agua

¿El organismo (agencia o secretaria técnica) de la cuencatiene acceso a toda la red o redes de monitoreo de losrecursos hídricos y clima disponibles (propias y ajenas)?

El sistema de información cubre todos los aspectos necesariospara la gestión del agua: Registro de usuarios, dotacionesde cada usuario, sistemas de información sobre distribucióndel agua, registros de calidad del agua. Modelos paraoperación de embalses y canales, sistemas de monitoreo decalidad del agua, sistemas de alerta para eventos extremos,sistemas de monitoreo y modelos hidrogeológicos para lagestión de acuíferos, sistemas de pronósticos dedisponibilidad de agua, mediciones de caudales extraídos deagua subterránea, registro de caudales ambientales,

¿El organismo (agencia o secretaria técnica) de la cuenca esgarante de la confiabilidad y calidad de la información quese capte de las redes así como de su continuidad yactualización?

¿El organismo (agencia o secretaria técnica) de la cuencaprocesa la información, selecciona y opera modelos quepermitan interpretar y mejorar el conocimiento de la cuenca?

¿El monitoreo, basado en el uso de indicadores adecuados,sirve para mantener informada a la organización de la cuenca?

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e) Creación de capacidades de coordinación entre los actoresque intervienen en la cuenca

¿La organización de la cuenca ha logrado involucrar ycomprometer la participación de los principales actores queintervienen en la cuenca?

¿Los actores de la cuenca han recibido entrenamiento sobrelos fines y roles que les compete en un consejo de gestióndel agua ?

¿Los actores comprenden que una acción coordinada es la queminimiza los conflictos potenciales entre ellos y con elmedio ambiente?

¿Existe un sistema de gestión de conflictos que sea aceptado,respetado y utilizado por los actores que intervienen en lacuenca?

¿Existe un programa de creación y fortalecimiento decapacidades en cada cuenca para usuarios y población civilasí como un programa de extensión a toda la población?

f) Mecanismos de cooperación, colaboración y resolución deconflictos

¿Se ha levantado un listado de problemas y conflictos enrelación a la gestión y al acceso aguadle recurso hídrico?

¿Tienen un sistema de actualización y y priorización de losconflictos de interés actuales y potenciales producto de lasintervenciones en la cuenca?

¿Han sido identificados los actores (sus intereses yposición) que están involucrados en conflictos?

¿Se ha recurrido a procesos de mediación y negociación entrelos actores?

¿Qué grado de credibilidad tiene el sistema de gestión deconflictos?

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4. Tipos de intervención en una cuenca que afectan elciclo del agua:

La buena gestión del agua es una resultante, producto de laarmonización de varias condicionantes:

1. Marco legal y reglamentos aplicables a la gestión del agua, el ambiente y la ocupacióny uso del territorio de la cuenca, debidamente compatibilizados con las demás leyes denivel nacional y regional que tienen incidencia en el agua y la ocupación del territorio.2. Institucionalidad pública (estado) establecida, con roles y atribuciones claras, para lagestión del agua y el ordenamiento territorial y con capacidad de aplicar leyes y acuerdosincluyendo sistemas de prevención y gestión de conflictos.3. Organización y compromiso de los usuarios del agua en la gestión del agua y lacuenca, sean estos actores formales, informales o para-formales y contribucionesefectivas a la gestión con participación. 4. Posibilidad de ejercer algún control y lograr acuerdos para compatibilizar las accionesde actores externos con capacidad de intervención en la cuenca y sobre el agua(usualmente los más fuertes) del sistema hídrico bajo gestión.

La equidad se logra con el conocimiento del sistema intervenido,el respeto a derechos de terceros y sobre todo facilitando yaceptando la participación efectiva en las decisiones de losconsejos de gestión de agua de una cuenca de los actoresdebidamente asistidos. Pobres y ricos, formales e informales,grandes y chicos todos afectan con sus intervenciones el agua ylas cuencas y son afectados por el agua y las intervenciones enuna cuenca…

Las variadas intervenciones que se hacen en una cuenca ysobre el agua se pueden clasificar en:

a: Las que se ejercen sobre el territorio de una cuenca (son de dos tipos):

Las que no tienen como objetivos directos modificar las funcioneshidrológicas de una cuenca pero lo hacen causando grandes efectossobre la cuenca y el agua tales como extraer áridos de un río,extraer minerales, establecer una ciudad o construir un camino o

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explotar un bosque y las que son ex profesamente orientadas amodificar las funciones hidrológicas naturales de una cuenca,como son construir una represa, una toma, canales y otras obrashidráulicas

Asi:

las intervenciones no vinculadas al uso del agua sobre el territorio de una cuenca(como extracción de áridos,, vertimiento de basuras, residuos industriales líquidos,construcción de caminos, expansión urbana, deforestación), que alteran las laderas,humedales, cauces, cascadas y caídas de agua en general, lagos y otros, y queafectan la capacidad natural de una cuenca para captar, retener, depurar, infiltrar,recargar, evacuar, transportar y distribuir agua en cantidad, calidad y oportunidad ,de la cuenca. las intervenciones orientadas a controlar las descargas y usar del agua, sobre elterritorio de la cuenca (como la construcción de embalses, reservorios, tomas deagua, encauzamientos, drenes y otro tipos de intervenciones con infraestructurahidráulica mayor y menor) que afectan en forma intencional la capacidad natural deuna cuenca de captación, retención, infiltración, recarga de aguas subterráneas,depuración, saneamiento y distribución del agua en cantidad, calidad y oportunidad,de la cuenca.

b. Las que se ejercen sobre el agua captada:

Estas intervenciones corresponden a todo lo que implica captar,tratar, distribuir, recolectar, usar, volver a tratar, evacuar ydevolver agua al sistema natural. Es la parte en la cual el aguaes utilizada para diversos fines como son abastecer de aguapotable a una ciudad, regar, usarla en procesos de producción,recolectarla, bombearla, sanearla y disponer de la misma así comogenerar energía, drenarla, infiltrarla y en general manipularlapara satisfacer los múltiples usos que requieren las necesidadesbásicas y las actividades humanas productivas.

c. Las que se ejercen sobre el territorio y el agua de una cuenca sin alterarla

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Estas intervenciones corresponden a todo a hacer estudios oinvestigaciones y lo que implica “aprovechar” el agua y la cuencasin modificar el entorno conservando el paisaje en su estadonatural. Implica hacer todo tipo de investigaciones y estudios,observaciones, navegar sobre un lago, bajar ríos en kayak, hacerescaladas sobre glaciares, contemplar paisajes, mantener caídas yrápidas o cascadas de agua tal cual fueron y son dados por lanaturaleza. Esta situación requiere un sistema de gestión queproteja estas condiciones contra todo tipo de intervención quealtere el sistema natural.

c. Las que se ejercen sobre los actores que se ven afectados por los procesos deintervención

Las intervenciones de carácter estructural o físico generan unaserie de reacciones por parte de los actores que se ven afectadospor las mismas sea en forma directa o porque altera el ambiente opor posiciones políticas. El desafío más difícil de superar en losprocesos de gestión del agua por ello no es necesariamente elcomponente de ingeniería del proyecto si no el componente social,político y económico. Un adecuado sistema de gestión debe sercapaz de lidiar con ambos grupos de acciones: El físico y elsocio-político, siendo este último en general muy demandante deatención.

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5. Situaciones conflictivas por el agua en lospaíses de la región y formas de enfrentarlas

Cuando no se dispone de un sistema estable, conocido yrespetado de gestión del agua se fomentan más conflictos. Porejemplo en el Perú esto se evidencia con el conflicto nacido araíz de la propuesta de trasvase de agua de una cuenca a otra,cuencas que aportan agua a dos regiones distintas. La carencia deun sistema para la gestión del agua al cual recurrir para quedirima y solucione los conflictos de interés está impidiendoavanzar por que hay una serie de instancias que entran encontradicción inclusive del mismo estado. El conflicto es entrelas regiones de Arequipa y Cusco con relación a la ejecución deldenominado proyecto Siguas II12 .

Un sistema de gestión desde lo nacional hasta la regional y decuencas, dirigido por una institución designada como gestora delagua, es la que debe tomar las decisiones finales de lo que sedebe hacer. Para ello debe seguir un proceso establecido quesatisfaga las partes (consultas, participación, informaciónactualizada, estudios técnicos, balance de intereses,compensaciones, política del país etc). Sin un sistema de gestióndel agua estable, creíble y con todas las credenciales todos losactores entran en un debate sin salida. Si varias autoridadestoman decisiones que se superponen en forma caótica. (por ejemploun juez de la provincia que se considera afectada decide sobre un

12 Incluye la construcción de una represa, denominada angostura (1,140 mm3) cercade los límites entre Cusco y Arequipa. La derivación del agua de Angostura al Colca (18.4 km. de túnel para 30 m3/s) mediante trasvase de agua de la vertiente del atlántico a la del Pacífico, la construcción de la bocatoma lluclla ( 23 m3/s) y la derivación lluclla – Pampa, de Siguas ( 16 km. de conducción) mas el sistema de distribución de agua para 38,500 ha. Costo alrededor de 234 millones de US Dólares.

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tema de interés nacional)13 la posibilidad de minimizar losconflictos es casi imposible.

El tema de fondo es determinar que se debe y puede controlar delas miles de intervenciones en una cuenca y sobre el agua… y comosatisfacer a todos los actores minimizando los conflictos con elambiente y entre ellos. Hay, por ejemplo, países como Chile queentregan derechos de agua en propiedad a perpetuidad y que dejanque la asignación de recursos hídricos y la solución de conflictosse haga entre usuarios vía mercados de agua, mientras otros solola entregan en concesión y tratan de controlar todo. En amboscasos sin embargo surgen conflictos similares por el agua como loes la sobre explotación de aguas subterráneas, contaminación delagua y degradación de la cuenca…. 13 CONFLICTOS POR EL AGUA MAJES SIGUAS II AGRAVADOS POR UN JUEZ DE PROVINCIA .ElComercio (Perú)..El juez Prudencio Aymituma Quispe, titular del Juzgado Mixto dela provincia de Espinar (Cusco), ordenó ayer paralizar el proyecto de irrigaciónMajes-Siguas II por considerar que este afectaría la vida de los pobladores de laprovincia cusqueña al contener el agua del río Apurímac en la represa del pueblode Angostura. Además, señala que no se han aprobado los estudios de impactoambiental ni de balance hídrico. La resolución se basa en los vacíos que habríaencontrado Aymituma tras las explicaciones de los funcionarios del GobiernoRegional de Arequipa, el Ministerio de Agricultura y la Autoridad Nacional delAgua (ANA) -con quienes se reunió el pasado 5 de enero- sobre cómo se garantizaráel abastecimiento de agua para los pobladores de Espinar. Según el estudio debalance hídrico que realizó Agricultura, la ejecución del proyecto provocaría undéficit de 12 millones de metros cúbicos por año…. “JUEZ HA SIDO PRESIONADO” EnArequipa, funcionarios del gobierno regional consideraron extraña la resolucióndel juez Aymituma, quien está a pocas horas de dejar el cargo al no haber sidoratificado por el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM). “El juez Aymitumaha tomado una decisión presionado por los pobladores de Espinar”, aseguró elgerente del proyecto, Ronald Arenas Córdova, al corresponsal de El ComercioCarlos Zanabria. Sin embargo, para los representantes del Comité de Lucha deEspinar, así como para los funcionarios de la región Cusco, que el CNM no hayaratificado en su cargo al juez Aymituma es una intromisión del Gobierno Central.Arenas Córdova sostuvo, además, que la resolución que ordena paralizar las obrascausará molestia en el concesionario y seguramente incertidumbre en la población,“pero legalmente no puede surtir efecto porque el proyecto ya ha sidoconcesionado y está en etapa de ejecución definitiva”. “No sabemos qué va aparalizar: el proceso de licitación ya terminó y estamos a la espera del iniciode las obras civiles”, aseguró. A su turno, el gerente del Gobierno Regional deArequipa, Berly Gonzales, precisó que aún no han sido notificados y que apenasreciban la resolución, apelarán el fallo a través de los procuradores FernandoBustamante y Jorge Luis Cáceres… y esto sigue..

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Es evidente que en ambos casos las intervenciones inadecuadas,frente a una oferta variable del recurso hídrico y competencia porel agua, origina pérdidas que se incrementan cada vez que seafecta el sistema hídrico… lo que a su vez afecta a habitantes yusuarios del mismo. A ello se deben agregar las pérdidas porconflictos entre usuarios, municipios, regiones y hasta entrepaíses frente a situaciones donde una o más partes se consideranafectadas en sus derechos por que ven alterada la calidad de agua,reducida su acceso al agua o afectada las partes altas de suscuencas entre muchos otros motivos. Los conflictos por el aguaocurren por lo tanto en ambos casos, régimen de derechos de aguacomo en Chile o de concesiones como en el Perú…

La gestión de las intervenciones sobre el agua y la cuenca (porejemplo para determinar la necesidad de construcción de presas yotras obras hidráulicas para regular la descarga de agua) y parael control de los impactos que causan de las intervenciones sobrela cuenca y el agua en lo social, político, económico y ambientaldebe tener como objetivo minimizar los efectos no deseados dedichas intervenciones y así reducir los conflictos extremos quesurgen de no tomar previsiones, como por ejemplo generar “guerras”entre regiones o usuarios. Esta gestión tiene un costo que pocosdesean asumir para evitar tales conflictos….

Por ejemplo con relación a la Autoridad Nacional de Aguas (ANA)del Perú se indica que “Aunque la resolución de conflictos no debería ser laactividad más importante de la ANA, admiten que esta labor es la que más tiempo lesdemanda. En el Perú, indica Carlos Pagador (el director de la ANA) , el problema ocurretanto por la actividad minera como por la equivocada percepción que tiene laciudadanía del recurso, pues “creen que el agua le pertenece a una región, cuandoes del Estado”. Las disputas –dice– se dan entre la población y los sectores Energía yAgricultura. Uno de los problemas más agudos por el agua fue el que se suscitó entreTacna y Moquegua, el cual enfrentó a sus poblaciones hace unos meses”.

En teoría el costo de orientar las intervenciones en una cuenca,o un sistema hídrico compartido se supone que es mucho menor que

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el costo de solucionar una crisis de conflictos una vez que haocurrido… Pero eso no implica que se asignen recurso para talfin…. Es por lo demás evidente a medida que hay más presión sobreel agua los conflictos crecerán en complejidad y costos. Eso ya esun hecho que en muchos lugares como en el Perú que ha catalogadomás de 244 conflictos por el agua14

Si sabemos que es importante minimizar los conflictos de interes ¿qué pasa con laasignación de recursos financieros para la adecuada gestión del agua y las cuencas?Este tema tan importante no parece ser una prioridad en AméricaLatina. En la mayoría de los países de la región, como en el Perú,no hay un “cultura de pago” por el agua ni siquiera por las obrashidráulicas construidas por el estado y entregadas a los usuarios…Tampoco hay confianza además que el pago que se haga por lagestión del agua en manos del estado se invierta en formaadecuada…

14 Autoridad Nacional del Agua del Perú (ANA) identifica 244 conflictos poragua, Marzo 10, 2010 : Un total de 244 conflictos sociales vinculados a losrecursos hídricos identificó la Autoridad Nacional del Agua a febrero de esteaño, de los cuales nueve fueron resueltos en los últimos cuatro meses, entreellos el caso de Laguna Parón en Ancash, reveló el secretario general de lainstitución, Javier Carrasco. Precisó que de ese total el 44,3% (108) seencuentra en estado latente o de formación, 43% (105) en estado moderado y 9%(22) en estado crítico. Los mayores conflictos se registran en los departamentosde Cajamarca y Piura con 8,6% cada uno y Ancash con 7,8%. El funcionario señalóque la falta de información es un punto crucial en la generación de conflictos deeste tipo, pues muchas veces se cree que hay descuido o desinterés por parte delestado. “Hemos instaurado un sistema de información y de capacitación para quelos usuarios puedan tener conocimiento de las competencias de la ANA y apenas sepublique el reglamento se iniciará toda una campaña de difusión a nivel nacional”resaltó Carrasco. En cuanto al tipo de conflicto, el 58.6 por ciento se generapor el uso del agua, el 19.3 por ciento por disputas en la gestión del agua, el17.6 por ciento por la disponibilidad del agua y el 4.5 por ciento por acceso alagua. En el caso de los conflictos originados por uso del agua, el 24.5 porciento está relacionado al sector acuícola y pesquero, el 18.9 por ciento alsector recreativo, el 11.2 por ciento al sector agrario y minero y el 9.1 porciento al sector agrario, entre otros. Asimismo, el 31% (75) de los conflictostienen relación con la mala calidad de agua. Para abordar estos casos la ANA haimplementado laboratorios móviles en Piura, Cajamarca, Madre de Dios y Cusco,para constatar estos casos. Finalmente Carrasco destacó que la solución de losconflictos por agua se lograron debido a una mayor vinculación con lascomunidades y la sociedad civil para abordar el problema de manera integral.

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¿Desconfianza? ¿Idea que el agua debe ser dada en forma gratuita?¿Inadecuada comunicación? ¿El estado asume roles de gestión delagua que luego no puede cumplir por carencia de recursoseconómicos o humanos? ¿Los privados reposan y esperan en que leestado soluciones los problemas que ellos deberían solucionar? …Cualquiera que sean los motivos es necesario determinarlos ysuperarlos.

En contraste a la oposición al pago “para la gestión del agua anivel de cuenca o sistema hídrico” hay mucho más disposición depago para recibir servicios concretos sobre todo si está en manosprivadas o de sus propias asociaciones. Así es común encontrar quelos usuarios si paguen para mantener el sistema o servicio que losabastece de agua, sea a domicilio como es el agua potable o parariego por ejemplo… las asociaciones de regantes, de canalistas, deusuarios de un mismo acuífero o simples dueños de casa que paganpor el agua a un empresa sanitaria…Todos los usuarios tienden apagar por estos servicios y hasta por obras hidráulicas que lessirven a todos. En cambio es común que NO estén dispuestos a pagarpor la gestión del agua de la cuenca de donde se abastecen.

Las razones pueden ser muy variadas: No saben que implica “gestiónintegrada” , no creen en “ello” porque no saben que van a obtener,no tienen confianza en que ese dinero va servir para hacer algo ensu beneficio y no saben en que se invierte lo que pagan. Por lotanto no están dispuesto a pagar por la gestión “integrada” derecursos hídricos15 Ello explicaría en parte porque la gestiónbasada en otras “dimensiones” territoriales en lugar de cuencas,como son la gestión del agua por fuentes de agua o por serviciosotorgados por sectores usuarios tiene más éxito. 15 Sin embargo esa oposición no existe cuando se trata de pagar arbitriosmunicipales (que si no se pagan significa que rematan la casa como en Chile)para mantener un barrio (seguridad ciudadana, eliminación de basura etc) nicuando se trata de pagar por los gastos comunes en un edificio. Tampoco se oponena que se haga un plan regulador urbano y se cumpla la aplicación aplicándolo enuna comuna o aprobar un plan para mantener un edificio… pero si se oponen contodo para manejar “ las gran casa” y el agua de donde todos viven como es unacuenca.

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Para algunos la gestión del agua por sectores usuarios, por fuentede origen (organizaciones de usuarios de aguas subterráneas, deusuarios de canales, de usuarios de cauces, de usuarios de unapresa, de usuarios de aguas servidas con o sin tratamiento, delagos etc ) o por sector usuario y servicio (servicio de aguapotable y saneamiento, de generación de hidrogenaría o de riego ydrenaje (regantes ) sigue siendo lo dominante en grandes cuencas…y para muchos es lo que “efectivamente funciona…”. (Aun que noaclaran hasta qué punto la gestión parcializada permite enfrentarlos problemas comunes a todos como puede ser la contaminación,sequías, o inundaciones )

Es normal en todo caso que luego de años de tradición de hacergestión por sectores usuarios, fuentes de agua u otra formaacotada de gestión, le cueste a un sector de usuarios, como porejemplo el de riego, participar en un sistema de gestión de aguaspor cuencas.

En el Perú, por ejemplo, el poderosos sector de regantes16 queadministra el 80% del agua que se consume, ha sido la quetradicionalmente ha gestionado el agua en las cuencas lo queademás fue avalado por la ley de aguas anteriormente vigente queseñalaba que la autoridad de aguas en primera instancia era el“Administrador Técnico del Distrito de Riego”…. Las mineras a suvez rara vez han dado cuenta de lo usos de agua que hacen, igualpor parte de empresas de generación de hidroenergía, empresassanitarias y otros… no tienen costumbre de asumir la gestión deagua a nivel de cuenca con otros usuarios. Cambiar esas costumbrestoma tiempo, mas aun si no hay suficientes recursos para hacerlo.Otras veces los que se oponen a gestionar el agua por cuencas sonlos gobiernos de regiones que consideran que el agua dentro delterritorio de ellos es “suya”… es decir que muchas organizacionese instituciones existentes no se avienen a enfocar la gestión delagua por cuencas… y los motivos son muy variados…

16 http://www.jnudrp.com/ Junta de regantes del Perú36


Algunos consideran que la gestión del agua por cuenca se debehacer por ahora a partir de los gobiernos tradicionalesestablecidos sobre límites político administrativos por ser unaopción más efectiva17 : Es el debate entre la gestión del agua porcuencas mediante la creación de organizaciones de gestión del aguapor cuencas (completas con consejos y agencias) en contraposicióna la gestión del agua desde los gobiernos regionales,provinciales y locales establecidos: Para algunos la instalación y

17 Ernesto Guhl de Colombia señala por ejemplo: Para desarrollar sus visiones,proyectos de desarrollo y actividades de diversas clases, los países han divididosu espacio para gobernar sus territorios, de acuerdo con sus característicaspolíticas, sociales, económicas y ecológicas. Si bien es cierto que estasdivisiones pueden no ser las mejores, son las que tenemos creadas por lasconstituciones nacionales y las leyes. Estas divisiones territoriales tienengeneralmente tres niveles; el nacional, el regional (estatal, provincial,departamental, etc...) y el local, (municipal, veredal, etc...). Es a través deellas como se gobierna desarrollando las funciones del estado y asignando yejecutando el presupuesto a los tres niveles territoriales. En el caso deColombia, partiendo del principio constitucional básico de que es una repúblicaunitaria, pero permitiendo la inclusión de las muy heterogéneas características ycondiciones regionales y locales, la gestión ambiental y dentro de ella la delagua, se deben articular y realizar en los tres niveles territoriales mediantelos principios de gradación normativa, rigor subsidiario y armonía regional. Esdecir que en nuestro caso la unidad de gestión del estado más cercana alterritorio (entendido como una construcción social colectiva), es el municipio.Los departamentos tienen la función constitucional de orientar y coordinar losplanes y acciones de los municipios y diseñar y planear la expresión regional ylocal de los planes y directrices de carácter nacional. El nivel nacional delestado a su vez orienta y coordina a losdepartamentos. Con respecto a los temas ambientales, el agua por ejemplo, lajurisprudencia reconoce que cuando trascienden los límites políticosadministrativos, es necesaria la cooperación y articulación de los entesterritoriales (departamentos y municipios), con espacios compartidos como porejemplo las cuencas.Este arreglo teórico no siempre opera adecuadamente sobre el territorio, puestoque la cooperación institucional y la articulación de los diversos nivelespresentan inconvenientes y dificultades prácticas muy difíciles de resolver. Unode ellos es la falta de coincidencia, por demás obvia, de los límites políticoadministrativo con los límites naturales. Por estas razones y otras como la de"despolitizar"(?), la gestión ambiental ha surgido la idea de hacer un manejo"más natural" de espacios como las cuencas, alejando la gestión del agua de loscanales y procedimientos tradicionales por medio de los cuales se realiza lagestión pública en sus diversas facetas. En otras palabras se ha tratado deconstruir, con buenas intenciones pero ingenuamente, una nueva institucionalidadmas " lógica y técnica" que reemplace la ineficiente y poco transparente

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consolidación de organizaciones de gestión del agua por cuencas (con sus respectivos órganos o consejos y organismos o agenciastécnicas de apoyo a los consejos) es demasiado complicado ydifícil de implementar considerando que los sistemas de gestiónestablecidos para territorios delimitados por razones político-administrativos son los que primero deben estar aptos paragestionar el agua y ponerse de acuerdo para gestionar cuencascompartidas. Otros mantienen ambas posibilidades (organizacionesde gestión de agua por cuenca y comisiones de gestión de agua degobiernos regionales existiendo en forma conjunta).

Hay evidente complejidad y dificultad para que una provincia oregión ceda parte de sus atribuciones en favor de una organizaciónnueva que abarca una cuenca que forma parte de sus territorios degestión… Algunas regiones tienen sus propias comisiones de gestióndel agua y otras, aun cuando no las tienen, no están preparadosa ceder atribuciones o no saben cómo hacerlo. Por otro lado engeneral el aparato público tradicional a nivel de regiones como enel Perú18 no considera necesariamente participar en sistemas deinstitucionalidad tradicional. consideramos que los organismos de cuenca noposeen la fortaleza jurídica ni institucional para lograr un adecuado manejo delas cuencas, ni la capacidad legítima de convocatoria, regulación yobligatoriedad en sus decisiones para que las partes interesadas, tanto públicascomo privadas, realicen una gestión integrada del agua. Por ello estamosproponiendo dar nuevamente importancia y obligatoriedad en la gestión del agua alos entes territoriales en sus diversos niveles reviviendo el cumplimiento de susiniciativas y responsabilidades sobre el tema.

18 Adolfo Toledo, ex director general de aguas del Perú, indica que laley nacional - recursos hídricos - se pronuncia claramente sobre este tema ,pero las leyes que rigen a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales noestán alineados con el tema del agua porque fueron elaborados años antes - serefiere a que su ley orgánica; y por ende la trasferencia de funciones ycompetencias, quedo ahí en el tintero e incompleto, sin acreditación; pero no serefiere a que solo exista en las leyes orgánicas de las regiones , sino que másallá de la Ley, no existe el compromiso objetivo de cada uno de los niveles degobierno mencionados. Indica que en la Autoridad Nacional de Agua (ANA) estánconstruyendo esos acuerdos. Señala que todos se preocupan de los usuarios de aguay de los consejos, pero no de los de los niveles de gobierno regional ymunicipal. La estrategia de la ANA es operar con el sistema nacional de gestiónde recursos hídricos del cual la ANA es ente rector y tiene en sus manos inmensasposibilidades de enrollar y alinear sectores, y entidades privadas, con las

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gestión por cuencas dentro de sus roles pero si se sienten dueñosdel agua de las cuencas que nacen en dicho territorio…

En el Perú los conflictos mayores ocurren entre regiones quecompiten por la misma agua o que deben ceder parte del agua de susvertientes para trasvasarlas hacia otra vertiente y región o haciazonas bajas de la costa. En esta circunstancia afloran losregionalismos asi como la necesidad de proteger las fuentes deagua y a los usuarios de las partes altas. La autoridad de aguasse ve convertida en un árbitro entre grupos antagónicos. Lapresencia de organizaciones de gestión de agua por cuencas puedeayudar a reducir estos enfrentamientos si sirve para establecer eldialogo entre las partes y se puede lograr fórmulas decompensación aceptables por las partes.

En el Perú casi todos los grandes ríos importantes cruzan variasregiones, es necesario trasvasar agua de la vertiente delatlántico al pacífico, se capta agua de las zonas altas dejandosin agua dichos lugares o de un mismo río nacen varios proyectosque compiten por el agua como en el río Santa entre el CHAVIMOCHICy el CHINECAS. Esto genera muchos conflictos como está ocurriendoen el Perú entre usuarios de agua de la parte alta de las cuencasy los usuarios del agua en las zonas bajas, entre mineras yagricultores y entre regiones como Cusco y Arequipa y Piura yLambayeque19)

políticas y estrategias.19. Otro ejemplo de un conflicto del agua entre regiones en el Perú se manifiestaentre las regiones de Piura y Lambayeque sobre el acceso a las agua del ríoHuancabamba, (que vierte a la cuenca Amazónica), para trasvasarlos a la cuencadel río Piura en la costa del pacífico, para el Proyecto Hidroenergético AltoPiura (PHAP) y riego , y la misma intención de Lambayeque, con el antiguoProyecto Olmos, de desviar y trasvasar parte de las aguas del mismo ríoHuancabamba a la cuenca del sistema de irrigación y embalse de Olmos. Parece quea la fecha tras más de cien años de disputas, piuranos y lambayecanos se pusieronde acuerdo en forma inicial para distribuir el agua del Río Huancabamba, entrelos proyectos Olmos y Alto Piura son quienes la reciben. El acta señala que parala distribución mensual de las aguas del río Huancabamba entre los proyectosOlmos y Alto Pira, se utilizará como data el año real que se aproxima al añomedio histórico de la data 1965-2008 aforada en la estación Limón. El 45% delagua del Huancabamba iría para el proyecto Alto Piura y el restante para el

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En Chile durante el actual gobierno se apuesta que la mejorgestión debe ser efectuada directamente por los dueños dederechos de agua a nivel del sistema que comparten mediante laconformación de unidades de Organizaciones de Usuarios yEficiencia Hídrica20. El rol de los gobiernos regionales aun noestá claro en materia de gestión del agua aun cuando no deja deestar en sus agendas. Este enfoque de participación por “unidades”es más restringido que el enfoque anterior de las mesas de aguaque incluía participación en dicha mesas de la autoridad del aguanacional, gobiernos regionales y la sociedad civil además de losposeedores de derechos de agua.

Para minimizar conflictos se debe sobre todo establecer unacapacidad de participación efectiva de los actores (queintervienen en forma directa o indirecta en una cuenca y el agua)en los consejos de gestión de agua de una cuenca así como unsólido apoyo técnico para tomar decisiones informadas. Sin eso losconflictos a veces se gestan a partir de creencias muchas veces

proyecto Olmos. http://radio.rpp.com.pe/cuidaelagua/olmos-y-alto-piura-compartiran-agua-del-rio-huancabamba/20 Así una reciente información señala que “El Director de la DGA dice que buscanorganizar a todos los usuarios de aguas: Un paso fundamental para mejorar lafiscalización y eficiencia en la utilización de los recursos hídricos dio laDirección General de Aguas (DGA), del Ministerio de Obras Públicas (MOP), alcrear la Unidad de Organizaciones de Usuarios y Eficiencia Hídrica, que tendrácomo objetivo “fomentar y hacer partícipe de estos recursos a los propiosusuarios”, según explicó el director del organismo Matías Desmadryl”. Señala que“Actualmente hay una baja participación de los actores que poseen derechos deaguas. Por ejemplo, explica Desmadryl, se calcula que existen 90 juntas devigilancia, de las cuales 44 están registradas por la DGA Ahora, la idea esincorporar a todo tipo de actores, incluyendo a los grandes. “Esto es paraagrupar a todos los usuarios. Incluye a los agricultores, a las empresassanitarias, va haber más presencia de las mineras en los sectores donde ellasestán, y también las industrias”, agrega Desmadryl, quien busca mejorar lafiscalización en situaciones como extracciones ilegales de agua. Toda estaorganización, al final, se traducirá en una mejor utilización de los recursos,mejor fiscalización, donde los usuarios administren el recurso y transfieraninformación a la DGA”, explica. Además, la entidad está estudiando la licitaciónde un nuevo software que permita organizar la información de manera actualizada -en algunos casos en tiempo real- sobre los recursos hídricos. Esto, iráacompañado de nuevas instalaciones para medir la extracción de agua a nivelsuperficial y subterránea”.

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http://radio.rpp.com.pe/cuidaelagua/olmos-y-alto-piura-compartiran-agua-del-rio-huancabamba/

http://radio.rpp.com.pe/cuidaelagua/olmos-y-alto-piura-compartiran-agua-del-rio-huancabamba/


sin base real y alimentados por intereses de algunos. Además departicipación informada se necesita disponer de sistema adecuadode gestión del agua que ponga en práctica las decisiones tomadaspor el consejo bajo la orientación de un grupo técnico Latransparencia en la gestión es esencial…. y no menor es mantenerun equipo profesional de alto nivel, bien equipado a cargo deconducir los acuerdos de un consejo de recursos hídricos decuencas y hacer cumplir la ley y sus reglamentos.

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6. REFLEXIONES FINALES

La gestión del agua siempre existe, no se detiene nunca; con o sinpresencia del estado o de una autoridad nacional; así hayusuarios por secciones de ríos, usuarios de canales compartidos,comunidades campesinas, de regantes, empresas de agua potable,comunidades de aguas subterráneas u otros, para abastecerciudades, zonas de riego o hidroeléctricas, siempre existe porquenada ni nadie puede desarrollarse sin agua. Se capta agua en formalegal o ilegal, de buena o mala calidad, en cantidades a vecesapenas suficientes para vivir pero se consigue, se afecta o no seafecta el medio ambiente u otros usuarios, se sufre deinundaciones o de sequías, se sufre de contaminación de agua enlos ríos y lagos, se secan ríos o tramos de ríos… pero se siguecaptando agua y usándola con o sin presencia del estado, con osin planificación total o parcial. Entonces ¿Cuál es el problema? ¿Por qué debe intervenir el estado?¿Por qué no se deja que los que quieren usar agua se arreglenentre ellos? Simplemente porque si se deja todo en manos de los usuarios,comunidades o empresas sin ninguna regulación ni organización loque se fomenta es la inequidad, se genera mayor vulnerabilidad dela población frente a la ocurrencia de fenómenos extremos con quese presenta la oferta de agua, los conflictos entre usuarios seincrementarían aun mas, no se lograría ejecutar grandes obras debien común al no tener economía de escala y acceso afinanciamiento y afectaría el desarrollo del país. La necesidad deque el estado regule las intervenciones sobre el agua y la cuencapara minimizar inequidades, favorecer el medio ambiente y apoyarel crecimiento económico es por lo tanto incuestionable. El temaes saber que roles debe asumir el estado y que roles debe asumirlos usuarios del agua y la sociedad civil para lograr alcanzar lasmetas acordadas para cada país, región y cuenca.

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Sobre eso no hay consenso. Algunos países como Chile asignanderechos de agua a perpetuidad a los usuarios ( que tampoco son“seguros” ya que varía según la oferta de agua, la llegada de masusuarios y los efectos de sobre explotación y extraccionesilícitas) , privatizan los servicios públicos de empresassanitarias, fomentan mercados de agua y reposan en que losusuarios sean los que administren por lo menos la distribución delagua y la operación y mantenimiento de las obras hidráulicas.

Paralelo a eso también se ve obligado a establecer sistemas desubsidio cruzado para agua potable, subsidiar obras para riego,invertir en estudios hidrológicos e hidrgeológicos por cuenca,medir los aportes de agua en calidad y cantidad, hacer estudios deglaciología y apoyar las organizaciones de usuarios. Es decir quebajo un sistema de derechos de agua en manos privadas el estadodebe seguir estando presente para corregir las distorsiones. Losproblemas que afrontan a nivel general son, por otro lado,similares a los que se encuentran en países con otro régimen detenencia del agua tales como sobreexplotación de acuíferos,alteración de humedales, inequidad en el acceso, afectación decaudales ambientales y contaminación de cuerpos de agua entreotros. En otros países el entregar derechos de agua en propiedad essimplemente impensable, Se entregan concesiones de agua y noderechos privados, no hay mercados de agua (por lo menosabiertos), no hay participación privada en servicios de aguapotable y saneamiento y el estado asume roles de operación ymantenimiento de obras hidráulicas, entre muchos otrasresponsabilidades. Sin embargo la presencia del estado en lagestión del agua solo puede ser proporcional a los recursos quele asigna el tesoro público, los cuales en general soninsuficientes y además están lejos de cubrir todo el territorio.

Cuando la responsabilidad está en manos del estado usualmente losusuarios de agua aportan poco para la operación de los sistemasque deben operar (no hay confianza que el dinero que paganrevierte para su beneficio ya que va al tesoro público). Elestado debe acudir a apoyar los usuarios en formas constante oellos deben asumir sus propios costos en forma directa.

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El problema además que se enfrenta en muchos países bajo esterégimen es que muchas veces que el estado entrega concesiones deagua a ciertos usuarios “privilegiados” en detrimento de otros(por ejemplo para fomentar cultivos para producir etanol, parafomentar la gran minería y otros), también algunos usuarios másfuertes simplemente se apropian del agua.

Bajo esta situación se produce el mismo efecto de inequidad paraotros que el que ocurre en un régimen de compra y venta dederechos de agua basado en la mayor rentabilidad.... solo quecuando no tienen derechos claros los afectados no reciben ni uncéntimo de compensación como cuando hay mercados. Es decir que elestado tampoco es garante de la equidad en el acceso al agua,servicios y como fiscalizador del buen uso del agua bajo unrégimen de concesiones. Ambas formas de gestión del agua requieren por lo tanto que elestado cumpla con su roles en forma adecuada. Tanto bajo unrégimen de derechos sobre el agua como un régimen de concesiones.Debe evitar que se produzcan problemas similares como son lasobre explotación de aguas subterráneas, la necesidad decontrolar inundaciones, el tener que mitigar efectos de sequías,controlar la contaminación y los contaminadores del agua. Elestado debe velar por equidad en el acceso al agua, dar apoyo ysubsidios al sector de menores recursos tanto en ciudades como enel campo (riego) y el controlar y regular las tarifas de agua delos servicios de agua potable entre otros. De no hacerlo asípodría uno atreverse a decir que hay la misma problemática enpaíses que hacen sendas declaraciones sobre los derechos humanos ydel país sobre el agua pero que no tienen capacidad de llevar acabo sus planteamientos (por diversos motivos) con que aquellosque se orientan a crear mercado de agua y participación privaday asignan recursos para compensar las falencias de laparticipación privada. No hay consenso sobre cuáles son las mejores formas deorganización para la gestión del agua tanto del sector públicocomo del sector privado. Todos los países dan signos de quereravanzar hacia una mejor gestión del agua pero siguen diferentes

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caminos. Varios que coinciden en que la gestión del agua debehacerse a nivel de cuenca no tienen aun un consenso en cómoestablecer las organizaciones por cuencas y que atribuciones yroles deben tener los órganos (consejos, mesas) y organismos decuenca (agencias de cuenca, sobre todo con relación a capturafondos, otorgamiento de agua, capacidad de fiscalización y otros).Tampoco hay consenso sobre la composición de los órganos degestión del agua por cuencas, (si solo la deben conformar losusuarios de agua con derechos adquiridos, si debe ser unacomposición mixta público-privada, si debe o no participar lasociedad civil) y quien debe presidir el órgano, si una autoridadpolítica regional o una autoridad de aguas, y cuáles deben ser susatribuciones. En algunos países consideran que la gestión del agua debe hacerseprimero consolidando la gestión del agua como parte de las tareasde los gobiernos establecidos a nivel nacional, regional y localy que a partir de esos gobiernos deben ponerse de acuerdo parahacer gestión de las cuencas que comparten. En todo caso convergentambién a que la gestión de agua se debe hacer por cuencas perodesde los gobiernos regionales y locales que comparten la mismacuenca. En los países con leyes que apoyan gestión de agua porcuenca como el Perú aun están en proceso de establecerlas no sindificultades. Es necesario aun clarificar la relación entre lasautoridades de agua y las autoridades de gobiernos provinciales,regionales y municipales que consideran que el agua es de su“propiedad” sobre todo a la hora de oponerse a trasvases. No hay un convencimiento generalizado de que la forma práctica degestionar el agua. Para algunos lo mejor a que los sectoresusuarios del agua que ya existen (como son las juntas de usuariosde agua para riego, comunidades de aguas subterráneas, asociaciónde canalistas y otras formas de agrupación y gestión según elpaís) sean los que asuman responsabilidades a nivel de cuenca.Para otros los usuarios de agua deben compartir las decisiones degestión con la sociedad civil y las organizaciones del estado (esdecir conformar los órganos (consejos, comités, mesas) deorganizaciones de gestión de agua por cuencas. En todos no quedaclaro que roles le corresponde a cada uno.

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Para varios tratar de lograr “la gestión integrada de recursoshídricos por cuenca” es aun una utopía mientras que para otroseso inclusive no basta ya que dicen que hay que hacer “gestiónintegrada por cuencas considerando todos los recursos y elambiente”. Varios consideran que la única forma de lograr lagestión integrada del agua solo se puede hacer en base a un planmaestro o plan director por cuenca. En la región sin embargo sonpocos los planes que se formulan y si se formulan nonecesariamente se aplican. En todo caso no hay dudas que en todoslos países hay una evidente preocupación por el tema y que losavances solo se lograran con estabilidad en la conducción de losprocesos. Aun no hay pruebas que indiquen que hay mayor inequidad en elacceso al agua bajo regímenes que dan garantía jurídica de accesoal agua y crean mercados de agua que bajo regímenes donde elestado es el único asignador, del agua y según el gobierno deturno. De hecho la mayor inequidad en los sistemas de mercados deagua parece ocurrir en la asignación INICIAL del derecho de aguapor parte del estado. En los demás países esta situación deintervención del estado es constante para bien o para mal dealgunos usuarios, según el gobierno de turno.

En ambos casos hay que corregir situaciones de inequidad que secrean en forma constante por la presencia de nuevos usuarios ycompetencias por el agua como son los que causan los conflictospor trasvases. No hay un sistema estable, ni siquiera la entregade derechos de agua a perpetuidad es una garantía para el poseedorde derechos. Su “derecho” puede ser mermado por la entrega de masderechos de agua disponible o su “derecho” se puede agotar si esagua subterránea o desaparece con cambios en el clima,.

Lo que se encuentra como necesario es lograr que haya estabilidady por lo tanto continuidad en las políticas hídricas y un sistemade gestión estatal y privado sólido capaz de sortear lassituaciones en permanente cambio. Los mayores avances se dan bajoesa condición. Los países que cambian constantemente lainstitucionalidad para la gestión del agua y su personal noavanzan. Lo segundo es el financiamiento. El estado no puede ni debe cubrirtodos los costos que implica una buena gestión del agua. Lo tercero es el

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ordenamiento del uso del territorio. Es imposible suplir cada vezmas de agua a centros urbanos que no cesan de crecer sin afectar aterceros, el entorno y la seguridad en el abastecimiento. Porotro lado para los usuarios y la sociedad civil asuma más rolesse requiere apoyarlos para que se organicen y asuman susresponsabilidades.

La gestión del agua a nivel de cuencas es necesaria pero su éxitoestá en la posibilidad de condicionar las intervenciones demúltiples actores en la cuenca o sistema hídrico. Una buenagestión del agua hoy en día reposa en la buena gestión de lademanda además de la gestión de la oferta. El gestor del agua debetener el poder impedir que se generen intervenciones que ya nopueden ser abastecidas sin ocasionar severos impactos no deseados,que causen serios daños a la cuenca y al sistema hídrico.. talcomo una expansión urbana descontrolada.

Axel C. DourojeanniFundación ChileMayo 11, [email protected]

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CUAL ES LA MEJOR FORMA DE GESTION DEL AGUA DOUROJEANNI (2)

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