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CORRUPCIÓN POLÍTICA EN HONDURAS: LA RUPTURA DEL CONTRATO MORAL ENTRE

POLITICOS Y CIUDADANIA

PERÍODO DE ESTUDIO

ENERO DE 2006 A ENERO DE 2010

LINEA DE INVESTIGACION 9: CORRUPCION Y GESTION PUBLICA

Dr. Lester Ramírez Irías

Si se pretende recuperar la naturaleza pública de público, si realmente se busca robustecer el poder del Estado ante injerencias fácticas, si objetivamente se quiere lograr un Estado que garantice los derechos fundamentales de las personas, y si certeramente se quiere crear las condiciones propicias para una economía competitiva que incentive la inversión y el bienestar social; la única opción es afrontar la corrupción de lo político, al ser la política la espina dorsal de toda democracia.

1

El que es elegido príncipe con el favor popular debe

conservar al pueblo como amigo.

Nicolás Maquiavelo 1469-1527

2

CONTENIDO

ABREVIATURAS Y ACRONIMOS ............................................................................ 5

A. INTRODUCCION .......................................................................................... 7

B. MARCO CONCEPTUAL ............................................................................... 11

1. LA CORRUPCIÓN VISTA DESDE CUATRO ENFOQUES CIENTIFICOS .................. 11

1.1 LA CONCEPTUALIZACION JURIDICA DE LA CORRUPCION .............................. 11

1.2 LA CORRUPCION CENTRADA EN EL HOMO ECONOMICUS ............................ 13

1.3 LA CORRUPCION DEFINIDA POR LA CIENCIA POLITICA ................................. 15

1.4 LA CORRUPCION DESDE LA PERSPECTIVA SOCIOLOGICA .............................. 16

2. LA CORRUPCIÓN EN SENTIDO ESTRICTO ....................................................... 17

3. DEFINIENDO LA CORRUPCION POLITICA ....................................................... 19

C. LA CORRUPCION POLÍTICA EN LA DEMOCRACIA HONDUREÑA .................. 22

1. LA CORRUPCION POLITICA EN HONDURAS VISTA DESDE EL

INSTITUCIONALISMO HISTORICO ........................................................................ 22

1.1 EL SURGIMIENTO DEL ESTADO HONDUREÑO Y DE LA DEPENDENCIA DE

RUMBO ..................................................................................................... 23

1.2 LA REFORMA LIBERAL COMO PUNTO DE RAMIFICACIÓN ............................. 25

1.3 EL CAPIAL EXTRANJERO Y LA GRAN DEPRESION COMO COYUNTURA CRITICA

.................................................................................................................. 29

1.4 LA DEMOCRATIZACION DEL REGIMEN Y EL PAPEL DE LAS IDEAS .................. 35

2. LA CORRUPCION POLITICA EN ACCION: TRES ESTUDIOS DE CASO .................. 43

2.1 LA CORRUPCION POLITICA POR LOS REPRESENTANTES ELECTOS ................. 44

2.2 LA CORRUPCION POLITICA EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA ................ 49

2.3 LA CORRUPCION POLITICA EN EL PODER EJECUTIVO ................................... 59

D. El ESTADO DE LA CORRUPCION EN HONDURAS: ENERO DE 2006 A ENERO DE 2010 ................................................................................................... 70

1. ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ANTICORRUPCIÓN IMPLEMENTADAS. 70

1.1 CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN (CICC) ............. 71

3

1.2 PLAN DEL PODER EJECUTIVO CONTRA LA CORRUPCIÓN (PPECC) 2007-2009 76

1.3 DECLARACIÓN DE GUATEMALA POR UNA ZONA LIBRE DE CORRUPCIÓN ..... 85

2. LOS RESULTADOS EN EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN ................................. 91

2.1 LOS RESULTADOS EN CIFRAS DE LOS ORGANOS DE CONTROL SUPERIOR DEL

ESTADO ..................................................................................................... 91

2.2 RESEÑA CRONOLOGICA DE LA CORRUPCION: ENERO DE 2006 A ENERO DE

2010 .......................................................................................................... 95

3. EL CÍRCULO VICIOSO DE LA CORRUPCION EN LA CIUDADANIA Y EN LA

DEMOCRACIA HONDUREÑA ............................................................................... 101

E. CONCLUSIONES ...................................................................................... 111

F. RECOMENDACIONES FINALES ................................................................. 115

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................... 137

ANEXO A: CRONOLOGÍA: ESTUDIO DE CASO “REFORMAS A LA LEY ELECTORAL Y DE LAS

ORGANIZACIONES POLÍTICAS”.

ANEXO B: CRONOLOGÍA: HUELGA DE HAMBRE DE FISCALES DEL MINISTERIO PÚBLICO DEL

2008.

ANEXO C: ADAPTACIÓN DE LA ADAPTACIÓN DE LA CICC AL MARCO LEGAL E

INSTITUCIONAL HONDUREÑO

ANEXO D: SISTEMATIZACIÓN DE LA PPECC 2007-2009

ANEXO E: RESEÑA CRONOLOGICA DE LA CORRUPCION ENE.2006-ENE.2010

Figura 1 Corrupción política y regímenes políticos ............................................................. 21

Figura 3 Variantes de la Corrupción Política ........................................................................ 43

Figura 4 Cronología del Decreto 185-2007 .......................................................................... 46

Figura 5 Principales momentos de la huelga de fiscales del Ministerio Público ................. 53

Figura 6 Implementación de la CICC en Honduras (1996-2008) ......................................... 72

Figura 7 Medidas de Política del PPECC 2007-2009……………………………………………………….. 78

Figura 8 Indicadores Globales de Gobernabilidad para Honduras 2009-2004………………… 84

Figura 9 Indicadores Globales de Gobernabilidad para Honduras, comparación con

promedio latinoamericano- 2010…………………………………………………………………………………….85

4

Figura 10 Percepción de la Corrupción en Honduras 2001-2010……………………………………101

Figura 11 Percepción de la Corrupción en Honduras 2001-2010…………………………………...102

Figura 12 Coeficiente de Gini en América Latina…………………………………………………………… 103

Figura 13 ¿Cuán democrática es Honduras?..................................................................... 105

Figura 14 Los mayores peticionarios a las municipalidades…………………………………………...106

Figura 15 El círculo vicioso de la corrupción……………………………………………………………….….110

Figura 16 Medidas preventivas para desincentivar la corrupción…………………………………..127

Figura 17 La sociedad civil: una alianza intrasectorial que atiende las necesidades

sociales………………………………………………………………………………………………………………………….136

Tabla 1 Metas del PPECC 2007-2009 .................................................................................... 78

Tabla 2 Seguimiento a la Declaración de Guatemala ........................................................... 86

Tabla 3 Evaluación de la corrupción política en Centro América ....................................... 108

5

ABREVIATURAS Y ACRONIMOS

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CNBS Comisión Nacional de Banca y Seguros

CNE Comisión Nacional de Energía

CONATEL Comisión Nacional de Telecomunicaciones

CVR Comisión de la Verdad y Reconciliación

CN Congreso Nacional

CSJ Corte Suprema de Justicia

CNA Consejo Nacional Anticorrupción

CICC Convención Interamericana contra la Corrupción

CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos

CIPRODEH Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos

DEI Dirección Ejecutiva de Ingresos

ENEE Empresa Nacional de Energía Eléctrica

ERP Estrategia para la Reducción de la Pobreza

FOPRIDEH Federación de Organizaciones para el Desarrollo de Honduras

FOSDEH Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras

GSC Grupo de la Sociedad Civil

HONDUTEL Empresa Hondureña de Telecomunicaciones

IAIP Instituto de Acceso a la Información Pública

LEOP Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas de Honduras

LOMP Ley Orgánica del Ministerio Público

LOTSC Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas

LTAIP Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública

MADJ Movimiento Amplio por la Dignidad y la Justicia

OEA Organización de Estados Americanos

ONADICI Oficina Nacional de Desarrollo Integral del Control Interno

ONCAE Oficina Normativa de Contratación y Adquisiciones del Estado

6

PINU Partido Innovación y Unidad

PLH Partido Liberal de Honduras

PNH Partido Nacional de Honduras

UD Partido Unificación Democrática

PGR Procuraduría General de la República

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PPECC Plan del Poder Ejecutivo Contra la Corrupción

RDS Red de Desarrollo Sostenible

SEFIN Secretaría de Finanzas

SICA Sistema de Integración de Centroamérica

SOPTRAVI Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda

TI Transparencia Internacional

TSC Tribunal Superior de Cuentas

7

A. INTRODUCCION

En el año 2006, el PNUD en Honduras realizó unas de las primeras valoraciones acerca de

los sentimientos que la ciudadanía hondureña tenía de la corrupción y el efecto en sus

espacios de convivencia y desenvolvimiento personal. Para los ciudadanos entrevistados la

corrupción era vista como aquellos actos ilegales que anteponían intereses privados sobre

el bien común, caracterizados por ser deshonestos, opacos y que se desenvolvían con

amplia impunidad a través de redes de lealtades de autoprotección y consentimiento. En

aquel entonces, el descontento era de tal magnitud, que ya se había perdido toda

esperanza e interés en resolver el problema, porque para ellos la corrupción y la ilegalidad

se reproducían sin posibilidad de parar1. Dos años después, el Proyecto de Opinión Pública

de Latino América de la Universidad de Vanderbilt (LAPOP, en sus siglas en inglés)

consultó si los hondureños estarían dispuestos a apoyar un golpe de estado bajo tres

condiciones distintas: el alto desempleo, la elevada delincuencia y la alta corrupción; el

51.6% afirmaron que estarían dispuestos2.

Cinco años desde el estudio que realizó el PNUD y con una democracia en construcción, la

frase “combate a la corrupción” ahora ha sido reemplazada en los discursos políticos por

nociones abstractas y lejanas -al menos para una democracia electoral como la

hondureña- como transparencia y participación ciudadana, dejando a un lado la

responsabilidad de combatir la corrupción y prácticamente delegándosela a la ciudadanía.

Parece ser que no sólo la ciudadanía se ha resignado en vivir en corrupción, sino que los

estamentos políticos han aceptado su destino y razón de ser.

Es por esto que el presente trabajo busca como objetivo principal abrir nuevos espacios

de debate y reflexión sobre la corrupción que se da en el seno de la política, que

indudablemente jugó un importante papel como elemento catalizador de la crisis política

del 2009 y continua jugando un rol protagónico en la crisis institucional y de legitimidad

que experimentan las instituciones del sector público, los partidos políticos y las

autoridades electas.

1 PNUD (2006) Informe Nacional sobre Desarrollo Humando en Honduras. Hacía la expansión de una

ciudadanía. PNUD, Tegucigalpa. 2 Como Lipset (1961) argumentó en su momento, el funcionamiento de los gobiernos es un factor central en

la estabilidad y consolidación de la democracia. Para el caso hondureño, la corrupción es un elemento pernicioso para la institucionalidad democrática en la cual ciegamente se ha confiado durante los últimos 30 años. Sin embargo, la evidencia demuestra que debido la ineficacia para contrarrestar el fenómeno por parte de los gobiernos, cada vez más la sociedad hondureña se distancia de la democracia y de su clase política.

8

El presente trabajo desarrolla un enfoque multidisciplinario del problema con el objeto de

describir las diferentes manifestaciones de la corrupción que se dan en el seno de la

acción de gobierno–algunas penables, otras moralmente rechazables- y confrontar la

problemática desde diferentes ángulos para obtener respuestas que mejor se adapten al

contexto hondureño. Este enfoque integral del fenómeno, será complementado por

estudios elaborados sobre la temática, desde los análisis histórico y sociológico del

problema, transitando por el estudio de las percepciones y los efectos que tiene la

corrupción en la democracia, las relaciones interpersonales y en labor republicana del

Estado, hasta desembocar con el actual reto de convertir a la ciudadanía -en gran medida

cansada, distante, indiferente y sumisa- en un fiscalizador de la gestión de lo público.

El enfoque multidisciplinario introduce un nuevo elemento al debate: la corrupción

política, vista como un tipo de corrupción que no necesariamente requiere el

quebrantamiento de una disposición legal para poder materializarse, desenvolviéndose en

una especie de “tierra de nadie” en términos legales y morales, lo que hace más compleja

su identificación y penalización. La argumentación que se desarrolla es que si bien la

corrupción política es un elemento que ha estado muy presente en el desarrollo histórico

del país, en la actualidad su estudio cobra enorme relevancia como un elemento

catalizador de la crisis política y de legitimidad que experimentan las instituciones políticas

y autoridades electas. La corrupción política ha llegado actualmente a niveles tan

extremos que se ha convertido en sustento ideológico para que grandes sectores de la

población vean con buenos ojos la imposición de gobiernos de casta autoritaria con el

ánimo de poner orden en un estado capturado y altamente clientelar (PNUD, 2002; CNA,

2007; LAPOP, 2010), sin comprender que ante menos democracia, mayor son las

oportunidades para la corrupción política.

El período de estudio se centrará en el gobierno democrático de José Manuel Zelaya

Rosales (27 de enero de 2006 al 28 de junio de 2009) y el gobierno de facto de Roberto

Micheletti Bain (28 de junio de 2009 al 27 de enero de 2010). Partiendo de la noción que

la lucha contra la corrupción comienza con la propia definición de tal fenómeno, previo a

entrar a contextualizar la corrupción política durante ambas administraciones, se brindará

una conceptualización del fenómeno en sentido estricto. En base a lo anterior, la primera

parte del trabajo presentará un marco conceptual multidisciplinario con el propósito de

conocer las diferentes interpretaciones del problema y argumentar que el distanciamiento

entre ciudadanía y política, no se debe solamente a que el político haya violado la ley (ésta

como ya sabemos, es susceptible a manipulación), sino fundamentalmente debido al

rompimiento de un pacto implícito –y a veces explícito- entre ciudadanía y político que

tiene una dimensión cívica.

9

La segunda parte del trabajo, introducirá un nuevo giro al estudio de la historia de la

corrupción política en Honduras, a través del enfoque politológico del institucionalismo

histórico3. Se tomará como período de estudio la democratización del régimen a partir de

la década de los ochenta hasta el año 2009 o como algunos autores consideran, el

“período del pacto de las élites” expresado en la Constitución de 1982 (Sosa e Irías, 2009),

tomando muy en cuenta las instituciones, costumbres y conductas heredadas de tiempos

post-coloniales y autoritarios. Para el institucionalismo histórico, las instituciones actúan

como memoria social, reflejando los conflictos del presente a través del legado

institucional del pasado. Es por tal razón, que se dará importancia a los efectos que está

teniendo la corrupción como institución con símbolos, valores y reglas heredadas, que

generan preferencias dentro de las organizaciones y las mismas personas.

La tercera parte evidenciará la dependencia de rumbo que el institucionalismo histórico

plantea, al analizar los resultados de los entes contralores del Estado y de los mecanismos

de accountability horizontal4 ante el flagelo de la corrupción durante el período de

estudio, tanto a nivel de políticas públicas como en la misma gestión de estas

organizaciones en cumplimiento a sus mandatos legales. Un análisis de este tipo, no ha de

olvidar el papel de los sectores económicos en la captura del estado como mecanismo

para concretizar sus agendas de poder, dominación e institucionalizar la impunidad. Se

resaltará algunos de los casos más mediatizados durante el período de estudio, los actores

participantes y el abuso de lo público para fines particulares.

Finalmente, la cuarta parte del trabajo prescribirá importantes acciones que la clase

política y la ciudadanía en general debe tomar para evitar que la historia hondureña

continúe la espiral de descomposición social. La primera y posiblemente la más

importante de todas, ante el enorme reto de hacer valer un Estado de derecho en un

contexto de enorme impunidad y desigualdad, es la necesidad de llevar a cabo cambios

estructurales para controlar la discrecionalidad del Poder Ejecutivo, a nivel del control del

financiamiento político, transparentar y democratizar los procesos de designación de los

3 Para comprender el término “institución” dentro del pensamiento del institucionalismo histórico (como el

resto de los subenfoques del nuevo institucionalismo) es de suma importancia disociarse del concepto tradicional de institución entendida como una estructura tangible o una organización (por ejemplo, un ministerio, un Poder del Estado o fuerza de seguridad) y entender una institución donde no solamente se concentra en las estructuras formalizadas, sino una combinación de reglamentaciones y procedimientos (reglas informales) que no solo condicionan preferencias, sino también las crean. 4 Para Guillermo O’Donnell (1999, 2004), los mecanismos tradicionales de accountability se pueden clasificar

en dos grupos: 1) accountability horizontal, versa sobre el sistema de separación de poderes, de frenos y contrapesos, y de debido proceso; y 2) accountability vertical, corresponde a la función disciplinaría que supone la existencia de elecciones periódicas y competitivas, considerados como controles externos.

10

altos funcionarios de los entes contralores y operadores de justicia, y por último, la

institucionalización de la participación de la sociedad civil en la gestión de lo público

La realización de cambios estructurales ha de abrir la puerta a una reforma anticorrupción

operacionalizada a través de una política pública de Estado con metas, objetivos, e

indicadores claros, medibles y reales; coordinada a través de una instancia pública-privada

con la capacidad técnica, autoridad moral e independencia política suficiente que

garantice que la impunidad sea la excepción en vez de la regla. Es de tomar muy en cuenta

que la lucha contra la corrupción no es un objetivo en sí mismo. La corrupción es un

obstáculo para el uso eficiente y eficaz de los recursos, y un riesgo para el desarrollo

económico y las estructuras democráticas. Es por eso que toda política debe tener como

norte programático la eficiencia y eficacia en la gestión y no simplemente promover y

crear nuevas instancias que solo vendrán a generar mayor burocracia, costos y entorpecer

el espíritu de la misma política.

Finalmente, confrontar la corrupción en términos éticos, legales, políticos, económicos y

sociales implica generar sinergias y motivar la cooperación entre lo público y privado, y

esto solamente se obtiene por un lado, a través de una clase política comprometida que

reconozca e incluya los espacios públicos de deliberación sin politizar los procesos o

legitimar agendas mezquinas, y por el otro lado, mediante una ciudadanía que reivindique

los espacios de consulta, deliberación y participación en la gestión pública. Una de las

lecciones que ofrece las recientes experiencias en materia de control democrático, es que

la transparencia y la rendición de cuentas constituyen un proceso cuyo desarrollo no

puede dejarse librado a la discrecionalidad de las propias autoridades públicas. Ante este

reto, el nuevo papel de prevención de la corrupción y generación de capacidades hoy más

que nunca requiere de la participación ciudadana.

11

B. MARCO CONCEPTUAL

1. LA CORRUPCIÓN VISTA DESDE CUATRO ENFOQUES CIENTIFICOS

El tema de la corrupción ha sido objeto de investigación y análisis desde varias

perspectivas disciplinarias, particularmente, en los campos del derecho, la economía, la

ciencia política y la sociología, cada una de las cuales aplica su propia metodología y

orienta el trabajo científico hacia sus fines particulares, lo que conlleva una muy

entendible diversificación del sentido que cada disciplina atribuyen al fenómeno de la

corrupción. En las páginas siguientes se examinará los rasgos que distinguen al fenómeno

de la corrupción desde diversas perspectivas científicas con el objeto de poder identificar

qué es lo que se entiende por corrupción en sentido estricto para poder llegar a

diferenciarla de la corrupción política.

1.1 LA CONCEPTUALIZACION JURIDICA DE LA CORRUPCION

Cuando se pregunta por la percepción de corrupción y cuando se contesta, la idea de

corrupción de referencia es la que surge del entramado de situaciones legalmente

sancionadas, como es el soborno, el cohecho, la malversación de fondos públicos, el

tráfico de influencias, el enriquecimiento ilícito y el abuso de autoridad. En este sentido,

se está ante la conceptualización jurídica de la corrupción, donde la clave está en el sujeto

que actúa y en calidad de qué actúa5.

La definición que brinda el derecho abre dos puertas: a) el quebrantamiento de la

disposición legal faculta la intervención y sanción estatal, y b) delimita claramente los

intercambios que se pueden y no se pueden hacer, estableciendo los criterios morales

mínimos que todos deben seguir. Este tipo de definiciones ayuda enormemente en la

construcción de índices comparativamente fiables y en el procesamiento judicial de los

implicados, pero deja de lado la otra cara de la moneda, aquellas situaciones dignas de

5 Para el caso hondureño, la conceptualización de corrupción que brinda el artículo 5, numeral 4 del Código

de Conducta Ética del Servidor Público (Decreto Legislativo No. 36-2007, publicado el 24 de octubre de 2007), cumple fielmente en identificar estos parámetros jurídicos, al especificar que la corrupción es el “uso indebido o ilegal de los recursos o del poder o autoridad pública para obtener un beneficio que redunde en provecho del servidor público, de su cónyuge, compañero o compañera de hogar o parientes, dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o en el de otra persona natural o jurídica, ya sea que se haya consumado o no un daño patrimonial o económico al Estado”.

12

rechazo moral y que aunque no están tipificadas penalmente, atentan contra la

legitimidad de los regímenes políticos, como por ejemplo, el clientelismo político6.

Asumir la conceptualización jurídica como la única aceptable o la única “ética”, permite a

los corruptos generar una retórica legitimadora muy perversa. Cuando la única

conceptualización viable de corrupción es aquella que solo puede ser perseguible y

sancionada penalmente, el siguiente paso para el corrupto, sin duda alguna, consistirá en

intentar cambiar las leyes o manipular las instituciones a su beneficio. Esto es justamente

lo que la experiencia hondureña ha demostrado, mientras el Estado invierte enormes

recursos y esfuerzos en el desarrollo de legislación y creación de instancias anticorrupción,

paralelamente existe una maquinaria creada a lo interno del mismo Estado que las

modifica o las manipula en beneficio de intereses particulares7. Es por eso que la

comprensión y rechazo social del fenómeno, no solamente debe primar lo que es

penalmente sancionado, sino el quebrantamiento de los principios y valores básicos que la

ética pública democrática exige normativa y universalmente.

En resumen, un enfoque estrictamente formal de la corrupción, que considere sólo el dato

de su tipificación legal, no permite establecer parámetros para medir aquellas conductas

de los actores gubernamentales, políticos, empresarios que pueden ser legalmente

aceptadas pero moralmente rechazadas; como por ejemplo, la conformación de un ente

contralor en base a elementos políticos que vendrán a salvaguardar los intereses

económicos y políticos de una élite dominante, en vez de aspectos técnicos o morales que

afiancen un Estado de Derecho y una democracia de calidad o cuando políticos

inescrupulosos utilizan sistemáticamente los contratos publicitarios para recompensar o

castigar a los medios por sus contenidos, apuntando por lo general a controlar lo que se

publica o se emite, y de esta manera coartando la libertad de expresión y el desarrollo de

una opinión pública informada y critica. En síntesis, el término “corrupción” no solamente

debe ser visto como sinónimo de ilegalidad, sino como la ruptura del contrato moral entre

autoridades públicas y ciudadanía.

6 El clientelismo político se puede definir como una relación social que se produce en un espacio microsocial,

en forma personal, voluntaria y legitima, dentro de la legalidad, entre quienes detentan el poder político desde una estructura burocrática partidaria o desde un organismo público y los que desean acceder a unos servicios o recursos públicos a los que es más difícil llegar, que no imposible, de no ser por este vínculo o relación asimétrica. Fuente: Corzo, S. (2002) El clientelismo político como intercambio, Institut de Ciències Polítiques i Socials, Barcelona. 7 Es por tal razón que la corrupción en Honduras se considera sistémica, porque afecta a la totalidad del

sistema político, hasta el punto de llegar a generarse un infraestado al interior de otro Estado que asume la condición de fachada.

13

1.2 LA CORRUPCION CENTRADA EN EL HOMO ECONOMICUS

La definición económica de la corrupción deja por un lado la tipificación jurídica de la

corrupción por una de mercado y se centra en la noción del homo economicus; aquel

individuo egoísta, calculador que busca maximizar sus intereses particularistas y que todos

y todas tenemos adentro. El enfoque economicista entiende la corrupción como un

fenómeno natural y lógico; cualquiera que ocupe un cargo en el que tenga poder y

privilegios tenderá a abusar del mismo y a maximizar sus preferencias. El aporte que

brinda la visión economicista de la corrupción permite comprender el funcionamiento real

de numerosas redes de corrupción, al exponer las estrategias, incentivos, los límites y la

racionalidad propia de los corruptos y corruptores.

Una analogía fácil de asimilar inspirada en la teoría de la agencia8, es la corrupción vista

como el abuso por parte del agente (el diputado) de la posición que le encargó el principal

(la ciudadanía) a través de un contrato (democracia representativa). Un abuso en el que el

diputado incumple la obligación fiduciaria de velar por el interés de la ciudadanía en todas

las acciones, poniendo por delante su propio interés. La teoría de la agencia reconoce que

no necesariamente lo que el agente piensa como beneficioso para el principal lo sea

realmente, ya que el agente sigue sus propios intereses utilitaristas. En gran medida este

comportamiento egoísta del político en ausencia de controles e información ha

contribuido a lo que hoy se conoce como la crisis de representación. Este paralelismo no

solamente es aplicable a los representantes legislativos, sino a toda autoridad o servidor

público que goza de recursos y privilegios (acceso a información, redes, prebendas legales)

en función al puesto que ostenta que le permite abusar de su posición con respecto al

principal.

La economía tiene una receta muy simple para limitar las acciones no deseadas de los

agentes: el riesgo moral. Por un lado, aumentar los costos de esas acciones y reducir los

beneficios que puedan conseguir por medio del control. Por otro lado, fortalecer los

incentivos para la honestidad a través de la sanción. No obstante, Boehm y Lambsdorff

(2009) advierten sobre las consecuencias que pueden producir ciertas acciones

anticorrupción. Por ejemplo, ¿es posible controlar a cada policía de tránsito en una ciudad

como Tegucigalpa? El control en la práctica no es infinito, en algún momento debe

terminar, ya sea por el costo que implica al Estado o por la simple omisión de uno de los

puntos dentro del proceso de verificación.

8 La teoría de la agencia analiza la forma de los contratos formales e informales mediante los que una o más

personas denominadas como "el principal" encargan a otra persona denominada "el agente", la defensa de sus intereses delegando en ella cierto poder de decisión.

14

Para el caso del policía de tránsito, tener un supervisor asignado que verifique su trabajo

in situ, posiblemente pueda ser demasiado oneroso, burocrático y además pueda ser

germen para más corrupción. Esta situación obliga a repensar el fin o la motivación que

mueve a los aparatos gubernamentales a desarrollar controles: ¿se lucha contra la

corrupción porque es un mal en sí (enfoque moral) o porque impide el funcionamiento del

gobierno y de la economía, y perjudica a la sociedad (enfoque de eficiencia)? Retomando

el caso del policía de tránsito, posiblemente la mejor manera de ejercer un control más

efectivo es a través de cámaras de circuito cerrado en las vías donde usualmente hay

frecuencia de incidentes de tráfico u operativos sorpresa a través de agentes encubierto

que verifiquen el trabajo que realizan estos ante la ciudadanía. De esta manera se puede

desincentivar la comisión de actos de corrupción, tener una administración eficiente y dar

una respuesta tangible de cara a los usuarios.

Para el caso de las sanciones, estas pueden producir efectos colaterales indeseados o

trade-offs: el temor a la sanción puede convertir, por ejemplo, a un empleado público de

una aduana en prisionero de una relación corrupta, y terminar por fortalecerla, en vez de

debilitarla. Por ello, es necesario advertir que una posible sanción no debería impedir que

un funcionario reporte casos de corrupción, aunque haya participado en ellos. En el caso

hondureño, en teoría existen mecanismos para promover la denuncia de actos de

corrupción entre los servidores públicos, pero en la práctica estos mecanismos no

protegen la integridad física o estabilidad laboral del denunciante, lo que contribuye a que

muchos empleados sean observadores pasivos de la corrupción permitiendo que ésta se

desarrolle impunemente.

Dejando a un lado las excepciones aplicables al homo economicus9, el enfoque

economicista, especialmente aquel que utiliza los instrumentos de la nueva economía

institucional permite abrir la “caja negra” de las relaciones de intercambio entre el

corruptor y corrupto que en consecuencia puede dar paso a estrategias mejor diseñadas

sobre sistemas de denuncias de actos de corrupción, cláusulas de penalización monetaria

y exclusión, y listas negras en la contratación pública. Su valor analítico es de suma

importancia cuando se pretende fomentar comportamientos contrarios a la corrupción

desde abajo, para involucrar no solamente a los honestos sino también a los que ya

participaron en acuerdos corruptos (Boehm y Lambsdorff, 2009).

9 Una de las críticas que se hace al enfoque de la elección racional o la visión economicista es que cae en el

reduccionismo del mercado e implica dejar por fuera las motivaciones morales de las personas al no considerar otras reacciones racionales como la honestidad o ética del representante o gestor público.

15

1.3 LA CORRUPCION DEFINIDA POR LA CIENCIA POLITICA

Cuando la política ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se generaliza y se

hace anónima en decisiones tan transcendentes como la elección de los gobernantes o la

gestión de lo público, entonces se requiere estudiarla más detenidamente. No se trata ya

de preguntarse sobre el gobierno justo, ni de proponer o explicar teorías normativas

generales sobre el Estado y el gobierno, sino de estudiar, mediante métodos, técnicas

cuantitativas y cualitativas el proceso político, las instituciones, la administración, los

actores y el sistema político como un conjunto interdependiente. Es así que la ciencia

política define la corrupción, centrándose en el daño que el intercambio puede producir

para el interés general.

La idea de que los responsables públicos sirven al interés general implica una concepción

determinada de la política y de la acción de gobierno inspirada en la noción del “buen

gobierno”. El interés general no consiste en favorecer a los que votaron al gobierno, ni en

llevar adelante un programa indefectiblemente, sino en procurar, siendo coherentes en lo

posible con el programa, tomar decisiones que beneficien a la comunidad en su conjunto.

Ello implica una voluntad de objetividad e imparcialidad, de forma que se consideren los

intereses de todos los afectados antes de tomar una u otra decisión. Para la ciencia

política es corrupta toda acción en la que el responsable público pone por delante el

interés privado sobre el general (Villoria, M., 2006:39). Para este enfoque, la corrupción,

puede realizarse actuando legalmente, pues cumpliendo la ley se puede perfectamente

actuar buscando el interés privado y beneficiar a un sector social o económico frente a la

comunidad en su conjunto.

La visión politológica de la corrupción da cabida a un interesante debate sobre la

actuación de los poderes fácticos en la hechura de las políticas públicas, en la gestión

pública y sus nexos con las autoridades gubernamentales. En Honduras, históricamente ha

sido la norma promover legislación en pro de un sector económico determinado,

generalmente el industrial o financiero, a costas del conjunto de la sociedad (CEDOH,

2007). Como también es práctica habitual de los políticos negociar con gremios

profesionales incrementos salariales y prebendas laborales a costas de grupos menos

organizados o de una carga fiscal a futuro, a cambio del mantenimiento de una

gobernabilidad ilusoria. En Honduras este tipo de corrupción, es más visto como el

lubricante de la maquinaria populista-asistencialista-clientelar de la clase política que un

mal que genera ineficiencia o peor aún, que abre las puertas a actos de corrupción

penables como la malversación de fondos públicos, enriquecimiento ilícito, abuso de

autoridad, soborno y tráfico de influencias.

16

1.4 LA CORRUPCION DESDE LA PERSPECTIVA SOCIOLOGICA

Por último, la sociología considera la corrupción como el conjunto de conductas que en el

contexto histórico y social de cada país consideran como tales. Este enfoque se basa en la

realidad de cada país para definir qué es considerado como corrupción, lo que permite

tratamientos diferenciados del fenómeno. Tratamientos que como se verá en el estudio

de la dependencia de rumbo de la corrupción en Honduras, implica contextualizar el

fenómeno para lograr una mejor comprensión y respuesta al problema. Los diferentes

grados de percepción del fenómeno hacen a la corrupción un fenómeno difícil de definir y

juzgar. Se trata de saber, a nivel individual, si los “corrompidos” y los “corruptores” tienen

o no conciencia de la naturaleza corrupta de su modo de actuar y si, paralelamente, a

nivel de la opinión, la mayoría de la población se inclina por actitudes rigurosas o laxas en

relación con el fenómeno; es el peso de la opinión lo que determina si un acto es o no

corrupto10.

Heidenheimer (2002) desarrolla tres tipos de corrupción que se adaptan al contexto

social:

a) Corrupción negra: las acciones son condenadas como corruptas tanto por las élites

morales como por la ciudadanía en general -existe un consenso entre la ley y la

opinión pública;

b) Corrupción gris: existen normas que sancionan las acciones corruptas, sin embargo, la

ciudadanía no rechaza abiertamente tales conductas - no existe consenso pleno entre

ley y opinión pública, y

c) Corrupción blanca: no hay oposición por la ciudadanía y las élites morales no las

condenan. Se puede decir que son actos tolerados, pero solamente en ciertos

aspectos –no existe ley condenatoria de tal práctica-, al no haber el suficiente apoyo

generalizado para sancionarla.

Lo peculiar de esta categorización es que el contexto social juega un rol importante en

definir qué es corrupción negra, gris o blanca. Para esta variación, no necesariamente los

países requieren ser de diferentes culturas o lugares geográficos. Por ejemplo, un acto,

como ejercer influencia por parte de un funcionario sobre un proceso de contratación,

puede ser visto como corrupción negra en Costa Rica al grado que conlleve a una crisis

política de enormes magnitudes, pero al extrapolar tal caso a Honduras, posiblemente

solamente haga unos cuantos titulares en los rotativos de mayor circulación11.

10

Dicho sea de paso, fue este tipo de observación lo que empujó a la mayoría de los investigadores, en los años 60, a encontrarle numerosas virtudes a la corrupción, por lo menos en los países del Tercer Mundo. 11

En el año 2004, el ex presidente Miguel Rodríguez fue parte de una trama de soborno por parte de la empresa de telecomunicaciones Alcatel. Este hecho le costó su puesto como Embajador en la OEA, fue

17

En Honduras, la corrupción está tan entrañada en el tejido social que se ha llegado al

grado de utilizar de manera burlesca y cínica la terminación “azo” para darle nombre y

apellido a los diferentes escándalos de corrupción que se han venido dando (“lechazo”,

“furganozo”, “gasolinazo”, “gacetazo”)12. Asimismo, se ha desarrollado una subcultura

lingüística con términos como “mordida”, “raja” o “bajo la mesa” que evidencia lo inocuo

que es la corrupción cuando se busca maximizar los intereses particulares. La corrupción

de bajo nivel se ha vuelto tan normal que ha adquirido carta de derecho particular y ha

preparado el terreno para una mayor aceptación de la corrupción de alto nivel, pues, si el

riesgo es mínimo para comprar una plaza de maestro “bajo la mesa”13, también lo puede

ser para comprar pupitres sobrevalorados, como quedó evidenciado en el “pupitrazo”14.

Esta argumentación no implica necesariamente que la corrupción de bajo nivel da cabida a

la de alto nivel, pues, se sabe que cuando una autoridad goza del monopolio en la toma de

la decisión –tal como lo han tenido a lo largo de la historia todos los jefes de Estado y

presidentes de Honduras-, actúa con suma discrecionalidad debido a los pocos controles

efectivos impuestos y no transparenta ni justifica su accionar, en el 100% de los casos

habrá un abuso de su posición preferencial para fines propios. De tal manera, implica, que

al existir una aceptación o más bien aprobación social de pequeños actos de corrupción,

como coimas o dadivas para agilizar pagos en la ventana de pagaduría, también habrá

menos resquemor para aceptar un soborno para reducirle una multa a un proveedor del

Estado por parte del gerente de una empresa estatal.

2. LA CORRUPCIÓN EN SENTIDO ESTRICTO

Después de este detallado análisis, se puede argumentar que existen suficientes bases

para establecer algunas conclusiones sobre el mundo heterogéneo del fenómeno de la

corrupción. Partiendo de las conceptualizaciones brindadas por los cuatro enfoques

encarcelado y produjo una crisis política en Costa Rica que afectó la imagen de uno de los partidos tradicionales para los comicios del 2006. En el 2007, se denunció que algunas autoridades hondureñas tenían intereses económicos en empresas proveedoras de servicios de telefonía que realizaban actividades de tráfico gris. Esto nunca se investigó a profundidad y más bien se dijo que eran empleados de las empresas que realizaban tales actos ilícitos. Al final, todo quedó en nada y éste regreso a su vida normal como funcionario público. 12

Para Salomón et. al. (1996:34), la terminación “azo” según el diccionario de la Real Academia Española es un sufijo que suele significar “golpe dado con un objeto”. En materia de corrupción puede interpretarse como los golpes que las prácticas corruptas le propinan a la sociedad y al Estado en general. 13

Fuente: http://www.transformemoshonduras.com/ES/docs/Procesos%20de%20Contrata.pdf 14

Fuente: http://www.elheraldo.hn/Ediciones/2008/08/21/Noticias/Congreso-pedira-explicaciones-a-Breve-sobre-el-pupitrazo

18

científicos desarrollados anteriormente, se puede identificar cuatro elementos que están

presentes en todo concepto de corrupción15:

1) Una persona que ocupa una posición en una organización pública de la cual se

derivan unos derechos o privilegios;

2) Esos derechos o privilegios (recursos públicos) se conceden para que quien ocupe

el puesto los desarrolle en beneficio de quien se los otorga (la ciudadanía);

3) Los deberes que se derivan del puesto, en especial el deber de usar los privilegios

para beneficio del otorgante, se incumplen (abuso de la confianza o poder), y

4) Los deberes se incumplen porque existe un beneficio directo o indirecto, actual o

futuro, para el ocupante del puesto que no está previsto en los beneficios

legítimos que se deben tener por ocupar la posición.

En síntesis y haciendo uso de los cuatro enfoques científicos revisados, la corrupción se

puede considerar como la quiebra de las normas legales (concepción jurídica) o de las

normas éticas no escritas, pero con el apoyo social generalizado relativas a cómo se debe

ejercer el servicio público (concepción social), para proporcionar servicios o beneficios a

ciertos grupos o ciudadanos de forma oculta (concepción politológica), con voluntad de

ganancia directa o indirecta en mente (concepción económica)16. Esta aproximación al

fenómeno posibilita por lo menos cuatro tipos de actos que han de ser considerados como

corruptos:

1) Aquellos actos –más comúnmente aceptados como corrupción- que implican un

quebrantamiento legal que genera beneficios directos para el corrupto: soborno,

cohecho, tráfico de influencias, extorsión;

2) Aquellos actos que implican quebrar la ley con beneficios indirectos para el

corrupto: por ejemplo, el funcionario que incide sobre una política pública de

regulación bancaría para favorecer al grupo económico que financia a su partido

político;

3) Aquellos actos que implican quiebra de normas éticas socialmente –al menos por

ciertas elites- aceptadas, con beneficio directo para el corrupto: por ejemplo, el

diputado que ejerce sus influencias u obtiene información privilegiada para

15

Fuente: Villoria, M (2006) La Corrupción Política. Editorial Síntesis. Madrid. 16

Kjellberg en Villoria (2006) La corrupción política, Editorial Síntesis, Madrid.

19

favorecer a su empresa familiar en la adjudicación de un contrato de suministro de

medicamentos, y

4) Los actos que implican la ruptura de normas éticas socialmente aceptadas –al

menos por ciertas elites, pero con beneficio indirecto para el corrupto: por

ejemplo, el funcionario o diputado con intenciones continuistas que concede

contratos de publicidad, para que los medios de comunicación influyan

favorablemente en el tratamiento informativo que se le dará a su plataforma

política en las próximas elecciones17.

3. DEFINIENDO LA CORRUPCION POLITICA

La corrupción política no debe ser considerada un subproducto de la corrupción en

sentido estricto, sino como una realidad distinta que complementada con los enfoques

jurídicos, económicos, políticos y sociológicos anteriormente descritos, ha de brindar una

mejor comprensión de los espacios en que se desenvuelven los actores políticos

hondureños y las perniciosas consecuencias de frente a la institucionalidad democrática.

Primero que todo, y posiblemente lo más importante para poder diferenciar entre

corrupción en sentido estricto y corrupción política, es que en la última lo que se daña es

la política, y se daña porque se olvida su razón de ser, al incumplirse los principios en que

se fundamenta este instrumento de concertación y diálogo para la resolución de conflictos

(Heywood, 1997; Heidenheimer, 2002). Es decir, la política se convierte en un mero

negocio o intercambio de favores en vez de la visión deliberativa que brinda la democracia

liberal contemporánea18.

Por otro lado, la corrupción política no se puede categorizar en función al sujeto que actúa

sino por el bien esencial dañado, pues existen actores “no-políticos” cuyo rol en la

corrupción política es crucial. Por ejemplo, los burócratas que hacen política al

implementar programas o proyectos gubernamentales, los jueces de los tribunales al fallar

17

Para autores como Paul Heywood (1996) este tipo de acto lo considera como “inversión en corrupción” (investive corruption) donde el corrupto invierte sus facultades, poderes y posición preferencial para obtener beneficios en el mediano y largo plazo. 18

Con la deliberación se favorece la educación y la tolerancia de los ciudadanos. Hace que sea necesario que se justifiquen las demandas, provoca que las decisiones sean mejores en términos de justicia distributiva y que se llegue a amplios consensos sobre las disposiciones. Con ello se legitiman las decisiones y se incrementa la calidad de la democracia. Para mayor información sobre el debate de deliberación en las democracias liberales contemporáneas, véase Elster, J. (2001) La democracia deliberativa, Editorial Gedisa, Barcelona.

20

a favor de los intereses económicos por sobre la justicia o los fiscales del Ministerio

Público al “engavetar” deliberadamente casos de corrupción de políticos.

En tercer lugar, en el concepto estricto de corrupción existe como elemento de referencia

moral una ética profesional, es decir, los que ejercen un determinado puesto incumplen

los deberes derivados de este para obtener un beneficio privado indebido; esencialmente,

abusan del poder que se le reconoce para realizar sus funciones para beneficio propio,

directo o indirecto. Pero en la corrupción política, lo que aparece como elemento moral

de referencia no es una ética profesional, sino una ética pública. Más aún, no existe un

incumplimiento de deber profesional sino un incumplimiento de deber cívico.

Para conocer cómo se operacionaliza la corrupción política, es importante identificar

cuatro elementos distintivos de la corrupción política:

a) Se desarrolla en un amplio campo de acción: existen actos legalmente punibles,

algunos moralmente rechazables pero no ilegales y otros que son aceptados según

el contexto social;

b) No se puede categorizar en función al sujeto que actúa, únicamente: existen “no-

políticos” que realizan un importante papel en la corrupción política;

c) Su efecto es la deslegitimación de la política: lo que produce que un acto entre

dentro de la categoría de corrupción políticamente es que atente contra los

valores, fines y métodos de la acción política en la democracia, y

d) Se produce y reproduce en red: estas redes tienen diversas formas y niveles de

sofisticación, sus estructuras son flexibles y han de hacer frente a los mismos retos

que las redes honestas en términos de integración y diferenciación, aunque

contrastan de éstas en su bajo nivel de institucionalización y en su tendencia a

utilizar la coerción y violencia para asegurar su silencio.

La corrupción política no solamente recae en el grado de inmoralidad de los políticos o de

los ciudadanos, sino que también es una variable en gran medida dependiente del

régimen político existente (Villoria, M., 2006). De esta manera las instituciones (formales e

informales) inciden para fomentar, dificultar o impedir la corrupción política. Tal como

queda ilustrado en la Figura No. 1 (Infra), a mayor calidad de la democracia menor será la

corrupción política e igualmente, menor será la corrupción en sentido estricto. No

obstante, esta correlación no es aplicable a regímenes totalitarios o autoritarios, al ser la

corrupción política una característica propia de sistemas donde no se respetan las reglas y

principios democráticos como los derechos humanos, especialmente los civiles y políticos.

En conclusión, en un régimen totalitario o autoritario puede haber niveles bajos de

corrupción en sentido estricto, sin embargo, la corrupción política es sintomática del

21

sistema al carecer legitimidad moral porque niegan una ética pública que les limite y

legitime su autoridad.

Figura 1 Corrupción política y regímenes políticos

Más corrupción política Menos corrupción política

Fuente: Elaboración propia en base a Villoria, M. (2006) La Corrupción Política

� Regímenes totalitarios: el control político es controlado por una persona al frente de un partido de

masas; existe una movilización intensa y periódica con el objeto de asegurar la obediencia activa y la

muestra constante de apoyo al régimen;

� Regímenes autoritarios: el gobierno se adjudica el derecho de imponer sus valores y decisiones sobre

los ciudadanos, y no reconoce los derechos políticos como el de expresión, asociación, oposición al

gobierno; no obstante, existe un “pluralismo limitado” dentro de la forma de gobierno (Bealy en Villoria,

2006);

� Democracias defectuosas (democracias iliberales): elementos esenciales del Estado de derecho no se

respetan, como la separación de poderes o el imperio de la ley, o no se garantizan plenamente los

derechos constitucionales. Las redes clientelares ocurren con frecuencia al ser el único medio de

acceder a bienes y servicios públicos, el principio de igualdad política es sacrificado continuamente para

devolver los favores a los grupos que han capturado al Estado, el populismo se instala en el discurso

político y la compra de votos se institucionaliza.

� Democracias de mínimos: se respetan los elementos constitutivos básicos de una democracia, en base

a: 1. Sistema político basado en la libertad legal para formular y proclamar alternativas políticas en una

sociedad; 2. Libertades de asociación, de expresión que promuevan la competencia libre de líderes; 3.

La revalidación periódica del derecho a gobernar; 4. La inclusión de todos los cargos políticos, y 5. La

libre participación de todos los miembros de la comunicad política (Linz en Villoria, 2006)

� Democracia de calidad: todos los miembros de la comunidad política deben ser tratados –bajo la

Constitución-como si estuvieran igualmente cualificados para participar en el proceso de toma de

decisiones sobre las políticas que vaya a seguir la asociación (Dahl en Villoria, 2006)

Ahora que se ha hecho la diferenciación entre corrupción en forma estricta y la corrupción

política, las siguientes secciones evidenciarán como la corrupción política en Honduras

abre las puertas para que actores políticos como no-políticos cometan actos de corrupción

REGÍMENES POLITICOS

Totalitarios Autoritarios Democracias

defectuosas

Democracias de

liberales Democracias de

calidad

22

de manera impune, pues al haber un sistema político regido por reglas informales a nivel

macro, como: el clientelismo, el patrimonialismo, el nepotismo, el populismo y el

sectarismo político; estos comportamientos se extrapolan al nivel micro y se transforman

en actos como: el soborno, la extorsión, el cohecho, el tráfico de influencias, el

enriquecimiento ilícito y el abuso de autoridad. En síntesis, la corrupción política viene

siendo la antesala para la corrupción en sentido estricto, especialmente en su

conceptualización jurídica.

C. LA CORRUPCION POLÍTICA EN LA DEMOCRACIA HONDUREÑA

A partir de esta sección, el trabajo se ha de alejar de lo conceptual y se introducirá al

desarrollo contextual de la corrupción política en Honduras. Se dará especial énfasis en la

evolución institucional del Estado y las relaciones de poder que se han desarrollado como

elementos que han dejado su legado en las instituciones políticas y en la forma de

gobernar actualmente. Asimismo, se hará un balance de la conformación de los pesos y

contrapesos republicanos como el gran hándicap que no permite un combate efectivo de

la corrupción. Finalmente, se concluirá con tres estudios de caso que demuestran cómo la

corrupción política se operativiza en Honduras por medio de actores políticos como “no

políticos”, logrando un mismo fin: la deslegitimación de la política.

1. LA CORRUPCION POLITICA EN HONDURAS VISTA DESDE EL

INSTITUCIONALISMO HISTORICO

El punto de partida para el enfoque del institucionalismo histórico está en las decisiones

que se toman tempranamente en la historia de toda política y de todo sistema de

gobierno. Estas decisiones políticas iníciales, y los compromisos institucionalizados que de

ellas surgen, han de determinar las decisiones posteriores. Hay una suerte de inercia que

hace que las decisiones políticas iníciales persistan en el tiempo, siendo la única manera

de romper esa dependencia de rumbo a través de una buena dosis de presión política

para producir el cambio (Hall y Taylor, 1996; Peters, 1999). En el caso de la corrupción en

Honduras, ésta se ha institucionalizado al grado que cada ley o instancia estatal que se

crea para combatirla ya tiene impregnada en su ADN elementos que permiten y facilitan

su captura o desnaturalización, legitimando consecuencias tan perniciosas como la

impunidad y la desigualdad. Esta institucionalización de la corrupción, se debe en gran

medida al legado autoritario, al débil rol de la democracia republicana y representativa en

el desarrollo del Estado y a la arbitraria aplicación de la ley.

23

Todo análisis histórico de esta índole parte de la afirmación que las instituciones actúan

como memoria social, reflejando los conflictos del presente a través del legado

institucional del pasado. En la perspectiva histórica del neoinstitucionalismo, las

instituciones no solo definen la distribución del poder, sino también los intereses y

preferencias de los actores y condicionan la forma que tienen de entender los problemas.

Las instituciones son importantes porque determinan los actores que participan en la

política, las estrategias y pautas de actuación y la información disponible; las instituciones

no sólo condicionan las preferencias, sino también las crean (Di Maggio y Powell en

Chaqués, 2004). De esta manera, las instituciones son normas formales, procedimientos

de cumplimiento y prácticas operativas estándar que estructuran las relaciones entre

individuos en varias unidades del sistema político y la economía (Hall y Taylor, 1996).

La presente sección hará una relación de hechos puntuales que se consideran

trascendentales al incidir en las instituciones republicanas del Estado, en las relaciones de

poder, en la forma de gobierno y en la clase política hondureña durante el tiempo19. Todo

esto, con el propósito de evidenciar cómo las instituciones, costumbres y conductas

heredadas de tiempos post-coloniales y autoritarios, han dejado el legado del

clientelismo, el autoritarismo, la concentración del poder, la patrimonialización de la

gestión pública, y la opacidad y discrecionalidad en el manejo de lo público. Asimismo, la

categorización histórica que se ha hecho, no responde a una decisión arbitraria, sino a los

cambios institucionales trascendentales o “puntos de ramificación” que ha tenido la

historia política hondureña. Lo anterior, partiendo de la afirmación que las instituciones

no están abiertas al cambio excepto en situaciones críticas de la historia de un país, a

menudo asociadas a una guerra o recesión prolongada, que cuestiona los acuerdos

sociales preexistentes (Hall y Taylor, 1996).

1.1 EL SURGIMIENTO DEL ESTADO HONDUREÑO Y DE LA DEPENDENCIA DE RUMBO

La interrogante es ¿cómo surge el Estado hondureño en términos estructurales? Para eso

es importante conocer los antecedentes políticos, administrativos, económicos y sociales

de Honduras de la época de la independencia y los subsiguientes años de formación

estatal. Tal como expone André-Marcel d´Ans (2009), Honduras experimenta los aires

revolucionarios 40 años después de haber iniciado en Francia y los Estados Unidos. Este

fenómeno no es circunstancial, tiene su explicación en el aislamiento geográfico, pero más

importante aún, se debe a las características propias de la sociedad hondureña, en su gran

19

Es oportuno aclarar que éste análisis no pretende brindar un relato descriptivo de la corrupción en el tiempo. Más bien, buscará responder a la pregunta sobre porqué las actuales instituciones políticas asimilan la corrupción como parte de su “ethos”.

24

mayoría mestizos “desetnizados”, desperdigados en núcleos aislados, sin educación,

privados de tradiciones culturales y con poca experiencia política.

Cuando los aires independentistas llegan provenientes de México, más allá de un proyecto

nacional y colectivo, la independencia es fundamentalmente el resultado de los proyectos

de las élites locales en busca de sus propios intereses. Con la independencia y el retiro de

España afloró el conflicto entre conservadores afines al statu quo económico y social de la

colonia, promotores de estados centralizados oligárquicos y los liberales, propulsores del

nuevo orden de la modernidad del siglo XIX y de ideas federalistas inspiradas en la

experiencia estadounidense. Pero más allá de disputas ideológicas, fueron guerras entre

caudillos que buscaban hacer de lo público un botín para financiar sus proyectos

particularistas20.

Desde la perspectiva del diseño institucional, la idea de asimilar el modelo republicano

estadounidense no se hizo tanto por convicción, sino por el efecto mimético y coyuntural

de los tiempos. Si bien el principio de separación de poderes esencial al régimen

presidencial se mantuvo, los caudillos hondureños, en su afán por acumular más poder

van introduciendo en cada constituyente, modificaciones al modelo con el objeto de

fortalecer el ejecutivo en desmedro del poder legislativo, debilitando el equilibrio de

poderes y generando una hegemonía presidencialista que hasta la fecha de hoy, es el

centro de gravedad de la vida política del país. Esto produjo gobiernos que formalmente

se regían bajo una estructura republicana, pero informalmente, transgredían el principio

de la separación de poderes y con esto, se convirtieron propensos a la arbitrariedad y

corrupción, al no haber controles horizontales o sanciones legales que los limitara.

El otro aspecto que diferencia al modelo de los Estados Unidos del régimen

presidencialista hondureño es que el presidente norteamericano tenía poderes políticos

jurídicamente limitados por la existencia efectiva de una estructura federal, en que los

Estados miembros recababan celosamente un amplio ámbito de autonomía. Mientras que

el Estado hondureño centralizado -territorial, económica y políticamente- no existían

obstáculos jurídicos o políticos para concentrar el poder y la tendencia era justamente a

mayor concentración. En la actualidad, este centralismo histórico se ha convertido en un

20

Javier Corrales (2009) en su análisis sobre el neocaudillismo en América Latina, explica el origen del término “caudillo”. Originalmente, el término caudillo aparece como un apelativo despectivo usado por fuerzas realistas a finales del siglo XVIII para describir a los “capitanes” o “cabecillas” que se levantaban en su contra con ejércitos de “irregulares”. Estos caudillos, y las pugnas entre sí, pasan a dominar la política de la región durante y luego de las gestas de independencia. Desde entonces, el aspecto militar o golpista de los caudillos se diluye, o mejor dicho, se diversifica. Ya en el siglo XIX aparecen caudillos civiles, no sólo militares, que exhiben de hecho todo tipo de trasfondo profesional, ideológico y geográfico (provenientes tanto del interior como de las ciudades principales).

25

centralismo estructural y cualquier intento que se ha hecho por descentralizar fiscal y

políticamente el territorio ha constituido una construcción jurídica artificiosa más que una

realidad política y social espontánea que frene el impulso de los órganos del poder

central, especialmente del Ejecutivo.

Si bien se hicieron esfuerzos para separar los poderes del Estado y controlar la alternancia

del poder, como lo fue la Constitución de 1839; la época de la Reacción Conservadora

(período entre los años posteriores a Federación Centroamericana y la Reforma Liberal),

se caracteriza por autoritarismos fuertes que controlan no solamente la administración

pública, sino a los cuerpos legislativos, judiciales y a las milicias. Todo esto imposibilitó la

creación de instituciones con capacidad de control, mantuvo la administración pública a

su mínima expresión y fue el punto de partida de la dependencia de rumbo de la

corrupción en la política.

1.2 LA REFORMA LIBERAL COMO PUNTO DE RAMIFICACIÓN

Para el enfoque del institucionalismo histórico, los cambios que se producen en sistemas

políticos con un alto grado de inercia generalmente se dan cuando aparecen “coyunturas

críticas” (Hall y Taylor, 1996). Es decir, cuando se conjugan diversas fuerzas políticas, que

individualmente no pueden generar cambio, pero colectivamente producen la suficiente

presión para cambiar la trayectoria institucional. Este cambio es de tal magnitud que

produce un punto de ramificación (branching point) en el cual el desarrollo histórico de

una institución cambia de rumbo.

Para el caso de Honduras, durante sus primeros cincuenta y cinco años como nación

independiente, sus instituciones políticas, sociales y económicas provenientes de la época

colonial se habían adaptada fácilmente al contexto postcolonial, debido en parte, a que no

hubo un período de estabilidad política y social suficiente que promoviera un cambio

institucional. Asimismo, tampoco hubo necesidad clara de cambio, pues los valores, reglas

y preferencias políticas continuamente se reproducían por élites estancadas en el

conservadurismo, en el oscurantismo religioso, en una economía semifeudal y en guerras

improductivas que hacían que cualquier innovación traída desde afuera -como fue el caso

del republicanismo estadounidense- fuese cooptada por las valores predominantes

(autoritarismo, clientelismo y centralismo). Es así que las instituciones de esa época se

mantenían en un estado de equilibrio y funcionaban de acuerdo con las decisiones que se

habían tomado desde tiempos coloniales.

26

No obstante, estos equilibrios políticos no iban a ser permanentes. Las reformas liberales

introducidas por Marco Aurelio Soto y Ramón Rosa en 1876, y el debilitamiento del

modelo económico-político conservador, responden a esas coyunturas críticas que los

institucionalistas históricos consideran trascendentales para modificar la dependencia de

rumbo y de esta manera producir un cambio de trayectoria en las instituciones. Con estos

puntos a favor, se iría mermando el peso político de las relaciones feudales y semifeudales

de producción de los conservadores y se introduciría el modelo capitalista en beneficio de

la burguesía intermediaria de la época, la cual constituía el segmento que daría el mayor

apoyo político a los reformistas (Becerra, L., 2009)21.

Cabe mencionar que este período de la historia de Honduras es sumamente complejo, al

darse hechos de alta corrupción que debilitan al Estado, como acciones positivas que lo

fortalecen22. Para que las reformas pudiesen prosperar, se requería de alianzas tanto

internas como externas, especialmente orientadas a incentivar la inversión y atraer

capital. Durante este período de relativa estabilidad política se da el primer intento hacia

la modernización del país y se abre la economía al capital extranjero. Pero ante un Estado

incipiente en términos políticos, económicos y sociales, difícilmente se pudieron

establecer mecanismos suficientes para mitigar las asimetrías de poder que produciría el

capital, en gran parte debido a la poca experiencia de los políticos en los juegos de poder,

lo que facilitaba su captura y por la misma realidad histórica del momento; un Estado en

formación que pretendía hacer el salto hacia la modernidad.

La Constitución de 1881 fue el golpe de gracia al espíritu colonial de la época y la

bienvenida a los tiempos de los enclaves. En ella se consagraron los rasgos y propósitos

básicos del modelo de desarrollo que se propuso realizar la Reforma Liberal. A través de

esta constitución política y sus leyes complementarias -el Código Minero y Ley de

Fomento de la Agricultura- se abrieron las puertas de par en par a la inversión extranjera,

comprometiéndose el Estado a brindar todas las garantías, estímulos y prebendas para su

éxito con la condición de desarrollar la economía interna. En el campo de la minería, esas

21

Longino Becerra (2009) en su obra “Evolución Histórica de Honduras” considera a este colectivo como el que se encarga de importar bienes para su comercialización en Honduras o el que a través del crédito logra explotar algunas ramas privilegiadas de la industria. Siendo un sector que actúa como intermediario en sus funciones sociales, es sumamente dependiente de su entorno, lo cual lo obliga a pactar con los diferentes fuerzas; políticos, terratenientes, capital extranjero. 22

Marco Aurelio Soto, perteneciendo a tiempos donde el control horizontal entre los poderes era más una utopía qué un formalismo constitucional, y menos una práctica republicana, participó como inversor en la explotación minera de la Rosario Mining Company. De hecho, se puede afirmar que las iniciativas para abrir a Honduras a la inversión extranjera se entrelazaban con el interés personal del propio presidente. Este acontecimiento que manchó el período e imagen de Marco Aurelio Soto viene a documentar unos de los primeros casos de corrupción política por parte de un presidente, donde no solamente fue el bien público lo que se perjudicó, sino que se deslegitimó la política para beneficio privado.

27

medidas de estímulo asumen la forma de la abolición de todo impuesto sobre la

exportación de los minerales, del uso de los recursos madereros e hídricos requeridos

para la explotación de los yacimientos y la libertad de introducir libre de impuesto, las

máquinas y el equipo para la extracción minera (d´Ans, M. 2009)23.

A pesar que las reformas liberales se fueron haciendo de manera gradual y no a través de

una revolución, la decisión de brindar concesiones extremadamente liberales para atraer

capital extranjero cambio totalmente el panorama24. Si bien este régimen concesionario

sustituye casi por completo las relaciones y las condiciones que imperaron en el país hasta

el último cuarto del siglo XIX, esta situación al mismo tiempo propiciará el surgimiento de

una dinámica patrimonialista y clientelar, en cuanto al usufructo del poder del Estado, vía

la Presidencia de la República (Chaverri y Zavala, 2004). En términos generales y siguiendo

las tendencias de la época, los reformadores implantaron un sistema capitalista, pero no

de libre mercado, sino un capitalismo dependiente al capital monopolista extranjero y con

eso, vino la explotación descomunal de los recursos naturales, la despersonalización de la

política y la corrupción.

Después del período de Soto, se institucionalizaría los tiempos de la servidumbre sumisa

de la clase política ante los factores “externos” del poder, que gradualmente se fueron

convirtiendo en “internos”, a medida que los políticos de turno se volvieron apéndices del

capital extranjero y la política se fue percibiendo cada vez más como un oficio de criados y

de capataces, gradualmente degenerándose a los ojos de la población, perdiendo esencia

y respeto (Meza, V. et. al., 2010).

La Reforma Liberal demuestra que ante un contexto de debilidad institucional y

fraccionamiento social, la solución fue ceder el poder absoluto al líder mesiánico y

carismático para que resolviera todos los problemas y pusiera orden en un estado

desorientado, corrupto y propenso a la violencia. Sin embargo, lo que sucede en Honduras

23

Si bien un eje de las reformas incluía también el desarrollo de la agroindustria, especialmente orientada a la explotación del café y otros cultivos tradicionales, el sector agrícola no logra captar la inversión en la escala que lo hace el sector minero. En gran parte, debido a las características conservadoras de las terratenientes locales y a los altos costos que implicaba la explotación agrícola, situación que por el momento imposibilitaba su inclusión en el mercado internacional. En ese sentido, el desarrollo del sector agrícola tendrá que esperar hasta la llegada de las empresas bananeras, las cuales no se entremezclan con los terratenientes del interior sino explotan la región inhóspita del norte, dejando al segmento agrícola hondureño en su condición semifeudal y subdesarrollada. 24

En ideario colectivo hondureño de la época, la participación de los extranjeros y su capital estaba en línea con la necesidad de modernizar la endeble economía y sociedad hondureña. En ese sentido, la participación extranjera tenía una doble funcionalidad: 1) la ideológica, a través de las ideas modernizadoras del liberalismo, y 2) económica, como instrumento para colocar los productos agrícolas y mineros en los mercados internacionales.

28

a finales del siglo XIX, no es innato del país. Este fenómeno se comparte en la Centro

América de la época y en gran medida en toda la región latinoamericana. Tendrían que

aparecer nuevos actores y episodios históricos para comprender porque Honduras se ha

mantenido en esta dinámica, mientras otros países lo han logrado superar, al menos

relativamente.

En 1885, el mismo Congreso que le había otorgado a Marco Aurelio Soto diez mil libras

esterlinas dos años atrás para que en su “exilio” representará y promoviera intereses

hondureños, ahora lo estaba investigando por los delitos de “concusión”25 y “dilapidación

de caudales públicos” durante su período presidencial. Sin embargo, los resultados de las

investigaciones fueron nulos, pues nunca se logró probar responsabilidad, tampoco Marco

Aurelio Soto rindió cuentas sobre sus acciones ni llegó a comparecer ante un tribunal. Sus

acusadores carecían de la autoridad moral para inculparlo, menos castigarlo, al ser estos

cómplices del atraco perpetuado al Estado durante el período de Marco Aurelio Soto

(Chaverri y Zavala, 2004). De esta manera, la investigación decretada para “salvar los

derechos de la Nación” sentó un enorme precedente para la institucionalidad republicana

hondureña, no sólo por ser la primera ocasión que el poder legislativo entabló una acción

por actos de corrupción en contra de un ex-presidente, sino por terminar en total

impunidad26.

Años más adelante, cuando Honduras entra de nuevo en una espiral de guerras civiles,

administraciones y sus funcionarios ante los cuales se presentaron denuncias por actos de

corrupción, aparecen meses después como beneficiarios de otras tantas acciones de

corrupción, lo que indica que aquellas disputas políticas se saldaron con cargo a las arcas

del Estado. Hoy en día vemos una práctica similar, cuando funcionarios destituidos por

razones políticas demandan al Estado de Honduras por las acciones que cometieron sus

rivales políticos durante la lucha por el poder. Lo irónico de esto es que tanto en las

guerras civiles de hace 100 años atrás como en la actualidad, quien responde por las

“perdidas de guerra” o el “despido indebido” es la ciudadanía en su condición de

contribuyente, y no las personas en contienda27.

25

Concusión: exacción arbitraria hecha por un funcionario público en provecho propio. Fuente: Diccionario de la Real Academia Española. 26

Años más tarde, también se entablarían denuncias de corrupción en contra del ex-Presidente Luis Bográn, quien en su momento había denunciada la turbia gestión de Marco Aurelio Soto. Luis Bográn también salió bien librado (Chaverri y Zavala, 2004). 27

Como son los ejemplos de la ex-Presidente del Banco Central de Honduras, Gabriela Núñez, quien en el 2008 pretendía demandar por US$353,000 por haber sido destituida de su cargo por el entonces Presidente, Manuel Zelaya Rosales; y del ex-Presidente de la Comisión Nacional de Banca y Seguros, Milton Jiménez, quien en el 2011 demandó al Estado de por L.6.5 millones al ser separado de su cargo en el 2009 por el Presidente Roberto Micheletti. Fuentes: Notas informativas de El Heraldo, versión digital de fechas 04 de

29

1.3 EL CAPIAL EXTRANJERO Y LA GRAN DEPRESION COMO COYUNTURA CRITICA

Después de la salida de Marco Aurelio Soto y habiendo quedado el país de nuevo en

manos de caudillos con poca capacidad de diálogo, propensos a resolver las disputas

mediante la fuerza y moralmente susceptibles al dinero fácil y malogrado, Honduras

vuelve a caer en un período de guerras civiles; promovidas en gran parte, por las

empresas bananeras que competían por las concesiones que otorgaban dadivosamente

sus vasallos hondureños y por una clase política dedicada en su mayoría, a la usurpación

de la cosa pública. Ahora el destino de la nación no era decidido por los caudillos criollos,

sino por las decisiones corporativas que se tomaban en Nueva Orleans o Boston28. Este

relacionamiento político basado en la subordinación y la obediencia presentaba una

secuencia lineal: extranjero neocolonialista - caudillo servil - población sumisa; lo que

reforzaría aún más, la dinámica autoritaria y clientelar de los tiempos.

Junto a la integración territorial, al desarrollo de la economía concesionaria, la aparición

de mayores clientelas que corresponder y a la paulatina modernización del Estado, surge

una nueva institucionalidad: los partidos políticos. Inicialmente aparece el Partido Liberal

de Honduras (PLH) en 1891, fundado por Policarpo Bonilla, del cual años más tarde, en

1902 se desprendería una facción liderada por Manuel Bonilla para conformar el Partido

Nacional de Honduras (PNH) con una tendencia reaccionaria al liberalismo decimonónico.

En aquel entonces, los partidos políticos no tenían como propósito representar a las

masas o una ideología per se, simplemente representaban a los intereses de las elites del

momento, convirtiéndose en “partidos de caudillos”, al ser dominados patrimonialmente

desde posiciones estrictamente individuales (Alcántara, M. 1991).

A partir del aparecimiento de los partidos políticos, el sistema político oligárquico

hondureño tomaría una nueva trayectoria histórica. Ahora, los grupúsculos provinciales

que pasaban en constante pugna por el poder estarían representados a través de

febrero de 2010 y 02 de febrero de 2011, tituladas Gabriela Núñez demanda al Estado por 350 mil dólares y Milton Jiménez demanda al Estado por 6.5 millones. Recuperadas el 18 de febrero de 2011 en http://archivo.elheraldo.hn/ez/index.php/plain_site_user/ediciones/2008/02/04/gabriela_nunez_demanda_al_estado_por_350_mil_dolares y http://www.elheraldo.hn/content/view/full/465400, respectivamente. 28

Para inicios del siglo XX la producción y exportación del banano suplanta paulatinamente la industria minera en Honduras. Este fenómeno se debió a varios factores, en primer lugar, los avances tecnológicos del transporte marítimo acercó las distancias y los tiempos entre las zonas productoras y los mercados estadounidenses; esto permitía que el banano llegará a sus destinos en condiciones para su consumo humano. Por otra parte, estaban las oportunidades que fueron encontrando o “creando” las grandes empresas fruteras estadounidenses en la región centroamericana y caribeña debido a gratas concesiones otorgadas por los gobiernos que requerían de capital para promover sus proyectos ferroviarios, pagar deudas o ensanchar sus bolsillos. Para 1929, el 85% de las exportaciones hondureñas se encuentran representadas en el banano mientras que las mineras solamente era de un 6%; en ese año, Honduras se convierte en un país monoproductor y monoexpectador de bananos (d´Ans, M. 2009).

30

organizaciones legales, reconocidas por el Estado y alentadas por los barones del banano.

No obstante, las viejas instituciones autoritarias y paternalistas vendrían con ellos. El

clientelismo sería el lubricante de la maquinaría política, práctica que sería asimilada por

su eficacia para cooptar a una población empobrecida y analfabeta, en elementos serviles

al patrón y a la estructura del partido. De esta manera, el clientelismo contribuiría al

proceso de reproducción de las élites, y sería inhibidor de la organización y de la

participación ciudadana y a la vez, desinhibidor de la violencia, la intolerancia política y la

corrupción. En fin, los partidos políticos aparecieron como la pantomima de la democracia

representativa de la Europa parlamentarista, de la misma manera como las constituciones

políticas décadas atrás, habían surgido como una mala imitación del republicanismo

estadounidense.

Si bien la práctica democrática estaba en su fase embrionaria, en esta época surge la

constitución más vanguardista que se había visto hasta entonces, la cual ha influenciado

enormemente a subsiguientes proyectos, inclusive a la Constitución de 1982. En la

Constitución de 1894, una de las más largas de duración en la historia constitucional del

país, 29 años para ser exactos (1894-1923) 29, es donde mejor se aprecia la influencia que

tiene la ideología liberal en el reconocimiento de los derechos fundamentales y presenta

el intento más trabajado para implementar un sistema de pesos y contrapesos que

limitará el excesivo poder del Presidente al dar mayor responsabilidades al legislativo,

conformar un poder judicial independiente con incidencia territorial y un proceso de toma

de decisiones del Ejecutivo en consenso con su Consejo de Ministros. En su parte

dogmática adopta el sufragio libre, voto secreto y directo, y reconoce las minorías

electorales; la inviolabilidad de la vida con la abolición absoluta de la pena de muerte;

introduce el amparo por primera vez; control en la suspensión de garantías;

responsabilidad de los empleados y funcionarios. En la orgánica, suprime la reelección y

amplía atribuciones del Ejecutivo; crea la vicepresidencia; da mayor intervención a los

ministros, aumenta las sesiones del Congreso; organiza el Poder Judicial como un

verdadero poder, y mantiene la autonomía municipal (García, J. 1999).

Un acontecimiento que marcaría un hito durante la primera mitad del siglo XX en

Honduras, fue la guerra civil de 192430, donde los Estados Unidos de América viendo la

29

La Constitución de 1894, sería revisada para adaptarla a la nueva Constitución de 1924 y posteriormente deformada en 1936 para dar pasó al continuismo de Carias. No obstante, su longevidad demuestra que a pesar de los conflictos violentos de los inicios del siglo XX, hubo un intento de respetar el texto constitutivo, al menos, en términos formales. 30

En 1923, en ausencia de un Tribunal Supremo Electoral y un sistema de balotaje o de segunda vueltas que dirimiera las disputas electorales, le competía al Congreso definir el candidato presidencial vencedor en situaciones en que ninguno de los dos candidatos más votados obtuviera mayoría absoluta. El problema se da cuando el Congreso, dividido entre Liberales y Nacionalistas no logran definir el candidato vencedor entre

31

inestabilidad política y jurídica que producían los numerales conflictos se ve obligado a

intervenir “para proteger a sus ciudadanos y sus bienes” (Becerra, L., 2009) y hace el

primer llamado al orden a las élites políticas y terratenientes. Este acontecimiento sería el

principio del fin de las guerras intermitentes entre las diferentes facciones que se

disputaban el botín estatal. Con esto la trayectoria de las luchas mezquinas y gobiernos

inestables se tendría que modificar, si los grupos en pugna pretendían superar los nuevos

retos que los cambios globales presentaban. Tal como la guerra civil de 1932 lo demostró,

este cambio de comportamiento nunca logro cuajarse y se requirió de acontecimientos

internacionales para dar fin a las contiendas armadas y dar paso a la competencia política.

Este cambio institucional nuevamente vendría de la mano de “coyunturas críticas”, pues

había transcurrido más de 50 años de conflicto armado, y el alto grado de inercia

institucional dificultaba un cambio en las relaciones de poder.

Como primer intento para poner orden después de la Guerra Civil de 1924, se llevaría a

cabo un nuevo proceso electoral auspiciado por los Estados Unidos de América y se

buscaría modificar la trayectoria autoritaria del Ejecutivo mediante una nueva

constitución política. Como producto de dicho proceso de reingeniería constitucional, el

sistema de gobierno toma un giro hacia el semiparlamentarismo con el propósito de

resguardarse ante el excesivo poder del Presidente31. De esta manera, el Congreso gozaría

de la facultad de emitir votos de censura contra los ministros del Presidente, cuya

consecuencia era su renuncia. También se determina que la elección de los magistrados

de la Corte Suprema y del Tribunal Superior de Cuentas la realizará el Congreso Nacional.

Por último, se aumenta el número de diputados en proporción al aumento de la población

y se exige que los diputados sean originarios o residentes de la región representada.

La terminación del período de guerras que por 50 años había abatido a Honduras, no fue

producto de un acuerdo bipartidista de repartición del botín –como los actualmente

vigentes-, sino más bien, y como sucedió con Marco Aurelio Soto, responde a un evento

externo que cambiaría la fisionomía política hondureña. La Gran Depresión trajo consigo

Policarpo Bonilla (PLH) y Tiburcio Carias Andino (PLN). Al no llegar a un acuerdo, el presidente Liberal, Rafael Gutiérrez López, oportunamente rompe el orden constitucional y asume todos los poderes, y con esto se desata el conflicto armado hasta que los Estados Unidos de América pone orden para salvaguardar sus intereses económicos, y de paso nombra como presidente provisional en la figura de Vicente Tosta (Becerra, L., 2009). 31

Es importante mencionar, que no es la primera ocasión que una constitución experimenta con este sistema de gobierno. La Constitución de 1839, también introducía elementos semiparlamentaristas, pero no al grado que las reformas de 1929.

32

la caída de los precios internacionales del banano y con esto las rentas de las empresas32.

Como resultado de la crisis económica, la United Fruit Company en su continuo proyecto

hegemónico para controlar la producción del banano en la región centroamericana y del

caribe, termina adquiriendo en 1930 a su principal rival en Honduras, la Cuyamel Fruit

Company de Samuel Zemurray33. Una vez que desaparece la competencia entre

compañías rivales, Honduras pasa de Estado rehén a Estado esclavo, pues ya no se

requiere competir por el poder sino conservarlo a través de la represión, la ilegalidad y la

corrupción.

Apoyar a caudillos volátiles se vuelve innecesario, y lo que amerita es colocar a un

“dictador de cuño” (Becerra, L., 2009) que garantice la gobernabilidad del país con mano

férrea a través de una “argolla” de colaboradores -envestidos con el nombre de

Comandantes de Armas- distribuidos estratégicamente a lo largo del territorio y

motivados por las oportunidades de manejar sus feudos a su propia consideración,

siempre y cuando mantuvieran su fidelidad al caudillo y no interfirieran con las

explotaciones del capital extranjero. Debajo de estos “dictadores regionales” habría a su

servicio una amplia red de jefecillos de aldea y de informantes (comúnmente llamados

“orejas”). Fue sobre la base de este esquema, en lo que a corrupción se refiere, que se

produjo una distribución metódica de la permisividad de acciones corruptas a lo largo de

más de 15 años.

Tiburcio Carias Andino, fue la persona escogida para ser el “dictador de la Depresión”

(d´Ans, M. 2009). Hombre de confianza de la United Fruit Company, vino a gobernar a

Honduras a partir de 1933 mediante la vía electoral, terminando como dictador en 1949.

A través de la institución castrense, conformada básicamente por miembros del Partido

Nacional a que se les había dado armas y poder a cambio de fidelidad –es ahí donde nace

el binomio militares-nacionalistas-, el dictador logra mantener un dominio absoluto en

tierra y aire mediante una sofisticada red de jefes militares departamentales, sectoriales y

locales, y una fuerza área comandada por mercenarios como Lowell Yerex, fundador de

TACA. De esta manera, Carias logra consolidar el poder absoluto en todo el territorio

32

Junto a la crisis internacional, también aparecen las enfermedades de la sigatoka y el mal de Panamá que diezman la producción del banano y también hacen baja las rentas de las empresas bananeras (d´Ans, M. 2009). 33

A cambio, Samuel Zemurray recibe 300,000 acciones de la United Fruit Company y en el proceso, se convierte en su mayor accionista. Más adelante, en 1933, Samuel Zemurray regresa del retiro para convertirse en el Presidente de la Junta Directiva de la United Fruit Company cuando la multinacional entra en dificultades económicas. Fuente: Biografía de Samuel Zemurray. Recuperada el 13 de marzo de 2011 en http://www.unitedfruit.org/zemurray.htm}

33

nacional y las Fuerzas Armadas empiezan a hacer su nicho en la vida política, en la

corrupción y en la impunidad.

Internamente, la Honduras de la década de los treinta está todavía tan lejos del esquema

de lucha de clases, que el régimen cariista no necesitó encontrar una formulación política

para imponer su voluntad “continuista”. Puede decirse que no existía, propiamente

hablando, una clase media, sino sólo grupos compuestos por un reducido número de

profesionales y pequeños comerciantes en los islotes urbanos que eran las ciudades del

litoral atlántico y del centro del país. Externamente, la Gran Depresión marca el inicio de

un período de estabilidad política en la región centroamericana debido a los dictadores

que los Estados Unidos de América imponen para salvaguardar sus intereses económicos.

Asimismo, este período vuelve a presenciar la cooperación regional de los países

centroamericanos para salvaguardar sus proyectos totalitarios, tal como sucedía en la

Centro América de la Reacción Conservadora de hace 100 años atrás34. Nuevamente, los

cambios propiciados en el sistema político hondureño son producto de coyunturas

críticas, y nuevamente estas coyunturas responden a factores fundamentalmente

externos con la permisibilidad de los actores internos. Esta peculiaridad será la tónica

durante gran parte de la historia hondureña, debido mayormente a la vulnerabilidad

económica, a una clase política servil y una ciudadanía prácticamente inexistente, en

términos participativos.

El fin de la era de Cariista y el inicio del período de la Guerra Fría traería cuatro nuevos

colectivos que pronto se institucionalizarían en el panorama político hondureño y se

convertirán en protagonistas del desarrollo histórico del país:

1. El movimiento sindical: Si bien, ya antes de la constitución de un movimiento

organizado, se producen huelgas en el enclave minero durante la primera mitad

del siglo XX, la huelga general de los trabajadores hondureños en 1954 puso de

relieve, para los sectores dominantes, la existencia de un actor social, marginado,

ignorado y reprimido desde finales del siglo XIX: la clase trabajadora. Si bien, la

huelga de 1954 no logra los resultados directos esperados, este acontecimiento

nacional cambiaría el curso de la historia hondureña. El movimiento obrero

hondureño fue legalizado, se emitieron nuevas leyes de carácter social, las

multinacionales cambiarían su patrón de gestión y, sobre todo, surge la posibilidad

de un cambio en el esquema de las clases gobernantes.

34

Entre algunos contemporáneos de Tiburcio Carias, se encuentran: Jorge ubico en Guatemala (1931-1944), Maximiliano Hernández Martínez en El Salvador (1931-1944), y Anastasio Somoza en Nicaragua (1936-1956). Asimismo se puede incluir a Rafael Trujillo en la Republica Dominicana, Fulgencio Bautista en Cuba.

34

2. Las Fuerzas Armadas: El traspaso de mando de lo político a lo militar tuvo su

primera expresión en el golpe de estado del 21 de octubre de 1956, cuando se

remueve del poder a Julio Lozano Díaz, quien dos años atrás igualmente había roto

el orden constitucional ante la amenaza del retorno de Carias Andino y se instala

una Junta Militar compuesta por: el Gral. Roque J. Rodríguez, Crol. Héctor

Caraccioli y el Mayor Roberto Gálvez Barnes35. Los militares se convertirán en una

figura política protagónica al obtener estatus constitucional que situará a la

institución por encima de los poderes republicanos tradicionales y como

implementador de la política de seguridad nacional que dictará los Estados Unidos

hasta el fin de la Guerra Fría.

3. El sector empresarial organizado: El 28 de abril 1958, Benjamín Membreño, José

Matta, Jorge Facusse, Mauricio Castañeda y Zacarías Bendeck crean la Asociación

Nacional de Industriales (ANDI). La ANDI surge como una respuesta del sector

industrial al establecimiento de las organizaciones obreras que después de la

huelga de 1954 y durante el régimen de Ramón Villeda Morales habían cobrado

mucha fuerza36. Complementando la labor de la ANDI y otras organizaciones como

el COHEP o FENAGH, el empresariado se convertirá en financiador de partidos y

políticos, conspirador de golpes de Estado, aliado de gobiernos militares, promotor

de políticas públicas que vendrán a fortalecer su posición ante la clase obrera, los

consumidores y la regulación estatal. Con el advenimiento del neoliberalismo, los

grandes empresarios se encargarán de adquirir las empresas estatales y capturar al

Estado, convirtiéndose en un poder fáctico.

4. La clase media urbana: una segmento social que se encontraba incubándose

durante la dictadura de Carias, pero que surge rápidamente a convertirse en motor

económico e ideológico, gracias en parte al desarrollo de la educación, tecnología y

economía que produce la industria bananera en la región del norte y los tiempos

desarrollistas de los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Dentro de esta

clase se encuentran los estudiantes universitarios, comerciantes y profesionales

asentados principalmente en las ciudades.

35

Junto a este triunvirato, también participaría en el derrocamiento de Julio Lozano Díaz, Oswaldo López Arellano, quien ocuparía el cargo de Ministro de la Defensa durante los catorce meses que duro el gobierno de facto. Más adelante, la Junta Militar que al final solamente estaría compartida por Oswaldo López Arellano y Héctor Caraccioli, le retornaría el mando a la clase política, específicamente al liberal, Dr. José Ramón Villeda Morales. 36

Fuente: Portal electrónico de la ANDI, http://www.andi.hn/

35

1.4 LA DEMOCRATIZACION DEL REGIMEN Y EL PAPEL DE LAS IDEAS

Un elemento que la perspectiva histórica del institucionalismo desarrolla es el papel

decisivo que desempeñan las ideas en la formación de instituciones. Los institucionalistas

históricos han sido especialmente atentos a la relación que existe entre instituciones e

ideos o creencias. Las decisiones que políticos o autoridades gubernamentales toman

inicialmente sobre el destino de una institución en gran medida dependen de estos dos

elementos37. En el caso hondureño, dos ideas han de marcar el desarrollo institucional

durante la segunda mitad del siglo XX, y en gran medida lo siguen haciendo actualmente.

En primer plano, está la derechización de la sociedad como contrapropuesta a la amenaza

del comunismo, y en segundo plano, el neoliberalismo como modelo para hacer más

racional, económico y eficiente al Estado.

Antes de hablar de la democratización del régimen, indudablemente se tiene que tocar su

militarización. En 1946, con tres años para terminar su mandato y dos años antes del inicio

de la Guerra Fría, Tiburcio Carias Andino, anticipándose a los tiempos, emite el Decreto

95. En su artículo primero, se establecía las penas para los extranjeros que ingresasen al

país a establecer formas o principios de gobierno totalitario o comunista, y su artículo dos,

establecía las penas para los hondureños que se prestasen o intervinieran en actividades

políticas de dicha índole. De una manera ejemplar, dicho decreto expone los principios de

la política de seguridad nacional que imperaría a lo largo de las décadas siguientes. En ese

sentido, Carias Andino, sembró la semilla de la derechización y el resto de los actores

políticos, económicos, militares nacionales y extranjeros cosecharon sus frutos.

Manteniendo la tónica del capital extranjero como promotor de corrupción en Honduras,

con la Guerra Fría viene un nuevo tipo de esquema más sutil de corrupción. Ya no se

trataría solamente del saqueo de la materia prima o la explotación de la tierra por las

multinacionales estadounidenses, sino el control, manipulación y subordinación de

políticos, civiles y militares todo en nombre de la política de seguridad nacional. Si el

enclave bananero y la Gran Depresión convirtieron a Honduras en esclavo del capital

extranjero, la Guerra Fría la convertiría en el “USS Honduras”; un especie de portaviones

37

Este planteamiento se ve muy claro en la ruta que toma Costa Rica en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial que la hace diferenciarse del resto de Centro América. Costa Rica antes de la gran guerra ya había experimentado con un gobierno de tinte social, a través de Rafael Ángel Calderón en 1942. Si bien es cierto, Rafael Ángel Calderón es actor protagónico en la guerra civil de 1948 por querer implementar un modelo de gobierno socialista que amenazaba las oligarquías cafetaleras, indudablemente, deja un legado en la forma de hacer gobierno y en la cultura política costarricense que ha sido determinante para el desarrollo institucional y político del país. Fuente: Seligson, M. (2001) Costa Rican Exceptionalism: Why Ticos are Different. Recuperado el 10 de febrero de 2011 en http://sitemason.vanderbilt.edu/files/iUy84U/Costa%20Rican%20Exceptionalism%20Why%20the%20Ticos%20Are%20Different.pdf

36

terrestre donde se financiarían, entrenarían, y saldrían operaciones clandestinas en contra

de gobiernos o grupos armados contrarios a los intereses geopolíticos estadounidenses

(Shepherd en Meza et. al., 2010).

Este giro de la política mundial, les daría la gran oportunidad a los militares para capturar

el poder directamente a través de golpes de estado, poner y remover políticos a

conveniencia, perseguir y dar muerte a opositores políticos, mantener subordinada a la

población general y cometer cuantos actos de corrupción eran necesarios con la mayor

impunidad del caso, todo bajo el lema de ser los garantes de la soberanía nacional y

protector ante la amenaza del comunismo. Si bien, en los regímenes anteriores existían

ciertos controles que limitaban o trataban de limitar el abuso del poder y la corrupción,

para los militares estas limitaciones eran inaplicables jurídica como moralmente, sobre

todo ahora que los Estados Unidos había reconocido que ante la amenaza del comunismo,

los militares serían los encargados de controlar el país.

Un elemento que le otorgaría el rango constitucional a las Fuerzas Armadas para actuar

discrecionalmente fue la Constitución de 1957 que se negocia entre la cúpula militar

representada por entonces coronel, Oswaldo López Arellano y el partido vencedor de la

Constituyente, el Partido Liberal a través de Ramón Villeda Morales. En la Constitución de

1957 se determinó que la institución castrense sería autónoma de cualquier injerencia y

control de los poderes estatales, de tal modo que, a partir de ese momento, el Presidente

de la República ya no sería más el jefe de las Fuerzas Armadas. Con eso, el Presidente no

ejercería autoridad directa sobre la institución militar, la cual solamente obedecería al jefe

elegido, en su seno, por el Alto Mando Militar. También se le reconoció a las Fuerzas

Armadas el derecho de erigirse soberanamente como juez de la constitucionalidad de los

demás poderes, con licencia para intervenir cada vez que los poderes no se comportaran

adecuadamente. En conclusión, la Constitución de 1957, estableció a las Fuerzas Armadas

como el supremo poder, por encima de los poderes republicanos.

Si bien las Fuerzas Armadas toman un rol protagónico en gran parte de la segunda mitad

del siglo XX, comprenden que los tiempos de las dictaduras totalitarias de la República

Bananera ya no era el antídoto a utilizar para controlar a la población y que la

gobernabilidad no solamente se basaba en una legitimidad formal. De esta forma, las

Juntas Militares se verían compartiendo espacios públicos con los actores políticos,

económicos y sociales que conformaban el espectro de poder en Honduras. La clase

política sería el intermediario preferido, tal como hoy en día, la clase política es el

intermediario de los poderes económicos. No obstante, esta intermediación tendría un

costo, pues los políticos de ambos partidos hegemónicos no habían olvidado sus viejas

37

costumbres, rencillas e indisciplina para gobernar. Es así, qué por un período de 30 años,

se vería una alternancia entre gobiernos militares y civiles (especialmente del Partido

Nacional), siempre bajo el ojo cuidadoso de los Estados Unidos de América.

Los cambios en las estructuras sociales y su impacto en la naturaleza de la gestión pública

y el manejo del Estado, contribuyeron, sin duda, a que los políticos evolucionaran, en

buena medida estimulados por las nuevas opciones que ofrecía un mundo más complejo y

cambiante, libre ya de la estrechez provinciana de las primeras décadas del siglo XX y sus

inherentes limitaciones. Sin embargo, este proceso de aprendizaje tendría sus retrocesos,

pues los partidos todavía eran maquinarias políticas en manos de sus caudillos, siendo la

indisciplina y la ambición personal una tónica que en muchos casos conllevaría a

fraccionamiento interno, a elecciones fraudulentas y a golpes militares. Si en los tiempos

de los enclaves, el poder se lograba por medio de la disputa armada, ahora transitaba a

través de procesos electorales, poco transparentes y donde el ente electoral o la

legislación aplicable tenían poca o nula capacidad de incidencia por la poca voluntad que

había entre las partes para hacerla cumplir38.

El gran reto para los partidos, era llegar al poder. Sin embargo, su limitada experiencia

para gobernar entornos complejos o cogobernar junto con los militares, les imposibilitaría

reaccionar de acorde a las necesidades de los tiempos y terminarían convirtiéndose en

gobiernos represivos, corruptos y con pocos resultados ante las demandas sociales.

Difícilmente se vería un presidente que pudiera mantener una línea definida de gobierno,

siendo la inestabilidad en las decisiones y en las políticas parte de la forma de gobierno.

Paralelamente a esto, Honduras durante los primeros 30 años de la segunda mitad del

siglo XX, experimenta un desarrollo estatalista jamás visto, en gran parte motivado por el

crecimiento económico de los tiempos, la política desarrollista dictada por entidades

como la CEPAL y el apoyo económico que brinda los Estados Unidos a través de programas

como la Alianza para el Progreso. Este desarrollo motiva la creación de nuevos organismos

financieros, un sistema de seguridad social, un sistema de educación superior autónomo,

políticas agrarias, la construcción de grandes proyectos de infraestructura, la instalación

de industrias manufactureras, la inserción de la economía en un mercado común

centroamericano, la gradual consolidación del aparato burocrático y la definición de una

carrera administrativa bajo principios meritocráticos mediante una Ley de Servicio Civil.

38

La modernización de los procesos electorales se inicia con el Decreto 572 que contiene la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas, emitida el 27 de diciembre de 1977. Previo a esa Ley, hubo intentos de desarrollar legislación y crear entes electorales. Entre algunos ejemplos está el Estatuto Electoral de 1956, donde por primera vez se creaba el Tribunal Supremo Electoral, pero debido a que nunca se instaló una Asamblea Constituyente a causa del Golpe de 1956, este proyecto no logró realizarse.

38

Sin embargo, una importante variable no fue tomada en cuenta durante este período

desarrollador: el control de la gestión39.

Para finales de la década de los setenta estaba claro para la sociedad hondureña,

especialmente para los sectores obreros y empresariales que habían apoyado a militares

populistas como Oswaldo López Arellano40 y para los partidos políticos tradicionales que

apoyaron a Juan Melgar Castro, que la institución castrense no eran la alternativa para

enfrentar los graves problemas que aquejaban a la sociedad hondureña. Asimismo, la

región latinoamericana, se encontraba experimentado una tercera ola democratizadora41.

La democratización del régimen en Honduras tendrá como punto de partida la

Constituyente de 1980, se apoyaría con el retorno del poder político a manos civiles en

1982 mediante la figura del Dr. Roberto Suazo Córdova, candidato presidencial del Partido

Liberal y se afianzaría con el fin de la Guerra Fría. No obstante, el proceso de

desmilitarización vendría con sus obstáculos engendrados por la injerencia del poder

militar en el espacio público, por la política de contrainsurgencia de los Estados Unidos de

América e indudablemente por la visión rentista de la clase política.

Los continuos actos de corrupción y la gestión patrimonialista de lo público durante los

primeros tres primeros gobiernos civiles, tampoco ayudó mucho al proceso de

desmilitarización, pues los militares veían que la clase política no se encontraba preparada

para gobernar de forma autónoma. Ejemplo de esto fue la crisis institucional de 1985 que

produjo Suazo Córdova a intentar imponer a su sucesor en la Presidencia de la República.

Esta crisis se resolvió el 20 de mayo de 1985 mediante la firma de una acta de

compromiso que fue suscrita en el Club Social de la Fuerza Aérea y donde el general

39

Toda la atención se dirigió a contrarrestar el comunismo como principal amenaza para la seguridad nacional y qué mejor respuesta, que construir Estado. No obstante, paralelo a esto se fueron tejiendo acuerdos y pactos para el control del Estado, se despilfarraba el dinero y oportunidades, se creaban monopolios, y se beneficiaban unos pocos. Todo debido a que el control, no era un fin u objetivo de los gobiernos. 40

Como se sabe, el gobierno de López Arellano cayó envuelto en un millonario soborno que la United Brands pagó a un alto funcionario de su gabinete con el objeto de rebajar el impuesto de exportación a la caja de banano y en el cual se le supuso involucrado. La negativa de López Arellano a permitir la revisión de su cuenta bancaria en Suiza para verificar o descartar su involucramiento, indujo al Consejo Superior de las Fuerzas Armadas, el organismo colegiado de las mismas que ostentaba el poder real, a deponerlo de su cargo el 22 de marzo de 1975 (Posas, M., 2003:8) 41

La tercera ola democratizadora comenzó en el sur de Europa con la caída en abril de 1974 de la larga dictadura de Salazar en Portugal, a lo que siguió el derrocamiento de los militares al frente del Estado en Grecia en ese mismo año, tras lo cual con la muerte de Francisco Franco Bahamonde en noviembre de 1975 en España se aceleró la transición hacia la democracia en este país y se concluyeron así los hitos iniciales de este periodo. Desde el sur europeo anhelante de la modernización política, la tercera ola se extendió por gran parte de la América Latina a finales de los años setentas.

39

Walter López Reyes, Jefe de las Fuerzas Armadas, figuró como mediador protagónico en el

conflicto político (Posas, M., 2003).

Los tiempos de bonanza en el gasto terminarían y con esto, vendría la reacción

conservadora en la figura del neoliberalismo. La respuesta neoliberal, llegó en la década

de los noventas a Latinoamérica con el nombre del Consenso de Washington42. La primera

generación de reformas, atendió la necesidad del Estado en reorganizarse bajo

imperativos de estricta dirección financiera, mayor economía, eficacia y eficiencia en el

uso de recursos públicos. Muchas de estas medidas fueron decisiones ejecutivas y se

tomaron sin mayores problemas debido al peso político y amplias facultades que gozaban

decisores como Rafael Leonardo Callejas. Pero otras medidas requirieron reformas

constitucionales y legales que tuvieron el efecto colateral de debilitar el autoritarismo,

acelerar la liberalización de la política y buscar nuevos tipos de políticas públicas que

respondieran a un estado más ágil y ligero, democratizar el régimen y restablecer la

iniciativa de los mercados43.

Con el neoliberalismo, renombrado con el término de Reforma del Estado, queda

evidenciado que los errores que se habían cometido en el pasado, la magnitud de la crisis

de los años ochenta ya no era interpretada pasivamente como un simple error de cálculo

en el diseño de la política económica o una mala gestión pública. La raíz de las decisiones

equivocadas del gobierno y de su incapacidad para aprender de sus errores se encontraba

en la misma estructura autoritaria del sistema político-administrativo, que carecía de los

contrapesos económicos y políticos que la democracia ofrecía (Aguilar, L., 2007). Es así,

que paralelamente a la apertura económica hacia un modelo de libre mercado sin

proteccionismo o regulación estatal, tendría que haber una democracia plural y

participativa con leyes sólidas. Sin embargo, se pasó por alto que en países como

Honduras, las instituciones que anteriormente habían quedado bajo la discrecionalidad de

militares, políticos y empresarios rentistas, todavía no tenían la capacidad para afrontar

las nuevas responsabilidades que traería la participación del Estado como facilitador de un

42

Este nombre fue formulado originalmente por John Williamson en noviembre de 1989. En su documento de trabajo "What Washington Means by Policy Reform", Williamson buscaba generar debate (académico y político) y acercar posiciones sobre la aplicabilidad del modelo neoliberal en los países latinoamericanos como alternativa para salir del enorme endeudamiento de sus economías. Para conocer en más detalle el contenido de la lista inicial de las medidas recomendadas por Williamson y el desarrollo histórico del término “Consenso de Washington”, véase: Williamson, J. (2004) “A short history of the Washington Consensus” en http://www.iie.com/publications/papers/williamson0904-2.pdf 43

Ejemplo de algunas decisiones neoliberales que marcaron el mandato del ex-Presidente Callejas es la Ley de Ordenamiento Económico, la Ley de Modernización del Estado (Decreto 190/91) del 7 de enero de 1993 que crea el Programa Global de Modernización del Estado (PGME), lo cual conlleva a la creación de la infraestructura legal e institucional básica para estructurar el proceso de reforma (Membreño, S., 2003).

40

mercado competitivo y de una población creciente que reclamaba nuevos espacios de

participación y mejores servicios44.

De esta manera, los instrumentos, valores y técnicas que funcionaron bien en el contexto

angloamericano no se institucionalizarían fácilmente en el ámbito hondureño, lo que

conllevó a que el Estado se viera capturado por grupos económicos en detrimento del

consumidor, de la innovación y del propio Estado. Por otro lado, persisten en el paisaje

político elementos neocorporativistas de la era estatalista que tienen enorme peso

político y fiscal que buscan anteponerse a elementos reformistas o “privatizadores” como

parte de su retórica. Para asegurar la “gobernabilidad”, que las decisiones obtuvieran

consenso o no tuvieran resistencia en ciertos sectores políticos y/o económicos, se fueron

distribuyendo cuotas de poder o más bien, espacios del Estado. Todo esto ha contribuido

a que en los partidos políticos, se afiancen más sus estrategias clientelares en un contexto

neoliberal. A cambio de esto, se han olvidado las ideologías, los grupos económicos y

neocorporativistas han capturado al Estado, y la línea entre política y dinero hoy es más

tenue que nunca.

Otro elemento que no se debe olvidar es el control hegemónico de los partidos políticos

en los poderes del Estado y en el rol republicano de las instituciones de control. Todo lo

anterior, enfocado en un sólo fin: lograr una aplicación selectiva de la ley. En otras

palabras garantizar la impunidad ante actos de corrupción cometidos por políticos o sus

benefactores económicos. A pesar de las reformas constitucionales de la primera década

del siglo XX, la incorporación de instancias ciudadanas en el nombramiento de candidatos

y la modificación del período en funciones de algunos altos cargos, la influencia partidista

todavía sigue latente en el enramado republicano y no parece que va a desaparecer.

Tal como lo ilustra la Figura 2 (Infra), la influencia partidista en el nombramiento de los

titulares del Tribunal Superior de Cuentas, de la Corte Suprema de Justicia, del Ministerio

Público, y del recién creado Instituto de Acceso a la Información Pública no parece ser un

trascendental para los políticos; no lo ven como causa de la debilidad institucional

existente, ni como factor legitimador de impunidad y desigualdad. Esto no solo se debe al

poco desarrollo moral de los representantes electos, sino a la dinámica del sistema

bipartidista de casi 100 años de tradición; el que gana las elecciones se lleva el botín,

44

En otras palabras, con la primera generación de reformas se logró resolver el problema de la estabilización económica, sin embargo el desarrollo de los países no fue atendido con firmeza, la concentración de la renta no se revirtió y no se promovió una mayor democratización que acompañara las medidas económicas y en el proceso se ignoró el papel protagónico que han de tener los cambios institucionales para sustentar el desarrollo económico y social de los países de la región (CLAD, 1998).

41

controla no solo el Ejecutivo, pero a la vez el Congreso y con esto, al Estado y su

patrimonio.

En resumen, a bajo se enlista algunas particularidades que han sido recurrentes a lo largo

de la historia hondureña y que en gran medida han sido elementos claves para la

institucionalización de la corrupción:

� Endeudamiento recurrente: sin control político, estatal y menos aún, social.

Principalmente concebido para financiar proyectos particularistas o de las élites;

� Autoritarismos: poder vertical, centralizado, discrecional e irracional en términos

weberianos;

� Administración pública débil: poca eficiencia y eficacia debido a su naturaleza

patrimonial y su politización;

� Falta de experiencia práctica en asuntos políticos: el poder político se pierde al

enfocarse únicamente en los problemas personales de acceso al poder;

� Regionalismo atomizado: la existencia de la nación alrededor de las personas más

influyentes, los caudillos y élites locales.

� Injerencia extranjera: en la política nacional como regional, en el desarrollo social

y económico.

� Economía lánguida con poca capacidad para diversificarse: los factores de

producción en manos de una élite conservadora que prefieren capturar el Estado,

en vez de la innovación y competitividad.

� Impunidad: aplicación selectiva de las leyes o del poder estatal, generalmente para

estratos más bajos, marginados.

El análisis histórico desde la perspectiva institucionalista ha demostrado como el sistema

político hondureño ha heredado una fuerte carga de autoritarismo que se manifiesta en

gobiernos verticales, caudillistas y de botín, y tal como la reciente historia lo ha

demostrado, hace que el paso de una democracia defectuosa hacia un régimen autoritario

pueda ser muy sutil y hasta aplaudido por ciertos sectores de la población, lo que puede

explicar argumentaciones que consideran que en Honduras nunca ha vivido una

democracia por ende no se conoce qué es o cómo se práctica (Yllescas, J., 2010). Esto hace

que la democracia hondureña sea vista como iliberal, donde los elementos esenciales del

Estado de derecho como la separación de poderes o el imperio de la ley no se respeten y

tampoco se garantizan los derechos constitucionales. Todo esto se viene a manifestar

exponencialmente en redes clientelares, en la captura del Estado, en desigualdad social y

política, y sobre todo en impunidad.

42

Figura 2 Pactos políticos y la repartición de los entes de control

Fuente: Elaboración propia

Acuerdos Presidenciales y de las Reformas Electorales: Este acuerdo, estableció que después de aprobada la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas, la integración, control y personal del Tribunal Supremo Electoral se distribuiría de la siguiente manera: a) 40% Partido Nacional; b) 40% Partido Liberal, y c) 20% Partido Demócrata Cristiano (Yllescas, J., 2010).

Elección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia (período 2009-2016): Algunos miembros de la Junta Nominadora, manejaron acuerdos políticos con grupos externos al proceso para favorecer a unos (as) candidatos y perjudicar a otros (FDsF, 2008). La nómina de 15 magistrados que conforman el nuevo Poder Judicial, fueron elegidos solamente por diputados liberales y nacionalistas. El resto de las bancadas se abstuvieron de votar al considerar que no los tomaron en cuenta. El resultado final de la elección: 8 magistrados del Partido Liberal y 7 del Partido Nacional.

Nombramientos de Fiscales Generales del Ministerio Público: El primer y segundo Fiscal General, provenían de la cátedra universitaria y del ejercicio público de la profesión. A partir del nombramiento del tercer Fiscal General y sus sustituto, los fiscales generales nombrados provienen del ejercicio privado de la profesión en la defensa de ex funcionarios acusados de actos de corrupción o de grandes contratistas del Estado (FOPRIDEH, 2006). Coincidentemente durante el período de los últimos dos fiscales es cuando el MP experimenta crisis institucionales

Acuerdo de Consolidación Democrática: En enero de 2001, el Partido Nacional de Honduras, el Partido Liberal de Honduras y el Partido Demócrata Cristiano convinieron integrar las funciones de la Contraloría General de la República y la Dirección de Probidad Administrativa en un sola institución, el Tribunal Superior de Cuentas. (CNA, 2007:63). Desde su creación en el 2002, el TSC ha estado compartido por los tres partidos políticos.

Elección de los Comisionados del Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP): En agosto de 2007, fueron nombrados dos comisionados del Partido Liberal y una del Partido Nacional por un período de 5 años, tomando en cuenta que el gobierno que los elegía era presidido por el Partido Liberal (FOSDEH, 2010).

43

2. LA CORRUPCION POLITICA EN ACCION: TRES ESTUDIOS DE CASO

Existen una serie de prácticas plenamente insertables dentro de la corrupción política.

Prácticamente, las actividades que generan mayor escándalo social son aquellas que se

producen por la conexión indebida entre dinero y política. De ahí que es necesario hablar

de temas como financiación de partidos, administración de justicia y clientelismo político.

Como se podrá apreciar, la corrupción política se expresa de diferentes formas y tiene un

amplio campo de acción. Algunas de sus manifestaciones se catalogarían como ilícitas,

desde el punto de vista estricto del término corrupción, mientras que otros supuestos son

específicos de la acción política. Si se tratase de identificar los tipos de corrupción política,

los más relevantes entrarían dentro de la clasificación que brinda la Figura No 3, Infra.

Figura 2 Variantes de la Corrupción Política

Fuente: Elaboración propia

CORRUPCIÓN POLÍTICA

Corrupción de los

representantes electos

Corrupción en la

administración de justicia

Corrupción en la

administración pública

Clientelismo político

Financiación corrupta de

partidos políticos

Otras formas

•Captura del Estado

•Abuso de poder

•Fraude electoral

•Crimen Organizado

44

Para comprender mejor cómo estás actividades se desarrollan en una democracia como la

hondureña, en los siguientes acápites se estudiará tres casos paradigmáticos de

corrupción política que se suscitaron durante el período de estudio en mención, con el

objeto de evidenciar el perjuicio que le ocasiona a las instituciones republicanas del

estado, a la sociedad y a la misma política.

2.1 LA CORRUPCION POLITICA POR LOS REPRESENTANTES ELECTOS

ESTUDIO DE CASO: REFORMA ELECTORAL PARA INCREMENTAR EL FINANCIAMIENTO PUBLICO

DE LOS PARTIDOS POLITICOS

El Barómetro Global de Corrupción de 2003 de Transparencia Internacional, demuestra

que si los ciudadanos dispusieran de una varita mágica para eliminar la corrupción de al

menos una institución, la mayoría elegiría limpiar los partidos políticos antes que

cualquier otra. El financiamiento de los partidos políticos y campañas electorales

constituye una importante área de riesgo de corrupción que ha sido poco desarrollada en

Honduras, posiblemente por la opacidad con que se trata este tema por la clase política y

sus financiadores, por la colusión de los medios de comunicación en el negocio de la

publicidad electoral o por la labor desinteresada del órgano electoral de aplicar la Ley.

Cada proceso electoral que transcurre, la ciudadanía se pregunta sobre quién está

financiando a los políticos, cuáles son sus intereses y peor aún, dónde queda la

democracia en todo este proceso. Ante tales interrogantes, no hay respuestas formales,

pero si hay resultados informales: a través de la captura de las políticas públicas, el

clientelismo político, la corrupción, la impunidad y la ruptura del contrato moral entre

políticos y ciudadanía.

La financiación pública surge posteriormente a la privada y su razón de ser es diversa. Para

el caso hondureño donde la economía y los medios son contralados por una oligarquía, es

una fórmula que trata de nivelar la competencia, asegurando un mínimo de recursos a

todos los partidos. El financiamiento público también es una especie de seguro contra la

dependencia de fuentes privadas de financiación, un instrumento de reforzamiento de la

autonomía partidaria. Con ello se limitan las posibilidades de captura y la implantación de

una plutocracia. No obstante, cuando financia partidos a través de la cúpula nacional,

puede provocar una rígida centralización y una concentración de poder en unas pocas

manos. La financiación pública no produce por sí misma corrupción, pero tampoco la

reduce si no va acompañada de otras medidas que la complementen.

45

2.1.1 RELACION DE LOS HECHOS

Las reformas a la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas (LEOP) fueron aprobadas

por el Congreso Nacional la madrugada del 20 de diciembre de 2007 (véase Figura 4,

Infra.) y ratificadas por más de los dos tercios de los votos del Congreso el 10 de enero del

2008; sin el apoyo de las bancadas del Partido Unificación Democrática (UD) y Partido

Innovación y Unidad (PINU). A esta ratificación le precedió el veto del ex-Presidente

Manuel Zelaya, que argumentó inconstitucionalidad como el motivo de su objeción. Ante

el impasse y de acuerdo al procedimiento constitucional, el Congreso solicitó a la Corte

Suprema de Justicia el respectivo dictamen45. Posteriormente, ante la crítica de varios

sectores sociales, el presidente del Congreso Nacional, Roberto Micheletti Bain y la cúpula

del Partido Nacional -que inicialmente había propuesto la reforma a la LEOP- deciden que

fuera la sociedad civil la que fijará el monto o que derogara la reforma. Finalmente

después de la mediatización de la reforma y sopesando el impacto electoral que tendría la

impopular medida, el decreto se deroga por parte del Congreso Nacional (CIPRODEH,

2008).

Con las reformas propuestas por los diputados del Partido Nacional y Partido Liberal, se

pretendía destinar gradualmente el 0.4% al 0.8% del 1% del Presupuesto del Gobierno

Central (sin eliminar la deuda política, que en el proceso electoral anterior había sido de

69 millones de dólares) para financiar a los partidos políticos (FOSDEH, 2008a). Resultando

en 1,050 millones de lempiras (aprox. $US50 millones) para las elecciones del 2009 y 4,200

millones de lempiras (aprox. US$210 millones) para las del 2013. Es decir, el

financiamiento público de los partidos políticos se estaría incrementando en un 200% en

un período de sólo cuatro años, el cual indudablemente la gran mayoría se estaría

distribuyendo entre el Partido Nacional y Partido Liberal, quienes habían obtenido

925.243 y 999.006 votos respectivamente46.

45

El Poder Judicial hace su trabajo enmarcándose en lo jurídico tal como lo expresó el Magistrado Carlos Gómez Moreno, respectivamente: “Creemos que nuestra resolución contribuye al mantenimiento del estado de derecho, solo actuamos en defensa de la Constitución”. “Hemos hecho un análisis jurídico, constitucional, sin ningún tipo de interés de ninguna otra naturaleza, al ser lo menos comprometedor en términos políticos.” Fuente: El Heraldo, versión digital. Nota informativa del 11 de enero de 2008, recuperada el 12 de enero de 2011 en http://archivo.elheraldo.hn/nota.php?nid=91697&sec=12&fecha=2008-01-11 46

Fuente: Tribunal Supremo Electoral de Honduras, Elecciones Generales 2005, Escrutinio General, Nivel Presidencial. Recuperado el 20 de enero de 2011 en http://www.tse.hn/web/documentos/estadisticas_y_proce_elec/elecciones%202005/Presidente_2005.pdf

46

Figura 3 Cronología del Decreto 185-2007

Las reformas a la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas (LEOP) fueron aprobadas la madrugada del 20 de diciembre de 2007 y ratificadas por más de los dos tercios de los votos del Congreso el 10 de enero del 2008; sin el apoyo de las bancadas del Partido Unificación Democrática (UD) y Partido Innovación y Unidad (PINU). A esta ratificación le precedió el veto del ex-Presidente Manuel Zelaya, que argumentó inconstitucionalidad como el motivo de su objeción. Ante el impasse y de acuerdo al procedimiento constitucional, el Congreso solicita a la Corte Suprema de Justicia el respectivo dictamen. Finalmente, ante la crítica de varios sectores sociales, el presidente del Congreso Nacional, Roberto Micheletti Bain y la cúpula del Partido Nacional deciden que fuera la sociedad civil la que fijará el monto o que derogara la reforma. Para conocer en detalle los eventos y las actuaciones de los actores en este estudio de caso, véase Anexo A: Cronología: Estudio de Caso “Reformas a la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas”.

El estudio de caso presenta un claro panorama de corrupción política de los

representantes electos cuando se dan oportunidades coyunturales para reformas. ¿Por

qué hay corrupción? Para responder a esta interrogante, se han de repasar los criterios

que convierten a una actividad política en corrupta.

20.12.07: APROBACIÓN DEL DECRETO 185-2007 POR

EL CN

VETO PRESIDENCIAL

10.01.08: CSJ DECLARA

CONSTITUCIONAL EL DECRETO 185-

2007

11.01.08: PROTESTA POPULAR

LIDERADA POR ALLEGADOS

POLITICOS A LA LINEA DEL EX PRESIDENTE

MANUEL ZELAYA

18.01.08: LA SOCIEDAD

CIVIL PRESENTA UN ESQUEMA DE CONTROL DE LOS FONDOS QUE INCLUYE

TECHOS.

25.01.08 MICHELETTI DEJA

SIN VALOR LAS REFORMAS

ELECTORALES SOBRE EL

FINANCIAMIENTO POLÍTICO

Fuente: Elaboración propia

47

En primera instancia, el ejemplo presentado se desarrolla dentro del marco legal, pero

trascendiendo lo moralmente rechazable al no respetar la voluntad del pueblo: la reforma

es presentada a través de los canales legislativos formales -aunque se fragua

informalmente en los pasillos legislativos, despachos políticos y empresariales- y cumple

con los procedimientos que establece la misma Constitución. Paralelamente al proceso

legal aparece la mediatización de lo acontecido y consigo mismo el clamor popular de

diferentes sectores de la sociedad civil, reclamando la anulación de la reforma debido a la

carga que generaría en las finanzas públicas, lo que sacrificaría otros proyectos y

necesidades de índole social. Ante el repudio popular y el posible impacto electoral -las

elecciones primarias estaban previstas a realizarse en noviembre de 2008-, el político se

ve forzado en modificar sus pretensiones y busca la intervención de actores sociales como

referentes morales para legitimar sus intenciones.

En segunda instancia, el sujeto que comete el acto de corrupción o más bien, los sujetos

que contravienen la voluntad de sus representantes, utilizando las facultades del mandato

constitucional para modificar la ley en beneficio propio en perjuicio del interés general;

son políticos. Sigilosamente, los diputados de las dos bancadas tradicionales, durante la

madrugada del 20 de diciembre de 2007 y sin consultarles a sus legítimos y soberanos

representantes, prácticamente se duplicaron la deuda pública que los contribuyentes han

de reconocerle47.

En tercer lugar el ejemplo de corrupción política, se produce y reproduce en red. Una red

que se coordina muy bien, cuando el objetivo viene a beneficiar a ambas partidos. Pues en

este caso, el Partido Nacional propuso la reforma48 y el líder de la Bancada Liberal la

abanderó. Siendo el financiamiento político, un interés común para los políticos en

vísperas del nuevo ciclo electoral, no hubo problemas en conformar una red

interpartidaria que apoyará la iniciativa49. Los intereses de los diputados cuando se

interconectan dentro un mismo contexto institucional como es el caso del Congreso -con

47

Roberto Micheletti, al ser cuestionado por el inoportuno decreto aseguró que "lo único que pretendemos es neutralizar cualquier posibilidad de que el crimen organizado o el narcotráfico internacional financien a los políticos porque podrían generar el caos en Honduras". Terra/AP. Recuperado el 06 de enero de 2011 en http://www.terra.com.pr/noticias/articulo/html/act1104868.htm 48

Palacios, A., (2011). Entrevista con el Sr. Adán Palacios del Programa Mirador Electoral y miembro de la Comisión de la Sociedad Civil en representación del Movimiento Cívico para la Democracia a quien el Congreso Nacional le solicitó su intervención para pronunciarse sobre la reforma electoral propuesta. Tegucigalpa, M.D.C., 26 de enero de 2011 49

El comportamiento autoritario que tienen los gobiernos y partidos políticos, herencia de tiempos pre-democráticos ha producido el fenómeno del sectarismo intransigente, alimentado por los mismos dirigentes para marcar clivajes y lograr la fidelización de votos. No obstante, cuando ya se trata de las cúpulas de los partidos, estos han ido reduciendo asperezas políticas e ideológicas, unificando posiciones y prácticas, y siendo más proclives al reparto de posiciones (Romero en Meza et. al., 2010).

48

sus propios valores, reglas, costumbres y estructura- terminan determinando los

comportamientos y preferencias individuales; entran en negociaciones e intercambios que

generan estabilidad legislativa cuando ven que la colaboración puede lograr mejoras en su

situación posicional50.

En cuarto lugar, lo que produce esta conducta “rentista” es la deslegitimación de la

política, lo que se traduce en el reproche de la sociedad hondureña y termina alimentando

más las llamas de la insatisfacción popular en la clase política y en la democracia

hondureña, en general: “Lamentamos que los partidos políticos busquen en el

financiamiento una solución a la pérdida de confianza, representatividad y legitimidad que

actualmente sufren debido a las múltiples acciones deshonestas y corruptas,

principalmente de sus dirigentes. Reiteramos, que estos recursos servirán para que los

partidos políticos se vuelvan, cada vez más, patrimonio de grupos más reducidos de

“dirigentes” y “activistas”, manejando a su antojo los recursos tanto de los contribuyentes

públicos como privados. (FOSDEH, 2008a).

Tal como está diseñada la fórmula para el financiamiento estatal de la actividad política en

Honduras, donde los subsidios se otorgan a cada partido político en base al número de

votos que recibe, la reforma promovida hubiese venido a incrementar enormemente las

ventajas competitivas de los dos partidos tradicionales –afianzando más al bipartidismo-, y

prácticamente dejando a los partidos pequeños o cualquier nuevo partido que quisiera

incursionar en la contienda, en una situación de extrema desigualdad. Esto conllevaría a la

profundización de los problemas estructurales que tiene el sistema político, afianzaría el

sistema de botín y sobretodo conllevaría a perpetuación de la corrupción política.

Para conocer en detalle los eventos y las actuaciones de los actores en este estudio de

caso, véase Anexo A: Cronología: Estudio de Caso “Reformas a la Ley Electoral y de las

Organizaciones Políticas”.

50

Estudios sobre estabilidad en entornos políticos multipreferenciales y multidimensionales se han desarrollado aplicando modelos del enfoque de elección racional a instituciones como el Congreso de los EEUU (Hall y Taylor, 1996), este mismo enfoque economicista respondería a ese acuerdo de compartir las rentas entre los diputados nacionales y liberales, en este estudio de caso.

49

2.2 LA CORRUPCION POLITICA EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

ESTUDIO DE CASO: HUELGA DE HAMBRE DE FISCALES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Como producto del proceso de desmilitarización que vive Honduras en la década de los

noventa, se crea el Ministerio Público en 1993, el cual viene a atender el vacío que dejaría

la supresión de la Dirección Nacional de Investigación (DNI), y vendría a vincular la

investigación criminal al sistema de justicia (Orellana, 2005; Aguilar, 2008). Desde el año

1994 hasta el 2008, habían sido nombrados cuatro fiscales generales, los dos primeros

concluyeron su período, el tercero dimitió en circunstancias más parecidas a una renuncia

forzada, y el cuarto, quien también sufrió la presión social y política para ser removido,

concluyó sus funciones el 09 de marzo de 200951.

En el año 2007, FOPRIDEH y la FACED en coordinación con la Carrera de Sociología de la

UNAH llevaron a cabo una encuesta nacional con el objeto de conocer la percepción de la

ciudadanía sobre el funcionamiento del Ministerio Público, entre algunas instituciones

administradoras de justicia. Como hallazgos relevantes, se encontró que el 59.7% de los

encuestados consideraban que el Ministerio Público no actuaba de manera independiente

del Poder Ejecutivo y un 63.6%, tampoco consideraba que lo era del Congreso Nacional.

En relación a la independencia de los fiscales, el 75.5% de los encuestados compartían la

percepción de que los fiscales atendían las recomendaciones del Fiscal General para

decidir sobre un caso. Con respecto a la injerencia de intereses políticos y económicos en

los procesos de selección y nombramiento de fiscales, un 86.2% afirmaron que sí había

influencia externa, viéndose incrementada a 92.2% de los encuestados cuando se trató del

Fiscal General y Fiscal Adjunto52.

Con los datos que arrojó la encuesta se puede afirmar que la crisis institucional que

provocó la salida temprana de Ramón Ovidio Navarro y Yuri Melara en el 2005, habían

pasado factura en el Ministerio Público de cara a su posicionamiento como institución que

51

El primer y segundo Fiscal General, Edmundo Orellana Mercado y Roy Edmundo Medina, provenían de la cátedra universitaria y del ejercicio público de la profesión, desde el Derecho Administrativo el primero, en su condición de Magistrado, y desde su posición de Juez de Letras el segundo, ambos miembros del Partido Liberal pero con una militancia de bajo perfil. A partir del nombramiento de Ramón Ovidio Navarro y seguidamente con el nombramiento de Leónidas Rosa Bautista hay un cambio de 180 grados, los fiscales generales nombrados provienen del ejercicio privado de la profesión en la defensa de ex funcionarios acusados de actos de corrupción o de grandes contratistas del Estado, y con militancias abiertas dentro del Partido Nacional (FOPRIDEH, 2006). 52

Para conocer más en detalle la metodología y resultados de la encuesta, véase: FOPRIDEH (2008) Poder Judicial, Ministerio Público y Estado de Derecho: Una propuesta ciudadana para los Procesos de Elección de los Magistrados y las Magistradas a la Corte Suprema de Justicia, Fiscal General y Fiscal General Adjunto. FOPRIDEH. Tegucigalpa

50

generaba confianza ciudadana53. Sin embargo, todo esto pasaría al olvido por parte de las

élites conservadoras en el 2008, porque lo que primaba era proteger al “Estado del

Derecho” y “la institucionalidad”, ante la amenaza de los fiscales en huelga.

2.2.1 RELACION DE LOS HECHOS

Como es de recordar, uno de los episodios de mayor calado social y mediático durante el

período de estudio (enero, 2006 a enero, 2010) fue la huelga de hambre de los fiscales del

Ministerio Público que por 38 días durante los meses de abril y mayo de 2008, puso en

entredicho la voluntad de los fiscales generales, Leónidas Rosa Bautista y Omar Cerna

García para combatir la corrupción, y en general, la cultura de la impunidad que impera en

Honduras debido en gran parte a la politización de los entes jurisdiccionales. A medida

que la huelga se fue desarrollando, apareció un trasfondo político todavía más

amenazante para la institucionalidad democrática y el orden social del país.

El conflicto institucional que se da a lo interno del Ministerio Público, puso a flor de piel

una serie de agendas que tenían como motivación final, el control del propio Ministerio

Público por las facciones políticas en pugna. De esta manera, la huelga de los fiscales se

convierte para los sectores políticos en conflicto en una oportunidad para obtener

ventajas discrecionales, medir fuerzas, y en el proceso debilitar la función republicana de

las instituciones de control del Estado.

Ya no se trataba de los tradicionales pactos bipartidistas para controlar los entes

contralores y de administración de justicia, sino el quebrantamiento de los acuerdos que

hasta cierto punto habían resguardado la gobernabilidad bipartidista en detrimento del

Estado de Derecho. Este nuevo escenario, obviamente vino a desequilibrar el orden de las

cosas para los estamentos conservadores y fue la ventana de oportunidad para un

presidente que necesitaba del apoyo popular si pretendía materializar sus planes

“reformistas”.

53

Entre algunas hechos que marcaron este período: el Fiscal General, Ramón Ovidio Navarro, desiste de continuar investigando los “casos Callejas” motivado en gran parte por sus vínculos políticos con el Partido Nacional, como a la vez, por haber sido apoderado legal del ex-presidente; se despiden a los fiscales que públicamente objetaron las acciones tomadas por los fiscales generales o se trasladan a oficinas regionales, y se decide abandonar las causas penales hacia los acusados de casos de corrupción y se opta por solamente recuperar los fondos, pero sin perseguir el delito. A estos hechos, se sumó la suspensión de la visa para ingresar a Estados Unidos del Fiscal Adjunto, Yuri Melara, por supuestos actos de corrupción en el sector maderero (FOPRIDEH, 2006).

51

Por su parte, la participación de los grandes medios tradicionales en el encubrimiento y

desnaturalización de los esfuerzos de los fiscales bajo el criterio que sólo existe lo que es

noticia (Torres, M., 2008), desencadenó una avalancha social a favor de la causa de los

fiscales en huelga y se convirtió en una muestra de los eventos venideros del 2009, en

términos de movilización social y mediatización del conflicto. Detrás del discurso y los

simbolismos de los medios de comunicación se encontraba el poder invisible: la élite que

maneja el país desde sus despechos corporativos y que al verse amenazada por las

reivindicaciones de los fiscales y la injerencia del Ejecutivo, ponen a trabajar la maquinaria

propagandística y de manipulación de la opinión pública.

El 7 de abril de 2008, los fiscales Jari Dixon, Soraya Morales, Luis Javier Santos y Víctor

Fernández, iniciarían una huelga de hambre que se extendería por 38 días en protesta por

los despidos y traslados de personal en el Ministerio Público, así como para denunciar

actos de corrupción al paralizar 16 investigaciones iniciadas contra figuras de renombre

político y económico (véase Figura 5)54. Posteriormente a estas reivindicaciones se le

sumaria el reclamo por la destitución de los dos fiscales generales, quienes para el

movimiento social eran considerados el brazo operativo de los poderes fácticos y de la

manipulación antojadiza de las leyes por las élites políticas.

Como primera solución a la huelga, el CN propuso que los expedientes de los casos de

corrupción denunciados, fueran evaluados por el Comisionado Nacional de los Derechos

Humanos y el Consejo Nacional Anticorrupción, propuesta que no fue aceptada por los

fiscales en huelgo, porque desde el 2007 ya habían recurrido infructuosamente ante

ambas instituciones. Como segunda propuesta, el CN propuso que se creara una Comisión

de Notables y que ésta al mismo tiempo constituyera otra Comisión Técnico Jurídica

encargada de evaluar los expedientes relacionados con casos de corrupción y de contratar

a un consultor jurídico nacional o extranjero. Esta propuesta tampoco fue aceptada por

los Fiscales en protesta, debido a que se desconocían los nombres de las personas que

integrarían la Comisión de Notables. La tercera propuesta de la Junta Directiva del

Congreso Nacional fue proponer que el caso se sometiera a la Comisión Interamericana de

Derechos Humanos (CIDH), cuando aún no se habían agotado los procedimientos internos

y cuando su competencia recae en conocer de las violaciones de los derechos y libertades

fundamentales de las personas, y no servir de mediador en un conflicto institucional.

54

Para conocer el listado de las 16 investigaciones, véase FOSDEH (2007a) Apuntes sobre la Corrupción en Honduras durante el 2007, página 25.

52

La huelga concluyó el 14 de mayo de 2008 con la reforma del artículo 25 de la Ley del

Ministerio Público que habilitaba al Congreso Nacional investigar a los fiscales generales

en caso que se denuncien anomalías en su gestión55. Tal como la misma “Proclama Final

de los Fiscales” lo preveía, ésta conquista corría el riesgo de ser amañada y manoseada

por la clase política si la ciudadanía no se apropiaba de dicha instrumento (véase Anexo B,

numeral 28). En efecto esto fue lo que sucedió, pues meses después de entrada en

vigencia la reforma, no se había investigado, ni menos destituido a los fiscales generales, y

más bien, estos logran terminar sus mandatos fortalecidos políticamente, en vez de

estigmatizados por el aura de la corrupción.

Para muchos este hito histórico es considerado el principio del fin de la hegemonía del

conservadurismo en Honduras; el punto de inflexión que sirvió para unificar a diversos

movimientos sociales, y en gran medida, fue la ventana de oportunidades para que el ex-

Presidente Zelaya Rosales pactara con líderes populares que más adelante serían

protagónicos en su propuesta por la “Cuarta Urna”. Para otros, terminó sin pena y sin

gloria, debido a la cooptación política que sufrirían los fiscales, quienes debido a su novel

experiencia en negociaciones con personajes de enorme bagaje político como Roberto

Micheletti Bain, claudicarán ante una propuesta innocua procedente de las cúpulas

políticas56.

A la fecha que este trabajo se concluyó, la reforma del artículo 25 de la Ley del Ministerio

Público fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia al violentar el

principio de separación de poderes. El 11 de enero de 2011, a solicitud del mismo

Ministerio Público, se derogó el decreto 49-2008 y quedó restituida la disposición inicial

donde le competía a la Corte Suprema de Justicia la destitución de los fiscales

generales(véase Anexo B, numeral 30). Sobre este giro de 180 grados, peculiarmente no

hubo revuelo social, tampoco los movimientos populares que apoyaron a los fiscales en el

2008 se movilizaron en contra del revés legal y el Movimiento Amplio por la Dignidad y la

Justicia (MADJ), creado por los fiscales que participaron en la huelga, hizo a conocer su

parecer a través de un pronunciamiento público57.

55

Decreto 49-2008, publicado el 8 de mayo del 2008 en el Diario Oficial La Gaceta. 56

Esta perspectiva de la Huelga de los Fiscales fue compartida por el Licenciado Jorge Yllescas y el Padre Germán Cálix al ser entrevistados para el presente estudio de caso como miembros de la comisión negociadora de los fiscales en huelga. 57

Véase: Corte suprema de justicia sigue apostando por la corrupción. Recuperado el 15 de febrero de 2011 en http://www.madj.org/content/index.php?option=com_content&view=article&id=177:con-lujo-de-cinismo-corte-suprema-de-justicia-sigue-apostando-por-la-corrupcion-y-la-impunidad&catid=51:general

53

Figura 4 Principales momentos de la huelga de fiscales del Ministerio Público

07.04.08: Inicio de la huelga de hambre

12.04.08: Pastor Evelio

Reyes se une a la

causa

18.04.08: Se rompen las platicas con el MP.

20.04.08: los fiscales

deciden que el siguiente paso será ante el CN

23.04.08: Micheletti propone

que el CONADEH y

CNA contraten a un auditor extranjero que revise

los expedientes

inactivos

29.04.08: Zelaya pide

abrir los expedientes retenidos en

el MP.

30.04.08: CN propone

que una comisión

especial de notables

para conocer los expedientes

01.05.08: 32 personas

se han sumado a la

huelga

03.05.08: Micheletti propone

que el conflicto sea llevado a la

OEA

09.05.08: Publicación decreto 49-

2008 (reforma al Art. 25 de la Ley del MP)

14.05.08: Finaliza la huelga de

hambre (38 días en total)

El 7 de abril de 2008, los fiscales Jari Dixon, Soraya Morales, Luis Javier Santos y Víctor Fernández, iniciarían una huelga de hambre de 38 días en protesta por los despidos y remociones de personal así como para denunciar actos de corrupción en el Ministerio Público al paralizar 16 investigaciones iniciadas contra figuras de renombre político y económico. La huelga concluyó el 14 de mayo de 2008 con la reforma del artículo 25 de la Ley del Ministerio Público que habilitaba al Congreso Nacional investigar a los fiscales generales en caso que se denuncien anomalías en su gestión. Para muchos este hito histórico es considerado el principio del fin de la hegemonía del conservadurismo en Honduras. Para otros, terminó sin pena y sin gloria debido a la cooptación política que sufren los fiscales. Para un detalle cronológico a profundidad de los hechos, véase Anexo B Cronología: Huelga de Hambre de Fiscales del Ministerio Público del 2008.

Fuente: Elaboración propia

54

2.2.2 ELEMENTOS DISTINTIVOS DE LA CORRUPCION POLITICA EN LA ADMINISTRACIÓN

DE JUSTICIA

Ahora bien, ¿cómo se manifiesta la corrupción política en el sistema de administración de

justicia, según el estudio de caso? En primera instancia, la política influencia la justicia

porque los órganos de gobierno judicial están conformados en base a arreglos políticos y

reciben presión de quienes los nombraron. Por ello, una amplia corrupción política implica

que los fiscales sean utilizados para evitar la persecución de los delitos cometidos por los

políticos, entorpeciendo o “engavetando” las investigaciones judiciales. Nuevamente este

tipo corrupción, no requiere la comisión de un delito, solamente lograr el control del

Ministerio Público o la Corte Suprema de Justicia. Los corruptos saben que una fiscalía o

magistratura honesta puede intentar acabar con las redes de políticos corruptos, y ahí,

recae la preocupación por el control.

La realidad evidenciada a través de la historia institucional del Ministerio Público y los

resultados de la encuesta nacional brindan un panorama preocupante siete meses antes

de la huelga. Sin embargo, todo esto se olvida durante la huelga. Por una parte, el

argumento que presenta la clase política tradicional (incluyendo los grandes medios de

comunicación) ante los reclamos de los fiscales en huelga, es que sus reivindicaciones en

contra de la corrupción e impunidad constituían un atentado en contra de la

institucionalidad del Ministerio Público, aunque ya habían precedentes de irregularidades

cometidas por fiscales generales anteriores. Por otro lado, se estaba violentando el Estado

de Derecho ante las demandas de destitución de los fiscales generales, aunque el

nombramiento de estos se había hecho al margen de Ley, al no haberse cumplido los

procedimientos de elección de los fiscales58.

Después de haber analizado el proceso de sustitución de fiscales generales del período

2004-2009, queda la gran interrogante sobre la legalidad de la renuncia que interpusieron

en aquel entonces los diputados, Leónidas Rosa Bautista y Omar García Cerna. Algunos

sectores argumentaban que los nombramientos habían violentado artículo 20 numeral 2

de la Ley del Ministerio, el cuál prohíbe a los diputados del Congreso ser elegidos como

Fiscal General. Asimismo había violentado el artículo 205 numeral 8 de la Constitución de

la República, porque la renuncia no cumplía con las causales establecidas: aquellas

58

Artículo 20 numeral 2: “no puede ser elegido Fiscal General de la República o Fiscal General Adjunto, los Diputados al Congreso Nacional de la República” y el artículo 22 de la mis Ley, establece que la elección de estas autoridades se haga “de una lista de cinco candidatos presentados una Junta Proponente, que se organizara y funcionara de conformidad con su propio reglamento”. Estos preceptos legales inicialmente se cumplieron, al menos por la Junta Proponente para el tercer fiscal del Ministerio Público, según queda constancia en el trabajo recopilatorio de Edmundo Orellana (2005) denominado de El Tercer Fiscal General de la República: Proceso de nominación y elección.

55

circunstancias que hacen imposible o extraordinariamente difícil que algún parlamentario

pueda continuar ejerciendo sus funciones; como enfermedades que les obliguen a alejarse

por tiempo indefinido de las sesiones o circunstancias personales que dificulten su

desempeño responsable del cargo de elección popular59.

También están las inconsistencias en el informe que la Junta Proponente remite al

Congreso Nacional el 11 de febrero de 2004, donde aparecen nominados Ramón Ovidio

Navarro y Yuri Melara dentro de la lista de 10 candidatos, pero no aparecen sus

posteriores reemplazos60. Leónidas Rosa Bautista por ser diputado es descalificado de este

proceso61, mientras que Omar García Cerna nunca fue nominado ni propuesto como

candidato por las organizaciones que conforman la Junta Proponente. Es decir, cuando se

nombraron los fiscales generales que sustituyeron a Navarro y a Melara en el 2005, no se

tomó en cuenta a los candidatos restantes de la nómina enviada por la Junta Proponente

-algo que sería lo procedimental, si existiese reglamento que regulará situaciones atípicas

de ésta índole- y peor aún, tampoco se conoce el procedimiento utilizado para nombrar

los sustitutos de estos, considerando que en su momento Leónidas Rosa Bautista había

sido descalificado por ser diputado y Omar García Cerna nunca fue nominado durante el

proceso que realizó la Junta Proponente.

Indudablemente en el caso de la huelga de fiscales surgen actores “no-políticos” que

realizan un importante papel en la promoción y legitimación de la corrupción política. Por

un lado, la relación entre poderes fácticos y política estuvo muy latente durante la huelga

de fiscales. Detrás del discurso y los simbolismos de los medios de comunicación se

encontraba el poder invisible; la élite que maneja el país desde sus despechos

corporativos y que al sentirse amenazados por las reivindicaciones de los fiscales, ponen

en marcha la maquinaria propagandística y de manipulación de la opinión pública. Esta

relación aunque invisible ante los ojos públicos, tuvo un papel protagónico, pues los

fiscales generales no fueron removidos, tampoco se encontró evidencia que los

expedientes habían sido “engavetados” y el tema salió de la agenda pública de un día para

el otro.

59

El diario El Heraldo, que en su momento fue parte instrumental en el proceso de manipulación de la opinión pública a favor del status quo conservador, hace eco del nombramiento ilegal de los fiscales generales a casi un año después de la huelga, en su nota informativa del 01.02.09: Junta requiere reglamento. Fuente: http://www.elheraldo.hn/content/view/full/76045 60

El resto de los candidatos que conformaban la nómina eran: A) Para Fiscal General de la República: Carlos Áfrico Madrid Hart; Lidia Estela Cardona Padilla; Luis Enrique Galeano Milla, y Roberto Lagos Banegas B) Para Fiscal General Adjunto: Gina María González Domínguez; Giovanny Martínez Lizardo; Jorge Alberto Rivera Avilez, y Edith Urtecho López. 61

Véase, Edmundo Orellana (2005) El Tercer Fiscal General de la República: Proceso de nominación y elección. p. 59.

56

En el caso estudiado se evidenció lo que pasa cuando se abandonan los principios básicos

que sostiene a la política y se convierte en una herramienta de engaño y manipulación.

También se demostró cómo el poder, representado en el control del Ministerio Público, se

convierte en la única razón de ser de la política. El problema entonces es que la política se

deslegitima, pues no nació para sustentar la ambición y la codicia, sino precisamente para

evitar que la ambición y la codicia generalizadas lleven a las situaciones que vivió la

sociedad hondureña durante la huelga de los fiscales.

2.2.3 LA CORRUPCION POLITICA COMO GARANTE DE IMPUNIDAD

El actual diseño institucional de los entes de control está hecho a la medida para

garantizar la injerencia política y partidista, y por consiguiente, la corrupción y la

impunidad. El punto de partido para comprender cómo la política partidista controla un

ente que se considera “un organismo profesional especializado, libre de toda injerencia

político- sectaria, independiente en sus funciones de los Poderes y Entidades del Estado”62,

es el proceso de nominación de los candidatos a fiscal general y fiscal adjunto.

La Junta de Proponentes se considera el primer frente que ha de garantizar un proceso de

nominación transparente, racional y libre de injerencia política63. Sin embargo, sin un

reglamento vigente, lo que procede es la improvisación, lo opacidad y la discrecionalidad;

subsecuentemente abriendo las puertas para la intromisión política en procesos

meramente técnicos. Por una parte, el proceso de selección de los candidatos a ser

nominados se lleva a cabo a través de un proceso de descalificación en vez de un proceso

de selección en base a méritos (Orellana, E, 2005). Es decir, se nomina, no al que tiene las

mejores calificaciones para el puesto, sino al que tiene menos descalificaciones según la

lista de requerimientos a cumplir.

Después de haber superado la etapa de descalificación, se escoge la nómina de 5 fiscales

generales y 5 fiscales adjuntos mediante votación directa y secreta; no hay ponderación

alguna de factores relacionados con experiencia, capacidad profesional, logros

62

Artículo 1, Ley del Ministerio Público, Decreto 228-93. 63

Los miembros de la Junta Proponente son: Presidente de la CSJ, que preside la Junta y un Magistrado del Poder Judicial (nombrado por el Pleno de la CSJ); un representante del Colegio de Abogados de Honduras designado por su Junta Directiva; un rector de las universidades y el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (Artículo 22 de la Ley Orgánica del Ministerio Público). Además de ser representantes institucionales, se autonombran como representantes de los sectores sociales (Orellana, E., 2005). Para mayor información de cómo se conformó la última Junta Proponente para la nominación de los fiscales generales del período 2009-2014, véase Integrada en Honduras Junta Proponente. Nota informativa de El Heraldo, versión digital, recuperada el 12 de enero de 2011 en http://www.elheraldo.hn/content/view/full/76588

57

académicos y otros de la misma índole. De esta manera se sacrifica la racionalidad y el

análisis técnico, por el voto, el cual tiene la prebenda que no requiere argumentación, ni

ha de hacerse público. Con esto se evitan cuestionamientos innecesarios y cada

representante nomina con absoluta discrecionalidad, en muchas ocasiones siguiendo

instrucciones políticas (Orellana, E, 2005).

El informe que se envía al Congreso Nacional de la nómina seleccionada por la Junta

Proponente queda limitado a una relación de las sesiones y el listado de los candidatos

que fueron seleccionados, sin mencionar el número de votos que obtuvo cada candidato

nominado, menos aún, el procedimiento utilizado para llegar a la lista de los 10

candidatos. Conforme a ésta lista, el Congreso Nacional inicia su proceso de negociación

interno y externo, y procede a distribuir los cargos como los cánones del bipartidismo

dictan: el partido que goza de mayoría en el Legislativo -que igualmente controla el

Ejecutivo, tiene el beneplácito de nombrar al fiscal general, mientras la segunda bancada,

se queda con el nombramiento del fiscal adjunto, tal como lo recoge la nota de

periodística No. 1, Infra.

Nota periodística 1: Elección de los fiscales generales del Ministerio Público, período 2009-2014

“Libraré una gran lucha contra el crimen”: Rubí64

Tegucigalpa., Honduras 08.02.09 El abogado Luis Alberto Rubí, de 61 años, es quien regirá el Ministerio Público en el periodo 2009-2014. Rubí fue electo anoche como Fiscal General de la República por el Congreso Nacional en una moción presentada por el diputado liberal Marco Antonio Andino. También fue electo como Fiscal General Adjunto el abogado y notario Roy David Urtecho López, de 38 años. Los cabildeos Los nuevos titulares del Ministerio Público son originarios de Comayagua y su escogencia se produjo después que las cúpulas de los partidos Liberal y Nacional se pusieran de acuerdo en horas de la tarde de ayer, luego de superar inconvenientes surgidos la noche del sábado en que un sector de la bancada liberal y un grupo de nacionalistas objetaron la candidatura de Urtecho. Fue precisa la intervención del candidato presidencial del Partido Nacional, Porfirio Lobo Sosa, quien en el marco de las negociaciones con dirigentes del partido de gobierno ratificó la candidatura de Urtecho, la cual fue aceptada finalmente por los liberales. Consultas El subcoordinador de la bancada nacionalista, Juan Orlando Hernández, reveló que antes de tomar la decisión se hicieron consultas con organizaciones de la sociedad civil, las Iglesias y en el caso partidario con los ex presidentes nacionalistas Rafael Leonardo Callejas, Ricardo Maduro y el liberal Carlos Flores, así como con

64

Para conocer el texto íntegro de la nota periodística, véase La Prensa “Libraré una gran lucha contra el crimen: Rubí en: http://www.laprensa.hn/Pa%C3%ADs/Ediciones/2009/02/09/Noticias/Librare-una-gran-lucha-contra-el-crimen-Rubi

58

Arturo Corrales, principal líder de la Democracia Cristiana. El debate Durante la discusión luego de que Andino presentara la moción, el colectivo del Partido Unificación Democrática presentó a través de la diputada Silvia Ayala una manifestación en la que expresaron estar en contra de la elección de Rubí y de Urtecho por constituir una repartición política de los dos partidos mayoritarios. En similares términos se expresó el diputado del Partido Innovación y Unidad, Toribio Aguilera, quien confió en que las nuevas autoridades del MP actúen con independencia y no respondan a los intereses de los partidos políticos que los promovieron para tales cargos. La diputada Dilma Quesada defendió el proceso de elección indicando que se había respetado la lista que envió la Junta Proponente. "Aquí no se está violando la Constitución ni dándoles gustos a sectores extra Congreso", indicó la legisladora durante su intervención. Quesada lamentó que los activistas de grupos de la Sociedad Civil y algunos dirigentes de partidos políticos utilizaran términos despectivos en contra de la verdadera representación nacional como son los diputados. Al momento de la votación, se abstuvieron los diputados de la UD y del Pinu. La sesión se aplazó a las 10.15 y se reanudó a las 11.30 con la juramentación de los nuevos fiscales.

La discrecionalidad, denominador común en la nominación y nombramiento de los fiscales

generales, permite y demanda que se nombren candidatos hechos a la medida de los

intereses políticos y fácticos, sin importar si estos están cualificados para el cargo, si

tienen conflictos de interés o si mantienen vínculos con redes de corrupción. La

corrupción y la impunidad son prácticas que ponen en evidencia la existencia de fallas

institucionales; que los organismos públicos encargados de aplicar la justica no están

operando conforme a sus mandatos constitucionales y sus resultados están generando

inseguridad jurídica y violentando el derecho al acceso a la justicia. Cuando esto se

convierte en una práctica consuetudinaria, implica que no se vive en un Estado de

Derecho y por ende, tampoco en una democracia.

Desafortunadamente mientras no se modifique la Ley del Ministerio Público para

incorporar una base más representativa de actores sociales en la Junta de Proponentes,

mientras no se promulgue un reglamento que defina un procedimiento técnico-racional

para nominar a los candidatos a fiscal general, y mientras el Congreso Nacional no

recupere su naturaleza representativa republicana, las acciones de los actores políticos

estarán enmarcadas en una perversión de la legalidad en perjuicio de la independencia,

imparcialidad, eficacia y transparencia del Ministerio Público. Todo esto a favor de

garantizar la impunidad a ellos y sus más allegados.

59

2.3 LA CORRUPCION POLITICA EN EL PODER EJECUTIVO

ESTUDIO DE CASO: RED SOLIDARIA “PRESIDENTE MANUEL ZELAYA”

El modelo neoliberal trae consigue una reducción de las capacidades del Estado para

atender las necesidades de los ciudadanos en el plano social y económico. Tal efecto

minimalista, ha producido una nueva forma de relación clientelar, en la cual se

institucionaliza la negociación pluralista y la cogestión de lo público con sujetos colectivos.

En esta relación clientelar intervienen y se articulan aspectos jurídicos, organizacionales e

institucionales. En el discurso político se proclama la cogestión –la sociedad junto con el

Estado han de colaborar en la administración de lo público -, en la práctica se consolida

una pirámide decisional, para luego verticalmente implementar la toma de decisiones de

arriba hacia abajo, transfiriendo responsabilidades, nunca recursos o poder decisorio.

Conforme este nuevo esquema, lo importante para los partidos políticos es plantear la

cuestión en términos de que se está trabajando en beneficio de la comunidad de manera

propagandística y de esta forma legitimar y consolidar su poder.

En este espacio de articulación aparece la contradicción democracia-neoliberalismo. Por

un lado se promueve y amplía la conciencia sobre los derechos asociativos y de

participación ciudadana, reconociéndose su intervención a través de la autogestión de lo

público. Por otra parte, el neoliberalismo provoca la implementación de políticas públicas

focalizadas y confinadas a ciertos sectores, con escasos recursos, con poca concreción

programática y con mayor concentración de poder en quien detenta la autoridad para

distribuirlos, sobre todo los partidos políticos “catch-all”. Tal como expone José Cazorla

(1992), “se llega a un verdadero clientelismo de masas o de máquina, en el sentido de que

los favores se deciden por la organización a entidades colectivas, es decir, los fieles del

partido”.

Previo a desarrollar el estudio de caso, es importante aclarar que la práctica clientelar en

el cuál se utilizan fondos destinados a la inversión social para generar y mantener

relaciones de dominación no fue una estrategia propia del Gobierno del ex-Presidente

Zelaya Rosales, más bien, ha sido el modus operandi de gobiernos que ven en las fuertes

desigualdades en el acceso a servicios públicos una ventana de oportunidades para la

manipulación social y política. Dicho esto, se puede afirmar que todos los gobernantes

hondureños -autoritarios o demócratas- han venido desarrollando el clientelismo como

práctica de gobierno y adecuándolo a sus contextos particulares, convirtiéndolo en un

lastre para la democracia, para el establecimiento de instituciones eficientes y eficaces, y

sobre todo, para la justicia social.

60

En los últimos años se ha visto un comportamiento común en los gobiernos, ya sea

Liberales o Nacionales: se utiliza la entidad del Despacho de la Primera Dama como

plataforma para proyectos asistenciales que tienen un fuerte sustrato clientelar. Esta

estrategia tiene un fin primordial, posicionar la figura presidencial en el imaginario

colectivo como un líder carismático con conciencia social -una especie de humanización

del cargo y desprendimiento de la figura lejana y jerárquica que representa. Sin embargo,

este mecanismo de acercamiento, está contribuyendo a desarrollar valores

contraproducentes al papel de garante de bienestar social que tiene el Estado. Primero

que todo, crea mayores desigualdades, al solamente incluir las clientelas y discriminar a

colectivos del partido opositor o rival político. Asimismo, produce desafección social y

desconfianza en las instituciones públicas cuando el grifo asistencial se cierra. Por último,

el paternalismo estatal crea mayor presión fiscal y el desentendimiento de prioridades

sociales de mayor peso.

El estudio de caso del Programa Red Solidaria “Presidente Manuel Zelaya”, se documenta

cómo un programa de apoyo a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), fue

paulatinamente cooptando los objetivos, los canales de coordinación y participación de la

ERP. Mientras tanto, la ERP era olvidada por la falta de voluntad política, por el desvío de

recursos y la centralización. En ese ímpetu, la Red Solidaria se terminaría convirtiendo en

una secretaría de estado y la ejecución de los fondos caería en mora, manchados por

denuncias sobre politización y manejo discrecional. Junto a esto, traería la frustración de

la cooperación internacional en Honduras que había venido acompañando al proceso

desde su incepción en 1999. Al final, el perjudicado más grande fueron los pobres, pues

los fondos no vinieron a cambiar su situación económica o social.

2.3.1 RELACION DE LOS HECHOS

En 1999 el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) declaran a

Honduras elegible para recibir asistencia dentro de la Iniciativa de Países Pobres

Altamente Endeudados (HIPC, en sus siglas en inglés). La ERP en el 2001, se constituye

inicialmente como una condición para recibir alivio interino de la deuda externa en el

contexto de la Iniciativa. Posteriormente cuando llega al Punto de Culminación de la

Iniciativa HIPC en abril 2005, la ERP se convierte en una política de largo plazo hasta 2015,

acompañando los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

La ERP tenía como elemento central un proceso participativo que buscaba reunir al

gobierno y la sociedad civil en la identificación de soluciones a los problemas de pobreza

de Honduras. El compromiso de los donantes fue el de apoyar con recursos las estrategias

61

que resultaran de estos procesos, a través de la condonación de la deuda externa, la

provisión de ayuda programática y el alineamiento de sus programas de ayuda con las

estrategias nacionales (ASDI/ISS, 2008). Para su funcionamiento, se diseña toda una

estructura institucional (véase Cuadro 1, Infra), se asignan roles y atribuciones a todo un

sistema burocrático que se encargaría de coordinar, implementar y apoyar técnicamente

en los diferentes niveles organizativos, apoyándose, de la Sociedad Civil organizada y de la

Comunidad Internacional65.

Cuadro 1 Marco Institucional y operativo de la ERP- 2002

Fuente: ACI-ERP (2002) Marco Institucional ERP

65

Entre algunas instancias institucionales de la ERP se encontraba el Gabinete Social, como la instancia superior de decisión coordinado por el Presidente de la Republica; el Consejo Consultivo, espacio de participación de la sociedad civil al alto nivel; el Grupo Técnico Interinstitucional, instancia que apoyaría al Gabinete Social en la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de la política social; la Unidad de Apoyo Técnico (UNAT), que sería la Secretaría Técnica del Gabinete Social; el Sistema de Información de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (SIERP) que garantizaría la transparencia y calidad de las acciones, así como la evaluación de la ERP en función de su impacto sobre las condiciones de vida de la población, y el Fondo de Reducción de la Pobreza como el mecanismo legal para canalizar los fondos ERP. Para un detalle del marco institucional, véase ACI-ERP (2002) Marco Institucional ERP en http://www.aci-erp.hn/doct/marco_institucional_ERP.pdf

62

Es de aclarar que la ERP realmente no se ejecutó durante la administración del Presidente

Ricardo Maduro Joest (2002-2006); lo que hubo básicamente fue un trabajo de creación

de instrumentos legales requeridos para acceder a la condonación. En las vísperas del

nuevo gobierno de Manuel Zelaya Rosales, las organizaciones de la sociedad civil y la

población en general esperaban que el siguiente paso fuera la implementación de la ERP

mediante la institucionalidad ya conformada. Sin embargo, el nuevo gobierno introduciría

un nuevo giro a la implementación de la ERP mediante la Red Solidaria.

Motivada por los resultados alcanzados hasta el 2005, la Administración Zelaya en el 2006

propone una revisión de la ERP que apuntaría a conseguir mejor focalización y calidad de

los proyectos, siguiendo los lineamientos de política inspirados por un “enfoque en

activos”. Como tales intervenciones implicaban coordinación interinstitucional e

intrasectorial, se propone la creación de la Red Solidaria, que sería el mecanismo de

planeamiento y coordinación de las acciones integrales focalizadas (ASDI/ISS, 2008). Es

así, que en septiembre del 2006 se crea formalmente la Red Solidaria “Presidente Manuel

Zelaya”, como un programa que operaría como enlace y ente coordinador con las

instituciones gubernamentales para ordenar un conjunto de acciones en las áreas de

salud, educación, infraestructura social básica y proyectos productivos66.

Con la Red Solidaria, se promoverían la focalización de intervenciones en áreas rurales y

con altas tasas de prevalencia de hogares en pobreza extrema, llevándose a cabo

mediante dos grandes líneas: 1) Intervenciones a nivel de hogares/individuos: asistencia

técnica-capacitación; transferencias directas en efectivo o especie, y 2) Intervenciones a

nivel de aldeas: infraestructura social y económica básica; o intervenciones orientadas a

generar capital social a nivel de Aldeas (GSC, 2007). El programa tenía como meta inicial

atender a 80,000 familias calificadas en extrema pobreza que representaría más del 57%

del total de hogares (CIPRODEH, 2007).

La Red Solidaria coordinaría transferencias directas (bonos) a hogares y personas

individuales en las áreas de 1. Nutrición y Salud Materna-Infantil; 2. Tercera Edad y

Discapacitados; 3. Educación Básica y Formación Ocupacional; 4. Producción y Seguridad

Alimentaria; 5. Crédito y acceso al crédito para el desarrollo rural productivo

(agropecuario y no agropecuario); 6. Vivienda Social y 7. Protección y Conservación de

Recursos Naturales y Biodiversidad. Estas transferencias se programaron realizarse a

través de instituciones centralizadas y descentralizadas, entre ellas: Secretaría de

66

Véase Decreto Ejecutivo No.33-2006. Publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 13 de Septiembre del 2006.

63

Educación, Secretaría de Salud, Secretaría de la Presidencia (Programa Escuela Saludable),

PRAF, PRONADERS, FHIS y el RNP (GSC, 2007).

Tal como el Cuadro 2 abajo, la Red Solidaria vendría siendo un programa de 4 años de

duración que formaría parte del Gabinete Social, coordinado por la Primera Dama de la

República y responsable únicamente a la Presidencia de la República. Por otro lado, la

interlocución con la ciudadana y la cooperación internacional se haría a través del

funcionamiento de una mesa sectorial tripartita de protección social a nivel central y por

la creación de mesas interinstitucionales, en cada uno de los departamentos y municipios,

coordinadas por el sub gabinete de Protección Social.

Cuadro 2 Niveles de Coordinación de la Red Solidaria

Fuente: Grupo de la Sociedad Civil (2007) Descubramos los fondos de la ERP: ¿De dónde surge la Red

Solidaria?

64

De acuerdo al seguimiento realizado por el Grupo de la Sociedad Civil (2007), el

financiamiento operativo de la Red Solidaria se estaría llevando a cabo mediante un

préstamo otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por un monto de

US$27,900,000.00 (VEINTISIETE MILLONES NOVECIENTOS MIL DÓLARES DE LOS ESTADOS

UNIDOS DE AMÉRICA), equivalentes a Lps.527,176,8006 (QUINIENTOS VEINTISIETE

MILLONES CIENTO SETENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS LEMPIRAS)67. El Cuadro 3 presenta

las cuantías que estaría canalizando la Red Solidaria. Para el año 2007, se requirió una

inversión inicial de L.489,239,929.00 (CUATROCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MILLONES

DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS VEINTINUEVE LEMPIRAS) y al finalizar

el período 2006 – 2010, se tenía previsto llegar a manejar L.3,765,279,879.00 (TRES MIL

SETECIENTOS SESENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL

OCHOCIENTOS SETENTA Y NUEVE LEMPIRAS).

Cuadro 3 Inversión adicional por acción y por institución participante - 2007

Fuente: Grupo de la Sociedad Civil (2007) Descubramos los fondos de la ERP: ¿De dónde surge la Red

Solidaria?

67

Tipo de Cambio = 1US$ = Lps.18.8952

65

2.3.2 LA CRITICA A LA RED SOLIDARIA “PRESIDENTE MANUEL ZELAYA ROSALES”

La Red Solidaria se formula como un programa para 4 años (2006-2010), en primera

instancia, porque responde a una política de gobierno. Sin embargo, mecanismos

diseñados de forma cortoplacista generalmente responden a la propia dinámica clientelar,

pues es preferible entregar bonos o transferencias monetarias puntuales que desarrollar

programas para la inserción social y económica. Esto quedó evidenciado en la observación

que hace la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI) y el Instituto de Ciencias

Sociales de La Haya (ISS, según sus siglas en inglés) al dar su valoración acerca de la

implementación de la ERP durante 2006:“los políticos tienen más interés en el corto que

en el largo plazo y generalmente no reconocen los planes (nacionales o sectoriales) de los

gobiernos anteriores. Esto implica que el requisito de elaborar planes trae consigo altos

costos de transacción y produce demoras en arrancar la coordinación gobierno donante

después de un cambio de gobierno, sin producir los beneficios esperados en términos de

más coordinación efectiva de la ayuda y más coherencia en la efectiva de la ayuda y más

coherencia en la implementación (ASDI/ISS, 2007b)68.

Esta táctica de “borrón y cuenta nueva”, es característica propia de los gobiernos

cortoplacistas, especialmente cuando se trata de programas sociales que pueden tener

impacto inmediato en la percepción de la gestión gubernamental. En estas situaciones,

para el gobierno entrante, es de suma importancia separarse de lo que previamente se

construyó, inoculando las iniciativas anteriores, desechando cualquier desarrollo

institucional (procesos, sistemas, recurso humano capacitado), replicando lo exitoso y

empaquetándolo con una nueva presentación.

Dos grandes críticas se le hacen a la Red Solidaria. La primera, el costo que implicaba

operar toda una burocracia dedicada a un trabajo que para muchos involucraba duplicidad

de funciones. La segunda, fue la serie de reclamos que presentaron organizaciones de la

sociedad civil, gobiernos locales, ciudadanos afectados y medios de comunicación sobre la

politización de los fondos. La instalación de la Red Solidaría, más adelante vendría a ser

motivo de otra crítica: los retrasos en el desembolso de los fondos e implementación de la

ERP, lo cual para algunos cooperantes, pudo haberse evitado si se hubiera optado por vías

institucionales ya existentes para canalizar los servicios, con la ventaja adicional de evitar

más burocracia y agilizar el proceso (ASDI/ISS, 2008).

68

Más adelante el informe de evaluación de la ERP, vendría a plantear que el liderazgo del gobierno para coordinar la ayuda externa, ha sido limitado por dos razones. Primero, por los frecuentes cambios políticos y segundo, por el choque que existe entre estas ideas de los donantes sobre coordinación efectiva a través de planes amplios y multianuales, y las operaciones y políticas más a corto plazo de los gobiernos.

66

Aunque en su concepción inicial no manejaría fondos por si misma ni ejecutaba proyectos

directamente, la Red Solidaría, en año 2006 presentó un total de gastos operativos de

L.16,768,940.00 (DIEZ Y SEIS MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS

CUARENTA LEMPIRAS), valor que se verá duplicado en el año 2007, llegando a

L.35,656,000.00 (TREINTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL

LEMPIRAS), siendo el rubro del personal operativo el de mayor gasto para ambos años

(véase Cuadro 4, Infra). Para el 2009, la Red Solidaria se había convertido en la Secretaría

de Desarrollo Social y Red Solidaria, con un presupuesto vigente de L. 54,660,000.00

(CINCUENTA Y CUATRO MILLONES SEISCIENTOS SESENTA MIL LEMPIRAS)69.

Cuadro 4 Gastos operativos de la Red Solidaria 2006-2007

Fuente: Grupo de la Sociedad Civil (2007) Descubramos los fondos de la ERP: ¿De dónde surge la Red

Solidaria?

En lo que respecta al desvío de fondos para fines políticos, unas de las organizaciones que

alertó sobre el destino de los fondos fue FOSDEH. En abril de 2007, publicó el documento

titulado “¿Tiene futuro la ERP? Posición de FOSDEH ante la reunión del G-16”, en el cual

hace una relación de los acciones requeridas para recuperar la ERP. Según el análisis que

69

Fuente: FOSDEH (2009) De la Crisis Crónica – La Crisis Internacional - A la Crisis Reforzada. Recuperada el 10 de marzo de 2011 en http://www.fosdeh.net/archivos/honduras_2009_Valoracion_fosdeh_final.pdf

67

presenta en base a datos de la cooperación sueca, dos de cada tres lempiras de los fondos

de condonación estimados para el 2006 se estaban destinando a asuntos relacionados con

las promesas de campaña del presidente Zelaya, tales como el salario para aumentar la

fuerza policial, salarios a maestros, médicos y otros rubros relacionados. Asimismo

menciona que el 45% del gasto llamado ERP no estaba llegando a los más necesitados, es

decir, a los pobres70.

En octubre del 2007, FOSDEH, también alertó que la Red Solidaria estaba sustituyendo los

mecanismos institucionales de la ERP y que los recursos provenientes del alivio de la

deuda en el marco de la iniciativa HIPC y los correspondientes al Club de Paris se habían

reorientado hacia nuevos programas como: la Matricula Gratis y Escuelas Saludables,

PROHECO, pago de salarios de maestros, médicos, bonos PRAF, bono escolar, bono

materno infantil, bono tercera edad, bono mano amiga, etc. (transferencias que se

canalizaban a través de la Red Solidaria)71. En ese mismo mes, la organización Grupo de la

Sociedad Civil (2007), publicó el trabajo titulado “Descubramos los fondos de la ERP: ¿De

dónde surge la Red Solidaria?” donde hacía un llamado sobre la distribución de la ayuda

de la ERP que el Presidente Zelaya Rosales realizaba durante sus Asambleas Ciudadanas.

Asimismo, planteo una serie de interrogantes sobre la necesidad que tenían ministros y

diputados para hacer entregas de la Red Solidaria o sí los fondos que maneja la Red se

utilizaban para hacer campaña política.

El 31 de marzo de 200972, el periódico digital, Revistazo.com, publicó un reportaje llevado

a cabo por la Asociación Para Una Sociedad Más Justa (ASJ) en el marco del proyecto de

Monitoreo de los Fondos de la ERP, en el cual se documentó las denuncias realizadas por

el alcalde de La Iguala, Santos Paz Milla y el Presidente de la Red Solidaria en Matazanito,

Lepaera, Ismael de Jesús Mateo; ambos residentes del departamento de Lempira. La

investigación surgió como producto del hermetismo que mostraron las autoridades de la

Red Solidaria y el Programa de Asignación Familiar (PRAF) para brindar las listas de las

personas más pobres del departamento de Lempira.

70

Del total de 23,213 millones que se gastarán en nombre de la ERP en el 2007, únicamente el 4.5% (1,041 millones) se invertirán en proyectos sociales, el resto se irá en gasto corriente, especialmente en sueldos y salarios (FOSDEH, 2007b:9). 71

Fuente: FOSDEH (2007) Boletín Realidad Nacional No. 12. Recuperado el 10 de marzo de 2010 en http://www.fosdeh.net/publicaciones/realidad_nacional_12.pdf 72

Fuente: Revistazo.com. Nota informativa del 31 de marzo de 2009, titulada “Alcaldes de municipios pobres denuncian politización en entrega de bonos”. Recuperada el 10 de marzo de 2011 en http://www.revistazo.com/Articulos/monitoreo.php?subaction=showfull&id=1238539390&archive=&start_from=&ucat=3&

68

En el reportaje se denunció la politización de los bonos que entregaba el PRAF mediante

políticos y activistas liberales que entregan la asistencia social en nombre del Partido

Liberal, el Presidente Zelaya Rosales, y la Primera Dama Xiomara Castro de Zelaya. Los

bonos se entregaban dos veces al año y sumaban menos de 5.000 lempiras, siendo

entregados en locales privados propiedad de políticos liberales, en vez de lugares públicos

como escuelas o alcaldías. La investigación también evidenció que el PRAF y la Red

Solidaria al realizar el censo incluían a personas de otros estratos sociales (maestras de

escuela, transportistas, ganaderos y comerciantes) e incluso a personas que no residían en

las aldeas a beneficiar.

A pesar de los avances en años previos, durante la gestión del gobierno 2006-2010, se

abandonó el sentido de continuidad de la ERP, a tal grado que no se llegó a concretar un

documento oficial sobre la revisión y actualización de dicho instrumento de política,

previsto para el 2007. A criterio de miembros técnicos del G-16 y de organizaciones de la

sociedad civil, se perdió el interés en la ERP, llegándose a modificar las prioridades

relacionadas con las metas de reducción de pobreza, que siguen siendo válidas (GSC,

2009). Otro evento que vino a darle la estocada final a la ERP, fue la creación de la

Secretaría de Desarrollo Social y Red Solidaria en noviembre de 2008. Para organizaciones

que habían participado en el proceso de la ERP, la nueva secretaría constituyó un acto de

inmoralidad del entonces Presidente Manuel Zelaya Rosales, ya que revelaba la ambición

del gobierno de concentrar y controlar mayores niveles de recursos públicos para

ponerlos a disposición de los políticos que avalaban los “incentivos” y los “subsidios”

encubiertos como proyectos sociales y/o reducción de pobreza, financiados con recursos

nacionales e internacionales73.

2.3.3 CLIENTELISMO COMO CORRUPCION DE LA POLITICA

Aparte del efecto social y económico, el clientelismo basado en la relación patrón-cliente

que introduce Heidenheimer (2002) genera una serie de efectos que vienen a corromper

la política. En primer lugar, convierte a cualquier régimen electo popularmente en una

democracia iliberal al dificultar la participación efectiva en la política, pues inhibe la acción

colectiva y dificulta la implicación de los ciudadanos en los asuntos públicos. En segundo

lugar y un efecto muy ligado a la lucha contra la corrupción, se refiere a la renuncia del

control ciudadano, ya que al cliente sólo le interesan las decisiones privadas e

individualizadas que le brindan beneficios directos y tangibles, dejando las acciones

73

Véase, FOSDEH (2008) “¿Secretaría de Desarrollo Social y Red Solidaria o Secretaría de Campaña de los Partidos Políticos? Recuperado el 22 de marzo de 2011 en http://www.fosdeh.net/publicaciones/pronunciamiento_red_solidaria.pdf

69

colectivas en manos del patrón. En tercer lugar, el clientelismo también rompe con el

principio de igualdad de votos, al discriminar entre votos que recibirán privilegios por

haber apoyado al político o partido y los otros que no. En cuarto lugar, quebranta con el

principio de control popular, porque ya no interesa lo que el ciudadano tiene que decir

sobre los asuntos públicos que afectan su vida, simplemente se consideran como partes

de un intercambio puntual. Por último, el clientelismo atenta contra el principio de

igualdad política, al no tomar en cuenta los plurales intereses de la sociedad, sólo se

consideran los intereses específicos y concretos de cada patrón y cada cliente.

Si se parte de la concepción de “política” como el proceso de conciliación de intereses

divergentes donde el poder se distribuye de manera proporcional a su importancia para el

bienestar y la supervivencia del conjunto de la comunidad (Villoria, M., 2006). En el

clientelismo ni se busca la conciliación de intereses, ni se permite que los intereses

propios se subordinen al bienestar del conjunto de la comunidad. Los intereses del patrón

se anteponen a los del cliente, y los del cliente a los de la ciudadanía en general. La

relación de intercambio que se da entre el burócrata y el patrón político hacen de la

política un espacio para fines particularistas y convierten a los bienes públicos en

elementos divisibles y personalizados. De esta manera, lo que provoca que un acto entre

dentro de la categoría de corrupción política es que atente contra los valores, fines y

métodos propios de la acción política, independientemente de quién sea el hechor.

Como producto de la dominación, los escasos proyectos y programas sociales ya no son

percibidos por representantes y representados como respuestas a derechos sociales

adquiridos, sino como contraprestaciones a lealtades que sustentan en los cargos a

quienes conducen la nación. Manipulación de la escasez, desempleo endémico y crisis

sociales parecen ser elementos constituyentes de este tipo de clientelismo. Asimismo, en

dicho proceso se obstaculiza la conformación de identidades horizontales, al desincentivar

la movilización colectiva, su organización como grupo de intereses, reproduciendo de

modo ampliado la desconfianza generalizada (Maíz, R., 1996). Dicha situación guarda

relación con los aspectos más conservadores del clientelismo, con su característica de

mecanismo capaz de evitar el conflicto y la consiguiente posibilidad de transformación

social.

Como se ha documentado, el clientelismo político se encuentra en transformación de

tradicional a institucional, respondiendo a las exigencias de los actores y redefiniéndose

según se estructure el aparato de dominación. En el clientelismo institucional las élites

políticas manipulan las nuevas modalidades de democracia participativa para legitimar sus

pretensiones. En ese mismo sentido, los gobernantes han de instrumentar su

70

manipulación a través de un aparato administrativo que cada vez se ve enfrentado en una

disyuntiva entre las fuerzas del mercado y de la gerencia (producto del modelo neoliberal)

y una ciudadanía más compleja e informada de sus derechos -producto de la

consolidación de la democracia.

En Honduras, la falta de desarrollo social todavía explica un tono populista presente en los

partidos políticos, caracterizándolos rasgos como el paternalismo, el patronazgo y el

clientelismo burocrático. En un sistema con inadecuaciones funcionales del Estado y los

servicios públicos, indefinición del ciudadano y falta de canales sociales para los sectores

populares, el partido político se convierte aún en protector y gestor frente al Estado y

fuente de empleo y de ascenso económico y social. En tal sentido, el clientelismo no

conduce ni a la democracia ni a la modernización, porque condiciona la puesta en práctica

de políticas universalistas, desalentando la participación social y política; por el contrario

promueve una participación atomizada, carente de discrecionalidad política autónoma, y

tiende al mantenimiento del statu quo de los poderes ya establecidos.

D. El ESTADO DE LA CORRUPCION EN HONDURAS: ENERO DE 2006 A ENERO

DE 2010

Las páginas siguientes harán una revisión de la institucionalidad del Estado hondureño en

la lucha contra la corrupción y sus resultados durante el cuatrienio bajo estudio. Esta

revisión se iniciará mediante un análisis “macro” de las políticas públicas anticorrupción

para conocer el funcionamiento del sistema de rendición de cuentas horizontal y su

coordinación interinstitucional. Posteriormente se hará una revisión de los resultados de

algunas instituciones que conforman el denominado sistema de integridad nacional para

conocer el grado de responsabilidad en las labores de rendición de cuentas, transparencia,

prevención y castigo de la corrupción.

1. ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ANTICORRUPCIÓN IMPLEMENTADAS

Partiendo del concepto de política pública vista como la decisión de una autoridad

legítima, adoptada dentro de su campo legítimo de jurisdicción y conforme a

procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los ciudadanos de la

asociación y pudiéndose expresar como ley, sentencia judicial o acto administrativo

(Aguilar, L. 2007), la presente sección ha de analizar el contenido, los actores y los

resultados de dos políticas anticorrupción que se implementaron durante el período de

estudio: a) la Convención Interamericana Contra la Corrupción, y b) el Plan del Poder

71

Ejecutivo Contra la Corrupción 2007- 2009. Complementando el análisis de ambas

políticas públicas, se hará una revisión del estado de la situación del cumplimiento de la

“Declaración de Guatemala por una Zona Libre de Corrupción” por parte de Honduras en

comparación con sus homólogos centroamericanos.

1.1 CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN (CICC)74

La implementación de las disposiciones de la Convención Interamericana contra la

Corrupción (CICC) tiene como característica particular su condición integradora como

elemento clave para su institucionalización al incluir un abanico de actores

gubernamentales y de la sociedad civil. En ese sentido mantiene la línea del concepto de

sistema nacional de integridad y se aleja de la visión vertical top-down de implementación

de políticas públicas. De esta manera, el proceso de implementación se convierte en una

política de país que toma en cuenta la participación de los entes contralores, los poderes

del estado, autoridades electas y sociedad civil para su sostenibilidad. Sin embargo, como

se podrá apreciar al detallar los avances, a pesar del aparente consenso en papel, sus

efectos y resultados todavía siguen inconclusos y muy difusos, en gran parte debido a la

poca voluntad política y la falta de una armonización institucional de las

responsabilidades. Para un análisis más en detalle de la CICC, véase Anexo C “Adaptación

de la Adaptación de La CICC al Marco Legal e Institucional Hondureño”

1.1.1 ESTRUCTURA DE LA CONVENCION INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCION

La CCIC constituye el primer instrumento jurídico internacional dedicado a la lucha contra

la corrupción; suscrita en Caracas, Venezuela, en marzo de 1996 y ratificada por Honduras

el 28 de abril de 1998, la CICC establece obligaciones vinculantes dentro del marco del

derecho internacional e identifica los actos de corrupción a los que se aplicará, así como

principios para combatir la corrupción. Subraya la importancia de las medidas para

prevenir la corrupción; aborda el desarrollo institucional y la aplicación efectiva de las

medidas que se adopten para enfrentarla; exige la tipificación de ciertas conductas

corruptas específicas; y contiene disposiciones sobre extradición, incautación de activos,

asistencia jurídica recíproca y asistencia técnica en casos de corrupción que ocurran en

74

Es oportuno hacer constar que para la realización del presente análisis e identificar los resultados hasta la fecha de realización de éste trabajo se buscó el apoyo del TSC mediante dos comunicaciones oficiales enviadas por la Comisión de la Verdad y Reconciliación a la presidencia del TSC, como ente responsable de la implementación de la CICC. Sin embargo no se logró obtener el apoyo requerido por el ente responsable de la implementación de la Convención, obteniendo la información para el presente análisis de fuentes secundarias.

72

otros Estados Parte o que los afecten. Consta de 28 artículos y se estructura en dos partes:

una dedicada a la prevención de la corrupción, y otra a la represión de determinadas

prácticas corruptas.

Como parte de los compromisos de cooperación y asistencia jurídica mutua, se crea en el

año 2001, el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención

Interamericana contra la Corrupción (MESICIC), instancia técnica encargada del monitoreo

al cumplimiento de las disposiciones de la CICC en los Estados Parte. La Figura 6 abajo,

detalla que a partir del 2004, Honduras da inicio al proceso de evaluación mediante

“rondas” sucesivas en las cuales se implementan las disposiciones CICC al marco jurídico e

institucional hondureño y el MESICIC formula recomendaciones para atender los vacíos

normativos detectados; subsanen las inadecuaciones encontradas, y cuenten con

indicadores que permitan determinar objetivamente los resultados obtenidos con relación

a la implementación de tales disposiciones.

Figura 5 Implementación de la CICC en Honduras (1996-2008)

Gestiones de Honduras

Gestiones del MESICIC

1996 1998 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: Elaboración propia

Las instituciones que participaron en la elaboración del Plan fueron: el TSC; Poder Judicial; Poder Legislativo; Poder Ejecutivo a través de UNAT, ONCAE y la Dirección de Servicio Civil; Ministerio Público; Procuraduría General de la República; DEI; IAIP, CNA, ACI – Participa, y FONAC.

73

1.1.1 LA IMPLEMENTACION DE LA CICC EN HONDURAS

Al iniciar el período gubernamental de José Manuel Zelaya Rosales, el Tribunal Superior de

Cuentas ya había avanzado sustancialmente en términos de responder a los dos

cuestionarios75 y el MESICIC había presentado el informe sobre los resultados que

Honduras había tenido en torno a la implementación de las disposiciones de la Primera

Ronda. A pesar de ciertos logros en la coordinación con MESICIC e identificación de las

acciones necesarias que se debían tomar a nivel de país, para el 2006, las disposiciones de

la Convención no habían sido adecuadas o adoptadas al marco jurídico e institucional

hondureño (véase Anexo C para conocer el proceso de adaptación de acuerdo a los

componentes de la Convención). Esto implicaría que el grueso de las recomendaciones

tendría que materializarse durante el período presidencial de José Manuel Zelaya Rosales.

Sumado a las recomendaciones de la primera ronda emitidas en el 2004, la

implementación de las disposiciones contenidas en la segunda ronda se estaría llevando a

cabo a partir del 15 de diciembre 2006. Para finales del 2007 habían avances en torno al

desarrollo jurídico, como era la aprobación del Código de Ética de los Servidores Públicos,

la formulación del marco normativo de los Comités de Probidad y Ética Pública, la

armonización de la normativa que rige a los auditores internos, la entrada en vigencia de

la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la introducción de las

tecnologías de la información a la actividad de auditoria (SINACORP) y compras del Estado

(HonduCompras), y la creación de un marco jurídico alrededor de las funciones del

Tribunal Superior de Cuentas para fortalecer su condición de instancia coordinadora de la

implementación de la CICC.

Como contrapunto, algunas disposiciones clave de la CICC, como era el marco jurídico y

los mecanismos para incentivar y facilitar la presentación de denuncias de actos de

corrupción por parte de empleados públicos; la importancia de crear espacios públicos

para que la ciudadanía y la sociedad civil organizada pudiese participar en la fiscalización

de la gestión pública; la reforma al servicio civil y la despolitización en la contratación del

personal en los tres poderes del Estado, y la transparencia, publicidad y desincentivos a

los abusos discrecionales en las contrataciones del Estado eran áreas que quedaban

pendientes; siendo únicamente tratadas con propuestas abstractas basadas en los

posibles efectos que las nuevas normativas de acceso a información pública y

75

El Tribunal Superior de Cuentas, es la instancia gubernamental encargada de implementar la CICC (artículo 68 de LOTSC), y evaluar el sistema de control interno, analizando los mecanismos y procedimientos de tal control en las instituciones sujetas a vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos (artículo 54 del Reglamento de su Ley Orgánica).

74

participación ciudadanía podrían tener como desincentivo a la discrecionalidad y la

corrupción. Para un análisis más en detalle de los avances de la implementación de la CICC

en Honduras, véase Anexo C.

El 11 de marzo de 2008 se elabora el Plan de Acción para la Implementación de las

Recomendaciones de la MESICIC en Honduras, el cual fue sometido al debate de la

institucionalidad pública, sociedad civil y cooperación internacional a través del Taller

sobre la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción en

Honduras (31 de enero y 2 de febrero de 2008), y donde asistieron 136 participantes de

todas las instituciones públicas responsables de implementar la Convención76. Como

resultado del encuentro interinstitucional se desarrolla una hoja de ruta consensuada con

plazos, acciones, responsables e indicadores para medir los avances y los efectos que ha

de producir en el marco institucional y jurídico del país. En términos generales se propuso

llevar a la concretización las disposiciones de la primera y segunda ronda dentro de un

plazo de 2 años, es decir, al 2010. Posteriormente, la tercera ronda, se encargaría de dar el

debido seguimiento a los avances obtenidos a las rondas anteriores.

1.1.2 EL LEGADO INSTITUCIONAL DE LA CICC EN HONDURAS

Posiblemente, sin la participación y acompañamiento técnico del MESICIC, las autoridades

hondureñas no pudieran haber llevado a cabo los cambios institucionales requeridos, o al

menos no hubiesen podido identificar las acciones necesarias a tomar y de esta manera,

lograr el consenso político para llevarlas a cabo. Esto no implica que únicamente a través

de la intervención externa se puede lograr un política coordinada, sino que viene a

argumentar que para lograr una política pública integral y cohesionada es necesario incluir

a todos los actores institucionales y a la sociedad civil bajo la coordinación de una

autoridad técnica, despolitizada en términos partidistas y haciendo uso de herramientas y

metodologías con una lógica científica, transparentes y bajo un enfoque técnico-racional.

76

Las entidades públicas que participaron en la elaboración del Plan fueron: el Tribunal Superior de Cuentas; Poder Judicial; Poder Legislativo; Poder Ejecutivo (Secretaría de la Presidencia por medio de la Unidad de Apoyo Técnico (UNAT), Oficina Normativa de Contratación y Adquisiciones del Estado (ONCAE) y la Dirección de Servicio Civil); Ministerio Público; Procuraduría General de la República; Dirección Ejecutiva de Ingresos e Instituto de Acceso a la Información Pública. Asimismo se obtuvo la participación del Consejo Nacional Anticorrupción, ACI – Participa, y el Foro Permanente de Organizaciones de Sociedad Civil. En la inauguración del Taller estuvieron presentes los presidentes de los tres Poderes de Estado, el Presidente del Tribunal Superior de Cuentas, y el Secretario General de la OEA, entre algunas autoridades públicas. Para mayor información sobre la agenda y los temas discutidos en el taller, véase: http://www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_cida_hnd_informe_final_relatoria.pdf

75

Una característica peculiar de la CICC y el rol que juega el MESICIC, es que no toman un

enfoque directo para combatir la corrupción, sino que buscan modernizar, racionalizar y

democratizar la gestión pública como precondición para reducir espacios de

discrecionalidad y desincentivar la corrupción. De esta manera, la política tiene una mejor

oportunidad de institucionalizarse y facilita una mejor asimilación en aquellas situaciones

de transición política. Será responsabilidad de las autoridades públicas hondureñas tomar

la iniciativa de aplicar la normativa promovida, hacer uso de la infraestructura tecnológica

con que dispone y perseguir la corrupción, lo que indudablemente implica racionalizar,

profesionalizar y tecnificar al recurso humano; algo que la CICC reconocer, pero la clase

política hondureña no entiende o más bien no quiere entender.

Por otro lado, la CICC toma muy en cuenta los elementos sociales y contextuales que hay

detrás de la corrupción y apuesta por innovar al incentivar la denuncia de actos de

corrupción por parte de servidores públicos y la ciudadanía en general. El MESICIC en su

informe de la Segunda Ronda de fecha 15 de diciembre de 2006, recomendó al Estado de

Honduras la promulgación de legislación y puesta en marcha de mecanismos de

protección a denunciantes. Cuatro años después, todavía está pendiente una respuesta

gubernamental al respecto77. Otro elemento que llama la atención en la implementación

de la CICC en Honduras es el hecho que apuesta por fortalecer instancias y mecanismos de

control a lo interno de las instituciones. Este trabajo se viene desarrollando a través del

desarrollo de normas generales de auditoria interna como en el afianzamiento de la

independencia de los auditores internos a través de su contratación vía procesos

competitivos y una serie de mecanismos que garanticen cierta independencia en los

auditores a lo interno de las instituciones públicas78.

Como se puede apreciar en el análisis longitudinal de la implementación de la CICC en

Honduras detallado en el Anexo C, la Convención refleja uno de los más recientes intentos

de promover una reforma estructural, de manera gradual e integral, y una de las pocas

políticas anticorrupción implementadas desde una perspectiva de Estado con un enfoque

sistémico. Desafortunadamente el apoyo de la MESICIC, se vio suspendido por la salida de

77

La OEA ha desarrollado una Ley Modelo para la Protección de Personas que Denuncian actos de Corrupción, lo que podría convertirse en un instrumento de referencia para cualquier intento de promulgar legislación sobre la materia en Honduras. Para mayor información sobre la Ley Modelo de la OEA, véase: http://www.oas.org/juridico/spanish/ley_modelo_protec_denun.htm 78

A pesar del apoyo institucional que el Estado hondureño recibe en el desarrollo y fortalecimiento de instancias de control interno, al revisar la reseña cronológica de la corrupción en el Anexo D, se documenta un sinnúmero de irregularidades administrativas y actos de corrupción en las instituciones públicas. Esto deja la gran interrogante del papel que tienen los auditores internos a lo interno de las dependencias del Estado, el papel que tiene el TSC como garante del trabajo de control que realizan los auditores y sobre todo, a quién han de responder los auditores.

76

Honduras de la OEA. Esto implica que al regresar a la OEA, Honduras tendrá que recuperar

tiempo, siendo la primera tarea el trabajo de verificación del nivel de cumplimiento del

Plan de Implementación formulado en el 2008 a través de los indicadores desarrollados e

el Plan de Implementación.

1.2 PLAN DEL PODER EJECUTIVO CONTRA LA CORRUPCIÓN (PPECC) 2007-2009

En el 2007, el gobierno del ex-Presidente Manuel Zelaya Rosales diseña el Plan del Poder

Ejecutivo contra la Corrupción (PPECC), el cual comenzó a ejecutarse en septiembre de

ese mismo. El PPECC aparece inicialmente como una respuesta a las presiones que ejerce

los Estados Unidos de América en torno a resultados más concretos en el combate a la

corrupción como condición para la continuidad de la ayuda financiera correspondiente a

la Cuenta del Milenio (UNAT, 2009). Inicialmente el PPECC se centraba en los beneficios

que brindaría la aplicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública

(LTAIP) y la recién derogada Ley de Participación Ciudadana como herramientas para el

control social. Sin embargo, debido a su insuficiencia programática, el gobierno de Zelaya

Rosales rediseña el Plan para tomar en cuenta tareas asociadas a auditorias en la Empresa

Nacional de Energía Eléctrica (ENEE), Empresa Hondureña de Telecomunicaciones

(HONDUTEL) y la reforma al servicio civil y códigos de ética del servidor público (FOSDEH,

2007).

Desde el punto de vista programático, el PPECC era monitoreado periódicamente por la

Unidad de Asistencia Técnica (UNAT) de la Secretaría del Despacho Presidencial,

ejerciendo una labor recopiladora y sistematizadora de información, pero sin

interpretarla, ni menos medirla con una metodología clara. Durante el período septiembre

de 2007 a diciembre de 2009, se elaboraron 6 informes de avance del PPECC. El informe

correspondiente al último semestre del 2009 concluye que para la fecha había un 78% de

cumplimiento con respecto a lo que se había programado en septiembre de 2007. Sin

embargo, no explica cómo se había logrado tal cifra, cuáles eran las áreas que no lograron

ser cumplidas, por qué no se cumplieron, y menos aún, no presenta un análisis

prescriptivo para los años venideros79. Para una ilustración más detallada del PPECC, véase

Anexo D.

79

Es de tomar en cuenta que aunque este informe es del último semestre de 2009, este trabajo fue llevado a cabo por el Gobierno de Porfirio Lobo Sosa; esto implica que durante el período gubernamental de Roberto Micheletti, no se elaboró ningún informe de avance del PPECC.

77

1.2.1 ESTRUCTURA DEL PPECC

EL PPECC se centra en un objetivo general: generar una cultura de integridad y ética para

prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en el ejercicio de las funciones

públicas, eliminando la impunidad; y fortalecer la participación de la sociedad civil

hondureña en la lucha contra la corrupción. A partir de este objetivo, el PPECC tiene dos

ejes temáticos: 1) Fortalecimiento institucional, y 2) Participación ciudadana. El primero se

inspira en gran medida en las recomendaciones técnicas dadas por el MESICIC en el marco

de la implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC) y en el

actual proceso de reforma del Estado iniciado en la década de los noventas. El segundo

eje, más representativo de la política de gobierno que desarrolla el ex–Presidente Manuel

Zelaya Rosales durante su mandato y que responde a dos tendencias regionales: a) el auge

del derecho al acceso a la información pública como producto de reivindicaciones sociales,

y b) el surgimiento de la democracia directa como alternativa a una democracia

representativa en crisis.

El PPECC plantea tres objetivos específicos en la lucha contra la corrupción: 1) Generar

una cultura de integridad y ética para prevenir, detectar, sancionar; 2) Erradicar la

corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, eliminando la impunidad, y 3)

Fortalecer la participación de la sociedad civil hondureña en la lucha contra la corrupción

(UNAT, 2007). Estos tres objetivos se traducen en 4 Medidas de Política (véase Figura 7,

Infra) que contienen 45 “Acciones a Realizar” que han de conllevar al cumplimiento de 12

Metas (véase Tabla No. 1, Infra), conforme a un cronograma que tendrá como fecha de

máxima de finalización diciembre de 2009.

78

Figura 7 Medidas de Política del PPECC 2007-2009

Fuente: Elaboración propia en base a información de UNAT (2007) Plan del Poder Ejecutivo Contra la

Corrupción

Tabla 1 Metas del PPECC 2007-2009

Meta 1 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública implementada en un 100% considerando la constitución del IAIP.

Meta 2 100% de las licitaciones públicas difundidas a través del sitio web oficial del país HonduCompras”, por tratarse de un área sensible a los actos de corrupción dado el importante número y magnitud de los montos involucrados en las mismas.

Meta 3 100% de los empleados públicos relacionados con procesos de contratación de bienes, servicios y recursos humanos, capacitados en materia anticorrupción, estándares de conducta y mecanismos de prevención de conflictos de intereses.

Meta 4 Al menos 2 mecanismos de coordinación entre la Administración Central y los Entes Contralores del Estado, establecidos y fortalecidos

Meta 5 Al menos 4 instancias de diálogo y coordinación con la sociedad civil, establecidos y Fortalecidos (Mesas Sectoriales, Oficinas de Acceso a la Información Pública, Comité Técnico de Implementación, y Comisión de Seguimiento de Alto Nivel).

Medida de Política I

Mecanismos de prevención,

investigación y sanción de la corrupción

33 acciones a realizar

Medida de Política II

Convenios con organizaciones de la sociedad civil para la

capacitación de funcionarios públicos

3 acciones a realizar

Medida de Política III

Mecanismos de coordinación entre

instancias del Gobierno Central y Entes

Contralores del Estado

2 acciones a realizar

Medida de Política IV

Creación y fortalecimiento de

mecanismos de participación ciudadana

en materia anticorrupción

7 acciones a realizar

79

Meta 6 Unidad de Asuntos Internos del Ministerio de Seguridad con facultades y autonomía para investigar denuncias sobre supuestas acciones ilegales cometidas por la policía, fortalecida.

Meta 7 Respaldar al Tribunal Supremo Electoral (TSE) en la implementación de normativas relacionadas al financiamiento de campañas políticas.

Meta 8 Reglamento de la Ley de Servicio Civil, reformado y aplicado.

Meta 9 Al menos 4 instancias gubernamentales en proceso de profesionalización de su recurso humano.

Meta 10 Currículum de la Academia Nacional de la Policía fortalecido en materia anticorrupción y comportamiento ético.

Meta 11 Respaldar al Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) y al Tribunal Superior de Cuentas (TSC) en la implementación de normativas relacionadas a la regulación de normativas relacionadas a la regulación de conflictos de interés, realizadas.

Meta 12 Auditoría externa en HONDUTEL y ENEE realizadas en forma conjunta con el TSC.

Fuente: Elaboración propia en base a información de UNAT (2007) Plan del Poder Ejecutivo Contra la

Corrupción

1.2.2 ANALISIS DEL PPECC DESDE LA PERSPECTIVA DE LA HECHURA DE LA POLITICA

PUBLICA

En primer lugar, el PPECC se diseñó de manera ambiciosa y desmesurada, pues como se

detalló anteriormente es producto de presiones de la cooperación internacional. Al grado

que las acciones a realizar, los tiempos establecidos para realizarlas y las metas a lograr en

muchos casos fueron prácticamente inalcanzables, sin tomar en cuenta que no había

indicadores claros para medir los avances. Sumado a esto, algunas de las acciones se

duplican, como es el caso de la actividad de implementar la LTAIP con la actividad de abrir

oficinas de información en los municipios de categoría A y B. Al crear oficinas de

información se entiende que se está implementando la LTAIP, al ser esta una disposición

contenida en la misma Ley. En todo caso, la apertura de oficinas de información hubiese

sido un indicador para medir el nivel de implementación de la Ley80.

En segundo lugar, los vacíos que demuestra el PPECC refleja qué en el diseño de la política

no fueron tomados en cuenta los implementadores. Es decir, la política fue diseñada

desde una perspectiva vertical, sin tomar en cuenta el contexto institucional de los

operadores ni las capacidades de ejecución. Por otro lado, la política no establece un

80

Otro ejemplo de la duplicación de acciones es la creación de la Comisión de Alto Nivel Gobierno – Sociedad Civil para el seguimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la creación del Comité Técnico de Implementación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública; ambas instancias están conformados por los mismos actores y prácticamente deben realizar la misma labor

80

mecanismo claro para motivar o incentivar el cumplimiento de las acciones a realizar por

las diferentes dependencias gubernamentales81.

Sumado a esto, existen acciones a realizar que no tienen vínculo programático con las

metas o inclusive, con la misma política. Por ejemplo, en el Anexo D, la Acción a Realizar

“Reorganizar y fortalecer los entes reguladores de servicios públicos”, la cual corresponde

a la Medida de Política I “Mecanismos de prevención, investigación y sanción de la

corrupción”, no tiene meta alguna. En términos programáticos al revisar el contenido de

los seis informes de avance que elabora la UNAT, las actividades realizadas por CONATEL,

la Comisión Nacional de Energía y el Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y

Saneamiento (ERSAPS), qué constituyen esos entres reguladores de servicios, no inciden

con la prevención, investigación y sanción de la corrupción. Este tipo de incongruencias

son muy frecuentes al verificar la Medida de Política con las Acciones a Realizar y la Meta

a Obtener (véase Anexo D), lo que imposibilita cualquier tipo de valoración cualitativa o

cuantitativa en torno al nivel de cumplimiento de la política anticorrupción.

Al analizar las cuatro Medidas de Política, la participación ciudadana resalta como eje

transversal para lograr materializar el PPECC, ya sea a través de iniciativas que buscan

demostrar cierta receptividad por parte del gobierno (mesas sectoriales de la ERP, oficinas

de transparencia, cabildos abiertos) u otras que simplemente optan por abrir la gestión

pública al escrutinio de lo público (Ley de Participación Ciudadana o LTAIP). En ambos

casos, figura ser una estrategia win-win para el gobierno y los actores sociales; lo que hace

que políticas como el PPECC sean muy atractivas al momento de promocionarlas, tanto

desde la perspectiva del reconocimiento de los valores republicanos de la democracia,

como por los aspectos receptivos, transparentes e inclusivos que demuestran los

gobiernos para afrontar la heterogeneidad de demandas que presenta una sociedad

compleja e individualizada como la hondureña.

Por otro lado, el Gobierno de Manuel Zelaya Rosales, al delegar en las organizaciones de la

sociedad civil la responsabilidad de formar en valores a sus burócratas, llena el vacío

institucional existente en torno a experiencias en formación que tienen las instancias

81

Esta peculiaridad es característica del modelo jerarquizado de la administración pública hondureña, donde la cabeza mantiene el control, centralizando las decisiones, pero descentralizando la implementación a una instancia que no participa en el proceso decisional, que no se le consulta y que en muchos casos carece de los recursos y medios para lograr su ejecución. Posiblemente al evidenciar ejemplos como el PPECC las autoridades se enteren que el fracaso de muchas de las políticas públicas no está solamente en la implementación, sino que en el diseño y formulación.

81

gubernamentales82, reduce costos de transacción al no entrar en juegos políticos con

autoridades que exigen una cuota de poder, legitima su gestión ante actores sociales y por

último, cede espacios de participación a sectores que demandan una oportunidad en la

gestión de lo público. En papel todo esto parece ser muy innovador y atractivo. No

obstante, al revisar los avances de los convenios con organizaciones de la sociedad civil en

la Medida de Política II (véase Anexo D), la única alianza estratégica que había logrado

materializar el Ejecutivo era con el CNA, específicamente para el proceso de socialización

de la LTAIP y el Código de Conducta de los Servidores Públicos (UNAT, 2008; UPAT, 2010).

Mientras que los planes para capacitar servidores públicos en mecanismos para prevenir

conflictos y detección de transacciones de lavado de activos y defraudación fiscal, nunca

lograron materializase, al menos no con alguna organización de la sociedad civil.

Asimismo, en lo que se refiere a mecanismos de participación ciudadana en materia

anticorrupción (véase Anexo D, Medida de Política IV), se documenta como logros

obtenidos: la creación de oficinas de información, la transversalización de eje

“transparencia” en los planes estratégicos sociales de la ERP en los sectores agua y

saneamiento, salud y educación, asambleas del Poder Ciudadano, cabildos abiertos y

auditorías sociales practicadas por Comisiones Municipales de Transparencia. A pesar de

estos esfuerzos, los informes de avance no mencionan si estos mecanismos han quedado

institucionalizados, tampoco detallan los acuerdos obtenidos para una mejor gestión de lo

público a nivel local, ni se les brinda un seguimiento a los temas tratados que en su

mayoría se relacionan con el manejo local de los fondos ERP.

Al comparar las acciones ya en marcha del proceso de implementación de la Convención

Interamericana contra la Corrupción (Anexo C), con las actividades propuestas y realizadas

por el PPECC (Anexo D), se puede observar cierto paralelismo. En su mayoría las iniciativas

delineadas en el PPECC, responden a compromisos que el Poder Ejecutivo ya había

adquirido en el marco de la CICC de la OEA, como era el trabajo de desarrollar normas de

conducta que regule los conflictos de interés de los empleados públicos, la publicación de

procesos de licitación a través de sistemas electrónicos, la denuncia de actos de

corrupción por servidores públicos, la profesionalización de la burocracia y la creación de

espacios públicos de participación en la gestión pública83. Esto demuestre cierta intención

82

“La experiencia adquirida por la sociedad civil organizada en el desarrollo de diferentes procesos, tales como consensos y capacitación, fue el elemento fundamental por el que el Gobierno de la República determinó considerarlo en el Plan del Poder Ejecutivo contra la Corrupción” (UNAT, 2008:15). 83

“La realización de la acciones del Plan del Poder Ejecutivo contra la Corrupción en su conjunto, constituyen por sí mismas, un apoyo continuo a las implementación de las medidas de la Convención Interamericana contra la Corrupción correspondientes al Poder Ejecutivo. No obstante lo anterior, el Gobierno de la República permanece siempre dispuesto a colaborar con las autoridades del Tribunal Superior de Cuentas en

82

por atender las recomendaciones de la MESICIC o simplemente un efecto mimético de los

diseñadores del Plan, lo cual suele suceder frecuentemente al diseñar políticas públicas

(Ramió, C., 2001).

No obstante, sea cual sean las motivaciones, éstas actividades quedaron en meras

intenciones, pues como queda documentado en el Anexo D, la gran mayoría no fueron

realizadas. Ninguna de las iniciativas realmente tuvo un impacto sustancial en limitar la

discrecionalidad de las autoridades públicas, despolitizar y profesionalizar la

administración pública, regular el financiamiento político y menos aún, no llevó a

sentencias condenatorias a implicados en actos de corrupción. Todo esto demuestra que

encarar la corrupción en la Administración Pública no era un objetivo, meta o actividad del

PPECC, sino desarrollar acciones menos tangibles como el fortalecimiento institucional y la

generación de conciencia a nivel de los servidores públicos en temas como transparencia y

ética profesional.

Finalmente está el intento de coordinación interinstitucional que se lleva a cabo durante

el período de implementación del Plan. Según el primer informe de avance de febrero,

2008, se definió un espacio tripartito compartido por la Secretaría del Despacho

Presidencial, el Tribunal Superior de Cuentas y el Consejo Nacional Anticorrupción. En el

informe de mayo de 2008, se establecen reuniones bimensuales para tratar temas

relacionados a la regulación de conflicto de interés y la publicación del listado de altos

funcionarios que han presentado declaración jurada. Para agosto de 2008, el informe de

avance menciona que además de los temas anteriores, también se han tratado asuntos

sobre compras directas y fortalecimiento de los Comités de Probidad y Ética. Para el 2009,

las reuniones de coordinación ya no se realizan con la frecuencia de antes84.

Indudablemente, el Plan requirió una mejor alineación o armonización de las diferentes

acciones a realizar dentro de los objetivos propuestos y metas a lograr. Más importante

aún, el elemento desorganizado de la política pública evidencia que el Gobierno del ex-

Presidente Manuel Zelaya Rosales realmente no tenía un planteamiento claro de cómo

combatir la corrupción, delegando el grueso de la iniciativa a su estandarte electoral:

empoderamiento ciudadano como mecanismo para mayor transparencia y rendición de

cualquier apoyo adicional que dicha institución requiriese en el cumplimiento de los compromisos contraídos” (UNAT, 2008: 17). 84

“Si bien es cierto dichas reuniones no han sido lo suficientemente frecuentes como se hubiere requerido,

continúa siendo un elemento fundamental para el Estado en la lucha contra la corrupción, por lo que se ha

procedido a consolidar un proceso de institucionalización de reuniones calendarizadas con dichas instancias,

a fin de conocer avances y dar el trato correspondiente a los casos de corrupción en el sector público” (UNAT,

2009; UPAT, 2010).

83

cuentas. En resumen, más que una hoja de ruta, el PPECC se interpreta como una

declaración de intenciones al carecer de una metodología para lograr los cometidos y de

indicadores para medir resultados. Por su parte, el Gobierno de Micheletti Bain no da

continuidad al PPECC, ni le da seguimiento, y será hasta el la Administración de Porfirio

Lobo Sosa que se vuelva a tomar la iniciativa.

La implementación del PPECC, definitivamente no impactó en el combate a la corrupción

durante el período de estudio. Esto queda evidenciado en los Indicadores Globales de

Gobernabilidad del Banco Mundial85 desarrollados durante el período 2004 a 2009 (véase

Figura 8). Se tomó tal parámetro de tiempo para conocer sí ha habido un deterioro de la

corrupción durante el periodo de la Administración Zelaya Rosales en comparación con los

dos últimos años del Gobierno de Ricardo Maduro Joest. Sin embargo, el indicador “Rule

of Law” (Imperio de la Ley), es el hándicap recurrente para todo gobierno, lo que

demuestra que la impunidad es un hecho estructural que requiere medidas estructurales

desde el control del Poder Ejecutivo, la independencia de los órganos de justicia como la

persecución, investigación y enjuiciamiento de los actos criminales. Lo cual no solamente

implica el combate a la corrupción, sino el otro gran reto para Honduras, la inseguridad

ciudadana.

85

En términos de gobernabilidad, el Instituto del Banco Mundial (IBM) lleva a cabo estudios periódicos en los cuales agrupa 300 indicadores dentro de seis índices que corresponden a seis componentes de gobernanza: Voz y Rendición de Cuentas, Estabilidad Política, Carga Reguladora, Eficacia Gubernamental, Imperio de la Ley, y Control de la Corrupción. Los primeros dos indicadores miden hasta qué punto se seleccionan y se reemplazan a quienes son autoridad, la capacidad del estado para implementar políticas sólidas se captura en los dos siguientes indicadores, y los últimos dos capturan el respeto de los ciudadanos y del Estado hacia las reglas que gobiernan sus interacciones.

84

Figura 8 Indicadores Globales de Gobernabilidad para Honduras 2009-2004 (de arriba hacia abajo)86

Fuente: Kaufmann D., A. Kraay, and M. Mastruzzi, 2010

86

Fuente: Instituto del Banco Mundial. Recuperado el 20 de marzo de 2011 en http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_chart.asp#

Durante el período comprendido entre 2004 a 2009, se observa un deterioro en la capacidad de controlar la corrupción mientras que el respeto al imperio de la ley, es una constante que se viene arrastrando desde tiempos del ex-Presidente Ricardo Maduro –y antes todavía-, lo que explica en gran medida la impunidad institucionalizada y la incapacidad de los operadores de justicia de hacer respetar el ordenamiento jurídico; elementos claves para la propagación de la corrupción.

El año 2005, fue el año electoral en donde el candidato presidencial por el Partido Liberal; Manuel Zelaya Rosales, logra superar a su oponente del Partido Nacional, Porfirio Lobo Sosa, por apenas un margen de 1.714 puntos y las dudas sobre la transparencia del proceso produjo una crisis política que afecto la estabilidad del país. Es por esa razón que en el 2005, el indicador “Political Stability” (Estabilidad Política) aparece en rojo ocurrió la crisis.

85

Figura 9 Indicadores Globales de Gobernabilidad para Honduras, comparación con promedio latinoamericano- 201087

Fuente: Kaufmann D., A. Kraay, and M. Mastruzzi, 2010

1.3 DECLARACIÓN DE GUATEMALA POR UNA ZONA LIBRE DE CORRUPCIÓN

En el marco de la Décimo Segunda Conferencia Internacional Anticorrupción, que se

celebró en la Ciudad de Guatemala el 15 de noviembre de 2006, los presidentes de

Centroamérica suscribieron la “Declaración de Guatemala por una Zona Libre de

Corrupción”. Este acuerdo no-vinculante, responde a una iniciativa del Sistema de

Integración de Centroamérica (SICA) con el acompañamiento de Transparencia

Internacional para promover el desarrollo de mecanismos de rendición de cuentas,

manejar transparente y efectivamente los programas y fondos de inversión social, el 87

Fuente: Instituto del Banco Mundial. Recuperado el 20 de marzo de 2011 en http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_chart.asp#

Por otro lado, al contrastar a Honduras con los resultados latinoamericanos, se puede apreciar que Honduras tuvo un desempeño muy inferior a la media en todos los indicadores (especialmente en el Imperio de la Ley y Control de la Corrupción), a excepción de la capacidad para seleccionar y reemplazar a las autoridades.

Es el indicador “Voz y Rendición de Cuentas” (Voice and Accountability) que Honduras aparece muy bien posicionada, lo que viene a demostrar que garantizar la alternancia en el poder es el principal objetivo del sistema político, lo cual favorece a la estabilidad política, pero perjudica al resto de los indicadores; pues el período de campañas políticas inicia prácticamente al iniciar el segundo año del mandato presidencial y esto incide indudablemente en la capacidad de gobernar de las autoridades electas.

86

control del financiamiento político y electoral, la promoción de la ética en el sector

privado, la prevención y control de los conflictos de interés en los sectores público y

privado, la persecución de la corrupción transnacional, y el impulso a las reformas

orientadas a contar con servicios civiles probos, estables y eficientes. La Declaración

además apostó por el fortalecimiento de los marcos jurídicos del derecho de acceso a la

información pública y la implementación de un programa de seguimiento a los resultados

por Estado signatario en base a un cuestionario conformado por los catorce puntos de la

Declaración.

En el caso de Honduras, durante el mes de agosto de 2010, Transparencia Internacional

llevó a cabo el ejercicio de verificación de los compromisos. Al realizar el levantamiento de

la información resalta el hecho que muchas de las funcionarios e instituciones consultadas

desconocían los alcances y contenidos de la Declaración (TI, 2010). Lo que viene a

demostrar que la Declaración que suscribió el ex –Presidente Zelaya no fue socializada. En

vista que la Declaración estaba en gran medida alineada con las iniciativas propuestas por

la Convención Interamericana Contra la Corrupción que se estaban implementando con el

apoyo de la OEA y que el mismo Plan del Poder Ejecutivo Contra la Corrupción había

incorporado, en la gran mayoría de los casos los funcionarios entrevistados pudieron

atender la verificación de los avances de la Declaración de Guatemala.

Buscando cambiar el esquema utilizado en los dos análisis anteriores, a continuación se

presenta una revisión comparativa de los resultados de la Declaración para la región

centroamericana, teniendo a la institucionalidad hondureña como punto de referencia.

Tabla 2 Seguimiento a la Declaración de Guatemala

Compromiso No. 1: Resulta necesario diseñar e implementar, en los casos que no se ha hecho, planes nacionales para promover la transparencia en la administración pública, con el concurso de los diferentes sectores políticos, sociales y económicos.

• Tanto Guatemala como El Salvador han diseñado e implementado planes nacionales integrales para promover la transparencia pública como el Plan Estratégico de Transparencia y Combate a la Corrupción de la Vicepresidencia de Guatemala y los Lineamientos Estratégicos de Trabajo de la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción, período 2009-2014 de la Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción en la Secretaría de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República de El Salvador.

• Nicaragua no dispone de planes.

• Por su parte, Honduras y Costa Rica han implementado de manera más transversal el tema de transparencia en la administración pública y han focalizado sus esfuerzos en instituciones como: el Instituto de Acceso a la Información Pública (Honduras) y la Dirección de Transparencia Hacendaria (Costa Rica).

87

Compromiso No. 2: Proponer y promover la aprobación, en los países que aún no se ha hecho, de un marco regulatorio que garantice el libre acceso ciudadano a la información pública en poder del Estado, en forma veraz y oportuna, sin más restricciones que las contempladas en las Constituciones Políticas.

• Los países centroamericanos que cuentan con una Ley de Acceso a la Información Pública a excepción de El Salvador (en proceso de aprobación), son:

o Nicaragua – 22 junio 2007 o Honduras – 17 julio 2007 o Guatemala – 21 abril 2009

Costa Rica sostiene que en su Constitución se encuentran 3 artículos que promueven el acceso a la información y la rendición de cuentas, aunque no dispone de una Ley como tal. No obstante, existe un proyecto de Ley que está en proceso de aprobación a nivel legislativo.

Compromiso No. 3: Garantizar que las instituciones estatales adopten la rendición de cuentas obligatorias, en forma periódica, a fin de visualizar la correcta administración de los recursos por parte de los servidores públicos.

• En Nicaragua, no se dispone de una Ley que obligue la rendición de cuentas a las instituciones estatales.

• Guatemala prevé dentro de su constitución que las instituciones estatales proporcionen un informe anual sobre la ejecución de su presupuesto al Congreso Nacional. Se reconoce que las instituciones estatales deberían proporcionar una mayor rendición de cuentas que abarque más allá de la información financiera.

• Honduras también realiza un control más a nivel de gestión de fondos y legal a través del órgano contralor del Tribunal Superior de Cuentas.

• En El Salvador, la Subsecretaría de Transparencia, ha coordinado la presentación de informes de rendición de cuentas de entidades del Órgano Ejecutivo. Para el 2011 se tiene previsto diseñar una Política de Transparencia Nacional en donde la rendición de cuentas se vuelva obligatorio para todas las instituciones Públicas.

• La Contraloría General de la República de Costa Rica, emitió unas directrices para que los titulares de las instituciones estatales rindieran un informe con los objetivos y resultados obtenidos en el período de su gestión no de forma anual. Lleva además un control de la información financiera a través de sistemas informáticos integrados.

Los países centroamericanos que han implementado la rendición de cuentas en su aparato estatal ha sido más a nivel financiero que sustantivo. Costa Rica es el país que conlleva un control más equilibrado por lo que no solo corrobora el uso eficiente de los recursos financieros sino que también pretende llevar a cabo una evaluación por resultados y determinar si los recursos han sido utilizados eficazmente.

Compromiso No. 4: Fortalecer e Institucionalizar las entidades encargadas de la formulación de políticas, planes de transparencia y de combate a la corrupción, conforme a los tratados y convenios internacionales sobre la materia.

• Nicaragua no dispone de información.

• El Salvador es el único país que dispone de una Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción bajo la Secretaría para Asuntos Estratégicos.

• Los demás países cuentan con una o varias comisiones y/o instituciones responsables de formular políticas y planes de transparencia y combate a la corrupción:

o Guatemala: los tres poderes del Estado tienen sus propias comisiones de Transparencia.

88

Asimismo, otras instituciones diseñan e implementan planes de Transparencia y son: El Ministerio de Finanzas Públicas; la Superintendencia de Bancos; la Superintendencia de Administración Tributaria; la Contraloría General de Cuentas; la Oficina Nacional de Servicio Civil; la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia; la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República; el Ministerio Público; el Organismo Judicial; el Organismo Legislativo y, otras entidades.

o Honduras: Las entidades que diseñan planes de transparencia son: Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH); Consejo Nacional Anticorrupción (CNA); Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP); Ministerio Público (MP); Procuraduría General de la República (PGR); Tribunal Superior de Cuentas (TSC). Existen unas normas básicas de funcionamiento para la Coordinación Interinstitucional Anticorrupción en Honduras que se adhiere a los diferentes tratados y convenios en materia de transparencia.

o Costa Rica: las entidades que desarrollan planes de transparencia son: la Procuraduría de la Ética Pública y la Contraloría General de la República.

Compromiso No. 5: Implementar las normativas jurídicas en materia de contrataciones públicas en los países que aún no se ha hecho, apoyadas en sistemas eficaces y eficientes, que optimicen y transparenten los procedimientos de las adquisiciones de bienes y servicios por parte del Estado.

• Nicaragua no cuenta con una Ley de Contrataciones Públicas sino que se adhiere únicamente a las normas jurídicas establecidas en el país.

• Los demás países tienen sus propios órganos o sistemas o Guatemala: creó la “Dirección de Compras y Adquisiciones del Estado” en abril 2009

dentro del Ministerio de Finanzas Públicas. Cuenta con un sistema informático de administración de compras denominado “Guatecompras”.

o El Salvador: tiene la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública. o Honduras: creó la Oficina Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

(ONCAE) que se rige por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Existen otros entes que se derivan de la ONCAE que son Honducompras y la Comisión Interinstitucional de Medicamentos (CIM).

o Costa Rica: dispone de tres sistemas informáticos – el SIAC (Sistema Integrado de la Actividad Contractual) el SIGAF (Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera) y COMPRARED que publica las ofertas y listado de proveedores. Dispone de una Ley de Contratación Administrativa de 1995.

Todos los países a excepción de Nicaragua cuentan con una Ley de Compras y Contratación del Estado con sus respectivos programas informáticos para llevar un mejor control de las mismas.

Compromiso No. 6: Priorizar las acciones encaminadas a eliminar la corrupción en el manejo de los programas y fondos sociales, a fin de que la inversión social tenga un mayor impacto en la reducción de la pobreza.

• Todos los países a excepción de Nicaragua consideran que han implementado ciertas acciones aisladas que están contribuyendo a eliminar la corrupción no obstante reconocen que no es suficiente. Costa Rica es la única que muestra las acciones que ha emprendido la Procuraduría de la Ética y la Contraloría General de la República en término a normativas y capacitaciones pero sostiene que aún no dispone de la capacidad para atender el seguimiento de programas sociales y determinar su impacto.

89

Compromiso No. 7: Promover en los países que corresponda la elaboración, aprobación e implementación de las normativas de conducta que regulen el comportamiento ético tanto en el sector público como privado, que incluyan medidas para prevenir y controlar potenciales conflictos de intereses, y sancionar efectivamente a quienes incumplan tales normativas.

• La mayoría de los países han implementado Leyes o Códigos que vienen a normar la ética del funcionariado público y solamente en Guatemala se cuenta con varios Códigos de Ética que son implementados por diferentes instituciones estatales.

o Costa Rica – Principios Éticos de los Funcionarios Públicos que complementa la normativa de la Contraloría General de la República. Además, implementa dos iniciativas que contribuyen a la Buena Gestión Pública como el “Premio Nacional a la Calidad en la Gestión Pública” que es un incentivo honorífico y el Reconocimiento a Prácticas Promisorias en la Gestión Pública para destacar habilidades sobresalientes y los avances en la prestación de servicios públicos.

o El Salvador – Ley de Ética Gubernamental y se creó el Tribunal de Ética Gubernamental como una estructura administrativa para implementar la Ley. Las Comisiones de Ética Gubernamentales son parte del Tribunal.

o Honduras – Código de Conducta Ética del Servidor Público y lo implementa el Tribunal Superior de Cuentas en consonancia con los diferentes Comités de Probidad y Ética en cada institución del Estado.

o Nicaragua – Ley de Probidad de los Servidores Públicos. Solamente El Salvador presenta algunas normas que regulan el comportamiento ético del sector privado. Los demás países se han enfocado principalmente al sector público aunque existe alguna normativa que podría ser utilizado con el sector privado.

Compromiso No. 8: Promover en los países que aún no se ha hecho, la normativa, los procedimientos y mecanismos efectivos de denuncia de actos de corrupción y medidas de protección de testigos y otras personas que intervienen en el proceso, que faciliten la investigación y sanción de conductas ilícitas.

• Honduras, Guatemala y Costa Rica tienen leyes y entes que regulan los mecanismos de denuncia de actos de corrupción y la protección de testigos.

• El Salvador implementa desde 2006 la Ley Especial para la Protección de Víctimas y Testigos. Como consecuencia de su éxito se sostiene que se analiza la posibilidad de replicarlo en otros países centroamericanos.

• Nicaragua no dispone información.

Compromiso No. 9: Destinar recursos para implementar programas de educación y sensibilización ciudadana que promuevan una cultura de valores éticos en la sociedad.

• Nicaragua no dispone de recursos.

• Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Honduras han brindado capacitaciones a funcionarios públicos pero no se han implementado programas de sensibilización ciudadana como una política nacional. Cabe mencionar que en El Salvador, se han desarrollado talleres, capacitaciones y campañas de sensibilización para la sociedad civil pero mediante programas financiados por la Cooperación Internacional.

90

Compromiso No. 10: Promover la aplicación de la normativa y adoptar procedimientos para evitar la corrupción transnacional.

• El Salvador, Honduras y Costa Rica han implementado normativas que buscan evitar la corrupción transnacional.

• Nicaragua no dispone de datos.

• Guatemala cuenta con una Ley de Lavados de Activos pero no dispone de la normativa correspondiente y se sostiene que falta voluntad política a nivel legislativo para que se logre finalmente su implementación.

Compromiso No. 11: Fortalecer los órganos superiores de control para que sean efectivamente independientes, con autonomía funcional y financiera.

• Nicaragua no dispone de información.

• Costa Rica, Guatemala, El Salvador y Honduras han promovido la independencia de los órganos superiores de control principalmente en su funcionamiento pero éstos aún no tienen autonomía financiera a pesar que existen algunos esfuerzos en algunos países.

Compromiso No. 12: Promover la adopción de las normativas que establezcan sistemas de control para el financiamiento electoral y político.

• En Nicaragua, el 100% del financiamiento electoral provienen de fondos públicos.

• En Guatemala no existe ningún decreto legislativo que regule el financiamiento electoral y político.

• En el marco regulatorio establecido en el Código Electoral de El Salvador, los partidos políticos no tienen ninguna obligación de informar de dónde provienen los fondos de financiamiento utilizados.

• En Honduras, el Estado contribuye a las campañas electorales según la cantidad obtenida por cada partido. Los partidos políticos deben publicar el origen de los fondos para financiar sus campañas pero por lo general esto nunca sucede.

• Dentro del Código Electoral de Costa Rica se establece que el Estado debe sufragar los gastos en que incurran los partidos políticos para las elecciones de la Presidencia, Vicepresidencia y diputaciones para el Congreso. El Tribunal supremo Electoral determina cómo calcular los fondos que financiará a cada partido.

Después de revisar los doce compromisos de la Declaración, en términos generales se

puede concluir que Nicaragua es el país que menos avances ha tenido en el desarrollo de

una institucionalidad anticorrupción. Los demás países, reflejan ciertos avances y

esfuerzos para cumplir con estos acuerdos con diferentes grados de progreso. Costa Rica

se destaca por ser el país que presenta mayores avances a nivel legislativo y normativo en

materia de transparencia y combate a la corrupción. En el caso hondureño, se puede

considerar que ha tenido un desempeño promedio, aunque existen enormes falencias;

nuevamente en torno al financiamiento político, a la independencia de los órganos

contralores, a la generación de valores morales en la sociedad, la promoción de la

denuncia de actos de corrupción, el manejo discrecional de fondos de inversión social, la

fragmentación en el diseño de planes anticorrupción, mecanismos de rendición de

cuentas que no solamente provenga a instancia del Tribunal Superior de Cuentas y el

91

derecho al acceso a la información pública todavía sigue siendo una prerrogativa

gubernamental.

Un hallazgo relevante es que los países que han determinado establecer una instancia

gubernamental especializada para diseñar, implementar y coordinar los esfuerzos

anticorrupción están logrando mejores resultados. Este es el caso especialmente de El

Salvador. Otro elemento importante, es la rendición de cuentas de la gestión anual. El

ejemplo costarricense es el que mejor se apega a esta iniciativa.

2. LOS RESULTADOS EN EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN

2.1 LOS RESULTADOS EN CIFRAS DE LOS ORGANOS DE CONTROL SUPERIOR DEL ESTADO

Unas de las actividades propuestas a realizar fue conocer los resultados de los entes

contralores en el ejercicio de sus funciones torales. Para tal fin, dos tipos de estrategias se

tomaron. La primera, fue verificar en los portales institucionales las estadísticas

recopiladas. Y la segunda, consistió en solicitar información documental a través de los

canales oficiales; especificando el tipo de información requerida en base a lo que no se

logró encontrar en los portales electrónicos.

Antes de proceder al detalle de la información obtenida, es oportuno mencionar que los

entes contralores, al igual que el resto de las instituciones del sector público presentan

enormes limitaciones en lo que respecta a la publicidad de sus datos. Asimismo

solamente, se obtuvo datos estadísticos de dos entes contralores consultados, la

Procuraduría General de la República y el Instituto de Acceso a la Información Pública.

Mientras que el Tribunal Superior de Cuentas recomendó que se avocaran al portal

institucional, la Fiscalía Especial Contra la Corrupción envió un archivo con todas las

denuncias presentadas en el período, sin explicar el estatus de las mismas, cuántas tenían

requerimiento y cuántas habían sido desestimadas o trasladadas a otra instancia

jurisdiccional. De tal manera, se consideró que los datos entregados por el Ministerio

Público no serían materia de análisis.

92

ORGANO DE CONTROL SUPERIOR

ATRIBUCIONES

Tribunal Superior de Cuentas88

Ente rector del sistema de control que vela por la gestión eficaz y eficiente de los bienes y recursos del Estado, en procura de una administración transparente y la permanente promoción de valores éticos y morales en beneficio de Honduras (CNA, 2009).

Denuncia ciudadana: es un rubro de especial interés, considerando el impulso que ha dado la Convención Interamericana Contra la Corrupción y la política de participación ciudadana que impulsa el Gobierno de Manuel Zelaya Rosales como mecanismo para combatir la corrupción. En torno a la denuncia, se observa que existe un incremento gradual durante el período de estudio como parte de las iniciativas que tiene el TSC para promocionar la denuncia y capacitar a asociaciones cívicas. No obstante, el monto de las responsabilidades civiles (previo a impugnación) demuestra cuantías sumamente pequeñas en relación al esfuerzo, presupuesto y recurso humano dedicado a investigar las denuncias. Asimismo, la proporción entre la cantidad de denuncias y las que se les encuentra responsabilidad civil es sumamente asimétrica.

Tabla No. 1 Denuncias ciudadanas

Responsabilidad Civil (en términos globales): Al verificar los valores recuperados por pago de responsabilidades civiles hasta junio de 2009 en la Tabla 2, estos valores ascienden a L.5,660,580.10 (CINCO MILLONES SEISCIENTOS SESENTA MIL QUINIENTOS OCHENTA LEMPIRAS CON DIEZ CENTAVOS). Los montos que el Estado obtiene son minúsculos en comparación con el andamiaje institucional que hay detrás de la labor del TSC. Para ser concretos, si solo se toman solamente las cifras en lempiras entre 2006 a 2009 detalladas en la Tabla 3, suman un monto equivalente a L.3,896,532,274.56 (TRES MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y DOS MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO LEMPIRAS CON CINCUENTA Y SEIS CENTAVOS), hasta la fecha solamente se ha recuperado un 0.15% (5,660,580.10/3,896,532,274.56 x 100) de los montos establecidos en los reparos administrativos.

Año Número Responsa-bilidad Civil

Monto de Denuncias con Responsabilidad

Civil

Deses- timadas

2006 120 11 L.1,687,953.43 19

2007 169 6 L. 10,596,729.05 27

200889 192 4 L.2,134,853.00 17

2009 268 6 L.39,706,716.10 50

2010 273 34 L.27,605,535.24 S/D

88

La información estadística en su totalidad fue obtenida en el portal electrónico del Tribunal Superior de Cuentas, en el vínculo “Memorias”, http://www.tsc.gob.hn/ 89

Únicamente estadísticas de enero-octubre de 2008. Fuente: Memoria Anual 2008. Recuperado el 24 de enero de 2011 en http://www.tsc.gob.hn/Memorias/memoria_2008.pdf

93

Tabla No. 2 Recuperación de valores por pago de responsabilidad civil

Tabla 3. Pliegos de Responsabilidad Civil notificados (previo a impugnación)

Año Monto

2006 L. 629,447.40

2007 L. 914,890.95

2008 L. 1,001,482.40

2009 L. 3,114,759.35

Total L. 5,660,580.10

Año Cantidad Monto en Lempiras Montos en US$

2006 482 L. 88,208,211.20 $487,964.87

2007 725 L. 1,859,979,579.20 $2,685,489.63

2008 958 L. 835,912,735.92 $249,204.94

2009 952 L. 1,112,431,748.24 $165,361.51

201090 116 L. 458,082,145.22 $0.00

Total 3233 L.4,354,614,419.78 $3,588,020.95

Procuraduría General de la República

Ejercer la representación legal del Estado y la defensa de sus intereses, evitando el menoscabo del erario público, demandando la reivindicación patrimonial de Honduras cuando se vea perjudicada por actos ilegítimos o de corrupción, que detengan las obras sociales y de desarrollo del país (CNA, 2009).

En concepto de reparos – responsabilidades civiles formulados por el Tribunal Superior de Cuentas, provenientes de auditorías efectuadas con el propósito de identificar irregularidades en las actividades de los funcionarios públicos durante el período 2006-2010 se recuperó un monto estimado de L. 6,174,063.69 (SEIS MILLONES CIENTO SETENTA Y CUATRO MIL SESENTA Y TRES CON SESENTA Y NUEVE CENTAVOS). En concepto de reparación de daños causados al Estado de Honduras, en aplicación de medidas desjudicializadoras por la comisión de delitos en contra de la Administración Pública se recuperó un monto de L. 4,825,971.70, (CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS VEINTICINCO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y UNO CON SETENTA CENTAVOS)91.

Instituto de Acceso a la Información Pública

Promover y facilitar el acceso de los ciudadanos a la información pública, así como de regular y supervisar los procedimientos de las instituciones obligadas en cuanto a la protección, clasificación y custodia de la información pública (artículo 8, LTAIP)

Como se puede apreciar, según la Tabla 4, en la gran mayoría (134 expedientes) de las acciones

90

Datos actualizados hasta el 30 de junio de 2010. Fuente: Indicadores TSC. Recuperado el 24 de enero de 2011 en http://www.tsc.gob.hn/INDICADORES_2003_2010.pdf 91

Fuente: Expediente de la CVR; Oficio No. 02-D_PGR-2011.

94

administrativas interpuestas ante el IAIP para revisar una denegatoria de información realizada por una institución obligada, se les reconoce el derecho al acceso a la información pública a los solicitantes. Esto implica que del universo de revisiones que llegan al IAIP, la gran mayoría carecen de las adecuadas argumentaciones legales para declarar la información como reservada.

Tabla 4

Las raquíticas cifras que presenta la Tabla 5, deja una interrogante sobre el grado de compromiso que tienen las instituciones en hacer llegar la LTAIP a los ciudadanos, clientes o usuarios directos y el nivel de participación que tiene el IAIP en identificar las causales de este fenómeno a nivel local y buscar implementar medidas armonizadas para promover más el derecho. En gran parte se debe a la cultura organizacional, por otro lado, a la poca y segmentada demanda de los usuarios por conocer los resultados de la gestión. Asimismo, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información genera una limitante, al establecer unos mínimos de cumplimiento coarta la posibilidad de la “transparencia proactiva” (Darbishire, H., 2010)

Tabla 5

95

2.2 RESEÑA CRONOLOGICA DE LA CORRUPCION: ENERO DE 2006 A ENERO DE 2010

En esta sección se presentan algunos hallazgos encontrados al sistematizar las principales

irregularidades en el ejercicio de la función pública y sucesos de corrupción que

organizaciones de la sociedad civil y la prensa documentaron durante el período en

mención. Esta sistematización se encuentra debidamente detallada en el Anexo E, donde

se toma en cuenta los personajes implicados, las irregularidades o delitos incoados, la

secuencia cronológica de cado caso y las fuentes utilizadas. Cabe aclarar que esta

sistematización en ningún momento ha de considerarse taxativa. Es un enunciado de los

eventos más mediatizados durante el período de análisis en base a una revisión somera de

las fuentes informativas. Tampoco se busca hacer una valoración de las actuaciones de las

personas implicadas o de la gestión de los entes contralores y de administración de

justicia. Se trata de un recuento cronológico de la corrupción hecho principalmente para

evidenciar las diferentes manifestaciones del fenómeno, los entornos que habilitan las

prácticas corruptas concretas, las estrategias y procesos de los actores y los rasgos de los

agentes corruptos y corruptores.

Esta clasificación comprende hechos suscitados, denunciados o que salieron a la luz

pública durante los años 2006 al 2010. En el recuento cronológico, aparecen casos que se

hicieron públicos hasta después de haber iniciado el Gobierno de Porfirio Lobo Sosa, pero

que sucedieron en los períodos de Manuel Zelaya Rosales o Roberto Micheletti Bain. La

explicación de esto, tiene su razón en la dinámica de la denuncia. En muchos casos, la

corrupción es denunciada por las autoridades del gobierno entrante, en su afán de limpiar

casa y demostrar la mala gestión del gobierno saliente, especialmente cuando son

partidos opuestos92. En otras ocasiones, se debe al tiempo que les lleva a los entes

competentes recabar la información necesaria para poder considerar que los actos

cometidos por una autoridad pública están fuera del marco legal. Por último, está la

motivación del medio de comunicación para divulgar el suceso.

Desde la perspectiva metodológica, se realizó una revisión de los portales electrónicos de

los principales medios de comunicación, principalmente las versiones digitales de los

diarios La Prensa, El Heraldo, La Tribuna y El Tiempo y de los periódicos digitales como

Hondudiario.hn, Proceso Digital y Revistazo.com93. Asimismo, se utilizó información que

92

No obstante, esto no implica que en ocasiones los partidos tradicionales pacten acuerdos para evitar este tipo de persecuciones políticas, tal como le menciona Enrique Flores Lanza en una nota del diario El Tiempo del 24 de abril de 2007: "También nos aconsejaron, miren hay un acuerdo tácito en Honduras ni la Corte Suprema ni el Congreso Nacional ni Casa Presidencial son auditados, así que no se metan en ese problema. Terminen su gobierno agarren sus papeles y llévenselos a su casa". 93

Con respecto al diario El Tiempo y La Tribuna, se dificultó la búsqueda de información debido a que sus portales electrónicos no manejan un sistema de archivo histórico de las notas informativas. Sin embargo, se

96

organizaciones como el CNA, FOPRIDEH, CIPRODEH y FOSDEH divulgaban a través de sus

trabajos de seguimiento al fenómeno de la corrupción e investigaciones hechas sobre la

temática. La información encontrada se corroboró con otras fuentes informativas para

verificar su veracidad, respetar el rigor científico y conocer los diferentes puntos de vista

sobre la noticia. Asimismo, alguna información fue tomada de las investigaciones

especiales y auditorías realizadas por el Tribunal Superior de Cuentas, especialmente

cuando se pretendía dilucidar hechos, elementos jurídicos y las responsabilidades

encontradas a los actores implicados.

A continuación se presentan algunas observaciones puntuales sobre el fenómeno de la

corrupción durante el período de estudio. El análisis iniciará dando algunas pautas

estructurales del fenómeno, hasta llegar a detallar el comportamiento de los actores

involucrados. Esta transición analítica va muy en línea con las recomendaciones finales del

presente trabajo, donde se plantea que la lucha contra la corrupción exige, sí se quiere

tener éxito, medidas estructurales, medidas preventivas y medidas operativas.

1. Estado redimensionado, pero con viejas costumbres. Las instancias estatales más

denunciadas se ligan a servicios consulares, migración y extranjería, programas de

inversión social, contrataciones y subcontrataciones públicas (telecomunicaciones,

infraestructura vial, sanidad, generación de energía térmica, concesionamiento de

bienes públicos, servicios de medición eléctrica), otorgamiento de licencias para

explotar recursos naturales y para brindar servicio público y servicios aduaneros en

pasos fronterizos, puertos náuticos y aéreos. La constante en todos los casos

estudiados, es que la corrupción aparece más frecuentemente que nunca en la función

que el Estado tienen en la provisión de servicios y productos.

Actualmente se vive un choque de culturas entre el Estado asistencialista centralizador

y un Estado regulador redimensionado. Este fenómeno está abriendo nuevos y más

complejos espacios para la corrupción. Situación que en muchas ocasiones ejerce

presión en los límites y capacidades que tiene el Estado para perseguir a los corruptos,

debido al grado de tecnificación y transfronterizacion de los actos. Ejemplo de esto se

observa en el fraude que se comete en las aduanas, en lavado de activos y en la

provisión de telefonía internacional; donde los operadores de justicia además de

encontrarse en disyuntivas legales, más que todo, se ven en apuros en lo que respecta

a su capacidad técnica para conocer la complejidad del entorno.

trató en lo posible y considerando las limitantes de tiempo, utilizar la información noticiosa que dichas fuentes brindan.

97

2. Con la descentralización de la gestión, también se descentraliza la corrupción.

Debido a la misma naturaleza centralizadora del Estado, tanto histórica como

estructuralmente, las alcaldías no han tenido la oportunidad, ni tampoco se les ha

dejado desarrollar capacidades de gestión. El desarrollo de las capacidades de las

municipalidades ha sido muy gradual y puntual. Esto implica que conceptos como

transparencia o rendición de cuentas en muchos de los casos están muy lejos de ser

asimilados -considerando el nivel de avance que existe a nivel central. Esto hace que la

gestión sea discrecional, opaca y en muchos casos, plagada de irregularidades.

Por otra parte, en un país donde tanto peso se le pone a las cabezas de las

organizaciones, muchas alcaldías son dirigidas por personajes de casta autoritaria,

caudillos locales o empresarios rentistas que utilizan la corporación municipal como

plataforma para una diputación u otro cargo de mayor peso. Lo que hace de las

alcaldías un micro sistema de botín, donde existe nepotismo, clientelismo y

corrupción. Si la tendencia fiscal, administrativa y política es hacia la descentralización,

entonces el gobierno central, los entes contralores y de jurisdicción penal deben estar

preparados a cambiar su enfoque centralizador para combatir la corrupción.

3. La corrupción política prepara el camino para la corrupción en sentido estricto. En la

mayoría de los casos documentados se observa que la persona o personas

involucradas en irregularidades o actos de corrupción son militantes políticos, o

accedieron al cargo, a través de un vínculo directo con la política; más que por

capacidades técnicas, méritos o experiencia. Este fenómeno, motiva a que en muchos

casos, los personajes que ostentan cargos públicos se desenvuelvan con total

discrecionalidad e impunidad, pues al tener el apoyo del partido político no hay otra

motivación más que maximizar su renta personal, explotando las prebendes de su

cargo y correspondiendo a las redes que lo mantienen en el puesto. Esta acción

contribuye al mantenimiento del sistema de botín, la institucionalización del

clientelismo, la discrecionalidad en las contrataciones públicas y la falta de rendición

de cuentas.

4. No sólo se debe ir en contra del corrupto, sino en contra de la red de corruptela.

Debido a la complejidad de instancias gubernamentales, marcos normativos y actores

involucrados en la gestión pública de hoy, se requiere de una red de colaboradores

que van desde funcionarios, empresarios, empleados públicos y políticos para

asegurar que un acto de corrupción salga impune94. De esta manera, para prevenir o

94

En todo caso, quienes dentro de una red tienen más relaciones externas (generalmente los altos mandos), tienden a tener más poder e influencia dentro del mismo, conectándose, a su vez, con quienes tienen más

98

investigar la corrupción, es elemental conocer las redes a las que pertenece el o los

actores; redes en la contratación pública, en el seguimiento y monitoreo de contratos,

redes clientelares que mantienen los diputados en el otorgamiento de subsidios o

contratos publicitarios y las redes con que se asocia un ministro o presidente, que no

necesariamente implica vínculos políticos, sino económicos, familiares o de amistad.

5. La corrupción más perjudicial se da en los altos mandos. Esto no es nada nuevo,

tomando en cuenta lo vertical y jerarquizadas que son las organizaciones del Estado en

Honduras, y los niveles relativamente bajos de victimización por la corrupción, en

comparación a países como Perú, Bolivia, o México (LAPOP, 2010)95. Sin embargo, en

situaciones donde la corrupción se ha extendido y generalizado, la gente no cree ni en

las más refinadas promesas políticas. Cuando existe una cultura de impunidad, la única

manera de romperla es condenando y castigando unos cuantos corruptos importantes

que generalmente están presentes en espacios donde hay oportunidades para hacer

intercambios con entes privados. Y como una campaña contra la corrupción

demasiadas veces puede convertirse en una campaña contra la oposición, el primer

“pez gordo” debe ser del propio partido de gobierno96.

6. El abuso de publicidad oficial como medio para censurar la libertad de expresión.

Esto es un fenómeno que no sólo en Honduras se experimenta (Open Society Institute,

2008). Sin embargo, el Gobierno de Manuel Zelaya Rosales dejó el listón bien alto en

comparación con sus predecesores. Al entrar en confrontación con los medios de

comunicación tradicionales, el ex-Presidente Zelaya opta por un modelo de

comunicación política característico de los presidencialismos puros (Nogueira-Alcalá,

1985), promoviendo el periódico “poder ciudadano” a través de un proceso de gestión

y financiamiento poco transparente; apropiándose de la frecuencia de canal 8, cuando

ésta estaba en litigio, y contratando un sequito de comunicadores y agencias de

publicidad a través de contrataciones directas y artilugios administrativos y

financieros. Además de constituir una malversación de los recursos públicos, los pagos

poder e influencia en otras redes (políticas o económicas) y, formando, finalmente, redes de poder y riqueza que garantizan la impunidad. 95

La victimización por corrupción, que es una variable dicotómica que mide si las personas han sido víctimas de la corrupción o no, y el número total de formas (no veces) en que los encuestados han sido víctimas de la corrupción. Los hondureños se ubican en el medio de los países examinados, el puesto 12 entre 25 países, con el 16,2% de los encuestados diciendo que si han sido víctimas de la corrupción. 96

Asimismo, debido a la estructura clientelar de las administraciones públicas y sus mismas características verticales, pillar a un “pez gordo” haría un efecto cascada en las redes establecidas, permeando a los estamentos bajos y mandando un mensaje claro que si el patrono está indefenso, las clientelas estarán en peores condiciones. Situación que será un incentivo para modificar los comportamientos de muchos empleados públicos, tanto los que han ingresado por méritos como los que ingresaron por política.

99

publicitarios hechos con tales fines se prestan para la asignación abusiva y, en última

instancia, afectan la libertad de expresión al asegurar coberturas periodísticas

favorables y desalentar los enfoques críticos.

7. La corrupción en la provisión de servicios públicos sigue la fórmula de Klitgaard C =

M + D – T. Corrupción es igual a monopolio más discrecionalidad menos transparencia.

Se halla corrupción cuando se tiene un poder monopólico sobre un bien o un servicio

(una aduana, una empresa estatal de telecomunicaciones, un banco de desarrollo

agrícola, fondos de inversión social, un subsidio o un presupuesto en una alcaldía),

posee la discrecionalidad para decidir quién lo va a recibir o no y en qué medida, y se

desenvuelve de manera opaca, sin transparencia. A pesar que la tendencia es la

descentralización, la desconcentración y la subcontratación, los entes públicos carecen

de mecanismos de control internos efectivos; los existentes no funcionan

adecuadamente siendo de fácil manipulación por las redes de corruptela, y los pocos

controles externos (entes contralores, congreso, medios de comunicación y

ciudadanía), intervienen cuando el acto ya se ha consumado, la evidencia ha sido

sustraída de la escena de crimen y los testigos han sido comprados, amenazados o en

el peor de los casos, liquidados.

8. Comisiones paralelas en detrimento de la separación de poderes: característica

propia de la democracia delegativa hondureña, fue la creación de comisiones de

investigación, al margen de las instituciones legalmente constituidas para investigar las

denuncias de corrupción97. Ejemplo de esto fueron los casos donde se investigó

irregularidades en Hondutel, Conatel y la ENEE. A la par de la labor investigativas de

los entes contralores y de jurisdicción penal, desde el Poder Ejecutivo se crearon

instancias para la investigación de las supuestas irregularidades denunciadas. De esta

forma, el Poder Ejecutivo mantuvo el control de la investigación y evade el equilibrio

de Poderes, en el entendido que las instituciones de investigación, control y de

sanción son cargos elegidos por el Congreso Nacional. Tal como se evidenció en el

período de Manuel Zelaya Rosales, como el de Roberto Micheletti Bain, ambos

llevaron a cabo enérgicos esfuerzos por obstaculizar la labor de dichas instituciones

hasta el punto de desprestigiar su función republicana.

97

El concepto de democracia delegativa considera que sólo quien está a la cabeza sabe realmente: el presidente es el alfa y el omega, a ser la encarnación del país, principal custodio e intérprete de sus intereses. La rendición de cuentas horizontal, característica de la democracia representativa, es extremadamente débil, o inexistente y es vista por los presidentes delegativos como trabas innecesarias a su “misión” (O´Donnell, 1996). La democracia delegativa es parte del legado autoritario de Honduras, que impide la institucionalización de verdaderas instituciones de la democracia representativa.

100

9. Castigos, condenas y cárcel se intercambian por premios, salarios y traslados: al

revisar algunos casos paradigmáticos donde el ex-Presidente Manuel Zelaya Rosales

interfirió debido a la magnitud de la denuncia o la persona denunciada, se puede

observar que en vez de hacer un ejemplo de estos, en muchos casos se les premió.

Esto fue el caso del ex-Gerente de Banadesa, José Jorge Segovia (véase numeral 14 del

Anexo D), quien después de 10 meses de haber sido removido del cargo por el mismo

Presidente Zelaya, continuaba devengando un salario que sobrepasaba el techo

legalmente permitido para servidores públicos98.

Otro ejemplo, fueron los funcionarios implicados en el escándalo del “cubanazo” a

inicios del 2008 (véase numeral 21del Anexo D). El entonces Director de Migración,

German Espinal y el Secretario General de la Cancillería, Juan Ramón Rivera, después

de sus respectivas renuncias, fueron nombrados, el primero, como embajador de

Honduras en Venezuela, y el segundo, como asesor legal del ministro de la

Presidencia, Enrique Flores Lanza. Estas inconsistencias demuestra el compromiso que

tenía el ex-Presidente Zelaya Rosales en realmente combatir la corrupción desde

adentro de su Administración. ¿De qué sirve un Plan del Poder Ejecutivo contra la

Corrupción, si el implementador principal no tenía la voluntad de ejecutarlo?

10. La historia de la corrupción se repite: un rasgo peculiar del corrupto, especialmente

aquel que ostenta puestos de toma de decisión, es su cualidad inescrupulosa para

recurrir a viejos artilugios para encubrir la corrupción. En 1881 cuando Marco Aurelio

Soto le otorgo poderes absolutos a la Rosario Mining Company, el padre de la Reforma

Liberal hondureña tuvo la audacia de no publicar el decreto del concesionamiento en

el Diario Oficial La Gaceta99. Ciento treinta años después, los medios de comunicación

y los entes contralores del Estado exponen como directivos de Hondutel pactan

acuerdos confidenciales con proveedores para rebajar las tarifas de telefonía

internacional a cambio de remuneraciones (soborno), como un Presidente de la

República emite acuerdos ejecutivos para transferir fondos para contratar de manera

directa publicidad oficial sin su debida publicación oficial, y como funcionarios de

98

Entre otras irregularidades cometidas en la gestión del entonces gerente de Banadesa, se había incrementado su salario en casi 100%, de L.53,000.00 (CINCUENTA Y TRES MIL LEMPIRAS) que inicialmente devengaba, se lo incrementó de manera retroactiva a L.93,000 (NOVENTA Y TRES MIL LEMPIRAS). El TSC le aplicó un reparo de L.405, 000.00 (CUATROCIENTOS CINCO MIL LEMPIRAS) por haber incumplido la Ley de Racionalización de las Finanzas Públicas al haberse sobrepasado el techo de L.60,000.00 (SESENTA Y MIL LEMPIRAS) que la Ley establece como salario máximo a devengar por un servidor público. Fuente: Tribunal Superior de Cuentas: Informe 026/2006-DCSD “Investigación Especial Practicada a BANADESA”. Recuperada el 31 de enero de 2011 en http://tsc.gob.hn/Denuncia%20Ciudadana/2007/26-2007-DCSD.pdf 99

Dicho decreto se conoció hasta 1897, 14 años después de que Soto dejara la Presidencia de Honduras (Chaverri y Zavala, 2004).

101

SOPTRAVI con el beneplácito de las autoridades del Congreso Nacional y el Gobierno

de facto, aprueban la concesión de la Represa de Nacaome, cuando el proceso estuvo

viciado desde el inicio y no fue debidamente consultado tanto a nivel gubernamental,

como por la ciudadanía.

3. EL CÍRCULO VICIOSO DE LA CORRUPCION EN LA CIUDADANIA Y EN LA

DEMOCRACIA HONDUREÑA

La legitimidad política de la democracia es deteriorada con la corrupción porque ésta

genera un gobierno ineficaz, injusto e ineficiente; desde una perspectiva de cultura cívica,

la corrupción genera mal capital social, es decir, genera todo un conjunto de redes opacas

y oscuras que tienen por objetivo el abuso de los fondos públicos, la adquisición de

privilegios indebidos y la generación de unas reglas del juego que aseguran el

funcionamiento de la actividad delictiva sin denuncias ni filtraciones. Cuando estas redes

tienen éxito se expanden, destruyendo en la práctica el funcionamiento eficaz del Estado

de derecho y la eficiencia gubernamental. La percepción de la existencia de esa corrupción

generalizada arrastra a la pérdida de confianza en el gobierno, en sus instituciones e

incluso a la pérdida de confianza en el sistema en general, y esto es justamente lo que ha

venido sucediendo en Honduras durante la última década (véase Figuras 10 y 11).

Figura 10 Percepción de la Corrupción en Honduras 2001-2010

Fuente: Elaboración propia en base a datos IPCO de Transparencia Internacional 2001-2010

2.7 2.7

2.3 2.3

2.6

2.5 2.5

2.6

2.5

2.4

2.1

2.2

2.3

2.4

2.5

2.6

2.7

2.8

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

102

Figura 11 Percepción de la Corrupción en Honduras 2001-2010

Fuente: LAPOP (2010), Cultura política de la democracia en Honduras

El Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional (TI), como su

nombre lo dice, mide la percepción de la corrupción, mientras que el Barómetro de las

Américas por LAPOP pretende medir el hecho mismo de la corrupción. Para esto, LAPOP

define las prácticas corruptas haciendo preguntas tales como: “¿Ha tenido usted que

pagar una mordida (soborno) a un funcionario de gobierno?”. Esta diferencia

metodológica, en gran medida viene a demostrar que la percepción y la realidad sobre la

corrupción son constantes en Honduras100.

100

Por otro lado, el estudio que LAPOP realizo durante el mes de marzo de 2010, demuestra que Honduras vive un repunte en la percepción de democracia, posiblemente porque para muchos la crisis política se resolvió democráticamente a través de las elecciones generales de noviembre de 2009. Este fenómeno, tuvo un efecto cascada en la confianza en las elecciones, así como su aumento en la sensación de que sus derechos fundamentales están protegidos.

103

���� LA DESIGUALDAD GENERA MÁS CORRUPCIÓN

Un elemento que la literatura sobre corrupción poco ha desarrollado es el papel de la

desigualdad como elemento clave de la corrupción. La desigualdad presenta varias

dimensiones. En su dimensión estructural, se puede comprobar cómo una sociedad como

la hondureña, con un coeficiente Gini101 de 55.3 (véase Figura 12), donde el 10% de los

más ricos se queda con un 42.2% del ingreso y el 10% más pobre con solamente el 0.7%

(FOSDEH, 2007), produce baja movilidad entre estamentos sociales y una alta estabilidad

de las élites, circunstancia que crea redes verticales de clientelismo y densas redes

horizontales entre élites donde florecen grupos fácticos que controlan al Estado. En

Honduras, debido a la enorme brecha entre ambos extremos, los mecanismos de control

social están infradesarrollados y, por ello, las elites se apoderan del control propio de la

justicia, los medios de comunicación, el conocimiento y la capacidad regulatoria del

Estado, la cual permite la presencia de monopolios u oligopolios, reglas de juego poco

transparentes y escasa respuesta a las demandas de los ciudadanos.

Figura 12 Coeficiente de Gini en América Latina

Fuente: PNUD (2010) Informe regional sobre desarrollo humano para América Latina y el Caribe 2010

101

El Coeficiente de Gini es el indicador utilizado para medir la desigualdad del ingreso en una sociedad, especialmente a través del ingreso per cápita familiar. Varía entre cero -situación ideal en la que todos los individuos o familias de una comunidad tienen el mismo ingreso- y uno, valor al que tiende cuando los ingresos se concentran en unos pocos hogares o individuos.

104

En su dimensión psicológica de la desigualdad, implica la aceptación de la denominación

internalizada, enraizada en la cultura de la sociedad, es un factor impulsor de la

corrupción; cuando las personas asumen que son inferiores con respecto a otros, incluso

si se les provee de bienes primarios y derechos para defenderse no los usan y vuelven a

aceptar la dominación arbitraria (Villoria, M., 2006). Otra dimensión de la desigualdad es

la cultural, donde los estamentos populares legitiman y apoyan las relaciones de poder

jerárquicas por su superior conocimiento y/o fuerza.

La desigualdad también promueve un desarrollo de la confianza particularista, una

confianza en los de la propia clase o en los del propio círculo familiar, social, religioso,

pero destruye la confianza generalizada102. Esta cultura de “unos contra otros” se ve

actualmente cuando actores o movimientos políticos que se oponen al statu quo ven el

sistema imperante como injusto, que la riqueza y el poder se perciben conectados con la

propia corrupción, y que la única manera de llegar al poder u obtener riquezas es a través

de mecanismos corruptos.

En fin, la desigualdad produce capital social negativo, redes de extorsión, de favores

mutuo entre oligarquías, que aseguran la impunidad y la hacen ver como la forma normal

de las cosas. Esto impide que se diseñen políticas sociales universalistas y eficaces que

podrían reducir la desigualdad y generar con ello confianza intersubjetiva. Pues, nadie

tiene incentivos para pagar impuestos cuando una élite empresarial que continuamente

usufructúa el Estado, recibe exoneraciones tributarias.

���� NIVELES BAJOS DE CONFIANZA CONLLEVAN A LA APATÍA DE LA DEMOCRACIA

La desconfianza personal e institucional es también producto de la desigualdad, pues los

más vulnerables saben que las instituciones no tratan a todos por igual. La confianza se

considera un factor fundamental para construir mejores instituciones que, a su vez,

producen un mejor gobierno, lo que a su vez produce mayor confianza en las propias

instituciones y el propio gobierno (Putnam, R., 1993). En sentido opuesto, la desconfianza

social, dificulta crear instituciones políticas eficaces, lo que hace que los gobiernos

carezcan de los incentivos para actuar eficazmente.

Donde existe confianza y capital social positivo, el control político y las demandas al

gobierno son mayores, donde tal capital no existe, el control y la demanda son muchos

102

La confianza generalizada no surge en sociedades jerarquizadas, con rígidas divisiones sociales y una distribución de poder extremadamente inequitativa (Dahl, R., 1999).

105

menores, favoreciendo el uso corrupto del poder. Esta situación lleva a producir apatía

democrática, es decir, un abandono de lo público en pocas manos, y ausencia de voluntad

de control y combate a la corrupción.

Figura 13 ¿Cuán democrática es Honduras?

Fuente: LAPOP (2010), Cultura política de la democracia en Honduras

Existe una fuerte evidencia de que aquellos que son víctimas de la corrupción son menos

propensos a confiar en las instituciones políticas de su país. Es decir, cuando los

ciudadanos creen que sus gobiernos no están funcionando bien, pierden la fe en la

democracia. Desde el 2000 la sociedad hondureña de manera consistente ha venido

expresando su descontento con los resultados de la democracia103. En las elecciones del

2005 el índice de abstencionismo fue casi del 45% del electorado, mientras que en el 2009

incremento 5 puntos porcentuales (en 1982 el nivel de abstencionismo sólo fue de 21.4

%). Estos datos evidencian el descontento con la política tradicional y el comportamiento

miope de los partidos políticos ante la reforma y la ineficacia de los gobiernos para

afrontar los grandes problemas como la corrupción.

103

Véase Informes Anuales de Latinobarómetro e Informes de Cultura Política de LAPOP

El estudio que LAPOP realizó durante

el mes de marzo de 2010, demuestra

un repunte en la percepción de

democracia en ese año, posiblemente

porque para los encuestados la crisis

política de 2009 se resolvió

democráticamente a través de las

elecciones generales de noviembre de

2009. Este fenómeno, tuvo un efecto

cascada en la confianza en las

elecciones, así como su aumento en la

sensación de que sus derechos

fundamentales están protegidos. Será

interesante observar si este

sentimiento se mantendrá en el 2012,

cuando se realice de nuevo el estudio

sobre cultura política.

106

���� El ABANDONO DE LO PUBLICO PREPARA EL TERRENO PARA PARTIDOS CLIENTELARES

A pesar que hay una alta apatía hacia los partidos políticos en Honduras, la población

sigue votando. Sin embargo, esto no implica que continúan apoyando a la democracia per

se, sino a las relaciones clientelares. Ante la fragmentación social y vastos segmentos de

sectores populares marginados, el clientelismo florece, con lo que el voto se individualiza,

cuando no se vende. De esta manera los partidos se consolidan y no tienen incentivos

para cambiar, continuando su trabajo de reparto de prebendas, cargos y contratos sin

medida mientras la oferta sea recursos materiales de corto plazo. El clientelismo en

Honduras, explica en gran medida la hegemonía de los dos partidos políticos tradicionales

de Honduras a lo largo de más de 100 años de existencia (Alcántara, M. 2001).

A la vez, la desigualdad provoca una distribución también más desigual del poder, de ahí

que las instituciones públicas, funcionen de forma discriminatoria y parcial. El resultado de

esto termina en prácticas clientelares como medio para acceder a los servicios y productos

que provee el Estado. El estudio de LAPOP de 2010, reveló que los dueños de negocios y

los activistas de partidos políticos se encuentran entre los que más presentan peticiones a

sus gobernantes locales (véase Figura 14) al ser los que tienen influencias económicas y/o

políticas.

Figura 14 Los mayores peticionarios a las municipalidades

Fuente: LAPOP (2010), Cultura política de la democracia en Honduras

107

���� MAYOR FINANCIACION POLITICA PARA DIFERENCIAR PROGRAMAS HOMOGENEOS

La brecha de desigualdad en el país, convierte al mercado electoral en un campo de

batalla en donde triunfa el que tiene menos escrúpulos. En efecto, a mayor desigualdad

en el ingreso, mayores serán las intervenciones necesarias al interior de la arena electoral

para igualar los recursos materiales, lo que limita las posibilidades de los partidos y los

candidatos de llevar sus mensajes a los votantes; se pierde el significado del principio “una

persona, un voto”; los procesos de recaudación de fondos ofrecen incentivos para

buscadores de rentas y para los capturadores de políticas, y los gobiernos priorizarán las

demandas de los grupos que financian las campañas electorales en lugar de cumplir con el

mandato electoral (Casas y Zovatto, 2010).

En un contexto sistémico como el hondureño, las reglas de financiación son prácticamente

inexistentes, y las que existen no se cumplen debido a la capacidad técnica y moral del

ente supervisor, y a la misma cultura política. Esto está generando un intercambio

perverso entre dinero privado y decisiones públicas, capturándose finalmente políticas y

decisiones fundamentales, lo que no constituyen el mejor método para luchar contra las

desigualdades. La democracia y las buenas prácticas de gobierno se ven menoscabadas

cuando la corrupción distorsiona el financiamiento de los partidos políticos y las

campañas. Las elecciones resultan desvirtuadas cuando personas u organizaciones que

persiguen sus propios intereses entregan a los partidos políticos cantidades de dinero

significativas y no declaradas, o cuando los partidos y los candidatos compran votos en

lugar de conseguirlos mediante compromisos serios de campaña.

En el Informe Global de la Corrupción de 2004 de Transparencia Internacional, dedicado

totalmente al fenómeno de la corrupción política, se les pidió a los consultados que

calificaran la amplitud o impacto de una práctica corrupta dada en una escala de 1 a 7,

donde 1 indica si la práctica es común o muy influyente, y 7 si la práctica es rara o no

influye. El Cuadro No. 1 coloca a los países de la región centroamericana en tres grupos

para cada pregunta: los países que puntúan 5 o más (“baja corrupción política”), entre 3 y

5 (“corrupción política media”) y 3 o menos (“alta corrupción política”). Como se puede

observar, Honduras está calificado con “alta corrupción política” en las tres grupos de

preguntas.

108

Tabla 3 Evaluación de la corrupción política en Centro América

NIVEL DE CORRUPCION MUESTRA UTILIZADA: 102 PAISES

1.Pagos irregulares en las decisiones políticas del gobierno

2.Frecuencia de donaciones políticas ilegales

3.Consecuencias de las donaciones políticas legales

Baja corrupción Política (resultado: mayor o igual a 5)

27% de la muestra. 18% de la muestra. 11% de la muestra

Corrupción política media (resultado entre 3 y 5)

56% de la muestra, incluyendo a Costa Rica, El Salvador y Nicaragua

41% de la muestra, incluyendo a El Salvador.

69% de la muestra, incluyendo a Costa Rica, El Salvador y Nicaragua

Alta corrupción política (resultado menor a 3)

17% de la muestra, incluyendo a Honduras y Guatemala

41% de los países de la muestra, incluyendo a Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua

21% de la muestra, incluyendo a Honduras y Guatemala

Fuente: Elaboración propia, en base a datos del Índice de Percepción de la Corrupción 2004 e Informe Global

de la Corrupción 2004 de Transparencia Internacional.

De acuerdo a los datos del Índice de Percepción de la Corrupción (IPCO) del año 2004,

Honduras y Guatemala, se encontraron en el puesto de 114 y 122, respectivamente, de un

total 146 países evaluados. Estos dos países comparten las más bajas valoraciones en

términos de percepción de corrupción y corrupción política en la región centroamericana

para ese año. Esta data, abre un interesante debate sobre el vínculo que existe entre

corrupción política y la percepción de corrupción. Indudablemente, los actos poco morales

o ilegales de los políticos inciden en la percepción que hay de la corrupción en un país.

� UN SISTEMA DE BOTIN QUE OBSTACULIZA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION

No es secreto que el recurso humano que conforma las entidades estatales es más

propenso a prestar a la corrupción en entornos institucionales débiles y con pocos

controles. Sin embargo, los esfuerzos para contrarrestar el sistema de botín quedan

cortos. Si bien, hoy en día, el reto no solo es profesionalizar la administración pública sino

controlar a una burocracia en constante crecimiento, altamente clientelar y patrimonial.

La ausencia de un sistema de servicio civil de carrera efectivo genera oportunidades para

situaciones rentistas, implica poca capacidad del Estado de implementar las políticas

públicas debido al bajo perfil de los implementadores y la constante rotación de estos.

Esta situación se deriva que policitas esenciales para prevenir y reducir la corrupción a

109

largo plazo, como la educativa, carecen de sustento económico y recursos humanos con

las competencias precisas para formularlas e implementarlas.

Junto con el desarrollo de sistemas de control, está el fortalecimiento de la independencia

y la garantía de la imparcialidad judicial y el establecimiento de un órgano electoral

independiente y con suficientes competencias para asegurar unas elecciones limpias y

transparentes.

� EL SILENCIO O COMPLICIDAD DE LA PRENSA

Acompañando a la participación ciudadana en la labor de accountability societal vertical

están los medios de comunicación. Acción que tiene como objetivo exponer los errores

gubernamentales, trayendo nuevas cuestiones a la agenda pública, o de activar el

funcionamiento de agencias horizontales (Peruzzotti y Smulovitz, 2006). Sin embargo, en

contextos donde la concentración de los medios es alta, quedando en manos de familias

con capacidad de influir en las decisiones políticas y económicas, el papel de la prensa

toma el rol de comunicador oficial de la línea gubernamental u opositor. Sin embargo,

muchas veces se pierde el enfoque informativo de la noticia, porque para muchos, la

noticia la hace el medio y no el suceso.

En forma categórica los medios de comunicación no cumplen con su función social de

informar y generar un régimen de opinión pública que favorezca el fortalecimiento del

Estado de Derecho o la Democracia. Un importante sector de la prensa entra en

complicidad permanente con el poder, y la corrupción mediatiza a los trabajadores,

ejecutivos y dueños de los medios de comunicación. Esta mediatización del periodismo se

considera una involución en materia de libertad de expresión y el derecho a la población a

ser informada.

� EL RESULTADO FINAL: EL CIRCULO VICIOSO DE LA CORRUPCION

Finalmente, la Figura 15 ilustra la forma como se desarrolla el círculo vicioso de la

corrupción en un contexto como el hondureño, donde la desigualdad y la impunidad son

causa y efecto de la corrupción. Como se explicó anteriormente, la desigualdad limita la

participación en la política, tanto de forma expresa como por la misma sumisión

psicológica. Al no poder participar en política, las grandes decisiones que se deben tomar

para beneficiar a los colectivos marginados toman un segundo o tercer puesto en el orden

de prioridades, ya que los partidos clientelares carentes de plataformas ideológicas han de

110

corresponder a sus compromisos con sus clientelas y sus benefactores financieros para

poder amasar suficientes votos para lograr el poder.

Al llegar al poder, corresponde responder a los acuerdos y pactos establecidos, eso implica

colocar a militantes partidistas en puestos de gobierno o beneficiar a sus financiadores

con políticas y contratos que beneficien sus intereses económicos. Para asegurar que la

corrupción sea un incentivo en vez de desincentivo, se ha de controlar los entes

contralores y de administración de justicia. De esta manera, tanto políticos y sus

financiadores tendrán total impunidad para manipular leyes, tramitar exoneraciones

tributarias, adjudicarse contratos leoninos y hasta demandar al Estado cuando las cosas

no salgan a su favor. La impunidad, vendrá a generar más desconfianza en las

instituciones, especialmente las democráticas y los ordenamientos jurídicos.

Figura 15 El círculo vicioso de la corrupción

Fuente: Elaboración propia

Desconfianza

Ciudadana Apatía

Democrática Partidos

Clientelares

Empresas

Corruptoras

Ineficiencia Gobierno

Prensa Controlada

Reciprocidad a clientelas y poderes

fácticos

Administración de

Justicia Capturada

Impunidad Extensa

Financiación

Privada Corrupta

Sistema

de Botín

DESIGUALDAD

111

E. CONCLUSIONES

El hecho de que la política no funcione bien en la práctica no implica que no sea necesaria

para el funcionamiento de la democracia y que sus fundamentos no sean nobles, pues la

razón de ser de la política es evitar conflictos y asegurar un orden social. La idea de

política que debe primar es la de una actividad que debe buscar el bien común y que debe

hacerlo respetando los principios constitutivos de la democracia. Cuanto menos se busque

el interés común y menos se respeten los principios democráticos más corrupción política

habrá. En resumen, la política debe ser vista como la espina dorsal de la democracia,

donde no hay democracia se niega la política y, con ello, se niegan todos los valores y

principios que ésta conlleva, de ahí que se puede afirmar que al rechazar y negar tales

valores la corrupción es total.

Dicho lo anterior, el período de estudio evidenció como la corrupción de la política para

fines personalistas es un retroceso al proceso de consolidación democrática en Honduras.

Asimismo, se pudo apreciar cómo la corrupción política en muchos casos es la antesala

para el abuso de poder, el enriquecimiento ilícito, el tráfico de influencias y el clientelismo

que se permea desde las cúpulas más altas hasta los niveles operativos. Por otro lado, las

debilidades institucionales que produce la corrupción vienen a crear un entorno de

impunidad en todos los niveles de la sociedad. Ya no hay reglas claras que se deben

cumplir, sino reglas informales basadas en el intercambio personal y clandestino.

Indudablemente, la lucha contra la corrupción ha de pasar por desincentivar la captura

partidista y económica de los entes de accountability horizontal y un mayor control social

sobre la actuación pública y para esto se debe rectificar el concepto actual de política.

Desde la perspectiva histórica, el vasto cuerpo constitucional que va apareciendo en

Honduras a lo largo de su historia, producto de las constantes luchas de poder que

terminan en asambleas constituyentes y subsecuentemente, en más constituciones

políticas, es un elemento a resaltar. Estas propuestas, que vale aclarar, en general eran

producto de un proceso mimético introducido desde el exterior, presentaban una clara

disyuntiva: su incumplimiento y fácil desuso era el resultado de una secuela adversa al

proceso de institucionalización que los teóricos consideran como desajustes o brechas

entre las instituciones formales y el funcionamiento efectivo de las organizaciones (March

y Olsen, 1989). Es así, que los textos constitucionales se iban convirtiendo en una

colección de intentos fallidos, debido a las reglas informales que dictaban el

comportamiento real del sistema político y de las organizaciones públicas.

112

El elemento vertical y jerárquico del poder, en un contexto institucional de débiles

controles horizontales e innocuos controles verticales por parte de la ciudadanía,

incentivaba a cada presidente o caudillo engrandecido por el poder que dispusiera de

absoluta discrecionalidad legal y moral para desmontar el andamiaje constitucional en

beneficio propio, de sus simpatizantes partidistas o benefactores extranjeros. Lo que hacía

que un régimen democrático –en términos electorales- pudiese trascender a uno

totalitario con suma facilidad. Más importante aún, fue generando un aura de impunidad

y de irrespeto a los ordenamientos jurídicos, qué al día de hoy sigue muy latente y se ha

propagado en todas los niveles sociales.

La impunidad es producto de la corrupción, como a la vez, su materia prima. La impunidad

en Honduras se debe a muchos factores, generalmente la asocian con la incapacidad de

los operadores de justicia de perseguir el delito o de sancionarlo adecuadamente. Sin

embargo, en muchas ocasiones no se toma en cuenta los elementos estructurales del

problema. Cuando la impunidad se asocia con la corrupción, no solamente se trata de

fallas organizacionales o procedimentales de los entes jurisdiccionales, sino una situación

en que la justicia ha perdido su independencia e imparcialidad. La corrupción de esta

manera viene a detentar contra el sistema de seguridad jurídica, lo que convierte a la ley

en ineficaz y motiva a la ciudadanía buscar alternativas informales para resolver sus

conflictos.

La dificultad para identificar a los responsables, la frecuente connivencia o participación

de altos servidores públicos y la debilidad de la administración de justicia −combinados

con una buena dosis de resignación o indiferencia ciudadana− producen un círculo vicioso

que reafirma la invisibilidad e impunidad de la corrupción. Por otro lado, están las

decisiones que los operadores de justicia deben tomar ante un espectro de criminalidad

que no solamente implica los delitos relacionados con la corrupción. Ante un sistema de

administración de justica sobrecargado, con limitados recursos presupuestarios y

altamente politizado, los incentivos para policías, fiscales y jueces no están en la

persecución de los funcionarios públicos o políticos (PNUD, 2009). Esto implica que la

impunidad también es binomio de la desigualdad, y por ende, la única manera de

combatirla es a través de reformas estructurales.

Un elemento que puede venir a contrarrestar esta tendencia, es la implementación de

políticas anticorrupción con un enfoque sistémico del fenómeno corrupción-impunidad-

corrupción. Las políticas anticorrupción implementadas durante el período de estudio se

centraron principalmente en reformas legales, fortalecimiento institucional y propuestas

democratizadores como mayor transparencia y participación ciudadana en la gestión de lo

113

público. En un segundo plano, el análisis ilustró la dinámica desorganizada que caracteriza

las propuestas de lucha contra la corrupción a nivel macro, que en muchos casos

responden a una manifestación “reactiva”, coyuntural y poco congruente de los

tomadores de decisiones que conduce a resultados difusos a nivel micro. Ahora que gran

parte de la institucionalidad formal se ha desarrollado, lo que procede es su

implementación y el gran reto para la institucionalidad está en reducir los niveles de

percepción de corrupción, mejorar los indicadores relativos al imperio de la ley y control

de la corrupción; todo esto encaminado a generar confianza en la ciudadanía104 y en el

país en general. Para afrontar esta realidad, posiblemente sea oportuno analizar

experiencias internacionales en el combate de la impunidad, especialmente las que están

desarrollando en Guatemala y en un futuro cercano en El Salvador.

La reacción típica cuando salen a la luz pública escándalos de corrupción es exigir más y

mejores controles, y sanciones más severas. Pero, no sin cierto cinismo, se puede

argumentar que este tipo de medidas puede llevar simplemente a un aumento del precio

de los sobornos, para compensar el riesgo. Otro elemento a reconocer y que

indudablemente ha quedado evidenciado es la capacidad de los operadores de justicia

(policía de investigación, fiscalía y sistema judicial) para afrontar la nuevas cargas y

responsabilidades - la brecha entre lo que es posible de jure y lo que se aplica de facto. En

ese sentido, se puede afirmar que ante la ineficiencia del sistema y los niveles de

desencanto social, la labor de aplicación real de los instrumentos anticorrupción es aún

más importante hoy en día que la introducción de nuevas reglas (políticas públicas,

convenciones, leyes, sistemas de información). Esto no significa que no sea importante

elaborar leyes, reglas y tecnificar la gestión. Sin embargo, ante el contexto institucional

hondureño, posiblemente se requiera repensar algunas prioridades.

La historia hondureña de la corrupción, especialmente la de alto nivel, demuestra un

vínculo peculiar entre política y capital extranjero. Desde su independencia, se empezó a

documentar cómo el dinero ofrecido por las potencias que se disputaban los recursos

naturales de la región y su situación geográfica motivaban conflictos armadas que

mantuvieron a la nación atrapada en el conservadurismo de la vida colonial. Con la

Reforma Liberal, se vio como la propia reforma se degeneró en un sistema concesionario a

104

Una secuela del nuevo ciclo electoral, fue un repunte de la confianza institucional de la ciudadanía y en la percepción sobre la democracia en Honduras. En el momento en que la encuesta LAPOP “Cultura política de la democracia en Honduras, 2010” se llevó a cabo (marzo de 2010), los hondureños consideraron que el país era más democrático y estaban también más satisfechos con el funcionamiento de su democracia que durante el tiempo de las dos encuestas anteriores (2006 y 2008). Los niveles en el 2010, fueron similares a las expresadas en la encuesta del 2004, lo que sugiere que los hondureños consideran que su país era menos democrático durante el gobierno de Zelaya, que después de este.

114

causa de una ambiciosa apertura al capital extranjero. El enclave bananero presenció la

disputa entre bandos políticos sumisos a los caprichos de las grandes empresas bananeras

por el control de las grandes concesiones. La Guerra Fría, convirtió a Honduras en una

base de operaciones de la derecha, logrando la anuencia de políticos y militares a través

del dinero y la vista gorda a sus abusos de poder. El período de la democratización del

régimen, dio apertura a la privatización de lo público y a la oportunidad de recibir grandes

cantidades de ayuda oficial para el desarrollo sin la más mínima obligación de rendir

cuentas a la Comunidad Internacional, menos a la población hondureña. En la actualidad,

la nueva amenaza del capital proveniente del extranjero, es la narcoactividad y el crimen

organizado.

Esto implica que hay un nuevo incentivo para la corrupción de alto nivel, con

repercusiones que podrán venir a destruir los lánguidos avances sociales y económicos

que se han obtenido. La historia ha demostrado que la clase política hondureña es

propensa al dinero fácil, tiene una visión rentista del cargo y deslegitima la política para

fines particularistas. Es necesario prestar especial atención al financiamiento político y de

campañas electorales; existen demasiadas lagunas y pocos controles institucionales y

sociales.

En conclusión, para que una reforma anticorrupción sea efectiva debe tomar en cuenta

varios aspectos. Ante todo, reconocer la heterogeneidad del problema. ¿De qué tipo de

corrupción se ésta hablando? Analizar el problema y entender las diferencias es el primer

paso hacia un enfoque realista de lo que ha de resultar de las medidas contra la

corrupción. En segundo lugar, la realidad institucional del país, de la región o de la ciudad.

Una estrategia de lucha contra la corrupción requiere un enfoque más holístico y de

mayor alcance, sobre todo en entornos dotados de instituciones estatales y judiciales

débiles como el hondureño. Tercero, saber cuáles son los actores y cuáles son sus

intereses. Esto puede evitar conflictos entre los objetivos que pretenden lograr las

medidas anticorrupción, y efectos colaterales indeseados, que pueden empeorar la

situación, a pesar de ser diseñadas con buenas intenciones. Cuarto, combinar estrategias

de arriba hacia abajo, es decir, medidas tradicionales como control, sanciones, y reformas

estructurales, y estrategias que buscan promover la cultura de la integridad desde abajo.

Existen suficientes razones morales para luchar contra la corrupción, pero la ética por sí

sola no proporciona una guía suficiente a los involucrados. Los incentivos deben elevar los

riesgos del comportamiento corrupto y resaltar los beneficios de un comportamiento

íntegro.

115

F. RECOMENDACIONES FINALES

La gran interrogante que surge después de la sistematización y análisis de la corrupción

que se ha hecho en el trabajo, es ¿cómo combatir la corrupción en un contexto

institucional sumamente politizado, con enormes desigualdades sociales y con grupos

económicos rentistas que conlleva a la institucionalización de la impunidad? Para buscar

una salida a esta encrucijada, la lucha contra la corrupción exige, sí se quiere tener éxito,

medidas estructurales, medidas preventivas y medidas operativas.

1. MEDIDAS ESTRUCTURALES

Complementando la labor de promover el desarrollo moral en la población, las

recomendaciones que se plantean en este documento, no podrán materializarse sino se

modifican las reglas del juego político. Esas reglas, han de pasar por controlar la

concentración de poder por el Ejecutivo, confrontar la impunidad mediante una visión

transversal y por la regulación del sistema de partidos, especialmente controlando y

transparentando el financiamiento político y campañas electorales. Lo anterior, bajo el

argumento que las debilidades de los pesos y contrapesos entre los poderes del Estado, la

poca capacidad de para atacar los delitos que cometen los altos funcionarios y los

insuficientes niveles de transparencia y rendición de cuentas de los partidos políticos hacia

la ciudadanía, hace que redundan en mayores oportunidades para la corrupción y, por

consiguiente, en el desprestigio de la política, la función pública y finalmente de la propia

democracia.

1.1 ALINEAMIENTO DE LA LEY, LA MORAL Y LA CULTURA

Ante todo es oportuno indicar que el desarrollo moral de la población y de la clase política

explica en gran manera la existencia de corrupción en una sociedad. Medidas para

contrarrestar el débil desarrollo moral de la sociedad hondureña, pueden venir de la mano

de programas educativos a todos los niveles que fomenten la conciencia cívica y expandan

el compromiso de la ética pública. Para tal fin, es oportuno diseñar herramientas para

enfrentar el cambio cultural necesario y lograr el respeto a las leyes, por medio de la

convicción interna o el mandato más bien moral de hacerlo. En ese sentido, se buscará de

lograr, por medio de la comunicación, un modelo de combate a la corrupción donde la

responsabilidad no es sólo de las autoridades que deben aplicar las leyes, sino de los

individuos que deben respetarlas basados en su entendimiento y en pro del bien social.

116

Algunos elementos puntuales a tomar en cuenta en la política de concienciación pública

en contra de la corrupción:

� Enfoque pedagógico dirigido a grupos de distintas edades;

� Participación de la sociedad civil organizada en su diseño, prueba, implementación

y evaluación es fundamental para conocer lecciones aprendidas;

� Diversos programas y proyectos emprendidos con el fin de fomentar integridad

moral mediante un cambio conductual consciente;

� Hay que reavivar o descubrir el sentido y el orgullo de ser juez o policía o

empresario o diputado o inspector o encargado del archivo, entre otros

� Su impacto requiere ser medible, por ende su financiamiento debe asegurarse

para poder realizar evaluaciones a largo plazo, y

� Considerar la autonomía y la fuerza relativa de los tres sistemas reguladores del

comportamiento humano: ley, moral y cultura.

Es de tomar en cuenta, que hasta la fecha lo que ha habido en Honduras son programas

aislados, con poco nivel de incidencia territorial como demográfico, generalmente

promovidos por la cooperación internacional y de poca duración. Sin embargo, no ha

habido programas o campañas promovidas desde el Gobierno en sinergia con actores

sociales y económicos.

1.2 CONTROLANDO AL PODER DEL EJECUTIVO

No se puede hablar de la historia de Honduras, sin tratar el fenómeno la concentración del

poder, ya sea en regímenes totalitarios como en las democracias delegativas de hoy105. El

gran reto para la institucionalidad política desde su incepción ha sido buscar encontrar un

equilibrio entre el poder “ilimitado” del Ejecutivo y el resto del sistema. Esta hegemonía

no solamente es producto del diseño constitucional -la necesidad de brindar al ejecutivo

los medios de gobiernos amplios que exige la situación peculiar de países en vías de

desarrollo-, pero de una cultura política que permite y hasta cierto modo, propicia el

aparecimiento de personajes mesiánicos en detrimento de procesos democráticos como

el debate, la deliberación, la transparencia y la rendición de cuentas.

Posiblemente esta proclividad se debe a que las grandes masas populares no han sido

participe de procesos que vayan más allá del ejercicio electoral. Quizás se debe al

105

El debate sobre rendición de cuentas ha estado fuertemente influenciado por la discusión que inaugura Guillermo O’Donnell (1994) con su concepto de democracia delegativa. Dicho concepto, así como sus trabajos posteriores sobre rendición de cuentas horizontal, busca señalar cómo la ausencia o debilidad de controles legales sobre el Ejecutivo afecta el buen funcionamiento de la democracia.

117

paternalismo y clientelismo que han venido desarrollando los caudillos desde tiempos

poscoloniales, o de partidos políticos hegemónicos que logran controlar al legislativo y al

ejecutivo, simultáneamente. Cualquiera que sea la razón, en los últimos años se evidenció

como presidentes que gozan de enorme discrecionalidad legal y presupuestaria debilitan

las funciones republicanas de los órganos de control, crean entidades burocráticas que

generan enormes cargas fiscales, gobiernan por decreto en detrimento de los derechos

fundamentales de la ciudadanía y desarrollan toda una estructura clientelar que legítima

sus acciones y produce polarización social. Todo esto sin rendir cuentas.

Después de la crisis del 2009, el gran reto que afronta la democracia hondureña, además

de trascender de lo electoral a lo participativo, es controlar la concentración de poder por

parte del Presidente de la República. Si bien la figura presidencial, es objeto de escrutinio

mediático y social que limitan su accionar, todavía goza de prebendas y prerrogativas que

convierten al cargo en un botín para los partidos políticos tradicionales y grupos fácticos.

Por ejemplo, el Presidente goza de iniciativa de ley; decide cuándo enviar el presupuesto

general de la República al Congreso; participa en el debate parlamentario a través de los

Secretarios de Estado; goza de veto parcial; puede gobernar por decreto sin muchos

obstáculos constitucionales106; elimina secretarías de Estado a discreción y crea nuevas sin

muchas limitaciones legales; crea comisiones paralelas que vienen a minar la

institucionalidad de los órganos competentes por Ley, y goza de fondos discrecionales, sin

la obligación de publicarlos y explicar su destino.

Todas estas ventajas “legales”, sitúan a los pesos y contrapesos republicanos en una

situación de desventaja; debilita las instituciones lo que hace más fácil que los grupos

poderosos con intereses particulares atenten contra la esencia del sistema republicano.

Por su parte, el Congreso, lo único que le queda hacer desde el derecho constitucional es

improbar o aprobar la conducta del Ejecutivo, pero esto no implica en ningún caso, una

prohibición que le impida al Presidente continuar su proyecto hegemónico. Por otro lado,

el ente contralor encargado de auditar la oficina del Presidente, el Tribunal Superior de

Cuentas, actúa de manera ex-post y queda en el debacle legal de tener que solicitarle

información al mismo Presidente, sin muchos elementos coercitivos a su favor. En última

instancia, está la responsabilidad penal, pero como ya se sabe, dicho mecanismo es

sumamente incipiente, en construcción y su utilización no parece que pueda ser utilizado

106

Esta delegación de facultades legislativas constituye una forma de legislar, especialmente en el dominio económico y administrativo. Cuando el Ejecutivo se adjudica funciones del Congreso, genera un debilitamiento de la capacidad legislativa para producir iniciativas y, por lo tanto, limita el papel de los representantes electos. Esto convierte al sistema presidencialista actual en un régimen “cesarista”, que desgasta el proceso democrático y debilita el incentivo de formar partidos fuertes y programáticos (PNUD/OEA, 2010).

118

efectivamente mientras la clase política tradicional esté coludida en la repartición del

Estado.

Ante tal situación, es oportuno buscar innovaciones en el diseño institucional actual para

evitar que en un futuro no muy lejano el país caiga en un hiperpresidencialismo o peor

aún, en una democracia iliberal. Posiblemente la opción es retomar un sistema

semipresidencialista, en el cual el Congreso goce de facultades fiscalizadoras reales y

tenga atribuciones para realizar interpelaciones, remover ministros por los votos de

censura o rechazo de la mociones de confianza. Este modelo pudiera tener cambios

significativos en las relaciones de poder, al desarrollar una verdadera función republicana

en el legislativo. Sin embargo, hay que tomar en cuenta el riesgo de posibles acuerdos

bipartidistas para repartirse el Consejo de Ministros, y ya suficiente experiencia se tiene

con el repartimiento de los altos órganos de control del Estado.

Otras posibles opciones recaerían en arreglos institucionales de carácter puntual en el cual

el presupuesto general sea elaborado y presentado al Congreso por una comisión

interinstitucional compuesta por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Superior de Cuentas y el

Banco Central de Honduras. Exigir legalmente, a través de una reforma a la Ley General de

la Administración Pública que los altos cargos de las secretarías de Estado se seleccionen

en base a criterios técnicos y experiencia comprobada en la gestión pública, sin vínculos

directos o indirectos con los sectores económicos que tendrá que administrar o regular.

Asimismo, incluir en la reforma, requerimientos o exigencias más concretas para nombrar

Secretarios de Estado sin Despacho o comisionados. Y que este proceso, tenga una

valoración racional y objetiva, sin dejarlo en una prerrogativa más que goza el Ejecutivo.

Otra propuesta, es reglamentar y transparentar el monto máximo que pueden tener las

cuentas confidenciales del Presidente y sus más cercanos, y que el Tribunal Superior de

Cuentas audite estos fondos sin la necesidad de requerir información al Presidente de la

República.

Por último, está la iniciativa de modificar el calendario electoral separando las elecciones

presidenciales de las legislativas. Para eso se requerirá de una serie de reformas

constitucionales y electorales que se pueden viabilizar con la suficiente presión política de

la ciudadanía, a través de un acuerdo interpartidista o por los mecanismos de consulta

popular establecidos en la reforma al artículo 5 de la Constitución. Sin embargo, hay que

tomar en cuenta el costo financiero que implicaría llevar a cabo dos elecciones en todo el

territorio nacional cada dos años y los incentivos de la clase política tradicional para

mantener el actual statu quo. No obstante, de la misma manera que el sistema de lista

abierta le ha dado más opciones al electorado, modificando el calendario electoral le

119

brindaría a la población una oportunidad de evaluar la gestión del Ejecutivo de forma

retrospectiva o prospectiva, y el Presidente se vería constreñido a modificar su estrategia

sí pretende continuar recibiendo el apoyo del legislativo para los siguientes dos años de su

mandato. Asimismo, descentralizaría la política –históricamente centralizada- y los

programas electorales de los diputados se harían más creativos e innovadores al no estar

adscritos únicamente a la plataforma electoral del candidato presidencial; habiendo

mayores posibilidades de que los temas locales se introduzcan en la agenda nacional.

1.3 ATACANDO LA IMPUNIDAD MEDIANTE UNA PROPUESTA EXOGENA

Hace 15 años atrás, en 1996, Leticia Salomón, Julieta Castellanos y Dora Castilla coautoras

de unos de los primeros trabajos analíticos sobre corrupción en Honduras107, llegaron a la

siguiente conclusión: “La impunidad del corrupto es, quizás, el elemento que más ha

contribuido a la reproducción ampliada de la corrupción. La falta de voluntad política para

combatir la corrupción y moralizar la vida pública, ha hecho sentir a los corruptos que

pueden actuar en libertad para disponer de los bienes y recursos estatales como si fueran

propios; la ausencia de sanciones legales y sociales ha garantizado a los corruptos que

pueden actuar con absoluta impunidad.” Al comparar el contexto histórico en que la obra

fue elaborada vis a vis la situación hondureña actual, indudablemente muchas cosas han

cambiado en Honduras. Sin embargo, un elemento persiste: la impunidad.

Como anteriormente se concluyó la impunidad es el resultado de la corrupción, como a la

vez su germen. Es decir, para combatir la corrupción se tiene que anular la impunidad, y

esto implica, imponer sanciones, castigos y penas a los implicados en actos de corrupción.

Este estudio ha documentado, como en la última década se han creado instituciones

contraloras, se han visto fortalecidas con sistemas tecnológicos y presupuesto, y se ha

capacitado su recurso humano. Sin embargo, los resultados dejan mucho que decir y la

ciudadanía ya no puede, ni debe esperar hasta que se terminen de fortalecer

instituciones, como el Ministerio Público, el Sistema Judicial, el sistema penitenciario y la

investigación científica para obtener resultados108.

Actualmente existen dos vías estructurales para afrontar la problemática de la impunidad

en Honduras. La primera es una vía endógena, que ha de nacer del mismo sistema político

como respuesta a una situación sumamente inviable para los que ostentan el poder

107

Véase, Salomón et. al. (1996) Corrupción y Democracia en Honduras. Centro de Documentación de Honduras (CEDOH). Tegucigalpa. 108

Asimismo, el fortalecimiento institucional es un proceso recurrente, que constantemente debe ser activado para adecuar a las organizaciones a contextos complejos e inciertos.

120

político y económico. Si se analiza la historia de Honduras, especialmente su desarrollo

político y democrático de los últimos 30 años, los hitos logrados por la clase política a

iniciativa propia son mínimos en comparación con los resultados obtenidos por las fuerzas

sociales que buscan cambiar el rumbo institucional. En otras palabras, la voluntad política

para un cambio es y será prácticamente inexistente mientras haya injerencia política y

económica en la conformación y gestión de las instituciones contraloras y de

administración de justicia. En vista que, combatir la impunidad implica castigar a los que

cometen actos de corrupción, es decir, los políticos y sus financiadores109.

De esta manera, la vía endógena, tal como están establecidas las relaciones de poder

actualmente, donde el control social es prácticamente nulo, resulta ser una propuesta de

largo plazo que implicaría desarrollar una nueva clase política con nuevos valores y

principios. Situación que hoy por hoy, no se vislumbra, considerando el caudillismo

presente en los partidos políticos, la injerencia de los poderes facticos en el destino del

país y la poca movilidad vertical que hay para las nuevas generaciones a lo interior de los

partidos. Esta vía endógena tendrá que ser complementada con una propuesta exógena,

si realmente se pretende tener resultados en el combate de la corrupción.

La segunda opción y la que más impacto mediato puede tener, es buscar replicar las

experiencias que se están dando en Guatemala y en un posible futuro, en El Salvador, con

las comisiones internacionales contra la impunidad. En el caso guatemalteco, esta

instancia tiene como mandato investigar la existencia de cuerpos ilegales de seguridad y

aparatos clandestinos de seguridad que cometen delitos que afectan a los derechos

humanos fundamentales de los ciudadanos de Guatemala110. En el caso, hondureño el

mandato respondería a una realidad intrínseca a la problemática del país. Sin embargo, no

se puede obviar la amenaza del crimen organizado como promotor de corrupción y el rol

que juegan los poderes que desde el mismo Estado violentan los derechos humanos y

desestabilizan la institucionalidad democrática del país.

109

Combatir la corrupción para los gobiernos, simplemente ha implicado destitución o traslado de funcionarios a otras dependencias, pero nunca se ha visto caer un “pez gordo”. Estas acciones no son suficiente incentivo para modificar conductas, más bien motiva a mayor corrupción y una deslegitimación de la democracia. 110

En Guatemala la Comisión Internacional Contra la Impunidad (CICIG), cumple sus funciones a través de tres tipos de actividades: (a) La procesal penal (denuncias y actuación como querellante adhesivo); (b) la de depuración institucional (denunciar la existencia de aparatos clandestinos y promover el ejercicio de las facultades disciplinarias), y (c) la de política criminal (proponer las reformas necesarias). La CICIG fue establecida en Guatemala en 2007 con el fin de investigar y desmantelar a los grupos clandestinos de seguridad que han penetrado las estructuras del Estado. Desde ese año, la comisión ha investigado casos de alto impacto, como la ejecución de reos en 2005 o de lavado de dinero, delito por el que está detenido desde enero de 2010, a petición de EE.UU., el ex Presidente Alfonso Portillo (2000-2004).

121

La instauración de una comisión internacional contra la impunidad, ante todo, tendrá que

ser producto de un análisis detallado de los efectos que está generando estos nuevos

diseños de administrar justicia en los contextos político-institucionales en que se está

implementado actualmente. De esta forma, se podrá identificar las mejores opciones para

su adecuación en el medio hondureño, evitar repetir los mismos errores y preparar el

marco legal e institucional para su implementación. En segundo plano, se encuentran las

limitaciones constitucionales que pueda tener un órgano internacional que se encargue de

investigar y promover la acción judicial ante los tribunales nacionales. Sin embargo,

existen precedentes recientes donde se ha reformado la Constitución para dar cabida a

nuevas modalidades de intervención111. Además, estas comisiones han de realizar la labor

de complementación, no debe sustituir al Ministerio Público ni menos lo dirigirá, sino que

sería un complemento con mayor especialización para enjuiciar casos de alta incidencia en

la sociedad. En ese sentido, abrirá las oportunidades a la transferencia de conocimientos o

“spillovers” y la posibilidad de crear una verdadera institucionalidad a través de su

despolitización.

Una comisión de esta índole, ha de tomar en cuenta nuevos mecanismos de competencia

judicial para que sean tribunales especiales que conozcan causas sobre corrupción. En

materia procesal-constitucional ha de analizar la posibilidad de incluir limitaciones al

recurso de amparo que puede venir a dilatar los procesos judiciales e incluir mecanismos

legales para hacer más eficaz los procedimientos que faciliten la sanción de funcionarios

públicos. En materia procesal-penal implicará la regulación de incidentes procesales para

que cumplan con los criterios de celeridad, inmediación y oralidad. Por otro lado, parte del

combate a la impunidad estará en la labor que realiza la policía de investigación científica

y su relación con el Ministerio Público. Además de dotar a ambas instancias de los

conocimientos técnicos y capacidad institucional para desarrollar sinergias, se ha de

considerar conformar una unidad especial de investigación y enjuiciamiento de la

corrupción que incorpore en su seno una policía de investigación científica y fiscalía;

dotada con auditores financieros, juristas especializados en lavado de activos, en derecho

financiero, y fiscales con la debida independencia y autonomía necesaria, libre de la

injerencia del Fiscal General o cualquier otro elemento político que venga a contaminar

los procesos.

Históricamente se ha visto que Honduras, logra modificar sus instituciones cuando surgen

coyunturas críticas producto de la combinación de factores externos que ejercen presión

sobre el sistema e instituciones políticas, y elementos internos que permiten un cambio

111

Tal es el caso de las recién aprobada modificaciones al artículo 329 de la Constitución de la Republica para reconocer las ciudades modelo y darles rango constitucional.

122

de trayectoria institucional, generalmente porque ya se ha llegado a un punto de

deterioro irreversible. Esto sucedió con la Reforma Liberal de hace más de 100 años atrás,

con la Huelga de 1954, con los gobiernos reformistas de los setentas, con la

democratización del régimen y recientemente con la reforma del Estado promovida en la

década de los noventas. Posiblemente la sociedad hondureña ya ha llegado al punto de

inflexión con respecto a la impunidad, pues se ve que el deterioro social, la desconfianza

interpersonal e institucional es una constante mientras que la pobreza y desigualdad va en

incremento.

Desafortunadamente, no se vislumbra en el futuro cercano que las instituciones públicas,

especialmente los entes de control y órganos jurisdiccionales modifiquen sus roles, al ser

víctimas de la captura política y económica. Posiblemente, sea necesario que una nueva

institucionalidad proveniente desde el exterior, sirva de contrapeso y a la larga fortalezca

las instituciones actuales a través de la transferencia de conocimientos y la competencia

intraorganizacional. Es en ese momento, que realmente se fortalecerá las instituciones, al

verse modificados los incentivos y las reglas del juego actual, al instaurarse un órgano

técnico capacitado y vigilante que presentará los compromisos de estas instituciones, de

la clase política y de la sociedad hondureña en un plano internacional. Por último, está el

elemento regional. Si El Salvador también se matricula en el experimento de las

comisiones contra la impunidad, posiblemente el crimen organizado encuentre en

Honduras su nicho para continuar sus actividades ilícitas. De esta manera, es oportuno

considerar que el combate a la impunidad debe ser una lucha regional y no solamente

nacional, considerando la globalización del crimen organizado y del capital.

Finalmente, existen una serie de limitaciones del entorno que condicionarían los

resultados de una comisión contra la impunidad. Ante todo, ha de requerir del apoyo de la

sociedad y sus instituciones, necesitaría que el Congreso apruebe las reformas legales

requeridas y de la participación de la ciudadanía en el trabajo de denuncia y seguimiento.

Por su parte, la labor de los medios de comunicación también será primordial en la labor

de la investigación y denuncia.

1.4 CONTROLANDO Y TRANSPARENTANDO EL FINANCIAMIENTO POLITICO

Si bien la democracia no tiene precio, sí tiene un costo de funcionamiento. En ese sentido,

no se puede prohibir el financiamiento privado y dejar al Estado que corra con la cuenta,

pues es una realidad que no se puede aludir: los partidos políticos se desenvuelven en un

mercado electoral y tienen que incurrir en costos operativos, de marketing político, de

encuestas, de asesorías y de publicidad para conseguir productos diferenciados y

123

posicionarlos en un electorado cada vez más heterogéneo. Asimismo, la prohibición de

este tipo de financiamiento podría resultar en una situación aún peor: que el

financiamiento continúe pero de forma oculta, dificultándose todavía más el control de la

influencia del dinero sobre la política. Sin embargo, sin mecanismos efectivos de control y

de rendición de cuentas, el financiamiento de la política se convierte con facilidad en un

canal propicio para la influencia indebida o ilícita de intereses privados en los asuntos

públicos y para socavar la competencia electoral.

Haciendo una valoración somera de los controles electorales del sistema hondureño, se

puede apreciar las siguientes falencias:

a) Falta de independencia del Tribunal Superior Electoral: Indudablemente, aunque

los magistrados del TSE quieran actuar con la mayor imparcialidad y legalidad, por

ser nombrados y militar en los partidos políticos representados en el TSE sienten

en sus actuaciones la presión y estrategia de los partidos. En ese sentido, lo más

saludable para la democracia es crear un ente electoral totalmente independiente

de injerencia política, que pueda arbitrar sin conflictos de interés y con la

capacidad técnica que le permita incidir en todo el territorio.

b) La carencia de atribuciones y recursos: el TSE tiene capacidad limitada para

investigar las actividades de los partidos y para realizar análisis contables paralelos,

por lo que debe basar su juicio en la información que éstos presenten. Otro

aspecto a tomar en cuenta es la falta de medios materiales, que se convierte en

gravemente limitativa de la labor de control cuando las elecciones se multiplican.

c) La denuncia tiene un fuerte elemento partidista: esta es la manera más común en

que se activan los mecanismos de control.

d) El régimen de sanciones es correccionalista, aunque se gradué: las medidas

coercitivas basado en multas no genera incentivos para su cumplimiento, pues las

sanciones son leves y muchas veces inaplicadas.

e) Los órganos de control interno de los partidos son débiles: debido a las reglas

informales con que se rigen los partidos políticos hondureñas, principalmente

basadas en el clientelismo y patronazgo; la disciplina interna impide un verdadero

control en base a los estatutos y el espíritu de la Ley Electoral y de las

Organizaciones Políticas.

f) Conflictos de jurisdicción: mientras que el TSE es de naturaleza electoral, la

posibilidad de acudir a la vía judicial en amparo abre la vía para la dilación del

proceso y la posible impunidad.

Desafortunadamente la legislación vigente no tiene grandes limitaciones sobre el

financiamiento privado, más que las prohibiciones y el registro de aportaciones que se

124

establecen en la LEOP y los estatutos de los partidos políticos, y sus respectivas sanciones

por incumplimiento. Indudablemente, la ley electoral en este sentido queda corta y

requerirá mayores reformas si se pretende regular el financiamiento privado en pro del

principio de igualdad política y la prevención de conflictos de interés. Ante tal situación,

las recomendaciones que a continuación se proponen, se basan en mecanismos

institucionales complementadas por un enfoque inspirado en el rol de la democracia

participativa, específicamente el papel que han de tener las organizaciones de la sociedad

civil como intermediarios entre la ciudadanía y la clase política.

1.4.1 ACCIONES INSTITUCIONALES

� Límites al financiamiento privado: se debe introducir límites a las contribuciones para

evitar las influencias indebidas de las grandes y poderosos “donantes” cercanos a la

cúpula de los partidos. Al no poner límites, tal como sucede actualmente, se está

construyendo una democracia plutocrática. Posiblemente, es oportuno analizar aplicar

medidas como las impuestas en Canadá, donde se permite que solo personas

naturales contribuyan, con un techo máximo definido112.

� Prohibición de cierto tipo de donaciones: complementado a las prohibiciones

estipuladas en el artículo 83 de la LEOP113, se debe incluir la prohibición de recibir

contribuciones de los contratistas del Estado, con el propósito de evitar sobornos o

extorsiones.

� Límites a los gastos de los partidos y candidatos: se puede introducir límites directos

al monto global de gastos de los partidos durante año electoral, límites temporales a la

campaña según sea elecciones primarias o generales, límites de gastos en publicidad o

en encuestas electorales.

� Promover mecanismos de financiamiento pública indirecta: complementando la

franquicia postal y las exoneraciones tributarias que la LOEP dispone, también se ha

de incluir ayudas indirectas relacionadas con la publicidad a través del acceso gratuito

112

Artículo 405 Limites a las Contribuciones (Contribution Limits). Canada Electoral Act. Recuperado el 20 de enero de 2011 en http://www.elections.ca/content.aspx?section=res&dir=loi/fel/cea&document=part18_div02&lang=e#4042 113

Básicamente se refiere a donaciones anónimas, salvo las obtenidas en colectas populares; de los funcionarios y empleados que se desempeñen en la administración pública, sin previa autorización de éstos; de ejecutivos, directivos o socios de las empresas mercantiles que tengan concesiones con el Estado y las que explotan los juegos de azar o vinculadas con actividades mercantiles ilícitas, prohibición que es extensiva a empresas matrices subsidiarias, sucursales y personas particulares; subvenciones o subsidios de gobierno, organizaciones o instituciones extranjeras; y, contribuciones o donaciones de personas naturales o jurídicas extranjeras, cualquiera que sea la forma en que actúen.

125

a medios de comunicación (e.g., cesión de franjas gratuitas en medios públicos y

privados o la adquisición de espacios por parte del Estado) para evitar la captura de los

partidos y gobiernos por parte de los grandes empresarios de comunicación.

� Transparencia y rendición de cuentas: establecer sistemas eficaces de divulgación que

a la larga puede favorecer la labor de los órganos de control, al encontrar más

fácilmente los lazos entre origen de dinero y decisiones gubernamentales, lo que

favorece unos votos prospectivos o retrospectivos mejor fundados. Asimismo genera

incentivos para el cumplimiento de normas de financiación, lo que desincentivaría la

corrupción. La rendición de cuentas implica previamente acceso a la información, por

ejemplo sobre cuánto dinero recibió cada partido/candidato; cuánto apoyo no

monetario (e.g., préstamo de locales, asesoramiento legal, informática o encuestas

gratuitas) se recibió por cada partido o candidato; los nombres de los donantes y

montos; los gastos de los partidos y candidatos; las sanciones internas impuestas y su

motivo; incluso las tarifas que aplicarán los medios de comunicación para la

propaganda electoral, publicadas antes de las elecciones114.

1.4.2 ACCIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL ORGANIZADA

� Divulgación de información general de los candidatos: análisis de los programas de

los partidos y candidatos en términos de la defensa del buena gobernanza (good

governance); iniciativas orientadas a lograr compromisos anticorrupción por parte de

los candidatos; creación de bancos de datos de los candidatos para que el electorado

se informe mejor sobre los perfiles, antecedentes en política y en la gestión pública.

� Generando conciencia empresarial: informar a las empresas sobre las formas más

adecuadas de cumplir con la legislación vigente; es decir, actuar sobre la legalidad de

las donaciones. Este enfoque -que incluye donaciones dentro y fuera de la ley-

apuntaría sobre los riesgos políticos, sociales y jurídicos de la práctica informal de

efectuar aportes al margen de la ley115. Otra propuesta es involucrar a las empresas

mediante las políticas de responsabilidad social que hoy en día es la nueva forma de

acercar clientes y consumidores.

114

En cuanto a la obligación de reportar los datos, también sería recomendable que las fundaciones de los partidos/candidatos también reporten y en su caso la empresas de los partidos (si las hubiese), 115

En términos de estándares internacionales o regionales, puede consultarse el documento “Principios Empresariales para Contrarrestar el soborno”, elaborado por Transparencia Internacional http://www.transparenciacolombia.org.co/Portals/0/descargas/publicaciones/cuaderno5.pdf

126

� Monitoreo de financiamiento de partidos y campañas: en el caso hondureño, el

Proyecto Mirador Electoral ha tenido grandes avances en la materia. Sería interesante

dar continuidad a la labor de monitoreo para incluir el período del mandato, en base a

la correlación positiva entre campaña y corrupción: a más costos más corrupción. Si

efectivamente hubiera recompensas por el financiamiento recibido, estas ocurrirían

durante el ejercicio del mandato. Por lo tanto, es necesario observar a los mandatarios

(y las decisiones que toman) para identificar posibles vínculos corruptos entre

financiadores y ocupantes de cargos públicos.

� Pactos de transparencia sobre financiamiento electoral: obtener la colaboración de

los candidatos a través del suministro voluntario de datos sobre su carrera política y

vida privada, que las organizaciones divulgan entre la ciudadanía. Dentro de estos

pactos de transparencia también suelen incluirse declaraciones juradas de bienes y la

rendición de cuentas del proceso electoral.

� Monitoreo de abuso de recursos estatales: esta actividad vendrá a atender las reglas

informales con que se rigen los partidos políticos (Freidenberg en Helmke y Levistky,

2006). El monitoreo ha de dirigirse al uso ilegal de recursos públicos (transporte,

oficinas estatales, medios de comunicación estatal, apoyo simbólico a candidatos);

extorsión (especialmente a contratistas del Estado), servidores públicos (deducciones

sin autorización) y votantes (clientelismo).

2. MEDIDAS PREVENTIVAS

Considerando la premura y la gravedad del problema, implementar medidas para formar

virtudes cívicas debe ser complementado con acciones puntuales y focalizadas en ciertos

puntos críticos de la institucionalidad democrática. En vista de la verticalidad jerárquica de

las organizaciones del sector público, toda iniciativa para contrarrestar los efectos de la

corrupción tiene que partir de una acción piramidal (top-down) para modificar los

incentivos que motivan a autoridades electas y burocracias a realizar actividades ilícitas o

inmorales en detrimento del bien público (véase Figura 16). Es decir, esto implica

modificar las conductas de los jerarcas para producir un efecto cascada en las

instituciones. Sin embargo, esto no implica que las políticas públicas requieren solamente

un enfoque vertical en su diseño y formulación, han de ser complementadas con los

contextos institucionales y operativos de los implementadores.

127

Figura 16 Medidas preventivas para desincentivar la corrupción

Fuente: Elaboración propia

Las medidas preventivas se desarrollan a través de dos dimensiones independientes en su

conceptualización, pero complementarias en su implementación:

a. Mejoras en el flujo de información, los incentivos, la competitividad y la

participación, y

b. Reforma legal

2.1 NOMBRAMIENTO DE TITULARES DE ENTES CONTRALORES Y JURISDICCIONALES

A pesar que en la última década se han hecho esfuerzos para transparentar las

escogencias a través de reformas constitucionales, legislación y mecanismos de

participación ciudadana, el nombramiento de altos cargos tomando en cuenta criterios

partidistas ha sido motivo de conflicto social (e.g., huelga de fiscales), crisis institucionales

(e.g., crisis de los Comisionados del IAIP), y luchas de poder entre rivales políticos que han

debilitado las instituciones. Todo lo anterior implica que las reformas y mecanismos de

CONGRESO NACIONAL

Reformar y transparentar normativa interna; Incorporar auditoria social en las nominaciones

y nombramientos, prescindir de la práctica clientelar de subsidios, procedimiento técnico-

racionales, entre algunas recomendaciones.

ORGANOS DE CONTROL SUPERIOR

Mayor coordinacion interinstitucional y mejores sistemas de información para compartir

resultados de la gestión

INSTITUCIONES PUBLICAS/CONTROLES INTERNOS

Empoderamiento del rol del auditor interno, sistemas de evaluación incorporando técnicas de

gerenciamiento para complementar el sistema administrativo-legal, mecanismos de seguimiento

a auditorias del TSC

Accountability Vertical Societal

Accountability Vertical Societal

128

control social no están teniendo los efectos deseados y la captura política de estos

procesos es un hecho.

La escogencia de los titulares de los órganos de control superior del Estado mediante

procesos politizados, pocos reglamentados y opacos donde la participación ciudadana es

sumamente puntual y selectiva, desnaturaliza el mismo proceso democrático, desmotiva

la participación ciudadana y crea instituciones contraloras y jurisdiccionales con pocas

capacidades y resultados en el combate de la corrupción. Todo esto desemboca en

pérdida de confianza institucional, incentiva la corrupción e institucionaliza la impunidad.

Ante esta situación, es oportuno atender algunos vacíos y debilidades de los procesos de

conformación de las juntas nominadoras y las listas de nominados.

� Más controles internos de las organizaciones que integran las juntas nominadoras:

es necesario normar los procedimientos internos de las organizaciones en lo

relacionado a selección de los representantes ante las juntas y en la conformación de

las listas de nominados. También se recomienda hacer pública dicha normativa y el

proceso de selección en su totalidad mediante audiencias públicas donde existan

oportunidades para la participación activa de sus miembros, en aras de la

transparencia y para evitar posibles conflictos de interés u oportunidades para

injerencias externas. También se debe incluir sanciones en aquellos casos que los

representantes de las juntas nominadoras, realicen lobby a favor del candidato

propuesto por su organización o cualquier otra actividad que pueda incidir en el

proceso de debate y deliberación de las juntas nominadoras.

� Menos improvisación y más racionalidad: una constante observada en los procesos

de nominación es la continua improvisación e informalidad. Es necesario desarrollar

reglamentos que complementen las leyes orgánicas. Asimismo se debe seleccionar

candidatos en base a criterios objetivamente cuantificables y procedimientos técnico-

racionales. En ese sentido, los reglamentos deben establecer no solo los

procedimientos, pero los criterios de evaluación. Finalmente, el informe final que se

presenta al Congreso Nacional debe ser un documento descriptivo como prescriptivo,

debe ser hecho público y debe documentar el mecanismo de nominación (votación

secreta o abierta, por ejemplo), las etapas del proceso de nominación y la

documentación pertinente (memoria de sesiones, comunicaciones giradas,

transcripciones de los debates, audiencias públicas y entrevistas realizadas etc.). En

fin, el informe final debe considerarse un documento técnico que venga apoyar el

proceso de toma de decisiones en el Congreso.

129

� Más pluralidad y democracia en la conformación de las juntas nominadoras: es una

necesidad incluir más organizaciones de la sociedad civil en las juntas nominadoras,

para promover mayor pluralidad en las nominaciones y romper con el monopolio

actual (i.e., Colegio de Abogados, COHEP, Facultades de Derecho), limitar la injerencia

política o de grupos fácticos y recuperar la credibilidad del proceso. Estas

organizaciones deben ser seleccionadas a través de un mecanismo diseñado,

consensuado e implementado por las ONGs. Esto haría el proceso de nominación más

largo, pero procesalmente más transparente y democrático.

� Reformas legales: todas las iniciativas anteriores implicará hacer reformas a las

normativas internas aplicables de las organizaciones y/o leyes orgánicas y reglamentos

de las juntas nominadoras. Para otros casos, implicará elaborar la normativa aplicable,

como es el caso del reglamento de la Junta Nominadora para el Fiscal General y de los

Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. En todos estos casos se requerirá de una

permanente presión social para generar la voluntad política en el Congreso Nacional.

Esta presión podría venir tanto de la ciudadana informada como de las organizaciones

de la sociedad civil que se consideran grupos de interés o stakeholders (e.g. colectivos

de derechos humanos).

Todas estas medidas, no vendrán a impedir el comportamiento utilitarista al momento

de seleccionar y nombrar las personas a los cargos, pero sin duda alguna, será un

impedimento para la injerencia política en todo el proceso –como lo es actualmente.

Asimismo, al incluir otras organizaciones de la sociedad civil en las juntas

nominadoras, hará el proceso más transparente, habrá mayor rendición de cuentas,

mayor pluralidad, menos conflictos de interés y sobre todo, un monitoreo más

focalizado del proceso.

2.2 ANTE UN FENÓMENO SISTÉMICO SE REQUIERE UNA RESPUESTA SISTÉMICA

Otra peculiaridad que resalta del período de estudio es la necesidad de apostar por mayor

coordinación interinstitucional entre los órganos de control superior y los poderes del

Estado, a nivel estratégico y operativo. Es importante enfatizar en la dinámica sistémica

que debe tener el trabajo intraorganizacional. Para esto se debe superar la visión vertical

de gestionar las organizaciones del Estado116.

116

El análisis de la implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC) demostró los pros de tener un ente coordinador técnico –libre de injerencia partidista- que concilie las acciones y esfuerzos de los órganos de control y los enlace bajo un mismo norte programático. Desafortunadamente tuvo que ser un ente externo que promoviera estas acciones, y peor aún, debido a la crisis del 2009, muchos

130

Esta nueva visión de trabajo implica un sustancial giro en la cultura organizacional actual;

la gestión patrimonialista de las instituciones públicas es uno de los mayores obstáculos

para la sinergia institucional requerida. Este cambio debe iniciar en la selección de los

titulares bajo criterios de idoneidad técnica y experiencia comprobada, no solamente en el

ejercicio del derecho o la política, por ejemplo, pero en el gerenciamiento de

organizaciones complejas que tenga muy en mente la necesidad de cooperación y

colaboración para afrontar la incertidumbre del entorno.

En conclusión, toda política anticorrupción debe tomar en cuenta un mecanismo

coordinador dedicado a una labor estratégica y técnica desligada del trabajo operativo de

implementar la política, y más bien de monitoreo y evaluación. El modelo weberiano de

dominación racional debe ser complementado con nuevas técnicas de gestión que

enfaticen en el control y en la mitigación de asimetrías de información. Desde la

perspectiva operativa, no es necesario crear toda una nueva burocracia, solamente iniciar

con la profesionalización de puntos críticos y garantizarles estabilidad laboral a cambio de

resultados. A partir de ahí, gradualmente se irá profesionalizando el recurso humano y se

ira depurando las instituciones, a medida que el recurso humano con perfiles inadecuados

no cumpla con las exigencias, pues se ha de gestionar por resultados.

2.3 EL COMBATE DE LA CORRUPCIÓN NO ES RESPONSABILIDAD UNICA DE LOS ALTOS

ORGANOS DE CONTROL DEL ESTADO

Las instituciones públicas hondureñas en muchas ocasiones se gestionan como pequeños

feudos, alejados unas de otras por la competencia política y por la incapacidad o

inexperiencia en el manejo de organizaciones complejas con entornos de alta

incertidumbre. Esta dinámica, hace que los titulares de las secretarías de estado,

municipalidades, entes descentralizados y desconcentrados tengan una visión muy

limitada de sus responsabilidades, delegando el control interno, la promoción de

transparencia y rendición de cuentas a niveles internos con poca capacidad para la toma

de decisión o a los entes contralores que tienen limitado personal o presupuesto para

supervisar la gestión de la totalidad de la administración del Estado. Esto hace que los

esfuerzos internos de control queden cortos, pues muchas veces no tienen el apoyo de los

de los esfuerzos se han descontinuado. No obstante, el mecanismo de implementación de la CICC, apoyó enormemente en el fortalecimiento institucional, al desarrollo de un variado cuerpo normativo y sistemas automatizados. Por su lado, el Plan del Poder Ejecutivo contra la Corrupción (2007-2009), demostró los contras de una política coyuntural e improvisada, focalizada principalmente en la promoción del acceso de la información y participación ciudadana y donde la coordinación interinstitucional solamente quedo en papel.

131

altos mandos, lo que resulta en una cantidad sustancial de hallazgos y reparos del Tribunal

de Cuentas y escándalos mediáticos.

Nuevamente, las correcciones deben venir de la mano de una política anticorrupción que

integre y responsabilice a las administraciones públicas en un cumplimiento más estricto

de sus deberes entorno al control interno, transparencia y rendición de cuentas. De la

misma manera que se mide a muchas funcionarios por la ejecución presupuestaría, así se

debería evaluar su compromiso para hacer uso de controles para evitar la discrecionalidad

y corrupción a lo interno de las instituciones. Estas directrices tienen que ser emitidas

desde el nivel más alto de la pirámide jerárquica, es decir, el Presidente de la República.

3. MEDIDAS OPERATIVAS

Las medidas operativas son casi infinitivas, pero el período de estudio evidenció algunos

que se deben considerar prioritarias, a saber:

� Controles internos con débiles resultados: entre el período de enero de 2006 a

diciembre de 2009, Tribunal Superior de Cuentas elaboró 989 informes de auditoría,

los cuales arrojaron 3117 pliegos de responsabilidad por un monto de L.

3,896,532,274.54 (TRES MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES QUINIENTOS

TREINTA Y DOS MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO LEMPIRAS) y US$3,588,020.95

(TRES MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL VEINTE DÓLARES DE LOS

ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA CON NOVENTA Y CINCO CENTAVOS)117.

Aparte del cuantioso monto en responsabilidades, una interrogante resalta: ¿Cuál es el

papel de los controles internos (i.e. auditoria interna) en las instituciones del Estado?

Si bien se ha desarrollado un marco rector del control interno de los recursos públicos

y todo un sistema de control de recursos a través de aplicaciones tecnológicas, las

auditorías internas se están quedando cortas y la carga (política y mediática) la lleva el

TSC. Uno de los retos que afrontan los auditores internos, es la independencia que han

de tener ante los titulares de las instituciones y los posibles conflictos que puedan

tener a ser contratados por estos. Otro reto o más bien debilidad, es el hecho que los

auditores internos realizan su función a posteriori –de la misma manera que el

Tribunal Superior de Cuentas. En ese sentido, es importante revisar dónde están

117

Fuente: Estadísticas del Tribunal Superior de Cuentas, recuperadas el 20 de marzo de 2011 en http://www.tsc.gob.hn/INDICADORES_2003_2010.pdf

132

fallando los controles internos, si se debe a las relación de subordinación, las limitadas

atribuciones del auditor o la capacidad técnica de éste.

� Lecciones aprendidas y sistematización de esfuerzos: los entes contralores y

jurisdiccionales durante el período de estudio fueron fortalecidos presupuestaria y

tecnológicamente, se formó recurso humano a través capacitaciones, la asistencia

técnica de la cooperación internacional compartió métodos y técnicas de trabajo, y las

experiencias con las organizaciones de la sociedad civil les brindó una oportunidad de

conocer la percepción ciudadana sobre su gestión. Ahora lo que queda es la

implementación y los resultados en el combate a la corrupción y la recuperación de la

confianza ciudadana.

Para esta siguiente fase, es oportuno desarrollar una plataforma interinstitucional

donde los esfuerzos anticorrupción puedan ser compartidos, donde se sistematicen los

casos de corrupción recabados en los sistemas estadísticos, deliberar sobre reformas

jurídicas requeridas para combatir la corrupción o medir los resultados de la gestión

interinstitucional en términos cuantitativos y cualitativos. Todo esto para evitar que

labor institucional-operativa quede aislada, lo que dificultaría un manejo integral de

medidas horizontales.

Otra medida que se puede considerar y que se traduce en una situación win-win para

las instituciones y la ciudadanía, es publicar los resultados del combate a la corrupción

en medios de comunicación de mayor circulación, en lugares de mayor afluencia

pública y oficinas estatales –que no solamente quede en los portales, considerando

que solamente el 12.2% de la población hondureña tiene acceso al Internet118. Esto

puede venir a la par de un programa interinstitucional donde se busque publicar casos

recientes de corrupción que han evacuado los órganos contralores y jurisdiccionales.

Toda estas medidas corresponden a la nueva tendencia de la “transparencia

proactiva” (proactive transparency) que está teniendo éxitos en países anglosajones,

donde ya no solo se trata de informar sino brindar elementos cognitivos para la toma

de decisiones. Asimismo, estas actividades tendrán la consecuencia positiva de acercar

la población a las instituciones y será un disuasivo para la comisión de más actos de

corrupción, pues el público y posibles corruptos se percataran que hay un Estado

observador y controlador119.

118

Fuente: Latin American Internet Usage, Internet World Stats, http://www.internetworldstats.com/stats10.htm#spanish 119

Está va muy en línea con lo que Klitgaard, plantea al recomendar que las reformas anticorrupción deben centrarse, sobre todo, en el mejoramiento de incentivos y de información (CNA, 2009). El hecho básico es

133

� Descentralización con mayores controles: De acuerdo a un estudio realizado a los

sistemas de contratación pública de 9 países latinoamericanos, al indagar sobre los

principales riesgos de corrupción en los procesos de contratación, se encontró que las

leyes y las instituciones no representan el mayor problema, y más bien el principal

riesgo se da en la práctica o en la implementación de la normativa; el riesgo promedio

de corrupción en contrataciones asociado con las instituciones (leyes y organizaciones)

es del 35%, mientras que el riesgo promedio de corrupción asociado con las prácticas

(su aplicación y efectividad) es del 64% (TI, 2006). Esto viene a demostrar que en un

contexto institucional con enormes déficits a nivel del control y seguimiento, las

oportunidades para la arbitrariedad, discrecionalidad y abuso de poder son más altos

al haber mayores incentivos para actuar de manera irregular y menos desincentivos o

sanciones que castiguen tales comportamientos. Esto implica que ante una tendencia

de descentralización, desconcentración y delegación de funciones, mayores controles

se deben establecer, especialmente sobre municipalidades y oficinas regionales.

� Apostar por mecanismos de denuncias de actos de corrupción: una actividad que

quedó inconclusa en el proceso de implementación de la Convención Interamericana

Contra la Corrupción fue el establecimiento de mecanismos y programas que

incentiven las denuncias. El déficit de la denuncia es una tarea pendiente que debe ser

prioridad para cualquier gobierno, si pretende contrarrestar la impunidad, la

discrecionalidad y recuperar la credibilidad en las instituciones públicas120. Al

desarrollar mecanismos de protección ante la denuncia, se buscará romper con el ciclo

vicioso de la corrupción al establecer los parámetros de actuación legal y garantizar

condiciones que aseguren la integridad del denunciante. También habrá un aumento a

la probabilidad de castigo de actos de conducta ilícita al haber más demanda de una

respuesta positiva ante la denuncia y será un recordatorio a los servidores públicos

que están sujetos a responsabilidad política y jurídica121.

que es irreal esperar que jueces, fiscales y policías mal pagos dejen de lado sobornos lucrativos cuando la posibilidad de ser atrapados es muy baja y el castigo, si son atrapados, es menor o inexistente. 120

Si bien, el Código de Ética del Servidor Público brinda lineamientos para la denuncia, todavía no se han desarrollado mecanismos claros para proteger a los denunciantes; garantizar su integridad física y estabilidad laboral. Véase artículo 6 numeral 19 del Código de Ética del Servidor Público, Decreto Legislativo 36-2007, publicado en La Gaceta el 24 de octubre de 2007. 121

Sin embargo es importante tomar en cuenta el proceso psicológico y social que implica la denuncia. Como explica Boehm y Lambsdorff (2009), una denuncia está cargada de connotaciones negativas en su dimensión social, pues se trata de un individuo perteneciente a un grupo, que decide “traicionarlo”. La “traición” viene acompañada de ciertos dilemas morales. En muchos casos, la vida del denunciante no se torna nada fácil: pierde el empleo, las amistades y el contacto con sus redes sociales; muchas veces no encuentra un nuevo empleo, y si no lo ha perdido puede sufrir aislamiento dentro de la organización; además, generalmente no recibe compensación por su coraje. Para fomentar las denuncias de corrupción es

134

Un paso importante para fomentar un ambiente propicio para las denuncias y, en

general, para un manejo abierto del tema de la corrupción, es el debate público de los

dilemas morales, de los códigos de conducta y de los riesgos que genera la corrupción

dentro de la organización. Un código o reglamento elaborado por expertos externos e

impuesto desde arriba muy probablemente tendrá poco respaldo dentro de la

organización. En otras palabras, tal como recomiendan Boehm y Lambsdorff (2009),

se debe incentivar la lucha contra la corrupción “desde abajo” o desde el interior de

una organización, motivando hasta aquellos que luego de cometer un error queda

prisionero de una relación corrupta y quiere salir de ella, o alguien que simplemente

esté arrepentido y quiera denunciar.

� Ciudadanizar la información pública: el período de estudio vio cómo un gobierno

apostó por la transparencia y acceso a la información como pilar fundamental de su

programa anticorrupción. El resultado en cifras fue 1,954 solicitudes de información

interpuestas al IAIP en el 2008 y 1,875 en el 2009 (para el 2010, fue de 2,198)122. Como

se puede observar, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LTAIP)

desde la perspectiva del efecto que busca producir, no se está implementando

adecuadamente. Todo esto viene a incidir en la calidad de la información divulgada, la

capacidad que pueden tener las instituciones obligadas para desarrollar una

infraestructura sólida y el empowerment ciudadano con respecto al derecho de acceso

a la información pública.

Las instituciones públicas actualmente están compartiendo información, pero la

calidad de ésta o la complejidad de su contenido obstaculizan su comprensión por

parte de la ciudadanía. Otro caso, es el de publicar datos sin previo control de calidad

y veracidad o publicarse sólo una parte de los datos, y esa parte puede ser una suma

global que no permite conocer nada realmente sustancial. Tomando en cuenta la poca

confianza que hay en las instituciones del Estado, es recomendable reorientar el

propósito de la Ley. No solamente se ha de abrir las instituciones públicas al escrutinio

popular, sino “ciudadanizar” la información -lo que interesa a la ciudadanía no

necesariamente es lo que interesa a los burócratas o a los políticos. Es decir, la

necesario entonces promover una cultura favorable, establecer procesos adecuados y disponer de personas de confianza a las que puedan contactar quienes. 122

La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública fue aprobada mediante Decreto No. 170-2006, publicado el 30 de diciembre de 2006 en el Diario Oficial “La Gaceta”. La legislación estableció un período de un año calendario para que las instituciones obligadas se adecuaran, entrando en vigor hasta el 30 de diciembre de 2007. Por tal razón, solamente hay datos estadísticos a partir del 2008. Fuente: Boletín de Prensa del IAIP, enero, 2011. Recuperado el 20 de marzo de 2011 en http://www.iaip.gob.hn/index.php?option=com_flippingbook&view=book&id=2&page=1&Itemid=310

135

información debe estar asociada en forma directa a su utilidad para la ciudadanía

referida y no solamente para informar sobre el manejo institucional.

El Internet constituye un mecanismo económico para publicar y divulgar información

de carácter público y acercar la brecha entre el Estado y la ciudadanía, pero de

ninguna manera puede ser el único, considerando la actual brecha digital. El gran reto

para los gobiernos, instituciones públicas y las asociaciones cívicas que velan por la

promoción del derecho recae en encontrar mecanismos para masificar el derecho al

acceso a la información y desarrollar fórmulas para que la información sea de fácil

acceso y comprensión, a fin de que sea asimilada y utilizada por una ciudadanía que no

está acostumbrada a solicitar información o pedir cuentas a las autoridades públicas.

� Recuperar la naturaleza pública de lo público: un tema en boga por buena parte de la

primera década del siglo XXI ha sido la participación ciudadana como mecanismo de

control (accountability vertical societal) de la gestión pública y de las autoridades

electas. Tanto políticos, académicos, organismos internacionales y organizaciones de

la sociedad civil pregonan esta iniciativa de la democracia directa. En el período de

estudio se vio cómo iniciativas ciudadanas son cooptadas por intereses políticos o

cómo el político que se atribuye el mandato legítimo de la democracia decide quién

participa (generalmente aquellos colectivos afines a su ideología/intereses o que son

fáciles de manipular) y quién no.

Actualmente el gran reto “externo” de las organizaciones sociales que deciden llevar a

cabo trabajos de auditoria social, es cómo poder participar en el proceso sin tener que

prestarse a la injerencia política. Si bien, existe un cuerpo legislativo que faculta a las

organizaciones y asociaciones cívicas, inclusive, la misma constitución política

reconoce la democracia directa y muchas organizaciones son apoyadas por

organismos internacionales; las autoridades gubernamentales orientan todos sus

esfuerzos a dilatar el proceso, distraer o fatigar la iniciativa, cuando ven una amenaza

real en el control social.

Indudablemente, este fenómeno es parte del juego de poder en una democracia como

la hondureña. No obstante, es necesario para limitar la discrecionalidad, el abuso de

autoridad y la corrupción diseñar mecanismos en que se pueda institucionalizar y

garantizar la sostenibilidad del control social en la gestión de lo público. Una de las

lecciones que ofrece las recientes experiencias en materia de control democrático, es

que la transparencia y la rendición de cuentas constituyen un proceso cuyo desarrollo

no puede dejarse librado a la discrecionalidad de las propias autoridades públicas. En

136

conclusión una preocupación que queda sin resolver es como profundizar la

articulación institucional de la democracia representativa con la democracia

participativa. No se trata de reemplazar la una por la otra, sino compartir

responsabilidades en el espacio de la nación.

Figura 17 La sociedad civil: una alianza intrasectorial que atiende las necesidades sociales

Fuente: Elaboración propia

Ciudadanía

GobiernoSector

Privado

Sociedad Civil

137

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