UNIVERSITATEA AL. I. CUZA, IAŞI

FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR

SPECIALIZAREA ADMINISTRAŢIE PUBLICA

CONTENCIOSUL

ADMINISTRATIV

NOŢIUNEA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul

„ contendere” = a lupta. Astfel, în dreptul administrativ

termenul de contencios a început să fie utilizat pentru a

delimita căile de atac jurisdicţionale împotriva

operaţiunilor şi actelor administrative de recursurile

administrative obişnuite. Un recurs (cale de atac) căpăta

caracter jurisdicţional ori de câte ori autoritatea care-l

soluţiona avea calitatea de judecător. În felul acesta s-a

ajuns, atât în doctrină cât şi în legislaţie, să se

utilizeze în mod curent termenii: contencios administrativ;

acţiuni de contencios administrativ; instanţă de contencios

administrativ; legea contenciosului administrativ; hotărâri

de contencios administrativ.

Noţiunea de contencios administrativ are două sensuri

principale:

Un sens material, referitor la activitatea de

soluţionare a unor conflicte de interese sau a unor

2

conflicte juridice, implicând natura litigiilor propuse

spre soluţionare

Un sens organic/formal, referitor la organele

competente să soluţioneze asemenea conflicte, respectiv

totalitatea instanţelor judecătoreşti abilitate să

verifice, prin secţiile de contencios administrativ,

legalitatea actelor şi faptelor administrative

contestate.

În aceste sens, Constituţia României prevede, în

articolul 52, alin.1 că „persoana vătămată într-un drept ori

într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un

act administrativ sau prin nesoluţionarea la termenul legal

a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea

dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea

actului şi repararea pagubei.”

În prezent, în România, activitatea de contencios

administrativ este realizată în temeiul dispoziţiilor legii

554 din 2004 si al articolelor 2, 3 şi 4 din Codul de

Procedură Civilă, soluţionarea litigiilor dintre

componentele sistemului de administraţie şi orice altă

persoană fizică sau juridică fiind dată în competenţă

secţiilor de contencios administrativ de la Înalta Curte de

Casaţie şi Justiţie, de la Curţile de Apel, Tribunalurile

Judeţene şi al Municipiului Bucureşti.

Astfel, activitatea desfăşurată de instanţele de

contencios administrativ constă în soluţionarea unui

3

conflict juridic, în care cel puţin una din părţi este o

autoritate a administraţiei publice, un funcţionar al

acesteia sau un serviciu public administrativ. Organele ce

înfăptuiesc această activitate special creată nu sunt

distincte, ci fac parte din sistemul organelor

judecătoreşti. Obiectul acţiunii în contencios administrativ

poate fi:

Anularea ori modificarea unui act administrativ;

Obligarea autorităţii administrative la rezolvarea unei

cereri referitoare la un drept recunoscut de lege;

Repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin emiterea

actului administrativ, respectiv prin refuzul de a

rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de

lege.

Putem concluziona că „prin contencios administrativ se

înţelege activitatea de soluţionare de către instanţele

competente, potrivit legii, a conflictelor în care cel puţin

una din părţi este organ al administraţiei publice, un

funcţionar al acesteia ori un serviciu public administrativ,

conflicte născute din acte administrative ilegale, ori din

refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept

recunoscut de lege”.1

Suntem în prezenţa unui contencios de plină jurisdicţie

in cazurile în care instanţa de contencios administrativ

este competentă să anuleze ori să modifice actul

1 Toader Toma, „Tratat de drept administrativ”, Editura Vasiliana, Iaşi, 2003, p. 410

4

administrativ atacat, să oblige organul autorităţii publice

să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de

lege şi să acorde daune cauzate de autoritatea publică

particularului prin actul administrativ de autoritate

adoptat sau emis, ori prin refuzul de a rezolva o cerere

referitoare la un drept recunoscut de lege. Conţinutul

contenciosului administrativ de plină jurisdicţie se

desprinde din dispoziţiile articolului 18 din Legea

contenciosului administrativ nr. 554 din 2004, potrivit

cărora instanţa,soluţionând acţiune, poate, după caz, să

anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige

autoritatea publică să emită un act administrativ ori să

elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris.

Potrivit alin. 3 al aceluiaşi articol, în cazul soluţionării

cererii, instanţa va hotărî şi asupra daunelor materiale şi

morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

PRINCIPALELE SISTEME DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Conţinutul şi sfera contenciosului administrativ ca

fenomen juridic, implicit a noţiunii respective, au variat

de la o ţară la alta, în aceeaşi ţară de la o perioadă la

alta, de la un autor la altul. Aceste orientări diferite ale

5

doctrinei sunt determinate, în principal, de

interdependenţele care au fost fundamentate între sensul

material şi sensul formal/organic al contenciosului

administrativ.2

Doctrina franceză definea contenciosul administrativ

prin raportare la organele competente a soluţiona litigiile

dintre „administraţie” şi „administraţii” (în sensul

organic); cum s-au înfiinţat, încă din perioada revoluţiei,

tribunale administrative, în sistemul Consiliului de Stat,

s-a ajuns la coincidenţa între sensul organic (formal) şi

cel material. Sensul material al noţiunii de contencios

administrativ este axat fie pe subiectele între care are loc

litigiul, fie pe regulile juridice invocate în cauză şi

aplicate în soluţionarea acesteia.

Din punct de vedere formal se cunosc trei mari sisteme

de contencios administrativ:

Sistemul administratorului judecător;

Sistemul francez al jurisdicţiei speciale

administrative (tribunalele administrative şi Consiliul

de Stat);

Sistemul anglo-saxon al competenţei instanţelor de

drept comun competente în materia contenciosului

administrativ.

Sistemul francez se bazează pe două principii

fundamentale:

2 Antonie Iorgovan, „Tratat de drept administrativ. Ediţia a III-a, revăzută şi adăugită” , Editura Juridică Nemira, Bucureşti, 2000, p. 379

6

Principiul separării activităţilor administrative

de activităţile judiciare;

Principiul separării administraţiei active de

justiţia administrativă, care constituie un ordin

de jurisdicţie paralel şi separat de puterea

judiciară.

În ţările anglo-saxone, Marea Britanie şi SUA, sunt

instituite şi tribunale administrative, ceea ce face ca

viziunea mai sus menţionată cu privire la contenciosul

administrativ să aibă cel mult caracter istoric. În ţara

noastră, legislaţia în domeniu a căpătat pe rând valenţe ale

sistemului francez, apoi ale celui anglo-saxon urmând uneori

chiar principii proprii celui al administratorului

judecător. Reglementările actuale se caracterizează prin:

Instituirea unui control de plină jurisdicţie, în

sensul că persoana interesată poate cere, iar instanţa

este abilitată să dispună, prin hotărâre, după caz:

anularea, totală sau parţială, actului administrativ

contestat, modificarea actului, suspendarea acestuia,

obligarea organului de administraţie publică la

emiterea actului referitor

Instituirea unui control direct, prin acţiune

judiciară;

Realizarea a două grade de jurisdicţie, respectiv

fondul şi recursul;

7

menţionând însă multe excepţii – nu mai puţin de 10

categorii de acte administrative nu pot fi contestate în

faţa instanţelor de contencios administrativ - nu se

reuşeşte, totuşi, să se realizeze un contencios

administrativ complet.

RECLAMANTUL

În litigiile de contencios administrativ, calitatea de

reclamant este reglementată de articolul 1 din legea nr. 554

din 2004, care prevede că: „Orice persoană, care se

consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes

legitim, de către o autoritate publică, printr-un act

administrativ, sau prin nesoluţionarea în termenul legal a

unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios

administrativ competente, pentru anularea actului,

recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi

repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim

poate fi atât privat, cât şi public.”

Persoana fizică sau juridică ce are calitatea de

reclamant în acţiunea în contenciosul administrativ trebuie

să fie, anterior acesteia subiect pasiv într-un raport

juridic de drept administrativ, al cărui izvor – act juridic

administrativ – să fi produs vătămarea unui drept legitim.

Aşadar, poate avea calitatea de reclamant orice persoană

fizică sau juridică, română sau străină, care are

8

capacitatea de a sta în justiţie şi „se consideră vătămată

într-un drept al său” printr-un act administrativ sau care

i-a fost refuzat de o autoritate a administraţiei publice

române.

Desigur, capacitatea de a sta în justiţie nu poate fi

decât „o condiţie generală” şi nu o condiţie specifică

acţiunilor de contencios administrativ.

Calitatea de reclamant o pot avea atât particularii –

persoane fizice şi juridice, cât şi funcţionarii

autorităţilor administraţiei publice.

Funcţionarii din cadrul administraţiei publice sunt

părţi în litigiul de contencios administrativ atunci când se

adresează, potrivit legii, acestor instanţe pentru atingerea

adusă drepturilor pe care le au prin acte administrative

emise de autorităţile administraţiei în cadrul cărora îşi

desfăşoară activitatea.

În ceea ce priveşte persoanele juridice se constată că

legea deschide posibilitatea acţiunii în contencios

administrativ pentru „orice persoană” (fie ea fizică sau

juridică). Deci, nu se pune problema limitării accesului la

justiţie a persoanelor juridice „dacă acestea se consideră

vătămate într-un drept al lor ori interes legitim”.

În acelaşi sens se poate afirma că şi dreptul

prefectului, dar nu ca persoană vătămată, ci care în

calitatea sa de reprezentant al Guvernului, care exercită

controlul cu privire la legalitatea actelor administrative

9

de către autorităţile publice locale şi judeţene, putând

ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, orice

act al consiliului judeţean, al celui local sau al

primarului, în cazul în care consideră actul ilegal

( art.122 din Constituţie).

În concluzie, se poate arăta că poate fi reclamant

orice persoană fizică sau juridică care se consideră

vătămată într-un drept al ei recunoscut de lege.

PÂRÂTUL

În litigiile de contencios administrativ, în primul rând

poate fi pârât orice autoritate administrativa, prin acestea

înţelegându-se serviciile publice administrative, care

realizează sarcinile puterii executive de realizare a

intereselor generale ale societăţii.

Intră în această categorie:

Organele administraţiei publice;

Instituţiile publice şi regiile autonome de interes

public;

Alte servicii publice administrative.

In al doilea rând, calitatea de pârât o poate avea

funcţionarul public care a elaborat actul sau care se face

vinovat de refuzul rezolvării cererii referitoare la un

10

drept recunoscut de lege ori la elaborarea unui certificat,

a unei adeverinţe sau a oricărui alt înscris.

Astfel, funcţionarul public poate deveni pârât numai în

cazurile în care, prin cerere, se solicită şi plata unor

despăgubiri pentru prejudiciul cauzat.

CONDIŢIILE ACŢIUNII ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Acţiunea în justiţie – pe baza prevederilor legii 554

din 2004 – trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:

1. Actul contestat să fie un act administrativ

2. Refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative

de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut

de lege

3. Actul să aducă atingere unui drept subiectiv sau unui

interes legitim

4. Actul atacat să fie emis de o autoritate administrativă

5. Procedura prealabilă sesizării instanţei de contencios

administrativ

6. Sesizarea instanţei în termen de 30 de zile

7. Actul contestat să intre sub incidenţa legii 554 pe

2004.

1. Actul contestat să fie un act administrativ

11

Acest act trebuie să fie un act administrativ de

autoritate, pentru care legea specială să nu prevadă o altă

procedură de atac.

Despre caracterul de „autoritate” al actului

administrativ se afirmă doar că acesta trebuie să rezulte

din natura lui de a fi adoptat sau emis în baza şi în

vederea executării legii de un serviciu public

administrativ, investit prin lege cu dreptul de a emite

astfel de acte.

Cât priveşte cea de-a doua trăsătură, legea impune

condiţia inexistenţei unei alte căi de atac, cunoscut fiind

faptul că cel care se consideră vătămat într-un drept al său

printr-un act administrativ se poate adresa, potrivit

dreptului comun, adică judecătorilor sau altor organe ale

administraţiei publice ierarhic superioare şi nu instanţelor

de contencios administrativ.

2. Refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a rezolva o cerere

privitoare la un drept recunoscut de lege

În legătură cu această condiţie, se observă în articolul

8 alin.1, că se consideră refuz nejustificat de rezolvare a

cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul

de a nu răspunde petentului în termen de 30 de zile de la

înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se

prevede un alt termen.

12

Astfel, acţiunea formulată în contencios administrativ va

cuprinde cererea ca instanţa de contencios să oblige

autoritatea administrativă să emită un act administrativ,

ori să elibereze un certificat sau orice alt înscris la care

reclamantul avea dreptul recunoscut de lege, precum si

faptul că aceste cereri nu au fost rezolvate în termen de

30 de zile de la înregistrarea lor.

3. Actul să aducă atingere unui drept, unei libertăţi sau unui interes recunoscut

de lege

Dacă autoritatea publică vatămă un drept printr-un act

administrativ emis dreptul subiectiv ori un interes

recunoscut de lege sau nu soluţionează în termenul legal,

persoana vătămată este îndreptăţită să participe şi să

obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi

repararea pagubei. Pentru apărarea drepturilor, libertăţilor

şi a intereselor legitime, persoanele se pot adresa

justiţiei.

4. Actul să provină de la o componenta a sistemului de administraţie publică

(sau, uneori, de la o altă autoritate publică, abilitată să emită acte

administrative)

Potrivit legii, obiectul „atacului” în contencios

administrativ trebuie să fie un act adoptat sau emis de o

13

autoritate administrativă. Sfera actelor supuse

contenciosului administrativ sunt: 3

Organe ale administraţiei de stat (Preşedintele

României, Guvernul, ministerele, prefecturile etc.)

Organe ale autonomiei locale (Consiliul Judeţean,

Consiliul Local şi structuri subordonate acestora)

Organisme nonguvernamentale (barouri, asociaţii,

societăţi, institute, academii etc.) autorizate prin

lege să presteze servicii publice,în regim de putere

publică (stabilimente de utilitate publică)

5.Procedura prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ

Acesta constă în obligaţia, în sarcina celui interesat

să acţioneze în contencios administrativ, de a exercita, în

termen de 30 de zile, recursul. Acest termen legal se

calculează, în zile lucrătoare, de la comunicarea actului,

în cazul actelor individuale, sau publicarea actului, în

cazul celor normative.

Chiar dacă pentru acest termen nu operează instituţia

suspendării, întreruperii şi repunerii n termen specifică

termenului de prescripţie, partea care, dintr-o împrejurare

mai presus de voinţa sa, nu s-a putut adresa autorităţii

administrative în termen de 30 de zile de la comunicarea

actului respectiv sau de la expirarea termenului prevăzut la

art. 7, alin. 1, din legea 554/2004, va putea face acest

3 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 417

14

lucru în termen de 15 zile de la încetarea împiedicării

soluţiei care trebuie găsită în norme asemănătoare şi

principiile generale ale dreptului.

6.Sesizarea instanţei în termen de 30 de zile

Condiţia de termen care grevează exercitarea acţiunii

directe în contencios administrativ se referă la obligaţia

celui interesat de a contesta actul considerat ilegal în

termenul legal comun de 30 de zile sau cel maximal de un an.

După îndeplinirea procedurii prealabile, instanţa poate fi

sesizată în termen de 30 de zile, care curge de la data

comunicării soluţiei de autoritate administrativă emitentă

sau de autoritatea administrativă superioară,ori la

expirarea termenului de 30 de zile în care aceste autorităţi

trebuiau să rezolve reclamaţia.

Cererile prin care se solicită anularea unui act

administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins

şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6

luni (art.11, alin. 1) de la:

a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă

sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat

nejustificat, de soluţionare a cererii;

data expirării termenului legal de soluţionare a

cererii ;Pentru motive temeinice, în cazul actului

administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi

15

peste termenul prevăzut, dar nu mai târziu de un an de la

data emiterii actului (art 11. alin. 2)

b) data încheierii procesului-verbal de finalizare a

procedurii concilierii, în cazul contractelor

administrative.

Dacă reclamantul introduce cererea la instanţă după

trecerea termenului de 30 de zile de la comunicarea soluţiei

asupra reclamaţiei, chiar înăuntrul termenului de un an de

la comunicarea actului administrativ, ea urmează a fi

respinsă ca fiind prescrisă..

7. Actul contestat să intre sub incidenţa Legii 554/2004

Această lege nu se aplică actelor administrative emise

anterior intrării sale în vigoare, dar se aplică cererilor

introduse ulterior acestei date, termenul de 30 de zile

prevăzut la art. 7, alin.1 reîncepând să curgă de la

intrarea în vigoare.

COMPETENŢA MATERIALĂ

Competenţa materială de soluţionare în primă instanţa a

litigiilor se împarte între tribunalele administrativ-

fiscale şi secţiile de contencios administrativ ale curţilor

de apel. Litigiile privind actele administrative emise sau

16

încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum

şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii

vamale şi accesorii ale acestora, de pana la 5 miliarde lei,

se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativ-

fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau

încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele

care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale

şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se

soluţionează, în fond, de secţiile de contencios

administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege

specială nu se prevede altfel.

Recursul împotriva sentinţelor tribunalelor

administrativ-fiscale se judecă de secţiile de contencios

administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul

împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios

administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de

secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi

de Casaţie şi Justiţie, dacă prin lege specială nu se

prevede altfel. Reclamantul va anexa la acţiune copia

actului administrativ pe care îl ataca sau, după caz,

răspunsul autorităţii publice prin care i se comunica

refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care

reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va

depune la dosar copia cererii, certificata prin numărul şi

data înregistrării la autoritatea publica, precum şi orice

înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

17

Termenul pentru introducerea acţiunii a fost mărit la 6

luni, începând să curgă de la momente diferite în funcţie de

situaţiile care se pot ivi in practică.

Până la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale,

litigiile se soluţionează de secţiile de contencios

administrativ ale tribunalelor.

ACTE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE

Sfera actelor ce nu pot fi atacate pe calea

contenciosului administrativ cuprinde trei categorii:

- actele administrative ale autorităţilor publice care

privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

- actele de comandament cu caracter militar;

- actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea

cărora se prevede, prin lege organică, o alta procedură

judiciară.

In ceea ce priveşte actele administrative emise pentru

aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu

sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi

securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea

ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor

calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor, acestea

pot fi atacate numai pentru exces de putere.(art. 5)

18

SPEŢE

I. Excepţie de nelegalitate. Condiţia existenţei unei

legături între fondul pricinii şi excepţia de nelegalitate.

Nemotivarea excepţiei. Respingere.

Lege Nr. 554/2004, art. 4. Drept administrativ. Excepţie de

nelegalitate.

În conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 excepţia de nelegalitate poate fi

invocată doar în cazul în care soluţionarea pe fond a unei

acţiuni depinde de actul administrativ a cărui legalitate se

cere a fi cercetată. Pentru a putea fi admisă, excepţia de

nelegalitate trebuie să fie motivată. Analizând motivele

invocate, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia,

în situaţia în care le găseşte întemeiate, pronunţă o

încheiere, de asemenea motivată, prin care sesizează

instanţa de contencios administrativ şi dispune suspendarea

judecării cauzei până la soluţionarea excepţiei.

 În lipsa încheierii de sesizare motivată în sensul stabilirii unei legături

intre fondul pricinii şi excepţia de nelegalitate, instanţa de contencios

administrativ este nelegal investită iar hotărârea este pronunţată cu depăşirea

limitelor în care a fost reglementat controlul judecătoresc al actelor

administrative pe cale de excepţie.

19

Î.C.C.J., Secţia de contencios

administrativ şi fiscal.

                                                                   

Decizia nr. 461 din 8 februarie 2006

În cadrul litigiului aflat pe rolul Tribunalului Braşov

– Secţia Civilă, având ca obiect revendicarea formulată de

către reclamantul Judeţul Braşov în contradictoriu cu

pârâţii Universitatea „T”,  CSC  şi Ministerul Educaţiei şi

Cercetării, a unui imobil compus din teren şi clădire situat

în municipiul Braşov, reclamantul a invocat excepţia de

nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2005 emis de

Ministerul Educaţiei şi Cercetării, ordin prin care a fost

atestat dreptul de proprietate asupra imobilului în cauză,

în favoarea Universităţii „T”. Sesizată în temeiul art. 4

din Legea 554/2004 prin încheierea din 16.12.2005 a

Tribunalului Braşov, Curtea de Apel Braşov a admis excepţia

şi a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 5683/15.12.2005

emis de MEC.

    Împotriva acestei sentinţe, pârâţii au declarat recurs,

recursurile lor fiind admise pentru următoarele

considerente: În litigiul de drept civil în cadrul căruia a

fost invocată excepţia de nelegalitate a Ordinului

nr.5683/15.12.2005, pârâta Universitatea „T” a invocat

dreptul său de proprietate asupra imobilului, dobândit prin

lege ca mod originar de dobândire a proprietăţii, şi anume

20

prin îndeplinirea condiţiilor  prevăzute de art. 166 din

Legea nr. 84/1995, aşa cum s-a constatat prin decizia civilă

nr. 138/A/05.02.2003 a Tribunalului Braşov, menţinută ca

legală şi temeinică prin decizia nr. 6458/18.11.2004,

pronunţată  de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia

civilă şi de proprietate intelectuală.

Excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2005

care a atestat acest drept de proprietate, ridicată de către

reclamant nu a fost motivată, în sensul că nu au fost

arătate acele motive de nelegalitate a respectivului act

administrativ pe care partea le consideră susceptibile să

influenţeze soluţionarea fondului în cauza de drept civil

dedusă judecăţii.

    Datorită neîndeplinirii acestei condiţii de contestare

în justiţie a unui act administrativ, pe cale directă sau pe

cale incidentă, Tribunalul Braşov nu a verificat dacă între

fondul pricinii pentru care a fost investit şi ordinul emis

de Ministerul Educaţiei şi Cercetării pe parcursul judecării

cauzei există o legătură juridică, suficientă pentru a face

necesară cenzurarea nelegalităţii ordinului în procedura cu

caracter accesoriu prevăzută de art.4 din Legea nr.

554/2004. La rândul său, Curtea de Apel Braşov, ca instanţă

de contencios administrativ, nu a examinat dacă erau

îndeplinite condiţiile legale pentru a se pronunţa asupra

excepţiei de nelegalitate, deşi încheierea de sesizare a sa

21

nu a fost motivată de tribunal şi a acordat un termen pentru

ca  reclamantul să motiveze în fapt şi în drept excepţia

invocată.

    Motivarea depusă ulterior, nu îndeplineşte cerinţa

procedurală impusă de art.4 alin.1 din Legea nr. 554/2004,

pentru că reclamantul a justificat invocarea excepţiei

printr-o simplă enunţare a normei cuprinsă în textul de lege

susmenţionat, nearătând elementele de fapt şi de drept care

să determine aplicarea ei în cauză. Nefiind stabilită

existenţa legăturii dintre fondul pricinii şi excepţia de

nelegalitate, instanţa de contencios administrativ a

apreciat greşit că a fost legal sesizată să cenzureze în

temeiul art.4 din Legea nr. 554/2004 nelegalitatea Ordinului

nr. 5683/15.12.2005 şi din acest motiv, hotărârea a fost

pronunţată cu depăşirea limitelor în care a fost reglementat

controlul judecătoresc al actelor administrative pe cale de

excepţie.

    Această concluzie rezultă din faptul că actul

administrativ cu caracter individual, a cărui nelegalitate a

fost invocată de reclamant, nu produce efecte juridice

proprii cu privire la dreptul de proprietate al

universităţii pârâte asupra imobilului în cauză, întrucât

conţinutul său atestă regimul juridic al bunului constatat

cu autoritate de lucru de lucru judecat în decizia civilă

22

nr.138 A/5.02.2003 pronunţată de Tribunalul Braşov – Secţia

civilă.

    Prin această hotărâre judecătorească, menţinută ca

legală şi temeinică prin decizia nr.6458/18.11.2004 a

Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia civilă şi de

proprietate intelectuală, s-a constatat că Universitatea „T”

este, prin lege, titulara dreptului de proprietate asupra

imobilului. Dreptul de proprietate al universităţii pârâte a

fost constatat în baza art.166 din Legea nr. 84/1995

republicată, reţinându-se îndeplinirea condiţiilor prevăzute

de acest text de lege, întrucât imobilul face parte din baza

materială a învăţământului şi a fost realizat din fondurile

statului, prin cumpărare  cu venituri publice. Dreptul de

proprietate astfel constatat a fost opus de universitatea

pârâtă în acţiunea de revendicare formulată de Judeţul

Braşov şi deci apărarea sa a fost întemeiată pe o hotărâre

judecătorească irevocabilă.

    În atare situaţie, Ordinul nr. 5683/15.12.2005 de

atestare a dreptului respectiv este un act de executare a

hotărârii judecătoreşti irevocabile cu privire la

îndeplinirea cerinţelor prevăzute de art.166 din Legea

nr.84/1995 republicată şi deci nu constituie un act juridic

distinct de aplicare a acestei norme legale. Constatând că

Ordinul nr. 5683/15.12.2005 este nelegal faţă de

dispoziţiile art.166 din Legea nr. 84/1995, cu motivarea că

23

această reglementare nu este aplicabilă universităţii

pârâte, instanţa de contencios administrativ s-a pronunţat

implicit asupra fondului litigiului privind dreptul de

proprietate, depăşind astfel cadrul procesual prevăzut de

art.4 din Legea nr. 554/2004, întrucât a încălcat competenţa

materială a tribunalului investit cu acţiunea în

revendicare, dar şi autoritatea de lucru de judecat a

deciziei civile nr.138/A/5.02.2003. Ordinul

nr.5683/15.12.2003 nu atestă o altă situaţie juridică decât

cea constatată prin hotărârea judecătorească irevocabilă

menţionată anterior şi nu produce alte consecinţe asupra

aprecierii dreptului propriu invocat de universitatea pârâtă

în cadrul acţiunii în revendicare.

    Prin motivele de nelegalitate a Ordinului nr.

5683/15.12.2005 invocate pe cale de excepţie de către

Judeţul Braşov, se contestă în realitate dreptul de

proprietate al Universităţii „T” constatat în mod irevocabil

într-un alt litigiu civil, ceea ce aduce atingere

principiului autorităţii de lucru judecat. Din acest motiv,

nu au fost examinate în cauză susţinerile formulate de părţi

pe fondul pricinii şi asupra cărora s-a pronunţat greşit

instanţa de fond pe calea excepţiei de nelegalitate, cum

sunt apărările referitoare la lege, ca mod originar de

dobândire a dreptului real de proprietate sau prezumţia de

proprietate.

24

    De asemenea, instanţa de fond s-a pronunţat greşit

asupra unor motive de nelegalitate care vizează condiţiile

de formă ale Ordinului nr. 5683/15.12.2005 deşi acestea,

prin natura lor, nu pot avea o incidenţă asupra soluţiei din

litigiul de drept civil şi nici nu au fost invocate de

reclamant în susţinerea excepţiei. Astfel, instanţa de

contencios administrativ a constatat greşit nelegalitatea

Ordinului nr.5683/15.12.2005 faţă de denumirea dată actului,

de lipsa din conţinutul său a unor dispoziţii proprii

actului administrativ de autoritate şi emiterea lui anterior

încheierii unui protocol de predare – primire a imobilului,

deşi nu s-a contestat că universitatea pârâtă are posesia

bunului. Toate aceste motive de nelegalitate sunt lipsite de

relevanţă la soluţionarea acţiunii în revendicare şi pot fi

invocate pe calea unei acţiuni directe de persoana care se

consideră vătămată într-un drept al său recunoscut de lege

ori într-un interes legitim.

    Pentru considerentele expuse, Curtea a admis

recursurile, a casat hotărârea atacată şi constatând că nu

sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 4 din Legea

nr. 554/2004, a respins excepţia de nelegalitate a Ordinului

nr. 5683/15.12.2005 invocată de Judeţul Braşov în dosarul

nr. 821/C/2005 al Tribunalului Braşov – Secţia civilă.

           

 

25

II. Jurisdicţie administrativă specială. Condiţia

notificării prealabile a organului administrativ

jurisdicţional în cazul renunţării la calea specială de

atac.

Legea nr.554/2004, art.6 alin. (3). Jurisdicţie

administrativă specială. Prematuritatea cererii.      

În situaţia în care legea prevede posibilitatea atacării unui act administrativ şi

în cadrul unei jurisdicţii speciale administrative, iar partea optează pentru

această cale, ea este datoare fie să parcurgă integral procedura specială, fie

dacă hotărăşte să renunţe la această procedură, să notifice intenţia sa, în

prealabil, organului administrativ jurisdicţional. În caz contrar, cererea adresată

instanţei de contencios, va fi respinsă ca prematură.

Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal

                                                                   

Decizia nr. 605 din 22 februarie 2006

    S.C.”PMH” SRL Constanţa a chemat în judecată Ministerul

Finanţelor Publice – Agenţia Naţională de Administrare

Fiscală şi Direcţia Generală a Finanţelor Publice Constanţa,

solicitând anularea actului administrativ fiscal nr.1738 din

19 ianuarie 2005, precum şi a titlurilor executorii nr.1223-

1236 din 7 februarie 2005, prin care s-au stabilit în

sarcina societăţii obligaţii fiscale de 9.651.616.539 ROL

26

reprezentând majorări şi penalităţi de întârziere aferente

sumelor amânate la plată în baza convenţiilor nr.24/2002 şi

respectiv nr.21/2002, arătând că a respectat întocmai

graficele de eşalonare la plată stabilite în  baza celor

două convenţii, astfel încât urma să beneficieze de

reducerea cu 50% şi respectiv 75% a majorărilor şi

penalităţilor de întârziere aferente obligaţiilor restante

către  bugetul de stat, respectiv către bugetul asigurărilor

sociale de stat, astfel cum era stabilit  în convenţii. A

mai arătat că în urma intrării în vigoare a OG nr.94/2004,

aprobată prin Legea nr.507/2004, îndeplineşte condiţiile

pentru a beneficia  la 31 decembrie 2004 de scutirea la

plata majorărilor şi penalităţilor de întârziere amânate la

plată prin cele două convenţii, astfel încât actul

administrativ fiscal din 19 ianuarie 2005 a fost întocmit

printr-o interpretare eronată a prevederilor ordonanţei.

    Prin sentinţa civilă nr.181 din 20 aprilie 2005, Curtea

de Apel Constanţa – Secţia comercială, maritimă şi fluvială,

contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată

excepţia privind prematuritatea actului, invocată de pârât,

şi a admis în parte acţiunea, în sensul anulării actului

administrativ-fiscal nr.1738 din 19 ianuarie 2005 şi al

titlurilor executorii nr.1223 – 1236 din 7 februarie 2005.

Instanţa a reţinut că, în raport de norma specială prevăzută

de art.174 alin.1 Cod procedură fiscală, societatea nu era

obligată să epuizeze procedura administrativă de contestare,

27

având dreptul de a se adresa instanţei de judecată în

vederea realizării dreptului său şi că reclamanta a

respectat prevederile celor două  convenţii încheiate

privind condiţiile de acordare  a înlesnirilor şi graficele

de eşalonare la plată, astfel încât nu se justifică

stabilirea majorărilor şi penalităţilor de întârziere

consemnate în actul administrativ fiscal întocmit la 19

ianuarie 2005.

    Direcţia Generală a Finanţelor Publice Constanţa şi

Ministerul Finanţelor Publice – Agenţia Naţională de

Administrare Fiscală au declarat recurs invocând greşita

respingere a excepţiei prematurităţii acţiunii, în raport de

împrejurarea că reclamanta a formulat contestaţie

administrativă împotriva actului fiscal, după care, fără a

aştepta epuizarea căii administrative de atac, prin emiterea

unei decizii de către Ministerul Finanţelor Publice - 

Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, s-a adresat

direct instanţei, care a dispus anularea actului atacat. Pe

fondul litigiului, recurenţii au arătat că adresa nr.1738

din 19 ianuarie 2005, a cărei anulare s-a dispus, nu

îndeplineşte condiţiile pentru a fi considerată un act

administrativ de autoritate, întrucât prin acea adresă,

societatea a fost doar înştiinţată că urmează să achite

obligaţiile bugetare restante,  actul fiind aşadar, doar o

înştiinţare de plată, conform art.136 Cod procedură fiscală,

urmată de emiterea titlurilor executorii.

28

    Recursul este fondat. Astfel, reclamanta şi-a întemeiat

acţiunea pe dispoziţiile art.21 alin.4 din Constituţie,

potrivit cărora jurisdicţiile speciale administrative sunt

facultative şi gratuite şi pe prevederile art.174 alin.1 Cod

proc. fisc, conform cărora contestaţia administrativă

împotriva actelor fiscale nu înlătură dreptul la acţiune al

celui care se consideră lezat în drepturile sale, în

condiţiile legii.

    Instanţa de fond a reţinut în mod justificat că

procedura administrativă de soluţionare a contestaţiei

formulate împotriva actelor administrative fiscale nu are

caracter obligatoriu. În cauză însă, reclamanta a urmat

această procedură, formulând contestaţie administrativă,

înregistrată sub nr.11232  din 23 februarie 2005, ce a fost

transmisă Ministerului Finanţelor Publice –Direcţia Generală

Soluţionare Contestaţii, ca organ administrativ

jurisdicţional competent să emită decizie  potrivit art.178

alin.1 lit. c Cod proc. fisc.

    Reclamanta nu a aşteptat însă epuizarea procedurii

administrative, adresându-se ulterior cu acţiune instanţei

de contencios administrativ, cerere în care a invocat şi

dispoziţiile Legii nr.554/2004. Prevederile legii

contenciosului administrativ vin în completarea 

dispoziţiilor Codului de procedură fiscală care

reglementează jurisdicţia administrativă specială, în art.6

29

alin.3 din Legea nr.554/2004 prevăzându-se posibilitatea

pentru partea care a optat pentru această jurisdicţie să

renunţe la calea administrativ-jurisdicţională, caz în care

va notifica intenţia sa organului administrativ -

jurisdicţional sesizat, ce va emite o decizie care să ateste

această împrejurare.

    Reclamanta nu s-a conformat însă acestor dispoziţii,

sesizând instanţa de contencios administrativ fără a

notifica acest fapt  Ministerului Finanţelor Publice ce

fusese deja sesizat cu soluţionarea procedurii

administrative de contestare a actului administrativ fiscal.

Şi în ipoteza în care reclamanta, prin contestaţia adresată

Ministerului Finanţelor Publice, a înţeles să opteze pentru

efectuarea recursului administrativ prevăzut de art.7 alin.2

din Legea nr.554/2004, avea dreptul de a sesiza instanţa de

judecată de-abia după primirea răspunsului sau după

expirarea termenului de răspuns, ceea ce nu s-a întâmplat.

    În consecinţă, critica privind neefectuarea procedurii

prealabile este întemeiată, motiv pentru care Curtea,

admiţând recursul declarat de pârâţi, a casat sentinţa şi a

respins acţiunea ca prematur introdusă. 

III. Excepţie de nelegalitate privind un act administrativ

cu caracter normativ. Admisibilitate.

30

Legea nr. 554/2004, art. 4. Act administrativ normativ.

Excepţie de nelegalitate.

  Este greşită interpretarea potrivit căreia un act administrativ cu caracter

normativ nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, considerând că în

condiţiile art. 11 alin. (4) din legea contenciosului administrativ, acesta ar putea

fi atacat oricând pe calea acţiunii directe.

Textul art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu face nici o distincţie între actul cu

caracter individual şi actul cu caracter normativ, singura cerinţă expresă a legii

pentru admisibilitatea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ  fiind cea

privind caracterul unilateral al acestuia.. Aşadar, excepţia de nelegalitate a H.G. 

nr. 884/2004, privind concesiunea unor spaţii cu destinaţia de cabinete medicale,

act administrativ unilateral cu caracter normativ, este pe deplin admisibilă. 

Î.C.C.J., Secţia de contencios

administrativ şi fiscal

                                                                   

Decizia nr. 633 din 22 februarie 2006

  În litigiul aflat pe rolul Tribunalului Târgu Mureş, având

ca părţi pe reclamanta VE şi pârâtul Consiliul Judeţean

Mureş, iar ca  obiect obligarea autorităţii administrative

judeţene la încheierea contractului de concesiune privind un

spaţiu din Târgu Mureş în care funcţionează un cabinet

medical, înfiinţat de reclamantă în baza Ordonanţei

31

Guvernului nr.124/1998, a fost invocată excepţia de

nelegalitate a H.G. nr. 884/2004. Investită cu soluţionarea

excepţiei, Curtea de Apel Târgu Mureş – Secţia comercială şi

de contencios administrativ a respins-o ca inadmisibilă.

    Pentru a pronunţa această sentinţă instanţa de fond a

reţinut că dispoziţiile art.4 din Legea nr.554/2004

privitoare la excepţia de nelegalitate care poate fi

cercetată oricând în cadrul unui proces, au în vedere doar

actele administrative cu caracter individual şi care nu ar

mai putea fi atacate cu acţiune directă prin împlinirea

termenelor de 6 luni, respectiv de un an de la data emiterii

actului conform art.11 din lege. Or, hotărârea de guvern ce

se atacă este un act administrativ cu caracter  normativ şi

care potrivit art.11 alin.4 din lege, poate fi oricând

atacată pe calea acţiunii directe la instanţa competentă de

contencios administrativ. Pe de altă parte se reţine că la

data sesizării instanţei, H.G. nr. 884/2004 era intrată în

circuitul civil, producând efecte juridice în privinţa

concesionării spaţiilor cu destinaţia de cabinete medicale

înfiinţate potrivit O.G. nr.124/1998 aprobată prin Legea

nr.629/2001, hotărârea fiind emisă chiar în aplicarea

acestei ultime legi, având din acest punct de vedere  putere

de lege.

    Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Consiliul

Judeţean Mureş, susţinând că prin respingerea ca

32

inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate invocată, instanţa

de fond a dat o interpretare greşită textului de lege –

art.4 din Legea nr.554/2004 acesta referindu-se la „actul

administrativ unilateral a cărei legalitate poate fi

cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepţie,

din oficiu sau la cererea părţii interesate”, înţelegând

prin aceasta atât actele administrative individuale cât şi

cele cu caracter normativ. Hotărârea de guvern atacată,

dispune în mod imperativ privitor la bunuri aparţinând

domeniului public local, cu privire la regimul juridic al

acestora dar şi cu privire la un preţ impus, al redevenţei

în primii 5 ani de concesiune, precum şi la durata acesteia,

ceea ce echivalează cu o îngrădire a dreptului de

proprietate reglementat de Legea nr.213/1998 şi o încălcare

gravă a principiului autonomiei locale, principiu formulat

expres în art.120 alin.1 din Constituţia României cât şi în

dispoziţiile Legii administraţiei publice locale

nr.215/2001.

    Recursul este fondat. Obiectul excepţiei de nelegalitate

îl constituie H.G. nr. 884/2004, privind concesionarea unor

spaţii cu destinaţia de cabinete medicale, emisă în vederea

aplicării dispoziţiilor art.10 din Legea nr.213/1998 privind

proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Având

în vedere definiţia dată noţiunii de act administrativ prin

art.2 alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004, a contenciosului

administrativ, se constată că Hotărârea de Guvern atacată

33

este într-adevăr, un act administrativ unilateral cu

caracter normativ, aşa cum reţine corect şi instanţa de

fond.

    În mod eronat însă, prima instanţă reţine că aceasta nu

poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, tocmai

datorită caracterului său de act normativ, legalitatea ei

putând fi cercetată oricând pe calea unei acţiuni separate,

în condiţiile art.11 alin.4 din legea contenciosului

administrativ. Art.4 din Legea nr.554/2004, nu face nici o

distincţie între act unilateral cu caracter individual şi

act unilateral cu caracter normativ, textul de lege

referindu-se pur şi simplu la faptul că „legalitatea unui

act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în

cadrul unui proces pe cale de excepţie, din oficiu sau la

cererea părţii interesate”. Aşadar, excepţia de nelegalitate

a H.G.nr.884/2004 privind concesiunea unor spaţii cu

destinaţia de cabinete medicale, act administrativ

unilateral cu caracter normativ, este pe deplin admisibilă.

    Constatând deci că instanţa de fond a pronunţat o

sentinţă nelegală şi netemeinică, recursul declarat a fost

admis, sentinţa atacată casată, iar cauza a fost trimisă

aceleiaşi instanţe spre rejudecare.

IV. Suspendarea executării actului administrativ. Condiţii.

34

Lege nr. 554/2004, art.14 alin. (1) Act administrativ.

Suspendarea executării.

            Din conţinutul art. 14 alin.(1) al Legii nr.554/2004 rezultă că pentru

soluţionarea favorabilă a cererii de suspendare, trebuie îndeplinite în mod

cumulativ două condiţii: cazul să fie bine justificat şi paguba să fie iminentă.

Simpla susţinere a reclamatei în sensul că nu datorează suma la care a fost

obligată, precum şi împrejurarea că prin cuantumul ridicat al sumei, executarea

silită ar perturba grav activitatea economică a societăţii, nu sunt de natură a

satisface cerinţele legii în ceea ce priveşte admisibilitatea cererii de suspendare a

executării actului administrativ.

Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ

şi fiscal

                        Decizia nr. 5191 din 27 octombrie

2005

 

    Împotriva sentinţei civile nr.188 din 31 mai 2005, prin

care Curtea de Apel Timişoara – secţia comercială şi de

contencios administrativ a admis cererea reclamantei SC „N”

SRL de suspendare a executării procesului verbal de control

nr. 4170/1114.02.2005, a declarat recurs Autoritatea

Naţională a Vămilor prin Direcţia Regională Vamală

Timişoara, susţinând pe fond că, în cauză, nu erau

îndeplinite cerinţele art.14 din Legea nr.554/2004.

35

    Recursul este întemeiat. Prezumţia de legalitate şi de

veridicitate de care se bucură actul administrativ determină

principiul executării acestuia din oficiu, actul

administrativ unilateral fiind el însuşi titlu executoriu. A

nu executa actele administrative, care sunt emise în baza

legii, echivalează cu a nu executa legea ceea ce într-un

stat de drept este de neconceput. Suspendarea executării

actelor administrative constituie, prin urmare, o situaţie

de excepţie care intervine când legea o prevede, în limitele

şi condiţiile anume reglementate.

    Art.14 din Legea nr.554/2004 în baza căruia a fost

introdusă cererea de faţă stabileşte că „în cazuri bine

justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată

cu sesizarea, în condiţiile art.7 a autorităţii publice care

a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanţei

competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ până la pronunţarea instanţei de fond”. 

Aşadar, din textul precizat rezultă că cererea de suspendare

poate fi introdusă şi în perioada recursului prealabil, deci

anterior sesizării instanţei cu fondul acţiunii, şi că

pentru soluţionarea favorabilă trebuie îndeplinite în mod

cumulativ două condiţii: cazul să fie bine justificat şi

paguba iminentă. Or, în cauză nu s-a făcut dovada existenţei

acestor condiţii.

36

    Prin procesul verbal de control încheiat de organele

vamale la 11 februarie 2005 a cărei executare s-a solicitat

a fi suspendată s-a stabilit în sarcina intimatei reclamante

o datorie bugetară de 24.025.429.871 ROL reprezentând 

diferenţe de taxe vamale şi de TVA, dobânzi şi penalităţi

pentru operaţiuni de import efectuate în perioada ianuarie

2001 – decembrie 2004. Simpla susţinere a reclamantei în

sensul că nu datorează suma la care a fost obligată prin

actul administrativ în discuţie şi la care prima instanţă

face referire în fundamentarea soluţiei adoptate, nu

satisface cerinţele art.14 alin.(1) din Legea nr.554/2004.

Faptul că suma stabilită prin actul de control depăşeşte 24

miliarde ROL şi că prin executarea silită s-ar perturba în

mod grav activitatea economică a reclamantei nu înseamnă că,

implicit  există şi o pagubă iminentă.

            Aşa fiind, cum din actele dosarului nu rezultă

pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de

natură să justifice suspendarea executării actului

administrativ, soluţia adoptată de instanţa de fond este

nelegală şi netemeinică. In consecinţă, recursul a fost

admis, hotărârea atacată casată, iar cererea reclamantei

respinsă. 

BIBLIOGRAFIE

37

Antonie Iorgovan, „Tratat de drept administrativ.

Ediţia a III-a, revăzută şi adăugită” , Editura

Juridică Nemira, Bucureşti, 2000;

Toader Toma, „Tratat de drept administrativ”, Editura

Vasiliana, Iaşi, 2003;

Gabriel Bădărău, „Drept Administrativ. Suport de curs”

http://www.scj.ro

38