Magíster Gobierno y Sociedad

Del control a la coordinación: las transformaciones normativas del estado

Tesis para optar al grado de Magíster Gabriela Alejandra Azócar de la Cruz

Profesor guía: Aldo Mascareño Lara

Santiago Junio, 2009

Magíster Gobierno y Sociedad Título: Del control a la coordinación: las transformaciones normativas del estado. Alumna: Gabriela Alejandra Azócar de la Cruz. Profesor guía: Aldo Mascareño Lara. Santiago Junio, 2009

Resumen El análisis de la evaluación del estado indica que este proceso puede ser entendido como un

referente de los procesos de diferenciación por los que ha atravesado la sociedad moderna.

El estado cambia tanto en su forma administrativa como en relación con los ejes normativos

a partir de los cuales ha orientado su función reguladora en las distintas etapas históricas

del proceso de diferenciación funcional de la sociedad moderna. La organización jerárquica

de las sociedades estratificadas determina el inicio de una forma estatal basada en el

principio normativo del bien común, el cual se aplica sobre los estamentos que gozan de

mayores privilegios económicos y políticos. Los procesos de diferenciación funcional de la

sociedad dan cuenta de cambios en las orientaciones normativas del estado el que acoplado

a la figura de la nación empieza a entender las diferencias sociales en términos de

desigualdad. La cohesión e integración de la sociedad pasan a ser entonces los principios

valóricos que guían la función de los estados nacionales modernos. El estado de bienestar,

en dicho contexto, representa un giro mayor hacia el mandato normativo de la igualdad.

El aumento creciente de los procesos de complejización de la sociedad moderna da cuenta

de la necesidad de desplegar una nueva estrategia de conducción de los procesos de toma

de decisiones conducidos por el estado. La coordinación actúa entonces como el

mecanismo estatal de observación de los procesos de modernización de la sociedad cuyo

principio normativo es la aceptación de la diferencia, el conflicto y la diversidad.

Las características particulares de la diferenciación funcional en Latinoamérica, evidencia

un cambio en las orientaciones normativas que han influenciado el diseño de políticas

públicas en el continente y particularmente en Chile. La posición central que adopta el

sistema político en la estructura social, genera una fuerte influencia en los procesos

decisionales que se desarrollan en su entorno. Esto significa que la lógica centralizada del

control persiste como principio normativo que orienta la actuación estado en torno a

valores como la integración, la igualdad y la equidad. Esta situación se ve reforzada por la

influencia de la estratificación social en la configuración de posibilidades diferenciadas de

inclusión social. La persistencia de la lógica del control estatal, asociada a la diferenciación

funcional concéntrica de las sociedades latinoamericanas, limita la capacidad de despliegue

de estrategias de coordinación en el diseño de políticas públicas y programas de

intervención política. Esto obstruye las posibilidades de situar la responsabilidad de la

intervención en el conjunto de actores y sistemas involucrados en problemas de exclusión y

desigualdad social, situación que reduce las posibilidades de romper con las barreras de la

estratificación. Un ejemplo de ello se observa en el análisis de los procesos diseño e

implementación de políticas públicas de educación en nuestro país.

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INDICE INTRODUCCIÓN............................................................................................................................................................................................................5 MARCO DE REFERENCIA ...........................................................................................................................................................................................6 OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................11 HIPÓTESIS ....................................................................................................................................................................................................................12 METODOLOGÍA...........................................................................................................................................................................................................12 I CAPÍTULO 1: ESTADO DE CONTROL...................................................................................................................................................15

I.I LOS ORÍGENES DEL CONTROL .........................................................................................................................................................15 I.II EL PASO A UN ORDEN SECULAR.....................................................................................................................................................17 I.III LAS NUEVAS CORRIENTES DE PENSAMIENTO POLÍTICO Y SU INFLUENCIA EN LA NOCIÓN DE ESTADO................19 I.IV ESTADO-NACIÓN Y CONTROL COMO INTEGRACIÓN ...............................................................................................................29 I.V INTEGRACION Y ESTADO DE BIENESTAR ....................................................................................................................................35

II CAPITULO 2: ESTADO DE COORDINACIÓN.......................................................................................................................................39

II.I DIFERENCIACIÓN FUNCIONAL Y SUS CONSECUENCIAS PARA LA FUNCIÓN DEL ESTADO ..................................39 II.II ESTADO Y DEMOCRACIA ..........................................................................................................................................................42 II.III ESTADO Y GOBERNANZA MODERNA ....................................................................................................................................44 II.IV REQUISITOS PARA LA COORDINACIÓN ................................................................................................................................46 II.V COORDINACIÓN COMO FUNCIÓN DEL ESTADO MODERNO............................................................................................47 II.VI CARACTERÍSTICAS DE LA COORDINACIÓN COMO ESTRATEGIA DE VINCULACIÓN PRAGMÁTICA ..................49

a) Coordinación y diferenciación funcional .................................................................................................................................................51 b) Coordinación descentrada y horizontal....................................................................................................................................................53 c) Coordinación y participación, la colonización de la esfera pública.........................................................................................................54 d) Coordinación como proyección del futuro...............................................................................................................................................55 e) Coordinación y normas.............................................................................................................................................................................57

II.VII CARACTERÍSTICAS DE LA COORDINACIÓN COMO ESTRATEGIA DE VINCULACIÓN NORMATIVA ....................58 a) Deliberación como coordinación..............................................................................................................................................................59 b) Orientación contextual como coordinación .............................................................................................................................................62

II.VIII PROBLEMAS A LOS QUE SE PUEDE VER ENFRENTADA LA COORDINACIÓN.......................................................63 III CAPITULO 3: CONTROL Y COORDINACIÓN EN AMÉRICA LATINA............................................................................................66

III.I CONSTRUCCIÓN DEL ORDEN SOCIAL EN LATINOAMÉRICA ..........................................................................................67 III.II CONTROL Y DÉFICIT DE COORDINACIÓN EN LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN EN CHILE.....................................71

CONCLUSIONES..........................................................................................................................................................................................................81 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................................................................................................86

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INTRODUCCIÓN

La propuesta contenida en este documento consiste en una investigación de corte teórico

sobre la evolución de la función del estado como consecuencia de los procesos de

diferenciación por los que ha atravesado la sociedad moderna. A partir de una revisión

histórica y conceptual, amparada principalmente en los constructos de la teoría de sistemas,

se pretende analizar los principios orientadores que han direccionado la función del estado

moderno desde su origen hasta nuestros días, con el fin de demostrar como este ha perdido

su capacidad de control social a medida que ha reorientado su función hacia la coordinación

de decisiones vinculantes adoptadas desde el sistema político.

La hipótesis central de la investigación persigue demostrar la asociación que existe entre

estado de control y la noción de orden social basado en el principio normativo de la unidad

como integración, así como la asociación entre estado centrado en la coordinación y la

noción de orden social basado en la vinculación de diferencias normativas. Se planeta

además que, mediante el despliegue de estrategias de coordinación el estado amplía su

capacidad de respuesta ante las demandas y expectativas de inclusión en los sistemas que

definen la estructura de una sociedad funcionalmente diferenciada. Finalmente se sostiene

que carácter unificador y centralizado que ha orientado la actuación del estado en Chile, ha

limitado el despliegue de estrategias de coordinación en el diseño de políticas públicas, lo

que ha repercutido en una menor capacidad de respuesta antes las demandas y expectativas

de participación en sistemas funcionales, situación que se analizará en para el caso

particular del sistema de educación.

El trabajo de análisis se ha estructurado en tres etapas. En la primera de ellas se analizan las

características del denominado estado de control dando cuenta de los ejes normativos a

partir de los cuales este ha orientado su función reguladora en las distintas fases históricas

del proceso de diferenciación funcional de la sociedad moderna para luego, en una segunda

etapa, delimitar conceptualmente la función de coordinación que ha de asumir es estado en

el contexto de mayor complejidad de la sociedad actual. Finalmente se da cuenta de las

particularidades que los procesos de diferenciación funcional adquieren en Latinoamérica

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para, en base al análisis de políticas de educación implementadas en Chile, dar cuenta de la

influencia que la lógica política del control ejerce sobre lo que se ha denominado como

déficit de coordinación en los modelos de intervención del estado.

Se aspira con este trabajo a la identificación de lineamientos y orientaciones que permitan

el desarrollo de una política pública de carácter pragmático y descentralizado, adecuada a

las condiciones de complejidad de la sociedad chilena. Se pretende con ello contribuir

elementos teóricos que permitan un análisis crítico de los principios normativos que

influyen sobre el diseño de políticas públicas. Lo que se propone es un cambio de sentido

hacia una normatividad vinculante, sosteniendo que está permite representar las

expectativas de participación de los individuos en las esferas funcionales de la sociedad

moderna. Entenderemos entonces que la coordinación es una estrategia requerida por el

estado, en tanto le permite una mayor capacidad de respuesta ante las demandas de la

modernidad.

MARCO DE REFERENCIA

La observación actual de la sociedad desde el punto de vista de su diferenciación en

sistemas funcionales y las consecuencias que este proceso de modernización conlleva, nos

obligan a reinterpretar los conceptos centrales desde los cuales hasta ahora nos hemos

explicado sus lógicas de operación y funcionamiento. Entender la sociedad como sistema

implica replantear la idea de unidad como cohesión y pasar a entenderla como una

multiplicidad de diferencias. En tal sentido se propone entender la sociedad como una

unidad omniabarcadora que contiene todas las distinciones posibles que la definen como tal

y que al sólo poder ser observada desde una posición interna, se incluye a sí misma en la

descripción. La sociedad ha evolucionado entre formas menos y más complejas de

diferenciación interna que derivan en distintos tipos de estructuración de la sociedad. Las

formas de diferenciación pueden ser entendidas como reglas recursivas de las diferencias

inclusión/exclusión dentro de la sociedad.

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Las principales formas de diferenciación corresponden a las sociedades segmentarias

caracterizadas por la posición de igualdad que ocupan los sistemas parciales de la sociedad;

las sociedades en las que domina la diferenciación centro periferia, donde los sistemas

parciales se posicionan desigualmente uno en referencia al otro; las sociedades

estratificadas caracterizadas por la desigualdad de rango de los sistemas parciales y

finalmente en las sociedades diferenciadas funcionalmente caracterizadas tanto por la

desigualdad como por la igualdad de los sistemas parciales, los que se encuentran

transversalmente posicionados a la vez que se diferencian por la especialización y

particularidad de sus funciones (Luhmann 2007).

La evolución de la sociedad hacia la diferenciación funcional puede ser descrita como un

aumento de complejidad. Dicho concepto se refiere a la multiplicidad creciente de lógicas

funcionales especializadas, posiciones normativas y modos de vida que determinan las

probabilidades de inclusión/exclusión de individuos en rendimientos sistémicos. Dada su

mayor complejidad, las posibilidades de inclusión/exclusión en las sociedades

funcionalmente diferenciadas son más amplias y diversas que en las sociedades

estratificadas, a la vez que dejan de ser jerárquicas y lineales. Se encuentran reguladas por

sistemas funcionales autopoiéticos, lo que dificulta que puedan ser controladas o

supervisadas por elementos de su entorno. En sociedades estratificadas, en cambio, la

inclusión se regula asignando posiciones determinadas a los individuos limitando con ello

sus probabilidades de inclusión. Esto quiere decir que los recursos con que los individuos

cuentan para su inclusión, se encuentran predeterminados por su pertenencia a un

determinado estamento de la sociedad. En el caso de sociedades funcionalmente

diferenciadas su mayor complejidad implica la diversificación de las posibilidades de

inclusión en los distintos sistemas parciales lo que deriva en una mayor individuación de

sujetos que ya no pueden ser ubicados en una posición determinada y duradera. Desde

posiciones cambiantes se generan expectativas complementarias orientadas a la

participación en las distintas esferas sociales. Esto no significa, sin embargo, que las

estructuras de carácter estratificado dejen de influir en las posibilidades de inclusión en los

rendimientos sistémicos, generando con ello desigualdades de acceso a los mismos

(Mascareño 2007). Esto se explica en el hecho de que diferentes formas de diferenciación

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pueden coexistir en la sociedad pero que solo una de ellas actúa como dominante. De

hecho, se puede estimar que la existencia de diferentes formas de diferenciación es un

requisito de la evolución social, entendiendo que esta no siempre sigue una trayectoria

lineal.

La forma dominante de diferenciación permite la designación del orden social a la vez que

delimita los grados de libertad o posibilidades de innovación de los sistemas parciales que

la estructuran. Una forma pasa a ser dominante cuando limita las posibilidades de

realización de las otras formas de diferenciación, haciendo que jueguen un papel secundario

(Luhmann 2007). El propio proceso de evolución se ve limitado ante la predominancia de

una determinada forma de diferenciación social, en cuanto las posibilidades de

transformación o desarrollo de la sociedad se ven constreñidas por el tipo de orden que esta

produce. Solo es posible pasar de una forma a otra cuando se ha logrado una ruptura

efectiva del orden anterior, lo que Luhmann denomina como “catástrofe”. Tal concepto no

debe entenderse en un sentido normativo en cuanto no designa un hecho no valorado o

negativo, solo describe el resultado de un proceso de desestabilización del sistema social

que culmina en una nueva forma de estabilidad. En tal sentido es que constituye una

potente herramienta de análisis que en cuanto nos obliga a fijar la mirada en los puntos de

ruptura de una determinada forma de diferenciación que permiten el surgimiento de una

nueva forma dominante (Luhmann 2007). Siguiendo esta estrategia metodológica es que la

descripción de las forma de diferenciación social implican la constante referencia a sus

antecesoras así como la identificación de cómo estas últimas siguen influyendo en las

posibilidades de inclusión/exclusión determinadas por el ordenamiento actual.

La revisión teórica e histórica del concepto de estado como organismo político y

administrativo se torna particularmente relevante si consideramos que los procesos

evolutivos por los que este ha transitado reflejan el tipo de orden con que se va definiendo

la sociedad moderna en sus distintas etapas de transformación. En tal sentido lo que se

plantea es que el análisis de los procesos de conformación del estado moderno, nos permite

observar las etapas fundamentales de la propia modernidad, agudizando la mirada en los

antecedentes y orígenes de los procesos de diferenciación funcional y en como estos han

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influido en la renovación de la función estatal inicialmente orientada por la noción de

control. Desde sus orígenes el estado moderno se sitúa como el principal mecanismo de

control social en la medida en que a través de este se orienta a las comunidades hacia un

orden unificado de funcionamiento, sin embargo, a medida que la sociedad transita por

procesos de transformación estructural, el mandato inicial del estado va perdiendo sentido.

Los procesos de diferenciación funcional desjerarquizan a las esferas de operación social a

la vez que, a través de estas, se instalan diferentes lógicas y órdenes de funcionamiento. En

este escenario el estado pierde protagonismo como ente regulador, transformándose en un

mecanismo de coordinación social.

La pérdida de la función reguladora del estado, sin embargo, no debe confundirse con una

pérdida de normatividad en términos de su orientación movilizante. Los procesos de

transformación de la sociedad moderna han repercutido en cambios relevantes en la forma

que en la normatividad opera como orientación de la función estatal, lo que no significa que

esta haya dejado de influir en los procesos de toma de decisiones políticas adoptados por el

estado. La sociedad moderna, la sociedad diferenciada, requiere y demanda el desarrollo de

nuevas destrezas al estado en cuanto le exige la capacidad de observar y razonar la

complejidad social así como el talento que implica vincular las consecuencias esperadas y

no esperadas del funcionamiento de los distintos sistemas funcionales. La coordinación

pasa a ser entonces la habilidad esperada que se le demanda al estado moderno. La

normatividad, sin embargo no deja de estar presente en esta tarea ya sea por que el estado,

la refresca como parte del contenido de la vinculación, o bien por que las instituciones que

debe coordinar, se encuentran cargadas de orientaciones axiológicas. El cambio está

entonces en que el control deja de ser su principio orientador, sin que esto implique una

pérdida de sentido normativo, la coordinación puede verse igualmente cargada de valores

que, bajo acuerdos, también requieren ser coordinados.

En este contexto la investigación propuesta pretende dar cuenta del tránsito que ha

recorrido la función del estado, en el marco de los procesos de diferenciación funcional de

la sociedad moderna. Para ello se han determinado analizar los ejes normativos a partir de

los cuales el estado ha orientado su función reguladora relacionando este proceso con los

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cambios estructurales por los que ha atravesado la sociedad moderna desde su origen hasta

nuestros días. Por otro lado se propone delimitar conceptualmente la función de

coordinación que ha de asumir es estado en el contexto de la sociedad moderna actual para,

desde tal marco conceptual, analizar como la lógica del control ha influido en el déficit de

coordinación que se observa en el diseño de políticas públicas en Chile.

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OBJETIVOS

Objetivos Generales

Describir y analizar teóricamente el proceso de evolución de la función del estado y su

relación con los cambios estructurales por los que ha atravesado la sociedad moderna.

Describir y analizar la relación entre las características particulares de la diferenciación

funcional en Latinoamérica y las orientaciones normativas que han influenciado el diseño

de políticas públicas en Chile.

Objetivos Específicos

Describir y analizar los ejes normativos a partir de los cuales el estado ha orientado su

función reguladora en las distintas etapas históricas del proceso de diferenciación funcional

de la sociedad moderna.

Describir los principios y mecanismos que definen a la coordinación como estrategia de

actuación y función del estado moderno.

Analizar los principios normativos que han orientado el diseño de políticas públicas en

Chile, dando cuenta de cómo estos determinan la capacidad de respuesta del estado ante los

problemas y expectativas de participación en el sistema de educación.

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HIPÓTESIS

El estado de control responde a una noción de orden social basado en el principio

normativo de la unidad como integración, mientras que el estado centrado en la

coordinación responde a una la noción de orden social basada en la vinculación de

diferencias normativas.

Mediante el despliegue de estrategias de coordinación el estado amplía su capacidad de

respuesta ante las demandas y expectativas de inclusión en los sistemas que definen la

estructura de una sociedad funcionalmente diferenciada.

El carácter unificador y centralizado que ha orientado la actuación del estado en Chile, ha

limitado el despliegue de estrategias de coordinación en el diseño de políticas públicas, lo

que ha repercutido en una menor capacidad de respuesta antes las demandas y expectativas

de participación en sistemas funcionales, particularmente en el sistema de educación.

METODOLOGÍA

Se ha desarrollado una investigación de carácter teórico basada por ende el la revisión

bibliográfica de los principales autores que han trabajado concepto de estado desde un

punto de vista sociológico, político y o histórico. La perspectiva de análisis y marco

conceptual desde el cual se aborda el estudio se sitúa en el marco de la teoría de sistemas.

Las etapas de trabajo que a continuación se detallan se han estructurado en función de los

objetivos de la investigación:

Etapa 1

Análisis de los ejes normativos a partir de los cuales el estado ha orientado su función

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reguladora en las distintas etapas históricas del proceso de diferenciación funcional de la

sociedad moderna, comenzando como antecedente de este proceso en la sociedad medieval

para luego analizar la influencia del pensamiento político de los siglos XVII y XVIII en la

conceptualización del estado así como en las orientaciones éticas y morales que este asume

en el ejercicio de su función reguladora.

Se finaliza con el análisis de la conformación y desarrollo del estado nación, centrando la

mirada en los principios de soberanía y territorialidad en los que este se sustenta, así como

en su relación con los conceptos de ciudadanía y democracia. El análisis considera

determinar como los procesos de diferenciación funcional de la sociedad han influido en el

reposicionamiento del estado y la redefinición de sus funciones así como en la influencia

que en tales cambios ha tenido el aumento de la complejidad social. Se revisará con

especial atención el periodo de desarrollo del denominado Estado de Bienestar entendiendo

que la crisis en económica en que este desemboca, refleja como la organización jerárquica

de operación del estado no logra responder a las necesidades y problemas de una sociedad

cada vez más compleja y diversa que no deja ser dominada.

Etapa 2

Se describen las características y formas de coordinación que los estados modernos han

establecido como formas de operación, dando cuenta de las características requeridas para

la conducción de procesos políticos de carácter contingente.

Se da cuenta de como mediante la coordinación es posible vincular posiciones normativas

diversas logrando con ello respuestas mas eficientes a las demandas de sociedades

complejas.

Etapa 3

Se describen particularidades que los procesos de diferenciación funcional adquieren en

Latinoamérica y la influencia que ejerce la permanencia de órdenes estratificados sobre las

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posibilidades de inclusión de los individuos. El análisis considera la influencia de dichos

fenómenos en las estrategias y orientaciones normativas que comandan la actuación de los

estados latinoamericanos.

Se toman como ejemplo políticas de educación implementadas en Chile, para dar cuenta de

la influencia que la lógica política del control ejerce sobre lo que se ha denominado como

déficit de coordinación en los modelos de intervención del estado en nuestro país.

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I CAPÍTULO 1: ESTADO DE CONTROL

I.I LOS ORÍGENES DEL CONTROL

Los siglos finales de la época medieval nos ubican en la raíz de la configuración descriptiva

del estado como institución encargada del mantenimiento de una forma de orden social que

se sustenta en premisas valóricas de carácter religioso. La autoridad política de los

príncipes y monarcas es entendida como una atribución que proviene directamente de la

voluntad de Dios. Si bien ellos se encuentran en una posición de privilegio en la estructura

social y son los encargados de decidir y comandar el curso de la sociedad, son vistos como

seres inferiores que, al igual que cualquier otro hombre, debe someterse al mandato de lo

divino. En tal sentido es que los hombres son vistos como iguales en cuanto comparten una

posición de inferioridad ante Dios de lo que deriva el sometimiento a sus leyes y voluntad.

En tal contexto, la razón es vista como una forma de iluminación que proviene de lo divino

lo que implica que no se encuentra vinculada a cualidades o facultades humanas.

La idea de orden social que prevalece en el medioevo proyecta la imagen de una

comunidad fuertemente integrada como unidad social, en la que los individuos comparten

su sometimiento al control de la moral religiosa. Valores tales como el bien común y la

justicia son principios que dan cuenta de aquello que Dios espera de la sociedad y que por

ende la hace constituirse como tal, en un mundo donde lo secular no se ha logrado

diferenciar de lo divino (Cassirer 2004). Bajo dicha forma de ordenamiento, la estructura

social se organiza primariamente en la distinción de lo divino y lo terrenal, siendo esta

primera esfera la que ocupa una posición de absoluta superioridad. El poder político se

legitima solo en la medida en que actúa en representación de la divinidad.

Otra fuente de legitimación del poder que por cierto se encuentra igualmente vinculada a la

voluntad de Dios, dice relación con la propiedad de la tierra. Durante la era medieval los

reinos se constituyen como órdenes territoriales unificados en los que la comunidad

depende de las decisiones del dueño de la tierra el que por supuesto responde a su vez a una

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autoridad suprema de carácter divino. La territorialidad pasa a constituir el espacio en el

que se configura un orden espacial imaginario que asume la forma de unidad.

Cabe señalar que el principio de unidad que hay detrás de la noción de comunidad

territorial se ve fortalecido con el inicio de un largo periodo de guerras por la defensa de la

territorialidad. Con la guerra se propicia una cada vez mayor organización interna de los

reinados. Se puede decir por ende que la conformación de ejércitos profesionales que se

encuentran al servicio de los monarcas y que velan por la soberanía territorial, potencia la

relación entre regímenes monárquicos que se han homogenizado internamente y que por

ello persiguen el reconocimiento de su autonomía y jurisdicción sobre las comunidades que

los conforman (Held 1997). La Paz de Westfalia en 1648, se configura como el hito

histórico que, junto con delimitar el inicio de las relaciones internacionales entre reinados

que se transforman en estados soberanos, refleja la consolidación de la unificación

territorial de los mismos (Vallespín 2000).

En tal escenario, en los albores de su conformación el estado se plantea como una figura

omnipresente facultada en la intervención de diversos asuntos y esferas sociales y por ende

como el encargado de controlar el presente y futuro de la sociedad (Cassirer 2004). De ello

deriva el carácter fuertemente centralizado y verticalista en que se organiza el proceso de

toma de decisiones políticas y que se concentra principalmente en la figura de los

monarcas. En tal sentido es que se puede decir que la era medieval da paso al nacimiento de

un estado de control, asumiendo la forma de unidad centralizada de decisiones normativas

escasamente diferenciadas. En base a esta idea la autoridad política ejerce su poder de

control sobre diferentes aspectos de la vida social, cumpliendo funciones propias de la

economía, la justicia y el derecho sin que lo político pueda diferenciarse aún como una

esfera decisional autónoma.

En el estado de control, en los albores de su nacimiento, es reflejo de la una forma

jerarquizada de orden, que se presentan como la forma predominante de descripción de la

sociedad. La sociedad figura como un orden de escalamientos que permite diferenciar entre

el mundo de lo divino y el mundo de lo terrenal o mundo de los hombres. En este esquema,

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el primero es el encargado de comandar lo que sucede en el segundo, determinando una

serie de expectativas de comportamiento de carácter moral. El rol de la política es en este

caso procurar que el mandato de la moral religiosa sea cumplido, tarea que sólo puede

ejercer desde una posición superior. El carácter normativo del estado de control se presenta

en la forma de esta moral religiosa encargada de definir y exigir a los hombres virtudes y

valores tales como el autocotrol y el sometimiento a la voluntad de Dios. Se puede decir

que la normatividad en el estado de control homogeniza a la sociedad, configurando una

única posibilidad de pensamiento moral que integra a la comunidad en función de

principios valóricos que se plantean como incuestionables.

I.II EL PASO A UN ORDEN SECULAR

La necesidad de los monarcas de delegar funciones específicas que por sí solo no eran

capaces de ejercer y controlar, da paso a una mayor diferenciación interna de la estructura

administrativa del estado. Quienes asumen este tipo de responsabilidades son

principalmente miembros de la nobleza, quienes pueden ser considerados como los

primeros tecnócratas que surgen como tales a medida que empiezan a ejercer cargos

administrativos cada vez más especializados. Tales tareas se encuentran asociadas al

control de esferas particulares de la sociedad que, de igual manera, empiezan a adquirir

mayor autonomía en su lógica de funcionamiento. Este proceso se ven intensificado ante el

surgimiento de centros urbanos, el despliegue de la economía y el inicio de los procesos de

industrialización que obligan a los monarcas a recurrir al apoyo de sus cortesanos en la

cada vez más difícil tarea de gobernar. Surgen de este modo lo que podríamos denominar

como los primeros mecanismos de coordinación política conformados tanto por organismos

estamentales de representación entre los cuales se encuentra asambleas, cortes, parlamentos

y dietas conformadas por el rey, el clero y la nobleza, así como por figuras burocráticas

encargadas de aspectos administrativos y de control fiscal. La aparición de tales organismos

implica una incipiente descentralización de las decisiones, las que ya no son tomadas

exclusivamente por el monarca pero que siguen procurando la mantención y control del

orden social (De Gabriel 2000).

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Durante la época del renacimiento, el cuestionamiento de los principios religiosos de

legitimidad del poder político, darán paso a una forma de control de carácter secular. La

sociedad empieza a describirse bajo la forma de la estratificación, lo que significa la

diferenciación entre estamentos sociales que se caracterizan por diferentes modos de vida y

niveles de concentración de poder político y económico. La nobleza constituye el

estamento que goza de un acceso privilegiado a esferas de carácter funcional que aún no se

encuentran diferenciadas, situándose con ello en una posición superior con respecto al

estamento conformado por aquellos que pertenecen al pueblo. En tal sentido es que la

estratificación de la sociedad se presenta como un orden de rangos que se definen por

distintas cualidades y expectativas morales a ellos asociadas. La secularización de la

política se basa entonces en la necesidad de parte de la nobleza de legitimar su riqueza sin

tener que recurrir a preceptos de carácter religioso. La legitimidad del poder basada en la

delegación de esta facultad por parte de Dios, era un principio orientado a los monarcas,

excluyendo de este privilegio a los nobles de menor rango. Se puede interpretar que la

influencia que este estamento va adquiriendo sobre la conducción política de la sociedad, le

permite desarrollar una nueva fundamentación que respalda y protege sus bienes e intereses

particulares. Con ello se hace posible la instauración de un poder político de carácter

centralizado, que en la figura del estado será el encargado de la regulación de las

diferencias entre estamentos.

La progresiva secularización de los fundamentos de legitimidad de la autoridad política,

hacen que lo que se entiende como el bien común deje de ser definido desde un punto de

vista religioso y pase a ser entendido como lo que los propios hombres definen como tal.

Lo común sin embargo tiene un carácter fuertemente excluyente cuando se define desde la

unidad de un estamento particular, situación que dará paso a nuevas formas de

cuestionamiento de la forma en la que se fundamenta el orden social.

La diferenciación de la sociedad en estratos mutuamente excluyentes y la búsqueda de

legitimación de esta clase de diferencias, si bien surge del desplazamiento de la moral

religiosa, generan una nueva fuente de críticas. La legitimidad del poder político en base a

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la posesión de la tierra también empieza a ser discutida durante la época renacentista. Se

puede decir que como consecuencia del proceso de reconocimiento y consolidación de la

soberanía territorial de los estados, la relación entre los soberanos y su comunidad

comienza a adquirir un carácter diferente en la medida en que el sentido de pertenencia e

integración que se genera en torno a lo territorial, cuestiona el carácter patrimonial en el

que los reyes y luego la nobleza legitimaban su autoridad. El sentido de comunidad dota al

territorio de un carácter más público, propiciando una transformación relevante en la forma

en la que se concebía la relación con la autoridad.

I.III LAS NUEVAS CORRIENTES DE PENSAMIENTO POLÍTICO Y SU

INFLUENCIA EN LA NOCIÓN DE ESTADO

El desarrollo del pensamiento político entre los siglos XV y XVIII refleja la instalación de

un nuevo orden basado en un mandato de carácter moral, de orientación secular que poco a

poco va entendiendo las diferencias estamentales bajo el prisma de la desigualdad. El

estado empieza a ser visto como mecanismo de control de la sociedad en la medida en que

se espera que oriente el comportamiento de los hombres en función de lo que se concibe

como virtudes públicas. El bien común como valor, pasa a ser el principio normativo de

este nuevo orden.

El cuestionamiento de los fundamentos éticos en los que se ha pretendido legitimar el poder

político se puede entender como una consecuencia de una mayor complejización de la

sociedad que se da a partir de mayores posibilidades de intercambio entre distintas regiones

del mundo, lo que es propiciado tanto por el desarrollo del comercio como por las guerras

de defensa de la soberanía territorial. Por otro lado es posible observar la proliferación de

diversas ideas políticas y éticas que gracias a la creación de la imprenta pueden ser

promulgadas y discutidas entre sujetos de distintas comunidades políticas. Este aumento de

diversidad propicia que las leyes del mundo político comiencen a concebirse como objetos

de investigación independientes de la moral religiosa lo que implica el surgimiento de una

serie de nuevas teorías y corrientes de pensamiento sobre la relación entre la autoridad y la

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comunidad. Estas persiguen establecer nuevos parámetros de legitimación del poder del

estado. La racionalidad se presenta como la estrategia adecuada para la formulación de los

nuevos conceptos políticos, en la medida en que es entendida en contraposición al

pensamiento orientado por la religión, el cual ha perdido validez en la medida en que deja

de ser eficaz ante un mundo que comienza complejizarse con cada vez mayor velocidad. A

ello se suma el surgimiento de una serie de nuevas figuras administrativas y especializadas

en torno a temas fiscales, tales como recaudadores y auditores que empieza a configurar un

aparato burocrático de asesoría y apoyo a la labor del rey y que progresivamente va

ampliando sus fronteras de poder. La consolidación de la nobleza como estamento

encargado de la regulación del orden da paso al cuestionamiento de diferencias sociales que

empiezan a ser vistas como injustas e indeseadas. Tales procesos derivan en un ambiente de

desorden generalizado por la carencia de leyes que regulen eficientemente el aumento de la

complejidad. Surge entonces la necesidad de elaborar nuevos fundamentos de legitimidad

del poder así como una estructura reguladora de las formas e instancias de operación del

estado.

El desarrollo del pensamiento político que surge a partir del renacimiento, es reflejo de las

transformaciones estructurales y normativas que dan cuenta del origen del estado moderno.

Se trata de una respuesta ante las nuevas figuras de operación que adquiere el estado y al

replanteamiento de la relaciones de carácter político que se empiezan a establecer en

comunidades unificadas territorialmente. Los principales y más relevantes pensadores que a

continuación revisaremos, desarrollan sus teorías y conceptos a partir de la observación de

lo que acontece en su entorno y que muchas veces, desde el interior del propio estado, sus

contemporáneos, no son capaces de observar. Tales pensadores describen, analizan e

interpretan las necesidades de legitimidad de la época a la vez que desarrollan conceptos

primarios relativos al funcionamiento de un sistema político que ha empezado a actuar de

manera autónoma y que por ende se diferencia de otras esferas de la sociedad.

Maquiavelo es sin lugar a duda pionero en el desarrollo de estas nuevas corrientes de

pensamiento considerando que es el primero que se revela de manera abierta ante la

primacía de la moral religiosa y empieza ha describir al estado desde una perspectiva

20

secular. Tal descripción la realiza a partir de la observación empírica de su entorno y de su

experiencia como asesor de la monarquía. El propio término de estado es acuñado por este

autor dando pie al uso regular y técnico de este concepto.

Sus postulados reflejan los cambios que, desde una perspectiva política, dan cuenta del

surgimiento del renacimiento. Mediante una estrategia netamente inductiva, va

describiendo y sistematizando las figuras, estilos y funcionalidades de las diferentes formas

de gobernar de los príncipes y monarcas de la época. Lo que Maquiavelo observa y

describe es el quiebre del sistema jerárquico medieval que dividía al mundo en el estadio

superior de lo divino y el inferior de lo terrenal. En tal sentido es que da cuenta de cómo las

premisas que príncipes y monarcas utilizan en el ejercicio del poder, se encuentran ligadas

a objetivos funcionales asociados a su propia voluntad y no a la de una voluntad superior

divina e integradora. Evidencia entonces la ineficiencia de la normatividad religiosa como

eje orientador de lo político y considera que el objetivo del estado es instaurar un nuevo

orden que logre contrarrestar la desorganización social de aquel basado en la moral

religiosa (Melossi 1992).

Los postulados de Maquiavelo describen cómo el estado empieza a abandonar sus

fundamentos metafísicos religiosos, dando cuenta del inicio de los procesos de

diferenciación funcional de la esfera política. Sus propios escritos constituyen una forma de

especialización de la teoría política en los que se empiezan a trazar los límites de

funcionamiento del estado como referente descriptivo del sistema político. Su concepción

normativa del bien común se perfila entorno a la idea de un orden secular cuyo objetivo es

la regulación de las relaciones entre los reyes y sus vasallos. Para él esta nueva moral

política debe reemplazar a la de carácter religioso que hasta entonces predominaba. Del

antiguo orden solo mantiene la estructura jerárquica de organización del estado, en cuanto

estima necesaria la existencia de una autoridad que comande y decida sobre diversos

aspectos de la vida social. Tal premisa se encuentra fundamentada en su idea de que la

naturaleza humana es corrupta e inmoral y que por ende debe ser controlada (Cassier 2004).

21

Para Maquiavelo es en el propio control del poder donde se sitúa la justificación de la

soberanía territorial lo que es reflejo de que su atención y preocupación se encuentra

centrada en los medios más que los fines. En tal sentido para él la legitimación del poder

del monarca se asienta principalmente en la tradición, en el traspaso de esta facultad de

manera hereditaria (Maquiavelo 2006).

Otro de los pensadores políticos donde es posible observar como la figura del estado

empieza a autonomizarse es Thomas Hobbes en cuyos escritos el estado se encuentra

asociado al concepto de república. La república para este autor se plantea como la

conformación de un pacto de representación en la que los representados entregan por

voluntad propia el poder de dirigirlos a un hombre o una asamblea de hombres. Este

traspaso de poder se entiende como reducción de voluntades en una única voluntad

(Hobbes 2003). La república para Hobbes es la unidad en que se sintetizan múltiples

voluntades sometidas en mutuo acuerdo a las decisiones del soberano que les representa. En

tales ideas es posible observar como el estado deja de estar legitimado en el vínculo con lo

divino, para constituirse en una fuente de poder que se válida en la representación de los

intereses de la comunidad y en la cesión voluntaria del poder de protección y conducción

de la sociedad. Lo que según este autor se transfiere a la república es el derecho natural de

los hombres a gobernarse a así mismos, proceso de traspaso de poder que ha de tomar la

figura de un contrato.

El orden social que se configura en el establecimiento de esta forma simbólica de contrato

surge como respuesta de los hombres a la necesidad de superar lo que Hobbes define como

estado de naturaleza. Este puede ser entendido como el estado en que cada hombre utiliza

de manera libre e individual su poder de autopreservación lo que deviene en un uso

irrestricto de los medios y recursos que para ello requieren. El estado de naturaleza es por

lo tanto un estado en el que prima la inseguridad y el temor de ver amenazada la

sobrevivencia. Tales argumentos justificarían en Hobbes, la renuncia voluntaria de los

hombres a esta forma de libertad a favor del establecimiento de una forma colectiva de

dominación. La comunidad, en tal contexto, nace de la restricción de la libertad individual,

a partir de la cual se establece un nuevo orden según el cual el comportamiento de los

22

hombres ha de ser regulado por la autoridad. En tal sentido es que la vida en sociedad, al

definirse en oposición al estado de naturaleza también es definida como un estado de paz.

Este nuevo orden de carácter social es ejercido en la figura del poder y por medio de leyes

las cuales contendrían la distinción normativa entre lo bueno y lo malo, lo justo y lo injusto.

Tales dicotomías permiten observar el comportamiento de los hombres como colectivo y

por ende solo pueden darse en la vida en sociedad. Se puede interpretar que bajo tal

perspectiva el estado se encuentra normativamente orientado hacia el objetivo central

puesto en la idea de bien común.

Siguiendo el pensamiento de Hobbes se puede observar que la cohesión y unidad de la

comunidad no solo están delimitadas por las fronteras simbólicas del bien común. La

comunidad adquiere su forma unitaria también en el trazado de fronteras de carácter

territorial. El soberano es por ende el encargado de la defensa de la comunidad en relación

a conflictos con otras naciones o repúblicas que constituyen en si mismas núcleos

territoriales en los que se vela internamente por su propia cohesión social.

En la lectura de Hobbes la figura del soberano y los poderes que a este se le atribuyen como

representante de la comunidad, dan cuenta del carácter centralizado de la república, donde

la toma de decisiones se encuentra concentrada en esta única figura. En el soberano se

concentra y centraliza el poder de decidir sobre el curso de lo social describiéndose de este

modo un estado de carácter fuertemente jerarquizado. La estructura administrativa del

estado se configura por debajo de la autoridad máxima en la forma de distintas instancias

políticas encargadas de administrar y regular asuntos relativos a la economía, las relaciones

exteriores, la instrucción del pueblo y la justicia. Es así como Hobbes describe los ámbitos

de competencia de ministros y cuerpos políticos a quienes asigna la tarea de asesoramiento

y representación del soberano y que en tal calidad se encuentran sometidos a su voluntad.

Tales figuras son reconocidas como personas públicas a diferencia de los consejeros y de

otros miembros de la comunidad quienes al no tener un vínculo directo con la autoridad, no

son considerados como perteneciente a la esfera de lo público (Hobbes 2003). Esto indica

que la noción de lo público en este autor se encuentra estrechamente ligada al vínculo con

23

la autoridad política y por ende con la figura naciente del estado. De esta manera Hobbes da

cuenta de cómo la política comienza a diferenciarse como esfera particular de la sociedad.

La conformación del estado como aparato político encargado de la representación de

intereses y la regulación del orden social puede ser también observada en los escritos de

John Locke. Según los postulados de este autor el poder político es definido como el

derecho de hacer y establecer leyes de protección de la propiedad privada mediante

sanciones de diverso nivel de gravedad. El estado figura entonces como el encargado de

imponer la ejecución de tales normas lo que incluye la defensa de lo que el autor denomina

como atropello extranjero (Locke 1941).

De manera similar a lo propuesto por Hobbes, este pensador plantea como fuente de

legitimidad del estado el sometimiento voluntario de los hombres a una autoridad a la que

se le delega el poder de defensa y protección de la comunidad. En este caso la idea de

comunidad es más fuerte que la planteada por Hobbes, dado que se considera que es ésta la

que como conjunto es representada por la figura del estado. La comunidad en tal sentido es

entendida como una sociedad política que actúa en defensa de la propiedad de los hombres

y que por medio de hombres facultados regula y vela por el orden social.

La sociedad política en Locke se contrapone a la idea de estado de naturaleza en el cual los

hombres actúan libremente sin someterse a la voluntad de otro. La idea de bien común,

vuelve a aparecer como objetivo de un estado que ha nacido en función de la conformación

de un colectivo social que reduce la individualidad en función de la cohesión y la unidad.

El estado actúa mediante leyes que se definen por su carácter común a la vez que constituye

el organismo encargado de velar por su cumplimiento mediante la aplicación de sanciones.

Locke en este punto señala la necesidad de separar el poder y funciones del estado

distinguiendo entre la dimensión legislativa y la ejecutiva del mismo, lo que denota un

mayor grado de diferenciación interna que la hasta ahora revisada en los postulados de

Maquiavelo y Hobbes. En un sentido similar, otro punto relevante que surge del

pensamiento de Locke dice relación con la diferenciación entre estado y gobierno,

pudiendo este último adquirir diversas figuras sin que ello interfiera en la idea de

comunidad que se representa mediante la figura estatal.

24

Es posible observar como los postulados de este autor reflejan la idea de que el

sometimiento a la autoridad del estado implica que nadie ha de quedar fuera del

cumplimiento de las leyes y que el cuerpo político conformado por la comunidad se debe

regir por la voluntad de la mayoría. La norma común es por ende la que determina lo que es

justo e injusto, restringiendo en función de ello la libertad natural. La conformación de la

sociedad política implica la pérdida de esta forma de libertad lo que es entendido como

conveniente en la medida en que con ello se salvaguardan los interesen y bienes privados

de los ciudadanos. En particular lo que el estado protege es la propiedad territorial lo que

implica que los gobiernos tengan jurisdicción directa sobre la tierra y que los gobernados

sean solo aquellos que son dueños de un territorio. La sociedad civil para Locke por lo

tanto se restringe al conjunto de propietarios que consienten libremente ser gobernados y

que reconocen la utilidad que para ellos esto significa.

La idea de estado como comunidad se hace más fuerte en los postulados de Rousseau quien

considera a este como un colectivo compuesto de particularidades. Se trata de una

agregación de individuos que suman sus fuerzas en función del establecimiento de acuerdos

comunes a los que se someten de manera voluntaria. A diferencia de lo planteado por

Hobbes y Locke, la idea de libertad en Rousseau no se contrapone la de orden social en

cuanto éste señala que los hombres no pueden perder sus libertades individuales en la

conformación de la comunidad política y que por el contrario el estado actúa como su

garante.

Para Rousseau, mediante el contrato social los miembros de la comunidad transfieren al

estado su propia voluntad y poder de dirección, conformando en ello la voluntad general.

Bajo este pacto los hombres asumirían la obligación de responder a la voluntad común. En

tal sentido el vínculo social se establece en la subordinación de los particulares a los

derechos de la comunidad de lo que surge la figura pública del estado (Rousseau 2005) . El

compromiso adquirido a través del contrato social es entendido por este pensador como

mutuo y no como obligatorio en tanto se entiende que trabajar por la comunidad es

equivalente a trabajar por si mismo.

25

Cabe destacar el carácter moral que adquiere el estado en los postulados de Rousseau, en

tanto este es definido como una entidad que se diferencia de la voluntad individual y que

actúa bajo principios guiados por la razón. La orientación al bien común en este contexto,

significaría actuar racionalmente en función de la obtención de beneficios colectivos. Así

mismo el carácter moral del estado estaría dado en que mediante el pacto social se establece

una situación de igualdad entre los ciudadanos que a la vez que se ven sometidos a las

mismas obligaciones gozan idénticos beneficios. Perseguir el bien general es entendido

entonces como equivalente a procurarse de beneficios individuales.

Más allá de los diferentes énfasis y diferencias existentes entre estos cuatro autores, a partir

de ellos es posible dibujar la figura y carácter del estado de control que surge de su

independización de la esfera religiosa. El pensamiento político que ellos desarrollan nos

habla de un proceso de secularización de la política que se cristaliza en el divorcio que el

estado hace de lo divino como fuente de legitimidad. La moral religiosa es reemplazada por

la premisa moral del bien común, del cual ahora depende el establecimiento de un nuevo

orden comandado por la propia comunidad social. Bajo este nuevo orden de la razón, la

propiedad privada y en particular la propiedad territorial pasan a ser los principios y

derechos que hay que resguardar y proteger. La individualidad de tales derechos se supera y

sintetiza en la idea de bien común, naciendo de ello la noción de “lo público” como aquel

nodo donde convergen voluntades individuales que pasan a ser comandadas como si

constituyeran una unidad homogénea de intereses. El estado representa lo público en la

medida en que su orientación en la toma de decisiones está orientada a los intereses de la

comunidad. La noción de comunidad y bien común, sin embargo, se encuentran aún

restringidas a aquel segmento de la sociedad que goza de mayores privilegios y derechos de

carácter político. La comunidad política se limita en un principio la nobleza, para poco a

poco empezar a integrar a la burguesía.

Se puede decir que en un principio, la moral religiosa es reemplazada por una moral de

carácter secular que determina las virtudes, valores y expectativas asociadas a los distintos

estamentos de la sociedad. Esto implica la configuración de preceptos morales

diferenciados, que regulan por separado a la nobleza y el pueblo. Siendo la nobleza la que

goza de mayor influencia en los procesos políticos de conducción de la sociedad, es su

26

propia moral la que determina lo que se estima como comportamiento ideal. El estado en

este contexto ha de coincidir con esta forma predominante de moral, regulando a partir de

ella un nuevo orden jerárquico, estratificado y secular. La cohesión y homogeneidad de los

estamentos en los que se basa la estratificación de la sociedad, hace posible que, mediante

el estado, se pueda controlar el curso de lo social en función de las expectativas morales

descritas desde la posición superior que ocupa la nobleza. Se mantiene de esta manera una

cierta estabilidad de la diferencia, lo que más tarde será cuestionado a partir de una nueva

semántica moral que opera en función de la distinción igualdad/desigualdad.

Con el desarrollo y crecimiento del aparato burocrático del estado, la expansión de la

educación y el mayor desarrollo de actividades comerciales de carácter empresarial, la

burguesía comienza a adquirir cada vez mayor participación e influencia en la escena

política de la época, lo que da paso a nuevos cuestionamientos sobre los fundamentos del

orden político y social. La idea de bien común se amplía con ello a la burguesía, la que

empieza a concebir como injusta los privilegios y facultades de la nobleza. El carácter

territorial que con mayor fuerza adquieren las comunidades política, hacen que el territorio

se empiece a transformar en el fundamento concreto de la delimitación espacial de la

comunidad. La propiedad de la tierra comienza a perder con ello validez como la base del

poder político, dando paso a una noción más amplia de bien común. Con ello se da cuenta

de una mayor diversidad social que empieza a poner en jaque la descripción estratificada de

la sociedad, considerando que comienzan a identificarse nuevas posiciones y modos de vida

que ya no pueden ser clasificadas en solo dos formas estamentales.

Desde un punto de vista administrativo los autores revisados van dando cuenta de cómo el

estado requiere de una cada vez mayor diferenciación interna en relación con las áreas

sociales que ha de comandar así como de tipos de funcionarios encargados de la

administración de tales esferas. Si bien el estado se plantea como el encargado del conjunto

de lo social, no puede operar sobre ello sin antes identificar áreas especializadas de

competencia que requieren de operatorias y tipos de decisiones particulares y diferenciadas.

Con ello se esta reflejando el nacimiento de una sociedad moderna donde lo social debe

dejar de ser visto como una unidad homogénea a medida que adquiere diversas formas y

27

lógicas autónomas de funcionamiento. Si bien en el estado de control estas esferas son

reconocidas como independientes, el carácter centralizado de la toma de decisiones que

sobre ellas opera, da cuenta de una visión unificadora de la sociedad en la que prima la idea

de la comunidad integrada y homogénea.

El estado de control tiende a mantener la estructura jerárquica de organización y

distribución de la toma de decisiones. La sociedad sigue comandada desde la cima de la

pirámide, posición privilegiada de observación del conjunto social como unidad. Desde tal

ubicación se proyecta y planifica el curso de la sociedad, se delimitan los derechos y

deberes de los ciudadanos determinándose en ello lo que se considera como justo e injusto

para la comunidad. La puesta en marcha de los proyectos políticos que de tales aspectos

derivan, se ve apoyada en la formulación de normas y leyes en cargadas de encausar la

ejecución de estos planes de acción mediante el establecimiento de sanciones impuestas al

quebrantamiento de lo proyectado como orden social.

Cabe destacar que, al reemplazarse el orden social del carácter religioso por uno de carácter

político, los autores deben recurrir a un referente que sirve como oposición a esta noción de

orden y que, dado el divorcio con la moral religiosa, adquiere un carácter antropocéntrico.

En tal sentido es que la naturaleza humana pasa a ser el referente que se contrapone a la

naturaleza de lo social. Lo social surge como una nueva forma de orden que, dependiendo

de la perspectiva de cada autor, supera o integra la libertad del hombre en su estado de

naturaleza. La sociedad se constituye como tal mediante el control y encausamiento de las

pasiones y vicios humanos, atributos que parecen impedir por si mismos la vida en

comunidad. La política a través del estado sería la encargada de velar por el establecimiento

y regulación de lo que se entiende como la constricción necesaria para que los hombres

puedan vivir vinculados de manera armónica. El bien colectivo se plantea entonces como

un ideal normativo, en el que se fundamenta y legitima la acción estatal.

La representación de intereses en que se funda el poder del estado, se apoya en la idea de

que el bien común es algo a lo que se aspira en la medida en que se traduce en una forma de

protección de los intereses particulares y la sobrevivencia personal. La voluntad común

28

confluye en esta idea, entendiéndose que representa la inclinación de la mayoría a

someterse a un ordenamiento que asegure un estado de paz social. El carácter normativo del

naciente estado moderno se articula en torno a principios colectivos y de carácter secular

los cuales persiguen la protección de los derechos de la comunidad.

I.IV ESTADO-NACIÓN Y CONTROL COMO INTEGRACIÓN

El pensamiento político desarrollado entre los siglos XV y XVIII da cuenta de cómo la

esfera política comienza a diferenciarse como sistema autónomo de la sociedad. Este tipo

de reflexiones pasan rápidamente a constituir parte y objeto de la política misma en un

proceso en que la explicación de los fenómenos sociales se encuentra estrechamente

vinculado al desarrollo de la teoría (Luhmann 1994). De tal proceso deriva el nacimiento de

lo que se denomina como estado moderno, aludiéndose con ello a un estado especializado

en la regulación del orden político. La secularización del estado es una de las primeras

evidencias del proceso de diferenciación de la política, en tanto implica una suerte de

divorcio con los fundamentos religiosos que actuaban como fuente de legitimación de la

autoridad, los que son reemplazados por argumentos relativos al concepto de soberanía.

Tales procesos dan cuenta de una mayor autonomía funcional por parte del sistema político

(Luhmann 1994).

El estado moderno se caracteriza por situar su base de legitimidad en la transferencia del

poder de regulación de la sociedad que es realizada de forma voluntaria por la propia

comunidad. La soberanía, como nueva fuente de legitimidad del poder político, se refiere a

la facultad de representación de la comunidad política que esta misma traspasa a la

autoridad y que permite la distinción entre gobernantes y gobernados. Cabe destacar, que

en dicho proceso el poder político, a diferencia de lo observado en la época medieval, se

configura como una entidad independiente de la persona que representa la autoridad y por

ende trasciende a la figura de los gobernantes. Dicho fenómeno da cuenta y complementa el

proceso de diferenciación de la política, la que empieza a ser distinguida como una función

específica dentro de la sociedad. Como consecuencia de tales procesos, el estado moderno

29

se configura como un aparato administrativo cada vez mas especializado en la regulación y

mantención de un orden de carácter legal. En tal sentido es que el estado moderno es un

estado soberano encargado de diseñar y aplicar las leyes que permiten la protección y

regulación de la sociedad.

Se debe señalar que si bien el nacimiento del estado moderno es consecuencia de un

proceso de diferenciación de la esfera política, este no pierde el carácter centralizado que

había asumido en épocas anteriores. Se puede decir que aún es posible definirlo como un

estado de control que goza de una capacidad omnipotente de tomar decisiones sobre el

curso de lo social. En tal sentido es que el estado moderno seguirá, al menos por un tiempo,

estando situado en la cima de la estructura social ejerciendo desde ella su poder de

regulación y mantención de lo que entiende como orden y que se encuentra aún ligado a la

idea de bien común. Podemos decir entonces que se trata de un estado que, si bien ha

cambiado sus fundamentos, se orienta por valores y principios morales que dan cuenta de

una idea unificada de orden que a su vez asume un carácter ideal. Se aprecia en ello un

cambio fundamental en la noción de unidad con la que se describe la sociedad, en tanto esta

asume el carácter de aspiración. La unidad para el estado moderno es la proyección de un

ideal por el cual se debe trabajar y construir. Este tipo de proyecto pasa a ser entonces el

principal motivo de la política (Luhmann 2007).

Otra característica relevante que ha de asumir el estado moderno es su vinculación con el

proceso de fortalecimiento de comunidades unificadas e independientes entre si. El propio

ejercicio de la soberanía requiere de la distinción de una comunidad integrada y

relativamente homogénea sobre la cual se han de ejercer el conjunto de leyes encargadas de

la mantención del orden social. La identificación de dichas comunidades ha de estar

asociada al establecimiento de límites territoriales que demarcan geográficamente el

espacio de la soberanía y que favorecen la unificación e integración de órdenes políticos

autónomos. En tal sentido es que el territorio permite el ejercicio más eficiente del control

político, estableciendo los límites jurisdiccionales de aplicación de las leyes de los que

ahora empieza a ser entendido como estado nación.

30

El estado nación, apoyado en el principio de soberanía y en la delimitación territorial de la

comunidad, refuerza la idea de integración en términos de orden político y de unidad

cultural. En tal sentido la territorialidad pasa a ser el referente en la delimitación de

fronteras simbólicas en la conformación de identidades nacionales a la vez que constituye

el espacio donde se instala y desarrolla la racionalidad con la que empiezan a operan los

procesos de modernización (Habermas 2005).

Desde una perspectiva administrativa el estado nación representa una acentuada

especialización de funciones internas cada vez mas específicas. En tal sentido se puede

decir que la conformación de los estados nacionales implica el fortalecimiento de la

capacidad reguladora del estado en base al establecimiento de estatutos y procedimientos

particulares que delimitan su forma, a la vez que su campo de actuación. Dotado de

herramientas tales como la constitución, la división de los poderes y la instauración y

fortalecimiento de la democracia se constituyen las bases institucionales sobre las cuales se

forjan las reglas de actuación de la figura estatal moderna (Luhmann 1994).

Los estados nacionales, por otro lado, dan cuenta de la evolución del principio de control

normativo según el cual ejercen su poder de regulación. Bajo los parámetros de la nación se

aspira a la cohesión de la comunidad mediante la mantención de un orden político

unificado. En este escenario, el anclaje territorial de los estados contribuye a la

conformación de identidades nacionales las que, al actuar como fuerzas homogenizantes y

cohesionadoras, refuerzan la función de integración que adquiere el estado moderno. En tal

sentido es que la idea de nación se construye en torno a la identificación de una tradición,

lengua e historia compartida por una comunidad territorial delimitada (Habermas 2005).

Cabe señalar que, sin embargo, tales características no siempre son identificables para todas

las naciones y es por ello que la constitución de un aparato regulatorio unificado puede ser

considerado como el mayor referente en la identificación de los estados nacionales. Se

puede decir que la configuración de la idea de nación sobre tradiciones y factores culturales

comunes tiende a simplificar la historia real que habla de comunidades mucho más

complejas y diversas. Es así como más adelante veremos que es justamente en la negación

31

de la diversidad es que el estado nación verá puesto en jaque la validez de sus aspiraciones

normativas.

Este afán integrador que caracteriza el surgimiento de los estados nacionales puede ser

visto como una reacción natural ante los sucesivos impulsos de abstracción que implica el

proceso de modernización de la sociedad (Habermas 2005). La creciente complejización

que conlleva la diferenciación funcional, envuelve en un principio la necesidad de

establecer un marco de ordenamiento común que se traduce en la implementación

procedimental del funcionamiento del estado, sin embargo, la intención reguladora y

jerárquica que hay detrás de esta lógica, se verá superada en la creciente autonomización de

las esferas funcionales de la sociedad, las que progresivamente durante el Siglo XX irán

independizándose del sistema político.

La orientación normativa que adquieren los estados nacionales en función de la idea de

integración, ha de determinar la forma en que estos observan y entienden el orden social.

La nación por un lado da cuenta de la disolución del orden estratificado que describía la

sociedad en base a la identificación de estamentos de carácter jerárquicos. Nobleza y

pueblo dejan de ser categorías válidas en un mundo en el que la ampliación y desarrollo del

comercio, la educación, la ciencia y las corrientes de pensamiento configuran distintas

posiciones y formas de vida que ya no caben en el esquema simplificado de la

estratificación. El acceso de los individuos a tales esferas funcionales de la sociedad ha

dejado de depender exclusivamente de su posición en la estructura jerárquica de la

sociedad, en la medida en que cada uno es capaz de desarrollar herramientas particulares y

diversas que determinan sus posibilidades de inclusión/exclusión en los rendimientos y

beneficios de tales esferas. El paso de la estratificación a la diferenciación funcional da

cuenta de la autonomización de sistemas funcionales que a la vez que operan de forma

independiente y autorregulada, generan una alta interdependencia entre sí. Esto significa

que el acceso a uno de ellos determina las posibilidades de acceso a otros, así por ejemplo

la educación incide en las posibilidades de trabajo de las personas. Se trata de una

interdependencia de carácter complejo que no puede ser descrita de forma lineal y que da

paso a formas dinámicas de inclusión de individuos que transitan, en distintas condiciones,

32

por las esferas de la sociedad. Se puede decir que el concepto de nación a la vez que diluye

el esquema semántico de la estratificación, da cuenta de cómo se reacciona ante este

aumento de complejidad social. La herencia del esquema de la unidad, transformado ahora

en el mandato moral de la integración, insita al estado nacional a reducir bajo el parámetro

de la nación, la diversidad y dinamismo de posiciones ocupadas por los individuos en la

sociedad. La idea de la comunidad política y territorial que hay detrás del concepto de

nación, actúa como esquema de simplificación de la complejidad, asegurando de esta

manera la conducción política centralizada de dichas comunidades. Las naciones fijan las

fronteras geográficas e imaginarias de unidades políticas en las que se hace posible

proyectar los ideales morales de la integración

El mandato de la integración alude a un mundo uniforme, homogéneo capaz de ser

controlado y donde el bien común representa un estado ideal de equilibrio al que pareciera

todos aspiran por igual. En dicho contexto la toma de decisiones políticas se materializa en

el diseño e implementación de políticas públicas orientadas por tales principios de cohesión

social. El estado moderno en su forma de estado nacional sigue actuando en función del

establecimiento de un orden que figura como única forma y alternativa de regulación, se

trata de un proyecto político que parece ciego ante los procesos de complejización de la

sociedad y la diversificación de posturas normativas que este conlleva. Tal ceguera, sin

embargo, se encuentra normativamente justificada. La diversidad de posiciones en la

estructura social dibujada por la diferenciación funcional, no asegura la igualdad en las

condiciones de vida y bienestar de los individuos. Las consecuencias negativas de los

procesos de industrialización hablan del nacimiento de nuevas formas de pobreza y

marginalidad, dando cuenta con ello de agudas diferencias sociales en la calidad de vida de

los sujetos. A diferencia de lo que ocurría bajo el esquema de la estratificación y bajo la

influencia normativa de la idea de bien común, tales diferencias son ahora entendidas como

desigualdad y se transforman con ello en un nuevo objetivo político de los estados

nacionales. El mandato normativo de la integración incluye en su proyecto el principio de

la igualdad. En base a este se diseccionan el actuar del estado hacia la disolución de las

diferencias sociales que determinan condiciones de vida adversas de los segmentos más

pobres de la sociedad. Al proponerse el estado tales objetivos de carácter moral en función

33

de un proyecto idealizado de sociedad, justifica y refuerza el centralismo con que opera en

la toma de decisiones.

Las consecuencias que esta forma normativa de actuación tendrá para el estado nacional,

hablan de los obstáculos que esta impone ante la necesidad de incorporar la creciente

complejidad del mundo social. Bajo el mandato de la integración y la igualdad el estado no

es capaz de responder por completo a la diversidad demandas de una sociedad cada vez

más diferenciada. El problema surge cuando al operar desde la lógica de la integración se

tiende a obviar la existencia de diversas lógicas funcionales a la vez que se suele actuar

sobre los individuos como si sus demandas y expectativas respondieran a una única

racionalidad. Los proyectos políticos nacionales que se construyen en función de principios

normativos tales como justicia, igualdad, bien común y equidad, como si tales valores

fueran posibles de ser alcanzado siguiendo el trazado de un único camino posible. En la

medida en que el los estados siguen actuando bajo la lógica del control, intentado imponer

tales valores ideales, no son capaces de reconocer las formas en que los distintos sistemas

funcionales comienzan a operar de manera autónoma.

Las políticas de integración, por otro lado, además de movilizarse en función de principios

unificadores, persiguen la cohesión de los sujetos en torno a valores y normas sociales

predefinidas. Esto en tanto los trata como colectivos sociales provistos de identidad

nacional. En tal sentido es que operan sobre una figura homogénea, en la que se resumen

todos los discursos e individualidades y sobre la cual se asumen comunes aspiraciones y

expectativas. Se puede decir que el carácter moral de los objetivos trazados por el estado

nacional a la vez que obstaculiza su comprensión de la diversidad, hace coherentes las

decisiones que este va adoptando. Es consistente si consideramos que actúa en función de

un proyecto político que ha sido trazado sobre el supuesto de que el futuro puede ser

controlado.

34

I.V INTEGRACION Y ESTADO DE BIENESTAR

Un ejemplo claro de políticas públicas orientadas a la integración, está dado en lo que se ha

denominado como estado de bienestar. La consolidación del sistema capitalista y el

aceleramiento de los proceso de industrialización desarrollados a fines del siglo XVIII y

principios del SXIX, implicaron una serie de consecuencias sobre las lógicas de operación

de los estados europeos. La complejización del mundo del trabajo, el aumento del tamaño

de la población así como de la desigualdad en el acceso a los beneficios económicos

derivados de los procesos de industrialización implicó un incremento y diversificación de la

demanda de protección de la comunidad hacia el estado. Se puede decir que la complejidad

social y sus diferencias son incorporadas como asuntos que se espera sean resueltos por la

esfera política.

Al operar bajo la lógica de que el orden solo es posible mediante la figura del contrato

social y en un nuevo escenario donde el bien común se torna cada vez más difícil de definir

de una única manera, los estados nacionales se saturan de demandas y exigencias que

responden a realidades sociales de diversa naturaleza. En tal sentido es que el estado de

bienestar puede ser entendido como una reacción al aumento de inseguridad que se

desencadena con el aceleramiento de los procesos de modernización de la sociedad. En un

sentido similar se trata de una forma de enfrentar la desigualdad heredada del orden

estratificado de la sociedad, el que si bien ha empezado a ser remplazado por la

diferenciación funcional, sigue influyendo en las posibilidades de acceso a los rendimientos

sistémicos de individuos con menores recursos socioeconómicos.

El estado de bienestar se perfila como un estado interventor que procura compensar, desde

la lógica del control, las desigualdades generadas por un sistema económico cada vez más

autónomo e independiente de la racionalidad política. Se puede interpretar entonces como

una reacción ante la perdida de la facultad de control que deriva de los procesos de

modernización de la sociedad y que se legitima en los principios normativos que hacen del

estado el encargado de la mantención del orden social. La reacción es por lo tanto reforzar

35

los niveles de control que han sido amenazados, haciéndose cargo de la seguridad social y

la provisión de servicios básicos a la población, situación que llega a poner en riesgo la

diferenciación entre los sistemas político y económico (Luhmann 1994). Dicho proceso se

ve potenciado con la generalización del sufragio universal, el fortalecimiento de la

democracia y el surgimiento de movimientos sociales de carácter reivindicativo (Muñoz de

Bustillo 2000).

Desde una perspectiva normativa, el estado de bienestar, se apoya en el convencimiento

generalizado de que es el encargado de velar por la seguridad y protección de la población,

procurando con ello combatir los problemas derivados de la inequidad social. Más allá de

las diferencias ideológicas y argumentativas lo que prima es el consenso de que la acción

pública debe estar orientada a limar las desigualdades generadas por el libre mercado

(Muñoz de Bustillo 2000). Se trata de una suerte de compromiso social con el bienestar

social, que se apoya en el reconocimiento y validación de los miembros de las comunidades

nacionales como objeto directo de intervención. En tal sentido es que se trata de un estado

que justifica su intervencionismo en fundamentos morales que orientan su comportamiento

en función de la lógica de la compensación (Luhmann 1994).

Las consecuencias que desde el punto de vista administrativo ha tenido el estado de

bienestar son múltiples. Reaccionar sobre la desigualdad en la sociedad moderna, implica

aprender a identificar las diversas formas y condiciones en que esta se manifiesta, así como

las organizaciones y sistemas involucrados en la planeación de compensaciones. Esto

significó para el estado abrirse a la interacción con distintas organizaciones sociales y

corporativas así como a instituciones privadas, en la búsqueda e implementación de

soluciones ante las desventajas e inequidades en la participación de los individuos en las

esferas funcionales de la sociedad. Por otro lado, desde un punto de vista administrativo, el

estado debe ampliar sus esferas de actuación procurando con ello responder a las distintas

lógicas y condiciones que inciden sobre la inequidad y la desigualdad. Insistiendo la

responsabilidad moral por el bienestar de la sociedad y en un intento de responder ante la

lógica de la diferenciación funcional, el estado tiende a sobrecargarse así mismo con

distintas funciones y objetivos de intervención. Tal sobrecarga afecta su capacidad de

36

respuesta ante problemas que generalmente surgen de lógicas funcionales autónomas que

no pueden ser controladas ni reguladas desde la esfera política. Se debe mencionar que el

rol complementario que en algunos casos pasa a jugar el sector privado, así como la

relevancia del surgimiento de un tercer sector orientado a la intervención especializada de

aquellas problemáticas sociales que el estado por si solo no era capaz de abordar, si bien

constituyen una fuente de apoyo a la labor del estado, implican que este debe asumir la

coordinación de tales instancias y con lo que se transforma en otra mas de sus

responsabilidades y fuente de expectativas.

Al seguir proyectando un ideal social y continuar actuando bajo la lógica del control, el

estado de bienestar toma decisiones sin considerar la autonomía de los sistemas funcionales

y por ende su limitada capacidad de influencia sobre los mismos. Esto implica que al no

poder controlar lo que sucede en su entorno no siempre es capaz de responder a la

diversidad de problemas y demandas que en este se generan. A pesar de ello las

expectativas generadas por el bienestar social tienden a ser cada vez mayores en un mundo

dominado por incerteza de la diferenciación funcional. El orden estratificado si bien

generaba marcadas desigualdades sociales entre estamentos, contaba con reglas más

simples en la delimitación de mecanismos de participación de beneficios funcionales. En el

orden moderno en cambio, participar de los rendimientos sistémicos depende tanto de sus

distintas lógicas de operación como de las herramientas de las que los individuos disponen

para propiciar su inclusión social, lo que hace que esta sea más incierta y riesgosa. En su

pretensión de compensar las desventajas derivadas de las distintas y desiguales formas de

participación en la vida social, el estado de bienestar se hace cargo de la incertidumbre que

prima en la sociedad moderna e intenta responder a ella con promesas de seguridad social.

Otra de las principales repercusiones de esta forma de funcionamiento estatal, dice relación

con la dependencia que el bienestar social adquiere en relación con el estado. Esto implica

por un lado la necesidad de mantener altos niveles de gasto social, no siempre factibles de

financiar, a la vez que una desmotivación por parte de la población en el asumir un rol mas

activo en procurar su propia calidad de vida así como a participar en el consumo. Las

críticas que desde los años 70 empiezan a surgir a este estilo de conducción estatal se basan

37

principalmente en este tipo de falencias y problemas asociados a la eficiencia de la acción

del estado (Muñoz de Bustillo 2000).

La crisis del estado de bienestar deriva principalmente del cuestionamiento de que este sea

efectivamente capaz de actuar racionalmente en función de lo que entiende como bien

colectivo o bien como igualdad y equidad. Lo que se cuestiona entonces es el principio

unificador y homogenizante con el que opera, actuado como si se pudiera controlar y dirigir

de manera lineal el curso de lo social. Por otro lado el intervencionismo estatal genera

modificaciones en el entorno social que derivan en nuevas problemáticas ante los cuales de

manera recursiva debe reaccionar (Luhmann 1994). La limitada capacidad de respuesta que

el estado de bienestar es capaz de generar ante la diversidad de problemas que debe

enfrentar deriva de la posición en la cual pretende estar situado en relación con las demás

esferas de la sociedad. Al definirse como un estado encargado de resolver y compensar los

problemas de la sociedad, pareciera posicionarse por sobre la misma. Bajo tales parámetros

no es capaz de reconocer como autónomas aquellas esferas que se encuentran en su entorno

y por en contrario actúa como si estas fueran factibles de ser intervenidas y controladas.

38

II CAPITULO 2: ESTADO DE COORDINACIÓN

II.I DIFERENCIACIÓN FUNCIONAL Y SUS CONSECUENCIAS PARA LA

FUNCIÓN DEL ESTADO

Bajo la lógica del control, el estado operaba bajo el supuesto de la sociedad como unidad.

La cohesión social, el bien común, la igualdad orientaban la acción del estado dirigiéndolo

hacia el ideal de la integración. El orden social figura como responsabilidad del sistema

político de una sociedad que se organiza de manera jerárquica y que sitúa al estado como el

observador, interventor y decidor por excelencia del curso de lo social.

El aceleramiento de los procesos de diferenciación de la sociedad y el consecuente aumento

de complejidad que estos conllevan, hacen que la imagen del estado bajo la lógica del

control empiece a ser cuestionada. El predominio de la diferenciación funcional y la cada

vez mayor autonomía y autorregulación de las esferas de la sociedad, han fracturado noción

de integración bajo la cual se sostenía un ideal de orden unificador. La idea de unida,

entendida como homogeneidad e identidad, se transforma en un símbolo idealizado que,

cada vez que se define o menciona, nos parece más irreal e imposible de alcanzar. Una

sociedad diferenciada funcionalmente es una sociedad caracterizada por la desigualdad de

lógicas y objetivos de operación de los sistemas a la vez que por la igualdad de los mismos

en relación con su posición en la estructura social (Luhmann 2007). El acoplamiento de

esferas diferenciadas dibuja ahora una estructura dinámica y compleja donde ya no es

posible situar al sistema político en un lugar de privilegio.

Las consecuencias del aumento acelerado de complejidad que caracterizan a la sociedad

moderna de las últimas décadas, se observan no sólo a nivel de las esferas funcionales.

Tanto los sistemas organizacionales como los de interacción se tornan más diversos,

diferenciados e internamente complejos. Expectativas, procedimientos, principios de

regulación se diversifican y aumentan haciendo que la heterogeneidad prevalezca. La

complejidad de la sociedad moderna significa diferenciación, especialización,

39

descentralización y diversidad, lo que implica hablar de un mundo en el que orden se define

por la coexistencia de diversos tipos de orden.

En este contexto, la idea de unidad ya no puede ser pensada en función de lo homogéneo o

lo uniforme, sin embargo, es un concepto requerido para señalar este nuevo ordenamiento

de lo social. La diferencia solo puede ser señalada y comprendida como unidad cuando esta

da cuenta de una distinción entre su lado interno y su lado externo (Luhmann 2007). La

sociedad como multiplicidad de distinciones, como diversidad de posiciones y de

probabilidades, es una sociedad que se define por su complejidad, la que en forma

paradójica significa organización. A partir de la complejidad de la sociedad se puede definir

su orden, entendiendo de antemano que este, al ser complejo, no tiene un carácter

teleológico. En tal sentido es que el concepto de unidad desde la teoría de sistemas, se

diferencia de aquella noción de acabada de unidad en la que se sostienen/no se sostienen las

teorías normativas de la sociedad sobre las que se configuraba el estado de control. La

unidad es solo posible en la medida en que no es como tal una posición única dado que es a

la vez tanto complejidad y multiplicidad. Las consecuencias normativas asociadas a esta

forma de describir la sociedad dicen relación con el reconocimiento de los distintos

discursos éticos que conviven en la sociedad, lo que se traduce en dar cuenta tanto de los

puntos en los que tales discursos pueden converger en consensos como aquellos en los que

se define el conflicto. Reconocer la variedad de posiciones normativas en la sociedad es

negar la posibilidad de una única forma de orden o de un único proyecto moral, es entender

que el orden nace de la observación de las relaciones que se establecen entre sistemas,

organizaciones e individuos y que al depender de la posición espacial y temporal de estos

distintos observadores, es siempre contingente y dinámico. La normatividad del mundo

moderno es por lo tanto la aceptación de la diversidad, el disenso y dinamismo de la

sociedad.

Las consecuencias de la modernidad y en particular las repercusiones que esta ha tenido

sobre el estado y la definición de sus funciones, no son menores sí pensamos en que a pesar

de esta serie de transformaciones sociales, el estado ha seguido actuando como garante de

la integración y se le ha seguido exigiendo como si efectivamente pudiera cumplir esta

40

función. Paralelamente a la diversificación de lógicas, funciones y posiciones normativas se

ha generado un aumento de demandas, expectativas y exigencias que día a día se espera el

estado sea capaz de resolver. El cuestionamiento de la capacidad de respuesta del estado

ante las problemáticas de una sociedad compleja, parece ser muchas veces ciego a esta

propia complejidad. Se le sigue pidiendo que dirija e intervenga sobre áreas en las que no

es competente, se le pide que regule esferas que operan de manera autónoma y de manera

autorregulada. El estado debe ser entendido como un referente del sistema político y este

último como uno más entre diversos sistemas funcionales, por ende no puede representar ni

actuar sobre la sociedad entendida como un todo unitario lo que se traduce en que se

encuentra inhabilitado para tomar decisiones orientadas a dirigir el curso de lo que se debe

hacer en los demás sistemas. A pesar de ello, integración, bien común, cohesión social y

especialmente la igualdad siguen figurando como funciones básicas y primordiales de la

figura estatal.

Una serie de contradicciones y cuestionamientos derivan de este problema. Se cuestiona al

estado en términos de eficiencia, en cuanto pareciera no lograr responder a la multiplicidad

de expectativas y demandas de una ciudadanía más exigente y heterogénea que sigue

actuando como si este fuera capaz de resolver todo tipo de problemáticas en nombre de la

igualdad. Principios como la igualdad, sin embargo, tiende a reducir y simplificar la

multiplicidad de posiciones normativas que caracterizan a la ciudadanía moderna. Lo

común queda cada vez más reducido a una serie de valores universales asociados al respeto

de los derechos humanos los que, a pesar de gozar de cierta transversalidad en términos

éticos, se someten a una diversidad de interpretaciones. Los diferentes actores sociales,

individuales y organizados, formales e informales que se encuentran en permanente diálogo

con el estado, reclaman el reconocimiento de la diversidad, entendida como una

multiplicidad de particularidades. Tal reclamo, contradictoriamente intenta ser abordado a

partir de discursos normativos que aún no abandonan la figura de unidad como

homogeneidad. Hablar de igualdad es pretender seguir actuando bajo la estrategia de la

integración, es seguir pensando en el consenso e ignorar la relevancia del conflicto.

41

II.II ESTADO Y DEMOCRACIA

Las exigencias del mundo moderno y las repercusiones que estas tienen sobre el estado,

incentivan la búsqueda de modelos políticos capaces de adecuarse al aumento de

complejidad social. La democracia goza de ventajas ante este desafío en cuanto se define

como el mecanismo de representación de intereses parciales en los distintos campos de la

sociedad, cuya administración y regulación es delegada en el estado. En tal sentido la

democracia como modelo de conducción de los procesos político a través del estado,

favorece el reconocimiento de posiciones normativas diversas y con ello una mejor

comprensión de la complejidad social. Tales ventajas, sin embargo, se reducen cuando el

estado sigue operando bajo principios valóricos orientados a la construcción de proyectos

ideales de sociedad. Enfrentar la diversidad no puede ser entendido solo como la

identificación de posiciones divergentes, menos aún cuando luego de ello se pretende

simplificar esta diversidad en el establecimiento de acuerdos y consensos respaldados en

utopías tales como la igualdad y el bien común. Esta suerte de contradicción, mirada desde

el prisma de la diferenciación funcional, ha derivado en una serie de críticas y

cuestionamiento de la capacidad de respuesta de los estados democráticos ante las

exigencias de la modernidad.

La crítica a la democracia como modelo de orientación de la sociedad, es reflejo del

cuestionamiento a la capacidad de los estados de establecer vínculos entre la diversidad de

posiciones normativas y pragmáticas de la diversidad de actores que pretenden ser

representados por el modelo democrático (Willke 2005). Como sistema de representación,

la democracia actúa bajo la distinción entre gobernantes y gobernados y a la vez opera bajo

el principio de mayoría/minoría. Esta última distinción simplifica en dos conglomerados la

diversidad de intereses y posiciones que hay detrás de ambas nociones. Si bien esta

distinción básica no persigue ni pretende actuar como una reducción fáctica de la

complejidad, tiende a determinar la forma en como esta se observa y se interpreta. En tal

sentido es que entender a la mayoría como cohesión o comunión de intereses desfavorece el

potencial del que goza la democracia como modelo de representación. Si consideramos que

la legitimidad de la democracia esta puesta justamente en este potencial, no es extraño que

42

se le cuestione por su débil capacidad vinculante, en la medida que si no es capaz de

observar la complejidad de lo que representa no le es posible abordar ni manejar la

diversidad sobre la que opera. Cohesión, consenso y comunión son principios que

enceguecen a la democracia, al estado y a la política cada vez que se presta atención solo al

lado interno de la forma que dibujan, cada vez que se les conceptualiza como unidad

homogénea. Centrar la mirada sólo en ellas es no dar cuenta de la diferencia, el disenso y el

conflicto, es por ende, negarse a comprender la lógica bajo la cual opera la complejidad.

Otra de las dificultades que enfrentan los estados democráticos para hacer frente a la

modernidad, es que tienden a operar bajo la lógica de orientación de sociedades jerárquicas

(Willke 2005). La propia distinción mayoría/minoría en la que se traduce

gobierno/oposición, ubica a los gobernantes en una posición privilegiada en relación con la

toma de decisiones. Si bien los principios de la democracia apelan a la representación de la

diversidad, la responsabilidad de conducción de los procesos de toma de decisiones así

como del diseño de políticas públicas, recae principalmente sobre el segmento de los

gobernantes. Más allá de las intenciones o ideales pluralistas de representación, la

estructura que configura la forma de operación de los estados democráticos, tiende a

mantener la lógica del posicionamiento de la autoridad de gobierno sobre la ubicación

asignada a la oposición.

Si bien la democracia ha presentado problemas de adaptación a los cambios que conlleva la

modernidad y no ha logrado reorientar del todo su mirada hacia la complejidad, sigue

gozando de cualidades irremplazables para hacer frente a este desafío. En términos

normativos la democracia se orienta hacia el reconocimiento de la diversidad así como al

respeto de los derechos humanos (Willke 2005; Messner 1999) principios que más allá de

cualquier interpretación no pueden ser ignorados como valores universales que a la vez que

favorecen la comprensión de lo complejo y permiten vislumbrar formas posibles de

orientación de la sociedad moderna actual.

43

II.III ESTADO Y GOBERNANZA MODERNA

Entender el cuestionamiento de la democracia como déficit en vez de cómo incapacidad,

implica reinterpretarlos como desafíos, como transformaciones requeridas para el

procesamiento de la modernidad, tareas en las que si duda es posible observar avances

relevantes. Los cambios requeridos aluden a la forma en que la democracia debe operar

tanto en términos normativos como en términos pragmáticos y por ende están

principalmente referidos a la función que ha de jugar el estado en el contexto de la sociedad

funcionalmente diferenciada. Una aproximación o forma de entender tal problemática, está

dada en la discusión en torno al concepto de gobernanza. Dicho concepto representa en

parte los desafíos que debe enfrentar el estado en el contexto dibujado por un ordenamiento

complejo de la sociedad, los que según Willke se traducen en el desarrollo de una

capacidad estratégica en el manejo de la complejidad, así como en el desarrollo de una

mayor capacidad de aprendizaje sobre lo que ocurre y como operan las esferas sociales que

constituyen el entorno de la política (Willke 2007). Esto implica un cambio fundamental en

la forma de entender cual es el rol de la política en el mundo actual, lo que a la vez supone

abandonar la idea de que ésta es la encargada de regular y garantizar el orden social. El

orden de la sociedad moderna esta dado por el acoplamiento de sistemas autorregulados,

que dan cuenta de una multiplicidad de órdenes diferenciados. Esto se traduce en un

aumento de especialización, autonomía y autorregulación de los sistemas sociales, que a su

vez significa que ninguno de ellos puede determinar la orientación del resto (Willke 1993).

Bajo la luz de la idea de gobernanza moderna, el rol asignado a la política está puesto en la

producción de decisiones colectivas vinculantes (Willke 2007). Según lo expuesto por

Mayntz se trataría de una forma más cooperativa y no jerárquica de gobierno, caracterizada

por la interacción entre estado y actores no estatales en función de toma de decisiones

mixtas en que se combinan las esferas de lo público y lo privado (Mayntz 1998). Si bien el

estado cumple un rol fundamental como supervisor de este estilo de toma de decisiones,

deja de ser el responsable por excelencia de este proceso lo que implica que ha de generar y

favorecer espacios de participación activa de actores corporativos en el diseño e

44

implementación conjunta de políticas públicas. El carácter descentralizado de esta forma de

operación se ajusta mejor a la lógica descentrada de la sociedad moderna.

La gobernanza moderna no puede prescindir, sin embargo, de los principios democráticos

de representación, dado que requiere de ellos para su propia legitimación. Las autoridades

políticas como responsables de la conducción del proceso de toma de decisiones, deben ser

escogidas mediante canales democráticos que aseguren la representación de la diversidad

de posiciones e intereses de la ciudadanía. También se requiere de una sociedad con

capacidad de organización y diálogo, competentes y eficientes en la representación de sus

intereses. La cooperación señalada por Mayntz, alude a una actitud requerida para la

negociación, según la cual los diversos actores corporativos involucrados en la gobernanza

moderna, debería presentar una disposición al logro de acuerdos consensuados. Hablar de

actores corporativos implica reconocer aquellos grupos organizados en función de intereses

comunes con los cuales el estado debe entablar un permanente diálogo con el fin de

vincularlos directamente en la toma de decisiones.

Bajo este parámetro de actuación, el estado, si bien cumple un rol fundamental, ya no se

ubica en la cima de una estructura jerárquica y por ende deja de actuar bajo la lógica del

control. Deja de proyectarse en la imagen de una unidad homogénea y por ende deja de

operar en función del mandato de la integración. Desde una posición equivalente a la de los

demás actores que participan de la toma de decisiones, favorece el diseño de políticas que

capaces de incorporar la diversidad de visión, intereses y conocimientos de quienes se

encuentran directamente involucrados en su implementación. Si bien el rol del estado

moderno es velar, favorecer y supervisar tales espacios y procesos de cooperación en el

diseño de políticas públicas, tiende a mantener algunas funciones y responsabilidades de

carácter regulatorio. En palabras de Maynzt “Cuando se delega la toma de decisiones a

instituciones de autorregulación social, el Estado conserva el derecho de ratificación legal,

así como el derecho de intervención mediante acciones legislativas o ejecutivas si esa

autorregulación demuestra ser ineficaz.” (2001; Pág. 5).

45

II.IV REQUISITOS PARA LA COORDINACIÓN

Esta suerte de apertura a la diversidad y el rol de supervisión que ha de jugar el estado en el

proceso de toma de decisiones vinculantes, conlleva para él nuevos desafíos en términos de

capacidades a desarrollar. Esto se traduce en que las decisiones adoptadas desde el sistema

político y en particular desde la institucionalidad del estado, deben centrar sus bases en el

conocimiento. Cabe señalar que los principios que respaldan el proceso de toma de

decisiones, con el cambio de la lógica del control a la lógica del manejo de complejidad

pasan de basarse en premisas normativas a sostenerse sobre premisas de carácter cognitivo.

Sobre el desarrollo de esta capacidad de aprendizaje y apertura al conocimiento Willke

plantea que esta puede ser entendida como una apertura al entorno en cuanto se refieren a la

capacidad de adaptación de los procesos de toma de decisiones a diferentes tipos de

circunstancias haciendo que estos sean cada vez más dependientes de conocimientos

específicos y especializados (1993).

La noción de autoridad sobre la cual se debe sostener el estado moderno no jerárquico y

descentrado, debe estar ligada al conocimiento. En tal contexto es que Willke nos habla del

estado como una autoridad cognitiva, donde este requiere estar en permanente revisión y

evaluación de los conocimientos generados desde esferas particulares de la sociedad. Esto

exige entrar en un juego dinámico y permanente de revisión, actualización y evaluación del

conocimiento y sus estándares como una forma de manejo de un escepticismo organizado

que permite la mantención y desciframiento de la complejidad.

El conocimiento pasaría, por otro lado, a ser una nueva fuente de legitimidad del estado

como autoridad. Dicho de otra manera la toma de decisiones vinculantes se fundamentan y

legitiman en la experticia, la interpretación de la experiencia y la solidez de los argumentos.

En tal sentido es que se puede decir que este nuevo modelo de actuación del estado requiere

de una mayor capacidad de reflexión y apertura al entorno, requisitos de una nueva forma

de entender como el estado puede ser capaz de intervenir sobre esferas sociales de carácter

autónomo y autorreguladas.

46

II.V COORDINACIÓN COMO FUNCIÓN DEL ESTADO MODERNO

Las características y desafíos que se han impuesto al estado en el contexto de la sociedad

moderna nos hablan de un cambio fundamental en su función así como en el principio

regulador mediante el cual se organiza. Esto implica abandonar la noción de control como

mandato fundamental del estado asumiendo con ello una nueva semántica que describa más

adecuadamente la actual función estatal. El concepto de coordinación se sitúa entonces

como el más apropiado para dar cuenta de las características del estado moderno y las

exigencias de la sociedad moderna.

La modernización implica comprender como un sistema autónomo e independiente que se

diferencia de los otros tanto en la especificidad de sus funciones como en su lógica de

operación. De ello ser deriva además que cada uno de ellos se encuentre situado en una

posición horizontal en relación con las demás. Si bien cada sistema responde a su propia

lógica de operación, debe considerar que las decisiones del resto de los sistemas que

constituyen su entorno, afectarán sus posibilidades de actuación tanto como las suyos les

afectarán a ellos. Esto da cuenta de la paradoja señalada por Luhmann en relación con que

el aumento de la autonomía y autorregulación de los sistemas implica a la vez un aumento

de la interdependencia entre los sistemas. En tal contexto es que se hace necesario el

desarrollo de nuevas habilidades que permitan un adecuado manejo de la vinculación de

diversidad.

Recogiendo las propuestas y desarrollos conceptuales antes señalados, por coordinación

entenderemos la capacidad vincular la toma de decisiones y conducir este proceso en

función de objetivos colectivos (Luhmann 2004). La idea de vinculación alude a la

interconexión de intereses, objetivos y expectativas tanto de los diferentes actores

involucrados en el proceso de toma de decisiones como de las áreas o sistemas funcionales

desde los cuales es posible observar el proceso de planificación e intervención. En el caso

del estado dicha capacidad ha de ser desplegada en el proceso de diseño e implementación

de políticas públicas, refiriéndose por ende a decisiones de orden político. A diferencia del

principio del control, la coordinación figura como un principio de organización de aquellos

47

procesos en los que se debe enfrentar la complejidad de posiciones y valores que a la vez

que se encuentran en conflicto comparten la necesidad de evitar o remediar problemas

asociados a la exclusión social. En ello se actúa considerando que el estado se encuentra

inter-penetrado en la sociedad y no por encima de la misma (Jober 2004)

Inclusión/exclusión constituyen parte de la semántica de la coordinación y en cierto sentido

pasan a reemplazar al concepto de integración como objetivo de la función estatal. La

inclusión/exclusión debe ser entendida como probabilidades de participación en esferas

funcionales que al ser reguladas por sistemas autónomos, no pueden ser controladas por

elementos del entorno. Esto nos da pautas para entender el rol del estado y los límites de

sus facultades, en tanto al ser un referente del sistema político y por ende estar situado en el

entorno de los demás sistemas funcionales, este no puede tomar decisiones referidas a los

procesos de inclusión/exclusión en los sistemas particulares situados en su propio entorno.

El diseño de políticas públicas orientadas al incremento de la inclusión y por ende al

detrimento de la exclusión requiere tomar en cuenta la diversidad de posiciones, recursos y

lógicas de operación que se ven envueltas en el análisis y planeación de cursos de acción

política. Esto significa que el estado en vez de ser el encargado de decidir que es lo que se

va a hacer, pasa a ser el encargado de generar espacios de comunicación entre los diferentes

actores envueltos en este tipo de procesos (Messner 1999). En tal sentido es que las nuevas

exigencias del estado aluden al desarrollo de una mayor capacidad de reflexión y de

observación de la contingencia, así como del talento que implica vincular las consecuencias

esperadas y no esperadas que se derivan de lógicas particulares de actuación.

La coordinación puede ser entendida entonces como una respuesta a una nueva racionalidad

emergente, que da paso a la instalación de un nuevo orden. Implica por ende una nueva

forma de observar y comprender como se estructuran las relaciones entre actores y sistemas

sociales a la vez que persigue la vinculación de las decisiones que surgen en contextos de

complejidad. La racionalidad del nuevo orden es una racionalidad orientada a la

mantención de lógicas de operación recursivas que se producen de manera autónoma y

dinámica estando por ello en permanente transformación. Esto significa la coexistencia de

órdenes diversos y contingentes a los que día a día se debe responder en el marco de una

sociedad compleja. Ninguno de estas lógicas es más o menos relevante, solo podemos

48

ordenarlas en función de la urgencia con que se nos presentan, la que sin duda es relativa a

cada sistema. La coordinación implica la toma de decisiones en función del escenario que

se va dibujando en un proceso de evaluación de las alternativas posibles, de la posición de

los involucrados y de la anticipación de las probables y alternativas de actuación que se

deben proyectar en una cadena secuencial de decisiones. La coordinación es un juego único

e irrepetible cuya estrategia es la proyección de una secuencia de decisiones sucesivas y

prospectivas procurando en ello el menor riesgo de exclusión posible.

Una descripción mas detallada de la coordinación como función del estado moderno debe

desarrollarse en al menos dos dimensiones. Por un lado se debe dar cuenta de la forma de

organización que esta adquiere en un sentido pragmático, es decir, se debe describir en

relación a su lógica procedimental. La segunda dimensión de análisis propuesta dice

relación con el carácter normativo que hay detrás de la diversidad de orientaciones que

deben ser vinculadas mediante la coordinación y como estas han de ser orientadas en

función de objetivos comunes sin que por ello sean sometidas a un mandato de mayor

jerarquía moral.

II.VI CARACTERÍSTICAS DE LA COORDINACIÓN COMO ESTRATEGIA DE

VINCULACIÓN PRAGMÁTICA

La comprensión de la coordinación desde una perspectiva pragmática implica describir

como esta opera, cual es la forma que adquiere, relevando en ello el rol que juega el estado

como responsable de este proceso. Hablar de una orientación pragmática significa que la

coordinación carece de una dirección normativa comandada por un principio unificador.

Mediante la coordinación no se señala un camino a seguir pero se identifican las

orientaciones de los distintos observadores y esferas involucradas en un proceso de

intervención. Esto implica reconocer independencia de sus lógicas operacionales

asumiendo los efectos diferenciados que la toma de decisiones provoca en sus entornos

(Mascareño 2006).

49

Para describir las características de la coordinación nos basaremos principalmente en la

descripción de las estrategias de coordinación mediante redes políticas, formas de actuación

cada vez más frecuentes en el diseño e implementación de decisiones vinculantes. Las redes

políticas dan cuenta de las características que hacen de la coordinación un modelo de

manejo de la complejidad y que derivan en políticas públicas de carácter vinculante.

Se habla de redes políticas cuando en participan actores públicos de carácter estatal junto

con actores corporativos y o instituciones privadas. El carácter político esta dado por la

toma de decisiones de carácter colectivo que son supervisadas y reguladas a través de la

participación del estado. Sus orientaciones responden a lógicas de carácter instrumental en

cuanto se fijan objetivos compartidos que a la vez son interpretados desde los intereses y

posiciones particulares de los involucrados (Jobert 2004).

Mediante el establecimiento de relaciones horizontales de intercambio y negociación las

redes son capaces de regular de manera autónoma relaciones entre actores que presentan

generalmente intereses en conflicto a la vez que constituyen formas de acoplamiento

estructural entre sistemas organizacionales (Kjaer 2008).

Una característica relevante que diferencia a las redes políticas de aquellas de tipo informal,

es que estas deben alcanzar un grado de institucionalización que les dote de un carácter

relativamente permanente. Esto no quiere decir que deban ser vistas como unidades

estables o inmutables, la estabilidad alude a principalmente al establecimiento de contacto e

interacciones recurrentes entre sus actores durante un periodo de tiempo determinado por el

cumplimiento de los objetivos trazados por el colectivo. En tal sentido es que pueden ser

definidas como un variado y denso grupo de relaciones de negociación entre actores

relativamente estables. Se habla de una estabilidad relativa en cuanto otro de los rasgos

característicos de las redes es su dinamismo. Mediante estas se desarrollan e implementan

diversas estrategias de actuación que surgen de la permanente recombinación de sus

recursos y capacidades. Dicho dinamismo nos habla del potencial evolutivo de este tipo

particular de sistemas de organización (Kjaer 2008).

50

A partir de la discusión sobre las características de funcionamiento y formas de

organización de las redes políticas es posible dar cuenta como la coordinación empieza a

transformarse en un principio de actuación del estado moderno. Si bien esta aún no es

posible identificarla como la función dominante del estado y aún es posible reconocer la

lógica del control en gran parte de las estrategias mediante las que este actúa, se puede

advertir que tales mecanismos de enfrentamiento de conflictos representan cada vez más las

transformaciones requeridas por el estado en términos de ser capaz de responder a las

demandas de una sociedad compleja. En tales términos expondremos que las características

que hacen de la coordinación la estrategia y función más apropiada al estado moderno dicen

relación con que esta representa un modelo de observación de la diferenciación funcional

de lo que deriva su forma descentrada de organización, su apertura a la interacción con el

entorno mediante el mecanismo de la participación y su orientación pragmática al futuro.

Se planteará además que la coordinación a través del estado debe estar apoyada en el

desarrollo de un marco normativo legal que a la vez que establece sanciones no interfiere

en la autorregulación de las esferas funcionales. Finalmente como parte de esta descripción

de la dimensión pragmática de la coordinación, se señalarán aquellos obstáculos a los que

la coordinación política mediante redes se puede ver enfrentada dando cuenta de las

precauciones que por ello deben ser adoptadas por el estado al momento de actuar bajo esta

lógica.

a) Coordinación y diferenciación funcional

La lógica de la coordinación desplegada en las redes políticas, implica la capacidad de

reconocer diferentes actores, diferentes niveles campos de actuación y las diferentes

competencias que a la vez que deben ser respetadas en su autonomía y particularidad,

deben ser articuladas en función de objetivos colectivos (Jobert 2004). Una red se compone

de actores individuales u organizaciones que a la vez que representan intereses públicos y

privados observan y definen desde posiciones diferenciadas problemáticas que han de ser

objeto del diseño e implementación de políticas públicas. Los actores que participan en una

51

red actúan en diferentes esferas funcionales de la sociedad, lo que implica que un conjunto

de experticias, conocimientos y competencias diferenciadas entran en una suerte de

competencia en la definición de los problemas y alternativas de solución que cada uno

plantea como prioritaria.

La coordinación puede ser entendida como una forma de sintetizar la complejidad social

(Lechner 2007a) en la medida en que adquiere forma mediante el acoplamiento estructural

entre lógicas operacionales particulares y especificas que se despliegan tanto a nivel de

esferas funcionales como de sistemas organizacionales. La diversidad que representa dice

relación por otro lado con la conjugación de una amplia gama de posiciones normativas.

La articulación demandada por la coordinación implica dar cuenta de las diferentes

perspectivas de observación que están puestas en juego en la conformación de las redes

políticas. Esto debe ser entendido como una forma de reconocimiento de la diversidad a la

vez que una forma de modelar los conflictos y divergencias que emergen del encuentro

entre actores particulares. Es una forma de hacer frente a la sobrecarga de demandas y

expectativas que pesan sobre el estado en el contexto de sociedades complejas (Lechner

2007a).

Una de las principales consecuencias de la diferenciación funcional es la sectorialización de

la sociedad, la emergencia de distintos bloques y formas de actuación desde los cuales

surgen nuevos intereses, problemáticas y demandas. Tal aumento de complejidad genera a

su vez un aumento en la incertidumbre, la perdida de control sobre los resultados de toda

decisión y que se ven potenciados en escenarios donde prevalece el conflicto (Messner

1999). Una forma de comprensión de esta fragmentación social, es la consecuente

fragmentación o sectorialización del estado. La diversificación de las funciones estatales así

como de los instrumentos en los cuales se apoya para hacer frente a las exigencias de la

modernidad, dan cuenta de su propia complejización y por ende de su adaptación a los

nuevos escenarios dibujados por el aumento de diferenciación social (Jobert 2004, Lechner

2007b). Tal diversificación interna puede ser entendida como una habilidad necesaria para

ejercer un rol activo y competente en procesos de coordinación social. Se trata entonces del

52

desarrollo de una capacidad de observación de los sistemas funcionales que, a la vez que

permite conservar una perspectiva de lo general capacita en el procesamiento de la

información producida en cada sistema particular y que por el hecho de ser generada en el

entorno de cada uno de ellos no puede ser interpretada desde su interior. En tal sentido es

que la coordinación puede ser entendida como observación de segundo orden. La

potencialidad de esta función está dada en que hace posible superar la ceguera de sistemas

particulares, hacerlo observar aquello que no eran capaces de observar, hacer de la

información de su entorno, información de su interior. De esta manera el estado figura

como mediador entre perspectivas contradictorias, modelando conflictos, haciendo

observables las diferencias y reduciendo con ello la complejidad.

b) Coordinación descentrada y horizontal

La capacidad de observación de segundo orden que el estado desarrolla como parte de la

coordinación, no significa que este goce de una posición privilegiada o de jerarquía en la

conformación de redes políticas. Por el contrario una de las principales características de la

coordinación es que los actores que por medio de estas articulan sus intereses y estrategias,

se encuentran horizontalmente posicionados en relación con los otros. El estado ha de

situarse por ende en esta horizontalidad. La sectorialización interna del estado le permite

entonces interpretar las diferentes lógicas funcionales que entran en juego en una red

política, sin hacer que ninguna de ellas predomine o se imponga a las demás. Así mismo, el

estado ha de velar por la identificación de los diversos intereses particulares que se

conjugan en una red política, asumiendo que todos ellos son igualmente relevantes.

La horizontalidad que da forma a redes políticas basadas en la coordinación, se traduce

operativamente en procesos de toma de decisiones descentralizadas, dado que ningún

interés o lógica particular ha de controlar el curso de la planeación e implementación de

soluciones a las problemáticas colectivas. La coordinación es necesaria justamente cuando

se percibe y reconoce que las decisiones de un actor generan impactos en materias que son

objeto de interés de otro actor (Scharpf 1994). Implica asumir la interdependencia entre los

53

involucrados, lo que se traduce en un la disminución de las capacidades de control que

estos tienen sobre la implementación de estrategias de solución de sus problemas (Messner

1999).

En el diseño de políticas públicas mediante la estrategia de la coordinación, la eficiencia de

las soluciones proyectadas, se apoya en la capacidad de procesamiento de externalidades, lo

que implica ver mas allá de los propios intereses, vislumbrar las posibles consecuencias de

cada posible decisión y por ende incorporar en ellas información que inicialmente era solo

parte del entorno (Kjaer 2008). Se trata de una forma de procesamiento descentralizado de

información que deriva en corresponsabilidad ante las consecuencias esperadas y no

esperadas de decisiones de carácter vinculante.

c) Coordinación y participación, la colonización de la esfera pública

Trabajar bajo la estrategia de la coordinación trae como consecuencia que diversas fuerzas

e intereses sociales de actores corporativos y privados, asuman mayor protagonismo en el

proceso de diseño e implementación de políticas públicas. El estado deja de ser el

responsable por esta tarea haciendo que quienes antes solo actuaban como beneficiarios

sean ahora también co-responsables en la toma de decisiones políticas (Jobert 2004).

Coordinación en términos ideales significa mayor participación de los diversos actores

afectados directa e indirectamente en la planeación de estrategias de respuesta y solución a

las diversas demandas de la sociedad. Los actores corporativos adquieren un rol activo y

dinámico en la proyección y planeación de su futuro, rol que comparte no solo con el

estado sino que también con actores de carácter privado que juegan un rol estratégico en la

provisión de recursos para la implementación de políticas públicas. El sector privado

cumple un papel de igual relevancia en este proceso en la medida en representa una esfera

de intereses particulares que deben ser articulados con los intereses públicos y sociales de

modo tal de generar políticas públicas más eficientes. A partir de tales características se ha

llegado a plantear que la participación y compenetración de estos diversos actores en redes

54

de carácter político ha significado la disolución de la frontera entre lo público y lo privado

(Lechner 2007a, Kjaer 2008).

El mayor protagonismo que adquiere la ciudadanía en los procesos de conformación de

redes políticas es reflejo de la capacidad de presión y colonización de la acción estatal, que

esta ha desarrollado en el contexto de la modernidad (Lechner 2007a). Esto significa que

uno de los requisitos que se demanda a los actores sociales para su participación en

procesos de coordinación de carácter político sea una alta capacidad de organización. Para

actuar como interlocutor válido entre el estado y la esfera privada, los actores sociales

necesitan articularse internamente en organizaciones que representen intereses colectivos

diferenciados. El estado puede fomentar la formación de actores corporativos de manera de

potenciar la representación de los múltiples intereses sociales en los procesos de toma de

decisiones políticas. En un sentido inverso y complementario se planeta que las

instituciones y organizaciones no estatales asumen la responsabilidad del desarrollo del

estatal (Messner 1999).

La apertura del espacio de lo público a actores corporativos y privados implica que la

responsabilidad de la intervención queda en manos del conjunto de implicados en los

procesos de planeación social y que por ende una perdida en la capacidad de control del

estado sobre tales decisiones. Tal perdida de poder se ve compensada en una mayor y más

eficiente capacidad de representación de la diversidad, que paradójicamente se potencia a

partir de la oposición y el conflicto. En tal sentido es que las redes políticas pueden ser

vistas como formas modernas de representación de la complejidad social (Mayntz 1998).

d) Coordinación como proyección del futuro

Una forma de definir y comprender la coordinación es dando cuenta de su orientación

pragmática hacia el futuro. Los procesos de articulación y vinculación de intereses se

traducen en cadenas de decisiones que dan cuenta de estrategias de actuación en las que se

proyecta solucionar problemáticas sociales o bien responder a un conjunto de demandas. En

55

tal sentido es que mediante la coordinación las diferencias son conducidas hacia una

perspectiva de futuro con el fin de negociar y acordar una solución (Lechner 2007a). Esto

no debe ser interpretado como la superación de los conflictos y oposiciones en los que están

situadas las diferencias, sino que como una planeación de soluciones en las que confluyen

tanto intereses diversos como perspectivas de interpretación de los problemas abordados.

Partiendo de la base de que el futuro no puede ser controlado y que por ende nada asegura

que los resultados de las decisiones tomadas en un momento determinado serán aquellos

que se proyecta o espera alcanzar, las estrategias de planeación basadas en la coordinación

deben caracterizarse por su dinamismo, flexibilidad y capacidad de permanente evaluación.

De esta manera es posible enfrentar el dilema que generalmente se produce entre el diseño

de objetivos y su implementación, especialmente cuando en dicha proyección no se asume

la incertidumbre que va aparejada a cualquier tipo de decisión. La planeación política debe

considerar lo imprevisible del éxito o del fracaso, así como la limitación de los alcances y

la diversidad de riesgos que esta conlleva.

La interdependencia recíproca entre los actores que participan en redes políticas, configura

la toma de decisiones como procesos continuos de armonización de diferencias que van

adquiriendo nuevas connotaciones y formas tras la evaluación de los resultados generados

tras cada decisión. En tal sentido es que el orden político puede ser entendido como el

resultado de una transacción compleja efectuada sobre escenas políticas diferenciadas

(Jobert 2004). La orientación de futuro de la coordinación esta dada por su aspiración a la

reducción de consecuencias negativas tras toma de decisiones consensuadas (Scharpf

1994). Cuando se trabaja sobre un conjunto de intereses en conflicto no es posible

encontrar soluciones taxativas y totalizantes a problemas que se definen por su

complejidad. Se deben proyectar en la medida de lo posible, tanto los beneficios como los

perjuicios que se han de generar con la actuación política, evaluando constantemente los

nuevos escenarios que surgen como consecuencia de la propia intervención a la vez que

actualizando los conocimientos en los que se basa y apoya la toma de decisiones. La

minimización de externalidades negativas puede alcanzarse mediante la vinculación de

racionalidades que sin el recurso de la coordinación tenderían a coalicionar (Kjaer 2008).

56

La proyección del futuro debe considerar que la dificultad que implica llevar a cabo una

evaluación ex ante cuando los intereses y problemáticas sociales se encuentran en

permanente cambio y renovación, más aún cuando los propios procesos de coordinación

implican la incorporación de información del entorno que modifica la perspectiva de los

actores y por ende de lo que estos articuladamente definen como objetivos.

e) Coordinación y normas

Como hemos señalado las redes políticas se caracterizan por la participación del estado

como supervisor y promotor de mecanismos de articulación por la vía de la coordinación.

La presencia de la figura estatal favorece el establecimiento de normas de acción en las que

se plasman y legitiman los acuerdos alcanzados (Jobert 2004, Messner 1999). La

legitimidad de los acuerdos es un factor de alta relevancia si pensamos de ello depende el

que estos sean cumplidos. En tal sentido es que mediante el establecimiento de normas y la

regulación de los compromisos adquiridos por los participantes el estado, apoyado en su

imagen de autoridad pública ha de velar por la concreción de los acuerdos utilizando para

ello, la sanción como recurso (Lechner 2007a). La figura de autoridad y la capacidad de

imponerse como tal ante el resto de los actores, puede ser vista como la herencia adquirida

de la época en que el estado operaba en función del control. Tal recurso puede ser

aprovechado por el estado al momento de asumir la tarea de supervisión que para él

demanda la coordinación.

Por otro lado el sistema político, en su acoplamiento con el derecho, actúa como interprete

de la información generada por el entorno social haciendo que esta se legitime mediante la

definición de normas de carácter legal en las que se estipulan derechos, deberes y

sanciones. El derecho reconstruye en sus propios términos los conflictos que percibe en el

entorno traduciéndolos en términos de normas, procesos y doctrinas de las cuales resultan

decisiones de carácter vinculante. A pesar de esta capacidad de apertura cognitiva, el

derecho no puede romper las barreras de su clausura operativa ni con la de los sistemas de

57

su entorno y por ende no puede ejercer una influencia regulatoria basada en la noción de

control o de causalidad lineal. En vez de ello, el derecho puede ejercer una influencia

modeladora de carácter externo. Esto significa que si bien no puede regular a los demás

sistemas estos, en su relación selectiva con el derecho, pueden utilizarlo de manera interna

construyendo a partir de ello sus propios órdenes internos (Teubner 1993).

En el contexto de las redes políticas las normas dotan de legitimidad al proceso de toma de

decisiones colectivas lo que a su vez la ratifica como mecanismos de representación.

Recurriendo a los mecanismos de control mediante los cuales el estado se posiciona como

autoridad, este podría incluso llegar a imponer decisiones autoritativas en aquellos campos

en los que los actores que participan en las redes políticas no llegan a un punto de acuerdo o

conclusión. A si mismo se plantea la posibilidad de que este pueda intervenir con una

acción legal o ejecutiva en el caso de que un sistema autónomo no satisfaga las expectativas

de regulación que de el se esperan (Mayntz 1998). Esto daría cuenta de la factibilidad de

utilizar de manera combinada recursos provenientes de la lógica del control con aquellos

propios de la coordinación.

Se debe tener en cuenta que la cualidad de adecuación a la lógica de la diferenciación

funcional que subyace al mecanismo de la coordinación implica que el establecimiento de

normas ha de respetar el orden interno de cada sistema, haciendo que estos sean

compatibles. Esto quiere decir que no es factible aspirar a un orden legal unificado y por

ende centralizado que disuelva las diferencias que constituyen una red política (Kjaer

2008).

II.VII CARACTERÍSTICAS DE LA COORDINACIÓN COMO ESTRATEGIA DE

VINCULACIÓN NORMATIVA

Enfrentar la complejidad subyacente a las sociedades modernas no significa únicamente

reconocer la diversidad crecientes de posiciones de observación y lógicas de operación de

actores y sistemas. Se debe reconocer a cada posición particular es reflejo de una posición

58

normativa específica bajo la cual se define lo que es evaluado como bueno o correcto y que

por ende tiende a orientar los intereses y acciones de los sujetos. En tal sentido es que un

juicio ético puede ser considerado normativo en cuanto denota una expectativa de

realización. Asimismo un principio valórico al que se aspira adquiere un carácter normativo

cuando se utiliza como parámetro de evaluación de un hecho o problema.

En el contexto de la modernidad el estado deja de operar bajo el mandato normativo de la

unidad y la integración, los cuales suponían una unidad homogénea de intereses y una

definición univoca de bien común. Bajo la lógica de la coordinación el estado está llamado

a reconocer la multiplicidad de orientaciones normativas que entran generalmente en

conflicto y que por ende requieren ser articuladas.

La forma de entender la vinculación de normatividades y por ende las estrategias y

principios que se sugieren para su alcance, varían de nociones aún centradas en la idea de y

posibilidad de integración (Habermas 2005, Rawls 1996) a aquellas de carácter más

pragmático centradas en el desarrollo de una mayor tolerancia a la diversidad (Willke 1993,

Teubner 1993). Ambas posturas comparte el reconocimiento de la diferencia y de la

necesidad de establecer canales vinculación entre posiciones normativas en conflicto. En tal

sentido ambas representan mecanismos estratégicos de coordinación en el contexto de la

modernidad.

A continuación se revisarán los postulados de tales modelos teóricos dando cuenta de su

vínculo con la idea de coordinación en un nivel normativo, así como de las potencialidades

y desventajas que estos ofrecen a la tarea de interpretación de la complejidad de la

modernidad.

a) Deliberación como coordinación

El modelo deliberativo se plantea como una forma en que la democracia puede enfrentar los

desafíos impuestos por un aumento acelerado de complejidad de la sociedad moderna. Este

59

se encuentra asociado a la idea de coordinación hasta ahora propuesta, en cuanto otorga

gran relevancia a los procedimientos mediante los cuales, a través del estado, se han de

administrar los intereses de los ciudadanos. La particularidad de esta postura está dada en la

valoración de los fundamentos éticos que están a la base de la conformación de la voluntad

política. Con ello se pretende equilibrar la relevancia otorgada tanto a lo normativo como a

lo procedimental.

La deliberación a la vez que da cuenta de la diferenciación de posiciones valóricas, se

apoya en la noción de interés común. Distanciándose de la noción homogenizante de

unidad, lo común es entendido en términos acuerdos logrados mediante un proceso de

entendimiento recíproco entre individuos considerados como libres e iguales, los que

terminan por consensuar las expectativas de realización de una comunidad. En el contexto

de la coordinación tales expectativas tomarían la forma de metas colectivas cuya

realización y cumplimiento sería supervisado a través del estado.

La voluntad colectiva más que representar una comunión de intereses, es entendida como el

resultado de un proceso comunicativo de negociación y mutua persuasión mediante el cual

se delibera por aquello que se considera representa al colectivo. Para Habermas esto se

puede lograr a través de una pluralidad de formas de comunicación tales como la

autocomprensión ética, acuerdos de intereses y compromisos mediante la elección racional

de un medio en relación a un fin, fundamentaciones morales y la comprobación de lo

coherente jurídicamente. En este contexto la voluntad común, entendida como voluntad

política, se constituye por medio de la racionalización discursiva de las decisiones de una

comunidad, lo que por ende persigue es el entendimiento o consenso logrado

comunicativamente (Habermas 1999).

Desde este marco el establecimiento de acuerdos políticos puede ser interpretado como

coordinación entre posiciones diversas que a la vez que confluyen pueden diferir en

distintos puntos de la negociación. A lo que se apunta es al establecimiento de una forma

racional de cooperación en el que todos participen y puedan evaluar las posturas en

contraposición, hasta lograr un determinado acuerdo de carácter político (Rawls 1996).

60

La deliberación demanda a los actores de la esfera política, una actitud de cooperación, una

disposición al acuerdo. Esto puede ser entendido como una forma de actuación requerida

para la coordinación de sistemas funcionales que, al igual que los ciudadanos, se posicionan

y vinculan de manera horizontal. Tarea de la coordinación será entonces procurar las

condiciones para la vinculación de los sistemas, definiendo los procedimientos e

intervenciones que aseguren su autonomía maximizando el tamaño de los residuos que los

separan de una probable estructuración vertical.

Cabe señalar que otro punto en que este modelo se adecua a la idea de coordinación dice

relación con el hecho de que los acuerdos alcanzados a través de mecanismos de

deliberación, no se plantean como una verdad absoluta ni como parámetro a seguir, por el

contrario persiguen de alcanzar un punto de equilibrio para la pluralidad concepciones

valóricas en enfrenamiento. A pesar de ello, se deben reconocer los principios

universalistas que hay detrás de esta postura y que en el caso de Habermas se encuentra

apoyada en la idea de justicia como valor universal.

La justicia es entendida como un valor compartido por la comunidad mundial, al cual se

aspira, más allá de la diversidad de interpretaciones a las que esta puede ser sometida. En

tal sentido es que su carácter universal esta dado en su capacidad de transcender, más allá

de posiciones éticas particulares. El carácter vinculante de la justicia estaría dado entonces

en que ella sintetiza en acuerdos y compromisos la diversidad de discursos éticos que

confluyen a la hora de conformar lo que se entiende por voluntad común. De este modo es

que los resultados de la aplicación de un juicio normativo basado en el principio de justicia,

son considerados como racionales dado que suponen una intersubjetividad de orden

superior. Esta intersubjetividad quedaría representada en los procesos de entendimiento que

se efectúan procedimentalmente a través de la política y que, a través del debate, terminan

por concretizarse en formas regulativas capaces de ser administradas (Habermas 1999,

2005).

61

En tal contexto la coordinación favorecería la conformación de una ciudadanía mundial

moderna que a la vez que se encuentra orientada por principios universalistas, se constituye

por medio de una praxis compartida intersubjetivamente plasmada en una red de relaciones

igualitaria de reconocimiento recíproco.

b) Orientación contextual como coordinación

Un modelo alternativo a la idea de deliberación, surge en el marco de la teoría de sistemas y

se basa en la capacidad de los sistemas auto-referenciales, de incorporar información

proveniente de su entorno haciendo que al pasar a ser parte de su propio contexto pueda

actuar como guía de su autoorientación. De esta manera se platea como posible la

convergencia de diferentes racionalidades sin que con ello se vea afectada la autonomía de

los sistemas (Willke 1993). Bajo la denominación de intervención contextual se plantea la

posibilidad de aprovechar la apertura cognitiva de los sistemas como una estrategia de

orientación de su acción sin que ello implique el controlarlos desde una posición superior.

La apertura cognitiva de los sistemas a su entorno responde al desarrollo de la capacidad de

reflexión de los mismos, la que es entendida como una forma elevada de autorreferencia.

Un sistema que desarrolla esta capacidad es capaz de diferenciar las consecuencias que él

mismo genera en el entorno social de aquellas generadas por los otros sistemas, lo que

significa que es capaz de reconocerlos, comprenderlos y adecuarse a ellos. Esta suerte de

adaptación, permitiría dirigir de manera interrelacionada procesos de tomas de decisiones

colectivas lo que por ende puede ser entendido como una forma de coordinación.

Ver las otras posiciones en juego además de la propia, permite una mejor proyección tanto

de los beneficios como de los costos asociados a cada decisión, transformando las

amenazas externas en riesgos internos que como tales son posibles de ser evaluados. La

posibilidad de mutua influencia entre sistemas en teoría de sistemas es denominada como

interferencia, concepto que alude al proceso de generación información que se realiza sobre

la base de un mismo evento comunicativo. Esto es posible gracias a que la comunicación

constituye la operación básica y común a todos los sistemas sociales. Mediante la

62

interferencia, elementos sociales comunes, adquieren significados particulares al interior de

cada uno de los sistemas en un mismo proceso de selección que se genera desde distintos

contextos. La interferencia corresponde entonces a un tipo particular de apertura cognitiva

al entorno en la que se vinculan piezas de información independientes en un mismo evento

comunicativo (Teubner 1993).

Sobre la base de la intervención contextual esta lo que Willke denomina como discurso

sistémico y que es definido como una forma de entendimiento libre de coacción en la que,

tras la orientación al disenso, se aumenta la conectibilidad de las informaciones. Esta

capacidad vinculante permitiría superar las racionalidades e intereses de actores que

sostienen posiciones éticas divergentes. A diferencia del modelo deliberativo, en este caso

particular de coordinación, la estabilización de las diferencias se lograría a través de la

orientación al disenso. Solo la observación del conflicto y las discrepancias permitiría la

vinculación de los actores en la medida con ello se permite que estos desacuerdos se

transforman en información que puede ser comprendida y conectada (Willke 1993). El

consenso en cambio, al invisibilizar las diferencias, se niega a sí mismo a la vez que da

cuenta de la imposibilidad de establecer un acuerdo de carácter unificador. Es así como este

modelo plantea que el establecimiento de reglas válidas de interacción y actuación conjunta

sólo sería posible si la información del entorno de los actores y sistemas que son

coordinados, es por estos incorporada como parte se sus propios modos y lógicas de

operación.

El modelo de intervención contextual puede ser entendido como un cambio en las premisas

que respaldan los procesos de toma de decisiones que tradicionalmente han orientado la

acción estatal. Al asumir este tipo de estrategias el estado pasaría de basarse en principios

idealizados a premisas de carácter cognitivo.

II.VIII PROBLEMAS A LOS QUE SE PUEDE VER ENFRENTADA LA

COORDINACIÓN

63

Las características y requisitos de la coordinación hasta ahora planteados, pueden ser

entendidos como un conjunto de orientaciones generales que, a la vez que surgen del

análisis de redes políticas concretas, reflejan una serie de expectativas asociadas a un

manejo político mas eficiente por parte del estado. En cierta medida pueden ser

consideradas como condiciones ideales para el despliegue de formas más eficientes de

gobernanza. Tal listado de recomendaciones no puede ser sellado sin antes dar cuenta de

los problemas u obstáculos a los que se puede enfrentar el estado en el ejercicio de la

función de coordinación.

En primer lugar se debe señalar que si bien se ha definido a las redes políticas como nuevas

formas de representación de carácter moderno, estas entran en competencia con aquellas

vías más tradicionales en las que el estado ha basado su legitimidad. En tal sentido es que

los mecanismos de elección de los representantes de aquellas instituciones y organizaciones

que participan en redes políticas, puede ser cuestionado si no se apoya en mecanismos de

carácter democrático. Cuando se exige a la sociedad una mayor capacidad de organización,

se le está exigiendo a la vez que para ello acuda a instancias democráticas de elección de

sus representantes. El problema, sin embargo, pareciera no estar situado especialmente en

organizaciones de actores corporativos, dado que el mayor conflicto figura cuando las redes

políticas interactúan con instituciones del sector privado que como tales representan

intereses de carácter más particular que colectivo. El reconocimiento de la validez de este

tipo de intereses no se encuentra necesariamente aparejado a la legitimación de sus

representantes como interlocutores válidos en el campo que tradicionalmente ha sido

definido como el área de lo público. La disolución de las fronteras entre lo público y lo

privado puede que no siempre sea una forma aceptada de articulación de intereses, siendo

aún necesario el realce de lo público como el espacio de lo que entendemos como

democrático.

Así como la representación de intereses puede presentar problemas de legitimación, la

horizontalidad de las posiciones de los participantes en redes políticas no siempre puede ser

asegurada. La coordinación implica no solo participar en el proceso de toma de decisiones

sino que también hacerse co-responsable en el proceso de implementación de las mismas.

64

Está última exigencia se encuentra directamente asociada tanto a las capacidades

particulares que constituyen las experticias de los participantes como a la posesión de

recursos materiales y económicos necesarios para la implementación de las estrategias y

acuerdos de actuación alcanzados. Las redes políticas pueden enfrentar por ende

desequilibrios en términos de los mecanismos de poder e influencia con los que cuentan sus

participantes (Lechner 2007a, Messner 1999). Ante tal problemática el estado ha de velar

por que tales diferencias en la posesión de recursos no se transformen en bloqueos a las

decisiones, en la imposición de los intereses particulares de los actores más poderosos, o

que actores más débiles acepten soluciones subóptimas para ellos. Como parte de su tarea

de supervisión, el estado ha de procurar que la horizontalidad no se transforme en una

figura simbólica que solo dibuja la forma de la coordinación sin que con ello asegure la real

representación y participación de todos los intereses involucrados.

Finalmente, desde la perspectiva normativa, la coordinación demanda una actitud de

cooperación que no siempre es factible de asegurar. Ya sea esta entendida como

deliberación, propensión al bien común, apertura al entorno o como una actitud

universalista, es necesario que los diferentes actores que escogen la coordinación como

mecanismo de toma de decisiones y resolución de problemas, se reconozcan como parte de

un colectivo que persigue el logro de acuerdos. En tal contexto el estado se ve enfrentado a

la tarea de regular que los mecanismos de negociación en los que se apoya la coordinación,

aseguren cierto equilibrio en la representación de intereses particulares que generalmente se

encuentran en competencia. El manejo del conflicto debe ser entendido por lo tanto como

una suerte de mediación orientada a la validación y valoración de beneficios particulares

que son alcanzados en función de la minimización de externalidades negativas.

65

III CAPITULO 3: CONTROL Y COORDINACIÓN EN AMÉRICA LATINA

El proceso de diferenciación en el continente Latinoamericano si bien siguen una

trayectoria particular, se encuentra claramente influenciado por las formas de estructuración

de las sociedades europea en los distintos momentos de su evolución. Tal influencia esta

dada por el tipo de vínculos políticos y económicos que se establecen entre ambos

continentes. En un principio durante el periodo de conquista y colonización, la relación

entre Europa y Latinoamérica era una relación de control que ubicaba en una posición

inferior a las nacientes sociedades territoriales de nuestro continente. El periodo de

independización latinoamericana da cuenta de la ruptura paulatina de esta forma de

vinculación. La autonomía de los estados nacionales latinoamericanos se construye, sin

embargo, teniendo como modelo la forma de organización de los estados europeos, los que

se sitúan como su permanente punto de referencia y comparación. Esto repercute en que los

procesos de diferenciación funcional en ambos continentes se encuentran estrechamente

ligados a la vez que es posible dar cuenta de particularidades en la estructura de

ordenamiento de los sistemas funcionales. En tal sentido es que la influencia que ejerce el

sistema político en la construcción de proyectos nacionales actúa como un limitante en la

autonomización de los demás sistemas lo que da cuenta de la estructura jerarquizada que

asume la diferenciación de Latinoamérica. Tales diferencias han de repercutir en la

orientación normativa que asumen los estados latinoamericanos haciendo más difícil que

estos abandonen la lógica del control y de la unificación, lo que se puede traducir en

mayores obstáculos en el desarrollo de mecanismo de coordinación por parte del estado.

En este capítulo se describirá brevemente las etapas y características de los procesos de

diferenciación en Latinoamérica dando cuenta de los principios normativos que articulan al

estado de control en el continente, intentando demostrar como estos influyen en lo que se

denominará como déficit de coordinación de los estados latinoamericanos.

Complementando esta tarea, se analizarán ejemplos de políticas públicas chilenas que

permiten sostener la hipótesis de trabajo recién señalada.

66

III.I CONSTRUCCIÓN DEL ORDEN SOCIAL EN LATINOAMÉRICA

El punto de partida de la trayectoria latinoamericana hacia la modernidad es necesariamente

el encuentro entre conquistadores e indígenas. Los conquistadores españoles participaban

de una sociedad que empezaba a diferenciarse funcionalmente pero que aún no lograba

generar una total ruptura con el orden estratificado. Si bien las motivaciones de la conquista

son de diversa naturaleza, tienden a estar discursivamente asociadas a fundamentos

normativos, principalmente de índole religiosa. La participación en la sociedad se regula

por medio de la religión, la que todavía unida a la política y la economía, delimita lo que se

considera como correcto o adecuado a la vez que determina las expectativas de inclusión en

la sociedad. Esta forma jerárquica de estructuración da cuenta de la forma de vinculación

que se establece entre conquistados y conquistadores. Los españoles se observaron y

describieron en oposición a los indígenas permitiéndoles de este modo situarse en una

posición dentro de su estructura social, la que evidentemente fue una posición de

inferioridad.

En una primera instancia de la conquista, los indígenas se encuentran fuera de la sociedad,

no tienen cabida en ella en cuanto no participan de los estratos o sistemas parciales que

estructuran la sociedad española y por lo tanto solo es posible distinguirlos desde la

exclusión. De este modo las posibilidades de participación de los indígenas en esta nueva

estructura social, se regulan primariamente por principios normativos de carácter religioso.

Inclusión para los indígenas es trabajar para los españoles para producir riquezas para el

reino y la iglesia en la cual solo participan si son evangelizados, camino que no deja mucho

espacio a la innovación. La encomienda y la hacienda en su carácter semifeudal

condensaron y reprodujeron este tipo de diferenciación estratificada que utiliza a la raza

como parámetro de diferenciación.

Aquellas comunidades indígenas que lograron resistir mayormente la influencia española y

que por ende logran mantener sus propias tradiciones y costumbres, tuvieron más

posibilidades de innovación en el desarrollo de estrategias de inclusión en la sociedad. La

adopción paulatina y en cierta medida voluntaria de costumbres españolas es reflejo de este

67

proceso. El intercambio y mutua influencia de modos de operar que se dio entre españoles e

indígenas, son reflejo de un ensanchamiento de los grados de libertad permitidos por la

forma aún dominante de diferenciación estratificada, lo que favorece una mayor integración

del sistema social. Este ensanchamiento, sin embargo, también puede ser interpretado como

la inicial ruptura con el esta forma de orden, que da paso a una forma más compleja de

diferenciación funcional.

Se puede establece que la conquista y colonización de América Latina se produce en un

momento evolutivo previo a la catástrofe que sitúa a la diferenciación funcional como

forma dominante. De ello deriva el establecimiento de instituciones semifeudales y

precapitalistas en latinoamérica las que paulatinamente son remplazadas ante la presión

ejercida por una cada vez más diferenciada economía internacional, el surgimiento de

estados nacionales como referentes descriptivos del sistema político, la institucionalización

de la escuela en el espacio de lo público, el desarrollo de conocimientos y verdades más

allá de las fronteras de la religión. Latinoamérica nace en el contexto de una sociedad

mundial cada vez más interconectada y por ende esta expuesta a los procesos de

diferenciación funcional que en esta se desarrollan y que se sitúan como forma dominante

de estructuración.

En el periodo de la independencia ya es posible ver como la creciente diferenciación

funcional se empieza a imponer como forma dominante. La influencia del pensamiento

ilustrado y la racionalidad científica, el modelo de las repúblicas europeas, la creciente

pérdida de control de la iglesia con respecto a la economía, la política y la ciencia impulsan

el proceso de independencia que dará paso a la conformación de las nuevas naciones

latinoamericanas en las que la inclusión/exclusión de los individuos depende cada vez mas

de su participación en sistemas parciales diferenciados funcionalmente. Como señala

Larraín tras la independencia “se adoptan las ideas liberales, se expande una educación

laica, se construye un estado republicano y se introducen forma democráticas de gobierno,

pero todo esto con amplias restricciones de hecho a la participación amplia del pueblo”

(2001, pp 83). Lo anterior indica que la diferenciación estructural sigue actuando e

influyendo en los recursos o estrategias de inclusión con que cuentan los latinoamericanos.

68

El proceso de conformación de los estados en el continente derivó en una organización

centralizada del poder político y una consecuente concentración tanto de las decisiones

como de la administración de los recursos que las respaldan. Los orígenes de esta forma

centralizada de organización se pueden encontrar en el propio proyecto de estados

nacionales que se sostenía en la lucha por la independencia de las colonias

latinoamericanas, en la medida en que este respondía a una imagen ideal de sociedad

unificada a la que solo se podía aspirar mediante el establecimiento de un orden jerárquico

de regulación. Se puede decir que se trata de un proyecto de integración social basado en el

control que responde a un mandato normativo inspirado en los valores e ideales asociados a

la independencia y el logro de la autonomía como nación. El concepto de control en tal

contexto dice relación con una forma de ordenamiento social que asume una estructura

jerárquica en cuya cúspide se encuentra el sistema político y que opera en base a la toma de

decisiones y asignación de recursos en forma centralizada. El proyecto del estado nación en

América Latina, constituye la justificación normativa de esta forma de estructuración en un

contexto en el cual el espacio territorial de las naciones se trasforma en la frontera de la

identidad nacional unificada y por ende en la simplificación de la complejidad interna.

A principios del siglo XX la diferenciación funcional es claramente la forma dominante de

estructuración de la sociedad latinoamericana. De esto deriva un creciente aumento y

diversificación de los mecanismos de inclusión a la vez que de las formas y posibilidades

de exclusión social. Las clases populares, campesinos, mujeres, indígenas constituyen

categorías de individuos que se caracterizan por menores posibilidades de inclusión en las

esferas funcionales de la sociedad lo que se reflejan en sus limitadas y a veces nulas

posibilidades de participación en procesos electorales, en la educación, así como en su

carencia de recursos económicos y en la inexistencia de leyes que les protejan y den cuenta

de sus derechos y deberes. La exclusión empieza a ser vista como problema en la medida

que es entendida como un obstáculo al desarrollo y progreso de la sociedad. Se puede decir

que la exclusión es interpretada bajo el prisma moral de la desigualdad cuya superación

pasa a constituir uno de los objetivos fundamentales asignados al estado. Se puede observar

de ello, como el principio normativo de la unidad y la integración empiezan comandar

69

proyectos sociales que aspiran a una sociedad más integrada e igualitaria. Esto es un claro

signo de modernidad si consideramos que implica que el futuro pasa a ser un referente

relevante en la toma de decisiones sobre el curso de lo social. Las propuestas orientadas al

desarrollo de una educación pública son signo de esta creciente preocupación por la

desigualdad como limitante del deseado progreso de Latinoamérica. Otro ejemplo de

orientaciones normativas que aspiran a la integración de la sociedad, se observa en las

corrientes de pensamiento indigenistas las que, apelando a la noción universalista de

democracia, perseguían mitigar las condiciones de exclusión de los indígenas de nuestra

región. Se esperaba con ello el reconocimiento de sus derechos y por ende ampliar sus

posibilidades de participación en las esferas funcionales de la sociedad. Tales estrategias

pasan a conformar tareas y responsabilidades del estado, dando cuenta con ello de su

orientación normativa en base a principios de unidad, integración e igualdad.

Paralelamente el surgimiento del debate sobre la “cuestión social” la primera mitad del

siglo XX implica un cuestionamiento del poder que ejerce la estructura social sobre las

posibilidades de inclusión los individuos. De tal cuestionamiento surge un discurso de

carácter público sobre la necesidad de visualizar a los sectores menos favorecidos de la

sociedad clases medias, clases obreras, clases populares son nuevas distinciones que dan

cuenta de la diversificación de la exclusión. Los efectos de las guerras mundiales sobre

Latinoamérica agudizan tales condiciones de exclusión de los segmentos antes señalados.

La solución de tales problemáticas serán encomendadas al estado el que asume dicha tarea

potenciando procesos de industrialización, la ampliación del consumo, el empleo la

educación y los canales de participación política de los distintos segmentos de la sociedad

en lo que se conoce como estado desarrollista (Larraín 2001).

En Latinoamérica, a diferencia de Europa, la diferenciación funcional adquiere un rasgo

particular en su forma organizativa. El rol protagónico que adquiere el sistema político y la

influencia decisional que ejerce sobre el resto de los sistemas repercute en una

reestructuración de la diferenciación funcional y en limitaciones a la autorreferencia de los

sistemas funcionales. La organización estructural de los sistemas funcionales

jerárquicamente interdependientes es reflejo de lo que Mascareño denomina diferenciación

70

funcional concéntrica (2000). Tal forma organizativa se ve reflejada en el hecho de que el

estado como referente descriptivo del sistema político actúa desde una posición

privilegiada, adoptando decisiones sobre el curso de la economía, de la educación, de la

ciencia y en general sobre las distintas esferas de la sociedad, sin atender a sus lógicas

operacionales y por ende restringiendo las posibilidades de especialización interna de tales

esferas. A nivel del estado esto repercute en el desarrollo de una racionalidad centralizada,

según la cual se canalizan las demandas de los distintos actores de la sociedad en base al

mandato normativo de la integración. Esto repercute en el desarrollo del resto de los

sistemas en cuanto los hace dependientes de la capacidad decisional del estado limitando de

esta manera su propio proceso de diferenciación y de especialización de sus operaciones

internas.

III.II CONTROL Y DÉFICIT DE COORDINACIÓN EN LAS POLÍTICAS DE

EDUCACIÓN EN CHILE

El análisis de las políticas de educación implementadas en nuestro país desde las primeras

décadas del siglo pasado, da cuenta de un claro ejemplo de cómo la primacía de la lógica

normativa del control en la toma de decisiones estatales, ha repercutido en un déficit de

coordinación en la implementación de decisiones políticas y con ello en el desarrollo

limitado de respuestas ante las demandas de la sociedad moderna. Si bien se aprecia una

paulatina apertura a la descentralización de las decisiones junto con la incorporación más

activa de actores corporativos y privados en el diseño de políticas de educación, se advierte

que la primacía de principios normativos unificadores que propician la lógica de la

centralización. Esto ha interferido en la capacidad de vinculación del estado con las

distintas esferas y factores sociales involucrados en las condiciones que determinan tanto la

calidad como las posibilidades de inclusión de los individuos en la esfera de la educación.

Un ejemplo claro de políticas orientadas por el mandato normativo de la unificación lo

encontramos en el ámbito de la educación a partir del análisis del denominado Estado

Docente. Durante este periodo, que se extiende desde fines de la década del treinta hasta

71

inicios de los setenta, la educación pasa a constituir uno de los órganos especializados del

estado quién asume la tarea de normar y planear los contenidos pedagógicos bajo los cuales

se espera formar a los chilenos, a la vez que regular los mecanismos de acceso y

administración a las escuelas públicas del país (Nuñez 1993). Si bien esto puede

interpretarse como un signo claro del proceso de diferenciación funcional que comienza a

darse en el plano de la educación a partir del siglo XX, cabe señalar que la tarea integradora

que esta pasa a cumplir en manos del estado, restringe su capacidad de asumir y responder

ante los cambios que se van produciendo en la sociedad. El rol atribuido a la educación se

circunscribe en un proyecto de país más amplio, en el cual esta es vista como la

herramienta central para los fines de integración de la nación. Tal fenómeno es común a los

países Latinoamericanos, los que influidos por el escenario dibujado por la primera y más

tarde por la segunda guerra mundial, asumen como propias las preocupaciones de la

política internacional, centrada en ese entonces en la necesidad de construcción y

fortalecimiento de las naciones. El sentido del nacionalismo que plasmó a la educación,

suponía que la ciudadanía debía comprometerse con el orden social, legal y ético

proyectado y que dicho compromiso dotaría a los sujetos de la suficiente libertad y

autonomía para desarrollarse individualmente. Tal como lo señala Ratinoff la

inconsistencia de dicho discurso se da en tanto la nación es vista como una figura autónoma

y coercitiva que se impone por sobre las lógicas y fines de la comunidad a la vez que se

espera sea el resultado de la conducta de sus miembros (1994).

Particularmente en Chile a fines de la década de 1920, tiempo en que surge el Ministerio de

Educación, el estado se plantea como el responsable del desarrollo de la nación y por ende

se asume como el principal regulador de la economía. Es por ello que sus esfuerzos en

relación con la educación estuvieron orientados hacia la formación de recursos humanos en

función de los procesos de industrialización y urbanización por los que atravesaba el país.

A partir de entonces y al menos hasta la primera mitad del siglo pasado las acciones

emprendidas estuvieron dirigidas a la ampliación de la cobertura de la educación pública, la

obligatoriedad y gratuidad de la educación básica y la diversificación de las áreas de

formación superior y secundaria, especialmente aquellas relacionadas áreas técnicas de

formación, requeridas para reforzar el desarrollo económico del país, en ese entonces

72

fuertemente orientado hacia el ámbito de las exportaciones. Tales esfuerzos se

circunscriben en un trasfondo mayor de carácter político. En tal sentido es que la

obligatoriedad de la enseñanza básica se liga a la necesidad de consolidación de las bases

electorales con las que se pretende solventar a largo plazo el proyecto social iniciado. Por

otro lado con la diversificación de los niveles de educación secundaria y superior se espera

ampliar la participación de las clases medias y su compromiso con dicho proyecto, ante lo

cual se debe tener en cuenta que estas constituyen la base del poder político del siglo XX.

Con el inicio de los años 50, el eje de la integración será el que determine los objetivos que

a de asumir la educación: la democratización política y social del país. En el escenario

internacional, tras el término reciente de la Segunda Guerra Mundial, el discurso

nacionalista es reemplazado por ideas tales como pluralismo y democracia, las que

nuevamente han de influir fuertemente sobre los objetivos y proyectos políticos que para

entonces se trazaban en Latinoamérica. La educación en este nuevo contexto, pasa a ser una

herramienta fundamental para la difusión de los nuevos valores imperantes. Si bien en

nuestro país, estos fueron los conceptos centrales del discurso del estado, su puesta en

práctica se ve enfrentada a una situación de mayor complejidad: la creciente demanda y

cobertura en la educación pública no se había dado en forma paralela a un mayor desarrollo

y mejora en su calidad. Esto implicó que el crecimiento del sistema educativo no

respondiera a los procesos de modernización del país reflejados tanto en un mayor

desarrollo económico, como en las transformaciones sociales que venían aconteciendo,

tales como la diversificación del mercado laboral y el crecimiento sostenido de las capas

medias. Es otras palabras, la educación pública, no contaba con los mecanismos necesarios

para enfrentar las crecientes y diversas demandas de una sociedad cada vez más compleja.

Ante tal escenario, las iniciativas y acciones emprendidas para hacer frente a tal

problemática se centraron en el desarrollo de estrategias para la integración y unificación de

la diversidad de instituciones, modalidades y programas educativos que hasta entonces

habían surgido. Para tales efectos se funda la Superintendencia de Educación, se instaura el

“Planeamiento integral de la educación” y se refuerza la labor de la Oficina Nacional de

Planeación y de las Subsecretarías de Educación. Lo que se busca es ordenar

73

administrativamente un sistema que hasta entonces se mostraba caótico dada la

multiplicidad de instancias y actores involucrados en su manejo.

Las acciones emprendidas no logran, sin embargo, hacer frente al problema de fondo: la

necesidad de modernizar la educación. A pesar de la fuerza de los discursos políticos, estos

no son capaces de influir sobre la lógica de operación y reproducción del sistema, el que se

ve obligado a responder ante la alta demanda generada desde que la educación ha pasado a

ser el principal vehículo de movilidad social. Frente a esto la urgencia se sitúa en la

resolución de los problemas administrativos que obstaculizan el manejo de un cada vez

mayor contingente de alumnos en formación. El pluralismo y consecuente atención a la

diversidad que conlleva este concepto sólo se configura como idea, sin que traspase los

principios, contenidos y metodologías que regulan la enseñanza.

Si bien, no se pueden desconocer las modificaciones realizadas durante este periodo a los

planes y programas y en general los intentos por dotar de mayor flexibilidad al currículum,

en términos técnico pedagógicos los cambios no fueron sustanciales. Incluso las demandas

por renovación impulsadas por los movimientos de estudiantes universitarios durante los

años 1967 y 1968, no lograron repercutir sobre lo netamente educativo, ni menos aún sobre

la tradicional pedagogía de formación superior.

Según lo planteado por Nuñez, el tiempo de vigencia del denominado Estado Docente, el

sistema público de educación:

“...en términos generales, mantuvo sus rasgos de uniformidad curricular de fuerte reglamentación y descentralización de la administración, con la sola excepción del servicio de educación primaria, que tenía un cierto grado de desconcentración, a través de una estructura de direcciones provinciales y departamentos locales. La uniformidad y la centralización eran justificadas como funcionales a los objetivos de integración sociocultural de la nación y a la necesidad de expandir el servicio público de educación y de distribuirlo adecuadamente” (Nuñez 1993, pp 61)

Ejemplo de lo anterior es que a pesar de las múltiples adecuaciones que se fueron

realizando en la educación básica a nivel curricular, la tendencia siempre fue hacia la

74

uniformidad lo que se reflejó en el predominio de un modelo de educación urbana que se

traspasa a las escuelas rurales. De esto modo parecía negarse tanto las transformaciones

sociales dadas tanto a nivel de la urbe como del campo y tratándose a los sujetos como si

las condiciones en las que se desarrollan fueran las mismas.

El principio de unificación de la nación adquirió mayor fuera y preponderancia a principios

de los años 70, periodo en el cual se intentó homogenizar la organización y administración

de las escuelas en base a criterios centralistas de planificación (Cox 2003). El proyecto de

la Escuela Nacional Unificada, si bien no logró ser cabalmente implementado, es un

ejemplo más de cómo el estado orientado por la lógica del control simplifica las exigencias

del mundo moderno.

Durante la década de los 80, las principales transformaciones de la política de educación

tuvieron relación con la descentralización administrativa de las escuelas, el fomento de la

formación técnico profesional y el estímulo a la privatización. Las premisas en las que se

apoyaron tales transformaciones aludían a una mayor eficiencia en el manejo de los

recursos, una mayor participación del poder local en la toma de decisiones así como del

sector privado en el desarrollo de la educación y una adecuación a las exigencias del

mercado en torno a la formación técnica demandada por la modernización en el campo

productivo y de servicios. Se puede apreciar tras este tipo de decisiones una mayor cercanía

del estado con la lógica de la coordinación en cuanto la educación se habré a la

participación de esferas de carácter privado y local. En esta misma línea el incentivo a la

competencia que había detrás de estas políticas se basaba en la idea de que las familias

actuarían como los principales decidores al momento de escoger las escuelas de sus hijos,

lo que redundaría en el mejoramiento de los estándares y calidad de la educación. Los

resultados y consecuencias de este proceso no generaron, sin embargo, los resultados que

desde una esfera política -fuertemente influenciada por la racionalidad económica- se

habían proyectado.

Al interpretar esta problemática desde la lógica de la coordinación se observa que los

procesos de descentralización que se desarrollaron durante este periodo se restringieron al

75

ámbito administrativo sin propiciar su vinculación con la planificación e implementación

de reformas curriculares de carácter participativo. La mayor flexibilidad con la que se

intentó dotar a los planes y programas que conformaban el currículo nacional y que

apuntaba a que cada escuela pudiera definir sus propios proyectos educativos, no se tradujo

en mejoras cualitativas en la educación, considerando que complementariamente a esta

medida se permitió la aplicación de criterios de diferenciación según rendimiento de los

cursos de los distintos niveles educativos. La flexibilidad fue entendida entonces como la

posibilidad de evaluar diferenciadamente a los alumnos, propiciando con ello una menor

calidad formativa justamente entre quienes presentaban menor rendimiento escolar.

Se supuso que reformas en la gestión de los recursos se asociarían directamente a mejoras

en los procesos formativos, sin considerar los factores estructurales asociados a la

desigualdad en la calidad de la educación. La subvención estatal de alumnos de escuelas

municipales y subvencionadas, no se tradujo en una mayor inversión en su proceso de

formación, lo que se hizo evidente a partir del surgimiento de las pruebas estandarizadas de

medición de la calidad de la educación durante los años ochenta. Los resultados de estos

instrumentos mostraron los bajos niveles de aprendizaje en la educación básica y en

particular en las escuelas rurales, así como la asociación directa entre el rendimiento escolar

y el nivel socioeconómico de los sujetos, lo que deja en clara desventaja a los sectores más

pobres de la población y muestra la influencia que la estratificación social ejerce sobre sus

condiciones y recursos de inclusión. Se trabajó bajo el supuesto de la relación directa entre

competencia y calidad, sin consideras las expectativas de carácter económico que este tipo

de subvenciones generaría en el sector privado, así como las condiciones socio-espaciales

que influyen en las decisiones de las familias sobre en que escuela formar a sus hijos. Se

supuso además que la competencia se vería asegurada en la información que de esta se

generaría sobre los rendimientos y logros de las escuelas, pero no se veló por que dicha

información llegará de manera directa a los encargados de decidir la escuela por la que

optarían. La descentralización en este caso es limitada y aparente dado que las decisiones

sobre el modelo de educación al que se aspiraba, seguían adoptándose de manera

centralizada (Serrano y Raczynski, 2005). Tales limitaciones pueden ser entendidas como

un déficit de coordinación.

76

Otra evidencia del déficit de coordinación se puede observar en las decisiones que se

tomaron sobre las condiciones que regulaban la situación laboral del los docentes, los que

pasaron de su condición inicial de funcionarios públicos a empleados dependientes de los

sostenedores de sus escuelas. Esto significó un deterioro en sus condiciones salariales así

como la exclusión del sistema laboral de al menos un quinto de los docentes del país

durante la esta década. Consecuentemente la matrícula de las carreras de pedagogía cae en

alrededor de un 40% (Cox 2003). Tal problemática da cuenta de cómo las decisiones

estatales sobre educación fueron tomadas sin consideras las repercusiones que están podían

tener sobre otras esferas sociales. Al no considerar esta clase de riesgos, se producen

nuevas problemáticas sobre las cuales el estado debe reaccionar. Si las nuevas decisiones

sobre estos problemas se toman siguiendo con la lógica centralizada, se tiende a producir

recursivamente nuevos problemas. Durante los años 90 se intentó revertir el

desmejoramiento de las condiciones laborales de los profesores con mejoras salariales

sustantivas e incentivos ligados al mejoramiento de su calidad como docentes. La

desvinculación entre el ministerio de educación, encargado de promover estas

transformaciones, y las políticas en base a las cuales se definen los estándares que regulan

la formación de profesores, generaron sin embargo disonancias entre los objetivos de la

Reforma Educacional y los objetivos de formación docente. Esto implicó que a pesar de las

mejorías en la situación laboral de los profesores, estas no incidieran significativamente en

los resultados y logros de aprendizaje de los alumnos, los que aún en la actualidad se

encuentran fuertemente influenciados por diferencias de carácter estructural.

El aumento de las diferencias socioeconómicas en relación con la calidad y resultados de la

educación que se generó como consecuencia de las políticas de los años 80, pasó a

constituir uno de los principales objetivos del modelo de intervención que se empieza a

implementar durante los 90. En tal sentido es que el principio normativo que orienta a este

periodo es la búsqueda de una mayor equidad en las oportunidades de acceso a una

educación de calidad. Uno de los principales argumentos en los que apoyaron las

orientaciones de las políticas de educación de esta época aluden los efectos negativos que la

desigualdad genera en relación con la productividad económica, el nivel de ingresos y las

77

posibilidades de acceso a empleos de calidad. Como respuesta a esta problemática se

proyecta ampliar la cobertura y años de permanencia en el sistema educativo junto con

fomentar mejorías en la calidad de la educación. Las estrategias implementadas para el

logro de estos nuevos objetivos se sustentaron en un aumento sustancial del gasto público

en educación- el que entre 1990 y 1993 aumenta en un 40%- cuyo destino fue el desarrollo

de programas de mejoramiento de la educación con una fuerte focalización en los

establecimientos mas pobres y con menores resultados, la revisión y renovación de

currículo nacional estableciendo contenidos mínimos obligatorios como estándares de

exigencia a las escuelas, la ampliación de la jornada escolar y de la cobertura hasta el nivel

prebásico y el mejoramiento de las condiciones salariales de los profesores (Ormeño y

Guerra 2002). Se reacciona con ello a las principales problemáticas generadas en el periodo

anterior a la vez que se mantiene la estructura descentralizada de administración de las

escuelas y los principios de flexibilidad que fomentan el desarrollo de planes y programas

adecuados a las características, expectativas y demandas de los alumnos atendidos por las

distintas escuelas del país.

Los procesos de democratización comandados por el estado y las aspiraciones valóricas que

de estos derivan, hacen que este se plantee como responsable y promotor de la equidad en

el acceso a esferas funcionales tales como la educación. En dicha tarea, si bien goza de

mecanismos de coordinación tales como la descentralización y la flexibilidad curricular,

siguen sigue situando como el principal responsable de la toma de decisiones sobre el curso

de lo social, posición desde la cual procura controlar los procesos de desarrollo y

democratización del país.

Se debe reconocer sin embargo, que las políticas educacionales de los últimos 10 años

gozan de una mayor apertura al trabajo con actores que provienen tanto del interior del

estado como de su entorno. En tal sentido es que en las toma de decisiones que configuran

la intervención en educación participa no solo el Ministerio de Educación sino que también

el Ministerio de Hacienda, El Ministerio de Planificación, el Consejo Superior de

Educación, el Parlamento y la Presidencia. Así mismo se ha propiciado la negociación entre

gobierno y oposición y con el colegio de profesores, la vinculación con organismos

78

internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo y el trabajo con expertos en el

ámbito de investigación en educación. Se ha pretendido además una mayor participación de

la comunidad educativa en la planeación de sus propios procesos de desarrollo enfatizando

la importancia asignada a la familia como co-gestora de la formación de sus hijos. Se debe

reconocer además la orientación hacia el futuro que han tenido estas políticas tanto en

relación con la continuidad con la que han operado como con su común proyección en

función de una mayor modernización del estado. Todos estos elementos, si bien influencian

al estado en asumir la coordinación como estrategia, no han logrado generar los cambios y

resultados proyectados en función del mandato de la equidad. Los resultados arrojados por

las pruebas estandarizadas de medición de la calidad de la educación siguen dando cuenta

de una clara desigualdad a partir del nivel socioeconómico de las escuelas y sus alumnos.

El diagnóstico de esta situación y en particular la comparación a nivel internacional, plantea

que el país no logra responder a los estándares de aprendizaje competitivos propios de la

sociedad mundial (Cox 2003).

El análisis de las políticas de educación en Chile, realizado por la OCDE da cuenta una

serie de factores que influirían en un cumplimiento parcial de los objetivos de equidad

planteados por el estado. En tal sentido se plantea que el marcado centralismo de las

estrategias de intervención estatal se ven limitadas por los mecanismos de mercado bajo

los cuales se opera. Tales limitaciones corresponderían a una restringida capacidad de

respuesta a estímulos de mercado -como el fomento a la competividad propiciado por la

subvención estatal- en el mejoramiento de los procesos de aprendizaje de los alumnos. Se

diagnostica además una débil capacidad de liderazgo instruccional y administrativo por

parte de los directores de escuelas así como una falta de autoridad de supervisión y

delegación de los procesos de reformas y mejoras de aprendizaje a los profesores

capacitados en su conducción (OCDE 2004). Las consecuencias de este problema pueden

ser interpretadas como una débil vinculación entre las decisiones que el estado adopta para

el mejoramiento de la educación y los reales procesos educativos que se desarrollan al

interior de las escuelas. El carácter centralizado de la toma de decisiones y el rasgo

autoritativo que persiste en el carácter del estado se traduce en claras limitaciones en su

capacidad de respuesta ante las desigualdades de acceso a una educación de calidad.

79

La estrecha interdependencia entre el sistema de educación, el sistema laboral y el sistema

económico determina una acentuada interacción e influencia en las condiciones de

inclusión en tales esferas. Un ejemplo de ello es el hecho de que a pesar de que los

estudiantes secundarios de escuelas que imparten formación técnica cuenten con mejores

condiciones académicas para el ingreso a la universidad que quienes optaron por la

formación científico humanista, las bajas expectativas de sus familias y la carencia de

recursos económicos suficientes para costear sus estudios superiores, inciden

negativamente en que estos accedan efectivamente a este nivel de formación. Esto

determina a su vez menores posibilidades de acceso a trabajos mejor remunerados (OCDE

2004). Dicha situación da cuenta de la necesidad que las decisiones estatales logren

vincular las lógicas operacionales autónomas de sistemas diferenciados de modo que su

interdependencia no termine potenciando la configuración de constelaciones de

posibilidades de exclusión. Se debe tener en cuenta que la interdependencia entre los

sistemas funcionales deriva en una estrecha asociación entre las posibilidades de inclusión

que se dan en cada uno de ellos, lo que se traduce en constelaciones de posibilidades de

inclusión/exclusión que pueden reforzar/debilitar los problemas relativos a la desigualdad.

Cuando se habla de un déficit de coordinación se alude a que, a pesar de los esfuerzos del

estado por incorporar en sus decisiones diversas fuentes de información y distintos actores

corporativos y privados, este sigue actuando como si los problemas de la educación

pudieran ser resueltos sin generar consecuencias en otras esferas funcionales de la sociedad.

Al actuar en función de la equidad y negar con ello la introducción de otras premisas

normativas en el enfoque de los problemas ante los cuales ha de responder, el estado se ve

sobrecargado no solo con exigencias y expectativas sino que también con la

responsabilidad de generar nuevas constelaciones de probabilidades de exclusión. Actuar

sobre el déficit de coordinación aquí señalado, se plantea como una estrategia orientada a la

minimización de tales constelaciones y por ende como un replanteamiento del sentido

normativo que ha de guiar la intervención estatal.

80

CONCLUSIONES

Pensar la sociedad implica necesariamente pensar en una forma de orden, sin la cual

pareciera imposible distinguirla y describirla como tal. El estado, como referente del

sistema político, orienta su función en torno a la noción de orden que predomina en las

distintas etapas de diferenciación de la sociedad, dando cuenta con ello de los principios

normativos en base a los cuales se fundamenta la estructura social. Las transformaciones

por las que atraviesa el estado, son por lo tanto reflejo de la evolución de la sociedad hacia

la forma funcionalmente diferenciada que caracteriza el orden de la modernidad.

La organización jerárquica de las sociedades estratificadas se configuró a partir del la

descripción y clausura de un estamento con mayores privilegios económicos que mediante,

el despliegue de la política, legitimaba su posición superior en la estructura social. El estado

surge como una herramienta destinada al aseguramiento de las diferencias y por lo tanto

como el encargado de la regulación y mantención del orden dibujado por la estratificación.

En esta etapa, las diferencias entre el estamento superior y el inferior actúan como

sinónimos de la distinción inclusión/exclusión, en tanto participar de la sociedad significaba

pertenecer al segmento superior. La idea de unidad social se configura entonces en base a la

descripción de los modos de vida de la nobleza. Los principios normativos en los que se

fundamenta esta descripción aluden a la integración y cohesión que permiten distinguir este

estamento. El bien común en este sentido da cuenta de las expectativas de seguridad y

bienestar a las que aspiran quienes se sitúan en la cima de la jerarquía social. Las

consecuencias de esta forma descriptiva de sociedad, sobre el rol que se asignan al estado,

no son menores si pensamos que este nace en rango superior de la sociedad desde donde se

le asigna la tarea de garantizar el orden social, tarea a la que aún se resiste abandonar. Se

puede decir que la memoria genética del estado lo hace revelarse en contra de la perdida de

vigencia de los fundamentos normativos de carácter moral en los que se apoyaba la

estructuración jerárquica de la sociedad.

El inicio de los procesos de diferenciación funcional que dan origen a un nuevo

ordenamiento de la sociedad, implica un primer cambio de sentido en las orientaciones

81

normativas en las que se estipula el mandato moral del estado. Las diferencias de los modos

de vida de los estamentos sociales comienzan a ser interpretados como desigualdad. La

creciente autonomización de los sistemas sociales se traduce en nuevos mecanismos de

participación de los rendimientos funcionales que determinan las condiciones y formas de

vida de los individuos. La influencia de la estratificación en los mecanismos de inclusión en

los sistemas funcionales pasa a ser juzgada por un nuevo código moral, según el cual la

exclusión se define como una situación indeseada que requiere de reparación. La

conformación de los estados nacionales da cuenta de este cambio de sentido y significado

de la normatividad. Estos representan la configuración de una nueva noción de unidad que

se despliega en el espacio geográfico e imaginario trazado en los límites territoriales de la

nación. Ser parte de la nación es participar de la unidad social independientemente de las

desigualdades que internamente esta recoge. Con ello se amplían las nociones de cohesión

y bien común, las que si bien siguen teniendo vigencia como principios normativos ahora

se refieren tanto a los privilegiados como a los que cuentan con menos recursos de acceso a

los beneficios de la sociedad. En este contexto, la orientación normativa del estado persigue

la integración de los individuos en un proyecto nacional donde todos tienen cabida. Esto

hace que los objetivos del estado se reorienten en función de la nueva problemática moral

de la desigualdad.

El estado de bienestar da cuenta de la predominancia que adquiere el mandato normativo de

la igualdad. Cuando se habla de bienestar se alude al aseguramiento equivalente de

posibilidades de participación en las distintas esferas de la sociedad de todos quienes

constituyen parte de una nación. Con ello, la diferenciación funcional es reconocida como

el mecanismo que regula la inclusión de los individuos en esferas con lógicas particulares

de operación. A pesar de ello el estado no desiste en la idea de comandar el curso de lo

social, ignorando con ello la autonomía de los sistemas sobre los cuales pretende influir. En

tal sentido es que si bien reconoce la diversificación de una sociedad más compleja procura

reducirla actuando como si la sociedad fuera una unidad homogénea de intereses que se

delimitan en las fronteras territoriales de la nación. Podemos decir que esto refleja una clara

contradicción entre aceptar la diferenciación funcional como la forma que define la

inclusión/exclusión en la sociedad y seguir actuando como si el orden de la estructural

82

social fuera jerárquico. La contradicción esta dada en la diferenciación funcional

desjerarquiza la estructura social, haciendo que el estado, como referente descriptivo del

sistema político, comparta una posición equivalente a la del resto de los sistemas.

La presión ejercida por la predominancia de la diferenciación funcional durante el siglo

pasado, obliga al estado a cambiar su forma de operar sobre la sociedad, lo que se traduce

en una diversificación interna de sus funciones administrativas y en un nuevo cambio de

sentido de su orientación normativa. El resultado de estas transformaciones es una mayor

vinculación con actores corporativos y privados en los procesos de toma de decisiones

políticas que determinan los modelos de intervención del estado. Otra consecuencia

relevante es el diseño de políticas públicas en base a un trabajo de carácter intersectorial en

el que confluye la mirada experta de actores públicos particulares. Tales cambios dan

cuenta del despliegue de una estrategia moderna de conducción de los procesos de toma de

decisiones denominada coordinación. La coordinación puede ser interpretada como un

mecanismo que favorece la observación de la complejidad social y que como tal se

transforma en el requisito primordial de los procesos de modernización del estado.

El estado de coordinación es un estado que logra ajustarse a las expectativas y demandas de

una sociedad compleja y que por ende comprende el orden de la diferenciación funcional

no es un orden jerárquico. La coordinación se plantea como la nueva función estatal

aprovechando las ventajas de las que el estado goza en su experiencia como observador de

la sociedad. Desde la lógica del control, el estado ha permanentemente dirigido su mirada

hacia su entorno, lo que favorece su capacidad de aprendizaje sobre la forma en como

operan los sistemas funcionales de la sociedad. En tal sentido es que el estado

paulatinamente se ha ido adaptando a su posición en una estructura social sin niveles

verticales de organización, reorientando su experticia en a la lógica de la intervención

contextual.

Al asumir la función de coordinación es estado da cuenta de un cambio de sentido de la

normatividad como eje orientador de su acción. Esto implica abandonar aquellos principios

morales que respondían a la premisa de la unidad desdiferenciada. Significa entender que

83

los proyectos morales de sociedad son ideales irrealizables que tienden a constreñir e

invisibilizar la diversidad de modos de vida individual y las lógicas operativas particulares

que coexisten en la sociedad. La normatividad orientadora del estado de coordinación habla

del reconocimiento de la diversidad en términos de caos y conflicto. Habla valores y

discursos particulares que deben ser incluidos en la toma de decisiones políticas,

asegurando con ello la reproducción de la sociedad como complejidad. La exigencia que

hay detrás de este nuevo sentido normativo es renunciar a pretensiones de unificación,

aprender a pensar la sociedad como la coexistencia de órdenes que dependen de las

posiciones particulares de sus observadores. Esto implica también aprender que el desorden

y el conflicto no son siempre sinónimos de desorganización y que por el contrario son una

forma válida de orientación de la política. Se puede decir entonces que el cambio de sentido

aquí señalado, lejos de significar menos normatividad, da cuenta de un incremento

sustancial de la misma.

La diferenciación funcional latinoamericana se caracteriza por el ordenamiento concéntrico

de los sistemas, figura que se traza ubicando al sistema político en la posición del centro. El

protagonismo de la política como la esfera que comanda los procesos de independización y

conformación de los estados nacionales, se traduce en su fuerte influencia sobre procesos

decisionales que se desarrollan en su entorno. El estado en Latinoamérica persiste en la

mantención de lógicas de control que definen la manera que interactúa con las demás

esferas funcionales de la sociedad. La normatividad unificadora que comanda la actuación

del estado en nuestro continente, define el proyecto de nación en torno a valores como la

integración, la igualdad y la equidad. Tales proyectos normativos se ven reforzados ante la

influencia que en Latinoamérica ejerce la persistencia de la estratificación social, esto se

traduce en una asociación directa entre la posición de los individuos en la estructura

jerárquica de las diferencias socioeconómicas y los recursos que posibilitan su participación

en los sistemas funcionales. Tales diferencias son traducidas bajo en código moral

igualdad/desigualdad.

En el caso de Chile, las distintas estrategias que se han desplegado en función de la

superación de la desigualdad han tenido relativo éxito en la disminución de las brechas

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socioeconómicas que determinan esta forma de diferenciación. Tales logros, sin embargo,

no han impedido que esta problemática se siga produciendo. Se puede decir que como una

forma de minimizar la resonancia de la desigualdad, dando cuenta de los avances que en

esta materia se han alcanzado, esta ha cambiado su denominación semántica por el código

moral de la equidad/inequidad. En tal sentido los proyectos políticos de las últimas décadas

en nuestro país tienden a trasladar la orientación de sus objetivos en función la equidad.

Esto refleja que más allá de los avances que el país ha presentado a nivel macroeconómico,

la influencia de la estratificación sigue siendo la problemática que mayormente preocupa a

la esfera política. El rol del estado en una sociedad moderna de estructuración concéntrica,

se traduce en una alta exigencia en relación con su capacidad de respuesta ante el problema

de la inequidad, lo que repercute en una fuerte sobrecarga de responsabilidad social.

La persistencia de la lógica del control estatal, asociada a la diferenciación funcional

concéntrica de las sociedades latinoamericanas, limita la capacidad de despliegue de

estrategias de coordinación en el diseño de políticas públicas y programas de intervención

política. Al resistirse a abandonar la responsabilidad moral de disolver las diferencias

sociales marcadas por las condiciones socioeconómicas de los individuos, el estado persiste

en actuar como si fuera capaz de controlar los resultados de sus decisiones. Se puede

reconocer una mayor apertura al entorno en la planificación y diseño de políticas públicas

en Chile, las que chocan con decisiones centralizadas que limitan la influencia del entorno

en la prospección de la intervención de las problemáticas asociadas a la inequidad. Esto se

demuestra en que los numerosos esfuerzos por hacer frente a la desigualdad en la

educación, no han logrado romper con la barrera de la estratificación. Así mismo los

intentos por mejorar la calidad de la educación no han rendido los frutos esperados. Siendo

el estado el que define que se entiende por calidad y como esta debe ser alcanzada, se

limitan las posibilidades de real involucramiento de las comunidades educativas, las

familias y actores privados en la implementación de estrategias de intervención sobre este

problema, restringiendo con ello las posibilidades de responder ante la complejidad de este

fenómeno. El déficit de coordinación de las políticas de educación se evidencia además en

las repercusiones indeseadas que estas han tendido sobre las posibilidades de acceso a

trabajos de calidad y ascenso socioeconómico de los sectores de menores recursos. Se

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puede afirmar que a pesar de que se es consciente de que las decisiones políticas adoptan la

forma de una cadena de interacciones, los proyectos normativos de carácter moral que

influencian el modelo de intervención estatal, tienden a nublar la vista del estado ante la

necesidad de situar la responsabilidad de la intervención en el conjunto de actores y

sistemas que determinan las posibilidades de acceso a una educación de calidad.

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