Acceso a la información, servicios y apoyos en zonas de atención prioritaria. Michoacán

Acceso a la información, servicios y apoyos en zonas de

atención prioritaria Michoacán

Daniela Jiménez Rodríguez

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Primera edición, 2012

Este documento forma parte de la investigación financiada porThe William and Flora Hewlett Foundationy The John and Catherine MacArthur Foundation

Institución responsable del proyecto:Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social,Unidad Occidente

El proyecto fue dirigido por:Agustín Escobar Latapí yMercedes González de la Rochaambos, investigadores nacionales sni iii

Diseño de portada:Adrián Lay Ruiz y Sarahí Lay TrigoFormación y diseño: Sarahí Lay TrigoCorrección de estilo:Brígida Botello AcevesLaura Patricia Pedraza Espinoza

ISBN: 978-607-486-168-6© 2012

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Índice

Presentación

Transparencia y acceso efectivo equitativo a la política social……………......................…...11

Introducción....................................................................................…………………….......................…...15

Capítulo I

Metodología…………………………………………….............………………...........................17

Procedimientos de acceso a la información.................................................................18

Trabajoetnográfico..........................................................................................................19

Aplicación de la encuesta de localidad…………………………………...........……..20

Capítulo II

Transparencia y acceso a la información pública gubernamental

en el estado de Michoacán………………………………………................................................23

Acceso a la información pública y transparencia en México....................................23

Lospadronesdebeneficiarios.......................................................................................26

Capítulo III

Zonas de atención prioritaria…………...........…………………………......…...............….......35

Descripción de las localidades de estudio con base en el criterio zap......................35

Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias....................................................37

Caja 1. Solicitud de información municipal.................................................................38

Coordinación con los diferentes niveles de gobierno desde la perspectiva

delasautoridadesenlaslocalidadesdeestudio........................................................39

Caja 2. Zicahuén, un ejemplo de participación ciudadana en localidades

rurales................................................................................................................................41

Características generales de los hogares estudiados. Cobetura de los

programas sociales..............................................................................................................43

Característicasdelasviviendas.....................................................................................46

Población ocupada, explotación de recursos naturales y migración.......................47

Caja 3. Cherán: “Acá no hay trabajo y nadie del gobierno hace nada”...................50

Tradición migratoria o ¿será posible que los michoacanos están

migrando menos?.............................................................................................................51

Caja 4. Deportado: “El Norte ya no es para mí”.........................................................54

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Capítulo IV

Estructura y cobertura de atención..............................................................................................57

Estructura de atención de los servicios y apoyos que promueven los

programas sociales federales en los municipios de estudio......................................58

Región vi pupépecha.......................................................................................................58

Región vii Pátzcuaro-Zirahuén…...................................................................................59

Laseguridad,untemaineludibleenelestado............................................................60

Capítulo V

ProgramadeDesarrolloHumanoOportunidades...................................................................63

CoberturaypadróndelpogramaOportunidades.....................................................64

tag 1. Las preocupaciones de las mujeres de Zirahúen. ¿Por qué dan de baja

alasbeneficiarias?¿CómoseseleccionanlasfamiliasdeOportunidades?

¿Loscandidatospuedenconseguirelprograma?.......................................................66

Los padrones son de competencia federal y “el uso de la información

debeserexclusivamenteparafinesestadísticos”.......................................................69

tag2.Sinnotificacióndebaja.........................................................................................71

Recertificaciónyesquemasdeapoyodiferenciados..................................................73

Migración nacional, casos de exclusión........................................................................74

tag 3. Soledad y Patricia, cambio de domicilio...........................................................75

tag 4. El operativo para recabar documentación: los becarios y el

componente Infantil Vivir Mejor (ivm)..........................................................................77

Lacadenadeinformación.Deladelegaciónestatalhastalasbeneficiarias............79

tag 5. Los cajeros automáticos........................................................................................80

tag6.LasnuevascorresponsabilidadesdeOportunidades:“Estamos

buscando que las mujeres hagan ejercicio”..................................................................82

tag 7. “Nos reunimos y hacemos ejercicio todas las semanas”......................................84

Capítulo VI

El Procampo para vivir mejor.......................................................................................................87

Cobertura y padrón de productores en las comunidades de estudio......................87

RazonesquedificultanelaccesoefectivoalosapoyosdelProcampo....................88

Caja 5. Títulos virreinales y resoluciones presidenciales. La posesión de

tierraenZirahuén............................................................................................................90

tag8.LassolicitudesdeinformaciónenelProcampo...............................................91

7

tag9.Lafiguradel“contralordelProcampo”............................................................92

tag10.Elpagocontarjetabancaria...............................................................................94

Capítulo VII

SeguroPopular...............................................................................................................................95

CoberturadelSeguroPopularenlaslocalidadesdeestudio...................................97

Arantepacua.UnidadmédicaacreitadaporelSeguroPopular...............................99

tag 11. “¿Será que porque somos indígenas que no nos atienden bien?”.............102

tag 12. “El Seguro Popular no nos cumplió”.............................................................103

tag 13. “El Seguro Popular no sirvió, no nos cumplió su palabra”......................105

tag 14. Los mao:“NotodoelañohayincorporacionesalSeguroPopular”.........106

tag15.“Prefierentenerimms-Oportunidades que tener Seguro Popular”,

encargada de la unidad médica de Tanaco................................................................108

tag16.“ElSeguroPopularfuncionabien,cuandononosenfermamos”.............110

Zirahuén. imms-Oporunidades, ¿es imss?.....................................................................112

tag 17. “Me voy a poner una panza de embarazada para tener

Seguro Popular”.............................................................................................................113

tag 18. “Estaba embarazada y me lo iban a dar, pero luego aborté

y ya sin bebé no quisieron”..........................................................................................114

Corren tiempos electorales...........................................................................................115

Capítulo VIII

70 y Más.........................................................................................................................................117

Cobertura de los adultos mayores en las comunidades de estudio........................118

tag19.Elapoyoeconómicodemarcha:“Siyamuerto,siguesgastando”............121

tag20.DonRaúl.Beneficiariode70yMás................................................................122

Consideracionesfinales.............................................................................................................................125

Acceso efectivo de los programas de estudio en zap..............................................................125

Programa de Desarrollo Humano Oportunidades..................................................................127

ProgramadeApoyosDirectosalCampo,Procampo.............................................................129

Seguro Popular.............................................................................................................................130

70 y Más.........................................................................................................................................131

Anexo.Oficioderespuestadelasolicituddeinformaciónsobrelasbajasdebeneficiarios........132

Glosario……...............................................................................................................................................133

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Índice de cuadros, gráficas y figuras

Cuadro 1. Municipios de estudio...............................................................................................................18

Figura 1. Solicitud de información al pdpz por medios electrónicos.....................................................30

Cuadro2.Localidadesdeestudio..............................................................................................................36

Figura 2. Error desplegado en el portal de internet del Instituto de transparencia y acceso

a la información pública del Poder Ejecutivo del Estado.......................................................................38

Gráfica1.Númerodeprogramasdelosquesebeneficianloshogaresencuestados.........................44

Gráfica2.Materialesprincipalesdelasviviendasencuestadas............................................................44

Gráfica3.Posesióndebienesenlasviviendasencuestadas..................................................................47

Gráfica4.Principalesocupacionesdelapoblacióneconómicamenteactivaencuestada..................49

Gráfica5.Ocupacionesdelosmigrantesenloshogaresencuestados.................................................53

Cuadro3.CoberturadelprogramaOportunidadesenlaslocalidadesdeestudio............................64

Cuadro4.AñosdeincorporacionesalprogramaOportunidadesenlaslocalidadesdeestudio.....65

Gráfica6.PorcentajedepoblaciónafiliadaalSeguroPopularsegúnelnúmerode

beneficiariosreportadosporelprogramaalcierrede2008...................................................................98

Gráfica7.CoberturadelSeguroPopularenloshogaresencuestados.................................................98

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Transparencia y acceso efectivo equitativo a la política social

Presentación Transparencia y acceso efectivo

equitativo a la política socialEl texto Acceso a la información, servicios y apoyos en zonas de atención prioritaria, Mi-choacán (zap), escrito por Daniela Jiménez Rodríguez, formó parte de dos estu-dios dirigidos por los suscritos: “La calidad de la rendición de cuentas” y “La migración de México a Estados Unidos: política pública y colaboración bilateral”.1 Elobjetivodelprimerestudiofuedefinirsicuatroimportantespolíticaspúblicas(Oportunidades, 70 y Más, Procampo y Seguro Popular) ofrecen información y mecanismos de acceso efectivo a la población de escasos recursos y no protegida porlaseguridadsocialquepretendenbeneficiar;yenelsegundo,estimarsidichaspolíticas públicas atienden también a los hogares de migrantes y a los migrantes que retornan al país o si, por el contrario, hay obstáculos para que estos hogares e individuos obtengan acceso efectivo a los servicios que merecen dada su edad, condición socioeconómica o falta de seguridad social. EnMéxico,haynotablesavancesenrendicióndecuentas;sehanreforzadolos presupuestos de los programas y servicios sociales, y cada vez más políticas públicas buscan la cobertura universal de cierto tipo de población. Sin embargo, los estudios sobre transparencia, en su mayoría, se realizan desde escritorios, com-putadorasypormediodeinternet,herramientasajenashastahoyalbeneficiariotípico de estos programas sociales. Algunos de esos estudios han tenido conse-cuencias muy positivas para que el público conozca, a través de los medios o del acceso directo a páginas de organizaciones y centros de estudio, en qué condiciones y con qué objetivos se gasta el dinero público. Se puede mencionar, por ejemplo, lapáginasubsidiosalcampo.org.mx,quedioaconocerlospadronesdelosbenefi-ciarios al Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) y, posteriormente,

1 EstosestudiosrecibieronfinanciamientodelasfundacionesHewlettyMacArthur,delaSubsecretaría de Población, Migración y Asuntos Religiosos de la Secretaría de Gobernación, a través del Instituto Nacional de Migración, del Instituto para el Estudio de la Migración Internacional de laUniversidaddeGeorgetownydelciesas.

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Presentación

losmontosrecibidosporcadabeneficiario.Lasreformasquesehicierondespuésal programa, sin duda, se relacionan con el conocimiento público generado por esa investigación. No obstante, son pocos los estudios que se extienden de una primera in-vestigacióndeescritorioeinternetalavisitadeoficinasyfuncionariosestatales,distritalesolocalesyaloshogaresdelosbeneficiariosrealesypotencialesparaconocer en profundidad y directamente la manera en que las personas y los ho-gares pobres de las zonas marginadas obtienen, o no, los servicios, el efectivo y la información que los programas dicen ofrecer. Eso es lo que se propusieron los es-tudios dirigidos por los suscritos. La noción central de ambos estudios es el acceso efectivo. Enlasevaluacionesllevadasacaboalfinaldelosañosnoventa,pudimosconstatar que en las localidades elegidas por el programa entonces llamado Progre-sa había escuela y clínica de salud. La existencia de estas construcciones era condi-ción para que la comunidad fuera designada para ser incorporada al programa, ya queseimponíaalosbeneficiarioslacondicióndequeasistieransistemáticamentea ellas. Sin embargo, las condiciones físicas de ambas solían ser lamentables. Con frecuencia,nosepodíancerrarohabíansidorobadas;faltabaequipoysuperso-nal asistía con mucha irregularidad. Evidentemente, la calidad de dicho servicio eratandeficientequenisiquierasepodíaafirmarquelapoblaciónlotuviera.Nopodía acceder a él, salvo en momentos muy cortos y con enormes limitaciones. Carecía de acceso efectivo. En otras palabras, mientras que las investigaciones sobre transparencia, en su mayoría, son muy útiles para informar al público profesional y urbano sobre la calidadyeldesempeñodelgastofinanciadoconsusimpuestos,éstasepropusoindagar si las políticas son transparentes y sirven a las personas indicadas, que en general son rurales, pobres, con escasa escolaridad y cuya primera lengua puede no ser el español. Desde luego, una vez que se establece ese objetivo, se puede in-formar al público en general. El conjunto de los servicios y los programas sociales puede concebirse como una sola acción pública tendente a hacer cumplir los derechos sociales de los más desprotegidos. Ejercer esos derechos debe convertir a los mexicanos que siempre han sido relegados en ciudadanos de primera, dotados de información, capacidad y tiempo para participar plenamente en sociedad. Empero, si los programas y ser-vicios no toman en cuenta las limitaciones que la pobreza, el aislamiento, la falta

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Transparencia y acceso efectivo equitativo a la política social

de escolaridad de calidad, y la escasa competencia lingüística de algunos crean en-tre los destinatarios, por una parte, y la muy mala calidad, equipamiento y escaso personaldelasoficinasquedebenotorgarelservicioenlaslocalidadesalejadas,por otra, entonces la propia desigualdad que se busca abatir con esos programas se convierte en la principal barrera para que tengan éxito. Desde luego, estos problemas han sido considerados, pero la desigualdad y la diversidad que prevalecen en el territorio y la población tienen la propiedad deresurgirydesafiaralaspolíticaspúblicasdemanerasinesperadas.Enprimerlugar, una investigación como ésta debe permitir entender si la población tiene acceso efectivo y, en su defecto, qué actores y factores han de corregirse para que así sea. En segundo lugar, gran parte de nuestros programas sociales concibe a los beneficiarios–susdestinatarios–comoorganizadosenfamiliasunidasyestables.Los estudios dirigidos por nosotros durante la década pasada mostraron cómo las mujeres jefas de hogar sin cónyuge deben cumplir con múltiples jornadas para realizar el conjunto de actividades que requiere el programa Oportunidades, las tareas generadoras de ingreso para su hogar y las labores domésticas y de crianza. Además, la partida del cónyuge de un hogar nuclear puede amenazar la perma-nencia del hogar en el programa porque él incumple con las actividades exigidas. Elregresodeun jovendeEstadosUnidosconfinesdeestudioplanteatrámitescomplicadosenelprograma.LadesignacióndeunbeneficiariosuplentedelPro-campo, en ausencia de un migrante, también resulta compleja. Por ello, se planteó saber, en nuestro estudio, si por estas u otras razones los programas públicos men-cionados discriminan a los migrantes y de sus hogares o a los que recientemente han retornado.

La investigación constó de las siguientes etapas:

• Una investigación en internet en la ciudad base del estudio (Guadalajara), que buscóobtenerlospadronesdebeneficiariosenlaspáginaswebdelostrespro-gramasyelSistemadeProtecciónSocialenSalud–conocidocomoSeguroPo-pular–asícomo,sifueraposible,elprocedimientonormadoparaaccederalosbeneficiosdecadauno.

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Presentación

• El diseño y la aplicación, junto con el Consejo Nacional de Evaluación de la Po-lítica de Desarrollo Social (Coneval), de una encuesta en las zonas de atención prioritaria (zap) del país, que comprenden 1 251 municipios y algunas otras lo-calidades. Éstas se caracterizan por bajos ingresos, rezago social, aislamiento y marginación;enellasvive16%delapoblacióndelterritorionacional.Elegimoslas zap como ámbito de estudio porque la política social debe llegar preferente-mente a los pobres y, por lo tanto, a esta población.

• La selección de cuatro estados para trabajo de campo (Chiapas, Oaxaca, Mi-choacán y Jalisco), y dos municipios y tres comunidades en cada estado. Esta elección la sesgamos hacia las zonas rurales de las zap porque la población rural ha sido, normalmente, la menos atendida por los servicios públicos, pero ahora los registros administrativos indican que se le otorga atención especial. También fueron criterios de selección que los municipios fueran variados en términos de etnicidad y migración.

• En cada comunidad (tres localidades de dos municipios de cada estado) se aplicó una encuesta de localidad que nos permitió conocer el contexto so-cioeconómico con detalle y que facilitó la selección de hogares para estudios en profundidad.

• Estudios de caso en profundidad, que muestran las trayectorias de atención y gestión (tag) de cada hogar y cada persona que ha intentado acceder a los ser-viciosybeneficiosdelascuatropolíticaspúblicasestudiadas.

Los suscritos publicarán una síntesis general de hallazgos del estudio. El texto que aquí se presenta contiene los resultados de Michoacán. Estos materiales se publi-can con el objetivo de hacer constar las fuentes y facilitar al interesado el conoci-miento detallado de cada pieza de la investigación.

Agustín Escobar LatapíMercedes González de la Rocha

ciesas

Guadalajara, 2012

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Introducción

Introducción

El acceso a la información es una característica fundamental de los países con go-biernos democráticos. Su ejercicio es indispensable para el desarrollo y la participa-ción de los ciudadanos. En el derecho a la información se encuentran los conceptos de transparencia y rendición de cuentas, ambos indispensables para promover el combate a la corrupción y asegurar que los funcionarios públicos trabajen dentro de un marco de respeto al Estado de derecho. El hecho de que los ciudadanos pue-dan contar con información clara, accesible y oportuna favorece la participación y permite que la democracia no sea exclusivamente derivativa y representativa, lo que podría ocasionar una representación autoritaria y sin vigilancia por parte de la sociedad. Todo parece sugerir que si la información estuviera accesible a la población sepermitiríaunagestiónmáseficazyeficientedelosrecursosconquecuentalapolítica social y los ciudadanos. Al observar el acceso a los programas sociales de estudio, se encontró que cuando los beneficiarios están informados, no sólo segarantiza un acceso más efectivo a los servicios propuestos, sino que todos —pro-gramasybeneficiarios—destinanmenostiempoydineroentrámitesotrasladospara que funcionen. Asegurar que la población tenga la información no sólo implica que cuente con mejores y mayores herramientas para la solicitud y gestión de trámites y servi-cios,loquesetraduceenmayoreficienciaeneltrabajodelasdelegacionesdecadaentidad,sinoquereducelosriesgosdeconflictos;porejemplo,queunapersonaconozca las razones para otorgar un apoyo o programa, que éste tenga directrices claras desde su diseño, y que su operación no esté condicionada por intereses, sim-patías políticas o prebendas.2Todoestollevaasubrayarquelosbeneficiariosque

2 Aunque los periodos electorales están regulados y los programas sociales ejecutan acciones para evitar que las entregas de apoyo coincidan con actividades de campaña, en las poblaciones de estudio persisten las dudas sobre si una persona o grupo puede ayudar para recibir un programa social.EnelcapítulodelSeguroPopularseobservaqueladifusióndecampañasdeafiliaciónhaservido para reforzar esta duda, ya que la información sobre las fechas y los requisitos ha sido

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Introducción

disponen de mejor información sobre los programas sociales tienen trayectorias deaccesoefectivoalosbeneficiosyapoyosmuchomásfluidasylainversiónderecursos también es menor. El presente texto pretende dar cuenta de las particularidades del contexto michoacano a este respecto. Para tal objetivo, se presentan primeramente las es-trategias metodológicas de este acercamiento, continuando con los resultados de las indagaciones en internet sobre los programas. Posteriormente, se describen las características de las localidades de estudio, las cuales forman parte de las zonas de atención prioritaria (zap), que es la estrategia de focalización más importante de la política social mexicana. Por último, se describen las particularidades de acceso a información y servicios para cada programa de estudio en las localidades y se presentan las conclusiones.

difundida por personas y grupos que los pobladores reconocen como simpatizantes de partidos políticos.

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Metodología

Capítulo I

Metodología

En Michoacán, al igual que en las otras entidades, el objetivo de estudio fue ob-servar el acceso efectivo, o no, a la información y servicios gubernamentales por parte de los ciudadanos que viven en zap, a partir de distintas estrategias: por un lado, se realizaron distintos ejercicios de acceso a la información pública a partir debúsquedasenlossitiosdeinternetinstitucionales;porotro,sellevóacabounestudioetnográficoenlaslocalidadesseleccionadasconelánimotantodeconocerlascaracterísticasdesushogaresyelaccesodeéstosalosbeneficiosdelosprogra-mas principales de la política social mexicana, como de reconstruir trayectorias de atención y gestión (tag) e integrar a éstas también la perspectiva de los funciona-rios de las dependencias asentadas en la región y en el estado que manejan estos programas. En la selección de las poblaciones de estudio en esta entidad federativa se consideró la presencia en ellas de las variables de estudio: localidades de alta o muyaltamarginación;unasconpoblaciónindígenayotras,mestiza;coníndicesdemigraciónmediosoaltos;yconlascondicionesdefocalizaciónyelegibilidaddelosprogramasdeestudio(depreferenciaconbeneficiariosdelargatrayectoriaen los programas sociales). El Gobierno del Estado de Michoacán divide sus 113 municipios en diez regiones. Las localidades de estudio se encuentran en la región vi purépecha, tam-bién conocida como Meseta Purépecha, y en la región vii Pátzcuaro-Zirahuén. En laprimeraseestudiaronlosmunicipiosdeNahuatzenyCherán,específicamenteArantepacua en el primer municipio y Tanaco en el segundo, y en la segunda, Zirahuén, municipio de Salvador Escalante. Se descartó trabajar en otras regiones por razones de inseguridad.

Cuadro 1. Municipios de estudio

Nombre del municipio

Grado de marginación

Población total

Índice de marginación

Lugar contexto estatal

Lugar contexto nacional

Índice de rezago social

Grado de rezago social

Lugar contexto nacional

Nahuatzen Alto 25 055 0.38810806 16 823 0.90411 Alto 463

Cherán Medio 15 734 -0.26127044 60 1,426 0.24010 Medio 934

Salvador Escalante

Alto 38 502 -0.03888797 35 1 216 0.40162 Medio 799

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Capítulo I

Fuente: ii Conteo de Población y Vivienda inegi, 2005. Estimaciones del Consejo Nacional de Pobla-ción (Conapo) con base en el ii Conteo de Población y Vivienda, 2005, y Encuesta Nacional de Ocu-pación y Empleo (enoe) IV, 2005, IV trimestre. Estimaciones del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), con base en inegi, ii Conteo de Población y Vivienda, 2005, y enich, 2005.

Procedimientos de acceso a la información

PrevioaltrabajoetnográficoenMichoacán,seconsultaronlaspáginasdeinternetde los cuatro programas federales de estudio (Oportunidades, Procampo, Seguro Populary70yMás),asícomodeotrasinstitucionesdegobiernoquerefierenalosobjetivos del proyecto: ifai, Sedesol y dentro de ésta el pdzp y Microrregiones. En cada una de ellas se buscaron sistemáticamente las reglas de operación, los padro-nesdebeneficiarios,laestructuradeladelegaciónMichoacán,ademásdeladi-rección —física y electrónica— para establecer contacto con el personal de dichas dependencias en la entidad de estudio. Las reglas de operación, por su parte, pueden ubicarse y descargarse en las páginas de los diferentes programas sin mayores contratiempos. Como éstas son actualizadas cada año, el portal del programa Oportunidades permite consultar incluso aquellas de 2003 hasta 2011. Hay que aclarar que el Seguro Popular no es un programa sujeto a reglas de operación, sino que se rige con lo establecido en la Ley General de Salud y los reglamentos y convenios que coordine con las entida-des federativas.

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Metodología

Trabajo etnográfico

Enningunadelaslocalidadesdeestudiosecontabaconcapitaletnográfico,porlo cual en todos los casos fue necesario establecer estrategias que permitieran la mayoreficienciadelosrecursosyestablecerunareddeinformantes—principal-mente mujeres— que nos mantuvieran al día sobre las condiciones para llevar a cabo el trabajo de campo. Michoacán ha sido uno de los estados más afectados por los recientes eventosde inseguridadqueaquejanalpaís;por ello, se tomaronen cuenta lascircunstancias de seguridad en las regiones y localidades para realizar la estancia etnográfica.EnlaMesetaPurépechahabíaunclimadetensiónporlapresenciadegrupos relacionados con el crimen organizado que vigilaban constantemente las carreteras que conducen a las diferentes localidades. Hubo ocasiones en que fue necesario suspender el trabajo de campo a medio día y salir de la Meseta antes de loplaneado;sinembargo,unavezrestablecidaslascondiciones,seproseguía.Losbloqueoscarreterosdedistintostiposeranfrecuentes;presentabancomocomúndenominadorladificultaddepredecirlosylassituacionespordemásincómodaseinseguras que representan. Todo esto implicó la necesidad de invertir más tiempo de lo planeado inicialmente para el trabajo de campo y lograr los objetivos de in-vestigación. Además del trabajo en las localidades de estudio seleccionadas, se realiza-ron observaciones y entrevistas en los centros y módulos de atención de los pro-gramas sociales en Uruapan, Paracho, Sevina, Cherán y Nahuatzen de la región vi purépecha, y de Santa Clara del Cobre y Pátzcuaro en la región vii Pátzcuaro-Zirahuén. También se trabajó en la capital del estado, en donde se visitó la delega-cióndelaSedesolylasoficinasdeOportunidades.

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Capítulo I

Aplicación de la encuesta de localidad

Este instrumento se aplicó en una muestra de 150 hogares3 ubicados en las tres localidades de estudio (50 en cada una) con el objetivo de conocer la cobertura de los programas sociales y las características de la vivienda, tenencia y productivi-dad de la tierra, economía doméstica y migración. De igual manera, los hogares encuestados sirvieron para seleccionar aquellos con los que se realizarían las tag.Se utilizó un muestreo en el que se procuraba seleccionar sistemáticamente en in-tervalos de tres viviendas a la que se deseaba encuestar. En los pocos casos en que no se obtuvo respuesta, ya sea por negativa a contestar o porque la persona encon-trada en la vivienda era menor de dieciocho años, o no había nadie, se recurrió a entrevistar al hogar contiguo. Además, con la ayuda de un croquis de la localidad —proporcionado por el personal de salud o por las autoridades comunitarias—, se dividió el emplazamiento en cuatro cuadrantes para aplicar la misma cuota de entrevistas en cada uno de ellos. En las dos localidades de la Meseta Purépecha fue necesaria la participa-ción de intérpretes del purépecha o tarasco al castellano, lo que facilitó la comuni-cación con el entrevistado y, sobre todo, evitó malentendidos sobre los motivos de laencuesta.Entodosloscasossehizoindispensableespecificarqueelinstrumentono tenía como objetivo ni dar ni quitar ningún apoyo, y que no representábamos a ningún programa o instancia de gobierno. EnMichoacánseenfrentóladesconfianza,enunprimermomento,delasmujeres, tanto por nuestra presencia en la localidad ante la inseguridad como por las inquietudes despertadas por el amplio conjunto de preguntas sin nexo con al-guna dependencia de gobierno.4 Ante ello, se decidió informar a las autoridades locales, a las vocales de Oportunidades y al personal de Salud sobre los objetivos

3 Entotal,loshogaresreportan806personas,conunpromediode1.6núcleosdomésticos.4 Algunas mujeres argumentaban que podríamos venir de alguna otra institución de gobiernoparaconfirmarqueenverdadfueranpobres“yluegolesdiganalosdeOportunidadessi no les dijimos algo bien”. Destaca que la mayoría de las mujeres sabe que los “encuestadores” debenidentificarseplenamente,portarcredencialo,incluso,vestireluniformedeladependenciade la que provienen, lo que sugiere que han tenido la información adecuada sobre quién puede pedirles información, o no. En este sentido, fue difícil encontrar quién apoyara como intérprete, pues muchas de las personas a quienes se recurrió estaban temerosas de que luego “se hiciera chisme de que nosotras andamos diciendo quién debe de contestar y si luego le quitan el apoyo a alguna de las personas con las que te acompañé a traducir, pues se me van a echar a mí encima”.

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Metodología

del estudio.5 Los más reacios fueron los representantes de autoridades locales,6 queconfirmaronlostemoresdequeaalgúnhogarselesretiraraelapoyoguber-namental tras contestar las preguntas. Fue importante explicarles la metodología de selección de hogares y hacer hincapié en que no se tenían listas u hogares pre-viamentedefinidos,sinoquelaelecciónhabíasido“alazar”. Los habitantes de las localidades han ido aprendiendo, a partir de los dis-tintos levantamientos de información que realizan las dependencias de la política social,quedarciertasrespuestaspuedesignificarsuexclusióndeunprogramaoapoyo;porejemplo,alreportarlapresenciadeunmigranteenelhogar(principal-mente esposos o hijos), alguna actividad comercial (venta de alimentos o abarro-tes) y la cantidad de habitantes en la vivienda. En especial, obtener información sobre migrantes en el hogar tampoco fue tarea sencilla porque, aunado a lo ante-rior, los hogares con migrantes resultan mucho más vulnerables a la solicitud de “cuotas” por parte de miembros del crimen organizado, que suponen que en éstos hay mayor ingreso de dinero en efectivo. Por último, se debe mencionar que en las respuestas concernientes a la po-sesión de algún electrodoméstico, la economía doméstica y la cobertura de progra-mas sociales, las personas de hogares en donde conviven varios núcleos domés-ticos procuran dejar claro lo que corresponde a cada uno de los núcleos “porque los hijos se van y luego por andar diciendo que tiene uno refrigerador o que hay varios que trabajan no nos llegan los apoyos, y aquí las cosas son por separado”.

5 Antes de comenzar a encuestar viviendas, se realizó una reunión en Zirahuén y en Tanaco con el comité de salud y las vocales de Oportunidades como estrategia para evitar confusiones y facilitar la visita a los hogares. 6 Lasautoridadescomunitariasconlasquesetuvocomunicaciónsoneljefedetenenciaysu representante, los encargados del orden y el encargado de bienes ejidales.

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Transparencia y acceso a la información pública gubernamental en el estado de Michoacán

Capítulo II

Transparencia y acceso a la información pública gubernamental en el

estado de MichoacánAcceso a la información pública y transparencia en México

Aunque se debe reconocer que en el país se han hecho esfuerzos importantes du-rante los últimos años para generar información desde las instituciones del Es-tado, su publicidad privilegia la difusión a través de medios electrónicos. Hay importantes recursos invertidos para generar y difundir información, estadísticas, evaluaciones, así como reglas de operación y padrones. Se podría asegurar que un ciudadano experimentado en dichos medios es capaz de conseguir información en internet, tanto en las páginas de las instituciones del Estado tales como Coneval como mediante solicitud, pero para ello requiere habilidades, herramientas e in-fraestructura que están lejos del alcance de la población que vive en condiciones de pobreza, como sucede en las zonas más pobres del país.7 Dicho de otra manera, generar la información es fundamental, pero ponerla al alcance de todos los ciuda-danosescrucialyenestohayseriasdeficiencias. En México, el derecho a la información tiene carácter constitucional. En 2002 se promulgó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que facultó la creación del Instituto Federal de Acceso a la Infor-

7 Los pobladores de los municipios de estudio tienen poco acceso a internet. En años recientes, se han abierto cibers en estas localidades, muchos de ellos como negocio de migrantes que han retornado a sus comunidades y adquirieron habilidades en el uso de las herramientas computacionales durante sus trayectorias migratorias. La presencia de niveles educativos medio y medio superior en estas localidades también genera demanda por parte de estudiantes, quienes, como parte de su formación, hacen uso de estas tecnologías. Sin embargo, la mayoría de la población objetivo de los programas sociales de estudio no ha desarrollado habilidades para conseguir información sobre los programas sociales por estos medios, ni los consideran como herramienta. El conocimiento que tienen de los programas lo obtienen de la información a la que tienen acceso a través de las redes comunitarias, por sus grupos de pares, o bien, por la que les brindan los agentes de los propios programas sociales.

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Capítulo II

mación Pública (ifai).8 No fue sino hasta cinco años después cuando se consolidó unimportanteavanceconlareformaalartículo6°delaConstituciónPolíticadelos Estados Unidos Mexicanos, en la que se establece el derecho a la información pública como fundamental y constitucional para los mexicanos. Con la creación del ifai como organismo autónomo —para garantizar que cualquier ciudadano mexicano tenga derecho de obtener la información que de-see— se proponen los mecanismos para solicitar y transparentar la información que producen los diferentes poderes e instituciones del Estado, así como de todo organismo dependiente de dichos poderes y organismos públicos autónomos, como, por ejemplo, el Instituto Federal Electoral (ife). Para ello, se establece un consejo del ifai: en el ámbito federal, los comisionados que forman el pleno son de-signadosporelpoderEjecutivoyratificadosporelLegislativo.Llamalaatenciónque ambos, juez y parte, son sujetos obligados ante la ley. En las diferentes entidades de la república mexicana, los mecanismos de selección de los comisionados varían según la ley promulgada en cada estado. En Michoacán, el artículo 80 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pú-blica Estatal9 establece que el consejo se constituye tras una convocatoria pública en la que se proponen ternas que son sujetas a votación en el Congreso del Esta-do.10 La convocatoria se realiza un mes antes de que concluya el periodo del con-sejo en funciones y en ésta se indican “los mecanismos de selección y evaluación a que se sujetarán los aspirantes, garantizando en todo momento la participación de instituciones y organizaciones académicas, profesionales y ciudadanas legalmente constituidas”. Este mecanismo surge a partir de la reforma a la ley en 2008. Antes, lascandidaturaseranpropuestasporelpoderEjecutivoyratificadas,ono,porelLegislativo (replicando el modelo de elección actual del ifai).

8 A partir de 2010, el instituto cobró nuevas facultades tras promulgarse la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de Particulares. Desde entonces, el ifai cambió su nombre a Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos. Actualmente, hay una discusión interesante sobre la posibilidad de otorgar la facultad al organismo de sancionar a los sujetos obligados que no proporcionen la información requerida en tiempo y forma. Consultado enmayode2011enhttp://www.ifai.org.mx9 Ley de Transparencia yAcceso a la Información Pública del EstadodeMichoacándeOcampo, Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de Ocampo, núm. 14, noviembre de 2008.10 En el mismo artículo se estipula que la elección será bajo la votación positiva “de las dos terceras partes de los diputados presentes, a propuesta de las comisiones de Gobernación, Puntos Constitucionales, Justicia y Derechos Humanos”.

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Entre los recursos con que cuenta el Instituto para la Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Michoacán (itaimich) está el portal de internet,11 enelquesemuestralainformacióndeoficioorganizadaportemasydependencias,que comprende tanto la estructura de gobierno, remuneraciones, uso y destino de recursos públicos, como algunos trámites y servicios de los programas estatales.12 Paralassolicitudesdeinformaciónnoconsideradadeoficio,existeotroportal.13

Se pudo constatar a partir de este estudio, que en la mayoría de los casos existelainformación;sinembargo,seconfirmóque,parallegaraella,hayqueco-nocer al menos la estructura básica de los programas y las instancias que los ope-ran.Sinduda,encontrarlainformaciónquesebuscaesunaardualabor;hayquededicar horas a la pesquisa, aun cuando se tengan nociones previas. Otra cuestión importante es la calidad de la información difundida que no es la misma en todos losprogramas.Lospadronesdebeneficiariossonunbuenejemplodeesto,comose detallará más adelante. En este estudio también se encontró que los pobladores de las zonas de alta marginaciónsólocuentanconinformaciónparcialsobrederechosybeneficiosdelosprogramassocialesde losquesonbeneficiariosopoblaciónobjetivo, loquecondiciona el acceso efectivo a éstos. Se observó que algunos funcionarios que operan los programas federales desde las delegaciones estatales y los agentes de los diferentes servicios que participan en su operación suponen que parte de su trabajo es tener información privilegiada y cuidar que ésta circule de manera res-tringida, o que se proporcione casi como un favor en caso de que sea solicitada.

11 Consultado en mayo de 2011 en http://laip.michoacan.gob.mx/ 12 Por ejemplo, en esta página se enlistan los programas sociales estatales y los requisitos y procedimientos que deben seguirse en un trámite de solicitud. Sin embargo, se necesitan amplios conocimientos en gestión de programas y, además, conocer las siglas con que se nombran las diferentes dependencias para poder entender la información. Para que estos sistemas de transparencia funcionen, deberían estar escritos en un lenguaje sencillo, con procedimientos expresados claramente. En suma, tales procedimientos no están dirigidos a los ciudadanos reales, siendo que ésa es su función. Información consultada en mayo de 2011 enhttp://cetic.michoacan.gob.mx/tramita_facil/tramite.php?clv=8&tr=Asesor%EDa+y+Gesti%F3n+de+recursos+concurrentes+con+Fondos+Federales13 Consultado enmayo de 2011 en http://www.itaimich.org.mx/quienes_somos/vision.html

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Capítulo II

Los padrones de beneficiarios

Lospadronesdebeneficiariossonuninstrumentoindispensablepararendircuen-tasde los recursos entregadosa lapoblaciónbeneficiariade losprogramas.Lainformaciónqueseproporcionaencadaunodeellosesfundamentalparaverificarquelosmontosybeneficiosasignadosrealmentelleganalapersonaindicada.Deigual manera, su estudio permite inferir el acceso efectivo que tiene la población a los servicios y apoyos previstos en las reglas de operación de cada programa social y los montos entregados a cada localidad o municipio, entre otros puntos. Lospadronesdebeneficiariosdelosprogramasdeestudiosebuscaronenla página de internet de cada programa. El primer dato es que no tienen estructu-ras de información homogéneas. Oportunidades y Procampo son los que ofrecen lospadronesdebeneficiarios más completos en términos de rendición de cuentas sobre los apoyos emitidos por el programa. Sin embargo, en el Procampo, la ruta para llegar al listadode beneficiarios14 está llena de obstáculos si no se cuenta consuficienteinformacióndelalocalidad.Paradescargarellistadocorrectoporentidad, es necesario conocer el ciclo de cultivo delosproductores,identificarlaestructura distrital y así conseguir el listado de productores de la localidad. AlfinaldelapáginadelprogramaOportunidades15 está el sumario de en-lacesenelqueaparecenlospadronesdebeneficiariosdelprograma.Ahísedes-pliega una relación con padrones diferenciados por los distintos componentes del programa, como Infantil Vivir Mejor, Familias, Becarios, Adultos Mayores y el Pro-grama de Apoyo Alimentario (pal), además de concentrados de los apoyos brinda-dos por el programa desde 2002 según entidad federativa y municipio. El padrón de familias revisadoeselquerefierealúltimobimestreentregadoalastitularesdel programa. Primero, remite a la entidad federativa, después al municipio y una vez descargado se puede revisar cada una de las localidades de dicho municipio.

14 ElProcamponoutilizaeltérminopadrón,sinolistadodebeneficiariosoinclusolistadodepersonas. 15 Oportunidades: http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/padron_beneficiarios

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El padrón16 contiene el nombre completo de la titular y los montos del apoyo otor-gado, separados por cada uno de los componentes del programa. También registra las corresponsabilidades cumplidas y, en caso de incumplimiento, la disminución en el monto de apoyo. Además, tiene información sobre la fecha de alta en el pro-grama y, si es el caso, la de baja.17Alfinaldellistadodecadalocalidadseresumeeltotaldefamiliasbeneficiariasdelalocalidad.Estainformacióndesglosadaesunacierto desde el punto de vista de la transparencia, porque permite saber quiénes sonlosafiliados,dóndevivenycuántoreciben. Para consultar la información en línea del Procampo, es necesario hacerlo a través de la página de Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (aserca)18 e ir a la parte inferior donde está el enlace al Procampo, junto con otros que divulgan con la misma prioridad desde una revista hasta la información de un foro efectuado en últimas fechas.19Conelrubro“Listadodebeneficiarios”sedespliega primero una lista de ciclos agrícolas, primera-verano y otoño-invierno, quedatandesde1994.Apartirdeeseprimerfiltrodeinformaciónseingresaalconjunto de entidades federativas de las cuales se puede descargar el listado de los beneficiariosparacadauna.PuestoqueelarchivoadescargarestáenformatoEx-cel20(Microsoft)esposible,pormediodefiltros,llegaralainformacióndeseada. Vale la pena reiterar que para obtener el padrón del Procampo es obliga-torio contar con información previa en varios sentidos: tener nociones sobre el programa(quelossubsidiosseotorganporciclo,porejemplo);sobrelaestructura

16 Otra información que ofrece este portal institucional al consultar el padrón es “el número debeneficiarios”delosprogramasdelaSedesol.Noobstante,silaunidadderendicióndecuentaseselnúmerodebeneficiariosynoelnúmerodetitularesdelprograma,lacantidadreflejalasumademiembrosdeloshogaresbeneficiarios.17 Aunque, como se verá en el capítulo sobre el programa Oportunidades, el dato de la fecha debajanosiempreesregistradodemaneraconfiable.18 Véase aserca, Listado de beneficiarios, consultado enmayo de 2011 en http://www.aserca.gob.mx/artman/publish/article_1424.asp19 También aparece una ventana titulada “Visor de coberturas, en aserca sembramos transparenciaycosechamosconfianza”;enellasepuedenrealizarconsultasnacionalesdecoberturapor entidad federativa y obtener el presupuesto ejercido “estimado” en cada una sobre los montos otorgados.Además, esposibleacceder comobeneficiario si se cuenta conelnúmerode folioydígitoverificadoryelregistrofederaldecontribuyentesdelproductor.Enlasbúsquedasdurante2010 en la página de asercanosehabíaobservadodicha informaciónorganizada, clasificadaypublicada de esta manera.20 Parafinesdeestudio,esteformatoesunaventajaporlacantidaddedatosquecontieneyporquepermitehacerbúsquedasconfiltros,adiferenciadelospadronesdeotrasdependenciasque se presentan en formato pdf.

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Capítulo II

deatenciónregional(yladenominacióndelaoficinaresponsabledelaatenciónencadaniveldistrital);ysobrelascaracterísticasdelaproducciónagrícoladelalocalidad de estudio. Sin ello, se emprende una búsqueda a ciegas. Una vez que se llega a dichos listados, puede obtenerse información desagregada sobre el número y nombre del distrito de desarrollo rural (ddr), el nombre y número del centro de apoyo de desarrollo rural (cader), el número de folio y nombre del productor, la superficieinscrita,elmontodelapoyoentregado,elcicloagrícola,eltipodeculti-vo,laclaveyeltipoderégimenhídrico.Estainformacióndetallada,parafinesdeestudio,permiteconocerquiénessonbeneficiariosdelprogramayelmontodelapoyo, además de dónde están ubicados. 70 y Más21 ofreceunarutadeaccesoalainformacióneficienteyclara.Elenlacedeaccesoalainformacióndelospadronesdebeneficiariossepuedeob-servar en la primera exhibición de la página. Con lógica similar a la del progra-ma Oportunidades, aparece una relación con las entidades federativas. Una vez seleccionado el estado de interés, se obtiene un archivo pdf con la información solicitada.Sinembargo,elpadróndebeneficiariossólocontieneelperiodoalquecorrespondeelapoyo,elnombredelalocalidad,eltotalderegistros(querefiereabeneficiarios)yelnombredelbeneficiariodelprograma.70yMásnodespliegaelmontodelapoyootorgado,yaunqueatodoslosbeneficiariosselesentregalamis-ma cantidad, lo cual podría volver la información redundante, sí sería interesante tener al menos la cantidad destinada por localidad y municipio. Es fundamental quelospadronesindiquenlasfechasdealtaobajadelbeneficiarioenelprogra-ma. Dadas las características de la población objetivo, el padrón no da cuenta de los constantes movimientos que afectan su composición por motivos de decesos. Tal información es indispensable en términos de la rendición de cuentas sobre los recursos entregados y administrados por el programa. Respectoasusbeneficiarios,elSeguroPopularnoofreceinformaciónac-tualizada ni de calidad. En su página de internet22 debe localizarse un directorio deprogramasdondeapareceelSeguroPopular; ahí hay un enlace titulado “Fa-miliasafiliadas”,quedespliegalarelacióndelasentidadesfederativas.Deéstasse obtiene un archivo (en pdf) con información que data del cierre de 2008. Hay

21 http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Programa_de_70_y_mas22 Padróndefamiliaybeneficiariosporlocalidad:http://www.seguro-popular.salud.gob.mx/

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que mencionar que desde marzo de 2010, cuando se realizó la primera consulta a esta página, hasta junio de 2011 no fue posible obtener por este medio información actualizadasobrelacantidaddeafiliadosaestesistemadeprotecciónensalud.En la lista de familias incluida en la página hay claves y nombres de municipio y localidad,asícomoelnúmerodefamiliasybeneficiariosreportadosendichaslo-calidades,peronocontienesusnombresnisuscaracterísticassociodemográficas. Siguiendolamismaruta,seconsultaronlospadronesdebeneficiariosdelpadrón del Seguro Médico para una Nueva Generación (smng). El formato de con-sultaconsisteendesplegadosdel totaldeniñosafiliados,dereciénnacidos,unaño, dos años y tres años, por entidad federativa y también se puede profundizar pormunicipio,parafinalmenteconsultarunalistaconnombresdebeneficiarios.23 Llamalaatenciónelcasodealgunosniñosbeneficiariosconapellidos,perosinnombre,24 en los que sólo se precisa el género. Este dato sugiere que el trámite de afiliaciónfamiliaraúnnosehaconcretadoysegúnlainformaciónproporcionadaporelpersonaldelSeguroPopulardeMichoacán,setratadeunaafiliaciónprovi-sional por noventa días, plazo en el que deben mostrar la documentación comple-tadelniño(certificadomédicoodenacimiento).Denopresentarselaafiliaciónenese plazo, el niño no recibirá los servicios propuestos por el smng.25 Por su parte, el programa pdzp26 sigue la misma ruta que los programas de la Sedesol, en la que en la primera exhibición de pantalla se despliega el aparta-dodelpadróndebeneficiarios. Al ingresar a la página, aparece la leyenda: “Las obras y acciones de este Programa se encuentran en ejecución, una vez que hayan concluidoyentregadasalosbeneficiarios,seintegraráelpadrónrespectivo”.No

23 Padróndebeneficiariossmng: http://www.seguro-popular.salud.gob.mx24 Puede decir “Recién nacido”, o bien, “rn” para las cuatro categorías de edad.25 Lainformaciónetnográficaseñalaqueregistraralosniñospuedetardarvariosmeseseincluso años. Los recursos necesarios para conseguir un acta de nacimiento implican los traslados yelcostodeltrámite,locualrepresentaungastosignificativoparaloshogaresconpocosrecursos.En las localidades de estudio, un acta puede costar entre 120 y 500 pesos, e incluso más. Otra cuestión es que, cuando el progenitor migra a destinos nacionales o internacionales, muchas madres acuerdan con éste esperar su retorno para registrar e incluso poner nombre al infante. Siguiendo lasreglasdeoperación,paraconcretarlaafiliacióndelreciénnacidooniño(a)sedeberápresentarel certificadooactadenacimiento; sinembargo,aunqueen términosdemanejoderecursosesfundamental el registro que compruebe la existencia del niño(a) (ya que ésta se convierte en una cuota de aportación a los servicios de salud del estado), debería considerarse que este requisito no sea un impedimento para que los niños reciban la atención médica propuesta por el smng si éstos cumplenconlacaracterísticadehabernacidodespuésde2006.26 http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Programa_para_el_Desarrollo_de_Zonas_Prioritarias_PDZP.

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Capítulo II

obstante,enelportaldelaSedesolsehacepúblicounpadróndebeneficiarios27 porlocalidadenelqueseindicaelnúmerodebeneficiariosdecadaunodelosprogramas que ofrece la Secretaría.28 Para el pdzpenMichoacánsereportan6918beneficiarios,confechadeactualizacióndelainformacióndejuniode2009.29 Para entender mejor las diferencias en la información, se optó por enviar una solicitud, pero no tuvo éxito, pues al intentar llenar los datos requeridos, uno de los recua-dros imprescindibles para completar el proceso no se desplegó.

Figura 1. Solicitud de información al pdpz por medios electrónicos

27 Consultado en mayo de 2011 en http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Padron_de_beneficiarios 28 En la parte inferior están las fechas de actualización de la información, que varían según los diferentes programas.29 En este caso, el padrón de beneficiarios de la Sedesol publica la información correspondiente de 2009 a 2011. Para fines de rendición de cuentas, resultaría recomendable que la información hecha pública por este medio refiriera al menos el ejercicio del presupuesto ejercido del año anterior del que, se supone, ya han tenido que rendir cuentas a la Federación. Esto permitiría conocer la inversión reciente de recursos en dicha localidad.

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Fuente: http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Programa_para_el_Desarrollo_de_Zonas_Prioritarias_PDZP

Se decidió dar seguimiento mediante una solicitud por correo electrónico dirigida a Atención Ciudadana, pero no se recibió ninguna respuesta. Ambas experiencias sugieren que es inútil que existan los mecanismos para solicitar información en las páginas de los programas sociales si éstos no funcionan. Otro aspecto que merece atención es que, si bien los programas de interés para la investigación reportan adecuadamente en sus páginas de internet la infor-mación sobre el destino y uso de los recursos públicos, la presentación y localiza-ción de ésta parecen estar dirigidas a un público experto y conocedor de la política

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Capítulo II

pública y sus conceptos.30 En efecto, su diseño opera con base en el supuesto de que cualquier ciudadano conoce los conceptos relacionados con la política social, la estructura de las instituciones del Estado y, de antemano, tiene habilidades para navegar en internet. Los mecanismos de transparencia deberían ser sencillos para estar al alcance de los ciudadanos. Por último, las políticas de transparencia en los trámites y procedimientos delosprogramasconpadróndebeneficiarioscompetealámbitofederal;lasdife-rentes secretarías a cargo de ellos han instaurado delegaciones en todas las entida-des federales y centros regionales para llevar a cabo su operación. Sin embargo, el diseño de las acciones e incluso la actualización de los padrones “va a México para ser revisado”. Conseguir ladocumentaciónnecesariay realizarun trámitedeafiliaciónoalgunaaclaraciónomodificaciónenunprogramasocialesunproblemaparalos trabajadores del campo y sus familias. Los programas federales requieren, de maneraconstante,ladocumentacióndesusbeneficiariosparamanteneractuali-zados sus padrones y hacer ciertos trámites relacionados, la mayoría de las veces, con el acceso efectivo de los apoyos y servicios que ofrecen. En las localidades de estudio existen personas que aún desconocen para qué pueden solicitarles alguna información o documentación, principalmente copias de credencial de elector, acta de nacimiento, comprobantes de domicilio, Clave Única de Registro de Población (curp) y, en algunos casos, número de folio de los programas sociales federales. Además, hay pobladores que se muestran preocupados porque algunos programas sociales se apoyan en la selección previa de otros programas, como OportunidadesySeguroPopular,paraverificarquelossolicitantessítengancon-diciones de elegibilidad. Sedebeprecisarqueelserbeneficiariodealgunodeéstosno es un elemento de exclusión. Este aspecto resulta de importancia cuando nue-vos apoyos solicitados no llegan, ya que genera suspicacias sobre el nexo entre su condicióndebeneficiariosdealgunodelosprogramasmencionadosylaexclusiónde estos nuevos apoyos. En las tres localidades fueron comunes los testimonios al respecto, como “anduve llevando mis papeles porque nos iban a dar un apoyo de

30 Por ejemplo, el portal de internet de Oportunidades es uno de los que mejor conocemos dada nuestra experiencia en varias evaluaciones a este programa. Si bien su consulta nos resulta familiar, no deja de ser compleja, ya que contiene una cantidad inconmensurable de información, aunque reconocemos que es un acierto que ésta se encuentre disponible para los múltiples intereses que puedan motivar su consulta.

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vivienda, pero no me dieron nada”, “a mí me parece que el apoyo sí llegó, pero a mí no me avisaron”, “ya les di mi número de folio ¿y si ahora me quitan Oportu-nidades?”. El acceso a la información es fundamental para todo ciudadano, pero en el caso de estas regiones y familias altamente marginadas, resulta prioritario. El acce-soefectivoquepuedeimplicarposeerinformaciónsuficienteyadecuadadeestosprogramas marca, incluso, la diferencia entre la vida y la muerte (para el Seguro Popular) o la pobreza alimentaria y la no pobreza (como Oportunidades). Deben promoverse mecanismos claros y expeditos para que los ciudadanos que viven en esas localidades tengan acceso a la información necesaria para mejorar su calidad de vida y, así, evitar que quede supeditada a las buenas intenciones de los opera-dores de los programas, a las redes sociales de los pobladores (que son a las que másrecurren),oalosgruposconfinespolíticos,queterminanefectuandotrámitespara la gestión de los recursos sin generar capacitación para que los ciudadanos puedan ser agentes informados y autónomos.

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Zonas de atención prioritaria

Capítulo III


Descripción de las localidades de estudio con base en el criterio zap

Según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) (2010),31 en Mi-choacán hay una población total de 4’ 351 037 habitantes,32deloscuales74%vivenen zap.33

Las zap sedefinenporseráreasoregionesdecarácterruralourbanoqueregistran índices altos y muy altos de pobreza y marginación, indicativos de insu-ficienciasdelosderechosparaeldesarrollosocialestablecidosenlaLeyGeneralde Desarrollo Social (capítulo iv,artículo29).Lacategorizaciónzap considera tan-tomunicipios como localidades;34 estas últimas pueden ubicarse en municipios quenoentranenlaclasificacióndezap. En cuanto a los municipios de estudio, Nahuatzen tiene un grado de mar-ginaciónyrezagoaltos;supoblacióntotalesde25055habitantes,deloscuales

31 Salvo cuando se mencione lo contrario, en el presente documento se utilizarán principalmente los datos del Conteo de Población y Vivienda del inegi, 2005, que son la fuente primaria estadística de cálculo vigente para los indicadores e índices de la información con que se ha trabajado.32 Según el Conteo de Población y Vivienda 2005 del inegi, la entidad tenía 3‘ 966 073habitantes,deloscualescercade3%eranindígenas(113166habitantes).Segúnlaunesco (2008), el Índice de Desarrollo Humano (idh)paralaentidadeneseañoera0.6565enlapoblaciónindígenay0.7298enlapoblaciónnoindígena.LapoblaciónindígenadeMichoacánequivalea1.8%deltotaldelapoblaciónindígenaenelpaísy35.9%residenenmunicipiosdealtaymuyaltamarginación.Los municipios de estudio tienen un idh bajo. 33 Con base en datos del Conteo 2005 realizado por inegi, Michoacán ocupaba en ese año el décimo lugar en marginación en el contexto nacional. De los 113 municipios que forman la entidad, 37 se ubicaban en zap(5demuyaltamarginacióny32dealtamarginación);55municipiosdelaentidadpresentabanunnivelmedioy17,bajodemarginación;los4restanteserandemuybajamarginación. Información consultada en mayo de 2011 en http://cat.microrregiones.gob.mx 34 En la categorización se encontraron municipios de alta y muy alta marginación, municipios catalogados prioritariamente indígenas, localidades identificadas como estratégicas para eldesarrollo de las regiones establecidas en la Declaratoria zapysusáreasdeinfluencia,asícomolocalidades de alta y muy alta marginación en municipios de marginación media, baja y muy baja. Información consultada en julio de 2010 en http://sppe-svr.sedesol.gob.mx/zap

Cuadro 2. Localidades de estudio

Nombre localidad Municipio Población

total 2005 Índice de marginación

Grado de marginación

Índice de rezago social

Grado de rezago social

Arantepacua Nahuatzen 2 667 0.39865 Alto 0.47993067 3 medio

Tanaco Cherán 2 860 -0.02632 Alto 0.06833558 3 medio

Zirahuén Salvador Escalante 2 457 -0.3765 Alto -0.09136269 3 medio

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Capítulo III

2667residenenlacomunidaddeestudio,Arantepacua.35 Presenta un grado de marginaciónaltoyderezagosocialmedio;41.99%desupoblaciónsonhablantesde lengua indígena (inegi, 2005). Registra un grado de intensidad migratoria mu-nicipal medio a Estados Unidos.36 El municipio de Cherán, que colinda en la parte sureste con Nahuatzen, registra 15 734 habitantes. Con un grado municipal de marginación medio, no es considerado zap;sinembargo,Tanaco,con2860habitantes,37 es una localidad con gradodemarginaciónaltoenmunicipiodemarginaciónmedia.Casi30%delapoblación del municipio habla alguna lengua indígena. Según la información de la página de internet de Microrregiones, 527 del total de la población total vive en localidades de muy alta marginación y 17 321, en zonas de alta marginación.38

Fuente: ii Conteo de Población y Vivienda inegi, 2005. Estimaciones del Conapo con base en el II Conteo de Población y Vivienda, 2005, y Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo IV, 2005, IV trimestre. Estimaciones del Coneval con base en inegi, II Conteo de Población y Vivienda, 2005, y ENIGH, 2005.

35 En el Conteo de Población inegi, 2010, se registraron 27 174 pobladores en Nahuatzen y 2 707 en Arantepacua. 36 Conapo. Indicadores sobre migración a Estados Unidos, índice y grado de intensidad migratoria por municipio, 2000.37 Conteo de Población inegi,2010,cuentacon18141pobladoresenelmunicipioy2947enTanaco.38 Sedesol. Microrregiones. Sitio consultado en mayo de 2011 en http://cat.microrregiones.gob.mx/catloc/default.aspx?tipo=clave&campo=loc&valor=16024&varent=16&varmun=024

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El municipio de Salvador Escalante, que hasta hace unos años llevaba por nombre Santa Clara del Cobre, tiene 38 502 habitantes39 y un grado de marginación alto, de rezago social medio y un grado de intensidad migratoria municipal alto hacia Estados Unidos. La comunidad de estudio dentro de este municipio, Zirahuén, cuenta con 2 457 habitantes y registra un grado de marginación alto.

Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias

Las zap constituyen una estrategia de focalización de recursos federales operados por el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (pdzp) con el propósito de atender los rezagos vinculados a infraestructura de servicios, educación, salud y vivienda. En las acciones del pdzpestán:dotaralapoblaciónconpisofirme,aguapotable,letrinas,electrificaciónyotrosserviciosbásicos;enellassebuscalacorres-ponsabilidad de la población y los tres niveles de gobierno. En la delegación de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) de Mi-choacán, el pdzp y el programa 3x1 están bajo la misma coordinación, con el obje-tivodehacermáseficienteslosrecursosdisponibles.Segúnfuncionariosdeestadelegación, cada año pactan un acuerdo en el que se analizan los recursos tanto federales como estatales para que la bolsa crezca y los apoyos aumenten. La fo-calización de los recursos la realizan con base en los indicadores dictados por la Federación. Con ellos, establecen las prioridades de trabajo:

Porejemplo,contamosconinformacióndequehayunacarenciadel2.7%deelectri-ficaciónenMichoacánynosotroscomoSedesolqueremosatenderesacuestión,peropara ello debemos hacer las gestiones necesarias, y una de las características de los programas es la participación de los ciudadanos y los gobiernos no podemos llegar a imponerles nosotros una acción.

Trabajar en conjunto con los gobiernos municipales es parte del diseño del pdzp. Elpersonaldelprogramaaseguraqueunadelasdificultadesqueencuentraparacumplir sus objetivos es la coordinación con dichos gobiernos. En los municipios de estudio, reconocen que el principal problema:

39 En el Conteo de Población inegi,2010,seregistraron45217enelmunicipioy2942enZirahuén.

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Capítulo III

... es la preparación de los presidentes municipales, por ejemplo el de Paracho, el de Na-huatzen y Salvador Escalante son muy difíciles, porque no entienden que se tienen que cumplir las Reglas de Operación y les cuesta trabajo apegarse a ellas [...] por ejemplo el de Paracho todo el tiempo dice que no puede seguir las obras por la seguridad y sí, están difíciles las cosas, pero no tanto como para no poder trabajar, si así fuera pues nos hubiera avisado y no hacíamos el proyecto.

Caja 1. Solicitud de información municipal

Con el propósito de conocer las inversiones destinadas a los municipios de estudio en infraestructura básica, se hizo una solicitud electrónica por me-dio del Instituto para la Transparencia y Acceso a la Información Pública del Poder Ejecutivo del Estado.40 Sin embargo, una vez redactada la solicitud y llenados los campos correspondientes, la página mostraba un error. En este caso, se procedió a llamar al teléfono que aparece en la misma página y muy amablemente respondió un funcionario del organismo, quien sugirió escribir por correo electrónico la solicitud de información (anexando un recorte de pantalla del error que mostraba en la página).

Figura 2. Error desplegado en el portal de internet del Instituto de transparencia y acceso a la información pública del Poder Ejecutivo del Estado

Fuente: http://laip.michoacan.gob.mx/

40 http://laip.michoacan.gob.mx

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El correo fue enviado a la dirección electrónica proporcionada y se obtuvo res-puesta de la jefa del Departamento de Recepción y Registro de la Dirección de Transparencia y Acceso a la Información del Poder Ejecutivo de Michoacán, quien recomendó solicitar de nuevo la información, pero directamente a los municipios:

En relación a las solicitudes de información que recientemente nos hizo llegar por esta vía al Poder Ejecutivo de Michoacán de Ocampo en la cuales solicita el presupuesto ejercido en el municipio de Salvador Escalante, Cherán y Nahuatzen, en los rubros de: 1.- Agua Potable. 2.- Electrificación. 3.- Infraestructura Educativa. 4.- Piso Firme, y, 5.- Asistencia social y servicios comunitarios, durante el 2009-2011, debo referirle lo siguiente; de conformidad a lo establecido por el artículo 2° de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo se dispone que, “El Municipio Libre es una entidad política y social investida de personalidad jurídica, con libertad interior, patrimonio propio y autonomía para su gobierno”... por lo que se determina que la información solicitada no encuadra dentro de la competencia del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán, y consecuentemente, la misma deberá solicitarla directamente a cada unos de los municipios requeridos en virtud de que son precisamente ellos quien generan, archivan y administran su información.

Coordinación con los diferentes niveles de gobierno desde la perspectiva de las autoridades en las localidades de estudio

Los diferentes niveles de gobierno tienen entre sus funciones el ser gestores de presupuestos y proyectos que tengan congruencia con las necesidades de de-sarrollo de los ciudadanos que representan. Los gobiernos de las localidades de estudio tienen estructuras apegadas a usos y costumbres: son elegidas en asamblea cada tres años por los pobladores de las comunidades. El cargo que tiene (o debe tener) relación directa con el municipio es el jefe de tenencia (y en algunos casos, el encargado de bienes ejidales).41

41 Como objetivo de este estudio, se entrevistaron a los representantes de estos cargos no sólo para entender su grado de participación en los programas de nuestro interés, sino también para ver

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Capítulo III

Las localidades de estudio están catalogadas con grado de marginación alto y rezago medio, caracterizadas por sus condiciones precarias en educación, infraestructura y servicios básicos. Hay otro punto en común entre ellas: las autoridades de cada comunidad coinciden en manifestar que sus relaciones sontensasyconflictivasconlasautoridadesmunicipales,loquedificultalasgestiones que tienen que ver con “bajar recursos” para infraestructura básica uotrosprogramasalosquepudieranteneracceso.Losconflictossonhistó-ricos y, en gran medida, se originan por la explotación de recursos naturales, aunqueentiemposrecientesestasdiscrepanciasestánpermeadasporlasfiliasy fobias partidistas.

Entre la localidad de Zirahuén y el municipio de Salvador Escalante, los pro-blemas más comentados por los pobladores y sus autoridades incluyen el ma-nejo de los recursos hídricos y forestales de la cuenca del lago, la construcción de la carretera y los acuerdos sobre la instalación de drenaje en la localidad. Entre Tanaco y Cherán, los límites y la explotación de los recursos forestales (y tala clandestina) provocan enfrentamientos violentos entre los poblado-res y las autoridades de ambas localidades. Entre Arantepacua y Nahuatzen, además del manejo de recursos forestales, entre autoridades comunitarias y municipales, hay enemistades que anteceden a los cargos que sustentan: “Te-nemosmuymalacomunicación,nosinformanhastaelfinalcuandollegaunapoyo;deplano,nosdicenundíaantesdequesecierrelaconvocatoriaypuesno llegamos”, aseguró una de las autoridades comunitarias.

si han logrado desarrollar alguna estrategia en la gestión de recursos para sus comunidades. Tras insistir en varias ocasiones, no se pudo concretar una entrevista con el jefe de tenencia de Tanaco, con quien se sostuvieron solamente pláticas informales y breves sobre los temas de interés.

41


Caja 2. Zirahuén, un ejemplo de participación ciudadana en localidades rurales

Las entrevistas42 con los habitantes y las autoridades de la comunidad relatan las diferentes gestiones a lo largo de la historia de Zirahuén para solicitar in-formaciónyserviciosadiferentesdependenciasdegobiernodesdelafiguracomunitaria.43 Han sido principalmente los comuneros quienes han procu-rado con diferentes acciones y gestiones evitar el cambio de uso de suelo en las tierras, la contaminación del lago,44 la deforestación por talamontes clan-destinos y que la prioridad no sea el turismo en el plan de desarrollo de la localidad, que implicaría una mayor construcción de hoteles y restaurantes que deforestarían la zona. Han solicitado dicho plan a la capital del estado pormediodeoficios,peronohanobtenidorespuesta.“Nohemostenidodes-canso, y no dejaremos de luchar hasta que la justicia sea justa”, dijo una de las autoridades entrevistada.

Otra gestión que procuraron durante varios años fue evitar la construcción de un camino parándose frente a las máquinas y haciendo denuncias. Las razo-nes eran el impacto ambiental y que ese camino facilitaría el ingreso de tala-montes a la zona. En este caso, solicitaron a la Secretaría de Comunicaciones

42 Además de entrevistas con autoridades, miembros de organizaciones y habitantes de la comunidad, se consultó la revista comunitaria La Comunidad, que era distribuida en Zirahuén y otras comunidades aledañas durante los años ochenta y noventa, así como un documento elaborado pormiembrosdelalocalidadquesetitula:“¿PorquéluchanloscomunerosenZirahuén?”(1993).43 Hay propiedad comunal, propiedad ejidal y pequeña propiedad. Zirahuén es una comunidad que puede ser vista desde diferentes aspectos que dejan entrever la relación con la calidad de tenencia de la tierra o no de quien habla. Los ejidatarios relataron que se han visto en la necesidad de vender sus tierras ante los embates de las crisis nacionales e incluso internacionales, lascualesrepercutieronenlosflujosmigratoriosdelapoblación,quehansidocadavezmenosfrecuentes.Delosquenoposeentierra,algunoshablandequenoconfiaronenquelaluchaporéstapodríadarfrutos;obien,dequeahorasólopuedentrabajarlatierrasiendopeones.Loscomunerosserefirieronalaluchaporlatierraysusrecursosnaturales,sobretododellago.44 Al grado de mermar la reproducción de peces, como en el caso de Pátzcuaro. En algún momento, se impidió la colocación de una malla que cruzaría el lago por iniciativa de los dueños de laspropiedadesprivadasqueutilizanellagoconfinesturísticoseingresarmásvehículosacuáticosal lago, lo que actualmente está regulado. En la gran mayoría de las viviendas de la comunidad no hay drenaje para evitar la contaminación del lago, ya que las plantas de tratamiento de aguas residuales no garantizan la calidad de los procedimientos, y exponen como referencia negativa la contaminación del lago de Pátzcuaro.

42

Capítulo III

y Transportes el estudio de impacto ambiental, pero nunca les fue entregado. Alfinal,elcaminofueconstruido.Recientemente,hanhechosolicitudesdeinformaciónalmunicipio(pormediodeoficios)

para saber en qué se gastan los recursos que nos tienen que llegar. Mire, nos pro-metieron que iban a pavimentar una calle y nada, además hay mucha sospecha de que no llegan todos los recursos que deberían. Mire, ahora que se está remodelan-do la plaza, nos dijeron que se iban a invertir varios millones y no creo que se los hayan gastado todos acá, si a los trabajadores les están pagando muy poco y esta remodelación no lleva tanto material.

Respecto de la remodelación de la plaza a cargo de la Secretaría de Turismo, el informante manifestó que “nosotros sabemos que de la cabecera municipal nos llega de a poquito, no nos llega todo y nos dan algo nada más para que no vayamos a quejarnos a Morelia”.

La historia de las gestiones de la comunidad de Zirahuén también tiene resul-tados positivos, ya que han hecho solicitudes de información para comprobar la posesión de sus tierras ante los diferentes cambios de políticas agrarias. En este sentido, relataron que la comunidad decidió impugnar la Resolución Pre-sidencial de la dotación de 504 hectáreas, ya que ellos reconocían la tenencia de una cantidad, por mucho superior, por títulos virreinales que daban razón de 21 500 hectáreas. Una representación fue a la ciudad de México y solicitó al ArchivoGeneraldelaNaciónunacopiacertificadadelostítulosvirreinalesque habían desaparecido del archivo comunitario. La impugnación no dio resultados positivos.

Durante el gobierno de Luis Echeverría se redactó un decreto en el que se es-tablecía que todos los latifundistas debían, en un plazo de cinco años, exhibir los documentos que acreditaran la propiedad. Los propietarios de grandes extensiones de Zirahuén no presentaron los papeles correspondientes y los comunerosdecidierontomarlastierras.Afinalesdelosañossetenta,laPoli-cía Judicial del Estado aprisionó a varios comuneros haciendo uso de violen-cia. Junto con la solicitud de liberación de los habitantes de la comunidad, se gestionó ante el subsecretario de Asuntos Agrarios en funciones el trámite de reconocimiento de las tierras que no estaban comprendidas en la Resolución

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Presidencial. El equipo técnico de la Secretaría de la Reforma Agraria estuvo llevando a cabo diversos trabajos de medición, pero el plano realizado y los trabajos técnicos desaparecieron. En los años ochenta, la comunidad hizo ges-tionesparaqueseinstalaralaclínica,unatiendaylatelesecundaria.En1985,iniciaron las gestiones con la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos paraobtenerautorizacióndeaprovecharelbosqueyselesotorgóelpermiso;posteriormente, también lograron que se instalara una industria forestal y un taller de carpintería. En este caso, se observó cómo los ciudadanos de esta lo-calidad, después de que pudieron contar con información, se han movilizado para el desarrollo de las iniciativas mencionadas.

Características generales de los hogares estudiadosCobertura de los programas sociales

Delos150hogaresenlosqueseaplicólaencuestadelocalidad,82.67%cuentanconcoberturadeprogramassociales;4535.33%,conalmenosunprogramasocial;32.67%,condosprogramassociales;y17.33%notienenaccesoaalgúnprograma. En Arantepacua y Tanaco se encontraron hogares en los que alguno de sus miembros ha contado con el apoyo del Fondo Nacional de Apoyo a las Empresas Sociales (Fonaes),46 y a quienes el apoyo ha servido para la compra de herramienta de carpintería y equipamiento de tiendas de abarrotes y papelerías (principalmen-te mostradores para los productos en venta).

45 Para conocer el acceso de los hogares a los programas sociales, se consideró la opción de cero a cinco programas. Además de los cuatro programas de estudio, los más comunes son Piso Firme, Vivienda Rural, Fomento a las Artesanías (Fonart) y Fomento Nacional para las Empresas en Solidaridad.46 Fonaes depende de la Secretaría de Economía. Prioriza recursos en comunidades de alta y muy alta marginación “para la creación y fortalecimiento de Mipymes [micro-, pequeñas y medianas empresas] sociales ubicadas en las zonas de alta y muy alta marginación de Michoacán”. Según el blog de Fonaes, tienen presencia en 45 municipios de la entidad. En Paracho se encuentra una Caja Solidaria, que “ofrece productos de crédito a sus socios, a una tasa de interés anual del 20%enpromedioyconplazosquevande1a18meses;asímismoseofertanproductosdeahorro:cuentacorriente,ahorro juvenil,depósitosaplazofijocon tasasde interésquevandel4.5%al6.5%anual enpromedio, segúnelmontoy elplazo”.Consultado enmayode 2011 enhttp://fonaesmich.blogspot.com

0%!

5%!

10%!

15%!

20%!

25%!

30%!

35%!

40%!

0! 1! 2! 3! 4! 5!

Porcentaje de hogares de la encuesta de

localidad!

Número de programas!

Cemento o firme!80%!

Madera, mosaico,

otros!5%!

Tierra!15%!

44

Capítulo III

Gráfica1.Númerodeprogramasdelosquesebeneficianloshogares encuestados

Fuente: encuesta de localidad.

Gráfica2.Materialesprincipalesdelasviviendasencuestadas

Madera!21%!

Adobe!9%!

Tabique, ladrillo, cemento!

70%!

Losa de concreto, ladrillo!

43%!

Lámina de cartón!

7%!

Lámina metálica o de asbesto!

29%!

Palma o madera!

2%!

Teja!19%!

45



46

Capítulo III

Características de las viviendas

En cuanto a los materiales de construcción de las viviendas encuestadas, éstos fueron registrados según las respuestas del informante y lo observado por el in-vestigador. En las localidades de estudio hay grandes similitudes en este rubro. Comentanquehanidotransformandolastrojesdemaderaporedificacionesdeta-bique, ladrillo, block y cemento, en gran medida gracias a las inversiones de las re-mesas destinadas a la construcción de la vivienda familiar. En algunas localidades aledañas, hay pequeños productores de block que lo venden a precios accesibles. Además, en los hogares donde ha habido experiencias migratorias, algunos de sus miembros han desarrollado habilidades para la construcción, ya que suelen emplearse en este sector cuando migran. Otra cuestión es la sospecha de los entre-vistados de que tener una casa de block podría impedirles recibir apoyos guberna-mentales, “porque creen que como ya tenemos una casa, pues ya no somos pobres, pero sí, es de block mi casa, pero no comemos ladrillos”. Respecto al uso de baño, 52.67%delamuestrautilizafosay39.33%,letri-na;en90%deloscasosencuestados,elbañoestáubicadofueradelavivienda.Durante el trabajo de campo, se observó que en Zirahuén la generalidad de las viviendas tiene letrina, pero no drenaje. A primera vista, esto podría sugerir la falta de apoyos para obtener este servicio o que las condiciones de vida de estos hogares no han mejorado. No obstante, es parte de un acuerdo entre la mayoría de los pobladores de esta comunidad el no permitir la entrada del drenaje para evitar (o reducir) la contaminación del lago y mantener la sustentabilidad del entorno. Todos los hogares encuestados cuentan con luz eléctrica. Como ya se co-mentó, lapreguntaquegenerómayores justificacionesy temoresconciernea laposesión de bienes, como radio, televisión, dvd, licuadora, refrigerador y lavadora. Los entrevistados relacionan el tener algunos de estos artículos con el hecho de que los programas sociales consideren que han dejado de ser pobres, lo que puede llevar a la exclusión o retiro de éstos. Las mujeres que han transitado al Esquema Diferenciado de Apoyos (eda) del programa Oportunidades, por ejemplo, aducen el cambio de estatus en el programa al haber adquirido alguno de estos enseres, ya que durante su incorporación no poseían ninguno de ellos.

0%!10%!20%!30%!40%!50%!60%!70%!80%!90%!100%!

Radio!

Televisión!

Dvd!

Licuadora!

Refrigerador!

Lavadora!

Porcentaje de hogares!

47


Gráfica3.Posesióndebienesenlasviviendasencuestadas


Población ocupada, explotación de recursos naturales y migración

En los hogares de la muestra de estudio hay un promedio de 5.3 personas por ho-gar, de las que al menos tres son población ocupada.47 Las principales actividades son: pequeños comerciantes, carpinteros, campesinos, albañiles y peones como se observa en la tabla 3. También se encontraron pescadores, músicos, choferes, cos-tureras y meseros. En las localidades de estudio, el empleo está caracterizado por situaciones precarias, por un lado, por tratarse de empleo informal o temporal y, por otro, la

47 Aunque no se utilizó un rango de una semana como referencia, como sugiere el inegi para este indicador, sí se preguntó la principal actividad económica de ese miembro de la familia y si habíarecibidopagaenlosúltimosquincedías;75.86%contestaronquehabíantrabajadoenalgunaactividad que les representó una retribución económica. En la mayoría de los casos encuestados estonosignificaquecuentenconunsalarioniquelaactividadrealizadahayasidoalmenosporuna semana consecutiva. Los trabajos, de conseguirlos, son esporádicos. El pago por un jornal en estas comunidades oscila entre 120 y 150 pesos diarios.

48

Capítulo III

falta de trabajo remunerado, además del desempleo, son situaciones comunes y su magnitud es cada vez mayor. La falta de empleo es una desventaja más que se suma a las ya carentes condiciones de educación, vivienda, infraestructura y servi-ciosbásicos.Enespecífico,segúnlospobladoresdelascomunidadesdelaMesetaPurépecha estudiadas, la violencia que se está presentando es consecuencia de la falta de oportunidades para sobrevivir o mejorar su nivel de vida. Una de las opciones de empleo es la explotación de recursos naturales, prin-cipalmente la madera. Se encontraron una diversidad de ocupaciones relaciona-das con este sector, que van desde actividades forestales hasta la transformación de la madera en muebles y diversos productos.48 Estas tareas están segmentadas ysonmuyespecializadas;porejemplo,enlaconfeccióndesillas,hayquienhacesólolaspatas;otro,elrespaldo;unomás, labaseparasentarse;hayquienpegatodaslaspartesytieneuncontactoparaquelasrecojan;otrolastransportay,porúltimo, uno más la comercializa.49 No obstante, alguna de estas actividades puede serejecutadaporunoomásmiembrosdelmismohogarofamilia;sonpocosquie-nes realizan la línea de producción y comercialización completa. De la muestra deestudio,19.27%tienenunaactividadrelacionadaconestesectorproductivo.50 Despuésdeltrabajoagrícola(31.28%)ylacomercializacióndeproductosdema-dera, se ubica la venta de abarrotes y artesanías en pequeña escala, que representa 24.30%delasactividadesincluidasenelrubro“pequeñocomerciante”(gráfica4).

48 En la mayoría de los hogares hay por lo menos un miembro que ha desarrollado alguna habilidad para la transformación de la madera, aunque en el presente esté desempleado o tenga otra actividad productiva. Los hogares se han esforzado para poder comprar la herramienta necesaria, que, en su mayoría, es bastante antigua y muchas veces se encuentra en malas condiciones. La inversión requerida para conseguir los medios de producción guarda relación con las remesas producto de la migración de alguno de los miembros del hogar y, en pocos casos, con apoyos recibidos por parte del gobierno estatal o federal.49 Sin embargo, llama la atención la falta de mercado para que estos productos sean distribuidos o vendidos a precios que establezcan una relación equitativa entre el trabajo y la inversiónrealizada.Sepudoobservarungrannúmerodemueblesalmacenados–principalmentesillasymesas–queesperan, inclusopormeses, la llegadadealgúncompradordeciudadesdelcentrodelpaísoGuadalajara,quelosadquiereapreciosínfimos.50 Vale la pena señalar que este dato reporta un porcentaje mucho menor en las tareas relativas al corte de la madera, ya que, por cuestiones de seguridad, se decidió no entrevistar ni encuestar a personas que estuvieran claramente relacionadas con las diferentes y abundantes actividades de los aserraderos clandestinos de la zona. Además, en este porcentaje no se considera la comercialización de productos de madera.

0%!

20%!

40%!

60%!

80%!

100%!

Pequeñ

o comerc

iante!

Carpinter

o!

Campesi

no de autosu

bsisten

cia!

Albañil!

Jornalero ag

rícola!

Maestro!

Obrero!

Empleado en

aserr

adero!

Artesan

o!

Afanad

or!

Empleado de m

ostrad

or!

49


Gráfica4.Principalesocupacionesdelapoblacióneconómicamenteactiva encuestada


Existen diferencias de género en las ocupaciones desempeñadas. En sus localida-des de origen, las mujeres se encargan de labores relacionadas con el comercio, principalmente de alimentos, pequeñas tiendas de abarrotes y artesanías (costura en mayor medida), además del cuidado de niños y tareas domésticas y comuni-tarias no remuneradas. Las mujeres bordan (utilizan la técnica “punto de cruz”) servilletas que venden a bajos costos “en el mercado o a los turistas de Pátzcuaro los domingos”, “las vendemos a veinte pesos […] nos tardamos tres días en tener-las terminadas”. En Arantepacua y Tanaco se encontró un patrón de migración femenino a Tijuana para emplearse en maquiladoras, pero, según las entrevista-das,elflujohadisminuidotraselcierredeempresasendichaciudad.Lasmujeresmuestran mayores desventajas para incorporarse a actividades remuneradas, no sólo por la restringida oferta de ocupaciones productivas, sino también por la falta de capacitación e instrucción para emplearse en otros sectores.

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Capítulo III

Caja 3. Cherán: “Acá no hay trabajo y nadie del gobierno hace nada”

Las prácticas ilegales en la Meseta Purépecha, sobre todo la tala inmoderada de los bosques, impactan fuertemente las actividades de las localidades, las características de las ocupaciones y la seguridad de los pobladores de estas regiones. La venta de madera producto de la tala ilegal, lejos de tener un im-pacto positivo en las comunidades o aumentar el empleo, implica un bene-ficioparaunoscuantosyeldesgastedelosrecursosdelamayoría.Ademásdelosfuertesconflictosquedespierta,suexplotacióndinamizaunaseriededesventajas en la calidad futura de vida de las comunidades desde el punto de vista ecológico.

Resulta preocupante que, como en muchas otras partes del país, la explota-ción de recursos naturales linde en lo ilegal. Estas comunidades indígenas han tenido luchas ampliamente documentadas por resguardar sus recursos naturales;sinembargo,haylocalidadesdondenoselogranlosacuerdosnece-sarios. En tiempos recientes, surgen grupos que están “acabándose el monte” al incrementar de modo considerable sus actividades, como el volumen de corte, lo que provoca incendios.

Los grupos del crimen organizado que se asientan en la zona también han encontrado en la tala una fuente ilegal de recursos en diferentes niveles, que van desde cobrar por darles protección a los talamontes hasta tener participa-ción en la venta de la madera cortada. Según los pobladores, los ingresos del mercado ilegal de madera en la zona ascienden a 150 mil pesos diarios para los grupos del crimen organizado, sin contar las extorsiones u otros ingresos paralelos. Asimismo, las extorsiones se están registrando, por un lado, con los familiares de los migrantes que suponen la posibilidad de conseguir dinero y, por otro, con la población cuyo patrimonio es “un pedazo de monte” que tienen más de diez o quince años “cuidando” para que les “vendan los pinos”, que, por lo general, ante la negativa son secuestrados o sus predios, incendia-dos de modo intencional, además de cobrar cuotas a los pequeños comercios, ante todo de las cabeceras municipales.

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En Zirahuén, los incendios forestales y la tala de árboles ilícita (aunque en mucho menor escala que la observada en la Meseta) traen como consecuen-ciael cambiodeusodesuelo,yaseaparafines turísticosoparael cultivodeaguacate.Ningunodelosdossignifica,segúnlospobladores,unamejorarelevanteensucalidaddevida,sinotodolocontrario;expresanque“cuandoabren un nuevo lugar, o construyen un cuarto se traen a su propia gente y no contratan a las personas de las comunidades”. Para los pobladores, el tipo de empleosquesegeneraenestascondicionesnobeneficiaalascomunidades,ya que una práctica común es emplear trabajadores de otras localidades.51

Tradición migratoria o ¿será posible que los michoacanos están migrando menos?

Históricamente, Michoacán es una de las tres entidades federativas con mayor nú-mero de municipios de alta y muy alta intensidad migratoria.52 El inegi estima que entre 2005 y 2010, más de 85 mil michoacanos migraron a destinos internacionales, sobretodoaEstadosUnidos(98%). De loshogares encuestados, 51%cuentan conalmenosunmiembrodelhogar que ha migrado en busca de trabajo a destinos nacionales e internacionales. Estedato,sinembargo,noreflejadeltodolaintensidaddepresenciadehogaresconmigrantes;segúnlascaracterísticasconqueseseleccionaronlaslocalidades,seesperaba encontrar un porcentaje mayor de éstos.53 Hay que recordar que durante eltrabajodecamposeenfrentólainicialdesconfianza,justificada,delosentrevis-tados de hablar sobre los migrantes porque suponen que podría ser un indicador

51 Empleargentedeotraslocalidadeslespermitealosempleadoresevitarseconflictos;muchasde estas construcciones o cultivos, por ejemplo de aguacate, rompen los acuerdos comunitarios.52 Ocupa el segundo lugar después de Jalisco y seguido por Guanajuato. Michoacán, según elConapo(2000),contabacon40%demunicipiosconaltaymuyaltaintensidadmigratoria.EnMichoacán, la tasa bruta de migración (pnud, 2007; Conapo, 2005) refleja una inmigración de5.6 en 2010de lapoblación indígenayde 5.5de lano indígena; yde emigraciónde 6.4 y 6.3,respectivamente, una de las más altas del país. 53 Eso sin contar que no se incluyen en este registro los hogares con tradición migratoria en los que alguno de sus miembros lleva más de cinco años.

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Capítulo III

de exclusión para la recepción de apoyos gubernamentales, o bien, porque temen extorsiones del crimen organizado, que cree que los hogares con migrantes reciben remesas. Las razones para migrar son un fenómeno complejo. En las localidades de estudio,lascondicionesqueinfluyenenqueunapersonadejesulocalidaddeori-gen pueden relacionarse con empleos precarios o la falta de ofertas de trabajo que dificultanelestablecerestrategiasdesupervivencia.Tambiénexistenhogaresconamplia tradición migratoria cuyos jóvenes, luego de terminar la escuela local, con-sideran la migración como el siguiente proyecto, para lo cual recurren a las redes familiares asentadas en poblaciones nacionales o internacionales. La migración se intensificadurantelaetapadeexpansióndeunnuevohogar;recientemente,lascondiciones de violencia en estas comunidades han provocado éxodos masivos. Los hogares de estudio con mayor tradición migratoria a Estados Unidos apuntan que antes se “iba y venía” con mayor frecuencia, “los que están allá venían y nos íbamos varios en grupo con ellos que ya conocen el camino, pero hasta para ellos venir seguido se está poniendo más difícil”, “cada vez menos nos animamos para ir al norte, cada vez se pone más complicado, ya muchos mejor sacamos el norte de nuestros sueños”. Eneluniversodeestudiodehogaresconpresenciademigrantes,57%mi-graroncondestinosnacionalesy42%,internacionales.Losprincipalesdestinosna-cionales son las ciudades de Tijuana, Distrito Federal y Guadalajara, y dentro de la misma entidad: Uruapan, Zamora y Morelia. Si bien la migración nacional es una alternativa que presenta menores riesgos, cada vez garantiza menos la posibilidad de conseguir un empleo remunerado que permita sobrevivir a las inversiones que requiere la vida en los centros urbanos y poder hacer contribuciones al hogar de origen. Los destinos internacionales son principalmente a Estados Unidos, y en particular a California y Florida. 54 Según la encuesta de localidad, las principales ocupaciones de los migran-tesnacionalesvandesdepeones,albañilesyjornalerosagrícolas;losinternaciona-les se emplean más como obreros en fábricas, albañiles y peones jornaleros, en ese orden.

54 La ciudad de Costa Mesta en el área conurbada de Los Ángeles es el destino más mencionado y la ocupación, trabajar como “roofero”, es decir, arreglando los techos de las casas y haciendo labores de albañilería.

0%!

5%!

10%!

15%!

20%!

25%!

30%!

35%!

40%!

45%!

Jornalero agrícola!

Maestro! Empleado de

mostrador!

Obrero! Afanador! Albañil! Otro!

Migrante nacional! Migrante internacional!

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Gráfica5.Ocupacionesdelosmigrantesenloshogaresencuestados


Migrar a centros urbanos nacionales o internacionales, en la mayoría de los ca-sos, tanto de hombres como de mujeres, abre las posibilidades de conseguir un empleo remunerado. Sin embargo, la migración no siempre está relacionada con la posibilidad de obtener mejores condiciones de vida. En el trabajo de campo en Arantepacua, como se mencionó, se encontró un patrón de migración femenino a la ciudad de Tijuana, que en los últimos años se ha ido reduciendo tras el cierre de varias maquiladoras. Además, la precariedad de recursos de los hogares de estudio55 no siempre les permite aprovechar las redes familiares y migratorias con vistas a mejorar su nivel de vida. Los informantes de las familias entrevistadas que cuentan con al menos un migrante internacional aseguran que se han reducido las contribuciones56 de los miembros que están fuera, en comparación con las que

55 Ante el escenario descrito de inseguridad, los pobladores se enfrentan a la necesidad de intensificarlasestrategiasquelespermitansalirdesuscomunidades,expulsadosporlaviolenciagenerada, que repercute en el empobrecimiento en los hogares tras ser arrebatados de sus recursos. Sinembargo,estonosignificaquetenganéxitoensusproyectosmigratorios.56 Deloshogaresconmigrantesinternacionalesdelamuestra,50%señalanquelaperiodicidaddelosenvíosescadamesy13%,dosvecesalaño

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Capítulo III

recibían hace cinco años. Tras la recesión económica en Estados Unidos, ahora los migrantes tienenmayordificultadpara conseguirempleosestables.Otro factorimportante es el incremento en la vulnerabilidad de los migrantes por el refor-zamiento de la vigilancia migratoria tanto para los residentes en Estados Unidos como en las fronteras, lo que convierte “el cruce” en un trance más costoso, peli-groso y por rutas más difíciles.

Caja 4. Deportado: “El Norte ya no es para mí”

“Mi esposa, mi hermana y mi madre me han pedido llorando que ya me olvi-de de intentarlo otra vez.” Gerardo ha sido deportado en dos ocasiones: en la primeraestuvoencarceladodurantevariassemanas;enlasegundalehicieronun juicio “y si le intento otra vez ya me dijeron que no la libro de quedarme en la cárcel hasta que me pudra”. De sus treinta y cinco años, catorce los vi-vió en San José, California, trabajando en la construcción de casas de madera: “Cuando me fui la primera vez estaba bien chamaco, me fui para conocer nada más, para no estar con la tentación del Norte”.

Gerardo está casado con una mujer también originaria de Zirahuén y tienen doshijas;conocióasuesposaenunaocasiónqueregresó“yquemelallevo”.Suesposatrabajacomococineraenunrestauranteenelhorarionocturno;tie-nen un auto con el que va y viene a su trabajo. El día que deportaron a Gerar-do, su esposa no encontraba lugar para estacionarse cerca de su casa y enton-ces le marcó al celular y le pidió que le ayudara a estacionar el auto, porque ella quería ir al baño. La siguiente llamada que hizo Gerardo a su esposa fue para avisarle que había sido detenido por la migra. Asegura que no cometió ninguna infracción de tránsito: “Un policía primero vio el carro con mi esposa yluegoconmigoyselehizosospechoso;medetuvoyélmismolehablóalamigra porque como que si miró que mi credencial era chueca”. Fue enviado a Arizona, donde estuvo detenido “en una cárcel de la migración. Mi esposa tenía que mandarme dinero, porque uno en la cárcel también tiene gasto, son bien groseros ahí, te hacen sentir un perro, te gritan, todo por ser mexicano, se

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les olvida que tú les trabajaste a ellos y que también pagabas impuestos”. Ahí tuvo su primer juicio.

La segunda ocasión invirtió primero 2 600 dólares en intentar cruzar porAgua Prieta, pero “no pudimos, nos agarraron en el cerro, pero ahí no se die-ron cuenta que yo ya tenía orden del juez, a las tres horas nos despacharon”. Esperó quince días e invirtió ahora 5 000 dólares para que “me cruzaran por lalínea;miesposamemandóeldinerodeunosahorrosqueteníamos”.Ha-bía logrado pasar y estaba a sólo tres horas de su casa cuando de nuevo los detuvo la policía de migración: “Es que íbamos como catorce personas en una Suburban y se les hizo sospechoso”. Otra vez, fue arrestado y enviado a Los Ángeles“amarradodepiesymanos”;ahíestuvotresmesesdetenido.

Ahora están planeando el regreso de su esposa y sus hijos a México:

Es que pues sí queremos estar juntos, pero el problema es que acá no hay trabajo, tenemos que esperar que ella pueda juntar otra vez dinero […] mi papá es pesca-dor y a veces trabajo con él, pero de eso no se saca dinero, y pues tengo que traba-jar de lo que salga, a veces vienen a buscar gente para trabajar en los huertos, pero esos trabajos duran una semana o dos […] aquí no hay trabajo, cuando vienen a construir o ponen un lugar para turistas ocupan a gente que no es de aquí.

Su madre, doña Filomena, relata que no es el único de sus hijos que se fue al Norte,

tenía otro varón además de Gerardo, pero ése se fue apenas cuando tenía trece años, decía que se iba a ir a buscar la suerte, pero ése primero encontró la muerte, ¿qué habría que hacer para que la gente no se vaya de sus comunidades? Pues yo digo lo mismo que dicen otras señoras de acá, que le inviertan más a los proyectos, que generen empleos en las localidades, para que los muchachos no se vayan […] porque antes nos quedábamos con el miedo de que los hombres no regresaran, pero ahora el miedo es que se los maten o que terminen allá en la cárcel por ilega-les.

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Estructura y cobertura de atención

Capítulo IV


EnMichoacán,50.3%delapoblaciónrecibealmenosunapoyodelaSedesol.Elpadróndebeneficiariosestataldeestadependenciareporta1´998396beneficiariosde los diferentes programas sociales.57 SegúninformacióndelaSecretaríadeSaluddeMichoacán(2009),48%delapoblaciónrecibeatenciónmédicaporpartedeestasecretaría,19.70%esrespon-sabilidad de imss-Oportunidadesy31.17%tienecoberturadeimss o issste. El Segu-roPopular,segúnelpadróndefamiliasybeneficiariosporlocalidad(2008),tie-neafiliadosa23.65%.Lapresenciadelprogramaimss-Oportunidades comprende cuatroregiones,conuntotalde351clínicasdeprimernivel,336unidadesmédicasrurales, 15 unidades médicas urbanas y 7 unidades médicas de segundo nivel.58 La estructura de atención de salud en Michoacán está dividida en siete jurisdicciones sanitarias. El Seguro Popular cuentacon25módulosdeafiliaciónyorientación(mao) repartidos en la entidad.

57 Elpadróndebeneficiariosinformasobreeltotaldebeneficiariosynosólolas(los)titularesdelosprogramasdelaSedesolconcoberturaenelestado,comoOportunidades(con1´479411beneficiariostotales),Liconsa(259607),ProgramadeApoyoAlimentario(84347),70yMás(136048), pdzp(6918),programaJornaleros(7404),ProgramadeEstanciasInfantilesMadres(9193),Hábitat(6822),ProgramadeEmpleoTemporal(291),ProgramadeEsquemasdeFinanciamientoySubsidioFederalparaVivienda“Estaestucasa”(2006),TuCasa(1799),ApoyoparaRegularizarAsentamientos Humanos (pasprah)(1485),Fonart(1617),ProgramadeViviendaRural(1147)yPrograma Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (301). Llama la atención que no se reporteningunaaccióndelprograma3x1Migrantes.Sedesol,Padróndebeneficiarios.Consultadoenmayode2011enhttp://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Padron_de_beneficiarios58 ReglasdeoperaciónIMSS-Oportunidades,2009.

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Capítulo IV

Estructura de atención de los servicios y apoyos que promueven los programas sociales federales en los municipios de estudio

Unadelasdificultadesencontradasparaaproximarsealconocimientodelaccesoa información, servicio y apoyos reside en que las estructuras de atención para cada programa son diferentes según la instancia de gobierno que implemente los programas sociales. Así, las subregiones de las delegaciones de la Sedesol no coin-ciden necesariamente con las jurisdicciones sanitarias de la Secretaría de Salud, y éstas divergen, a su vez, sustancialmente de los ddr propuestos por la Sagarpa.

Región vi purépecha

En el municipio de Nahuatzen, al cual pertenece una de las localidades de estudio, Arantepacua,89.89%delapoblaciónesbeneficiariadealmenosunprogramadelaSedesol,cuyopadrónreporta21520beneficiarios,deloscuales18498sondeOportunidades y 1 542, de 70 y Más. Los otros programas de la misma depen-denciaconcoberturaenelmunicipioson:Liconsa(1285beneficiarios),Jornaleros(37) y Programa Vivienda Rural (pvr) (115). El pdzpnocuentaconbeneficiarios.EnArantepacuahay2362beneficiariosdeOportunidadesy151delprograma70yMás.59 Ubicado a 105 kilómetros de la capital del estado, Nahuatzen cuenta con servicios médicos por parte del imss-Oportunidades. Arantepacua está a ocho kiló-metros de esta cabecera municipal y dispone de vías de comunicación pavimenta-das con corridas de transporte público constante hasta las cuatro de la tarde, ade-más de servicio de taxi por parte de una cooperativa del municipio de Nahuatzen, que envía de manera continua vehículos a la localidad. En Arantepacua hay una clínica de la Secretaría de Salud, una cancha de basquetbol, dos establecimientos de renta de servicios de internet (“cibers”), dos primarias, una secundaria y un co-legiodebachilleresrecientementeinstaurado,asícomounaoficinadelaSecretaríade Asuntos Indígenas del Estado. La diferencia en la cobertura de los programas de la Sedesol entre el munici-piodeNahuatzenyeldeCheránessignificativa.60EnCherán,66.9%desupobla-

59 http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Padron_de_beneficiarios60 http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Padron_de_beneficiarios

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ciónesbeneficiariadealmenosunprogramadelaSedesolcuyopadróndebenefi-ciariosreporta10531:9364deOportunidades,842de70yMás,yotrosprogramascomoLiconsa(266),ProgramadeApoyoAlimentario(1),Jornaleros(9),ProgramaEstancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (pei) (27 madres), Progra-ma de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda “Esta es tu casa” (cviv) (11), Fonart (10), entre otros. El pdzpnocuentaconbeneficiarios. Tanaco,lalocalidaddeestudioenestemunicipio,cuentacon1924bene-ficiariasdeOportunidadesy57de70yMás. Noseregistranbeneficiariosdelosotros programas que maneja la Sedesol. Esta localidad está ubicada a 18 kilóme-tros de la cabecera municipal y a 123 kilómetros de Morelia, la capital del estado. La carretera que conecta a Tanaco con otras localidades está pavimentada, y hay servicio de transporte hasta las cuatro de la tarde con regularidad. Cuenta con una clínica de primer nivel imss-Oportunidades, tres doctores particulares y al menos cuatro farmacias (con poco surtido de medicamentos). La oferta educativa se limi-ta a la educación media superior. La localidad es sede de entrega de apoyos para Oportunidades y 70 y Más. Los servicios municipales en la cabecera son escasos y difícilesdeconseguirparalospobladoresporquelasoficinasdelamunicipalidadfueron“tomadashaceyacomodosañosynohanresueltoelproblema;además,el presidente anda amenazado y casi no se aparece”. En la cabecera municipal, Cherán,hayunaoficinadelaSecretaríadeRelacionesExterioresyenTanaco,unaoficinaparaeljefedetenencia,unabibliotecacomunitariayunregistrocivil. Los municipios de Nahuatzen y Cherán dependen del centro de atención y registro (car) de Oportunidades de Uruapan para realizar trámites de este progra-mayenlamismaciudadestánlasoficinasde70yMás.Paralostrámitesreferentesal Procampo deben ir al cader de Paracho. El maoparalasafiliacionesalSeguroPopular se ubica en el hospital de Cherán.

Región VII Pátzcuaro-Zirahuén

EnCherán,87.66%desupoblaciónesbeneficiariadealmenosunprogramadelaSedesol.Segúnelpadróndebeneficiariosdeestasecretaría, hay un total de 33 751 beneficiarios.Lacoberturamunicipalesde29432beneficiariosdeOportunidadesy1684,de70yMás.LosotrosprogramasdelaSedesolquetienencoberturaenelmunicipioson:Liconsa(2212beneficiarios),pal(293)yFonart(120).

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Capítulo IV

EnZirahuénhay1910beneficiariasdeOportunidadesy77,de70yMás.61 Santa Clara del Cobre, la cabecera municipal, está ubicada a 80 kilómetros de la capital del estado por una carretera en buenas condiciones. Zirahuén está a 12 kilóme-tros de la cabecera municipal y cuenta con infraestructura educativa para niveles preescolar, primaria y secundaria. La atención de salud está a cargo de imss-Opor-tunidades. Hay un centro comunitario de aprendizaje (cca) que forma parte de un programa de educación rural a distancia del Tecnológico de Monterrey, además deunaTiendaDiconsa.Lalocalidadtieneoficinasparael jefedetenenciayunregistro civil. El cardeOportunidades,laoficinade70yMásyelcader del Procampo se ubican en Pátzcuaro, que cuenta con un hospital general, y el maoparalasafilia-ciones al Seguro Popular, en el hospital Ario.

La seguridad, un tema ineludible en el estado

La violencia e inseguridad en que se encuentra cada vez más inmerso el estado de Michoacán repercuten en la operación de los programas sociales cuyos fun-cionarios han tenido que adoptar medidas para sortear las situaciones en las que puedenponerenriesgosuspropiasvidas;porejemplo,elpersonaldelaSedesolreconoce que trabaja en una zona difícil, pero consideran estar protegidos por el propósito mismo del programa de aportar apoyos al sector social más pobre, el cual funcionaría como un escudo “moral” que persuade a la delincuencia de no atentar contra el personal del programa o de robar los apoyos. Si bien durante las entregas de apoyos se aplican procedimientos de segu-ridad respaldados por los ayuntamientos y los jefes de tenencia de las localida-des,losfuncionarioshannotadoqueestetipodeproblemasdificultanlaopera-ciónregulardelosprogramas;porejemplo,alpresentarsebloqueosencarreterasqueamenazanlaseguridaddelosbeneficiarios,quienesdejandeacudirporsusapoyosporestarazón;asimismo,aquellosquenosehanincorporadomuestrandesconfianzadedarsusdatospersonalestemiendoextorsiones.ElpersonaldelaSedesol recurrea loshabitantesde laspoblacionesconmayoresconflictosparaallegarse de información que pueda servirles para evitar situaciones violentas du-rante los desplazamientos hacia las localidades aledañas. En el caso del programa

61 http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Padron_de_beneficiarios

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Piso Firme, a cargo también de esta dependencia, se aplican otro tipo de estrate-giasafindedisminuirlosriesgos,comohasidoomitirelnombredelaconstructo-ra contratada. Duranteeltrabajodecamposeemprendióunaintensacampañadeafilia-ción al Seguro Popular enlaregiónpurépecha;sinembargo,elpersonalencargadoaseguraba que a Tanaco no entraría por cuestiones de seguridad, aun cuando sa-bíanquelacoberturadeesteprogramaenestalocalidaderamuydeficiente.

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Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

Capítulo V


Este programa opera con base en una metodología de focalización con criterios de prioridad y elegibilidad. La focalización se entiende como una estrategia para orientar acciones hacia la población con pobreza alimentaria. La prioridad está en las localidades y posteriormente en las familias hasta donde el techo presu-puestariolopermita.Sonelegibleslaslocalidades–ylasfamilias–quetengancon-diciones de accesibilidad, capacidad para la atención de los servicios de salud y educación que deben operar. Dentro de las localidades, los hogares se priorizan considerando:1)pobrezaalimentaria;2)conintegrantesdehastaveintiúnaños;3)conmujeresenedadreproductiva;y4)hogaresconmayorpobreza. Según las reglas de operación, Oportunidades es el instrumento de desa-rrollo humano que busca combatir la pobreza al promover “la igualdad de opor-tunidades en las familias que sufren de pobreza con las del resto de la sociedad”.62 Este objetivo es acorde con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-20012 del gobierno actual, que establece como uno de sus objetivos propiciar el incremento de las ca-pacidades en educación, salud y alimentación. Por último, el apoyo monetario que corresponde a los componentes de Ali-mentación, Apoyo Energético, Alimentario Vivir Mejor y el Infantil Vivir Mejor están condicionados por dos corresponsabilidades: una, que se cumpla con la asis-tenciadetodoslosintegrantesdelafamiliabeneficiariaalascitasdelosprogra-mas en los servicios de salud, y dos, la titular debe asistir a una sesión mensual programada de los talleres comunitarios para el autocuidado de la salud. La en-trega del monto de las becas educativas, a su vez, está condicionada a la asistencia regular a clases de los niños y jóvenes inscritos en el sistema escolar.

62 Sedesol, Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, Diario OficialdelaFederación,29dediciembre2009.Consultadoennoviembrede2010enhttp://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/reglas_de_operacion

Cuadro 3. Cobertura del programa Oportunidades en las localidades de estudio

Municipio Localidad Población 2010

Beneficiarios del bimestre septiembre-octubre 2010

Porcentaje de población beneficiaria en 2010

Nahuatzen Arantepacua 2 707 2 362 87.26%

Cherán Tanaco 2 947 1 924 65.29%

Salvador Escalante Zirahuén 2 942 1 910 64.92%

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Capítulo V

Cobertura y padrón del programa Oportunidades

En Michoacán se realizaron incorporaciones a Progresa-Oportunidades desde 1998.Segúnelpadróndebeneficiariosde laSedesol,6334%de lapoblación64 es beneficiariadelprogramaenestaentidad,queequivalea1’479411personas.Elporcentajedecoberturaenlaslocalidadesdeestudioesde87%paraArantepacua;65.29%,Tanaco;y64.92%,Zirahuén.Lospadronesregistranuntotalde513fami-liasbeneficiariasenArantepacua,410enTanacoy422enZirahuén.

Fuente:PadróndebeneficiariosdelprogramaOportunidades,quintobimestrede2010(consulta-doenmayode2011enhttp://sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Padron_de_beneficiarios);CensodePoblación y Vivienda 2010, inegi.

Segúnlaencuestadelocalidad,62.66%deloshogaresdeestudiosonbeneficiariosdelprogramaOportunidadesypresentanenpromedio6.5añosdeincorporación.En todos los casos, la recepción de los apoyos la realizan directamente las titulares

63 Consultadoenmayode2011.Parafinesdeestainvestigación,lospadronesdebeneficiariosde Oportunidades se obtuvieron directamente del portal del programa. Como se mencionó, la informaciónreportalosmontosentregadosalasbeneficiarias.Tambiénesposibleconocerporestavía los montos destinados por localidad, según los distintos componentes del programa.64 Esta información se obtuvo tomando los datos del Conteo de Población y Vivienda, 2005 (inegi)paralaentidad,quearroja4,351037habitantes,divididosporelnúmerodebeneficiariosreportados en el padrón del programa al cierre del penúltimo bimestre 2010 (septiembre-octubre).

Cuadro 4. Años de incorporaciones al programa Oportunidades en las localidades de estudio

Año de incorporación

1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total familias

Arantepacua 202 74 5 0 213 3 0 7 0 4 5 513

Tanaco 177 71 5 102 6 0 2 31 11 1 4 410

Zirahuen 71 1 0 286 1 1 0 61 0 0 1 422

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delprograma,quienesmanifiestanque“casisiempre”recibenlacantidadcorrectaen la entrega bimestral de apoyos, “cuando no llega completa es porque no cum-pliste con algo”.

Fuente:PadróndebeneficiariosdelprogramaOportunidades,quintobimestrede2010(consultadoenmayode2011enhttp://sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Padron_de_beneficiarios).

Durante la aplicación de la encuesta, muchas mujeres no recordaron con exactitud onoconocíanelmontodelapoyoquerecibían;argumentaronque“comollegaatrasado el apoyo, pues uno ya no se acuerda si en esos dos meses uno no fue a una faena o faltó a una cita”. También hubo casos en los que la respuesta de las mujeres sugería que no querían develar el dato. Estas reacciones ante la interrogación sobre la recepción de apoyos en tiempo y forma obligó a no insistir sobre cantidades de dinerorelativasalingresofamiliarparaevitardesconfianzasalimentadasporelclima de inseguridad que prevalecía en las comunidades. Alcontrastarlainformaciónproporcionadaporelpadróndebeneficiariosde Oportunidades sobre montos otorgados y la información de la encuesta de lo-calidad,sehallaroncoincidenciasprecisasenlastitularesbeneficiariasenlamayo-ríadeloscasos;noobstante,enlastitularesquerecibenapoyoseducativosseen-contraron menos, porque gran parte de las encuestadas manifestaron no recordar el monto por las razones expuestas. De la misma manera, los padrones publicados

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Capítulo V

por el programa tienen esta característica.65 Los hogares de las localidades de estudio que no están incorporados son, en general, aquellos de reciente unión o con hijos pequeños, o bien, con migrantes que han sido dados de baja por desconocer los procedimientos necesarios para llevaracabouncambiodedomicilio,olabajadeunbeneficiario.Enlosprime-roscasos,losnobeneficiariosconsiderannohabersidoelegidosporelprogramaporquesushijosaúnsonpequeñosyalgunos,incluso,afirmanqueelpersonaldelprograma les ha dicho que, una vez que los hijos estén en edad escolar, el hogar podrácalificar. Tambiénseencontraronhogaresquenoeranyabeneficiariosporquefue-rondadosdebajadelprogramaenalgunodelosprocesosderecertificación.Porúltimo, una mínima cantidad de casos (dos por ciento) aseguran desconocer los procedimientosdeincorporaciónalprograma.Aunqueestoshogaresnobeneficia-rios, en su mayoría, saben que el proceso de reclutamiento se efectúa mediante la aplicación de un cuestionario socioeconómico, tienen menos certeza de la manera en que ocurre la selección o descarte de casos. Hay notables suspicacias respecto a la posible intervención de funcionarios del programa, líderes o autoridades loca-les, a pesar de que el personal que opera el programa lo niegue.

tag 1. Las preocupaciones de las mujeres de Zirahuén. ¿Por qué dan de baja a las beneficiarias? ¿Cómo se seleccionan las familias de

Oportunidades? ¿Los candidatos pueden conseguir el programa?

Las vocales de Oportunidades de Zirahuén están preocupadas por dos temas: las recientes bajas de familias que, consideran, deberían estar incorporadas al progra-mayporqueen fechasrecientespersonasqueson identificadasclaramenteconpartidos políticos han estado prometiendo a mujeres de la localidad que les van a ayudar a enrolarse en Oportunidades.

65 Además,noesposibledescargarpadronesdebeneficiariosdebimestresanterioresalaúltima fecha de apoyo. Sin embargo, el programa ofrece bases de datos con información general por municipio y reportes anuales de entregas de recursos por municipio y entidad federativa solamente para bimestres y años previos.

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¿Por qué dan de baja a las beneficiarias? ¿Cómo se seleccionan las fami-lias de Oportunidades?

Del primer tema, lo que más inquieta a las mujeres de Zirahuén son las razones por las cuales una familia es seleccionada o dada de baja en el programa. Las vo-cales avalan y comprenden las bajas en los hogares cuando uno de sus integran-tes trabaja como maestro o tiene “un puesto en el gobierno”. Sin embargo, están preocupadas por algunos casos que fueron dados de baja y consideran que son casos de exclusión. Para las vocales, debería darse prioridad a las madres solteras, a las viudas y a las mujeres que son “dejadas cuando sus maridos ya no regresan del Norte”. Hay dos casos que llaman la atención: Enunodeellos,lafamiliaperdióelbeneficiodelprogramaporteneringre-sos precarios adicionales que, además, desaparecieron cuando la ex titular, María Luisa, perdió su empleo. Durante el tiempo que estuvo incorporada al programa, aproximadamente cinco años, sus dos hijos recibían becas educativas. Ahora éstos cursan la secundaria. La mujer encontró trabajo en la cercana localidad de Santa Clara del Cobre como afanadora en un restaurante en las mañanas. También su marido había encontrado trabajo como peón en una huerta de aguacates durante dos meses. En ese entonces, los encuestadores de Oportunidades los entrevistaron para decidir si seguían o no en el programa y, se supone, los dieron de baja porque había más trabajadores en el hogar. María Luisa, quien desde hace un año está desempleada, sólo conservó su empleo en el restaurante durante seis meses porque decidió recuperar su estatus debeneficiaria.Así,sededicóacumplirlascorresponsabilidades,aunsinserbe-neficiaria, porque le dijeron que su baja podría haberse debido al incumplimiento. Ella guardaba las esperanzas de que se tratara sólo de una suspensión temporal y que, al asistir a las juntas y hacer las faenas comunitarias, los funcionarios del programa se darían cuenta de su interés y la reincorporarían. Asiste también con regularidadalasmesasdeentregadeapoyosparaverificarsienesebimestreyalareintegraron. Al preguntar en las mesas de atención, le informaron que tal vez en seis meses visitarían su hogar para aplicar el cuestionario y hasta entonces sabrá si serádenuevobeneficiaria. El segundo caso de reciente baja en el programa es el de Mercedes Gutié-rrez, quien acumula varias desventajas y es un caso de exclusión por los proce-

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Capítulo V

dimientos inadecuados en que se llevó a cabo la encuesta de selección. Es madre soltera de una hija, tiene seis meses de embarazo, vive con su mamá y sus tías, tres mujeres sordomudas. Mercedes relató lo sucedido:

Pues lo que pasó es que aquí [su casa] que nadie puede hablar ni escuchar, cuando llegaron los encuestadores no le pudieron explicar las preguntas que le hacían […] la primera vez que vinieron sí estaba yo, y pues les contesté todo lo que preguntaron, pero cuando vinieron a darse otra vuelta, pues yo no estaba, es que yo soy la única que sale a trabajar porque pues todas las demás están descompuestas, no pueden hablar.

El encuestador excluyó el hogar al no poderse comunicar con las personas que se encontraban en el hogar en el momento de la visita. Antes de haber sido dada de bajademaneradefinitivadelprograma,Mercedestuvounperiododebajatem-poral por no cumplir las corresponsabilidades. Ella lo reconoce, aunque arguye que esto se debía a que no alcanzaba a llegar por sus obligaciones laborales. Pos-teriormente, se desplazó a Uruapan para tratar de arreglar su situación y aunque no encontró al responsable, una persona de la dependencia le indicó que esperara la próxima visita de los encuestadores en seis meses. Estuvo al pendiente sin em-plearse o pidiéndole a su vecina que le avisara si los veía llegar, además de apo-yarse en las vocales, quienes conocían su situación. No obstante, la visita coincidió con una ausencia de trabajo y no pudieron avisarle. Durante los seis meses de espera, Mercedes hizo faenas y acudió a las plá-ticas, ya que tenía interés en seguir en el programa para que su hija continuara estudiando. Estaba planeando irse a México, ya que, por una conocida suya, se enteródeunapersonaqueofreceempleodeayudantedoméstica,aunqueprefierequedarse porque, además de estar embarazada de una niña, tampoco quiere dejar a su hija. Sin embargo, no percibe más opciones “pues tengo que sacar adelante a todas las mujeres de mi familia, yo con todo gusto si me hubieran dado la Opor-tunidad me hubiera quedado y buscado más cerca porque siempre es una ayuda, peroyamedijeronqueesdefinitivo”.Noobstante,esteviajesehavistoretrasadoante la oferta de ayuda para tramitar el apoyo gubernamental perdido de parte de unos jóvenes pertenecientes a un partido político, quienes le pidieron sus papeles y le aseguraron que lograrían inscribirla de nuevo en el programa.

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¿Pueden los candidatos ayudar a conseguir el programa?

VariasmujeresafirmaronquehayungrupodepersonasquehabíansolicitadolospapelesdemuchasmujeresnobeneficiariasdelprogramaOportunidades,princi-palmente jóvenes de reciente unión, y les aseguraban que con éstos iban a gestio-narles de manera directa los apoyos en Morelia. No se pudo encontrar a ninguna de estas personasparapreguntarle cómo realizaríandicha solicitud; por tanto,no se cuentan con evidencias para denunciar un caso de uso del programa con fineselectorales.Sinembargo,sísehangeneradoexpectativasenlalocalidad,yaque la misma promesa fue hecha para el Seguro Popular, según comentaron los informantes. Un funcionario de Oportunidades señaló que recientemente estaban recibiendo capacitaciones para el “blindaje electoral”, y reconocieron que

aquí todos sabemos que eso no se hace, y pues para eso nos capacitan, los que trabaja-mos aquí sabemos que el programa es de la gente y no de los partidos […] pero como en todo, cómo voy a poner las manos en el fuego, usted sabe, puede haber gente mañosa que se aproveche en este año que es electoral acá en Michoacán de la gente de las comu-nidades, les pida su apoyo y luego nos eche la culpa de que nosotros fuimos los que no quisimos darle el programa y durante ese tiempo pues ya jalaron agua para su molino.

Los padrones son de competencia federal y “el uso de la información debe ser exclusivamente para fines estadísticos”

Segúnlosresultadosdelaencuestadelocalidad,16%deloshogaresencuestadoshabían sido dados de baja por el programa en los últimos años. Esto llamó la aten-ción, ya que las titulares aseguraban haber cumplido con las corresponsabilidades quepideelprogramaydesconocerlasrazonesporlasquefuerondadasdebaja;esdecir, perdieron el acceso efectivo a los apoyos y servicios del programa sin cono-cerlasrazones,aunquelasreglasdeoperaciónpreveíanquedebenotificarseporescrito a la titular el porqué de la baja. Al realizar la búsqueda en los padronesde beneficiarios publicadosporOportunidadesparaverificarlasbajasdelprograma,seadvirtióqueéstastampo-coestabannotificadas,sinoquesólodesaparecieronlosnombresdelasquehabían

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Capítulo V

sido titulares, quienes se identificaronpormediode la encuestade localidad.66 Se esperaba que apareciera dicha información en la columna que el padrón tiene asignada para fecha de baja, y que el nombre de la antes titular siguiera presente. Por ello, se realizó una solicitud de información detallada a la delegación de Mi-choacán sobre las familias dadas de baja en el programa en los últimos diez años. Si bien los funcionarios del programa Oportunidades respondieron en un lapso nomayordeunasemanayconunoficio(veranexo),larespuestanoofrecíadatossobrelosolicitado.Enéstaseespecificaba:

Referente al detalle de los padrones tanto de familias activas como dadas de baja, no esposibleatenderdichapeticióndemanerapositivaportratarsedeinformaciónconfi-dencial, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 18 fracción i y ii 20 fracción vi de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y artículo38delaLeydeInformaciónEstadísticayGeográfica.

La respuesta a esta solicitud proporcionó información sobre los municipios de estudio en una tabla en la que se comparaban datos de 2005 y 2010 respecto al número de localidades cubiertas por el programa, las familias incorporadas y las familias que en 2010 pasaron al eda67 y que para 2005 se encuentra “sin dato”, aun-quenoseespecificabasinosecontabaconlainformaciónonohubofamiliasquemigraran a ese esquema. En este mismo documento se muestra, además, una co-lumnaconeltotaldefamilias,queeselresultadodelasumadefamiliasafiliadas(aunque en la tabla no se precisa) y la cantidad de familias en el eda.Estoseinfiereporque,aunqueesténenotroesquema,loshogaressiguensiendobeneficiariosdelprogramaduranteelperiodofijadoenlasreglasdeoperacióndelprogramaantesdeserdadosdebajaenformadefinitiva.SegúnlasreglasdeoperacióndeOpor-tunidades,lasfamiliastambiéndebensernotificadasporescritocuandomigranal eda.

Durante las entrevistas con el personal de Oportunidades, se preguntó sobre el pa-

66 El padrón revisado fue el correspondiente al quinto bimestre de entrega de apoyos 2010.67 Es un proceso al que las titulares transitarán antes de dejar de recibir el apoyo completo delprograma,previaevaluacióndelascondicionessocioeconómicasdelhogarbeneficiario.Segúnlas reglas de operación del programa, “consiste en la entrega de apoyos educativos a partir de secundaria, media superior y de los apoyos Jóvenes con Oportunidades y adultos mayores, y el acceso al Paquete Básico de salud, con base a las cartillas así como a entrega de complementos alimenticios para niños y mujeres embarazadas o en lactancia”.

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drón tanto en la delegación estatal como en los car de las regiones de estudio, a lo cual respondieron que “todo manejo del padrón es federal, es por eso que tenemos que consultar con ellos qué información es la que podemos proporcionar […] por leynopodemosdaraconocerlosnombresdelosbeneficiariosporquelespuedendar un uso político a la información”. Este punto resulta relevante, ya que por ley los padrones son publicados en la página de internet del programa correspondien-te;estoscomentariossugierenquelosfuncionariosentrevistadosdesconocennosólo las facultades de la ley, sino la información que difunde el programa para el que trabajan.

tag 2. Sin notificación de baja

JosefinaySoledadsonoriginariasdeArantepacuay fueronhastaUruapana laoficinadeOportunidadesparasolicitarinformaciónsobresuestatusenelprogra-ma. Ambas suponen que “tienen Oportunidades” y así lo registraron en la reciente solicitud de un apoyo del Fonaes, “un apoyo para comprar material para la costu-ra”, bordan coloridas carpetas y “almohadones”. Una de ellas fue encuestada por el personal de la Sedesol y le aseguraron que le llegaría Oportunidades “en unos seis meses, pero que ya nos fuéramos preparando para ir a las juntas” (tiene un comprobanteconunnúmerodefoliodeencuesta).AJosefina,desdehacealgunosbimestres, no le llega el apoyo del programa “pues varios ya van, no me acuerdo cuántos”, mencionó. La primera ocasión no dijo nada “porque había salido fueras y pues yo sabía que no me iba a llegar completo porque me había ido a visitar a mi hija que vive en Tijuana, pero ahí pregunté y me dijeron los muchachos que seguro meibaallegardespués,quesiguieracumpliendo”,yasílohizo;desdeentoncesestá esperando y cuando no puede ir los días de pago, le pide a su comadre que “se fije”sidicensunombre.Tienesuhologramayelfoliodelúltimoapoyorecibido,que corresponde al primer bimestre de 2010. EnlaoficinadeOportunidadesenUruapan,JosefinafuerecibidaporunjovendeAtenciónCiudadana,despuésdehacerfiladuranteunahoraaproxima-damente.Estejovenlaatendiósindirigirlelamirada,tomóelfolioqueJosefinallevaba, fue a la computadora y le dijo que “el sistema arrojaba que estaba en baja

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Capítulo V

temporal”, que esperara “como unos seis meses” e iría a su comunidad personal de la Sedesol para aplicarle el censo. Mientras le explicaba, imprimió y le entregó lanotificacióndelabajatemporal,queespecificacomorazónelincumplimientode corresponsabilidades. El joven la regañó: “¡Ay madrecita!, pues ¿por qué no cuida su apoyo?”. Este caso revela que no se cumple lo establecido en las reglas de operación deOportunidades,queseñalanquecuandolasfamiliasbeneficiariasseandadasde baja, deberán recibir una resolución de baja por escrito para informarles sobre lasuspensióndelosapoyosdelprograma.Josefinaesunodeloscasosenqueestetrámite no se efectuó correctamente. Se encontraron, además, otros similares en los que las titulares fueron avisadas de forma oral por alguna de las vocales, sin queselesentregaraunanotificaciónescrita;porejemplo,unaseñoradeTanaco,municipio de Cherán, comentó que fue una vocal la que le comunicó un día antes la recepción de apoyos mientras realizaban la faena comunitaria: “Yo creo que fue idea de ella, porque nomás me dijo, así, que ya no iba a recibir Oportunidades, me lo dijo frente a todas las mujeres y yo me enojé mucho”. Esto muestra que una de las consecuencias indirectas del no cumplimiento de este procedimiento como dictanlasreglasdeoperacióneslaemergenciadeconflictosentrelosmiembrosdeuna comunidad, al alimentar las sospechas de que las vocales, o bien, otro ciuda-dano, y no el programa, pueden interferir en las decisiones de asignación o baja.68

68 Lomismosucedecuandoseutilizaalasvocalescomoapoyoenlarecertificación.

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Recertificación y esquemas de apoyo diferenciados

En las tres localidades de estudio se han dado casos recientes de tránsitos al eda y bajasenelprograma.Lasmujeresrefierenqueseleshainformadoqueestasmo-dificacionessedebenaque“yanonecesitamoselprograma”,“porquesoydelasprimeras y ya lo tuve muchos años y ahora van a ayudar a otra como me ayudaron amí”;noobstante,siguenteniendodudas:“¿cómosabeelprogramaqueyanosoypobre si yo sigo teniendo muchos problemas?”, “¿el dinero que me daban a mí, ahora a quién se lo van a dar?”, “si tengo una casa, o una tiendita y mi hijo o mi esposo son migrantes ¿me quitan el programa?”. El Cuestionario Único de Información Socioeconómica (cuis),69 apoyado en el dispositivo electrónico handheld, ha generado aún más dudas sobre las razones por las que son excluidas o dadas de baja en el programa. El uso de esta herra-mienta tecnológica de punta, al arrojar resultados inmediatos (en caso de contar conlaconectividadadecuada),preocupaalasbeneficiariasporquelashacesentirobservadas por el gobierno. Una herramienta igual o similar está siendo utilizada también en las mesas de atención, por lo que es probable que poco a poco se vayan disipando estos mitos. Enlosprocesosderecertificación,losencuestadorespidenautorizaciónalapersonaencuestadaparaingresarasuhogaryverificarlainformaciónproporcio-nada, según comentó el personal de la delegación estatal: “Necesitamos entrar a las casa para corroborar la información que te están dando, antes no lo hacíamos y confiábamosenloquedecíanlasseñoras,perotambiénsehaidoamañandoyespor eso que ahora es mejor si podemos corroborar”. Como parte de las estrategias para obtener información de mejor calidad, los funcionarios de los diferentes pro-gramas de la Sedesol aseguraron que estaban buscando encuestadores originarios delaregión“paraquelestenganmásconfianza,yfluyamejorlacomunicación[…] el encuestador tiene que ser capaz de comunicarse correctamente, hacerle ver que es importante lo que dice y que tiene que decir la verdad, muchas veces nos damos cuenta que la gente miente porque le da vergüenza ser tan pobre, y te dice por ejemplo que sí comió cuando en realidad sólo tomó agua con chile y un pan y eso no es cena”.

69 Este cuestionario recaba los datos socioeconómicos de todos los integrantes del hogar que sonposiblesbeneficiariosdealgunodelosprogramasdelaSedesol.

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Capítulo V

En la delegación de Michoacán informaron que en el año en curso (2011) realiza-rían un censo para compensar las bajas del padrón y seguir cumpliendo con la meta establecida. Para la selección de las familias, el foco del programa está en las localidades del estado que son prioritarias dados los indicadores de marginación ypobrezaquepresentan.Afirmaroncontarconinformaciónactualizadasobrelascaracterísticas de los hogares, como el número de integrantes, lo cual es un criterio prioritario para su selección, y que las metas de cobertura estaban cubiertas en su totalidad respecto al tope presupuestario.70

Migración nacional, casos de exclusión

La migración nacional es una de las razones por las que algunos hogares no son beneficiariosdelprogramaOportunidades,obien,pudieronhaberlosidodurantealgunos años y al trasladarse a otro sitio fueron dados de baja. En el mejor de los casos, sus integrantes estaban avisados del riesgo que implica tener un empleo fuera de la localidad que impide el cumplimento de las corresponsabilidades, pero en la mayoría de los casos no se cuenta con información o se ignora el procedi-miento para llevarse consigo el programa. En estas zonas del estado con altos índices de migración, los funcionarios delprogramaaseguraronquecomunicabanalasbeneficiariasque,derequerirlo,se pueden dar de baja hasta un año para que no les afecte en el cumplimiento de las corresponsabilidades y quedar en estado inactivo; al regresar, pueden reac-tivarse de nuevo, pero “no lo hacen, unas sí se ponen en inactivo, pero ya así se quedan, ya no sabemos si regresaron o si de plano se les olvidó el programa”. Nin-guna de las mujeres entrevistadas que tuvieron Oportunidades y fueron dadas de baja por migrar a otras ciudades del país y no realizar el trámite correspondiente, tenía conocimiento de que el programa podía hacerse efectivo en otra localidad. Es frecuente que supongan que, por el hecho de cumplir con las corresponsabilidades –comoanteslohacían–,“elprogramapuedeverquelosigonecesitando”.

70 Una cuestión de importancia, y sobre la que aún no se tenía conocimiento sobre cómo se resolvería, es la seguridad al ingresar a las localidades para aplicar el cuis. Existía en ese momento la posibilidad de darle prioridad a las que tuvieran menores índices de inseguridad, lo que, aunque comprensible, resulta preocupante porque pueden generarse mayores condiciones de rezago y vulnerabilidad en localidades más inseguras cuyos pobladores están teniendo problemas para lograr cierta calidad de vida.

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tag. 3. Soledad y Patricia, cambio de domicilio

Soledad pidió su cambio de domicilio de Tijuana a Arantepacua: “Allá no les al-cancé a avisar porque me vine antes de que fuera la entrega de apoyo […] es que yanohabíatrabajoyyanoaguantábamosmás”.Lanotificaciónlarealizóenlamesa de atención en Nahuatzen cuando se efectuó la entrega de apoyos: “Me pi-dieron varios papeles y yo los fui a conseguir como acá la entrega de apoyos dura dos días, pues que me apuro y luego que los llevo”. Sin embargo, durante varios bimestres no ha recibió apoyo de Oportunidades: “Yo acá sigo asistiendo a las jun-tas y hago mi faena para que vean que sí estoy cumpliendo, pero no me termina de llegar”.

Soledad acudió directamente a Uruapan, donde el personal de Atención Ciuda-dana revisó su expediente y le informó que el trámite de cambio de domicilio no habíasidoaúnnotificadoenelsistemayqueaparecíadadadebajaporincum-plimiento de corresponsabilidades de salud. Por tanto, debía esperar una nueva brigada de incorporaciones en su comunidad. Ella estaba muy desconcertada, ma-nifestó que “si no hubiera venido yo seguiría esperando […] es que nos sale muy caro venir y sacar tiempo ahora porque lo necesitábamos, también para el apoyo de las artesanías, nos vamos a quedar como el perro, ni una ni otra71 […] yo veo que a otras que sí llegaron de Tijuana sí se los cambian bien, será la suerte, porque a mí no me tocó”.

Arantepacua y Tanaco son comunidades con alta migración nacional con destino a Tijuana para emplearse en las maquiladoras de esa ciudad. En los últimos años se han registrado varios retornos, sobre todo de mujeres que ya no encuentran tra-bajo ahí. Patricia fue incorporada al programa Oportunidades en el 2000 y recibió el apoyo durante dos años. Migró a Tijuana cuando su hermana le dijo que esta-ban contratando mujeres en la maquiladora donde ella laboraba haciendo botones para muebles: “Allá no tenía tiempo para ir a preguntar qué había pasado con mi

71 El programa Fonaes también considera tener Seguro Popular u Oportunidades como criterio de elegibilidad, o bien, la aplicación de una encuesta en caso de no contar con ninguno de éstos.EstasmujereshabíanregistradoserbeneficiariasdeOportunidadespararealizareltrámite.

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Capítulo V

apoyo, trabajábamos todo el día”. Estuvo durante cuatro años en esa maquiladora sin contrato laboral ni cobertura de servicios de salud. Retornaron a la localidad porque la maquiladora liquidó a todo el personal. Desde su regreso, Patricia ha considerado la posibilidad de recuperar el apoyo,perodesconoceelprocedimiento;además,nosientelazosdeconfianzaconlas vocales actuales porque no las conoce. En 2010, las vocales elaboraron una lista delasnobeneficiariasylespidierondineroparaeltrasladonecesarioenlareali-zación del trámite (50 pesos la primera vez y después algunas de cinco pesos). No obstante, como ya no tiene dinero para la cooperación, Patricia no ha ido a pregun-tar. En una ocasión, en la mesa de atención le dijeron que esperara y le aseguraron que muy pronto acudirían a su domicilio a aplicar el cuestionario, aunque aún no ha ocurrido. En los casos que se ha realizado exitosamente el cambio de domicilio, éste seha tramitadoen lasmesasdeatenciónabeneficiariaspor recomendacióndeotras titulares que ya lo habían efectuado. Se reconoce el gran acierto del progra-maOportunidades en cuanto a que las beneficiarias pueden gestionar algunostrámites en las mesas de atención el mismo día de recepción de apoyos, sobre todo cuando éstos se entregan en la localidad de residencia. En efecto, el personal tiene facultades para llevar a cabo varios procedimientos, como bajas de algún miem-bro de la familia,72darseguimientoaunapoyoquenofueverificado,cambiosdenombre, o incorporar nuevos miembros del hogar. Incluso se observó que, de con-tar con señal de internet, el personal podía hacer uso del instrumento electrónico handheld, queactualizadeinmediatolainformaciónsobrelasbeneficiariasysushogares. Sin embargo, esta facilidad, relacionada con la calidad del acceso a la infor-macióndelasbeneficiariassobrelosserviciosdelprograma,noseaprovechaalmáximo.Enprimerlugar,yeselcasomásraro,lasbeneficiariasdesconocenqueenlasmesasdeatenciónpuedengestionarseestetipodetrámites;ensegundo,yeslomásfrecuente,nosecuentaconlainformaciónsuficientesobrelosformatos,firmas,sellos,etcétera,querequierecadatrámite.Recabartodaladocumentación

72 Éste también es un trámite frecuente a cargo de las titulares, sobre todo cuando sus maridos trabajancomopeonesenlashuertasdelasciudadescercanasdeZamorayUruapan;aunqueestasmigracionessonporperiodoscortosy,engeneral, loshombresregresan losfinesdesemanaalhogar,lastitularesprefierendarlosdebajaparaevitarqueelapoyoquerecibenseamenorporquesus maridos no pueden acompañarlas a las citas médicas.

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solicitada o, en el caso del llenado de un solo formato, completar todos los requisi-tosparauntrámiteseconvierteenuniryvenirquepuedetomarlealabeneficiariavarios bimestres o la necesidad de trasladarse directamente a los car de la región, lo que pocas veces se concreta por las inversiones que requiere.

tag 4. El operativo para recabar documentación: los becarios y el componente Infantil Vivir Mejor (ivm)

Durante el trabajo de campo, se llevó a cabo una entrega de apoyos que era ex-cepcional porque durante ésta se aplicaría un “operativo del padrón de Oportu-nidades”. Éste surgió ante la necesidad de actualizar el padrón, ya que, según personal del programa, se había observado la disminución del número de becarios en relación con el número de hijos registrados en edad escolar y la falta de docu-mentación en los expedientes de los hogares, así como los errores cometidos en el proceso. Las mejoras servirían para hacer efectiva la recepción de los apoyos de becas educativas y del nuevo componente ivm creado en 2010. El “operativo” consistió en confirmar si había en el hogarhijos en edadescolar que no recibieran beca y, en ese caso, entregar el formato correspondiente y solicitar la documentación necesaria para hacer efectiva la recepción del apoyo, así como recabar las actas de nacimiento faltantes de los miembros de la familia. En entrevista, el personal de Oportunidades manifestó en cuanto a este segundo punto que

el problema está en que las señoras han puesto muchas excusas para entregarnos la documentación, porque se les olvida la fecha en que vamos a ir, y luego no sacan las actas de nacimiento de los niños hasta que tienen cinco o seis años, y también se trata de educar a las señoras que sepan que es necesario que entreguen las actas si quieren seguir recibiendo el apoyo.

Para evitar o reducir este tipo de operativos, las secretarías y delegaciones que operanlosprogramassocialespodríanoptimizarsusrecursossilosbeneficiarios

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Capítulo V

y afiliados fueran informados claramente sobre losprocedimientos que requie-ren cumplir. La transparencia y rendición de cuentas, además de ser un derecho ciudadanoyunaherramientaparaverificarquelosrecursosdestinadosalospo-bladores de las regiones más pobres del país estén llegando en tiempo y forma, puedentambiénseruninstrumentoparaevitarinversionesinnecesariasydéficitde recursos dentro de los presupuestos de los programas. Capacitar73 a la pobla-ción respecto al cumplimiento de las reglas de operación es fundamental, pero complementarla con información sobre los trámites que deben hacerse para tener acceso efectivo a los servicios y apoyos de los programas sociales es una inversión que rendirá frutos en el mediano plazo. La observación del operativo en cuestión se llevó a cabo durante dos días en cuatro localidades: en la cabecera municipal de Nahuatzen, en Arantepacua, en Tanaco y en la cabecera del municipio, Cherán. En las cabeceras municipales, sobre todo en Cherán, informaron que había más de dos mil titulares reunidas esperan-doseratendidas,loqueoriginabafilasconsiderables.EloperativodeCherán,quetuvo lugar en el domo deportivo, fue supervisado por el encargado del car de Uruapan, quien, además, contestaba las dudas de las titulares que se le acercaban. Ese día, según la información obtenida, la mayoría del personal del car estaba pre-senteenlasmesasdeatenciónenlasquerecibíanalasbeneficiarias.Dichoperso-nal fue capacitado antes del operativo en la delegación estatal de Oportunidades. En las cuatro sedes, las titulares primero se presentaban en la mesa de en-tregadeapoyosyluegovolvíanahacerfilaparapasaralamesadeatenciónabe-neficiarias.EnCherán,quesindudafueeloperativomáscomplejoporlacantidadde titulares reunidas, la mesa de entrega de apoyos se encontraba fuera del domo deportivo y, para pasar a la mesa de atención, debían ingresar a estas instalaciones. Las instrucciones eran proporcionadas con ayuda de un megáfono. Desde su dise-ño, este operativo revela el desconocimiento de las condiciones en que se entregan los apoyos en algunas localidades, por lo cual resulta improcedente pretender dar información clara y oportuna. Todo esto deja ver que una actividad de esta natu-raleza sólo puede diseñarse desde un escritorio que desconoce la realidad de las localidades rurales y semiurbanas de este país.

73 Las vocales tienen capacitaciones cada dos meses que dependen de la Subdirección de CapacitaciónalaEstructuraSocialyenlascualeslesentreganunaguía;elencargodeellas,asuvez, es hacer lo mismo con las titulares.

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A cada una de las titulares había que entregarles un formato con una lista de todos los integrantes de su familia para que éstas corroboraran que estuvieran todos los que debían estar, y preguntar por qué los niños y jóvenes que están en edad de recibir el componente ivm o los apoyos educativos no los están recibiendo. Lasfamiliasidentificadasenestacondiciónrecibíanunformatoenelqueselesindicaba lo que debían pedir a los maestros, o bien, la documentación que debían entregar. A cada una de las titulares en esta situación se le explicaba el trámite. Sin duda, la actualización del padrón es un tema urgente, y es un gran acierto pensar queseaelpersonaldelprogramaquiensolicitedatosalabeneficiariadirectamen-te y no a través de las vocales, pero debe revisarse la pertinencia y calidad de los procedimientos cuando las sedes de entrega de apoyo tienen poblaciones tan nu-merosas.74

La cadena de información. De la delegación estatal hasta las beneficiarias

La información sobre las fechas de entrega de apoyos es un buen ejemplo para ob-servarcómofluyelainformaciónentreelprogramaylasbeneficiarias.Alolargode más de diez años, Oportunidades ha diseñado un sistema de información con susbeneficiariaseficientesiempreycuandosusengranajesfuncionendemaneraadecuada. En entrevista con el personal de Oportunidades, éste comentó que la fecha de entrega les era comunicada por la delegación estatal del programa.75 Los car regionales informan a los presidentes municipales y los enlaces municipales,

74 Fue notable el desempeño del personal del car de Uruapan durante el operativo en las localidades.Atendieronendosdíasaproximadamenteacuatromilbeneficiarias.Seobservócómohacían las mismas preguntas a las beneficiarias y les informaban los documentos que debíanentregar en la siguiente visita del personal de Oportunidades. Sin embargo, de nuevo las titulares no tenían lugar ni tiempo para dudas o preguntas. Al azar se preguntó a titulares que recibieron indicaciones para algún trámite o para completar alguna documentación, si habían entendido el trámiteysipodíanexplicarlo.Alaprimerapregunta,lamayoríacontestódemodoafirmativo,peromás de la mitad de las mujeres interrogadas no pudieron replicar el procedimiento.75 Aunque pareciera una obviedad, es interesante la participación de las delegaciones porque los programas federales procuran tener control desde el centro del país sobre la información y los procedimientos en las diferentes sedes, y dejan poca movilidad a las delegaciones estatales y mucho menos a las regionales.

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Capítulo V

a su vez, a la vocal de vigilancia el día y la hora en que se llevará a cabo la entrega de apoyos. Cuandolasvocalesylasbeneficiariasrecibenlainformación,engeneralconvo-can primero a una junta con las demás vocales. Éstas informan a “sus familias” en localidades pequeñas, que, en algunos casos, pueden ser barrios completos y, en las de mayor población, células compuestas de 25 familias. En las localidades de estudio de Michoacán, una práctica común es convocar al tequio, que consiste en tareas comunitarias, principalmente barrer las calles, y ahí se avisa también el díaylahoradelaentregadeapoyos.Unabeneficiariacomentóincluso:“Yasabe-mos que cuando nos dicen que tenemos que barrer las calles es que ya va a llegar el apoyo de Oportunidades”.

tag 5. Los cajeros automáticos

Recientemente, se está organizando el pago con tarjeta bancaria en las localidades estudiadas. El personal de Oportunidades manifestó que una de las metas del año en curso era implementar el sistema de pagos aunque la tarjeta es parte

de los objetivos de este año, nos parece mejor la entrega directa de apoyos, ahí la entrega es pública, la gente va y ve que el programa está trabajando y entregando los recursos acadabeneficiaria,estransparente[…]propiciaqueelpadrónsedepuresoloporquesiyo como ciudadana veo que alguien que no debe de recibir el apoyo lo está recibiendo puedo denunciarla, ahí detectamos maestros, cuando es por tarjeta no se garantiza que sea la titular quien recibe el dinero.

El sistema de entrega de apoyos por tarjeta bancaria presenta ciertos inconvenien-tesparalosbeneficiariosdeprogramassociales:porunlado,nopromuevelatrans-parencia en la información, ya que no explica la relación entre los apoyos emitidos ylacantidadqueseesperarecibir.Encasodequeelbeneficiarioolainstituciónbancaria cometan errores, o bien, ante el cobro de comisiones al momento de hacer efectivoelapoyopormediodelcajerobancario,losbeneficiariosnotienenaquiénpreguntar acerca de lo sucedido. Además, se debe considerar que acudir a una terminalbancariaimplicacostosdetransporteparalosbeneficiarios,yaquege-

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neralmente estos dispositivos se encuentran en asentamientos urbanos. También incidenotrascuestionesconcernientesalperfildelastitularesdelaslocalidadesde estudio, quienes presentan importantes índices de analfabetismo y en las comu-nidades indígenasdemonolingüismo,que, sinduda,dificultan lacomprensiónsobre el funcionamiento e interacción con los dispositivos tecnológicos bancarios. En Cherán, hay un cajero automático en la sala de espera de los consultorios del hospital. Ahí se observó un grupo de mujeres que realizaban retiros del cajero con la ayuda de un hombre que les explicaba paso a paso lo que estaba haciendo. Don Rodolfo fue migrante y, a partir de su experiencia en Estados Unidos, apren-dió a utilizar los cajeros. Él acompañaba a su esposa y a otras cinco mujeres para auxiliarlas en el retiro de sus apoyos. Lo hace a menudo, aunque teme que esto le genere problemas con las mujeres si en algún momento se equivoca a la hora deayudarlasenlainteracciónconelcajero;porejemplo,esusualquelaterminalbancaria pida un donativo al iniciar el proceso. Don Rodolfo confesó que después de “regarla varias veces”, mejor les pregunta a las mujeres que ayuda si “quieren dejarle dinero al banco”, a lo que todas han respondido negativamente, ya que prefierensudinerocompleto. Losprincipalesproblemas,desde laperspectivade las beneficiarias, sonque el cajero emite sólo billetes y, por tanto, no pueden retirar cantidades menores a cincuenta pesos “y pues luego hay que dejarle dinero al banco. También se que-jaban de que al no saber ni leer ni escribir, deben esperar a que una persona (como don Rodolfo) las auxilie en el retiro y, además, se sienten obligadas a darle una propina, lo cual merma el apoyo aún más. En los cinco casos que se observaron en el cajero de Cherán, las señoras pensaron que el dinero no estaba completo y lo contaron varias veces. En caso de cometer un error o de notar alguna anomalía, lasbeneficiariasdebentrasladarsehastalaciudaddeParacho,dondeseubicalasucursal bancaria.

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Capítulo V

tag 6. Las nuevas corresponsabilidades de Oportunidades: “Estamos buscando que las mujeres hagan ejercicio”

Sin duda, Oportunidades es un programa con una convocatoria exitosa, del que se han visto resultados positivos en los hogares de las zonas más pobres del país. La estrategia de los distintos sectores que intervienen en la política social de basarse enésteparaconseguirquelospobladoresrealicenalgunaacción–independien-tementedelcarácterdeésta–justificaqueseaobservadaconmayorcuidado;porejemplo, el personal de salud de las localidades se apoya en la operación del pro-grama Oportunidades porque, segúnafirma,nocuentaconrecursosparatodaslasacciones y metas que considera en sus planes de trabajo cuyo seguimiento requiere la cooperación de los pobladores. Además de las corresponsabilidades que dicta el programa en sus reglas de operación, las titulares de Oportunidades en las localidades de estudio realizan actividades adicionales como el tequio comunitario (de limpieza de la población) y la asistencia a una sesión de actividades físicas. Ambas son consideradas como obligatorias y, por tanto, son registradas por las vocales y, en algunos casos, por el personal de salud. Las titulares suponen que las actividades complementarias son parte de sus corresponsabilidades y han constatado que, si faltan a alguna, el apoyo no les llegacompleto.Hayvariosacuerdoscomunitariosencuantoasucumplimiento;porejemplo,setoleraquecuandounabeneficiarianoleseaposibleasistiraalgu-na reunión o llevar a cabo el tequio, pueda mandar en sustitución a alguien de su hogar o familia, o bien, pagarle a otra mujer para que asista en su representación. El sector salud76 efectúa otra acción en las comunidades de estudio, como la apli-cación de exámenes sobre temas o actividades ejecutadas en los talleres de salud. Éstos se ofrecen de forma escrita u oral en los casos en que las mujeres no saben es-

76 El programa Oportunidades prevé que, en caso de que la titular tenga alguna queja con los sectores que intervienen en su operación, pueda poner inconformidades en el buzón de quejas que colocan en las mesas de atención el día de entrega de apoyos. Los buzones están colocados en lugarespocoaccesiblesa lapoblación;porejemplo, seobservóen laentregadeapoyosqueaquéllos se encontraban detrás de los pagadores. Los comités comunitarios reciben capacitación concontraloríasocialparareplicarlaalasbeneficiariassobrecómoponerquejasenelbuzón.

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cribir,soncalificadosylosresultados,publicadosenlaclínicadíasdespués.Segúnel personal de salud en las localidades, esta acción está teniendo buenos resultados “porque ahora ponen más atención en los talleres porque les da vergüenza sacar unamalacalificación”,aclararon. Tanto el personal de salud como el de Oportunidades consideraron positiva la participación de las titulares en las actividades físicas, ya que complementa el esfuerzo del sector salud.77 Según los agentes de Oportunidades, la asociación de estas actividades con las corresponsabilidades del programa tiene su antecedente afinesdelosañossetentacuandolaatencióndesaludenelestadoestabaacargode imss-Coplamar,programaquepedíaalosbeneficiariosciertaslaboresdecoope-ración con la clínica y el personal médico, como las faenas comunitarias.78 Ahora bien, la discusión no es sobre el impacto positivo o negativo de estas iniciativas en la calidad de vida de las familias y sus comunidades, sino en que es parte de los derechos de las titulares estar informadas sobre las corresponsabili-dadesquedebencumplir,ysólohacersecargodeéstassiasíloprefieren.Detalmodo, podrán, como ciudadanas, tomar decisiones libres respecto a los acuerdos que pacten con su comunidad, o no.

77 El personal de Oportunidades relató un caso muy exitoso durante un brote de dengue y “en los brotes epidémicos nos tienen que apoyar, convocamos a las mujeres y por grupo cada quien en sus casas hicieron todas las acciones que sugería la campaña y luego las vocales pasaron a revisar que todo estuviera bien hecho”. 78 La Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados de la Presidencia de la República (Coplamar) fue creada como estrategia para atender las zonas marginadas del país. Obtuvo su calidad de programa al integrarse al imss y ser administrado por esta institución. La presencia de este programa era exclusiva de 17 estados de la república y desapareció con el gobierno de José López Portillo. No obstante, las clínicas fundadas por ese programa persistieron y, a mediados de los ochenta, cambiaron su denominación a imss-Solidaridad. El modelo de atención de las localidades con estos antecedentes es el Modelo de Atención Integral a la Salud (mais), que buscaba “promover la participación individual, familiar y colectiva en los programas prioritarios de salud a través de la organización comunitaria”.

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Capítulo V

tag 7. “Nos reunimos y hacemos ejercicio todas las semanas”

En las canchas deportivas de la comunidad se reúnen durante una hora las titu-lares del programa para “hacer ejercicios”. En Arantepacua, la cancha está en un salón techado, en el que puede cerrarse la puerta. A las cuatro de la tarde sesiona el primer grupo de mujeres y a las cinco, el siguiente. Faltando cinco minutos para las cuatro de la tarde se podía observar a los grupos de mujeres corriendo por las callesparanollegartarde;ahícomenzabaelejercicio.Alascuatroycincoenpun-to, la vocal de vigilancia cerró la puerta del lugar. A los pocos minutos se escuchó cómo tocaban la puerta con fuerza y desesperación ayudándose de algo metálico. Las mujeres que estaban cerca de la puerta miraban hacia ella, algunas apenadas y otras con risas nerviosas. Una de ellas explicó: “Es que ya no le va a llegar su apoyo completo”. Alolargodelacancha,lasmujeresformaroncírculosde25personas;encada uno participaba una vocal (o “su compañera”, la suplente), quien tomaría lis-taalfinaldelasesión.Lasmujeresmovíansusbrazos,suspiernas,dabanvueltas,se inclinaban hacia adelante, hacia atrás, intentaban tocar el piso con los dedos. Caminaban en círculos. Había momentos en que algún grupo no sabía con cuál movimiento continuar, se paraban y entonces alguna de ellas proponía alguno y las demás lo ejecutaban. No había música ni ritmo. La sesión aparentaba más una congregación de mujeres moviéndose que una sesión de acondicionamiento físico. El doctor aseguró que las sesiones de ejer-cicio surgieron como parte de las acciones para prevenir el aumento de obesidad, problemas de diabetes y enfermedades cardiovasculares. DoñaAdelatienesesentaycincoañosysufredeinsuficienciarespiratoria.A los veinte minutos de haber iniciado la actividad, era notorio que estaba a punto dedesfallecer,peroseguíabrincando;enunmomentodado,seseparódelgrupopara tomar aire y luego volvió a la actividad, tosió, se tocó el corazón y decidió mejor sentarse. Dijo que el personal de la clínica le había recomendado que tratara de no agitarse para evitar una crisis, pero “si no vengo a los ejercicios me ponen falta”. Doña Ramona estaba contenta porque “a ver si con esto ya puedo mejorar mi peso, el doctor dice que estoy enferma de obesidad y debo hacer treinta minu-tos diarios de ejercicio”. Doña Hortensia estaba enojada porque tuvo que venir

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y Mónica, su hija, tenía un embarazo de alto riesgo: “Vive en mi casa porque su marido está trabajando fuera”. No le gustaba dejarla sola,

pero uno necesita el apoyo y tenemos que venir para que no me lo quiten, pero esto es nuevo y mire, mi comadre que vive en Zacatecas dice que allá esto de los ejercicios no se lo piden ¿será qué es diferente la “Oportunidad” que llega acá que la que llega allá? […] el programa está cambiando mucho, ahora te piden muchas cosas que uno tiene que hacer y si no las hace te quitan el programa.

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El Procampo para vivir mejor

Capítulo VI


Cobertura y padrón de productores en las comunidades de estudio

ElpadróndelProcampoenMichoacán,comoentodoelpaís,seformóen1994ydesde entonces no ha habido nuevas incorporaciones de productores. Según el lis-tadodebeneficiariosdeProcampo,79enArantepacuaseregistran169productores,conunasuperficieapoyadade331hectáreasyrecibenentotal428396.75pesos.EnTanaco,elmismolistadorefleja179productores,con386hectáreasapoyadasyunacantidadrecibidade492 621.5pesos.EnZirahuén,165productores,con658.32hectáreas,que reciben comoapoyodelprograma791216pesos.Enestaúltima, el padrón reporta que con el tipo de cultivo “plantaciones forestales” se encuentran23%delosproductoresanotadosenestecicloy26.6%delashectáreasbeneficiadas. En la región purépecha, donde se asientan Arantepacua y Tanaco, se pre-sentó la particularidad de que los productores alternaban la siembra (un año sí y otro no), lo que incidía en la recepción de sus apoyos.80Estacuestión,quedificultócotejarlosdatosdelospadronesdebeneficiarios,nofueconocidasinohastaestetrabajo de campo, cuando se habló con los productores y con el encargado de bie-nes ejidales, quien comentó que un año hay productores que reciben y el siguiente,

79 Estos datos provienen del listado de beneficiarios del ciclo primavera-verano 2010. Se utilizó esta referencia ya que los productores entrevistados aseguran que es en este ciclo agrícola en el queestánregistrados.Paraverificarestainformacióntambiénserevisóellistadodelciclootoño-inviernoynoseidentificaronregistrosdelaslocalidadesdeestudio.Recuperadoenmayode2011de <http://www.aserca.gob.mx/artman/publish/article_1424.asp>.80 Según la información proporcionada en el cader, mantener activos en el padrón a estos productores es un problema que han tratado de resolver visitando las comunidades en cada ciclo agrícola,peroalconfirmarestainformaciónconlosencargadosdeProcampoenlaslocalidadesaseguran que son ellos quienes entregan una lista de nombres de los productores que sí están sembrandocuandoselosrequierenenlasoficinasdelcader correspondiente.

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Capítulo VI

no, “porque así es como estamos organizados en la comunidad”. Los encargados delProcampo–unafiguradegestiónentrelosproductoresdelascomunidadesyelprograma–brindaronayudaparaverificarlosnombresdelosproductoresqueestabanenloslistadosquesetenían.Lapeticióngenerabamuchadesconfianza,antelaposibilidaddequeestosignificaraponeradescubiertolaexclusióndelpa-dróndealgúnbeneficiario. Segúnlaencuestadelocalidad,enlascomunidadesdeestudio44.67%deloshogarestienentierrasydeéstos,94%siembranmaíz,elcualesdestinadoalautoconsumo.En61%deloshogaresencuestados,latierraestrabajadaporsuspropios miembros. En las comunidades de estudio de la meseta purépecha (Aran-tepacua y Tanaco), el principal cultivo es el maíz, al parecer porque se adapta me-jor a las condiciones ambientales locales, y en Zirahuén, la siembra de aguacate, que tiene buen mercado y precio. AlcontrastarlainformacióndellistadodebeneficiariosdelProcampoconla información de la encuesta de localidad, seencontróqueúnicamente30%delosproductores con tenencia de tierra tienen acceso a los apoyos directos para el cam-po del programa. Tomando en cuenta sólo los productores que reciben el apoyo, lasuperficiequesereportaentenencia(opropiedad)esde65.5hectáreas,delascuáles70%estánregistradasenelProcampo.81

Razones que dificultan el acceso efectivo a los apoyos del Procampo

En las localidades estudiadas, la recepción del apoyo no es efectiva para los cam-pesinos que trabajan directamente la tierra (los productores), sino por quien tiene la titularidad o posesión de los predios, que en Michoacán, en la mayoría de los casos, no es la misma persona. En este sentido, el trabajo campesino se realiza a partir de “empeños” o “a medias”. Los “empeños” se presentan cuando se trabaja en la parcela de una persona que no se encuentra en la comunidad, pero a cambio de una suma de dinero presta la tierra a un productor para que la trabaje.

81 Laencuestadelocalidadnocontienelainformaciónsuficienteparacotejarlascoincidenciasentre los montos que aparecen en los padrones y la cantidad que los productores manifestaron recibir, principalmente porque éstos no fueron encontrados en los listadosde beneficiarios. Envarios de los casos fue porque se encontraron dos productores con el mismo nombre, o bien, no se dieron las condiciones durante la aplicación de la encuesta para obtener el dato del nombre completo del productor.

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En este esquema no hay intercambio del producto de la cosecha. Según un pro-ductor,“elbeneficio[delProcampo]esparaeldueñodelosterrenosyaquíseusamucho eso de empeñar la tierra, que es que tú la das como aval de un préstamo, pero el pago de Procampo sigue llegando a los dueños”. La modalidad “a medias” implica que una de las partes pone la tierra y la otra, el trabajo. Los insumos se pagan en partes iguales o dependiendo del acuerdo al que se llegue. La cosecha se reparte también en función de estos acuerdos, y existen múltiples variantes: pue-deniramitades;hacereltrabajoacambiodelatercerapartede“loscostales”quese obtengan, entre otras. Como se mencionó, la principal razón de exclusión en el padrón del Pro-campo es que las tierras están a nombre de otra persona. Los títulos virreinales pre-valecencomoundocumentoquecertificalaposesióndelatierraenlaslocalidadesde estudio. Apegados a usos y costumbres, la Asamblea Comunitaria redacta un documento complementario que es entregado al Registro Agrario Nacional (ran), en el cual se asignan los límites de los terrenos y sus titulares. En las comunidades, eslafiguradeencargadodebienesejidalesquienrealizaestostrámites.Además,los cambios de posesión de tierra se registran en actas, pero pocas veces son noti-ficadosalran, “y es ahí cuando el apoyo le llega al que era su dueño, incluso hay gentequeestáfinada[muerta]ysiguerecibiendosuapoyo”,82 aclaró un informan-te. En palabras de un productor de Zirahuén, el “Procampo es un programa para los dueños de los predios que siembran maíz y otros cultivos”. También se observó en las localidades de estudio casos de autoexclusión cuandoseformóelpadróndelProcampoen1994anteladesinformaciónsobreloscriteriosdeelegibilidad;porejemplo,unproductoraseguróquenose inscribió“porque pensamos que era para los que tenían de una hectárea para arriba y no-sotrosapenastenemosunpedacito”.Otrofactorqueinfluyóenquenoregistraransus tierrasalprograma fue ladesconfianzaante laposibilidaddequeéstas lesfueran sustraídas por el Estado. Al respecto, el testimonio de un productor: “Al principiolagenteteníamosdesconfianzadequenosquitaraelgobiernonuestrosterrenos, por eso mucha gente no quiso inscribirse, ahora hay gente que quiere pero ya no puede”.

82 “No, cómo cree que le voy a dar los nombres, si su familia sigue necesitando el apoyo”, contestó ante la pregunta para corroborar la información obtenida por los padrones del programa.

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Capítulo VI

Por último, otra cuestión que comparten las comunidades de estudio en relación con el acceso efectivo de los apoyos, es que la recepción de éstos guarda un desfase con los ciclos agrícolas. Esta cuestión no implica el incumplimiento de las reglas de operación del programa, pero revela la falta de pertinencia en el gasto público, por ser entregado el apoyo fuera de los tiempos en que lo requieren los productores y sus cosechas, lo cual va en contra del objetivo para el que fue creado. Las tagdelosbeneficiariossonbastantehomogéneasenlascomunidadesdeestudio.EntodosloscasosestánmediadasporlafiguradelcontralordelPro-campo, y el principal desacuerdo se centra en el pago con tarjeta bancaria en lugar de cheque.

Caja 5. Títulos virreinales y resoluciones presidenciales. La posesión de tierra en Zirahuén

En Zirahuén, los comuneros poseen títulos virreinales expedidos en 1731 que avalan la tenencia de 21 500 hectáreas, repartidas en cinco ejidos. De éstas, sólosonreconocidaspor laSecretaríade laReformaAgraria1560.83 La te-nencia de la tierra en Zirahuén no es un tema sencillo y a más de uno de sus habitantes se le ha ido la vida en ello. El encargado de bienes ejidales es un puesto comunitario que se rota durante el periodo que dura el cargo entre el titular y el suplente, uno elegido por la comunidad indígena y el otro por los ejidatarios. También se encontraron habitantes que niegan la existencia de la comunidad indígena: “Eso fue algo que se inventaron unos cuantos de aquí”. En años recientes, han aparecido sujetos que aseguran tener títulos de propie-dad emitidos de manera posterior a la instauración de tierras comunitarias, tierras que son principalmente utilizadas para bosques o con reforestaciones de menos de diez años. Estos predios ahora están en litigio ante el Tribunal Agrario para dirimir la propiedad, ya que los comuneros poseen títulos que anteceden a los que presentan “los nuevos propietarios”. SegúndonSebastián,ejidatariodeZirahuén,otracuestiónesque,desde2009,ciertos ejidatarios “han vendido sus terrenos […] nos ha afectado la crisis,

83 Entrevista con Esther Muñoz Castro.

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como a todos […] antes nos ayudábamos de la migración, nos íbamos y re-gresamos, pero ahora ya no da para arriesgarse”. La compra de la tierra se concentra en los terrenos ejidales. Las tierras que se han vendido están siendo utilizadas para huertas de aguacate

que antes acá no se daban porque era frío, pero hasta el calentamiento de la tierra nos está afectando, porque ahora que hace más calor pues acá también se da el aguacate y ahí se ve que andan los talamontes haciendo de las suyas […] mire es una cadena, si se acaba el bosque, pues es más fácil cambiar el uso de suelo, todo está amañado y pues cada vez le traen más ganas al lago.

tag 8. Las solicitudes de información en el Procampo

En el Procampo también se encontraron funcionarios públicos que asumen como partedesusfuncioneseldefenderunainexistenteconfidencialidaddelosdatos.Un encargado de bienes ejidales comentó que, al tomar el cargo, solicitó el padrón debeneficiariosdesucomunidad.Recibiósólounalistaconlosnombresdelaspersonas inscritas, pero éste no tenía ni las hectáreas registradas ni el monto reci-bido por cada productor: “Es que esa información nadie la sabe, sólo el programa yelbeneficiariocuandolellegaelapoyo”,fuelaexplicaciónque,segúndijo,ledio un técnico del programa. El informante, quien también desempeña el cargo co-munitario de “contralor de Procampo” (ver tag9)realizósusolicitudpormedioselectrónicos, y envió por fax una copia impresa de su solicitud “sabiendo que por leyenveintidósdíasdebíandecontestarme”;tambiénpidiólasreglasdeopera-ción del programa siguiendo el mismo procedimiento, y recibió como contestación la indicación de que podía encontrarlas en la página de internet del programa. No dio más seguimiento a esta solicitud, por lo que no pudo obtener una mejor respuesta. De lamismamanera, lasolicitudde lospadronesdebeneficiariosde laslocalidades de estudio para este trabajo se hizo por medios electrónicos y a los tres días se recibió la siguiente respuesta:

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Capítulo VI

… la información relativa al programa procampo y demás programas normados por esta Secretaria [sic], se encuentra en la página de la sagarpa,cuyadireccióneswww.sagarpa.gob.mx. En la página citada encontrara [sic] las estadísticas agropecuarias generadas por la Secretaria del Ramo (Anuarios estadísticos agropecuarios y de pesca) de los años que usted solicita en el ámbito nacional y estatal. Me es grato informarle, que en el mar-co de la Ley de Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Guberna-mental, la sagarpa ha sistematizado la información del Sector Agropecuario y Pesquero conelfindequelapoblaciónengeneraltengaaccesoalamisma.Sitienealgunadudapara obtener la información estadística que usted requiere, se puede comunicar al Tel. 4431130300Ext.64246,paraquerecibaorientación.84

tag 9. La figura del “contralor del Procampo”

Estapersonaesquienmantienelacomunicaciónentrelosbeneficiariosdelpro-grama y el cader que corresponde a su comunidad. Sus gestiones deben encami-narsehaciaelaccesoefectivodelosbeneficiariosalosapoyosdelprograma.Esuncargo comunitario que se conserva durante muchos años, según testimonio, por reelecciones constantes de los productores. Estos sujetos van adquiriendo con los años un conocimiento de los programas de apoyo para el campo superior al de los demás productores. Las reglas de operación de los programas dirigidos a los cam-pesinos y sus familias cambian casi cada año y, por tanto, aprender cómo realizar las diligencias y los trámites es un capital que pocos tienen en las comunidades. En las localidades de estudio de la meseta, algunas familias con las que se logró ma-yorconfianzacomentaronqueestaspersonaspidenconstantementecuotasalosproductores para viáticos “y papelería”. También, en el momento de la emisión del

84 La orientación recibida por vía telefónica consistió en una explicación sobre la navegación en el portal de internet de aserca para tener acceso a los listados de beneficiarios. La personaque atendió la llamada fue paciente y clara durante los aproximadamente veinticinco minutos de conversación.

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apoyo piden “una cooperación porque si no fuera por él ya nos hubieran quitado elapoyo”.Estorevelaqueesunafiguraconpoderenlascomunidades. Una de las atribuciones del contralor es ayudar en los trámites de cambio debeneficiariopormotivosmigratorios.Estehasidounodelosaprendizajesquelosproductoresysusfamiliasagradecen,locualsereflejaenlasconstantesreelec-ciones del cargo por la misma persona: “Se han perdido apoyos porque la gente se va al norte y no regresa, pero es los menos porque hace años aprendimos que pue-de dejar a un hijo o a su esposa a cargo para que no se pierda el dinero del gobier-no”. Además, tienen información sobre otros apoyos y programas de la Sagarpa dirigidos al campo y son los encargados de darlos a conocer a los productores.85 No obstante, el contralor del Procampo en Arantepacua nunca escuchó hablar del Procampo-Capitaliza: “Aquí eso no llegó, acá nos llegan de otros apoyos para el maíz […] mire nos llegó un programa en que había que hacer equipos para pedir untractor,peroesonofuncionóacáporqueterminóbeneficiandoaunospocosque les pagaron a otros para que les prestaran sus papeles”. El contralor del Procampo en Tanaco reconoce que entre sus funciones está la elaboración de una relación de productores de cada ciclo agrícola. Para evitar malentendidos con los productores, se ha llegado al acuerdo de que dicha relación debeestarfirmadaporelencargadodebienescomunales de la localidad, “¡si no imagínese aquí me agarran a balazos!”. La lista versa sobre los predios que efecti-vamente están siendo cultivados: “No sé cómo será en otros lados, pero aquí el que sevebeneficiadoeseldueñodelpredio,noelquetrabajalatierra”.Durante2010,tuvo que realizar el trámite de “siniestros” porque cayó una fuerte helada que

85 En Michoacán, hay numerosas organizaciones campesinas que gestionan los apoyos productivos para los campesinos y sus familias. En entrevista con los directores de una organización campesina con presencia en la Meseta Purépecha, se obtuvieron los siguientes testimonios: “las organizaciones somos necesarias porque las reglas de operación de los programas cambian cada añoyesmuydifícilqueunagricultordéseguimientoaestoscambios”;“ademásnosotrossomosquieneslesayudamosarealizarlassolicitudescuandodebenhacersepormedioselectrónicos”;“procuramos ir capacitando a la gente [para el llenado de formatos electrónicos], pero hay otros problemasquesalendelalcancedecualquiercapacitación,comoquelossistemassonmuylentos;nos ha tocado tener que meter proyectos a las dos de la mañana porque antes no se puede entrar a laspáginasdelosprogramas;estoseríaimpensablequepudierahacerseenunacomunidadrural”;“son esquizofrénicos algunos de los requisitos que están pidiendo los programas que apoyan a los campesinos y sus familias, ya te comentaba la cuestión de hacer solicitudes electrónicas, pero por ejemplo hay proyectos que te están pidiendo garantías para dar créditos a los campesinos ¿cómo les pides una cantidad en garantía si lo que te están diciendo es que no tienen dinero para hacer productivas sus tierras?”.

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Capítulo VII

dañóloscultivos.Informóqueporesteincidenteseobtuvounapoyode900pesospor hectárea, aunque los daños fueron mayores, ya que se perdió toda la cosecha de maíz. El trámite lo gestionó con la ayuda de los técnicos del cader y “tuve que dar muchas vueltas a Paracho para lograr que nos dieran nuestro dinero, pero es que yo también soy productor y sé que se siente refeo perder tu comida de varios meses por las heladas”.

tag 10. El pago con tarjeta bancaria

El cambio a tarjeta bancaria como medio de recepción de los apoyos del Procampo representó,comoseobservó,máscontratiemposquebeneficiosparalosproduc-tores, quienes constantemente se quejan de que no llega completo el apoyo. Don Ramónesunodeellos;manifestóquelehabíanhechofalta100pesos,yaquetieneuna hectárea registrada y su apoyo debería ser de 1 300 pesos: “Yo fui solo a sacar el dinero, en una vuelta que tenía a Pátzcuaro, primero el banco me quitó cin-cuenta pesos y luego los otros cincuenta ya no los pude sacar porque dijo que no tenía billetes”. Es probable que los primeros 50 pesos correspondan a la aceptación accidental a la solicitud de donativos que el cajero despliega, o bien, que se trate decomisionesbancarias.Desdelaperspectivadelbeneficiario,laresponsabilidadde la recepción incompleta del apoyo es del banco, aunque la inconformidad del cambio en el sistema de entrega de apoyos sea ante el programa. Otro punto importante es la falta de difusión sobre las fechas en que los productores pueden hacer efectivo su apoyo en los bancos, lo que implica una inversión de recursos que no se hacía con el cheque, como los gastos de los mu-chos traslados hacia las localidades donde se encuentra el cajero automático para verificarsielapoyoyaestádepositadoy,encasodeéxito,retirareldinero,locuallos convierte en blanco de la delincuencia. En Arantepacua, los productores men-cionaron que han solicitado a los técnicos del cader un calendario con las fechas de entrega de apoyos, a lo que responden que ni ellos mismos lo saben, porque la decisiónvienedesdelasoficinascentralesenlaciudaddeMéxico.

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Seguro Popular

Capítulo VII

Seguro Popular

La salud es un derecho universal que implica que todos los ciudadanos deben por ley tener acceso a servicios de salud. En México, este derecho es regulado por la Ley General de Salud (lgs);trassureformaen2003,secreóelSistemadeProtec-ción Social en Salud (spss), el cual promueve el acceso integral a los servicios de salud para toda la población. El brazo operativo de esta estrategia es el Seguro Popular. El acceso a los sistemas de protección social en salud en México puede en-tenderse mejor a través de la condición laboral de la población. Los trabajadores del estado, después de realizar aportaciones directas de sus ingresos, se convierten en derechohabientes del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Tra-bajadores del Estado (issste)86 y, con la misma lógica, los trabajadores del sector privado son derechohabientes del Instituto Mexicano del Seguro Social (imss). La población abierta, sean desempleados, autoempleados, pobres, niños, ancianos sin jubilación, población no derechohabiente (indígena o mestiza), es atendida por el Estado para evitar su exclusión de la protección social. El espíritu de la reforma a la lgs es alejarse del “ejercicio desigual de los derechos relacionados con salud re-sultado de la fragmentación institucional asociada a la condición socioeconómica y principalmente laboral de la población […] romper las barreras institucionales […] para [generar] nuevos mecanismos de acceso efectivo a los derechos sociales”.87 Una de las ventajas que promueve la reforma a la lgs es la integración del sistemadesaludafindehacerposiblelaportabilidaddelosderechosdeatenciónmédica, ya sea entre estados o instituciones de los diferentes sistemas de salud.

86 U otras instituciones de salud, como las que Pemex y la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) ofrecen a sus empleados.87 GonzálezPier,Eduardoet al. (2006), Sistemadeprotección social en salud.Elementosconceptuales,financierosyoperativos,2ªedición,fce, Secretaría de Salud, Fundación Mexicana paralaSalud,InstitutoNacionaldeSaludPública,p.19.

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Capítulo VII

Con el Seguro Popular, el spssproponeunesquemadefinanciacióntripartita:fe-deral,estatalydeaportaciónporpartedelosafiliados.88 En efecto, con este nuevo esquema se pretende que la población abierta realice pagos anticipados (aporta-ciones anuales) según su decil de ingreso para protegerlos del gasto de bolsillo y gastocatastróficodesalud,amboscausalesreconocidosdeempobrecimientoenlos hogares. Para contar con la cobertura de los servicios médicos y hospitalarios que ofreceelSeguroPopularesnecesariocumplirlosrequisitosdeafiliaciónyseguirlos procedimientos indicados.89Launidaddeafiliación es la familia (titular, cón-yuge e hijos menores de dieciocho años, así como personas mayores de sesenta y cuatro años que dependan económicamente del jefe de familia). Los jóvenes mayo-resdedieciochoseafiliandeformaindividual.Enlaspoblacionesdeestudio,so-bretodoloshogaresbeneficiariosdeOportunidades,90 éstos son situados de modo directo en el régimen no contributivo (sin aportaciones obligatorias) y la vigencia desuafiliaciónesdetresaños.Unavezpasadoeseperiodo,deberánrenovarsupólizaenunprocesoderecertificación.Lomismosucedeenelsmng. Por último, el spss, por medio del Seguro Popular, tiene cobertura exclu-sivamente en los padecimientos incluidos en el Catálogo Universal de Servicios de Salud (causes), el cual se renueva anualmente. En 2010, el catálogo cubría 275 padecimientos e incluía los gastos de servicios médico-quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios. El smng considera la cobertura de otros padecimientos, también

88 “A todas las familias que solicitan su incorporación al Sistema de Protección Social en SaludatravésdelSeguroPopularseleshaceunestudiosocioeconómicoparaclasificaralafamiliaen uno de los diez deciles (niveles) de ingresos. Las familias que se encuentran en los dos primeros decilesdeingresonopaganningunacuota;sonpartedelrégimennocontributivo.Tampocopagancuota alguna las familias ubicadas en el decil III que cuenten con al menos un integrante de hasta 5 añoscumplidos;encasodenocumplirlacondiciónantesmencionadalacuotaanualesde$713.16para el decil III. Para las familias ubicadas en los deciles IV al X deberán cubrir la cuota familiar quelescorresponda,lascualesvandesde$1,400.04hasta$11,378.86porfamiliaalaño”.SeguroPopular, preguntas frecuentes. Consultadas en enero de 2011 enhttp://www.seguro-popular.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=47&Itemid=6589 Los requisitos son residir en territorio nacional, no ser derechohabiente de las instituciones de seguridad social y, si fuera el caso, cubrir la cuota familiar. La población interesada debe asistir a los maoparaafiliarse.Ladocumentaciónnecesariaparalaafiliaciónescomprobantededomicilio,curpoactadenacimiento,identificaciónoficialconfotografía,entreotros.Consultadoenmayode2011enSeguroPopular:http://www.seguro-popular.salud.gob.mx90 Enloscasosdeloshogaresbeneficiariosdeesteprograma,enelprocesodeafiliaciónnose realiza estudio socioeconómico y para gestionar el trámite es necesario presentar credencial, o bien, los hologramas del programa en los que se encuentre el número de folio.

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Seguro Popular

descritos en el causes. A diferencia de los programas estudiados en las zap, el Seguro Popular no es un programa, es una estrategia y, por tanto, no tiene reglas de operación, sino norma-tivas. Sin embargo, sí hay reglas de operación encomponentesespecíficos,comoel smng, que es parte de esta estrategia de protección de salud.

Cobertura del Seguro Popular en las localidades de estudio

Segúnelpadróndefamiliasybeneficiariosporlocalidad,alcierrede2008sólo23%delapoblaciónenMichoacánestabacubiertaporelSeguroPopular.ÉsteeselúltimopadróndeafiliaciónquesepuedeobtenerdelSeguroPopulardisponibleen su portal de internet. Durante el trabajo de campo, se solicitó por medios elec-trónicoselpadróndebeneficiariosconlainformaciónmásactualizadatantoalaSubdireccióndePadrónyAfiliacióncomopersonalmenteenlosmao. En ninguno de los casos se obtuvo respuesta positiva. Otro dato que se buscaba conocer era elaportequehacelaFederaciónalaentidad,porbeneficiarioofamilia,perodenuevolarespuestafuequeerainformaciónconfidencial.Nosobraaclararqueestainformación debe darse por ley a la persona que lo solicite. En relación con la cobertura y el acceso efectivo, se encontró que en las zonasdeestudio la coberturadelSeguroPopular esmuydeficienteyqueestácondicionada a la institución de salud que provee los servicios de atención a la po-blación.Segúnelpadróndefamiliasybeneficiariosporlocalidadalcierredelaño2008,26%delapoblacióndeArantepacuatieneSeguroPopularyesatendidaporlaSecretaríadeSalud,mientrasqueenZirahuén12%yTanacosólo2%delapobla-ción tienen cobertura del Seguro Popular y es atendida por el imms-Oportunidades. Losresultadosdelaencuestadelocalidadtambiénreflejanlabajacoberturadel Seguro Popular en las localidades atendidas por el imss-Oportunidades. En Ta-naco,82%deloshogaresdeestudionocuentanconSeguroPopular y en Zirahuén, 60%,mientrasqueenArantepacua,86%soncubiertosporestesistemadeprotec-ción de salud.

72%!

48%!

2%!

16%!

12%!

57%!

Arantepacua!

Municipio de Nahuatzen!

Tanaco!

Municipio de Cherán!

Zirahuén!

Municipio de Salvador Escalante!

0%!

10%!

20%!

30%!

40%!

50%!

60%!

70%!

80%!

90%!

100%!

Arantepacua! Tanaco! Zirahuen! Muestra total!

Porcentaje de hogares afiliados!

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Capítulo VII

Gráfica6.PorcentajedepoblaciónafiliadaalSeguroPopularsegúnelnúmerodebeneficiariosreportadosporelprogramaalcierrede2008

Fuente: cnpss,beneficiariospormunicipioylocalidad2008yConteodePoblación2005.

Gráfica7.CoberturadelSeguroPopularenloshogaresencuestados


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Seguro Popular

Arantepacua. Unidad médica acreditada por el Seguro Popular

El municipio de Nahuatzen es parte de la jurisdicción sanitaria número 5, Urua-pan. La clínica de Arantepacua pertenece a la Secretaría de Salud y es una unidad médica acreditada por el Seguro Popular. Según el último padrón publicado por el Seguro Popular (2008), lalocalidadtiene688familiasy1921beneficiariosafilia-dos,loquerepresenta72%delapoblacióntotal.91

Laprimerajornadadeafiliaciónseregistróen2006,yfueen2009cuandotuvieronunasegundacampañadeafiliaciónyreafiliaciónenlaquepersonaldelmao de Cherán visitó la localidad. En 2011 esperaban tener otra campaña. En esta localidad se tiene como propósito lograr la mayor cobertura posible del Seguro Popular,segúnafirmóeldoctordelaunidadmédica:“Ahoradebemosdeestarcomoal85o90porcientodelapoblación”.92 La principal población objetivo son lasmujeresembarazadas,quepuedenafiliarseencualquiermomentodelañoacu-diendo al mao de Cherán y quedan bajo la cobertura del smng, a diferencia de la poblaciónengeneral,quesólopuedeafiliarsedurantecampañaspuntuales. La clínica concretó su acreditación93 en 2010 por iniciativa de la jurisdicción sanitaria;laclínicafuenotificadadequesellevaríaacabodichoprocedimiento.La unidad de salud de Arantepacua se encargó de reunir toda la documentación necesaria y la gestión la llevó a cabo personal de la Secretaría de Salud proveniente delasoficinasdelaciudaddeMéxico.Segúninformantes,serevisóquela“pape-lería” (archivos) estuviera en orden y que la unidad pudiera ofrecer los servicios de atención correspondientes al primer nivel, es decir, no atienden partos ni ofrece servicio de urgencias.

91 EnNahuatzen,lacoberturadelSeguroPopularesde47.78%delapoblaciónysetienecomoreferenciaelmismopadróndebeneficiariosylapoblacióntotalregistradaporelinegi, 2005.92 Eldoctorcomentóquetienedificultadesparaprecisarestedato,asícomoparaactualizarelpadróndeafiliadosdelaclínica.Elproblemaesladuplicidadenlosregistrosdeloshabitantesde la comunidad a los que brinda servicios: “Ahora estamos trabajando en ello, porque tenemos a la hija que ya se casó y tiene hijos en el hogar de la mamá, y ésta, a su vez, tiene un registro independiente, o personas que murieron o ya no viven en la comunidad y nunca se dieron de baja”. 93 Laacreditacióndeunaunidaddesaludespordefinición“unprocedimientodegarantíadecalidad mediante la evaluación de los procedimientos que se llevan a cabo en los establecimientos desaludafiliadosalspss, que tienen como objetivo garantizar las condiciones fundamentales de estructura, seguridad del paciente, gestión y resultados de calidad”. Consultado en junio de 2011 enhttp://www.calidad.salud.gob.mx/

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Dicha clínica cuenta con dos médicos: uno regularizado y otro por contrato por el SeguroPopular,segúnrefirieron,ademásdedosenfermerasyunapersonaqueapoya en los trabajos de limpieza. El informante en la clínica no consideró que hubieracambiossignificativosdesdequeéstafueacreditadaencuantoalospro-cedimientosmédicos,másbiensignificóque“debemosdemandarmásinformes[…] la acreditación de la clínica más que nada ayudó a mejorar la imagen, nos mandaron una mesa de exploración y mobiliario nuevo, pero el resto de procedi-mientos son los mismos”.94Paralapoblación,tieneelbeneficiodelasuspensióndelas cuotas de cooperación, ya que antes de la acreditación se le pedía cinco pesos a cada paciente para el mantenimiento de la clínica, pero ahora ya no se les cobra a laspersonasafiliadasalSeguroPopular. Se identificaronalmenosdosproblemasimportantesrelacionadosconelacceso a la atención en salud de los pobladores con enfermedades crónico-dege-nerativas: el abastecimiento de medicamentos y las contrarreferencias médicas. El primeroderivade la insuficienciademedicamentospara cubrir el aumento enlos padecimientos de diabetes e hipertensión tras el cambio en los últimos años delperfilepidemiológicodelacomunidad.Alrespecto,unodelosmédicosdelaclínicaafirmóque“enlosseisañosqueyotengoacá,hepasadodeatenderprin-cipalmente enfermedades respiratorias y gastrointestinales a tener un importante grupo de población con diabetes e hipertensión […] tenemos muy arraigado el gordito-sano,flaco-enfermo,siponesatenciónnohaymujeresflacasenestaco-munidad”. Por su parte, las contrarreferencias médicas son fundamentales para el ade-cuado seguimiento en la atención cuando el paciente pasa por algún episodio de crisis o gravedad y es necesaria la referencia a una unidad de salud de segundo o tercernivel;porejemplo,elpersonalmédicoseñalóqueenlasocasionesenquehasido necesario trasladar a los pacientes a una unidad de segundo nivel, a su regre-so resulta difícil continuar el tratamiento porque las descripciones que hacen no sonlosuficientementedetalladasparabrindarleunamejoratención.Agregaronque los protocolos que se deben seguir se respetan más en las referencias que en las contrarreferencias hospitalarias. En Arantepacua, las referencias médicas son

94 Del mobiliario, comentó que es de muy mala calidad: “No tenemos ni seis meses con él y ya se anda desarmando”.

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Seguro Popular

al hospital de Cherán,95 a Uruapan que cuenta con una clínica de segundo nivel y a Morelia para especialidades. Además de las embarazadas y los pacientes con enfermedades crónico- de-generativas, el personal de la clínica tiene otros dos grupos de población para los queestableceestrategiasespecíficasdeatención: los jóvenesy losmigrantes.Elpersonal comentó que la población que se encuentra entre dieciocho años y “hasta quetienensuprimerhijo,eslamásdifícildeafiliar[…]porquenolevenelbene-ficio,esmuydifícilparanosotroshacerquevenganalaclínicayalaspláticasqueseorganizanparajóvenes”.Parapodercumplirsusmetasdeafiliaciónyconvoca-toria en esta población joven, el personal de salud ha recurrido a informar que es partedelascorresponsabilidadesdelprogramaOportunidades;noobstante,estoha derivado en que las titulares, para ahorrarse problemas cuando los hijos no asisten, los dan de baja de la hoja de registro de la familia. Por otra parte, en el universo de atención hay un alto porcentaje de hoga-res con hombres que migran a Estados Unidos por ciclos de entre cuatro y ocho meses por motivos laborales, o bien, realizan migraciones nacionales, en periodos dealrededordeunmesconlafinalidaddevenderlosmueblesqueenestacomu-nidad se elaboran. Por ello, el personal de salud recurre a concentrar las consultas familiares del programa Oportunidades en los meses en que es más probable en-contrar a todos los miembros del hogar, o da la posibilidad a las mismas familias de solicitar una cita para que puedan cumplir las dos citas anuales adaptándose a la dinámica laboral de las comunidades.

95 El hospital de Cherán depende de la Secretaría de Salud. Al ingresar a él, se observó un pizarrón que enumeraba el personal médico que laboraba en la dependencia para los tres turnos de atención hospitalaria. Además de contar con un jefe de enseñanza y una jefa de enfermeras, se dispone de tres ginecólogos, dos pediatras, tres anestesiólogos, tres odontólogos, dos trabajadoras sociales, uno de medicina interna, un traumatólogo, un médico generalista, tres técnicos radiólogos, tres laboratoristas, dos psicólogos y dos cirujanos.

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tag 11. “¿Será que porque somos indígenas que no nos atienden bien?”

Fernanda tiene dieciocho años. Rodrigo, su primogénito, nació hace un año bajo la cobertura del Seguro Popular en el hospital deUruapan. Se afilió al SeguroPopular “porque el doctor nos dijo que era una obligación para que pudiera estar-me checando, y que con eso no me iban a cobrar el parto [en el hospital] cuando naciera el niño”. El doctor de Arantepacua le proporcionó la información sobre la documentaciónquerequeríaparaeltrámitedeafiliación,elcualrealizóenelmao ubicado en la cabecera del municipio colindante de Cherán. Tuvo que acudir en dosocasiones:unaparalaafiliacióny“otravueltaparairrecogermihojablancaporquenomelaentregaronesemismodía”.Ademásdeladificultadqueresultareunir los recursos necesarios para el viaje al mao,otracuestiónquedificultó laafiliaciónfuequeFernandateníaquetramitarsuactadenacimientoenotraloca-lidad, por la cual le cobraron 180 pesos más el costo del viaje. Además, no recibió ninguna sesión o taller informativo sobre los servicios y la cobertura que ofrece el SeguroPopularyaseguróquela“hojablanca”(hojadeafiliación)lefueentregadajunto con el causes.Porlascaracterísticasdesuafiliación,Fernandatieneelsmng, aunque ella nunca había escuchado hablar de éste. Cuando iniciaron las labores de parto, primero fue al hospital de Cherán pero “ahí no me hacían caso, me decían que esperara, que tenían mucha gente […] tú aguántate el niño todavía no va a salir […] como si Rodrigo se fuera a esperar a que tuvieran camas en el hospital”. Su suegro y su esposo tomaron la decisión de llevarla al hospital de Uruapan rápidamente porque traían un vehículo que les había prestado un conocido. En Uruapan, al llegar, fue atendida, pero no le permi-tieron la entrada de ninguno de sus familiares al parto “ni mi esposo, ni mi suegra, ni mi mamá ahí tuve que hacer el trabajo yo solita”. El niño nació con ictericia (cantidad adicional de bilirrubina) y debió permanecer en el hospital. Fernanda recibió información muy poco precisa sobre el padecimiento del recién nacido, le dijeron que,

como estaba nublado y esos niños cuando nacen deben de ponerlos al sol, pues me lo quitaron, no querían dármelo, yo preguntaba y preguntaba a las enfermeras y no me decían nada de por qué no me traían a mi hijo, yo me imaginaba que algo no estaba bien, pero no me decían nada […] les tuve que rogar que me dijeran, les dije que yo

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entiendo bien el español, que fui a la escuela, porque uno tiene el derecho de que le expliquen qué es lo que tiene su hijo, por qué si tiene apenas días de nacido no lo podía tener conmigo.

Después de insistirle, la jefa de enfermeras la ayudó y le dio el diagnóstico de su hijo;leexplicólasrazonesporlasquedebíapermanecerenelhospitalhastaquese estabilizara. Al salir, le dieron una receta médica y le dijeron que tenía que ir de nuevo a consulta dentro de un mes, pero en el hospital de Cherán. Fernanda asis-tió a la cita al siguiente mes y le hicieron una revisión a ella y a su hijo.

tag 12. “El Seguro Popular no nos cumplió”

En varios casos, la expectativa era que el Seguro Popular cubriría el total del costo delospadecimientosyentregaríamedicamentos,gratuitosysuficientes.Princi-palmente, se encontraron casos en Arantepacua con diagnóstico de diabetes con-troladaqueseafiliaronpara reducir losgastosque implicabael tratamientodedicha enfermedad. Aunque la clínica de salud de la localidad también da segui-mientoalpadecimientoensumayoría,elmedicamentoesinsuficiente. Asistir a una cita médica es difícil cuando se tiene un horario de trabajo. Para tener acceso a los servicios médicos en las comunidades de estudio, es nece-sarioesperardurantelargotiempo;lasaturacióndepacientesenlasunidadesdesaludpuedesignificaresperasdehastaseishoras,oinclusomás.Aestosesumaque,enocasiones,laresoluciónefectivadealgúnpadecimientopuedesignificarperiplos de meses. Aunque en el mao de Cherán los migrantes y sus familias tienen la ventaja dequepuedenafiliarsealSeguroPopularencualquierépocadelaño, tambiéntienendificultadespara acceder a los serviciosde saludqueofrece elEstadoycumplir susobligaciones si se tienealgún trabajoconhorariofijo;porejemplo,Luis es un joven que regresó a la comunidad de Arantepacua después de vivir con

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Capítulo VII

su esposa en Tijuana durante tres años. Tuvieron que volver luego de varios meses sin trabajo al cerrar la maquiladora en la que ambos trabajaban. Luis tiene veintio-choañosydiezdediabético;teníatansólounassemanasquehabíaempezadoatrabajar en un taller de carpintería en la misma comunidad como ayudante. Estela, su madre, comentó que “acá primero no le querían dar el Seguro Popular en la clí-nicadeCheránquehastaquehubieracampaña[deafiliación][…]sivieraquenosla vimos bien complicada este muchacho sin trabajo y sintiéndose mal, y mi nuera y yo viendo porque acá para las mujeres no hay trabajo, yo coso, pero eso apenas da unos pesos”. En una ocasión, Luis tuvo una crisis y acudió a la unidad de salud de la comunidad, en la que fue atendido por el doctor. Su madre relató que “pensaba que no nos iban a recibir porque ellos no estaban apuntados, pero el doctor sí nos diomedicamentoyélfuequiennosdijoquemihijosísepodíaafiliarporqueesmigrante y que acá a todos los migrantes los pueden inscribir en cuánto lleguen”. Durante algunos meses, Luis estuvo recibiendo medicamento de la clínica: “A ve-ces sí había, a veces no, y [cuando no hay] tiene uno que comprar y le cuesta tres-cientos pesos y apenas le dura quince días”. Luis se afilió al Seguro Popular con la esperanza de que recibiríamejoratención y medicamentos,

pero es lo mismo que acá [la unidad de salud de la clínica], a veces sí tienen, y a veces no,loquesíesquetienesqueirtedesdelasseisdelamañanaparaalcanzarfichademedicina […], pero el problema es que si vas, pierdes el día de trabajo y pues no te con-viene […] me tardé meses en conseguir el trabajo de ayudante en el taller de madera y acá no hay trabajo como para perderlo […] y pues mire lo que hemos pensado, y pues ahí vemos como, pero mejor compro el medicamento cuando hay dinero, porque como quiera con el Seguro Popular siempre algo terminan cobrando, si no es la medicina, son las jeringas, algo […] es mentira que cubre todo.

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tag 13. “El Seguro Popular no sirvió, no nos cumplió su palabra”

En la misma comunidad se dio seguimiento al caso de don Ricardo de sesenta y ochoaños,afiliadoalSeguroPopular,quientardóunañoymedioenlaresoluciónefectiva de su padecimiento, desde la primera visita a la unidad de salud hasta que le informaron que debía ser operado de la vesícula. Finalmente, tuvo que ser intervenido en un servicio privado de salud por el propio personal del hospital de Uruapan que le hizo la operación “por fuera”. Don Ricardo manifestó que “el Seguro Popular no sirvió, no nos cumplió su palabra […] a mí primero me dijeron que era urgente que me operaran de la vesícula y luego no me hacían caso”. Don Ricardo acudió a diferentes hospitales del sector salud:

El primer hospital al que fui, fue aquí en Cherán. Primero me dijeron que me veían muy mal y que debían operarme con urgencia […] en ocho días me mandaron a mi casa, pero el doctor me dijo que debía volver […] y a los ocho días llegué y nada, el doctor me dijo que no había lugar, pero que podía esperar, que no me veía tan grave, y que regresará en tres meses […] y a los tres meses regresé, si viera que nervioso estuve yo todo ese tiempo pensando que me iba a morir de la vesícula, pero que regreso y que me dicen lo mismo, que sí tenía eso, pero que ahora no me veía tan mal, así que me regresaron otra vez, pero ahora la consulta era hasta dentro de seis meses.

Don Ricardo tomó la iniciativa de buscar atención médica en los hospitales de la Secretaría de Salud en Guadalajara. No contaba con referencia médica, que es un requisito importante para ser atendido, pero suponía que no era necesario al estar inscritoaestesistemadeprotección(llevabasuhojadeafiliación).DonRicardocomentó que la decisión la tomó por su desesperación, además de que uno de sus hijos que trabajaba en esta ciudad le envió dinero para que se fuera con él. Durante diez días, acudía a diario a la seis de la mañana al hospital, esperando que lo inter-naran, pero nadie lo recibía, hasta que una enfermera se apiadó de él y lo mandó a servicio social y entonces consiguió que un médico lo revisara. Nuevamente, postergaronsuatenciónparadentrodetresmeses;leexplicaronquenopodíanoperarlo porque no había camas. Toda esta trayectoria que don Ricardo sufrió, alimentó su sentimiento de que el Seguro Popular le “falló”.

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Capítulo VII

Tras año y medio de estar esperando una cita en el sector salud para ser operado de la vesícula, fue por recomendación de “un compadre a Uruapan con un médico particular que también trabaja en el hospital general”. El doctor primero lo revisó en el consultorio del hospital de Uruapan, “pero me dijo que ahí me podía dar otra cita hasta dentro de tres meses […] pero tiene su maña porque también tiene su consultorio particular, donde cobra, pero lo hace más rápido y pues me convenció cuando me dijo que por ser purépecha me iba a cobrar menos”. A los ocho días, fue intervenido con un costo de 15 000 pesos.

tag 14. Los mao: “No todo el año hay incorporaciones al Seguro Popular”

El personal del Seguro Popular confirmóqueenlosmao que corresponden a las localidadesdeestudio,lasafiliacionessehacenporperiodosyfueradeéstosnoserealizan. Además, se da prioridad a las localidades atendidas por la Secretaría de Salud ante la falta de información sobre las diferencias entre ser derechohabiente del imss y tener cobertura de atención de unidades de salud de imss-Oportunida-des: “Los que tienen imss- Oportunidades pues tienen imss, entonces no tienen prio-ridad, ellos ya tienen las clínicas de ese programa”, aseguró el personal de la mao. Reconocióquelapoblaciónmuestradescontentoanteestaspolíticasdeafiliación,que, incluso, se contraponen a las intensas campañas mediáticas del Seguro Popu-lar, que la promueven durante todo el año. A este descontento se suma el cobro de algunos servicios de salud que no están considerados en el causes.ElproblemaesquelosafiliadosalSeguroPopularsuponen, después de haber escuchado y visto en la televisión, que la cobertura de enfermedades es universal y gratuita. Personal de las unidades médicas que recibenafiliadosaestesistemadeproteccióndesaludsugiereque“lapromocióndebería de ser más veraz, que diga lo real, decir que no tiene cobertura completa, en la televisión dice que es para todos y nos afecta, aquí vienen y nos gritan y no-sotros no podemos hacer nada […] [estamos] entre la espada y la pared”.

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Personal del maodeCheránargumentóquelaestrategiadelimitarlaafiliaciónaperiodosespecíficosobedecealadesequilibradarelaciónentrelaexcesivademan-da de servicios de salud y la pobre oferta de éstos por parte de las instituciones del estado.Portanto,laafiliaciónlacircunscribenacampañasconcalendariosfijos,convocadas por perifoneo: “Tratamos de ir donde haya más rezago […] rezago de nuestras metas, antes lo hacíamos por rutas, pero ahora la inseguridad, pues ya no salimos tanto a las comunidades porque como nosotros venimos del gobierno federal pues nos da miedo que tengan represalias para nosotros”.96 Otro factor de exclusión en la selección de localidad es que formen parte del programa imss-Oportunidades:“Aesaslocalidadesnolesdamosprioridad,ahísóloafiliamosalas embarazadas porque tenemos el programa del smng […] que es lo mismo, pero conotrologo;sonlosúnicosqueafiliamostodoelaño”. Aunque reconocieron que también responde a la estrategia anterior “para no saturar el sistema porque no tenemos donde atenderlos”.

Durantelosperiodosdeafiliación,personaldelmao mencionó que se enfrentaban cuando menos dos problemas: las actas de nacimiento, “porque aquí hay mucho migrante y las mujeres no quieren registrar a los niños hasta que regresen sus papás […] pero de eso pueden pasar años o luego las abandonan y ahí se quedó el niño sin registro”, y las familias que migran completas “ y pues no se registran el día que les tenemos asignado y quieren venir después que porque se fueron a trabajar por unos meses a otro lado, pero para eso ya se cerró la campaña y no podemosafiliarlos”.

Paralosmigrantes,haycampañasdeafiliaciónespecíficaenlasquelasbrigadasacuden a las comunidades (aunque si acuden al maopuedenafiliarsecualquierdíadel año):

Es una población en la que tenemos metas que vienen desde México, pero el problema es que ponen fechas en que no están los migrantes, lo que hacemos para lograr las me-tas es que la familia nos compruebe que tiene un migrante en la familia, si nos puede comprobarquesuesposoesmigrantepuesloafiliamos,elproblemaesquemientenolos que migraron ya no son sus esposos, le digo aquí abandonan a mucha mujer.

96 Suponen que es más fácil ser blanco de hechos violentos por ser gobierno federal, como robo de vehículos o ser aprehendidos durante tomas de carreteras y caminos para llamar la atención de las demandas ciudadanas que hay en la zona.

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Capítulo VII

Finalmente, en el mao de Cherán también comentaron que “tenemos muchos pro-blemas porque la gente viene a reclamarnos, cuando eso sucede los mandamos con el médico gestor,97 nos reclaman porque dicen que vieron en la televisión que el Seguro Popular te da todo gratis”. El mao de Cherán tiene a su cargo cuatro municipios: Cherán, Nahuatzen, ParachoyCherapan;entotalson27localidades,conununiversodeatenciónde20mil familias: “Estamos constituidos en dos departamentos para dar atención: pro-mociónyafiliación,yadministracióndelpadrónqueseencargadetenerunrécorddecuántasfamiliasynúmerodeafiliadostenemosporcomunidad,debemostenertodo al día para cuando nos los piden de Morelia”.

tag 15. “Prefieren tener imss-Oportunidades que tener Seguro Popular”, encargada de la unidad médica de Tanaco

ElmunicipiodeCheránespartedelajurisdicciónsanitarianúmero5Uruapan;la población de estudio, Tanaco, es parte del sistema imss-Oportunidades. Según el último padrón publicado por el Seguro Popular, en 2008 la localidad tenía 15 familiasy58beneficiariosafiliadosdeltotalde2860habitantes,loquerepresenta2.03%delapoblacióntotal.98

97 En el hospital de Cherán se encontró la figura demédico gestor del Seguro Popular.Clementina, una médica bilingüe de origen purépecha, reconoció como parte de sus responsabilidadeselfungircomo“unamediadoraentrelosafiliadosalSeguroPopular,entrelagente y los médicos del hospital […] lo que yo hago es consultar mi libro donde tengo todo lo quecubreelseguroybuscarquelosbeneficiariospaguenlomenosposible,entremenospaguenes mejor”. Una de sus funciones es buscar la manera de que las referencias de los pacientes estén descritas de tal modo que sean cubiertas por el seguro: “No todos los doctores están de acuerdo, peroesmitrabajoprotegeralosafiliados,enmipueblo[refiriéndosealospurépechasengeneral]hay muchas necesidades, y la gente pobre se hace más pobre cuando se enferma”. El principal problema está en el diseño del programa: “Con el Seguro Popular se creció la demanda de enfermos, pero la infraestructura sigue siendo la misma”. 98 EnelmunicipiodeCherán,lacoberturadelSeguroPopularesde16.37%delapoblaciónysetienecomoreferenciaelmismopadróndebeneficiariosylapoblacióntotalregistradaporel

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ElpersonaldelaclínicaaseguróquelaúnicapoblaciónqueseafiliabaalSeguroPopular eran las mujeres embarazadas “porque es por ley, la muerte de una mujer embarazada o del producto es penadísima, así que en cuanto las detectamos las mandamosaCheránparaqueseafilien.Nosotroshacemoselseguimientomédi-co, pero las derivamos inmediatamente si encontramos cualquier factor de riesgo para evitarnos problemas”. La población debe elegir cuál es el sistema de salud porelquedeseaseratendidoylasbeneficiariasdeOportunidades99 ya están cu-biertas por el imss:“Tienenqueelegir,prefierentenerimss-Oportunidades que te-ner Seguro Popular porque, además, aquí les damos revisiones médicas constantes y ésta es la clínica que les queda más cerca, si tienen Seguro Popular tienen que irse a atender a Cherán”.100 La unidad médica es de primer nivel y cuenta con una médica pasante, la encargada de la clínica y dos enfermeras: una auxiliar y otra de base. Tiene un co-mité de salud formado con mujeres de la localidad, con una estructura muy simi-lar en la que participan algunas vocales de Oportunidades, aunque aclararon que “nosotros les damos más responsabilidades”. En el comité se eligen vocales de sa-lud,educación,nutriciónycontraloríasocial;porejemplo,lavocaldeeducación,además de vigilar que los niños asistan a la escuela y que reciban completos los apoyoseducativos,identificabaalapoblaciónadultaquenosabíaleerniescribirpara que ingresara al Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (inea): “Antes sí era una obligación de Oportunidades que los adultos estudiaran, pero eso ya cambió, ahora es voluntario, pero la gente no quiere participar porque dice que no tiene tiempo, obligado era mejor, es por su bien”. La vocal de salud, por su parte, “debe vigilar que los enfermos se tomen sus medicinas y derivar a los pacientes que tienen problemas”. El comité se reúne cadamesy lospuestossonrotativosen tresaños;cadaunade lasmujeresquelo forman tiene a su cargo a diez familias, de las que llevan registro de todas sus

inegi, 2005.99 En los hospitales visitados se encontraron carteles que buscan contrarrestar esta idea con lasiguienteleyenda:“¿SeguroPopularconOportunidades?SieresbeneficiariodelProgramadeDesarrolloHumanoOportunidadesahorapodrásdisfrutardelosbeneficiosqueteotorgaelSeguroPopular,recuerdaquenopierdestusbeneficios,sinotodolocontrariolosaumentas,protegetusalud y la de tu familia. El Seguro Popular se acerca a ti para prevenirte y evitar que el cuidado de tu salud se convierta en una carencia económica para ti y tu familia”.100 El desconocimiento sobre las reglas de operación del programa Oportunidades y sobre las diferencias entre éste y el Seguro Popular por parte de la encargada de la clínica de Tanaco es contundente, ya que considera que ambos son excluyentes.

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características. Según la vocal, este control sobre la población les permite tener mejores resultados y citó como ejemplo la pasada campaña de vacunación en la que lograron cubrir toda la población menor de cinco años gracias al trabajo de las vocales, quienes tenían conocimiento de las particularidades de las familias. Enlacomunidadhay89pacientescondiagnosisdediabetesy91hiperten-sos. Al igual que en Arantepacua, el principal problema es el desabasto de medi-camentos;sinembargo,elpersonalaseguróquesusituacióneramejoraladelasunidades de la Secretaría de Salud, ya que las unidades imss-Oportunidades de la zona se apoyaban intercambiando entre sí medicamentos. Las referencias médicas en Tanaco son al hospital de Paracho, segundo nivel, y a Uruapan y Morelia para “la atención de especialidades”.101

tag 16. “El Seguro Popular funciona bien, cuando no nos enfermamos”

Una de las poblaciones con menor acceso efectivo a los programas de gobierno son las mujeres que no reciben Oportunidades, o bien, fueron dadas de baja después deloscincuentaaños.ElcasodedoñaAdelaesparadigmáticoenestesentido;ellanuncafuebeneficiariadelprogramaOportunidadesnidelacoberturadeserviciosde salud que ofrece. Además, como ya se mencionó, en las localidades michoaca-naslaafiliaciónalSeguroPopular privilegia a las mujeres en edad reproductiva. El descontento de doña Adela es evidente. Tiene sesenta y cuatro años y es viuda;notuvohijosy“poresonuncamellególaOportunidad[…]yonotuvehi-jos, y por eso el gobierno no volteó a verme”. Cuando escuchó por la televisión que había un sistema de protección de salud que era “para todos y que me iban a salir

101 Las vías de comunicación para ambos hospitales son por carreteras estatales en buen estado, ubicados entre cuarenta y cinco minutos y hora y media, respectivamente, de la localidad deestudio.El transportepúblicoesconstantehasta lascuatrode la tarde;despuésesnecesariocontratar servicios particulares de transporte. En Tanaco hay cuatro farmacias y tres médicos particulares que ofrecen sus servicios las veinticuatro horas.

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gratislaenfermedadylamedicina,puesquemeapuroparasacarlo”.Afiliarsenofueunatareasencilla;fueconladocumentaciónrequeridaalmao de Cherán, pero lenegaronlaafiliación.Mesesmástarde,hubounacampañadeafiliacióndirigidaa los artesanos “y ahí que me apunto, yo estaba bien contenta porque pues a uno le da pena enfermarse porque ahí deje usted que se le vaya la vida, se le va todo porque para poder pagar hay que andar empeñando hasta lo que uno no tiene”. Hace un mes, doña Adela sufrió un desmayo y fue al hospital, donde fue atendida porunmédicogeneralista,quienlesolicitóunaseriedeestudiosparaidentificarel origen de su padecimiento:

Yo le dije que me siento débil, todo el tiempo cansada, y pues me dijo que había que sacar sangre […] ¿qué me dio? ¡Paracetamol! Aquí dan Paracetamol para todo, creen que es milagroso, y resulta que los análisis tengo que pagarlos yo porque no los cubre el Seguro Popular […] yo estaba toda contenta porque sentía que por primera vez el gobierno me estaba mirando, pero mire sólo me miró para engañarme, para que dicen que es gratis, ¡si no es así!

Doña Adela aún no se ha hecho los análisis que le sugirió el doctor, y comentó que no tiene dinero para seguir con los trámites o acudir a más consultas.

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Zirahuén. imss-Oportunidades, ¿es imss?

El municipio de Salvador Escalante pertenece a la jurisdicción sanitaria número 3 Pátzcuaro. La clínica es parte del sistema imss-Oportunidades. Según el último padrón publicado por el Seguro Popular (2008), la localidad de estudio ubicada en estemunicipio,Zirahuén,tiene75familiasy2457beneficiariosafiliados,11.68%de la población total.102

En la comunidad se asegura que no hay Seguro Popular porque ya se cuenta con clínica imss-Oportunidades, es decir, se cree que ambos sistemas son excluyen-tes. La clínica es de primer nivel y brinda servicios de salud preventivos, pláticas de orientación, atención prenatal y seguimiento de pacientes con enfermedades crónico degenerativas, con un universo de atención de 880 jefes de familia y 450 hogaresbeneficiariosdeOportunidades,quepertenecentantoaZirahuéncomoaotras cuatro comunidades rurales que tienen a cargo. La clínica está pasando por un periodo de transición en el que las referencias a segundo nivel serán hacia el hospital de Santa Clara del Cobre, ya que antes se hacían a Pátzcuaro. El hospital de Santa Clara ofrece medicina interna, ginecología, pediatría, nutrición y cuenta con un médico cirujano. También disponen de un comité de salud compuesto por 68voluntarias,quienesseencargandelseguimientodediezfamiliascadaunayqueayudana lavigilanciade lasmujeresembarazadasafindeevitarcasosdemuerte materno-infantil.

102 EnelmunicipiodeSalvadorEscalante,lacoberturadelSeguroPopularesde57.39%delapoblaciónytienecomoreferenciaelmismopadróndebeneficiariosylapoblacióntotalregistradapor el inegi, 2005.

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tag 17. “Me voy a poner una panza de embarazada para tener Seguro Popular”

En las localidades de estudio donde la cobertura del Seguro Popular es mínima, se encontraron personas que han tenido la iniciativa de acudir a los mao más cer-canosyseleshanegadolaafiliación.Hanrecurridoadiferentesestrategiasparaprocurar la cobertura de este sistema de salud. La más mencionada es inscribirse cuando alguna de las hijas o nueras está embarazada y así es como se incluye el nombredelquedeseaafiliarseenlahojaderegistro.Otraestrategiaespediralgúncomprobante prestado (de domicilio, por ejemplo) a algún familiar que viva en otralocalidadyconesoincorporarse;porejemplo,enMoreliaoUruapan.Sinem-bargo, esto implica que la referencia médica queda circunscrita a tal jurisdicción, loquedificultaelaccesoalosservicioshospitalariosmáscercanos. Doña Norma es originaria de Tanaco y, ante una situación de enfermedad desucónyuge,tramitósuafiliaciónalSeguroPopularconlaayudadeunhijoquevive en Zamora. Para realizar el trámite, primero pasó una semana para reunir la documentación necesaria y el dinero para el transporte hasta la ciudad donde reside su hijo. El esposo de doña Norma sufre de piedras en los riñones y fue diagnosticado por un médico particular que le pidió una serie de análisis para corroborar el padecimiento. La señora manifestó que ya ha gastado mucho dinero en la enfermedad de su esposo, ya que el Seguro Popular de Cherán les ha negado la atención. Aún no ha sido intervenido quirúrgicamente porque deben reunir el dinero necesario para el traslado a Zamora, donde les tocaba ser atendidos porque allá quedaron inscritos, según les indicaron en Cherán. Otro caso es el de Antonia de cincuenta y cuatro años, quien padece de diabetes e hipertensión. Las pastillas que toma para su tratamiento requieren la in-versión quincenal de 300 pesos. Su yerno que vive en el Distrito Federal le sugirió queseafiliaraalSeguroPopularyleseñalólosdocumentosquenecesitabaparaafiliarse.Antoniareuniólospapelesyacudióalmao, donde le dijeron que debía esperaralacampañadeafiliaciónyquesólolasembarazadaspuedeninscribirseen cualquier momento. Al respecto, ella mencionó en tono de broma: “Ya he an-dado pensando que me voy a poner una panza de embarazada para tener Seguro Popular”.

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tag 18. “Estaba embarazada y me lo iban a dar, pero luego aborté y ya sin bebé no quisieron”

Lourdes tuvo un aborto antes de los tres meses de gestación. Cuando estaba en la quinta semana, fue al módulo de Cherán porque en la clínica le dijeron que podía inscribirse al Seguro Popular. Así relató el inicio de su travesía:

Fui de pasada porque andaba haciendo unas cosas en Cherán y pues aproveché, pero ese día no llevaba los papeles que tenía que llevar porque iba a otra cosa, y luego hice desidia […] luego un día me dio un dolor bien fuerte y que me voy a la clínica, de ahí que me dice la doctora que tenía que irme rápido para Cherán, que podía perder al niño.

El trayecto al hospital de Cherán lo hizo con la ayuda de un cuñado que tiene ve-hículo. Estuvo internada durante dos días y una noche en el hospital. Cuando ingresó al hospital, le dijeron que no se preocupara porque, como estabaembarazada,podíaverconlamédicagestoraquelaafiliaraalSeguroPopu-lar y así no tener que pagar los gastos de la hospitalización. No obstante, Lourdes relató que cuando los promotores del Seguro Popular se enteraron de que había perdido al niño, ya no quisieron inscribirla y, por tanto, tuvo que pagar la cuenta del hospital. Ella se encontraba muy molesta ante la situación y cuestionó:

¿Por qué si Calderón dijo que era un seguro para todos, ahora no nos lo quieren dar?, pero ahí me dijeron que también Calderón tiene la culpa porque dijo que Cherán ya no es un municipio pobre, y que por eso ya no nos llegan los apoyos como antes, y ahora ¿cómo le hacemos para hacerlo entender que sí necesitamos tener apoyos? ¿Por qué primero nos dice que es un derecho de todos los mexicanos y luego anda diciendo que ya no […] ¿Pues quién lo entiende? Ahí por andar de creidota tengo ahora una deuda en la caja de Paracho.103

103 Serefiereaunacajadepréstamopopularenesaciudad.

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Corren tiempos electorales

En las poblaciones de la Meseta Purépecha y en Zirahuén, “el tocadiscos” es un sistema fundamental para dar información a la población. Consiste en uno o va-rios parlantes situados en lugares estratégicos de la comunidad utilizados para dar anuncios. Por este medio, se promueve la oferta de alimentos o productos en la plaza, se convoca a reuniones, se avisa la recepción de llamadas en la caseta y también se da información sobre los programas sociales (días de cobro, necesidad de reunirse, solicitud de algún papel para un trámite, entre otros aspectos). El uti-lizar este sistema supone un costo y, en muchos casos, se emite el nombre de quien solicitó que se difundiera la información. Duranteel trabajodecamposeestabanrealizando jornadasdeafiliaciónpara el Seguro Popular, sobre todo en las cabeceras municipales, y eran anuncia-dasenel“tocadiscos”.Estemecanismopareceeficiente,ademásdellegaraprácti-camente todos los pobladores. Este anuncio era antecedido por el nombre de una persona que la comunidad relaciona claramente con un partido político. Sabían también que estaba dirigido a los simpatizantes de este partido, quienes fueron losque asistieron a afiliarse.Aunquenunca senombró elpartidopolítico, esteejemplo sugiere que el tener información sobre los programas sociales puede ser unmediodeterminanteparainfluenciarlaorientacióndelvoto. La utilización del Seguro Popular por los simpatizantes del partido en las localidades es documentada con el testimonio de los habitantes, tanto de quienes sehanvistobeneficiadoscomolosqueno.Existen inscripcionesmuyrecientes,aunquesindudaseestánrealizandoafiliacionesabiertasalSeguroPopular,loquehace más sutil el uso electoral. En la carretera y las ciudades, los anuncios están di-rigidosalpúblicoengeneral;noobstante,éstospresentanloscoloresoficialesdelestado. En las localidades, basta con la mención de un nombre de una persona que esidentificadapreviamenteconunpartido.104 En los casos documentados, todos

104 EnelestadohayunaintensacampañadeafiliaciónalSeguroPopular.Tantoenlacapitaldelestadocomoen lascarreterashayespectacularesque invitanaafiliarse.Sinembargo,noesinocente que la composición visual de los anuncios (colores y tipografía) es la misma que la utilizada por el gobierno estatal para anunciar otros programas y acciones de gobierno. Esta estrategia también es utilizada por el gobierno federal en las obras que realiza en el estado, en las que pone un anuncio aclarando que “el gobierno federal trabaja….”. Además, en cuanto a los apoyos para los productores agrícolas, un espectacular señala que los mejores programas de apoyo para el campo son los federales y el anuncio está patrocinado por el Partido Acción Nacional “Federal”.

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están relacionados con el Partido de la Revolución Democrática (prd). Ante la pre-guntaafuncionariosdelgobiernoestatal,lajustificaciónesque“sonaccionesquebuscanbeneficiaratodalapoblación,lagentenosreconocecomodelprd, pero eso noimplicaquesóloafiliemosalosqueestánempadronadosennuestropartido”.Si bien esto es cierto, así como el hecho de que no se condiciona el voto, se debe recordar que los ciudadanos relacionan el voto con las políticas públicas de mayor impacto sobre su calidad de vida.105

105 Lainformaciónquesedifundeenmediosdecomunicaciónnonecesariamenteesoficial,precisa y objetiva, y menos si se considera que las evidencias en campo han mostrado que el Seguro Popular no está exento de usos electorales. La información publicada en diferentes medios deprensaaseguraba,endiciembrede2010,queelpadróndeafiliacióndelSeguroPopulartenía“aproximadamente” 1 320 000 afiliados en el estado, y en la campaña en curso de 2011: “Lametaesafiliara3millonesdederechohabientes”,loquesignificaquelaafiliacióncrecería300%teniendo como referencia el último padrón publicado en el portal de internet del Seguro Popular correspondiente a 2008.

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70 y Más

Capítulo VIII

70 y Más

70 y Más pertenece a la Sedesol y es operado por la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios de esta dependencia. Este programa plantea que, en condi-ciones de pobreza y marginación, uno de los grupos vulnerables son los adultos mayores de setenta años y más, quienes, además, pueden padecer rezago social dentro de sus hogares y comunidad. El programa consiste en transferencias de efectivo focalizadas a esta pobla-ción por un monto de mil pesos bimestrales entregados en las mesas de atención, yaseademaneradirectaalosbeneficiariosoasurepresentantelegal.106 El pro-grama emplea un nivel suplementario de focalización al ser elegible la población residente en localidades rurales (menos de 2 500), aunque considera también po-blaciones mayores de hasta 30 000 habitantes. En éstas se procura la cobertura uni-versal de la población objetivo hasta donde el tope presupuestario lo permita.107 Desdesudiseño,70yMássefijaelpropósitodeconsolidarunareddeprotecciónsocial108 que brinde asistencia a los adultos mayores inscritos en el programa a travésdelafiguradegestoresvoluntarios.109Estafiguraeselegidaporlosbene-

106 Las reglas de operación también prevén que los adultos mayores tengan un representante que reciba el apoyo cuando los beneficiarios no pueden asistir personalmente a lasmesas deatención por motivos de enfermedad o discapacidad (que debe estar avalada por una constancia médica). Sedesol, Reglas de Operación del Programa 70 y Más. Consultadas en junio de 2011 en http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Reglas_de_Operacion_Programa_70107 Según las reglas de operación del programa, los requisitos son: llenar el cuis, mostrar los originalesyentregarcopiasdeidentificaciónoficial(credencialdeelector,pasaporteocartilladelservicio militar o el documento con fotografía que da la autoridad municipal), comprobante de domicilio (o documento de la autoridad municipal) y acta de nacimiento o curp. 108 Según las reglas de operación del programa, “se podrá conformar una Red Social que informe,comuniqueyeduquealapoblaciónbeneficiaria;asícomo,coadyuveenlasactividadespara la entrega de apoyos y servicios. La Red Social se integra por los promotores, gestores y facilitadores voluntarios de las comunidades y beneficiarios que establecen relaciones decolaboración”. 109 Los gestores voluntarios reciben de parte de la Sedesol quinientos pesos mensuales si inscriben al portal del programa una acción realizada con la población adulta mayor. Además, son

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Capítulo VIII

ficiariosenasamblea comunitaria. Las reglas de operación sugieren la realización deactividades,sesionesyjornadasinformativas–sinquetengancarácterdeco-rresponsabilidadocondicionenlaentregadelapoyoeconómico–coordinadasporel gestor comunitario.

Cobertura de los adultos mayores en las comunidades de estudio

Según el Conteo de Población realizado por el inegi en 2005, 5.1%de lapobla-ciónenNahuatzeny4.35%delmunicipiodeSalvadorEscalantetienesetentaomás años.110Enlaslocalidadesdeestudio,segúnelpadróndebeneficiariosdelaSedesol,lacoberturadelprogramaes:1542beneficiariosenelmunicipiodeNa-huatzen,deloscuales151estánenlalocalidaddeArantepacua;enelmunicipiodeCheránhay842beneficiariosydeéstos57estánenTanaco;mientrasqueenelmunicipiodeSalvadorEscalantelacoberturaesde1684beneficiarioscon150enla comunidad de Zirahuén. La cobertura de 70 y Más en las localidades está muy cerca de ser univer-sal;sinembargo,lapoblaciónadultaseincrementaaunritmomásaceleradoquelos presupuestos federales asignados al programa. De hecho, en las comunidades existen adultos mayores que cumplen los requisitos de elegibilidad, pero no tienen acceso a los apoyos del programa. Éstos realizan diferentes acciones en busca de serbeneficiarios;porejemplo,asisten losdíasdeentregadelapoyoparasolici-taralpersonaldelaSedesolenlasmesasdeatenciónsuincorporación;además,algunos asisten a las actividades que organizan los gestores comunitarios para demostrarsuinterésenserbeneficiarios.EnTanacoseestabaelaborandounalistaconlosnombresdelosnobeneficiariosparallevarlaalasoficinasde70yMásen Morelia.111 A don José, de setenta y un años, le han informado que “el gobierno no tie-ne dinero ahora para los nuevos, porque hizo sus cuentas con unos números en los

capacitados para hacer diagnósticos comunitarios, contraloría social e incluso apoyo tanatológico. Cuando la cobertura de la microzona donde se encuentra la sede de apoyos tenga varias localidades, también se nombran facilitadores, que son coordinados por el gestor.110 Este dato puede consultarse en la página de la Sedesol. Zonas de atención prioritaria: http://www.microrregiones.gob.mx/zap/economia.aspx?ent05=16&mun05=056>111 Las reglas de operación consideran que la ampliación en la cobertura del padrón depende de la disponibilidad presupuestaria y será comenzando por las localidades con menor población.

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70 y Más

que no estábamos todos”. Esta información se la dio el gestor comunitario, quien, asuvez,laobtuvodelpersonaldelaSedesolenlasmesasdeatención.Enlasofici-nasdelprogramaenMoreliaconfirmaronquelasafiliacionesestánsupeditadasaltope presupuestario que se calcula a partir de las estimaciones sobre el crecimiento de la población. Estos ejemplos permiten observar el interés de la población en contar con la cobertura de los servicios que ofrece el programa, aunque también revelan desin-formación sobre los procedimientos de elegibilidad de 70 y Más. La población objetivo de este programa se caracteriza por tener un alto porcentajedeanalfabetismo,locualdificultaelaccesoalainformaciónyalarea-lización eficiente de los trámites requeridos para tener acceso a sus beneficios.Además, en las comunidades indígenas a esta desventaja se suma el monolingüis-mo, principalmente en las mujeres. En estos casos, para que la información lle-guedemaneraadecuadaalosbeneficiariosesfundamentalfortalecerlafigura–ygestión–delosgestoresvoluntariosylacolaboraciónconlasautoridadeslocales,siempreycuandosurelaciónconlosbeneficiariosnoestésupeditadaainteresespolíticos (incluso previos a la incorporación del programa), o bien, se rija por la intención de dar prioridad a sus conocidos o familiares dada la mayor información a la que tiene acceso por su cargo dentro de la comunidad. En cuanto a este último aspecto, se observó que la diferencia es muy sutil, ya que en estas poblaciones casi todos se conocen, o se tienen referencias sobre casi todos los pobladores de la comunidad. Privilegiar la información hacia un grupo es un asunto de todos los días, a pesar de medios como el perifoneo o, en el caso de 70 y Más, el uso del radio y la televisión para dar a conocer el lugar y la fecha cuandoseharálaentregadelapoyo.Sinembargo,paralascampañasdeafiliación,lainformaciónllegaprimeroaquienmáscercano–políticaofamiliarmente–estáde quien tiene información privilegiada. La composición del padrón se realizó por medio de diversas tácticas. De lasmáseficientesfueron,porunlado,lamigracióndelosbeneficiariosempadro-nados en el componente Adulto Mayores del programa Oportunidades hacia el programa 70 y Más y el uso de medios de comunicación rural como el perifoneo. Otra acción para proporcionar información que permita la incorporación de la po-blación objetivo fue por medio de las autoridades locales. Sin embargo, se encon-traroncasos–principalmentecuandointervienenlasautoridades–enlosquenose brindó en forma adecuada la información por considerar que ciertos sujetos

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Capítulo VIII

elegiblesnonecesitabandelosbeneficiosdelprograma.Lasprincipalesrazonesaducidas fueron: “tienen un hijo en el Norte”, “ya se hicieron de su tiendita”, “tie-nen muchos hijos”, “no es tan trabajador y le gusta el trago y pues mejor que el gobierno ayude a otro”. Ninguna de estas razones de exclusión son válidas, y esta discriminación se aleja de lo considerado en las reglas de operación del programa que plantea que la prioridad está en las localidades de alta marginación cuya tota-lidad de habitantes de setenta y más años son población elegible. Otracuestiónsignificativaeslapercepcióntantodelapoblacióncomodelas autoridades locales sobre la posibilidad de que “otros” (de la misma locali-dad) puedan interferir en la recepción del programa y la decisión de si pueden o noteneraccesoasusbeneficios.Estohabladeldesconocimientoencuantoalosprocedimientosde seleccióndebeneficiarios ydesgasta las relaciones entre lospobladores mismos y sus autoridades, lo que se convierte en un factor más para generar divisiones. Resulta fundamental establecer estrategias claras y expeditas paraquelosbeneficiariosconozcanlosprogramassocialesquedisfrutan.Aunquelos gestores voluntarios organizan talleres para abordar una amplia diversidad de temas, que van desde contraloría social hasta tanatología, es importante utilizar estos espacios también para dar información sobre las reglas de operación. Elprograma70yMás,segúnlastrayectoriasdeatencióndelosbeneficia-rios, funciona según lo esperado. En las localidades de estudio no se encontra-ron trayectorias en las cuales los apoyos llegaran incompletos, o se retrasaran las entregas. Tampoco se conocieron relatos sobre irregularidades o tratos inconve-nientes de los funcionarios del programa. Sin embargo, hubo casos en que no se pudo hacer efectivo el apoyo económico de pago de marcha una vez que falleció elbeneficiario.

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70 y Más

tag 19. El apoyo económico de marcha: “Si ya muerto, sigues gastando”

Elprogramaprevéensusreglasdeoperaciónquecuandounbeneficiariofallece,se brinda un apoyo económico para los “gastos de marcha”, que es directo y se entregaa“laspersonasnombradascomorepresentantesporelbeneficiario[pue-denrecibirelapoyo]siempreycuandoesteúltimo[elbeneficiario]pertenezcaalPadrónActivodeBeneficiarios”.112 Como se mencionó antes, se encontraron casos en que no se había hecho efectivo este apoyo. La información que recibieron los representantes legales de losbeneficiarioseraquelasreglasdeoperaciónhabíancambiadoen2011;asegu-raron que la información la recibieron el día de entrega de apoyos por funcionarios del programa, pero no era correcta. El padre de Carmen falleció apenas una semana antes de que se concretara la entrega de apoyos del programa 70 y Más. Ella es originaria de Arantepacua y había sido nombrada por su padre como su representante legal. Por otras ex-periencias similares, era de su conocimiento que si su progenitor falleciera, ella recibiría “un apoyo”. Al llegar a la mesa de entrega de apoyos, un funcionario del programa le dijo que ya no se le daría ningún apoyo porque su padre ya no esta-ba activo a causa de su defunción. De acuerdo con las reglas de operación, lo que procede en estos casos es hacer el trámite correspondiente para que el represen-tante legal reciba el apoyo de marcha, pero Carmen manifestó que “no me dieron ningún dinero ahora que falleció mi papá, ni me dijeron que tuviera que entregar ningún papel, lo que dijeron es que antes sí se daba y ahora ya no se va a dar ¿será cierto?”. Otrocasoquereflejaeldesconocimientodelasreglasdeoperaciónporpar-tedelosfuncionarios–sobretodoquienessedesempeñanenlasmesasdeaten-ción–sedacuandonosehacenefectivoslosapoyospropuestosporelprograma.Genoveva, habitante de Tanaco y representante legal de su recién fallecido proge-

112 La redacción de las reglas de operación plantea una paradoja: las razones de baja en el padróndebeneficiariossonpora)defunción,b)renunciavoluntaria,c)suspensiónporhacerusoindebido del programa o mentir en los datos proporcionados a la Sedesol. La paradoja es que todo beneficiariomuertoestaráinmediatamenteinactivo,loquepodríainterpretarsecomoquenosedebe hacer efectivo el apoyo por gastos de marcha.

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Capítulo VIII

nitor,beneficiariode70yMás,comentóapropósito:

Me dijeron que no iban a poder darme el gasto de marcha, porque ya está muerto, y pues no pueden darle el apoyo aunque yo sea su representante […] yo les dije que además los apoyos van atrasados, que el dinero que iban a darme era de un bimestre en el que estaba vivo, y pues los muchachos de la entrega de apoyo sí se quedaron pen-sando y dijeron que iban a preguntar, pero a la siguiente vez que vinieron no me dieron ninguna razón […] es mucho gasto cuando la gente se muere, y pues según decían se cobraba lo de dos meses […] el dinero ahí estaba, yo vi el sobre, pero no se cobró ¿a dónde fue a dar el dinero que era de mi papá?

tag 20. Don Raúl. Beneficiario de 70 y Más

DonRaúl, de noventa y tres años, formóparte del programaBracero en 1960,“cuando con el volcán nos llevaron de braceros a los Estados Unidos […] me lleva-ban durante cuarenta y cinco días y luego nos regresaban. Allá trabajábamos en la tierra;fuidosveces,peronomequedéporqueeradifícilderepente.Tampocoseganaba tanto dinero, mandaba para acá cualquier cosa”. La casa que ahora habita es de su hijo que vive en Santa Ana, California, pero no sabe en qué trabaja allá. El anciano sabe sobre él únicamente que “tiene muchos hijos, una familia muy grande y por eso sólo puede enviarme cualquier cosa cada mes”, pero con eso y con el dinero que reciben de 70 y Más, él y su espo-sa, doña Filomena (ochenta y nueve años), cubren sus gastos mínimos de manu-tención:

Nosotros y nuestro hijo estamos muy agradecidos porque nos alcanza para pagar las cosas que hay que pagar [...] Mi hijo sigue ayudándonos, ahora en diciembre vino a vi-sitarnos;noscompróuncalentadorparaquenotuviéramostantofrío,peronuncanosimaginamos que el recibo de la luz nos iba a llegar tan caro, pero estamos muy agra-decidosporquenosllegóeldinerodelapoyodelgobiernoyconesopudimospagarlo;eran cuatrocientos pesos, pero para nosotros eso es mucho dinero.

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70 y Más

Ambosescuchan condificultady, además,doñaFilomenaperdióunojo enunaccidente. En su caso, reunir la documentación necesaria para incorporarse al pro-grama no fue un problema como para otros habitantes de la comunidad de su ge-neración,aquienesselesdificultaconseguirsusactasdenacimiento,quefuerondestruidas en un incendio que ocurrió durante la revolución en Paracho. Don Raúl consiguió su acta durante su experiencia de migración laboral al vecino país del Norte, ya que en ese tiempo los operadores del programa Bracero los ayudaron a conseguir sus papeles. Sin embargo, hay una imprecisión en su documentación oficial,yaqueenelifeestáregistrado1917comoañodesunacimientoyensucurp aparece1916,queeselcorrecto.DonRaúlnarrócómosediosuincorporaciónalprograma: “Vinieron a avisarme que el gobierno iba a pagar a los viejos porque ya hemos trabajado mucho. Mi hijo y nosotros queremos agradecerle al presidente113 que nos manda dinero, porque si no tenemos dinero, en una enfermedad ahí nos vamos”.

113 Don Raúl cree que el dinero que recibe se lo envía directamente el presidente de la república “porque yo lo he visto en la televisión diciendo que tiene este programa para los viejos”. Esta percepción se funda en la información a la que ha tenido acceso. Por último, vale la pena reiterar que los ciudadanos que ejercen el voto no realizan una evaluación de todas las políticas impulsadas por el gobierno, sino que toman en cuenta las que hayan tenido un mayor impacto en su entorno social. Las acciones del gobierno federal también deben cuidarse en tiempos electorales, como los que se están viviendo en Michoacán.

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Consideraciones finales

Consideracionesfinales

Acceso efectivo de los programas de estudio en zap

Uno de los aspectos fundamentales en el ejercicio de la rendición de cuentas de la política social mexicana reside en la publicación de padrones y reglas de opera-ción. El cumplimiento de esta condición, ahora obligatoria, por parte de los pro-gramas sociales, permite conocer cómo, dónde y a quién se están entregando los apoyos, por un lado, y si estas acciones están dentro del marco de sus objetivos y diseño, por otro. Por tanto, es primordial establecer estrategias para que esta información sea clara y accesible a toda la población, principalmente aquella considerada como la más pobre. Los distintos casos relatados han mostrado que el conocimiento de los marcos normativos de operación de los programas, así como de los servicios yapoyosqueéstosofrecen,puedesignificarparasusbeneficiarios ladiferenciaentre la vida y la muerte, reducir la pobreza alimentaria de sus hogares y facilitar las condiciones para que los niños, niñas y jóvenes continúen sus trayectorias edu-cativas. De igual manera, un mayor conocimiento sobre el funcionamiento de los programas sociales conduce a menores gastos de los usuarios para conservar sus beneficios. Observamosquenoessuficientequelainformacióndelasdependenciasdegobiernoestédisponible,sinoqueéstadebeserdecalidad–suficiente,claraypertinente–paraqueenverdadcontribuyaal accesoefectivode los serviciosy apoyos de los programas sociales, así como a la correcta rendición de cuentas de los presupuestos ejercidos. De ahí que sea necesario establecer mecanismos de regulaciónyhomogeneizacióndelapublicacióndelospadronesdebeneficiarios;por ejemplo, respecto al Seguro Popular, resulta urgente contar con información másactualizadayquenosóloindiquecuántossehanafiliado,sinodóndeestányen qué régimen. Ciertamente, no es un programa con reglas de operación, pero es necesario que se dé a conocer la manera en que se han invertido importantes recur-

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sos para la cobertura universal en servicios de salud en las entidades federativas. En el caso de los programas Oportunidades y 70 y Más, es fundamental registrar labajadebeneficiariosdelospadrones. Por otro lado, se constató que en Michoacán aún hay funcionarios y ope-radores de los programas sociales que consideran como parte de sus facultades y obligaciones el restringir información en pro de la seguridad y privacidad de losbeneficiarios,cuandoenrealidadesindispensableenlarendicióndecuentasofrecer información detallada sobre la manera en que se invierten los recursos públicos.

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Oportunidades es el programa que mayor y mejor información brinda. Dispone demecanismosdecomunicacióndirectaconsusbeneficiarios,comolasmesasdeatención y los comités de promoción comunitaria, que permiten obtener informa-ción rápidamente. A pesar de ello, sigue siendo necesario mejorar la calidad de la información que reciben las titulares para no poner en riesgo el acceso efectivo a los apoyos del programa. En las tag observadas destacan las dudas sobre las razones por las que un hogar es incorporado, transferido al eda o dado de baja. Esta información es fun-damental, ya que su desconocimiento genera suspicacias sobre la capacidad de las autoridades comunitarias, locales o estatales para interferir en la recepción del apoyo. En tiempos electorales, como los que se presenciaron en Michoacán, estas lagunas y ambigüedades en la información son aprovechadas por grupos y orga-nizacionesconfinespolíticos. Otra cuestión que concierne a la necesidad de conocer las reglas de opera-ción es que debe evitarse condicionar a las titulares a la realización de actividades adicionales ante la amenaza de ser dadas de baja del programa de no cumplirlas (por ejemplo, el tequio o las sesiones semanales de acondicionamiento físico). Las titulares tienen el derecho de saber cuáles son las corresponsabilidades adquiridas conelprogramaparalarecepcióncabaldesusapoyos;sóloasípodrántomarladecisión libre en cuanto a su participación en labores complementarias propuestas por otros sectores, o bien, en las actividades comunitarias que se acuerden. En relación con la iniciativa de mudar la entrega de apoyos de la modalidad en efectivo en las mesas de atención a la tarjeta bancaria, debe tenerse en cuenta lo siguiente: en primer lugar, el retiro bancario a través de cajero automático o sucursal no es un sistema que promueva la transparencia desde la perspectiva de las titulares, ya que, en caso de duda o error en la cantidad que están percibiendo, no tienen a quién preguntar directamente. En segundo lugar, se omitió consultar a las titulares si estaban de acuerdo en recibir su apoyo en este sistema, lo cual es de gran trascendencia, ya que entre las titulares de las comunidades de estudio aún hay mujeres que no saben leer, son monolingües y nunca han utilizado un cajero automático.

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Por su parte, los hogares con presencia de migrantes requieren mejor y mayor in-formación sobre los trámites para el cambio de domicilio, y así no perder el acceso a los apoyos del programa. Sin duda, en las localidades de estudio michoacanas se cumplen a cabali-dad los criterios de prioridad y elegibilidad que proponen las reglas de operación con una amplia cobertura de hogares. Por último, la situación de inseguridad que vive el país obliga a revisar las accionesparaasegurarelaccesoefectivodelosbeneficiariosdelosprogramasso-ciales. El trabajo de campo en Michoacán dio cuenta de la urgencia de revisar las condiciones de trabajo de los funcionarios que operan los programas para crear es-trategias que garanticen su seguridad. Sin embargo, esto no debe traducirse a “no entrar”alascomunidadesquesonblancodeviolencia;debeevitarsequeseanlosbeneficiariosquienessedesplacenalaslocalidadesconsideradasmásseguras,yaque esto implicaría una mayor inversión de recursos para los usuarios de los pro-gramas. Durante la experiencia en campo se observó que establecer acuerdos con-juntos con las autoridades locales y con la población sigue siendo una herramienta esencial para tomar medidas y efectuar diagnósticos de seguridad que permitan garantizar el acceso efectivo a la información, servicios y apoyos en las zonas que pueden ser catalogadas como riesgosas.

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Programa de Apoyos Directos al Campo, Procampo

En Michoacán, los municipios de estudio se caracterizan porque la recepción del apoyo no es efectiva para los campesinos que trabajan directamente la tierra, sino para quien tiene la titularidad de los predios, que suelen ser, en su mayoría, per-sonas distintas. Asimismo,debereplantearselaconcentracióndeinformaciónenlafiguradel representante del Procampo. Es necesario que una o varias personas sean el vínculo de los productores con las instancias a cargo de los programas de apoyo al campo,afindequerecibancapacitaciónanteloscambiosdesusreglasdeopera-ción. La concentración de la información en una sola persona puede obstaculizar el acceso efectivo a los apoyos para el campo, que depende de la mejor y mayor información que se tenga. ElProcampo,aligualqueOportunidades,estáentregandoasusbeneficia-rios los apoyos por medio de tarjeta bancaria. El programa debe prestar atención alainconformidaddelosbeneficiariosporelcambioenelsistemadeentregadeapoyos.

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Seguro Popular

En las tagde losbeneficiariosdeesteprogramaseadviertenvariascuestiones.Primero, debe reconocerse que en la población femenina que requiere atención durante el embarazo y alumbramiento se está logrando una importante cobertu-ra y acceso a los servicios de salud. No obstante, este sistema está diseñado para que alcance la cobertura de la mayor cantidad de población posible. Por tanto, en las localidades de alta y muy alta marginación en Michoacán han de revisarse lasrazonesporlascualesseestálimitandolaafiliacióndelapoblaciónatendidapor unidades de salud de imss-Oportunidades,así comoel requisitode reafilia-ción trianual para los regímenes no contributivos cuyos trámites generan gastos para los hogares. Respecto a este último punto, contar o reunir la documentación necesaria, principalmente las actas de nacimiento, limita el acceso de la población pobre por su elevado costo.

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70 y Más

Lapoblaciónadultabeneficiariadelprogramaenlascomunidadesdeestudioreci-be en tiempo y forma los apoyos propuestos. Si bien existe una amplia cobertura, no hay que perder de vista que la población objetivo está creciendo más rápido queelpresupuestoasignado.Porotraparte,sonevidenteslasdeficienciasenlainformación que se proporciona sobre los procedimientos para nuevas incorpo-raciones;porejemplo,lapoblaciónelegiblesuponeque,alacudiralasreunionescotidianasqueorganizaelprogramaconsusbeneficiarios,puedellegara“sercon-siderado” para recibir el apoyo.

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AnexoOficio de respuesta de la solicitud de información

sobre las bajas de beneficiarios

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Glosario

Glosario

aserca: Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria

cader: Centro de Apoyo al Desarrollo Rural

car: Centro de Atención y Registro

causes: Catálogo Universal de Servicios de Salud

cca: Centro Comunitario de Aprendizaje

Conapo: Consejo Nacional de Población

Coneval: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

Coplamar: Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Gru-pos Marginados

cuis: Cuestionario Único de Información Socioeconómica

curp: Clave Única de Registro de Población

cviv: Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para

Vivienda “Esta es tu casa”

ddr: Distrito de Desarrollo Rural

eda: Esquema Diferenciado de Apoyos

enigh: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares

enoe: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo

Fonaes: Fondo Nacional de Apoyo a las Empresas Sociales

Fonart: Fomento a las Artesanías

idh: Índice de Desarrollo Humano

ifai: Instituto Federal de Acceso a la Información

ife: Instituto Federal Electoral

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Glosario

inea: Instituto Nacional para la Educación de los Adultos

inegi: Instituto Nacional de Estadística y Geografía

issste: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

itaimich: Instituto para la Transparencia y Acceso a la Información Pública del Es-tado de Michoacán

ivm: Infantil Vivir Mejor

lgs: Ley General de Salud

mais: Modelo de Atención Integral a la Salud

mao: MódulodeAfiliaciónyOrientación

pal: Programa de Apoyo Alimentario

pasprah: programa de Apoyo para Regularizar Asentamientos Humanos

pdzp: Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias

pei: Programa Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras

pnud: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Procampo: Programa de Apoyos Directos al Campo

pvr: Programa de Vivienda Rural

ran: Registro Agrario Nacional

Sagarpa: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

Sedena: Secretaría de la Defensa Nacional

Sedesol: Secretaría de Desarrollo Social

smng: Seguro Médico para una Nueva Generación

spss: Sistema de Protección Social en Salud

tag: Trayectorias de Atención y Gestión

zap: Zonas de Atención Prioritaria

Acceso a la información, servicios y apoyos en zonas de atención prioritaria. Michoacán

Documents

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