BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Di dalam pendekatan institusional (kelembagaan), khususnya di dalam

skema, tercantum lalu-lintas administrasi negara dari eksekutif turun ke kebijakan

administrasi, lalu ke administrasi dan yang terakhir ke pemilih. Artinya, setiap

kebijakan setiap kebijakan negara yang yang diselenggarakan pihak eksekutif

diterjemahkan ke dalam bentuk kebijakan administrasi negara, di mana

pelaksanaan dari administrasi tersebut dilakukan oleh lembaga birokrasi. Kita

mungkin mengenal badan-badan seperti Departemen, Kanwil, Kantor Kelurahan,

Kantor Samsat, di mana kantor-kantor tersebut semua merupakan badan-badan

birokrasi negara yang mengimplementasikan kebijakan negara dan bersifat

langsung berhubungan dengan masyarakat.

Michael G. Roskin, menyebut pengertian birokrasi. Bagi mereka birokrasi

adalah setiap organisasi yang berskala besar yang terdiri atas para pejabat yang

diangkat, di mana fungsi utamanya adalah untuk melaksanakan (to implement)

kebijakan-kebijakan yang telah diambil oleh para pengambil keputusan (decision

makers). Idealnya, birokrasi merupakan suatu sistem rasional atau struktur yang

terorganisir yang dirancang sedemikian rupa guna memungkinkan adanya

pelaksanaan kebijakan publik yang efektif dan efisien.

Birokrasi juga dioperasikan oleh serangkaian aturan serta prosedur yang

bersifat tetap. Terdapat rantai komando berupa hirarki kewenangan di mana

tanggung jawab setiap bagian-bagiannya mengalir dari atas ke bawah.

1

B. Rumusan Masalah

A. Pengertian Birokrasi

B. Karakteristik Birokrasi

C. Tipe-tipe Birokrasi Negara

D. Fungsi dari Birokrasi

C. Tujuan Masalah

A. Mengetahui dari Pengertian Birokrasi

B. Mengerti Karakteristik Birokrasi

C. Memahami Tipe-tipe Birokrasi Negara

D. Mengetahui Fungsi dari Birokrasi

2

BAB II

PEMBAHASAN

A. Pengertian Birokrasi

Kata birokrasi secara etimologis, birokrasi berasal dari kata Biro (meja)

dan Kratein (pemerintahan), yang jika disintesakan berarti pemerintahan meja.

Tentu agak lucu pengertian seperti ini, tetapi memang demikianlah hakikat

birokrasi oleh sebab lembaga inilah tampak kaku yang dikuasai oleh orang-orang

di belakang meja.

Di dalam pendekatan institusional (kelembagaan), khususnya di dalam

skema, tercantum lalu-lintas administrasi negara dari eksekutif turun ke kebijakan

administrasi, lalu ke administrasi dan yang terakhir ke pemilih. Artinya, setiap

kebijakan setiap kebijakan negara yang yang diselenggarakan pihak eksekutif

diterjemahkan ke dalam bentuk kebijakan administrasi negara, di mana

pelaksanaan dari administrasi tersebut dilakukan oleh lembaga birokrasi. Kita

mungkin mengenal badan-badan seperti Departemen, Kanwil, Kantor Kelurahan,

Kantor Samsat, di mana kantor-kantor tersebut semua merupakan badan-badan

birokrasi negara yang mengimplementasikan kebijakan negara dan bersifat

langsung berhubungan dengan masyarakat.

Michael G. Roskin, menyebut pengertian birokrasi. Bagi mereka birokrasi

adalah setiap organisasi yang berskala besar yang terdiri atas para pejabat yang

diangkat, di mana fungsi utamanya adalah untuk melaksanakan (to implement)

kebijakan-kebijakan yang telah diambil oleh para pengambil keputusan (decision

makers). Idealnya, birokrasi merupakan suatu sistem rasional atau struktur yang

terorganisir yang dirancang sedemikian rupa guna memungkinkan adanya

pelaksanaan kebijakan publik yang efektif dan efisien.

3

Birokrasi juga dioperasikan oleh serangkaian aturan serta prosedur yang

bersifat tetap. Terdapat rantai komando berupa hirarki kewenangan di mana

tanggung jawab setiap bagian-bagiannya mengalir dari atas ke bawah.

B. Karakteristik Birokrasi

Karakteristik birokrasi yang umum diacu adalah yang diajukan oleh Max

Weber. Menurut Weber, paling tidak terdapat 8 karakteristik birokrasi, yaitu :

1. Organisasi yang disusun secara hirarkis

2. Setiap bagian memiliki wilayah kerja khusus.

3. Pelayanan publik (civil sevants) terdiri atas orang-orang yang diangkat,

bukan dipilih, di mana pengangkatan tersebut didasarkan kepada

kualifikasi kemampuan, jenjang pendidikan, atau pengujian (examination).

4. Seorang pelayan publik menerima gaji pokok berdasarkan posisi.

5. Pekerjaan sekaligus merupakan jenjang karir.

6. Para pejabat/pekerja tidak memiliki sendiri kantor mereka.

7. Setiap pekerja dikontrol dan harus disiplin.

8. Promosi yang ada didasarkan atas penilaiaj atasan (superior's judgments).

Ditinjau secara politik, karakteristik birokrasi menurut Weber hanya

menyebut hal-hal yang ideal. Artinya, terkadang pola pengangkatan pegawai di

dalam birokrasi yang seharusnya didasarkan atas jenjang pendidikan atau hasil

ujian, kerap tidak terlaksana. Ini diakibatkan masih berlangsungnya pola

pengangkatan pegawai berdasarkan kepentingan pemerintah.

C. Tipe-tipe Birokrasi Negara

Untuk melihat tipe-tipe birokrasi negara, dapat kiranya kita manfaatkan

pemisahan tipe birokrasi menurut ideal typhus Amerika Serikat. Ideal typhus

tersebut lalu kita komparasikan dengan apa yang ada di Indonesia.

4

Departemen-departemen dalam kabinet terdiri atas beberapa beberapa

lembaga birokrasi yang dibedakan menurut tugasnya. Ada departemen tenaga

kerja, departemen pertahanan, atau departemen pendidikan. Tugas utama dari

departemen-departemen ini adalah melaksanakan kebijaksanaan umum yang telah

digariskan oleh lembaga eksekutif maupun yudikatif.

Agen-agen federal merupakan kepanjangan tangan dari lembaga

kepresidenan. Ia dibentuk berdasarkan pilihan dari presiden yang tengah

memerintah, oleh sebab itu sifatnya lebih politis ketimbang murni administratif.

Organisasi NASA di sana merupakan salah satu contoh dari agen-agen federal.

Contoh dari birokrasi ini juga diposisikan oleh FBI (Federal Bureau

Investigation). Di Indonesia agen-agen seperti ini misalnya Badan Tenaga Atom

Nasional (Batan), Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional (Lapan).

Korporasi-korporasi federal merupakan birokrasi yang memadukan antara

posisinya sebagai agen pemerintah sekaligus sebagai sebuah lembaga bisnis. Di

Indonesia contoh yang paling endekati adalah BUMN (Badan Usaha Milik

Negara). Meskipun negara (eksekutif) terkadang masih merupakan pihak yang

paling menentukan dalam pengangkatan pejabatnya, tetapi secara umum sebagai

sebuah lembaga bisnis ia memiliki otoritas untuk menentukan jenis modal dan

juga memutuskan apakah perusahaan akan melakukan pemekaran organisasi atau

sebaliknya, perampingan. Di Indonesia, contoh dari korporasi-korporasi milik

negara ini misalnya Perusahaan Jawatan Kereta Api (PJKA), Garuda Indonesia

Airways (GIA), Perusahaan Listrik Negara (PNL) atau Bank Mandiri.

Agen-agen Pengaturan Independen, sebagai jenis birokrasi yang terakhir,

merupkan birokrasi yang dibentuk berdasarkan kebutuhan untuk

menyelenggarakan regulasi ekonomi terhadap dunia bisnis, di mana

penyelenggaraan tersebut berkaitan secara langsung dengan kesejahteraan

masyarakat. Di Indonesia kini dibentuk Badan Penyehatan Perbankan Nasional

(BPPN) yang berfungsi untuk melakukan rekstrukturisasi kalangan bisnis tanah

5

air yang di masa lalu dianggap banyak merugikan keuangan negara, dan secara

lebih jauh, kesejahteraan masyarakat Indonesia akibat, katakanlah, kredit-kredit

macet mereka. Selain itu, contoh bisa kita sebutkan misalnya Komisi

Pemberantasan Korupsi (KPK), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi

Pengawasan Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), dan

sejenisnya.

A. Fungsi Birokrasi

Michael G. Roskin. meneyebutkan bahwa sekurang-kurangnya ada 4 fungsi

birokrasi di dalam suatu pemerintahan modern. Fungs-fungsi tersebut adalah :

1. Administrasi

Fungsi administrasi pemerintahan modern meliputi administrasi,

pelayanan, pengaturan, perizinan, dan pengumpul informasi. Dengan fungsi

administrasi dimaksudkan bahwa fungsi sebuah birokrasi adalah

mengimplementasikan undang-undang yang telah disusun oleh legislatif serta

penafsiran atas UU tersebut oleh eksekutif. Dengan demikian, administrasi berarti

pelaksanaan kebijaksanaan umum suatu negara, di mana kebijakan umum itu

sendiri telah dirancang sedemikian rupa guna mencapai tujuan negara secara

keseluruhan.

2. Pelayanan

Birokrasi sessungguhnya diarahkan untuk melayani masyarakat atau

kelompok-kelompok khusus. Badan metereologi dan Geofisika (BMG) di

Indonesia merupakan contoh yang bagus untuk hal ini, di mana badan tersebut

ditujukan demi melayani kepentingan masyarakat yang akan melakukan

perjalanan atau mengungsikan diri dari kemungkinan bencana alam. Untuk batas-

batas tertentu, beberapa korporasi negara seperti PJKA atau Jawatan POS dan

Telekomunikasi juga menjalankan fungsi public service ini.

3. Pengaturan (regulation)

6

Fungsi pengaturan dari suatu pemerintahan biasanya dirancang demi

mengamankan kesejahteraan masyarakat. Dalam menjalankan fungsi ini, badan

birokrasi biasanya dihadapkan anatara dua pilihan: Kepentingan individu versus

kepentingan masyarakat banyak. Badan birokrasi negara biasanya diperhadapkan

pada dua pilihan ini.

4. Pengumpul Informasi (Information Gathering)

Informasi dibutuhkan berdasarkan dua tujuan pokok: Apakah suatu

kebijaksanaan mengalami sejumlah pelanggaran atau keperluan membuat

kebijakan-kebijakan baru yang akan disusun oleh pemerintah berdasarkan situasi

faktual. Badan birokrasi, oleh sebab itu menjadi ujung tombak pelaksanaan

kebijaksanaan negara tentu menyediakan data-data sehubungan dengan dua hal

tersebut. Misalnya, pemungutan uang yang tidak semestinya (pungli) ketika

masyarakat membuat SIM atau STNK tentunya mengalami pembengkakan.

Pungli tersebut merupakan pelanggaran atas idealisme administrasi negara, oleh

sebab itu harus ditindak. Dengan ditemukannya bukti pungli, pemerintah akan

membuat prosedur baru untuk pembuatan SIM dan STNK agar tidak memberi

ruang bagi kesempatan melakukan pungli.

Selain Roskin, Andrew Heywood juga mengutarakan sejumlah fungsi

yang melekat pada birokrasi. Bagi Heywood, fungsi dari birokrasi adalah:

1. Pelaksanaan Administrasi

Fungsi ini serupa dengan yang diutarakan Roskin, bahwa fungsi utama

birokrasi adalah mengimplementasikan atau mengeksekusi undang-undang dan

kebijakan negara. Sehubungan dengan fungsi ini, Heywood membedakan 2 peran

di tubuh pemerintah. Pertama, peran pembuatan kebijakan dalam mana peran ini

ada di tangan politisi. Kedua, peran pelaksanaan kebijakan dalam mana peran ini

ada di tangan birokrat. Sebab itu, kerap disebut bahwa suatu rezim pemerintahan

disebut dengan administrasi. Misalnya administrasi Gus Dur, administrasi

Sukarno, administrasi SBY, atau administrasi Barack Obama. Ini akibat

7

kenyataan, suatu kebijakan baru akan terasa jika telah dilaksanakan. Fungsi

administrasi, oleh karena itu, merupakan fungsi sentral dari birokrasi negara.

2. Nasehat Kebijakan (Policy Advice)

Birokrasi menempati peran sentral dalam pemberian nasehat kebijakan

kepada pemerintah. Ini akibat birokrasi merupakan lini terdepan dalam

implementasi suatu kebijakan, mereka adalah pelaksananya. Sebab itu, masalah

dalam suatu kebijakan informasinya secara otomatis akan terkumpul di birokrasi-

birokrasi. Heywood membedakan 3 kategori birokrat yaitu:

a. Top level civil servants

b. Middle-rangking civil servants

c. Junior-ranking civil servants

Top level civil servant banyak melakukan kontak dengan politisi,

sementara middle dan junior civil servants lebih pada pekerjaan-pekerjaan rutin di

lapangan. Top level civil servants dapat bertindak selaku penasehat kebijakan bagi

para politisi, dalam mana informasi pelaksanaan kebijakan mereka peroleh dari

middle dan junior civil servants.

3. Artikulasi Kepentingan

Kendati bukan fungsi utamanya guna mengartikulasi kepentingan (ini

fungsi partai politik), tetapi birokrasi kerap mendukung upaya artikulasi dan

agregasi kepentingan. Dalam tindak keseharian mereka, birokrasi banyak

melakukan kontak dengan kelompok-kelompok kepentingan di suatu negara. Ini

membangkitkan kecenderungan korporatis dalam mana terjadi kekaburan antara

kepentingan-kepentingan yang terorganisir dengan kantor-kantor pemerintah

(birokrasi). Kelompok-kelompok kepentingan seperti perkumpulan dokter, guru,

petani, dan bisnis kemudian menjadi kelompok klien yang dilayani oleh birokrasi

negara. Pada satu ini klientelisme ini positif dalam arti birokrasi secara dekat

8

mampu mengartikulasikan kepentingan kelompok-kelompok tersebut yang

notabene adalah rakyat yang harus dilayani. Namun, pada sisi lain klientelisme ini

berefek negatif, utamanya ketika birokrasi berhadapan dengan kepentingan-

kepentingan bisnis besar seperti Bakri Group (ingat kasus Lapindo), kelompok-

kelompok percetakan dalam kasus Ujian Nasional di Indonesia, dalam mana

keputusan pemerintah berbias kepentingan kelompok-kelompok tersebut.

4. Stabilitas Politik

Birokrasi berperan sebagai stabilitator politik dalam arti fokus kerja

mereka adalah stabilitas dan kontinuitas sistem politik. Peran ini utamanya kentara

di negara-negara berkembang dalam mana pelembagaan politik demokrasi mereka

masih kurang handal.

9

BAB III

PENUTUP

A. Kesimpulan

Secara etimologis, birokrasi berasal dari kata Biro (meja) dan Kratein

(pemerintahan), yang jika disintesakan berarti pemerintahan Meja. Tentu agak

lucu pengertian seperti ini, tetapi memang demikianlah hakikat birokrasi oleh

sebab lembaga inilah tampak kaku yang dikuasai oleh orang-orang di belakang

meja.

Di dalam pendekatan institusional (kelembagaan), khususnya di dalam

skema, tercantum lalu-lintas administrasi negara dari eksekutif turun ke Kebijakan

Administrasi, lalu ke Administrasi dan yang terakhir ke pemilih. Artinya, setiap

kebijakan setiap kebijakan negara yang yang diselenggarakan pihak eksekutif

diterjemahkan ke dalam bentuk kebijakan administrasi negara, di mana

pelaksanaan dari administrasi tersebut dilakukan oleh lembaga birokrasi. Kita

mungkin mengenal badan-badan seperti Departemen, Kanwil, Kantor Kelurahan,

Kantor Samsat, di mana kantor-kantor tersebut semua merupakan badan-badan

birokrasi negara yang mengimplementasikan kebijakan negara dan bersifat

langsung berhubungan dengan masyarakat.

Dalam kehidupan politik, perbaikan kinerja birokrasi pelayanan publik

akan memiliki implikasi luas, terutama dalam memperbaiki tingkat kepercayaan

masyarakat kepada pemerintah. Buruknya kinerja birokrasi selama ini menjadi

10

salah satu faktor penting yang mendorong munculnya krisis kepercayaan

masyarakat kepada pemerintah. Protes, demonstrasi dan bahkan pendudukan

kantor-kantor pemerintahan oleh masyarakat yang sering terjadi diberbagai daerah

menjadi indikator dari besarnya ketidakpuasan masyarakat terhadap kinerja

pemerintahnya. Perbaikan kinerja birokrasi pelayanan publik diharapkan akan

mampu mengembalikan image pemerintah dimata masyarakat karena dengan

kwalitas pelayanan publik yang semakin baik, kepuasan dan kepercayaan

masyarakat bisa dibangun kembali. Kalau ini dilakukan maka pemerintah akan

memperoleh kembali legitimasi dimata publik.

B. Saran-Saran

Saya selaku pemakalah mohon maaf atas segala kekurangan yang terdapat

dalam makalah ini, oleh karena itu saya mengharapkan kritik dan saran dari

semuanya agar makalah ini dapat dibuat dengan lebih baik lagi.

11

DAFTAR PUSTAKA

Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia : Prof.Dr. Agus Dwiyanto, dkk

Tri Kadarwati. 2001. Administrasi Negara Perbandingan. Pusat Penerbitan

Universitas Terbuka.

Birokrasi dan Politik di Indonesia : Prof.DR.Miftah Thoha, MPA

Reformasi Pelayanan Publik, Prof.Dr. Agus Dwiyanto

Kebijakan Sosial sebagai Kebijakan Publik : Edi Suharto, Ph.D

12