STRATEGI IMPLEMENTASI KEBIJAKAN IRIGASI …fisip-unipas.com/asset/user_file/20170912124035_naskah...

Prosiding Seminar : Local Genius dalam Perspektif Kebijakan Publik, Hukum, Manajemen, Pertanian

dan Pendidikan Oktober 2015 P.2-22. P3M UNIPAS Singaraja. ISBN 978-979-17637-1-4 | 2

STRATEGI IMPLEMENTASI KEBIJAKAN IRIGASI BERBASIS KEARIFAN LOKAL

Dr. Gede Sandiasa, S.Sos, M.Si1

1 staf edukatif pada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik (FISIP) Universitas Panji Sakti

Abstraksi

Sistem irigasi berbasis kearifan lokal, peran dan fungsi ―subak” sebagai sosio agraris religius mengalami degradasi dan kinerja sistem irigasi subak penting menjadi perhatian bagi kebijakan pemerintah dengan melaksanakan prinsip-prinsip good governance, dalam mendorong potensi dan keterlibatan kelembagaan subak, guna meningkatkan hasil pertanian dan kesejahteraan masyarakat petani. Keberhasilan dalam mencapai tujuan kebijakan irigasi adalah menyangkut kemampuan dalam menyusun strategi kebijakan antara lain 1) membentuk Subak Gede dan menyusun awig-awig (peraturan subak) dengan berlandaskan pada Trihita Karana; 2) memperkuat awig-awig; (3) melaksanakan rapat evaluasi rutin; dan 4) melakukan pengembangan organisasi dan usaha pendukung. Di samping itu juga dipengaruhi oleh kemampuan kelembagaan subak dalam menjawab tantangan dan hambatan dihadapi dalam sistem irigasi yaitu: 1) tingkat pendidikan petani yang rendah berpengaruh pada upaya pemeliharaan dan manajemen sistem irigasi, serta pengembangan usaha ekonomi pertanian, 2) menurunnya sinergitas pemerintah akibat ditiadakannya fungsi sedahan agung yang berfungsi menangani permasalahan-permasalahan subak dan 3) alih fungsi tanah yang tidak dapat dikendalikan. Refleksi terhadap kebijakan publik di masa mendatang, adalah terwujudnya kebijakan yang berbasis harmoni, yaitu harmoni manusia pada keyakinan dan kepercayaannya, harmoni hubungan manusia dengan manusia, harus dipahami sebagai gerakan moral, upaya mengangkat martabat manusia dan harmoni hubungan manusia dengan lingkungan alamiah, bahwa seluruh tujuan kebijakan ditujukan pada upaya penyelamatan lingkungan hidup dan alamiah, yang dapat memberi kemanfaatan bagi seluruh kehidupan manusia dan mahluk lainnya Kata-kata Kunci: Kebijakan, sistem irigasi, subak, kearifan lokal 1. Pendahuluan

Kebijakan menjadi acuan dan pedoman dalam upaya melakukan perbaikan

dan mencari solusi terhadap sejumlah persoalan masyarakat. Namun seringkali

produk kebijakan publik, tidak dapat menyentuh akar persoalan yang dihadapi dan

diinginkan oleh masyarakat, tetapi lebih nampak pada upaya mengisi kekosongan

politik dan mengandung muatan-muatan politik, yang sebenarnya semata-mata

bertujuan untuk mempertahankan konstituen dan menempatkan kelompok di atas

kepentingan publik. Parsons (1981) mengungkapkan bahwa ilmu kebijakan adalah



pengetahuan dari masyarakat yang mempersiapkan cara-cara hidup yang lebih baik

―a way of making it better‖. Proses merajut pengalaman-pengalaman kebijakan

sebagai dasar untuk mereformulasi kebijakan akan melahirkan kebijakan publik

dengan cara pandang baru, semangat baru, antusiasm baru, optimistik yang

berorientasi pada masa depan, kreatifitas baru dan menambah komitmen pada

publik (Indiahono, 2009). Selanjutnya keberhasilan suatu kebijakan disebabkan oleh

dua faktor yaitu: (1) kualitas dari kebijakan yang dapat dilihat dari substansi

kebijakan yang dirumuskan dan (2) adanya dukungan strategi kebijakan yang

dirumuskan (Abidin, 2012). Di samping itu sinergitas di antara para aktor yang

terlibat juga berpengaruh pada keberhasilan pelaksanaan kebijakan, seperti

pendapat Anderson bahwa:, ―redistributive policies involve deliberative effort by the

government to shift the allocation of wealth, income, property, or rights among broad

classes or groups of the population” (Anderson, 1979). Hal ini memungkinkan

terjadinya penciptaan jaringan di seluruh sektor-sektor yang menghasilkan nilai

publik (Morse, 2007), serta mendorong kebijakan yang memungkinkan pihak swasta

dan lainnya terlibat dalam menangani masalah-masalah yang ditangani kebijakan.

―Democracy of local government...in term of (local) governance refers to a more or

less polycentric system in which a variety of actors are engaged in local public

decision making process” (Stoker et al.,2011).

Reformasi kebijakan di bidang pertanian di Indonesia telah dilakukan melalui

berbagai kebijakan penting baik langsung maupun tidak langsung menangani

pertanian, yang mana kebijakan ini mendukung asumsi bahwa sektor pendukung

utama pembangunan dan perekonomian bangsa Indonesia adalah hasil pertanian.

Namun demikian keberuntungan tidak selalu berpihak kepada masyarakat petani,

dan hasil reformasi di segala bidang belum mampu mensejahterakan serta memberi

pelayanan yang terbaik bagi masyarakat sebagai citizen‟s. Bahkan menurut

Mollingga menyebutkan bahwa bangunan kebijakan pertanian disebutkan “dominate



as a form of production and merchant capital continued to „drink the blood of the

peasant”(Mollinga, 2010). Demikian juga di Bali pembangunan hotel dan perluasan

airport, peningkatan sampah plastik, limbah dan polusi udara; salinasi pada air

bawah tanah; pengambilan air pertanian untuk dijual ke hotel dan lapangan golf;

konversi lahan produktif – seringkali lewat tekanan dan intimidasi menjadi fasilitas

pariwisata; dan keterlibatan pemerintah dalam memfasilitasi proyek‖ (Warren,

1996). Dalam RPJPD Provinsi Bali Tahun 2005-2025 diakui beberapa persoalan

yang dihadapi petani Bali, yaitu: luas lahan rata-rata yang diusahakan oleh petani

sangat sempit yaitu di bawah 0,38 ha, berpengaruh pada rendahnya pendapatan

Rumah Tangga petani, terjadinya penurunan lahan pertanian pertahun mencapai 28

ha, 80 % tingkat pendidikan petani adalah sekolah dasar berdampak pada

rendahnya penguasaan teknologi pertanian, selanjutnya meningkatnya masalah

kelangkaan air untuk irigasi, bahkan hampir di semua kabupaten di Bali (Sutantra,

2009).

Namun kondisi yang demikian, tidak membuat terpuruk sektor pertanian di

Bali secara drastik, hal ini disebabkan oleh daya dukung kelembagaan sistem irigasi

yang dikenal dengan sebutan subak. Subak sebagai alat keirigasian yang nampak

sangat sederhana, adalah merupakan salah satu organisasi petani pemakai air

yang paling canggih di seluruh dunia Ambler (1990). Fungsi utama subak secara

tradisional adalah distribusi air ke sawah dan pemeliharaan kuil serta persembahan

pada Tuhan (Parker, 2003). Subak sebagai kearifan lokal keberadaannya perlu

diatur dengan peraturan pemerintah yang merupakan salah satu produk kebijakan

publik, soal mengatur tentang irigasi, di mana secara nasional mendapat pengakuan

dalam UU No. 2004 tentang Sumberdaya Air dan UU No. 11 tahun 1974 tentang

pengairan, yang menghargai kearifan budaya lokal (UU No. 41 2009, tentang

PLPPB), termasuk pengakuan secara langsung bahwa subak adalah masyarakat

hukum adat yang bersifat sosio agraris religius, pada PP No. 23 tahun 1982 tentang



irigasi, serta penguatan juga dilakukan melalui Perda No. 2/PD/DPRD/1972,

tentang Sistem Irigasi Bali, yang telah diperbaharui dengan Perda No. 9 tahun 2012,

tentang subak. Dengan demikian subak telah menjadi bagian dari kepentingan

pemerintah daerah Bali, sehingga penting membuat aturan dalam bentuk kebijakan

publik, yang ditujukan untuk memperkuat keberadaan dan eksistensi subak sebagai

lembaga yang menjalankan tatakelola sistem irigasi serta meningkatkan

kemampuan dalam melayani kepentingan masyarakat petani.

2. Kebijakan Publik

Hadirnya UU Otonomi daerah 22 tahun 1999 sampai dengan UU 25/2099

tentang perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dan UU 32 tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah, adalah upaya pemerintah untuk dapat mempercepat

pelaksanaan pembangunan dan upaya pemberdayaan secara merata di seluruh

daerah, hal ini diperkuat oleh pendapat Andrisani ―upaya memperkuat dan

pemberdayaan yang lebih luas dari pemerintah daerah untuk mengatasi masalah-

masalah lokal dan mulai menawarkan isu-isu kebijakan" (Andrisani, 2002 p.11).

Kewenangan untuk mengelola potensi daerah secara maksimal makin terbuka,

namun demikian tantangan yang dihadapi daerah tidaklah begitu mudah untuk

dapat memenuhi kepentingan daerah, dengan berbagai persoalan di daerah,

kepentingan personal, kepentingan berskala daerah, kepentingan keseimbangan

dengan kemajuan kompetititor di daerah lain turut menjadi perhitungan dalam

mengelola daerah. Kinerja pemerintahan daerah dapat terlihat dari upaya gigih

pemerintah daerah dalam memperjuangkan hak-hak rakyat, melalui kewenangan

dalam menyusun kebijakan, sebagai instrumen dalam mencapai tujuan bersama,

instrumen dalam mewujudkan tingkat kepatuhan aktor-aktor kebijakan. Pembuatan

kebijakan adalah merupakan kombinasi dari keputusan-keputusan dasar, komitmen-

komitmen dan tindakan-tindakan yang dilakukan oleh mereka yang memegang



posisi pemerintahan atau berpengaruh (Gerston, 2002). Dengan demikian arah dan

tujuan kebijakan pemerintah sebagai kebijakan publik adalah bagaimana dapat

mewujudkan pemberdayaan pada masyarakat, sehingga mampu meningkatkan

kapasitas kelembagaan mereka dalam upaya mencapai kesejahteraan bersama.

Menurut Edward III, Friedrick mendefinisikan kebijakan publik sebagai

―serangkaian tindakan/kegiatan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau

pejabat pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu di mana terdapat hambatan-

hambatan (kesulitan-kesulitan) dan kemungkinan-kemungkinan (kesempatan-

kesempatan) terhadap pelaksanaan usulan kebijakan tersebut dalam rangka

mencapai tujuan tertentu (Islamy, 2014). Di sisi lain David Easton memberikan

pengertian kebijakan publik merupakan pengalokasian nilai-nilai secara paksa dan

sah kepada seluruh anggota masyarakat (Santosa, 2008). Kalau disimak dari

beberapa pengertian di atas eksistensi dari kebijakan pemerintah terjadi apabila apa

yang dihasilkan output maupun outcome dari kebijakan pemerintah mampu

mencerminkan agregasi nilai yang ada di masyarakat, dan pengalokasiannya dapat

diterapkan dengan nyata demi kepentingan semua kelompok, individu maupun

pemerintah, berkenaan dengan permasalahan yang diselesaikan. Hal tersebut

senada dengan pendapat Anderson (1979) yang menyatakan bahwa, semua

kebijakan publik dimaksudkan untuk mempengaruhi atau mengendalikan perilaku

manusia dalam beberapa cara, untuk mendorong orang untuk bertindak sesuai

dengan aturan yang amanatkan pemerintah atau tujuan negara.

3. Kearifan Lokal dalam Menjamin Ketertiban dan Harmoni dalam Masyarakat

Kearifan lokal adalah adat kebiasaan dalam masyarakat yang merupakan

perwujudan dari nilai-nilai budaya berdasarkan hasil inovasi lokal, yang dapat

dimanfaatkan secara maksimal dan diarahkan secara positif dalam berbagai bentuk

dan upaya untuk mengatasi persoalan (Supadi, 2009). Di samping itu kearifan lokal



akan tetap membimbing masyarakat sepanjang zaman (Hidayat & Vidjanarko, 2008

h. 548). Sebuah kearifan lokal biasanya mencakup perawatan ketertiban dalam

kehidupan di antara manusia dengan penguasa tunggal, di antara manusia dengan

para arwah leluhurnya, di antara sesama, di antara manusia dengan alam bumi

dengan segala isinya, dan di antara manusia dengan cakrawala yang melingkupi

bumi. Dengan demikian sebuah kearifan lokal merupakan rumusan jati diri (identify)

masyarakatnya. Jati diri ini mencakup visi, misi, dan nilai-nilai dalam kehidupannya,

nilai-nilai itu pulalah yang dapat dipetik untuk upaya kelanjutan berkehidupan dan

berpenghidupan dengan sesama dan sekaligus sebagai upaya pemeliharaan

lingkungan hidup berbasis kearifan lokal yang memiliki makna universal. Ketertiban

(cosmos) pada suatu sistem akan memancarkan nilai keindahan yang didukung dan

dibentuk oleh suatu keteraturan. Keindahan itu menyimpan banyak informasi,

sehingga pola-pola interaksi di antara beragam subsistem dengan ukuran dapat

berlangsung secara proporsional, seimbang, serasi dan harmonis (Sulistyo, dkk.,

2010 h. 13).

Kerangka kerja subak mengandung nilai-nilai yang terkandung dalam konsep

kearifan lokal. ―the local wisdom subscribed by the Balinese, that life must be I

accordance with the changing environment, and that happiness can only be

achieved if the life is in balance, a concept locally known as „Tri hita karana” (Pitana,

2010 p. 139). Berbagai konsep nilai dan budaya mewarnai pelaksanaan aktivitas

subak, agar dapat terlaksana dengan baik, dan mampu meningkatkan upaya

pencapaian kesejahteraan petani, perlu memiliki strategi yang tepat. Menurut

Schneider & Barsoux (2003) proses strategi berkaitan dengan budaya adalah

meliputi membangun tim (building a team); memilih tehnik komunikasi yang tepat

(choosing how to communicate); memperkuat partisipasi (eliciting participation);

penanganan konflik (resolving conflict); dan evaluasi kinerja (evaluating

performance). Strategi ini, sangatlah tepat dipergunakan dalam melakukan kajian



pada implementasi kebijakan pemerintah pada subak yang memiliki kekentalan

dalam dimensi kebudayaan. Selain itu subak juga melaksanakan fungsi ekonomi

dan manajemen organisasi yang sangat luas, seperti pandangan Geertz sebagai

berikut: “the subak organized the economic resources of company of peasants-land,

labor, water, technical know-how, and, to a rather limited extent, capital equipment-

into an astonishingly effective productive apparatus‖ (Geertz, 1980 p. 50). Dengan

berbagai pemahaman di atas dapat disampaikan bahwa subak sebuah organisasi

irigasi yang dapat ditinjau dari lima dimensi, yaitu (1) dimensi sosial, religius dan

budaya, yang menyatakan bahwa dalam pelaksanaan irigasi penuh nilai spiritual

keagamaan, sebagai basis dari berkembangnya budaya yang dilaksanakan dalam

suasana sosial yang harmonis dan dinamis, (2) dimensi ekonomi bahwa

kelembagaan subak ini selain berbasis ekonomi pertanian, juga melaksanakan

kegiatan ekonomi dan pengelolaan keuangan mikro, (3) dimensi politik, bahwa

proses pengaturan dan manajemen pengelolaan sistem irigasi dan pengairan

melibatkan proses demokrasi deliberasi yang dapat menghasilkan politik

pengaturan air dan sumberdaya manusia dalam mengelola sistem irigasi (4) hukum

dan kepercayaan adalah menyangkut penerapan sanksi dan distribusi air

berdasarkan kepercayaan dan hukum lokal yang diterapkan oleh pengurus subak

(kelian subak) berdasarkan persetujuan bersama dan (5) dimensi ekologi dan

agraris, bahwa dalam mengelola sistem pertanian dan irigasi selalu berupaya

menjaga lingkungan dan keberlangsungan sistem pertanian, melalui cara-cara

pengelolaan alamiah dan ramah lingkungan.

4. Strategi Implementasi Kebijakan Irigasi Berbasis Kearifan Lokal

Kemampuan mentransfer komitmen dalam pelaksanaan kebijakan, yang

didukung oleh kemampuan dalam memahami data kebutuhan, adanya pembagian

tanggungjawab yang jelas dan sistem pemantauan, didukung oleh pelaporan yang



baik, para pemegang kebijakan penuh tanggungjawab dan akuntabel, menurut

Gerston (2002), dapat berpengaruh besar dalam implementasi kebijakan publik.

Dengan demikian penyusunan strategi dalam upaya pelaksanaan kebijakan subak

menjadi penting, yang telah disusun secara bottom up, dan dilaksanakan pula

dengan cara yang sama, sehingga rasa memiliki dan tanggungjawab bersama

menjadi kental sebagai ciri dari kebijakan subak ini.

Menurut Brinkerhoff dan Crosby (2002), menyebutkan bahwa strategi adalah

menyangkut 4 hal, yaitu (1) pengembangan kesepakatan dan sejumlah sasaran

kebijakan; (2) evaluasi internal dan eksternal, (3) mengembangkan opsi-opsi dan

strategi; (4) melaksanakan dan monitoring. Subak dapat menunjukkan keadaan

bahwa adanya konsistensi dalam proses pengambilan dan pelaksanaan keputusan,

yaitu melalui keputusan bersama yang di ambil dengan model musyawarah mufakat

―deliberasi” (Habermas dalam Hardiman, 2009, Winarno, 2007, & Rostboll 2008),

melalui media paruman, dan pelaksanaan serta monitoring dilakukan dengan

sangkepan rutin setiap 35 hari, untuk penanganan hal-hal tertentu dapat dilakukan

sangkepan secara insidental menurut kebutuhan, seperti jadwal pembinaan dari

pemerintah, pelaksanaan lomba, perbaikan-perbaikan saluran yang bersifat urgen

dll.

Strategi pertama, yang dikembangkan oleh subak adalah mengatur

pembagian air melalui Subak Gede (gabungan subak) dan menyusun awig-awig

(peraturan subak) yang berlandasakan tri hita karana, yaitu (1) ―parhyangan” yaitu

harmoni hubungan manusia dengan Tuhannya yang bersangkutan dengan

persembahan dan tempat suci, yang dapat berfungsi pengendalian perilaku petani

melalui proses religius spiritual dan keagamaan, (2) ―pawongan” adalah harmoni

hubungan manusia dengan manusia dalam hal ini berkaitan dengan keanggotaan

subak, dan (3) ―palemahan”, yakni harmoni manusia dengan lingkungan alamiah,

yaitu wilayah sistem irigasi dan lahan sawah yang menjadi garapan. Proses



pengaturan dan distribusi air ini, lepas dari pengaruh intervensi Negara, di mana

masyarakat petani mengawali dengan mencari sumber air, membuat saluran dan

mengawasi serta memelihara saluran irigasi, bentuk bangunan sebagian besar

adalah semi teknis.

Sebagai strategi kedua adalah memperkuat fungsi awig-awig, berdasarkan

pengalaman dan perjalanan panjang masyarakat melakukan pengaturan dan

pembatasan perilaku individu dalam batas-batas kesopanan dan norma yang bisa

diterima oleh individu maupun kelompok lainnya. Sebagai bentuk budaya dan

pengetahuan yang dimiliki dan dilindungi, selalu dikembangkan agar masyarakat

lokal memiliki poisisi tawar yang kuat terhadap negara, maka nilai-nilai yang

terkandung dalam pengetahuan itu dibakukan dan dirumuskan dalam bentuk

peraturan-peraturan dalam rangka mengelola sumberdaya, agar memperoleh

manfaat yang adil dan saling menguntungkan, memerlukan keterlibatan para pemilik

pengetahuan lokal tersebut, hal ini dapat mendukung hasil penelitian Talaat, dkk

(2012). Melalui metode acces and benefit sharing (ABS) masyarakat melakukan 1)

menetapkan identifikasi nilai-nilai dan otoritas yang berlaku, 2) menginventarisasi

pengetahuan lokal dan 3) membentuk pengaturan dan prosedur yang tepat.

Pengaturan dalam bentuk awig-awig ini tidak dapat berjalan secara otomatis, dan

berlanjut apabila tidak ada upaya-upaya yang mengarah pada pemberlakuan dan

penguatan awig-awig. Dalam hal penguatan awig-awig dilakukan beberapa

langkah, yaitu: (1) menempuh proses formal yaitu pengesahan dari pejabat daerah,

dimaksudkan untuk memperoleh legitimasi dan penguatan secara hukum yang tidak

saja dapat diberlakukan pada anggotanya, tetapi hendaknya juga diketahui dan

dipahami oleh masyarakat secara umum, yang dapat bersentuhan langsung dan

memiliki kepentingan akan keberadaan subak. Penguatan kedua adalah adanya

sinkronisasi aturan subak dengan subak lainnya, dan dengan subak gede, dengan

demikian dalam penerapan aturan adanya kemiripan pelaksanaan bagi subak-



subak yang bersinggungan, atau yang akan melaksanakan kerjasama dalam skala

yang lebih besar. Langkah ketiga adalah penerapan awig-awig, evaluasi

pelaksanaan dan penyesuaian-penyesuaian, yang dapat dilaksanakan melalui

media pertemuan rutin, yang disebut dengan sangkepan. Adanya pelanggaran-

pelanggaran yang dilakukan oleh anggota, maupun pihak lain, ketidaksinkronan

aturan dengan perkembangan permasalahan yang ada dievaluasi setiap 35 hari,

yang dapat melakukan penerapan sanksi dan revisi-revisi guna mengarahkan

bentuk aturan yang tidak kaku dan dapat disesuaikan dengan perkembangan

permasalahan yang ada, serta bertujuan menghasilkan kebijakan yang lebih baik di

masa mendatang.

Strategi Ketiga, melaksanakan rapat evaluasi secara rutin, pelaksanaan

paruman atau sangkepan secara rutin setiap 35 hari, memberi manfaat antara lain:

terjadi proses pengambilan keputusan secara langsung dan demokrasi, melalui

proses pembelajaran publik, dan upaya meningkatkan rasa memiliki serta

tanggungjawab yang tinggi dari para anggotanya, mengatur keterlibatan tingkat

lokal dalam pengelolaan air secara berkelanjutan (Heer & Jenkins, 2012). Hal ini

disukung oleh hasil penelitian Hoogesteger (2012), di mana para pengguna air,

bekerja secara efektif melalui demokrasi dalam manajemen air, dengan

menggunakan kekuatan aktor-aktor pada grassroot. Keterlibatan semua anggota

dalam proses pengambilan keputusan dalam rangka implementasi dan monitoring

awig-awig sebagai instrumen utama kebijakan subak dapat dipahami sebagai

langkah pemberdayaan public, dalam rangka membangun kapasitas anggota, yang

dapat mendukung kegiatan subak maupun pengelolaan sistem pertanian yang

mereka geluti. Terdapat beberapa prinsip yang dilaksanakan oleh subak dalam

melaksanakan aktivitas membangun kapasitas ini, yang dapat diambil dari pendapat

Eade 1997 (dalam Bevir 2011) antara lain:



1) Meskipun menjadi komunitas terpinggirkan selalu memiliki cara dan kapasitas

dalam menangani berbagai persoalan yang dapat dikembangkan.

2) Dapat mengidentifikasi kebutuhannya sendiri, memiliki aspirasi dan kemampuan

untuk memilih masalah untuk diselesaikan dengan cara mereka sendiri.

3) Mampu menempatkan setiap komponen pendukung sebagai agen perubahan,

dengan memanfaatkan potensi dan kemampuan anggota.

4) Membangun kolaborasi dan kerjasama dengan pihak yang diinginkan dengan

metode partisipasi, sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan.

5) Mengembangkan pengetahuan dan ketrampilan guna dapat menyelesaikan

berbagai permasalahan yang dihadapi.

6) Segala proses pengembangan kapasitas dilakukan untuk memungkinkan setiap

individu dapat mengembangkan potensi, berada dalam proses belajar untuk ikut

bertanggungjawab mengembangkan modal sosial, ekonomi dan budaya

masyarakat, melalui pengembangan jejaring sosial, ekonomi dan budaya yang

ada.

Sebagai strategi keempat adalah melakukan pengembangan organisasi dan

usaha. Era keterbukaan dalam mengelola sumberdaya alam, pada sektor agraria

dan khusus manjemen pengelolaan air, tidak saja dapat diarahkan pada upaya

pengelolaan air pertanian yang efisien dan efektif, tetapi juga mengarah pada

kegiatan masyarakat lokal dalam membentuk ketahanan pangan, menjaga kualitas

lingkungan dan sumber penghidupan (Mahapatra & Mitra, 2012). Dalam hal ini

subak tidak saja melakukan kegiatan yang bersangkutpaut dengan distribusi air,

tetapi sudah meluas pada sumber-sumber atau peluang kehidupan yang lebih luas,

dalam rangka menjaga kualitas lingkungan dan kehidupan petani. Adanya berbagai

kelompok, baik yang dibentuk langsung oleh subak seperti tempekan (bagian

terkecil dari subak), kelompok ternak, KWT (kelompok wanita tani), Simantri

(system pertanian terintegrasi), Gapoktan (gabungan kelompok tani) dan Koperasi



Tani, maupun kelompok yang dibentuk oleh perkumpulan anggota sendiri, seperti

suka-duka (kelompok sosial), skaa manyi (kelompok panen), skaamula (kelompok

tanam), skaa santhi (kelompok paduan suara) adalah upaya untuk dapat

mempercepat tercapainya peningkatan usaha dan kesejahteraan petani di segala

bidang. Kelompok-kelompok ini menghadirkan dimensi ―ekonomi dan sosial‖ yang

memungkinkan rumah tangga petani menghasilkan “income‖ yang cukup

mendukung peningkatan pendapatan rumah tangga pertanian (Lorenzen &

Lorenzen, 2011), serta dapat menggali potensi dan memberikan akses yang cukup

kepada keluarga petani, dalam bidang ekonomi dan pelayanan sosial

kemasyarakatan. Berbagai kegiatan ekonomi dapat dilakukan oleh organisasi-

organisasi ini, seperti simpan-pinjam, pengelolaan ternak, pengolahan pupuk,

saprodi dan lain-lain kebutuhan yang bersifat konsumtif, sangat membantu

kebutuhan keluarga petani. Hal ini sesuai dengan pendapat Todaro dengan

menyebutnya sebagai ―complimentary imputs”, seperti irigasi, pemupukan,

penanganan hama ―insecticides”, kredit dan pengembangan pertanian lainnya

(1990) dan Geertz menyebutnya sebagai ―capital equipment” (1980, p. 50). Di

bidang pelayanan sosial kemasyarakatan tidak kalah pentingnya, dalam

penyelenggaraan tenaga gotong-royong, yang dapat berupa tenaga dan material

untuk kebutuhan upacara keagamaan, senantiasa berjalan secara

berkesinambungan dalam bentuk kelompok yang dinamakan skaa suka-duka.

5. Awig-Awig Sebagai Refleksi Pola Pengaturan layanan Secara Komprehensif

Selanjutnya di dalam kebijakan subak dalam bentuk awig-awig (peraturan

subak) peraturan pemerintah baik dari pemerintah pusat, menyangkut tatakelola air

dan berkaitan dengan hak ulayat, serta esensi dari kebijakan daerah terakomodasi

dan dituangkan dalam isi dari awig-awig subak yang juga merupakan cerminan dan

implementasi dari kebijakan pemerintah, yang berlandaskan kearifan lokal



masyarakat petani. Awig-awig memiliki landasan pelaksanaan kebijakan yang kuat,

dan spesifik di mana dalam setiap perumusan kebijakan melalui proses sangkepan

(musyawarah mufakat), implementasi dan berbagai proses lainnya, selalu

mengedepankan 1) harmoni antara petani dengan Tuhannya dalam rangka

meningkatkan keyakinan dan sujud bhakti pada yang pencipta, yang dapat

mendorong rasa percaya diri, sikap jujur dan tanggungjawab terhadap semua

mahluk, termasuk keselamatan tanaman dan ternak peliharaannya; 2) harmoni

antara manusia dengan manusia yang menghadirkan sikap tolong menolong,

kerjasama dan gotong royong, dan 3) harmoni dengan lingkungannya, yang

menghadirkan tata kelola lingkungan yang bersih, lestari dan menjaga keselamatan

wilayah irigasi dan lahan. Prinsip tatakelola kebijakan dalam keberimbangan dan

harmoni ini dikenal dalam masyarakat Bali sebagai Trihita Karana (Yuliana, 2010).

Keberdayaan subak yang secara politik memiliki otonomi yang luas dalam

mengatur pola hidup dan kewilayahan perlu dipertahankan dan dilestarikan, yang

dapat mendorong kehidupan masyarakat yang harmoni dalam dimensi ruang, waktu

dan rasa bhaktinya terhadap Sang Pencipta alam semesta. Penerapan awig-awig

(peraturan subak) bagi pelanggarnya selalu dikaitkan dengan pendekatan spiritual

dan sanksi pengurangan hak terhadap penggunaan air. Dimensi-dimensi yang

dapat ditampilkan dan dijamin dalam awig-awig adalah (1) nama dan batas-batas

wilayah, (2) maksud dan tujuan dari dibentuknya organisasi subak dan juga

merupakan sasaran dan tujuan kebijakan subak yang telah ditetapkan melalui

mekanisme pengambilan keputusan deliberasi dan model bottom up; (3)

menyangkut tata kelola keanggotaan meliputi cara pengambilan keputusan,

rekruitmen dan pemberhentian anggota, pengangkatan/penetapan dan

tanggungjawab pengurus, pola penyampaian informasi dan komunikasi, asset dan

sarana subak yang harus di pertangungjawabkan dan dirawat oleh anggota; (4)

penyelenggaraan kegiatan keagamaan, menyangkut tanggungjawab terhadap



sejumlah pura, pelaksanaan upacara di pura yang ada, dan penyelenggaraan

upacara keagamaan lainnya termasuk upacara yang diselenggarakan secara

pribadi di rumah masing-masing anggota, yang memerlukan keterlibatan dari

seluruh unsur subak.

Sebagai hal yang terpenting yang diatur dalam awig-awig adalah persoalan

tentang tata kelola persubakan, tata kelola wilayah kerja dan hubungan antar

wilayah sawah yang berdekatan, pembagian dan pengaturan air, penanaman dan

aturan tanam, upaya pengendalian hama penyakit dan aturan-aturan yang

menyangkut pemeliharaan ternak yang berada di wilayah persawahan, yang intinya

tidak merusak tanaman, atau mengganggu lingkungan yang lain di wilayah lahan

pertanian. Berbagai permasalahan baik yang akan timbul dan maupun sudah terjadi

juga menjadi bahan terapan di dalam awig-awig, penanganan terhadap berbagai

pelanggaran terhadap aturan, melalui penerapan sanksi dan proses penanganan

permasalahan tertera dengan jelas dalam awig-awig. Dimensi motivasi dan bentuk

dorongan moril bagi para menganutnya, senantiasa dirumuskan dan diakui dalam

awig-awig, hal ini memberi dampak pada meningkatnya motivasi kerja dan fungsi

awig-awig dengan menumbuhkan goodwill pada pada petani dan dapat menghindari

denda (Ricoer, 2003). Aspek yang ingin disampaikan dan diterapkan dalam awig-

awig ini adalah (1) terjadi jaminan kepastian tentang pola pembagian hak dan

kewajiban bagi setiap anggota yang terlibat; (2) adanya pedoman untuk bertindak

dan melakukan kegiatan di subak maupun pola kehidupan sehari-hari dalam kaitan

pengelolaan lahan pertanian, yang selalu mengacu pada kepentingan bersama dan

berlandaskan pada keyakinan dan kepercayaan terhadap Tuhan Yang Maha Kuasa;

(3) sebagai langkah kemajuan persyaratan untuk melakukan kerjasama dan

kemitraan dengan pihak luar maupun dalam mengakses berbagai program yang

dikembangkan oleh pemerintah. Dan (4) Membangun tingkat kepatuhan pada

semua anggota maupun pengurus, bahkan pihak lain yang meyakini bahwa proses



yang terjadi dan dilakukan subak selalu mengkaitkan dengan kepercayaan kepada

Tuhan Yang Maha Esa. Aturan-aturan subak secara tertulis maupun tidak tertulis

yang masih diberlakukan, merupakan rasionalisasi dari berbagai aturan secara

turun-temurun yang mendapatkan penyesuaian-penyesuaian selama kurun waktu

berjalan. Dalam hal ini disebut sebagai ―powerful institutional rules” (Powell &

DiMaggio, 1991), merupakan manisfestasi mitos atau keyakinan yang selalu

berusaha dirasionalisasi dalam kehidupan kelompok, terutama yang terlibat di lahan

pertanian basah.

6. Tantangan dan Hambatan Kebijakan Subak di Masa Mendatang

Kendala yang pertama dihadapi subak dan anggotanya adalah: tingkat

pendidikan dan usia petani yang tidak mendukung kebertahanan petani. Mindsite

para petani sulit dikembangkan dan beradaptasi pada setiap program yang

dikembangkan pemerintah, bantuan pemerintah berupa sarana-prasarana untuk

mendukung kemajuan subak tidak bisa dikelola secara mandiri dan maksimal. Hal

ini dapat berpengaruh pada melemahnya berbagai aktivitas yang ditujukan untuk

mengangkat kesejahteraan petani, yang dapat disebabkan beberapa hal berikut:

1) Lemahnya kemampuan sumberdaya pengurus, baik dari sisi manajemen

keuangan maupun manajemen anggota, keterbatasan waktu pengurus (kerja

paruh waktu).

2) Keinginan belajar anggota terhadap berbagai kegiatan seperti sekolah lapang

pertanian, kegiatan berkoperasi masih sangat rendah;

3) Rendahnya kemampuan lembaga-lembaga bentukan subak seperti sekaa,

koperasi dan gapoktan dalam melayani anggota.

4) Pengetahuan dan kesadaran anggota tentang perkoperasian masih rendah;

5) Banyaknya penyedia layanan jasa keuangan yang bersaing dengan koptan



6) Sumberdana yang dimiliki anggota terbatas, dan bertumpu pada kegiatan-

kegiatan non produktif, seperti piodalan, dan bangunan fisik.

Dengan demikian kebijakan yang telah disusun untuk menopang kebijakan

sistem irigasi melalui pengembangan berbagai kegiatan di subak, belum efektif dan

berpotensi menimbulkan persoalan baru, seperti penanganan kredit macet, yang

dapat menambah beban kerja pengurus subak, di sisi lain berbagai kegiatan

pengembangan subak belum tersurat dalam awig-awig subak. Ketersentuhan rasa

dan tanggungjawab sosial serta ekonomi masyarakat petani menjadi penting, ketika

pemerintah melaksanakan sosialisasi program-program pembangunan. Rasa

memiliki, keterkaitan antara kebutuhan yang dirasakan oleh petani, tingkat

pemahaman akan program, dan pendekatan teknologi, yang dipahami oleh petani

tidak dijauhkan dari pola kerja yang telah digeluti selama ini, mesti menjadi bahan

kajian dalam setiap program pemerintah. Masyarakat memiliki pemikiran dan

tindakan yang rasional yang tidak melibat pada persoalan yang rumit, tapi

sederhana dapat dijangkau dan tidak menjauhkan petani dengan lingkungan

kerjanya. Keterlibatan dalam pengambilan keputusan dan pelaksanaan kebijakan

memberi dampak positif bagi anggota, antara lain:

a) anggota subak diberikan kesempatan untuk dapat berdiskusi langsung,

berkenaan dengan persoalan-persoalan yang dihadapi,

b) dapat memperoleh informasi langsung dari sumbernya, baik dari tenaga

penyuluh maupun dari pengurus,

c) dilibatkan dalam pembagian tugas dalam rangka melaksanakan kegiatan rutin,

keagamaan, dan pelaksanaan program pemerintah dan gotong-royong;

d) merencanakan penggunaan dana, suku bunga uang dan lain sebagainya.

Model deliberasi pengambilan keputusan melalui sangkepan yang merupakan

―outonomous managerial decision” (King & Stiver, 1998), memungkinkan setiap

orang untuk terlibat, saling tukar menukar informasi, terjadinya saring pendapat



bahkan resources, di samping itu dapat menimbulkan rasa kepercayaan yang tinggi

dan rasa memiliki terhadap sistem yang telah mereka bangun sebagai ―local

committee system” (Anderson, 1979).

Sebagai permasalahan kedua, adalah tergerus dan menurunnya peran

pemerintah akibat ditiadakannya fungsi sedahan agung (lembaga pemerintah yang

menangani berbagai persoalan subak) berdasarkan Perda No. 2/PD/DPRD/1972,

tentang Sistem Irigasi Bali. Kewenangan sedahan agung ini, juga menyangkut

pengusulan anggaran, baik yang dipergunakan untuk kepentingan tugas Sedahan

Agung, maupun kepentingan para subak yang ada di wilayahnya, dengan demikian

peran Sedahan Agung bagi kepentingan subak adalah sangat penting, dan lengkap

serta satu pintu. Sedangkan realitas pengelolaan subak sekarang ditangani secara

terpisah, dari dinas-dinas yang ada di kabupaten, yang membawa konskwensi

sebagai berikut:

1) Terdapat permasalahan yang lepas tidak tertangani oleh lembaga pemerintah

secara baik, seperti potensi konflik dengan pemukiman maupun para

pengembang; potensi konflik dengan pengguna saluran air penduduk baik

perorangan maupun kelompok;

2) Membawa dampak secara administrasi yang memerlukan kemampuan lebih,

dalam hal pengusulan program, melakukan komunikasi dengan dinas-dinas dan

sistem pertanggungjawaban yang rumit, dan bervariasi menurut dinas yang

mengeluarkan program;

3) Tumpang tindih pelaksanaan program, yang kadang tidak menyesuaikan

terhadap alokasi waktu yang dimiliki oleh subak, maupun anggotanya;

4) Menurunnya daya dukung masyarakat petani, yang tergabung dalam subak

terhadap program pemerintah, akibat menurunnya intensitas komunikasi yang

dibangun oleh dinas terkait, di luar dinas pertanian;



5) Menurunnya kemampuan subak dalam memenuhi kebutuhan petani, berkaitan

dengan tanggungjawab keberlanjutan sistem irigasi, karena kebuntuan saluran

aspirasi yang biasanya dikembangkan dan diajukan melalui sedahan, sebab

fungsi sedahan saat ini lebih banyak berkaitan dengan pemungutan pajak.

Dengan berbagai konskwensi di atas dapat diprediksi, mempengaruhi tingkat

kemampuan dan kepercayaan petani terhadap lembaga subak maupun pemerintah,

hal ini diperparah lagi dengan menurunnya tingkat kemampuan produksi pertanian

dan menurunnya harapan kesejahteraan dari hasil pertanian padi.

Persoalan yang terakhir, adalah alih fungsi tanah setiap tahun bertambah,

terutama menjadi pemukiman atau tanah kapling, menyebabkan keanggotaan

subak menjadi berkurang yang dapat berakibat, pada kemampuan pengumpulan

anggaran dan tenaga yang dapat diberdayakan dalam mengelola kebutuhan subak.

Tanggungjawab bersama dalam mengelola, wilayah dan sumberdaya air melalui

tanggung renteng (pikul bersama), menjadi berat tatkala jumlah petani yang aktif

dalam melaksanakan kewajiban gotong-royong maupun berkontribusi terhadap

anggaran menjadi berkurang. Kebijakan subak hanya berlaku pada areal terbatas,

artinya tidak mampu menjangkau ketika berhadapan dengan areal publik, seperti

kasus dengan tanah kaplingan, batas rumah penduduk, batas di luar area subak,

pengguna air yang tidak menjadi anggota subak, anggota terikat karena tanah

garapan, tapi bila tanah garapan sudah hilang apa yang bisa dilakukan oleh subak,

hutang-hutang bekas anggota subak dari tanah yang beralih fungsi tidak terbayar,

karena kesulitan menerapkan sanksi subak.

Simpulan

Pelaksanaan kebijakan sistem irigasi subak, berlandaskan pada tri hita

karana, tiga penyebab kesejahteraan, yang berlandaskan pada harmoni hubungan

manusia dengan Hyang Pencipta, harmoni hubungan antara manusia dengan



manusia, yang dimulai dari perumusan kebijakan melalui penentuan tujuan bersama

dalam proses deliberasi yang melibatkan beberapa aktor kebijakan, yaitu subak

dengan anggotanya, subak gede, Pemerintah, Desa Pakraman dan Lembaga

Perkreditan Desa maupun pihak swasta. Namun sisnergitas swasta dan pemerintah

dengan subak belum dapat dilaksanakan secara maksimal, masih perlu ditingkatkan

dan perlunya program-program pemerintah yang berkepentingan menyentuh

program pertanian, lebih banyak di rumuskan dan dikerjakan berdasarkan

pendekatan bottom-up. Landasan yang ketiga adalah harmony antara manusia

dengan lingkungannya, bahwa pengembangan sistem irigasi subak, tidak saja

ditujukan pada upaya peningkatan fungsi sistem irigasi guna mendukung

peningkatan kesejahteraan petani, tetapi lebih mengedepankan kelestarian dan

memelihara tata wilayah pertanian, baik dari sisi kesuburan tanah, tata kelola

wilayah mengandung unsur keselamatan dan keindahan alam, pengembangan

pertanian berbasis lingkungan. Refleksi terhadap kebijakan publik di masa

mendatang, adalah terwujudnya kebijakan yang berbasis harmoni, yaitu harmoni

manusia pada keyakinan dan kepercayaannya, yang dapat menumbuhkan rasa

senang, ketenangan bathin, percaya diri, tingkat kepatuhan yang hakiki menyangkut

moral spiritual. Didukung oleh harmony hubungan manusia dengan manusia, harus

dipahami sebagai gerakan moral yang berlandaskan pada pengembangan modal

sosial dan kebudayaan, berdimensi saling menghormati, gotong-royong, kerjasama

dan hidup menghargai martabat manusia, yang ditujukan untuk mencapi harmony

ketiga, yaitu hubungan manusia dengan lingkungan alamiah, bahwa seluruh tujuan

kebijakan ditujukan pada upaya penyelamatan lingkungan hidup dan alamiah, yang

akan selalu dapat menunjukkan kemanfaatan bagi seluruh kehidupan manusia dan

mahluk lainnya.

Daftar Pustaka



Abidin, Said Zainal. 2012. Kebijakan Publik. Salemba Humanika. Jakarta Anderson, James. 1979. Public Policy Making. Rinehart and Winston. New York Anderson, James. 1979. Public Policy Making. Rinehart and Winston. New Y Andrisani, Paul J., et al., (eds.). 2002. The New Public Management Lessons From

Innovating Governors and Mayors. Kluwer Academic Publishers. Netherlands.

Bevir, 2011.Governance.Sage Publications. London. Brinkerhoff, Deric W & Benjamin L Crosby. 2002. Managing Policy Reform:

Concepts and Tools for Decision Makers in Developing and Transitioning Countries. Kumarian Press Ins, Blue Hills Avenue. USA.

Brinkerhoff, Deric W & Benjamin L Crosby. 2002. Managing Policy Reform: Concepts and Tools for Decision Makers in Developing and Transitioning Countries. Kumarian Press Ins, Blue Hills Avenue. USA.

Geertz, Clifford. 1980. Negara The Theatre State In Nineteenth-century Bali. Princeton University Press. New Jersey.

Gerston, Larry N. 2002. Public Policy Making in a Democratic Society. M.E Sharpe. New York.



Hardiman, 2009. Demokrasi Deliberatif. Kanisius. Yogyakarta. Heer, Jaap M. de & Andrew Jenkins. 2012. ―Practices of Cross Cultural

Collaboration in Sustainable Water Management in Bangladesh‖. In International Journal of Business Anthropology vol. 3(1) 2012. (p. 15-38).

Hidayat, Komaruddin & Putut Widjanarko. 2008. Reinventing Indonesia Menemukan Kembali Masa Depan Bangsa. Mizan.Jakarta Selatan.

Hoogesteger, Jaime. 2012. ―Democratizing Water Governance from The Grassroots: The Development of Interjuntas-Chimborazo in The Ecuadorian Andes”. In Democratizing Water Governance from the Grassroots: The Development Human Organization; Spring 2012; 71, 1; ProQuest. (P. 76-86).

Indiahono, Dwiyanto. 2009. Kebijakan Publik: Berbasis Dynamic Policy Analysis. Gava Media. Yogyakarta.

Islamy, M. Irfan. 2014. Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara. Bumi Aksara. Jakarta.

King, Simrell & Camilla Stivers. 1998. Government Is Us: Public Administration in an Anti Government Era. Sage Publication Inc. California.

Lorenzen, Rachel P. & Stephan Lorenzen. 2011. ―Changing Realities—Perspectives on Balinese Rice Cultivation‖. In Hum Ecol (2011) 39:29–42, Springer Science+Business Media. LLC 2011.

Mahapatra, Sushanta & Sudip Mitra, 2012. ―Managing Land and Water under Changing Climatic Conditions in India: A Critical Perspective‖. In Journal of Environmental Protection, 2012, 3, 1054-1062 doi:10.4236/jep.2012.39123 Published Online September 2012 (http://www.SciRP.org/journal/jep).

Mollinga, Peter P. 2010.―The Material Conditions of a Polarized Discourse: Clamours and Silences in Critical Analysis of Agricultural Water UseinIndia‖in Journal of Agrarian Change, Vol. 10 No. 3, July 2010, pp. 414–436. Blackwell Publishing Ltd.

Morse, Ricardo S., et al., edt. 2007. Transforming Public Leadership for the 21st Century. M.E.Sharpe Armonk. New York and London.

Parker, Lyn. 2003. From Subjects to Citizens: Balinese Villagers in The Indonesian Nation State. Nias Pres. Nias.

http://www.scirp.org/journal/jep



Pitana, I Gde. 2010. ―Tri Hita Karana-The Local Wisdom of the Balinese in Managing Development‖. In Roland Conrady and Martin Buck, eds. 2010.Trends and Issues in Global Tourism 2010.Springer & ITB Library. London.

Powell, Walter W, & Paul J DiMaggio. 1992. The New Institutionalism in Organizational Analysis. The University of Chicago Press. Chicago.

Ricoeur, Paul, 2003. ―Citizen of the world: business ethics and social responsibility‖ in Schneider & Jean-Lois Barsoux. 2003. Managing Across Cultures. Prentice Hall. England.

Santosa, Panji. 2008. Administrasi Publik: Teori dan Aplikasi Good Governance. Refika Aditama. Bandung.

Sulistyo, Budi, Ninok Leksono, & Odie Perdanakusuma. 2010. MDGs sebentar Lagi: Sanggupkah kita Menghapus Kemiskinan di Dunia. Kompas Media Nusantara. Jakarta Selatan

Supadi. 2009. Model Pengelolaan Irigasi Memperhatikan Kearifan Lokal. Hibah Bersaing Universitas Pasca Sarjana, Universitas Di Penegoro. Semarang.

Sutantra, Nyoman. 2009. ―Harapan Mensinergikan Pariwisata dan Pertanian di Bali‖.ajegbali.org/taxonomy/term09/25/2009.

Talaat, W I A W, Norhayati Moh Tahir & Mohd Lokman Husain. 2012. ―Traditional Knowledge on Genetic Resources: Safeguarding the Cultural Sustenance of Indigenous Communities”. In Asian Social Science Vol. 8, No. 7; June 2012.

Todaro, Michael P. 1990. Economic For A Developing World. Logman Group. England.

Warren, Caroll. 1996. Menari Diatas Pijakan Rapuh (Refleksi Keterdesakan Bali Dari Ekspansi Industri Pariwisata).Http://taman65.wordpress.Com /2008/08/30/menari-diatas-pijakan-rapuh-refleksi-keterdesakan-bali-dari-ekspansi -industri-pariwisata

Winarno, 2007. Globalisasi dan Krisis Demokrasi. PT Buku Kita, Jakarta Yuliana, E Dewi, 2010.Transformasi Pertanian (Tinjauan dari Proses dan Bentuk).

Paramita, Surabaya

STRATEGI IMPLEMENTASI KEBIJAKAN IRIGASI …fisip-unipas.com/asset/user_file/20170912124035_naskah...

Documents

Transcript of STRATEGI IMPLEMENTASI KEBIJAKAN IRIGASI …fisip-unipas.com/asset/user_file/20170912124035_naskah...