22

BAB II

SOUTH-SOUTH COOPERATION BRAZIL

Dalam hal kepemimpinan, baik Cardoso maupun Lula memandang

keterlibatan dalam komunitas internasional sebagai suatu kebutuhan. Dalam hal

ini, meskipun telah adanya kesadaran akan pentingnya untuk terlibat aktif dalam

arena internasional yang diamini dapat menguntungkan Brazil, namun baik

Cardoso maupun Lula bertindak dengan strategi yang berbeda. Meskipun

beberapa kebijakan Brazil di masa pemerintahan Lula merupakan kontinuitas

kebijakan dari era sebelumnya, spesifiknya era Cardoso, namun di era Lula,

seperti kebijakan atas SSC telah mengalami perkembangan.

Kebijakan luar negeri Lula memiliki karakteristik “mudança dentro da

continuidade” (“change within continuity”). Dalam hal ini, dengan perubahan

yang dirumuskan, Lula tetap tidak beranjak dari prinsip diplomasi Brazil yang

mana secara historis mendasarkan bahwa kebijakan luar negeri sebagai instrumen

dalam rangka pembangunan ekonomi dan perluasan otonomi negara. Lula

mempromosikan perubahan dengan melakukan penyesuaian terhadap tantangan

internasional yang baru.24

Bab ke dua ini menjelaskan tentang kebijakan SSC Brazil baik sebelum

dan saat Lula menjabat sebagai Presiden. SSC diartikan sebagai sebuah proses

24

Tullo Vigevani dan Gabriel Cepaluni, A Política Externa de Lula da Silva: A Estratégia da

Autonomia pela Diversificação, Contexto Internacional, Vol. 29, No. 2, Juli/Desember 2007, Rio

De Janeiro.

23

dimana dua atau lebih negara-negara berkembang yang mengejar tujuan

pembangunan kapasitas nasional atau bersama mereka melalui pertukaran

pengetahuan, keterampilan, sumber daya dan teknik, serta melalui tindakan

kolektif regional dan interregional.25

ABC (The Brazilian Cooperation Agency)

mengartikannya sebagai sebuah kerjasama horizontal yang mana merujuk kepada

kerjasama teknik yang diimplementasikan oleh Brazil dengan negara-negara

berkembang.26

Oleh karena itu, sederhananya dapat dipahami bahwa kebijakan

SSC Brazil merupakan kebijakan atas kerjasama Brazil dengan negara-negara

berkembang (Selatan) untuk mengejar kepentingan nasional atau bersama, bersifat

horizontal yakni antara yang setara dan berdasarkan pada prinsip solidaritas.

Bab ke dua ini terbagi menjadi tiga Sub Bab yaitu pertama, menjelaskan

tentang orientasi SSC Brazil di era Cardoso. Kedua, menjelaskan tentang orientasi

SSC Brazil di era Lula. Bagaimanapun, SSC bukanlah tren kebijakan yang baru

dalam kebijakan luar negeri Brazil. Mengetahui orientasi SSC di era sebelum Lula

spesifiknya di era Cardoso, pada akhirnya akan membantu pemahaman terhadap

perubahan orientasi yang terjadi dalam kebijakan SSC sejak Lula menjabat

menjadi Presiden. Oleh karena itu, penulis menjelaskan pada Sub Bab ketiga

mengenai orientasi SSC di era Lula yang merupakan sebuah perubahan namun

masih merupakan kontinuitas kebijakan dari era sebelumnya (change within

continuity).

25

Framework of operational guidelines on United Nations support to South-South and triangular

cooperation SSC/17/3 (2012) , Op. Cit. 26

Roberta de Freitas Santos dan Mateus Rodrigues Cerqueira, South South Cooperation: Brazilian

Experiences in South America and Africa, hal. 5.

24

2.1 Orientasi South-South Cooperation Brazil di Era Cardoso

Ketertarikan untuk aktif dalam arena internasional telah ditunjukkan Brazil

di era sebelum Lula, seperti halnya di era Cardoso (1995-1998 dan 1999-2002).

Dalam pidato pelantikan pertamanya sebagai Presiden, Cardoso menguatkan

komitmennya bahwa Brazil memastikan menjadi lebih aktif berpartisipasi di arena

internasional. “The Brazil that is entering the twenty-first century is a country

whose primary objectives for internal transformation and development are in

harmony with values universally disseminated on the international level.” Bagi

Cardoso, upaya melakukan perubahan kebijakan yang selaras dengan perubahan

yang terjadi di dunia merupakan kerangka mempromosikan negara dan selain itu,

kepatuhan penuh terhadap rezim internasional memungkinkan kebijakan luar

negeri Brazil dapat menyatu dengan tren global. Bagaimanapun, kebijakan luar

negeri dipandang sebagai kontribusi untuk pertumbuhan, pembangunan serta

penyelesaian atas masalah-masalah sosial.27

Di era Cardoso, kebijakan luar negeri diperkuat dengan memberikan

makna baru mengenai konsep otonominya28

yaitu autonomy through integration

yang berarti otonomi yang memilih untuk terhubung dengan situasi internasional

daripada melakukan isolasi dari arena internasional. Pemerintahan Cardoso tetap

27

Tullo Vigevani dan Marcelo Fernandes de Oliveira, Brazilian Foreign Policy in the Cardoso

Era: the Search for Autonomy through Integration,Terj, Timothy Thompson, Latin American

Perspectives, Vol. 34, No. 5, September 2007. 28

(a) “autonomy through distance” sebagai kebijakan atas tidak diterimanya rezim internasional

yang berlaku, sementara kepercayan pada pembangunan yang sebagian otonom, fokus penekanan

pada pasar internal; (b) “autonomy through participation” sebagai kepatuhan terhadap rezim

internasional termasuk yang liberal, namun tanpa kehilangan kapasitas manajemen kebijakan

internasional (beberapa sumber menyatakan pula sebagai autonomy through integration); (c)

“autonomy through diversification” sebagai aksesi negara kepada prinsip dan norma internasional

melalui aliansi Selatan-Selatan termasuk regional, serta perjanjian dengan mitra-mitra non-

tradisional (Cina, Asia-Pasifik, Afrika, Eropa Timur, Timur Tengah, dan sebagainya).

25

mempertahankan nilai-nilai universal dimana negara tunduk pada norma dari

rezim internasional. Kebijakan luar negeri Brazil mempertahankan sikap rendah

hati dalam hal politik. Pemerintahan Cardoso berharap mengurangi kesan negatif

dunia terhadap Brazil termasuk dengan mitra Brazil terutama pada masalah

finansial.29

Bagi pemerintahan Cardoso, keuntungan yang diperoleh dari proses

integrasi perlu untuk dipertahankan dengan kemampuannya dalam negosiasi

ekonomi dan perdagangan. Terkait hal ini, tak luput pula bahwa diplomasi dengan

negara-negara di kawasan Amerika Selatan mulai terlihat di era Cardoso. Brazil

berupaya membangun ikatan yang kuat dengan negara-negara tetangganya dan tak

jarang bertindak sebagai mediator dalam situasi krisis ketika Brazil diminta untuk

melakukannya.30

Selaras memperkuat hubungan dengan negara-negara di kawasan Amerika

Selatan yang ditekankan pada paruh kedua masa jabatannya, pemerintahan

Cardoso menaruh perhatian utama pada upaya mempertahankan retorika pro-

Mercosur31

. Menurut pemerintahan Cardoso, proses integrasi regional dipandang

sebagai instrumen dimana memungkinkan Brazil memiliki ruang politik. Untuk

hal negosiasi perdagangan, WTO menjadi forum penting bagi Brazil utamanya

karena WTO memungkinkan berkurangnya asimetri kekuasaan dengan

29

Tullo Vigevani dan Marcelo Fernandes de Oliveira, Op. Cit. 30

Ibid. 31

Mercosur (Southern Common Market) merupakan proses integrasi regional yang awalnya

didirikan oleh Brazil, Argentina, Paraguay dan Uruguay pada tahun 1991. Mercosur terdiri dari

negara-negara Amerika Selatan.Tujuan utamanya adalah untuk mempromosikan ruang bersama

untuk menghasilkan peluang bisnis dan investasi melalui integrasi ekonomi nasional ke pasar

internasional. (https://www.mercosur.int/en/about-mercosur/mercosur-in-brief/).

26

menghormati aturan internasional yang telah disepakati oleh negara-negara yang

berpartisipasi.32

Penguatan integrasi merupakan proses yang telah dimulai dengan

platformnya di Amerika Selatan. Bagaimanapun, bagi Cardoso, Mercosur bukan

hanya sekedar bentuk integrasi jangka pendek, melainkan sebuah platform dimana

Brazil akan memperkuat hubungan terkait ekonomi internasional. Sementara

mempertahankan perspektif ini, perlu halnya pula untuk menjaga pilihan terbuka.

Brazil tidak ingin membatasi diri pada kemitraan eksklusif, melainkan bertindak

di berbagai level, berhubungan dengan banyak mitra serta eksistensinya dapat

ditemui di berbagai arena. Menurut Cardoso, Amerika Selatan sebagai ruang

historis-geografis, namun di sisi lain meyakini bahwa selain Mercosur,

berhubungan dengan mitra lain juga merupakan suatu kebutuhan. “Mercosur is

our strategic pawn, but it is not enough: we need this broader integration”.33

Berangkat dari hal diatas, di era Cardoso, Brazil memiliki hubungan

bilateral yang lebih baik dengan Amerika Serikat, spesifiknya pada tahun pertama

masa jabatan Cardoso yaitu pada tahun 1995. Menurut Cardoso, menjaga

hubungan yang baik dengan Amerika Serikat adalah penting, yang mana

ditegaskannya secara eksplisit bahwa “The United States is our fundamental

partner because of its central position [in the world order]”. Hubungan bilateral

yang baik serta kebijakan otonomi melalui integrasi dengan Amerika Serikat

dianggap perlu diperkuat dalam rangka memperluas peran Brazil dalam arena

internasional. Seperti telah disinggung sebelumnya bahwa Brazil berupaya untuk

32

Tullo Vigevani dan Gabriel Cepaluni, Op. Cit. 33

Ibid.

27

terlibat aktif dalam komunitas internasional dan memiliki kepatuhan terhadap

rezim internasional, dimana disini Amerika Serikat memiliki peran yang sangat

penting.34

Sementara pemerintahan Cardoso menaruh perhatian lebih terhadap

negara-negara maju terutama Amerika Serikat dan Eropa, membangun hubungan

dengan negara-negara besar di Selatan hanya ditujukan untuk mendapatkan

keuntungan material terutama di sektor komersial. Pada akhir jabatan kedua

Cardoso, Brazil berupaya memperluas hubungan dengan negara seperti Cina,

India, Rusia dan Afrika Selatan. Dalam hal ini, terdapat kasus seperti litigasi paten

farmasi terhadap Amerika Serikat yang mana Brazil kemudian mendekati India

dan Afrika Selatan namun tidak melembagakan kemitraannya tersebut. Hal yang

harus dipahami disini bahwa hubungan Brazil dengan negara-negara maju

terutama Amerika Serikat yang diistimewakan, bukan berarti Brazil mengabaikan

hubungannya dengan negara-negara di Selatan. Hal ini lebih kepada penekanan

prioritas dalam kebijakan luar negerinya.35

Sementara perhatian terhadap hubungan internasional yang meningkat

sama-sama ditunjukkan selama Brazil di masa kepemimpinan Cardoso dan Lula,

salah satu karakteristik dalam pemerintahan Brazil yang dikatakan bukan

merupakan tradisi Brazil adalah meningkatnya presidential diplomacy36

. Sebelum

34

Ibid. 35

Tullo Vigevani dan Gabriel Cepaluni, Op. Cit. 36

Telah terjadi penguatan konsep presidentialisation dalam kebijakan luar negeri Brazil yang

mana merupakan suatu proses dimana adanya peningkatan terkait keterlibatan Presiden dalam

diskusi-diskusi dan aktivitas diplomatik

28

tahun 1994, Presiden Brazil sangat bergantung pada MRE37

yang memilki hak

otonom dalam pembuatan kebijakan. Negosiasi-negosiasi internasional ditangani

langsung oleh Menteri Hubungan Luar Negeri dan / atau pejabat tinggi MRE. 38

Secara kuantitatif, presidential diplomacy dapat diukur dari frekuensi

kunjungan Presiden atau dengan kata lain seberapa sering Presiden melakukan

perjalanan ke luar negeri ataupun pertemuan-pertemuan. Cardoso dan Lula sama-

sama terlibat aktif dalam negosiasi-negosiasi lebih daripada pemerintahan-

pemerintahan sebelumnya. Lebih dari itu, Cardoso dan Lula berupaya

mengintensifkan hubungan internasional dengan menyelenggarakan pertemuan-

pertemuan di Brazil, sering diundang untuk menghadiri pertemuan bahkan

menerima kunjungan dari negara lain. Sebenarnya Cardoso yang menginisiasikan

untuk menggerakkan Brazil dari sebagai periphery menjadi centre dalam

hubungan luar negeri, kemudian dilanjutkan dan memuncak ketika Lula menjabat

sebagai Presiden.39

37

MRE (Ministério das Relações Exteriores / Kementerian Luar Negeri) yang juga dikenal dengan

istilah Itamaraty bertanggung jawab atas kebijakan luar negeri Brazil serta hubungan

internasionalnya baik di tingkat bilateral, multilateral maupun regional,

(http://www.itamaraty.gov.br/en/the-ministry). 38

Jeffrey Cason dan Timothy J. Power, 2006, Presidentialization, Pluralization, and the Rollback

of Itamaraty: Explaining Change in Brazilian Foreign Policy Making from Cardoso to Lula,

German Institute of Global and Area Studies (GIGA), Hamburg, hal 8-9. 39

Claudia Zilla, 2017, Brazil‟s Foeign Policy Under Lula, SWP Research Paper, Berlin, hal. 10.

29

Gambar 2.1 Frekuensi Kunjungan Presiden Cardoso dan Lula40

Dari gambar diatas dapat dilihat bahwa selama dua periode

kepemimpinannya, Cardoso melakukan kunjungan luar negeri sebanyak 94 kali

dan telah mengunjungi 44 total negara. Dari gambar ini pun ditunjukkan bahwa

aktivitas presidential diplomacy Brazil meningkat di era Lula yaitu sebanyak 146

kunjungan ke luar negeri dan 85 total negara yang telah dikunjungi selama dua

periode kepemimpinannya.

Dari pemaparan Sub Bab ini, dapat dirangkum mengenai karakteristik era

Cardoso seperti dalam tabel berikut:

40

Carlos Aurelio Pimenta de Faria dan Clarisse Goulart Paradis, 2013, Humanism and Solidarity

in Brazilian Foreign Policy Under Lula (2003-2010): Theory and Practice, Sao Paulo: Brazilian

Political Science Review, hal. 10.

30

Tabel 2.1 Karakteristik Era Cardoso

Karakteristik Pemerintahan

Ide kebijakan “Autonomy through integration”

Cardoso memilih lebih terlibat aktif dalam komunitas

internasional, aware terhadap situasi internasional,

adanya kepatuhan terhadap rezim internasional.

Mitra Kerjasama Cenderung ke Utara

Lebih menyukai untuk menjalin hubungan dengan

mitra tradisionalnya seperti Amerika Serikat dan

Eropa.

Bidang Kerjasama Ekonomi

Fokus pada isu ekonomi seperti penguatan forum

integrasi Mercosur.

Presidentialisation Penguatan aktivitas presidential diplomacy

Secara kuantitatif, dapat diukur dari frekuensi

kunjungan Presiden ke luar negeri. Selama dua periode

kepemimpinannya, Presiden telah melakukan

perjalanan ke luar negeri sebanyak 94 kali dan telah

mengunjungi 44 negara sehingga total kunjungan

Presiden adalah 135 kali.

2.2 Orientasi South-South Cooperation Brazil di Era Lula

Kebijakan luar negeri Brazil di masa kepemimpinan Lula ditandai dengan

strategi “autonomy through diversification” yang mana ada kepatuhan terhadap

prinsip dan norma-norma internasional melalui aliansi Selatan-Selatan termasuk

dalam lingkup regional serta melalui kerjasama dengan mitra-mitra non-

tradisionalnya. Hal ini dilakukan sebagai upaya mengurangi hubungan yang

asimetris dalam hubungan luar negeri dengan negara-negara kuat.41

Sementara Cardoso dengan paradigma “autonomy through integration”

dalam kebijakan luar negerinya mendorong Brazil untuk fokus pada hubungannya

dengan mitra tradisionalnya di Utara seperti Amerika Serikat dan Eropa, Lula

41

Otavia Macedo Viegas, 2013, Change over Continuity? An Analysis of Brazilian Foreign Policy

During President Lula‟s Years (2003-2010), Tesis, Sao Paulo: Universidade De Sao Paulo, hal.

13.

31

dengan paradigma “autonomy through diversification”, membawanya kepada

hubungan dengan negara-negara di Selatan. Dalam hal ini, di samping

mempertahankan hubungannya dengan mitra tradisionalnya di Utara, Lula juga

memperkuat kerjasama dengan negara-negara Selatan. Hubungan yang terjalin

pun tidak hanya diperkuat pada isu ekonomi seperti Mercosur saja, melainkan

diperluas ke lingkup lainnya termasuk isu politik, teknis, serta budaya baik

bilateral, multilateral, dengan negara-negara berkembang di dalam maupun di luar

kawasan.42

Terlepas dari perkembangan ini, dalam hubungan internasionalnya,

Lula tetap mempertahankan prinsip multilateralisme, self-determination, tidak

melakukan intervensi dalam urusan domestik negara lain, serta menghormati

hukum internasional.43

Di era Lula, dimana hubungan dengan negara-negara Selatan menjadi

perhatian dalam kebijakan luar negerinya, kemitraan dengan India dan Afrika

Selatan juga mulai dilembagakan yaitu IBSA (The India-Brazil-South Africa

Dialogue Forum) pada tahun 2003 yang mana mencakup berbagai sektor

kerjasama termasuk agrikultur, budaya, keamanan, pendidikan, dan sebagainya.

“IBSA is much more than just a diplomatic edifice. It is a natural

expression of particular views on great international relations. […] a

concrete expression of the objectives shared by Brazil, India and South

Africa. We are fully consolidated democracies that give an example of how

the various ethnic groups and cultures tahat from our societies can co-

exist in harmony. We are emerging economies, destined to have an ever

more relevant international presence. [...] India, South Africa and Brazil

can also offer a decisive contribution towards creating a more just, united

and balanced international order. […] Our capacity for positive influence

in our respective regions – Africa, Latin America and Asia – further

42

Dana de la Fontaine dan Jurek Seifert, The Role of South-South Cooperation in Present

Brazilian Foreign Policy: Actors, Interests and Functions, hal. 5. 43

Roberta de Freitas Santos dan Mateus Rodrigues Cerqueira, Op Cit., hal. 3

32

highlights the role that falls to the South in the principal international

debates and decisions. […] What we want, with IBSA and other initiatives,

is to take better advantage of previously unexplored South-South

cooperation opportunities. This does not mean that Brazil will neglect its

relations with the developed world. These two sides of our foreign policy

should not be seen as “no-win games”. They are complimentary; one

bolsters the other.”44

Bagi Lula, memperkuat kerjasama dengan negara-negara Selatan tidak

bisa dipahami sebagai pengganti hubungan Brazil dengan negara-negara maju

lainnya. Hubungan Brazil dengan negara-negara Selatan bukan berarti

mengabaikan hubungannya dengan negara-negara maju, melainkan sebuah

hubungan yang saling berdampingan, saling mendukung satu sama lain.

Pemerintahan Lula telah menunjukkan hubungan horizontal dan vertikal dalam

agenda Brazil yaitu melakukan perubahan dan mengaktualisasikan tradisi lama

melalui kombinasi yang seimbang yaitu antara dimensi Utara-Selatan dan Selatan-

Selatan.45

Di masa kepemimpinan Lula, orientasi SSC Brazil ditunjukkan oleh

penguatan kerjasama dengan negara-negara berkembang dan negara industri baru

dengan fokus ke Amerika Selatan, Afrika, dan Timur Tengah.46

Seperti halnya di

era Cardoso, Lula juga melakukan aktivitas presidential diplomacy secara lebih

aktif (Lihat Gambar 2.1). Telah ditunjukkan bahwa selama dua periode

kepemimpinannya, Lula telah melakukan kunjungan luar negeri sebanyak 146 kali

dan telah mengunjungi 85 negara sehingga total kunjungannya adalah 254 kali.

Berbeda dengan Cardoso yang memberikan perhatian lebih terhadap negara-

44

Pidato oleh Presiden Lula pada sesi pembukaan the First IBSA Summit di Brasilia pada 13

September 2006. (Brazilian Foreign Policy Handbook, Brasilia: Alexandre de Gusmao Foundation, hal. 158-159). 45

Otavia Macedo Viegas, Op. Cit., hal. 14. 46

Claudia Zilla, Op. Cit., hal. 6.

33

negara maju khususnya Amerika Serikat dan Eropa, di sisi lain, Lula lebih

menekankan pada hubungan Selatan-Selatan melalui aktivitas presidential

diplomacy untuk menjangkau regional yang kurang ditekankan di era sebelumnya

seperti Asia, Afrika, dan Timur Tengah.47

Dari Gambar 2.1 terlihat bahwa

peningkatan drastis ditujukan masih dalam kawasan Amerika Selatan, kemudian

menuju Afrika dan Timur Tengah.

2.2.1 South-South Cooperation Brazil dan Amerika Selatan

Di kawasan Amerika Selatan, di bawah kepemimpinan Lula, Brazil telah

menunjukkan keinginan untuk meningkatkan koordinasi dengan negara-negara di

kawasan.48

Brazil berupaya untuk mengambil peran penting untuk mendukung

integrasi kawasan Amerika Selatan. Brazil melakukan kerjasama teknis dan

keuangan dengan negara-negara tetangganya. Di bidang keuangan, telah terdapat

BNDES (The Brazilian Development Bank) yang meminjamkan dana untuk

proyek-proyek infrastruktur yang dilakukan oleh perusahaan Brazil. Forum

regional seperti IIRSA (Initiative for the Integration of the Regional Infrastructure

of South America) juga menjadi semakin penting dalam menggalang dana untuk

hal infrastruktur regional.49

Salah satu proyek regional dimana Brazil memiliki

peran yang signifikan pula adalah UNASUR (Union of South American Nations).

47

Jeffrey Cason dan Timothy J. Power, Op. Cit., hal. 10. 48

Miriam Gomes Saraive, 2010, Brazilian Foreign Policy Towards South America During the

Lula Administration: Caught Between South America and Mercosur, diakses di

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-73292010000300009 (29/01/2020,

15:47 WIB). 49

Ibid.

34

UNASUR merupakan proyek integrasi yang diinisiasi oleh Brazil pada tahun 2008

yang mana merepresentasikan proyek integrasi politik dan ekonomi.50

Pada periode kepemimpinan Lula, dibentuklah FOCEM (Structural Fund

of the Mercosul) pada tahun 2005 yang ditujukan untuk kesenjangan di kawasan

dan mempromosikan pembangunan dimana Brazil menyuplai 70% dari sumber

dana.51

ABC juga memiliki peran dalam mendukung SSC ini. ABC

mendedikasikan sepertiga dari budgetnya untuk proyek-proyek di kawasan. ABC

bertanggung jawab dalam menyusun perjanjian kerjasama dengan negara-negara

mitra sekaligus mengkoordinasikan segala upaya teknik SSC. Adapula agensi lain

seperti Embrapa (agrikultur) atau Fiocrus (kesehatan) yang bertanggung jawab

dalam hal implementasi proyek yang utamanya fokus pada agrikultur, kesehatan,

pendidikan, teknologi dan sosial.52

2.2.2 South-South Cooperation Brazil dan Afrika

Hubungan antara Brazil dan Afrika menunjukkan perkembangan pada

masa kepemimpinan Lula. Dalam sejarah Brazil, tidak ada Presiden Brazil yang

berkunjung ke Afrika sesering seperti yang dilakukan oleh Lula. Selama dua

periode kepemimpinannya, dalam sumber lain (diluar Gambar 2.1) disebutkan

bahwa Lula telah mengunjungi 27 negara-negara Afrika. Selain itu, kedutaan-

kedutaan Brazil yang ditutup pada masa pemerintahan Cardoso dibuka kembali

seperti Addis Ababa, Dar es Salaam, Yaonde, Kinshasa, Lome dan Lusaka. Brazil

50

Claudia Zilla, Op. Cit., hal. 14. 51 Bethany Tasker, 2018, South-South Cooperation and International Norm Change: Brazil and

Venezuela‟s Development Assistance Programmes, 2005-2016, University College London, UK,

hal. 56. 52

Dana de la Fontaine dan Jrek Seifert, Op. Cit., hal.10

35

juga membangun kedutaan-kedutaan baru di Ibukota lainnya seperti Sao Tome,

Khartoum, Cotonou, Gaborone, Conakry, Malabo. Apabila ditotalkan, antara

tahun 2003 hingga 2009, terdapat 17 misi diplomatik yang dibuka kembali.53

Negara-negara Afrika juga melakukan kunjungan ke Brazil serta adanya inagurasi

kedutaan-kedutaan baru di Brasilia yang kemudian menambah jumlah representasi

diplomatik dari 16 ke lebih dari 25 sejak tahun 2003.54

Selain kedutaan, sejak tahun 2005, Brazil menandatangani kerangka

perjanjian untuk kerjasama teknik (TC) dengan banyak negara-negara Afrika

termasuk Uni Afrika. Terlebih lagi, pemerintahan Lula membatalkan hutang

bilateral sejumlah negara-negara Afrika sementara memberikan pinjaman.55

Lula

juga membentuk cultural diplomacy yang merupakan sebuah kebijakan

kompensasi atas perbudakan bertahun-tahun. Brazil merupakan negara dengan

lebih dari 80 juta Afro-Brazilians yang menjadikannya komunitas Afro-descendent

terbesar di luar Afrika.56

Apabila dilihat lebih jauh, Brazil telah menjadi fasilitator bagi perusahaan

Brazil. Terdapat beberapa perusahaan Brazil yang berada di Afrika termasuk

Petrobras, Camargo Correa, Odebrecht dan CVRD. Petrobras aktif di Afrika sejak

tahun 1959 dan telah melalui proses internasionalisasi sejak tahun 1999 dan

berinvestasi di African Oil and Gas Extraction di Angola, Nigeria yang

merupakan supplier oil terbesar Brazil, Equatorial Guinea dan Tanzania. Camargo

Correa ada di Afrika sejak 2005 setelah berpartisipasi sebagai delegasi resmi

53

Claudia Zilla., Op. Cit., hal. 16. 54

Dana de la Fontaine dan Jurek Seifert, Op. Cit., hal. 6. 55

Claudia Zilla., Op. Cit. 56

Dana de la Fontaine dan Jurek Seifert, Op. Cit.

36

bersama Presiden Lula di Mozambique dan Afrika Selatan. Beberapa proyek

infrastruktur juga dilakukan di Mauritania, Zaire, Congo-Brazzaville und

Cameron. Terakhir, CVRD yang berada di Afrika Selatan, Guinea, Angola,

Mozambique dan Democratic Republic of Congo.57

Brazil menghabiskan sekitar 356 juta USD per tahun untuk kerjasama

teknis. Kerjasama teknis fokus pada pendidikan dan sosial, kesehatan,

infrastruktur, agrikultur, dan industri. Namun perlu diketahui bahwa Brazil hanya

akan memulai kerjasama teknis ini ketika diminta oleh negara-negara lainnya.

Kemudian, kerjasama yang dilakukan bersifat no-conditionality, non-interference.

Ketika setengah bantuan teknis Brazil jatuh ke Amerika Latin; setengah sisanya

ke Afrika yang mana dengan projek tertinggi pada tahun 2006/2007 adalah

Angola, Mozambique, Senegal, Cape Verde, Sao Teme e Principe dan Guinea

Bissau; dan Asia.58

Pada masa pemerintahannya, Lula memulai inisiatif menciptakan kerangka

multilateral yang diharapkan dapat menyatukan negara-negara di Afrika dan

Amerika Selatan seperti ASA 1(Africa-South America Summit I) yang diadakan di

Abja Nigeria pada tahun 2006. Summit ini melahirkan ASACOF (Africa-South

America Cooperative Forum) yang mana dikoordinasikan oleh Brazil dan Nigeria.

Pada September 2009, diselenggarakan pula ASA II di Venezuela.59

57

Ibid. 58

Ibid., hal. 15. 59

Dana de la Fontaine dan Jurek Seifert, Op. Cit., hal. 15

37

2.2.3 South-South Cooperation Brazil dan Timur Tengah

Kebijakan luar negeri Brazil mengalami perluasan orientasi menuju Timur

Tengah. Perlu diketahui bahwa Lula merupakan Presiden pertama Brazil yang

berkunjung ke kawasan Timur Tengah. Jauh sebelumnya, Kaisar Dom Pedro II

melakukan perjalanan ke kekaisaran Ottoman pada akhir abad ke 19, namun

tujuan perjalanannya adalah ekspedisi agama dan budaya untuk pencerahan

pribadi. Di kawasan Timur Tengah, Lula berkunjung ke Suriah, Lebanon, Uni

Emirat Arab, Mesir, Aljazair, Qatar, Libya, Arab Saudi, Yordania, Israel,

Palestina dan Iran. Lula juga merupakan pemimpin Amerika Selatan pertama yang

menghadiri KTT Liga Arab.60

Untuk kawasan Timur Tengah, Lula menginisiasi ASPA (Summit of South

American-Arab Countries) saat pertemuan pertama di Brasilia pada Mei 2005.

ASPA merupakan sebuah forum koordinasi yang beranggotakan 34 Negara yakni

12 negara Amerika Selatan (negara anggota UNASUR) dan 22 negara Arab. Lima

tahun kemudian, Rio de Janeiro juga menjadi tempat untuk Third Forum of the

Alliance of Civilizations yang telah diinisiasi oleh Spanyol dan Turki pada tahun

2005 dan diinstitusionalkan oleh Sekretaris Jenderal PBB Ban Ki Moon pada

tahun 2007. Forum tersebut bertujuan untuk menyediakan kerangka kerjasama

antara Muslim dan Barat dengan mengedepankan dialog budaya, menghapuskan

kesenjangan sosial, ekonomi, serta memerangi terorisme.61

60

Celso Amorim, 2010, Brazilian Foreign Policy under President Lula (2003-2010): An

Overview, diakses di http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-

73292010000300013 (14/02/2020, 08:06 WIB). 61

Claudia Zilla., Op. Cit. hal. 18.

38

Bersama dengan Turki, Lula melakukan arbitrasi dalam ketidaksetujuan

nuklir dengan Iran. Pada tahun 2009, Lula menerima kunjungan dari Presiden Iran

Mahmoud Ahmadinejad di Brasilia hanya beberapa bulan setelah diadakan

pemilihan pada bulan Juni dan terjadi demonstrasi di Iran. Sejak tahun 1970an

Presiden Israel berkunjung ke Brazil, akhirnya pada November 2009, Presiden

Israel Shimon Peres melakukan kunjungan kembali. Tak hanya Presiden Israel,

namun juga Presiden Palestina Mahmod Abbas. Brazil memainkan peran sebagai

yang menjembatani di kawasan Timur Tengah termasuk menawarkan pelayanan

mediasi.62

Selama dua periode kepemimpinan Lula di Brazil, angka perdagangan

antara Brazil dan kawasan Timur Tengah meningkat hingga tiga kali lipat. Antara

tahun 2003 dan 2009, peningkatan terjadi dari 4,4 miliar USD menjadi 14,4 miliar

USD. Selain itu, Brazil menandatangani berbagai kerjasama ekonomi, teknik,

serta finansial dengan negara-negara seperti Bahrain, Yordan, Qatar, dan Kuwait.

Brazil juga mengirim delegasi-delegasi bisnis dan berpartisipasi dalam forum-

forum internasional atapun aktivitas yang diadakan di kawasan Timur Tengah.63

Dari Sub Bab ini, penulis dapat merangkum pembahasan dalam tabel di

bawah ini:

62

Ibid. 63

Ibid.

39

Tabel 2.2 Karakteristik Era Lula

Karakteristik Pemerintahan

Ide kebijakan “Autonomy through diversification”

Kepatuhan terhadap rezim internasional melalui aliansi

Selatan-Selatan, melakukan kerjasama dengan mitra-

mitra non-tradisional.

Mitra Kerjasama Cenderung ke Selatan

Intensifikasi kerjasama dengan negara-negara

berkembang dan negara industri baru dengan fokus ke

Amerika Selatan, Afrika, dan Timur Tengah.

Bidang Kerjasama Ekonomi, politik, teknik, budaya, dan lain-lain

Penguatan Mercosur, IBSA, IIRSA, UNASUR,

FOCEM, dan inisiatif lainnya.

Presidentialisation Penguatan aktivitas presidential diplomacy

Secara kuantitatif, dapat diukur dari frekuensi

kunjungan Presiden ke luar negeri. Selama dua periode

kepemimpinannya, Presiden telah melakukan

perjalanan ke luar negeri sebanyak 146 kali dan telah

mengunjungi 85 negara sehingga total kunjungan

Presiden adalah 254 kali, yang berarti meningkat lebih

dari dua kali lipat dibanding era Cardoso.

2.3 Perubahan Orientasi South-South Cooperation dari Era Cardoso ke Era

Lula: Change within Continuity

Di era Cardoso, Brazil memperluas hubungannya di arena internasional

selaras dengan strategi “autonomy through integration”64

dalam kebijakannya.

Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya bahwa strategi ini berupaya untuk

mempromosikan kepentingan nasional melalui peningkatan partisipasi Brazil

dalam hubungan internasional. Dalam mencapai hal ini, pemerintahan Cardoso

tetap dipandu oleh prinsip-prinsip dalam kebijakan luar negeri Brazil termasuk

64

Pietro Rodrigues, dkk, Measuring International Engagement: Systemic and Domestic Factors in

Brazilian Foreign Policy from 1998 to 2014.

40

penghormatan terhadap hukum internasional, mempertahankan prinsip self-

determination dan non-intervention.65

Berbeda dengan Lula, Cardoso lebih menyukai untuk menjalin hubungan

dengan negara-negara di Utara khususnya Amerika Serikat dan Eropa. Di era

Cardoso, hubungan dengan Amerika Serikat menjadi agenda penting dalam

kebijakan luar negeri Brazil utamanya dikarenakan memainkan peran yang krusial

dalam hubungan eksternal Brazil seperti pengaruh Amerika Serikat dalam

Washington Consensus terhadap politik domestik Brazil, FTAA (The Free Trade

Area of the Americas), serta posisi Amerika Serikat di institusi-institusi seperti

IMF dan WTO. Amerika Serikat juga merupakan mitra dagang penting bagi Brazil

yang mana telah menunjukkan peningkatan sejak proses pembukaan ekonomi

Brazil pada tahun 1990an.66 Dari hubungan kasual ini, dapat dilihat bahwa

partisipasi aktif Brazil dalam arena internasional dan menjalin hubungan yang

baik dengan Amerika Serikat merupakan sebuah tuntutan dari strategi “autonomy

through integration” Brazil dimana adanya prinsip kepatuhan terhadap rezim

internasional, sementara dalam hal ini Amerika Serikat memiliki peran yang

penting.

Di era Lula, terjadi peningkatan kerjasama yang utamanya ditekankan

pada hubungan Selatan-Selatan yang menjadi prioritas dalam kebijakan luar

negerinya.67 Lula sering disebut sebagai pemimpin Brazil yang paling pro-aktif

dalam hal kebijakan luar negeri dan menjadi tonggak dari agenda pro-kiri dan pro

65

Ibid. 66

Ibid., hal. 11-12. 67

Bruno Ayllon Pino, 2010, Brazilian Cooperation: a model under construction for an emerging

power (ARI), Real Instituto Elcano, hal. 7.

41

terhadap negara-negara berkembang. Di era Lula, Brazil membuka 40 kedutaan

besar di seluruh dunia yang mana sebagian besar di Afrika, memperkuat

kerjasama dengan negara-negara tetangganya di kawasan Amerika Selatan,

memperluas kerjasama dengan Afrika, terlibat aktif dalam inisiatif-inisiatif

multilateral antara Selatan-Selatan seperti IBSA, BRICS, KTT Amerika Selatan-

Arab, KTT Afrika-Amerika Selatan, CPLP (The Community of Portuguese-

Language Countries), serta mempromosikan pembentukan UNASUR.68

Di era Cardoso, fokus utama kebijakan luar negeri Brazil terletak pada

mitra tradisional di Utara seperti Amerika Serikat dan Eropa. Di era Lula,

sementara membangun hubungan dengan negara-negara Utara, Brazil juga

memperkuat kerjasama dengan negara-negara Selatan. Sebelum Lula, SSC Brazil

fokus pada isu ekonomi di regional seperti pembentukan Mercosur pada tahun

1991. Di era Lula, orientasi SSC lebih diperluas dan diperkuat dalam bidang

ekonomi, politik, teknik serta budaya baik bilateral maupun multilateral dengan

negara-negara berkembang baik di dalam maupun di luar kawasan.69 Membangun

hubungan dengan Utara bukan berarti tidak menjalin hubungan dengan Selatan,

begitupula sebaliknya. Yang perlu dipahami disini bahwa orientasi di era Cardoso

lebih cenderung ke Utara namun tidak meninggalkan Selatan, sementara di era

Lula lebih ke Selatan, namun tidak mengabaikan Utara pula. Jadi, orientasi

kebijakan luar negeri Brazil di era Cardoso dan Lula berbeda dalam hal hubungan

yang mana yang lebih diprioritaskan dalam kebijakannya.

68

Pietro Rodrigues, Op. Cit., hal. 13. 69

Dana de la Fontaine, Op. Cit., hal. 5.

42

Gambar 2.2 Presidentialisation dan Orientasi dalam Kebijakan Luar Negeri

Brazil (1965-2005)70

Dari gambar diatas, hingga tahun 2005, Selatan telah menjadi prioritas

dalam kebijakan luar negeri Brazil di era Lula. Pergeseran orientasi ke Selatan ini

merupakan wujud dari strategi “autonomy through diversification” Brazil di era

Lula. Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya bahwa strategi ini membawa

Brazil untuk menjalin kerjasama dan fokus terhadap negara-negara Selatan, yang

pada akhirnya mewujudkan upaya Brazil untuk lebih pro-aktif di arena

internasional.71

Sementara Cardoso memberikan perhatian lebih pada hubungannya

dengan negara-negara maju seperti Amerika Serikat dan Eropa, Lula lebih

menekankan pada hubungannya dengan negara-negara Selatan. Dalam sejarah

70

Jeffrey Cason, Op. Cit., hal 13. 71

Pietro Rodrigues, Op. Cit.

43

kepresidenan Brazil, Cardoso dan Lula merupakan Presiden Brazil yang paling

aktif dalam aktivitas presidential diplomacy. Dalam hal ini, Lula memanfaatkan

aktivitas presidential diplomacy-nya sebagai alat untuk menjangkau negara-

negara yang berada di regional yang sebelumnya tidak ditekankan termasuk

Afrika, Asia dan Timur Tengah.72

Gambar 2.3 Persentase Jangka Waktu Presiden Brazil di Luar

Negeri73

Dari gambar diatas pula telah ditunjukkan bahwa terjadi peningkatan

persentase jangka waktu yang dihabiskan Presiden Brazil di luar negeri di era

Cardoso dan memuncak di era Lula, kemudian menurun di era setelahnya. Baik

Cardoso maupun Lula telah memiliki pandangan bahwa keterlibatan dalam

komunitas internasional secara langsung dalam mengkomunikasikan strategi

pembangunan Brazil merupakan suatu kebutuhan. Bagaimanapun, meningkatnya

72

Jefrey Cason, Op. Cit., hal. 12. 73

Octavio Amorim Neto dan Andres Malamud, 2019, The Policy-Making Capacity of Foreign

Ministries in Presidential Regimes: A Study of Argentina, Brazil, and Mexico, 1946-2015, Latin

American Research Review.

44

angka kunjungan terutama kunjungan yang dilakukan oleh Presiden merupakan

indikator kesediaan dan kemampuan negara dalam memperkuat kontak hubungan

dengan luar negeri. Menteri Luar Negeri Celso Amorim bahkan menyatakan

bahwa sejak pelantikannya, Lula telah melakukan kunjungan sebanyak 259 ke 83

negara dimana total termasuk menghadiri pertemuan-pertemuan internasional.

Sejak tahun 2003 pula, Presiden, Perdana Menteri, Raja, Ratu, Menteri, Wakil

Menteri dan pejabat tinggi dari 137 negara dan beberapa dari pemimpin organisasi

internasional telah melakukan kunjungan resmi ke Brazil.74

Selama dua periode kepemimpinan Lula, terjadi perubahan besar dalam

kebijakan luar negeri Brazil dibandingkan dengan pemerintahan sebelumnya.

Selama masa kediktatoran (1964-1985) begitu pula di era Cardoso, Amerika

Serikat telah menjadi mitra istimewa bagi Brazil. Di era Lula, Brazil mengadopsi

arah multipolar dalam kebijakan luar negerinya dan menekankan pada hubungan

Selatan-Selatan. Pemerintahan Lula menjalin kerjasama yang kuat dengan Afrika

khususnya dengan negara-negara yang berbahasa Portugis yang mana sepenuhnya

ditolak dalam kebijakan luar negeri Brazil di masa pemerintahan Cardoso. Lula

berupaya membangun kerjasama baik ekonomi, kerjasama pendidikan dan ilmiah,

serta mendukung proyek-proyek infrastruktur lainnya di Afrika.75

“We feel a special urgency in helping Africa […] We are modernizing

systems of information and communication (in the country) and

74

Celso Amorim, Loc. Cit. 75

Pablo Gentili, The Lula Government‟s Foreign Policy: An Interview with Emir Sader dalam

Lula’s Legacy in Brazil, Nacla Report on the Americas Vol. 44 No. 2, Maret/April 2011, hal. 32-

33.

45

transferring technology and capital, so that the African Continent can

compete in a increasingly globalized world.”76

Secara implisit, Lula menyatakan bahwa membangun hubungannya

dengan negara-negara seperti di Afrika merupakan bentuk kerjasama dalam

kerangka solidaritas yang mana merupakan salah satu prinsip dalam kebijakan

luar negerinya. Lula berupaya meyakinkan dunia bahwa negara-negara Selatan

juga memiliki kesempatan yang sama seperti negara-negara besar lainnya.

“We know that Brazilian society was constructed with the work, with the

efforts, with the sweat and blood of a great number of Africans; […] And

this relationship that Brazil aims to maintain with countries in Africa is

not the relationship of an imperialist country with hegemonic tendencies.

We have tired of this; we were colonized, and we have already freed

ourselves from hegemony. We now want partnerships, we want

companionship, and we want to work arm in arm, to construct an

equitable international policy, for multilateral democratic organisms and

to ensure that we have equal opportunities.”77

Setelah satu tahun pelantikan sebagai Presiden, Lula telah melakukan

perjalanan ke Afrika yang menandakan pentingnya Afrika dalam kebijakan luar

negeri Brazil. Lula mendedikasikan kunjungan pertamanya di Afrika pada

November 2003. Lula menekankan bahwa hampir setengah dari 180 juta

penduduk Brazil dapat melacak nenek moyang mereka langsung ke Afrika dan

Brazil memiliki populasi kulit hitam terbesar kedua di dunia setelah Nigeria.78

Dalam kunjungan ke Afrika, Lula juga menyatakan bahwa “Brazil has a

debt with Africa […] towards the construction of Brazil. We feel part of the

76

Pidato Presiden Lula dalam Konferensi ke-5 antara Kepala Negara dan Pemerintahan di Sao

Tome pada 26 Juli 2004 (Brazilian Foreign Policy Handbook, Op. Cit., hal. 167). 77

Pidato Presiden Lula dalam jamuan makan malam resmi dari Presiden Mozambik, Joaquim

Chissano di Maputo pada 5 November 2003 (Brazilian Foreign Policy Handbook, Ibid., hal. 166). 78

Ernest Harsch, 2004, Brazil repaying its „debt‟ to Africa: President‟s tour of Southern Africa

strengthens South-South ties, diakses di https://www.un.org/africarenewal/magazine/january-

2004/brazil-repaying-its-debt-africa (15/02/2020, 08:03 WIB).

46

African Continent‟s renewed commitment to take into its own hands the

responsibility to find answers to its problems.”79 Antara abad ke-16 dan ke-19,

jutaan budak dibawa ke Brazil. Brazil membawa sekitar 4 juta orang Afrika untuk

dijadikan budak. Sejarah ini mempengaruhi Brazil sebagai negara dengan

populasi keturunan Afrika terbesar di dunia. Oleh karena itu, perihal kunjungan

Lula ke Afrika tak lain terkait „historical debt‟ terhadap Afrika. ‘Utang’ terhadap

Afrika merupakan utang yang ingin dibayar Brazil dengan memperkuat solidaritas

dan kerjasama antara keduanya.80

Baik Cardoso maupun Lula memiliki karakteristik masing-masing dalam

formulasi kebijakannya dimana terdapat persamaan sehingga dikatakan sebagai

sebuah kontinuitas dan perbedaan yang dikatakan sebagai sebuah perubahan. SSC

merupakan bentuk kebijakan Brazil yang memiliki esensi change within

continuity di era Lula. Perubahan yang terjadi (dari era sebelumnya) dikerangkai

oleh ide kebijakan “autonomy through diversification” yang menjadi panduan

dan pendorong untuk lebih dekat dengan Selatan. Perubahan yang terjadi terletak

pada mitra yang menjadi prioritas dalam membangun kerjasama; perluasan

lingkup kerjasama; perluasan integrasi; pandangan terhadap mitra tradisional

Brazil seperti Amerika Serikat; serta kegigihan aktivitas presidential diplomacy

yang dilakukan oleh Lula yang dimanfaatkan sebagai alat untuk mewujudkan

intensifikasi Selatan-Selatannya. Secara garis besar, dari pembahasan dalam Bab

ini dapat dirangkum seperti dalam tabel di bawah ini:

79

Pidato oleh Presien Lula dalam jamuan makan malam resmi dari Presiden Afrika Selatan Thabo

Mbeki di Pretoria pada 8 November 2003 (Brazilian Foreign Policy Handbook, Op. Cit., hal. 166-

167). 80

Ernest Harsch, Loc. Cit.

47

Tabel 2.3 Perubahan Orientasi SSC Brazil

Lingkup Perubahan Era Cardoso Era Lula

Mitra Prioritas

Cenderung ke Utara

Cenderung ke Selatan Mitra hubungan yang

menjadi prioritas dalam

kebijakan luar negeri

Brazil

Lingkup Kerjasama

Lebih fokus ke ekonomi

Perluasan: ekonomi,

politik, teknik, budaya,

dan sebagainya. Arah kerjasama Brazil

Integrasi

Penguatan di dalam

kawasan Amerika Selatan

Perluasan baik di dalam

maupun di luar kawasan. Fokus hubungan yang

terintegrasi dengan

Selatan-Selatan

Mitra Tradisional

Penguatan

Penurunan Intensitas hubungan

Brazil dengan mitra

seperti Amerika Serikat

dan Eropa

Presidential Diplomacy

Peningkatan

Puncak peningkatan Keterlibatan langsung

Presiden dalam

aktivitas-aktivitas dan

diskusi diplomatik, serta

frekuensi kunjungan ke

luar negeri