Roadmap Lembaga Pengawas Pemilu
-
Upload
hery-setiabudi -
Category
Documents
-
view
31 -
download
0
description
Transcript of Roadmap Lembaga Pengawas Pemilu
Roadmap Lembaga Pengawas Pemilu
1. Catatan Tahun 1982
Disimak dari catatan sejarah pembentukannya, Organisasi Pengawas
Pemilu dibentuk untuk pertama kalinya sebagai lembaga adhoc dan
fenomena ini menjadi ciri khas salah satu lembaga yang hanya ada di
Indonesia.
Lembaga pengawas pemilu baru muncul pada Pemilu 1982, yang
dilatarbelakangi oleh protes-protes atas banyaknya pelanggaran dan
manipulasi penghitungan suara yang dilakukan oleh para petugas
pemilu pada Pemilu tahun 1971. Protes atas peristiwa-perisitiwa
kekerasan dan pemaksaan terhadap pemilih yang dilakukan aparat
pemerintah, maupun pelanggaran dan manipulasi penghitungan suara
yang dilakukan oleh para petugas pemilu pada Pemilu tahun 1971,
tidak saja disuarakan oleh mahasiswa, tokoh senior maupun
pengamat, tetapi juga oleh partai-partai peserta pemilu. Namun suara-
suara tokoh partai sesungguhnya tidak bergema, lantaran mereka
diposisikan sebagai biang keladi kekacauan negara pada masa lalu.
Meski kondisinya terus terdesak, Partai Persatuan Pembangunan
(PPP) dan Partai Demokrasi Indonesia (PDI) tetap berkeras
melancarkan protes. Terlebih atas berbagai pelanggaran dan
kecurangai pemilu yang terjadi pada Pemilu 1977. Dengan lain
perkataan, pelanggaran dan kecurangan pemilu yang terjadi pada
Pemilu 1977 jauh lebih masif.
Rupanya protes-protes tersebut mendapat respon dari pemerintah dan
juga DPR yang didominasi oleh Golkar dan ABRI. Lalu, muncullah
gagasan memperbaiki undang-undang pemilu yang bertujuan
meningkatkan 'kualitas' pemilu berikutnya, yakni Pemilu 1982. Demi
memenuhi tuntutan PPP dan PDI, maka pemerintah setuju untuk
menempatkan wakil peserta pemilu ke dalam kepanitiaan pemilu.
Selain itu, pemerintah juga mengintroduksi adanya badan baru yang
akan terlibat dalam urusan pemilu di samping Lembaga Pemilihan
Umum (LPU) dan jajarannya. Badan baru itu bernama Panitia
Pengawas Pelaksanaan Pemilihan Umum (Panwaslak Pemilu), yang
bertugas mengawasi pelaksanaan pemilu. Rencana pelibatan partai
dalam kepanitiaan pemilu dan pembentukan Panwaslak Pemilu
tersebut diterima oleh DPR yang kemudian diformat ke dalam Undang-
undang Nomor 2 Tahun 1980 tentang Perubahan Undang-undang
Nomor 15 Tahun 1969 tentang Pemilihan Umum Anggota-anggota
Badan Permusyawaratan/ Perwakilan Rakyat sebagaimana Telah
Diubah dengan Undang-undang Nomor 4 Tahun 1975. Undang-
undang perubahan kedua atas undang-undang pemilu Orde Baru ini
diteken oleh Presiden Soeharto pada 20 Maret 1980, atau dua tahun
sebelum pelaksanaan Pemilu 1982. Pasal I UU Nomor 2 Tahun 1980
itu menyebutkan, bahwa Di dalam Panitia Pemilihan Indonesia, Panitia
Pemilihan Daerah Tingkat 1, Panitia Pemilihan Daerah Tingkat II, dan
Panitia Pemungutan Suara diikutsertakan unsur Partai Politik dan
Golongan Karya sebagai Anggota. Ini artinya, di dalam PPI, PPD I,
PPD II dan PPS yang selama ini didominasi aparat pemerintah, seperti
gubernur, bupati/walikota, camat beserta jajarannya, dimasukkan juga
unsur peserta pemilu yang terdiri dari wakil-wakil dari Golkar, PPP dan
PDI. Namun kehadiran wakil-wakil PPP dan PDI di kepanitiaan pemilu
sesungguhnya tidak berarti apa-apa, sebab jumlah mereka sangat
tidak berarti jika dibandingkan dengan jumlah aparat pemerintah yang
notabene adalah pendukung Golkar. Jadi, keterlibatan partai dalam
kepanitiaan pemilu ini sifatnya hanya formalitas belaka, yang tidak
berpengaruh terhadap independensi dan kerja obyektif panitia pemilu.
Apalagi LPU yang menjadi penentu semua hasil pemilu tetap dipegang
Menteri Dalam Negeri dan jajarannya.
Eksistensi Lembaga Pengawas Pemilu secara eksplisit tertuang dalam
UU Nomor 2 Tahun 1980, yakni ketentuan yang mengatur tentang
Panwaslak Pemilu, sebagaimana tertera dalam Pasal 1 (4b) yang
berbunyi,
”Pada Panitia Pemilihan Indonesia, Panitia Pemilihan Daerah Tingkat
I, Panitia Pemilihan Daerah Tingkat II dan Panitia Pemungutan Suara
dibentuk Panitia Pengawas Pelaksanaan Pemilihan Umum, yaitu
Panitia Pengawas Pelaksanaan Pemilihan Umum Pusat, Panitia
Pengawas Pelaksanaan Pemilihan Umum Daerah Tingkat I, Panitia
Pengawas Pelaksanaan Pemilihan Umum Daerah Tingkat II dan
Panitia Pengawas Pelaksanaan Pemilihan Umum Kecamatan dengan
ketentuan sebagai berikut:
a. Panitia Pengawas Pelaksanaan Pemilihan Umum Pusat, Panitia
Pengawas Pelaksanaan Pemilihan Umum Daerah Tingkat I, Panitia
Pengawas Pelaksanaan Pemilihan Daerah Tingkat II dan Panitia
Pengawas Pelaksanaan Pemilihan Umum Kecamatan masing-
masing berturut-turut sesuai dengan tingkatannya terdiri dari
seorang Ketua merangkap Anggota dan seorang Wakil Ketua
merangkap Anggota yang dijabat oleh pejabat Pemerintah serta
beberapa orang Anggota yang diambilkan dari unsur Pemerintah,
Partai Persatuan Pembangunan, Partai Demokrasi Indonesia,
Golongan Karya dan Angkatan Bersenjata Republik Indonesia;
b. Panitia Pengawas Pelaksanaan Pemilihan Umum bertugas
melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan Pemilihan Umum
Anggota-anggota DPR, DPRD I dan DPRD II dalam wilayah
kerjanya masing-masing sesuai dengan tingkatannya dan
bertanggung jawab kepada Ketua Panitia Pemilihan/Panitia
Pemungutan Suara yang bersangkutan;
c. Panitia Pengawas pelaksanaan Pemilihan Umum Kecamatan juga
melakukan pengawasan terhadap pendaftaran pemilih dan
penyampaian surat pemberitahuan/panggilan, yang diatur lebih
lanjut dengan Peraturan Pemerintah.
Sengaja rumusan ketentuan Panwaslak Pemilu dikutip secara lengkap
sekadar untuk menunjukkan, bahwa dalam UU Nomor 2 Tahun 1980
kedudukan Panwas Pemilu dalam struktur kepanitiaan pemilu tidak
jelas. Di satu pihak, Panwaslak Pemilu bertugas untuk mengawasi
pelaksanaan pemilu; tapi di lain pihak, Panwas Pemilu harus
bertanggungjawab kepada ketua panitia pemilihan sesuai dengan
tingkatannya: Panwaslak Pemilu Pusat bertanggungjawab kepada
Ketua PPI, Ketua Panwaslak Pemilu Daerah I bertanggungjawab
kepada Ketua PPD I, Ketua Panwaslak Pemilu Daerah II
bertanggungjawab kepada Ketua PPD II dan Panwaslak Pemilu
Kecamatan bertanggungjawab kepada Ketua PPS. Itu artinya
Panwaslak Pemilu adalah subordinat dari panitia pelaksana pemilu.
Ketentuan-ketentuan tentang Panwaslak Pemilu dalam UU Nomor 2
Tahun 1980 juga tidak menjelaskan ruang lingkup tugas pengawasan
pemilu, tugas dan kewenangan pengawas pemilu, mekanisme dan
prosedur penanganan pelanggaran, serta pengisian anggota dan
penentuan pimpinan Panwas Pemilu. Soal-soal seperti itu diserahkan
sepenuhnya pengaturannya kepada peraturan pemerintah. Namun
peraturan pemerintah pun tidak mengatur secara rinci hal-hal tersebut,
kecuali dalam soal pengisian anggota Panwaslak Pemilu dan
penentuan pimpinannya. Dalam peraturan pemerintah itu disebutkan
bahwa Ketua Panwaslak Pemilu Pusat adalah Jaksa Agung dengan
lima wakil ketua merangkap anggota, masing-masing adalah pejabat
dari Departemen Dalam Negeri, ABRI, Golkar, PPP dan PDI. Begitu
seterusnya pada tingkat bawah: Panwaslak Pemilu Daerah I diketuai
oleh Kepala Kejaksaan Tinggi yang didampingi lima wakil ketua
masing-masing dari Pemda Tingkat I, Kodam/Korem, DPD I Golkar,
DPD PPP dan DPD PDI; Panwaslak Pemilu Daerah II diketuai oleh
Kepala Kejaksaan Negeri yang didampingi lima wakil ketua masing-
masing dari Pemda Tingkat II, Kodim, DPD II Golkar, DPC PPP dan
DPC PDI; sedang Panwaslak Pemilu Kecamatan diketuai oleh pejabat
kecamatan yang didampingi staf Koramil dan wakil-wakil dari Golkar,
PPP dan PDI. Dengan susunan dan struktur organisasi seperti itu,
maka keberadaan pengawas pemilu yang semula diniatkan untuk
mengontrol pelaksanaan pemilu agar kualitas pemilu lebih baik, tidak
mungkin diwujudkan. Sebab, (sama dengan PPI, PPD I, PPD II, dan
PPS) Panwaslak Pemilu Pusat, Panwaslak Pemilu Daerah I,
Panwaslak Pemilu Daerah II, dan Panwaslak Pemilu Kecamatan, juga
didominasi oleh aparat pemerintah yang tidak lain adalah para
pendukung Golkar.
Berdasarkan hasil penelitian para ahli terkait tentang pengawasan
pemilu di Indonesia, fungsi pengawasan oleh Panwaslak Pemilu justru
diselewengkan untuk kepentingan pemenangan Golkar. Pertama,
Panwaslak Pemilu melegalkan kasus-kasus pelanggaran dan
kecurangan yang dilakukan oleh Golkar. Kedua, Panwaslak Pemilu
melakukan diskriminasi dalam menjalankan fungsi penegakkan hukum
pemilu, karena hanya mengusut kasus-kasus yang dilakukan oleh
peserta pemilu non-Golkar." Sebagai bagian dari 'mesin' pemenangan
Golkar, keberadaan Panwaslak Pemilu memang cukup efektif,
setidaknya telah mampu meredam protes-protes ketidakpuasan PPP
dan PDI atas kasus-kasus pelanggaran dan kecurangan yang terjadi,
karena kasus-kasusnya sudah 'ditangani' Panwaslak Pemilu. Secara
substansial, penanganan kasus-kasus pelanggaran dan kecurangan
pemilu memang tidak memuaskan PPP dan PDI. Akan tetapi secara
prosedural Panwaslak Pemilu telah menjalankan tugasnya, sehingga
semua pihak mau tidak mau mesti menerima hasil kerja Panwaslak
Pemilu. Demikianlah, keberadaan Panwaslak Pemilu selalu
dipertahankan dalam pemilu-pemilu Orde Baru karena dirasa cukup
efektif untuk mengatur dan mengendalikan kemenangan Golkar. Pada
akhir 1984, untuk ketiga kalinya pemerintah mengajukan usul
perubahan atas undang-undang pemilu. Usulan ini diterima DPR
sehingga pada 7 Januari 1985 diberlakukanlah Undang-undang Nomor
1 Tahun 1985 tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 15
Tahun 1969 tentang Pemilihan Umum Anggota-anggota Badan
Permusyawaratan/Perwakilan Rakyat sebagaimana Telah Diubah
dengan Undang-undang Nomor 4 Tahun 1975 dan Undang-undang
Nomor 2 Tahun 1980. Dalam UU Nomor 1 Tahun 1985 ini memang
ada perubahan-perubahan ketentuan terhadap LPU dan panitia
pelaksana pemilu, serta Panwaslak Pemilu. Namun perubahan-
perubahan itu sifatnya hanya redaksional saja, atau sebatas
penyesuaian dengan perkembangan hukum di wilayah lain. Secara
substansial tidak ada yang berubah dengan posisi, fungsi, susunan
dan struktur organisasi LPU/PPI dan jajarannya, demikian juga tak ada
perubahan terhadap posisi, fungsi, susunan dan struktur organisasi
Panwaslak Pemilu dan jajarannya. Dua 'mesin' pemenangan Golkar itu
terus dipertahankan hingga Pemilu 1997, pemilu terakhir Orde Baru.
2. Catatan Tahun 1999
Seiring dengan perkembangan dan dinamika politik yang ada ditanah
air, tepatnya pada Pemilu tahun 1999 Panitia Pengawas Pelaksanaan
Pemilihan Umum (Panwaslak Pemilu) yang bertugas mengawasi
pelaksanaan pemilu tetap diselenggarakan. Dengan catatan, lembaga
tersebut disusun dengan struktur, fungsi, dan mekanisme kerja yang
baru, dan namanya pun diubah menjadi Panitia Pengawas Pemilihan
Umum (Panwaslu). Pemilu 1999 memang terbilang istimewa, sebab
untuk pertama kalinya tugas pengawasan pemilu diserahkan kepada
lembaga yudikatif, yakni Makamah Agung dan badan-badan peradilan
dibawahnya. Pemilu 1999 memposisikan tanggung jawab pengawasan
formal pada yudikatif, dalam wewenangnya untuk membentuk Panitia
Pengawas Pemilihan Umum (Panwas), sebagaimana diamanatkan
pasal 24 UU No.3/1999.
Panwas adalah institusi yuridis yang diberi tanggung jawab dan
kewenangan oleh undang-undang untuk mengawasi dan memonitor
proses pelaksanaan pada setiap tahapan pemilu guna menjamin
terselenggaranya pemilu jujur, adil, langsung, umum, bebas dan
rahasia. Makamah Agung (MA) dan jajaran di bawahnya yaitu
Pengadilan Tinggi (PT) dan Pengadilan Negeri (PN), sangat berperan
dalam proses pelaksanaan pemilu 1999 lalu, karena disamping
membentuk Panwas, yudikatif juga menempatkan personelnya dalam
kepengurusan Panwas. Banyak pihak mengakui bahwa
penyelenggaraan pemilu 1999 telah berlangsung relatif lebih baik
dibandingkan penyelenggaraan pemilu di era Orde Baru. Lembaga
pengawas pemilu dalam kapasitasnya untuk pertama kalinya yang
bersifat non partisipan, dan Panwas bersama-sama Komisi Pemilihan
Umum (KPU), serta Panitia Pemilihan Indonesia, dapat dikatakan
menjadi “tonggak sejarah” pelaksanaan pemilu di Indonesia, karena
untuk pertama kalinya pasca hegemoni Orde Baru, bangsa Indonesia
dapat melaksanakan pemilu dan penggunaan hak-haknya dengan
baik, tanpa harus ditekan atau didintimidasi oleh pihak-pihak manapun.
Namun demikian, harus diakui bahwa masih banyak kekurangan yang
terdapat pada lembaga Panwas. Panwas sebagai lokomotif
pengawasan kerap kali disalahkan karena keterbatasannya, sehingga
sejumlah pihak masih memandang sebelah mata eksistensi dan
kinerjanya.
3. Catatan Perkembangan Sampai tahun 2013
Perubahan mendasar dari perkembangan lembaga pengawas pemilu
dilakukan lewat UU No. 12/2003 yang menegaskan, untuk melakukan
pengawasan Pemilu, dibentuk Panitia Pengawas Pemilu, Panitia
Pengawas Pemilu Provinsi, Panitia Pengawas Pemilu Kabupaten/Kota,
dan Panitia Pengawas Pemilu Kecamatan. Penyempurnaan regulasi
pengawas pemilu dalam perkembangannya tertuang dalam Undang
Undang no 22 tahun 2007 Pengawasan penyelenggaraan Pemilu
dilakukan oleh Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu). Bawaslu dibantu
oleh Panitia Pengawas Pemilu (Panwaslu) Provinsi, Panwaslu
Kabupaten/Kota, Panwaslu Kecamatan, Pengawas Pemilu Lapangan,
dan Pengawas Pemilu Luar Negeri. Badan Pengawas Pemilu
merupakan lembaga yang bersifat tetap. Anggotanya diangkat sekali
dalam 5 tahun atau bersifat tetap. Sedangkan Panwaslu Provinsi,
Panwaslu Kabupaten/Kota, Panwaslu Kecamatan, Pengawas Pemilu
Lapangan, dan Pengawas Pemilu Luar Negeri bersifat ad hoc. Hingga
tahun ini, dimana Undang Undang no 22 tahun 2007 telah
disempurnakan kedalam Undang-Undang No. 15 Tahun 2011 tentang
Penyelenggara Pemilu, maka keberadaan lembaga Pengawas Pemilu
tidak hanya dipertahankan tetapi juga diperkuat kedudukan, tugas dan
wewenangnya dengan harapan penyelenggaraan Pemilu kedepan
harus lebih baik, baik secara kuantitas maupun kualitasnya.
Lembaga pengawas pemilu pun bukan dibawah koordinasi eksekutif,
legislatif dan yudikatif, tetapi mandiri, memiliki integritas serta
mengemban amanat penyelamatan pemilu, penguat sendi-sendi
demokrasi dan nilai-nilai pendidikan politik bagi masyarakat