Peradilan 579

PERADIIAN TATA USAHA NEGARA DALAM KAITANNYA DENGAN RECHTSSTAAT REPUBLIK INDONESIA *)

Oleh: Paulus Effendi Lotulung

Dalam kerangka pemikiran negara hukum adanya peradilau administrasi negara, pada hakekatnya merupakan konsekuensi logis dari asas pemerintah berdasarkan pada undang-undang (wet­matigheid van het bestuur). Bagi bangsa Indonesia adanya Peradilan administrasi ini merupakan peradilan yang dinilai masih mnda, serta mengandung keten­tnan-ketentuan dan konsep prosedural yang bersifat universal, namun pene­rapannya haruslah sesuai dengan .Dilai­niIai . yang hidup dalam masyarakat Indonesia, demikian diungkapkan penulis dalam tulisan ini.

Pengantar

Dalam kerangka pemikiran negara hukum (rechtsstaats gedachte) sebagaimana yang pernah kita baca dalam literatur, maka adanya peradilan administrasi pada hakekatnya suatu akibat atau konsekuensi logis dari asas bahwa pemerintahan harus didasarkan pada undang-undang (wetmatigheid van het bestuur), bahkan dalam pengertian lebih luas lagi, yaitu harus didasakan pada hukum (rechtmatigheid) .

• ) Disampaikan Pada Seminar Ketatanegaraan Dalam Rangka Memperingati Hari lahimya Prof. DjokosoeloDo, S.H., tangga15 ·6 Desember 1991, di Auditorium DjokosoetoDo FHU1 - Depok

Desember 1991

580 Hukum dan Pembangunan

Disini kita dinggatkan kembali pada perkuliahan (aim) Prof. Djokosoetono yang mebahas segi perkembangan rechtsstaatgedachte yang berlaku di 1erman dibandingkan dengan perkembangannya di Perands. l

Sekaalipun keduanya termasuk dalam paham yang sarna, yaitu adanya rechtsstaatgedachte, namlJn antara keduanya terdapat divergensi maupun similaritas, yang disebabkan karen a adanya perbedaan struktur politik, keadaan ekonomi, sosial, dan sebagainya. Demikian pula halnya dengan negara-negara . Eropa Kontinental lainnya yang menganut paham rechtsstaat, seperti Nederland. Namun apabila kita berpatokan pada pengertian Rechtsstaat atau negara Hukum secara formal sebagaimana

dikemukakan oleh Friedrich 1ulius Stahl, yang menolak paham monarchi absolut dan menghendaki bentuk negara menurut hukum, dimana terdapat 4 unsur yaitu:

1. Pengakuan hak-hak dasar manusia. 2. Adanya pembagian kekuasaan (scheiding van.macht) 3. Pemerintahan yang berdasarkan peraturan hukum dan perundang­

undangan (wetmatigheid van het bestuur). 4. adanya peradilan administrasi. Maka peradilan administrasi merupakan salah satu pilar dan salah satu

dri dari negara Hukum. Apabila diatas dikatakan bahwa adanya 4 unsur tersebut merupakan suatu konsekuensi logis dari adanya unsur ke-tiga maka peradilan administrasi mempunyai peranan yang menonjol yaitu sebagai lembaga kontrol atau pengawas agar tindakan-tindakan hukum dari bestuur (pemerintahan) tetap berada dalam rei hukum, disamping sebagai pelindung hak wagra masyarakat terhadap penyalahgunaan wewenang atau kesewenang-wenangan oleh aparatur pemerintahan.

Disinilah tampil peranan peradilan administrasi sebagai salah satu lembaga • Controle de I' Administration et la protection des citoyens· menu rut Prof. Gug Braibant dari Conseil d 'Etat Perands. 2

1) Harun AJ Rasid. Hukum Tala Negara I HimpUDan KuJiab Pr-ot. Djoko Soelono, Jakarta: Gbalia Indonesia, 1959, balaman 84.

2) Guy Braibant Cs, Le Controle de L' Administratioo. Et la ProtectiOD des Citoyens, Paris: Edition Cujas.l'T77. baI5·7.

Desember 1991

Peradilan 581

Dengan demikian sebagai suatu lembaga kontrol terhadap pemerintah maka pengawasan yang dilakukan oleh peradilan asministrasi menunjukan ciri-cirinya yang khusu dibandingkan dengan lembaga kontrol lainnya, misalnya pengawasan fungsional ataupun pengawasan melekat dalam tubuh administrasi (internal control), atau pengawasan politis oleh lembaga- lembaga perwakilan rakyat dan lain-lain.

Ciri-ciri yang melekat pada lembaga pengawasan di tangan peradilan administrasi, (yangt dapat kita sebut sebagai suatau "judicila Control") adalah terutama:

1. Bahwa pengakuan itu bersifat external control, karena dilakukan oleh suatu lembaga yang berada di luar kekuasaan eksekutif.

2. Bahwa pengawasan itu lebih menekankan pad a tindakan represif atau lazim disebut control a-posteriori.

3. Bahwa pengaawasan itu bertitik tolak pada segi legalitas dari tindakan pemerintah yang dikontrol, yaitu penilaian apakah tindakan tersebut bersifat rechtmatig atau tidak.

Sesuai dengan ciri-ciri tersebut diatas maka dapat dinilai kadar effisiensi dan effektivitas dari judicial control apabila dibandingkan dengan lembaga-lembaga kontrol yang lain terhadap pemerintah. Namun perlu diingat dan disadari bahwa suatu judicial control tidak selalu harus berada di tanan peradilan administrasi yang terpisah dari peradilan umum, sebab seperti halnya di negara-negara yang mendasarkan pada sistem Anglo­Saxon yang menerapkan prinsip Rule of Law, maka peranan kontrol itu berada di tangan peradilan biasa melalui judicial review.

Disini kita juga diingatkan pada perkuliahan almarhum Prof. Djokosoetono ten tang perbedaan maupun persamaan antara paham Rule of Law dengan Rechtsstaatgedachte, yang masing-masing memrunyai . konsekuensi sendiri-sendiri dalam sistem paradilan yang diterapkan.

Dengan menyadari bahwa pada dasamya paham Rechtsstaatgedachte adalah terutama stressingnya pada perlindungan individu sehingga bertitik berat pada paham individualismemaka sering dipertanyakan orang apakah

3) Bandingkan juga dengan makalah yang berjudul -lndooesi.a Negara Hukum, Oleh: Prof. Oemar Sena Adji SH, dalam Simposium Kebanglcit3n Seman gat 66, diseleoggarakan oleh Universitas Indonesia pada tanggal 6·9 Mei 1966 di Jakarta.

Desember 1991

582 HuJaun dan Pembangunan

hakekat peradilan administrasi itu sebetulnyahanya cocok untuk paham individualisme ? Bukankah seolah-olah di peradilan administrasi tersebut terdapat adanya posisi yang konfrontatif antara warga (burger dan citoyen) disatu pihak yang lebih lemah melawan aparatur pemerintah atau penguasa di lain pihak ?

Bagaimanakah penerapan suatu idee peradilan administrasi di negara yang masyarakatnya tidak memberi tempat yang mutlak pada paham individualisme dan liberalisme?

Dalam rangka dan berkaitan dengan pertanyaan-pertanyaan itulah, menurut hemat penulis, relevansi dari judul tulisan ini. Tulisan ini dimaksudkan hanya sebagai penjabaran secara umum saja dengan kesimpulan umum untuk nantinya dibahas secara mendalam pada tahap diskusi.

Peradilan Tata Usaha Negara Pelaksana Kekuasaan Kehakiman dl Indonesia

Da!am penjelsana undang-undang Dasar 1945 telah dicantumkan bahwa Indonesia adalah Negara Hukum (Rechtsstaat) bukan didasarkan pada kekuasaan (machtstaat). Setelah melalui perjalanan kurun waktu panjang sejak Indonesia merdeka, dan selama itu sudah ada beberapa usaha serta rancangan undang-undang4 maka akhimya pada tanggal29 Desember 1986 . disahkanlah Undang-undang Nomor 55 Tahun 1986 tentang Peradilan Administrasi Negara. Selaindari pada itu didalam pasal 145 disebutkan bahwa penerapannya akan dilaksanakan seJambat-lambatnya lima tabun sejak undang-undang ini diundangkan.

Maka dengan Undang-undang Nomor 10 tahun 1990 tanggal 30 Oktober 1990 dibentukJah Peradilan Tinggi Tata Usaha Negara di Jakarta, Surabaya, Medan , Palembang dan Ujung Partdang. ·

4) Uotut leogupoya clapat dibaca clalam mablah Prof Dr. IsmaU Suoy, SM, Ma.. 'Puaoao P11JN DAiam Negara Hukum Republit IndoDcsia·, tanggal 16-9-1991, dalam kuliah Program Spesialis P11JN, FHUI.

Peradilan 583

Secara praktis badan-badan peradilan yang baru tersebut mulai operasional pada awal februari 1991, sehingga samapi sekarang umumya barulah sekitar 10 bulan. Dari konsiderans UU No. 5/1986 tersebut dapat dilihat bahwa : " Negara Republik Indonesia sebagai negara hukum yang berdasrkan Pancasila dan Undang-undang Dasar 1945 bertujuan mewujudkan tata kehidupan negara dan bangsa yang sejahtera, aman, tenteram, dan tertib, yang menjamin persamaan kedudukan warga masyarakat dalam hukum, dan yang menjamin terpeliharanya hubungan yang serasi, seimbang, serta selaras antara aparatur di bidang Tata Usaha Negara dengan para warga masyarakat" .

Dari pertimbangan tersebut diatas maka pertarna-tama tujuan idealnya dalam rangka membentuk Peradilan Tata Usaha Negara (selanjutnya disebut PTUN) adalah konteks adanya hubungan yang serasi, seimbang serta selaras antara aparatur di bidang Tata Usaha Negara dengan wagra masyarakat, disarnping tujuan ideallainnya.

Oleh karen a itu menurut hemat Penulis merupakan salah satu karakteristik dari suatu peradilan administrasi di dalam alam rechtsgedachte di Indonesia, yang oleh almarhum prof. Oemar Seno Adji SH, pemah dalam salah satu makalah beliau dikemukakan bahwa Negara Hukum di Indonesia bisa disebut sebagai Negara Hukum Pancasila.5

Didalam asas keserasian, keseimbangan serta keselarasan tersebut diatas mengandung pula adanya idee keseimbangan antara kepentingan individual dengan kepentingan umum yang menyangkut orang ban yak. Sebingga bukanlab semata-mata perlindungan individu yang ditonjolkan selaipun mengalahkan kepentingan umum, tetapi sebaliknyajugajanganlab sampai alasan kepentingan umum menjadi dalih untuk merugikan menekan dan merugikan bak individu dalam masyarakat.

Peranan PTUN justru dibarapkan sebagai regulator dari tindakan­tindakan Pemerintab sehingga dapat dijamin tertibnya pelaksanaaan pembangunan itu sendiri, sebab berhasilnya pembanguna di bidang bukum merupakan bagian pula dari tujuan keberbasilan pembangunanseutubnya.6

5) Ibid No.3. balaman 10

6) Dr. Paulus EffeDdi Lotulung, SM, 8eberapa Sistem Tentang Kontrol Segi Hokum Terhadap Pemeriotah, Jakarta: P'TBhuana llmu Populer. 1986, balaman 95-96.

Desember 1991

584 HuJcum dan Pembangunan

Inilah yang membedakan P11JN di Indonesia dengan . peradilan administrasi di negar-negara yang sudah berkembang dan mel!1punyai paham individualisme-liberalisme sertamempunyai latar belakaang falsafah dan budaya serta sosial-politik yang berbeda dengan kita, seperti misalnya di Perancis, Nederland, lerman, dan sebagainya, yang rata-rata

. sudah mengalami perkembangan peradilan administrasi jauh lebih lama daripada kita.

Namun sebenarnya, apabila dikatakan secara mutlak bahwa dalam praktek paham Individualisme tersebut diterima seutuhnya di negara­negara tersebut, misalnya di Perancis, men\lrut hemat penulis adalah juga tidak selalu demikian, bahkan dalam perkembangan yurisprudensi dari CODSell d'Etat ada kecenderungan untuk melihat kepentingan individu itu dalam skala yang lebih besar dalam hubungannya dengim kepentingan umum atau kepentingan orang banyak yang harus lebih dilindungi, hal mana pada beberapa tabun terakhir ini muncul dengan adanya teori yang dalam yurisprudensi peradilan administrasi di negara tersebut dikenal dengan sebutan theorie du bllan.

Ide dari teori ini sebenarnya sudah mengarah pula pada adanya keseimbangan dan keserasian antara kepentingan individu dan kepentingan masyrakat. Sebaliknya dari segi lain, apabila kita perhatikan memang dari ketentuan beberapa pasal dalam undang-undang no. 5 tabun 1986 tersebut tercermin adanya prinsip-prinsip yang bersifat universal, yang juga diterapkan di beberapa negara yang · mengenal adanya peradilan administrasi , misalnya antara lain:

Pasal 53 ayat (2) sub b dan c yang merupakan cuplikan dari kaidab-kaidah hukum tidak tertulis yang disebut sebagai Azas­azas Umum Pemerintahan Yang Baik (A.A.U.P.B) di Nederland dikenal sebagai "A1gemene· Begiselen van Behoorlijk Bestuur -A.B.B.B. Pasal tersebut mengatur tentang alasan-alasan untuk mengajukan gugatan di Peradilan Tata Usaha Negara. Pasal 62 dan pasal 63, ten tang penelitian gugatan (dismissal process) dan pemeriksaan persiapan (voorbereidend onderzoek). Pasal 67 ayat (2) tentang kemungkinan adanya penundaan atau scborsing terbadap pelaksanaan keputusan Tata Usaha Negara yang sedang digugat. Dalam praktek mengenai penereapan kedua pasal tersebut diatas sering terjadi adanya proses pendekatan .

Peradilan 585

antara kedua belah pihak yang berperkara untuk sedapat-dapatnya mengusahakan adanya perdamaian di luar persidangan berdasarkan musyawarah, yang apabila berhasil akan diselesaikan dengan eara pencabutan gugatan Penggugat di Pengadilan.

Disamping itu pula adanya ketentuan-ketentuan pasal yang bersifat orisinil Indonesia sesuai dengan prinsip dan falsafah kita, yaitu terutama apabila diperhatikan ketentuan-ketentuan mengenai masalah seksekusi putusaan hakim PTUN vide pasal 109 ayat (1) dan pasal 116 ayat (4). Dalam pasal 109 tersebut dieantumkan putusan pengadilan harus diberi judul "Demi Keadilan Berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa". Hal ini mencerminkan sila pertama dari Pancasila sedangkan dalam pasal 116 ayat • 4 terkandung adas pendekatan secara musyawarah melalui instansi atasan dari pejabat yang harus melaksanakan eksekusi.

Penerapan Dalam Praktek PTUN

Mengingat bahwa usia PTUN masih sangat muda sekali sebagai si bungsu yang baru lahir dan baru beroperasional (kurang lebih 10 bulan) dan mengingat pula jumlahnya yang belum merata dibentuk diseluruh wilayah tanah air kita, maka tentuliya belum dapat penulis sajikan gambaran yang menyeluruh dan lengkap , melainkan apa yang penulis kemukakan disini adalah sekedar yang penulis alami langsung dalam tugas penulis di Jakarta, yang memang menurut statistik dibandingkan dengan PTUN lainnya, PTUN Jakarta menduduki tempai teratas dalam hal banyaknya jumlah gugatan yang masuk serta variasi jenis perkaranya (sampai bulan November yang lalu sudah lebih dari 130 perkara yang masuk, denganjenis sengketa peru mahan dan pertanahan yang menonjol jumlahnya).

Dari segi prosedural yang berjalan dalm praktek, terutama dalam masalah penerapan pasal ten tang penundaan (vide pasal 67 ayat (2)), tampaklah bahwa prinsip keselarasan dan keseimbangan antara kepentingan warga dan kepentingan umum yang diwakili oleh pemerintah merupakan azas yang tepat untuk dijadikan tolok ukur, sehingga dalam praktek selama ini belum tampak adanya kendala-kedala atau problem yang negatif.

Desember 1991

586 Hukum dan Pembangunan

Demikian pula dari segi bukum materiil, sekalipun pengertian Azas-azas Vmum Pemerintab Yang Baik (AAVPB) pada dasamya diilbami dari ALgemene Beginselen van Beboorlijk Bestuur di Nederland, yang dikenal juga di Perancis dengan istilab "Ies principes generaux du droit contumler pubUc, atau dalam babasa Inggris yang berdasar bukum Anglo Saxon dikenal dengan sebutan " the principles of. natural justice", namun dalam pelaksanaannya di Indonesia digali juga dari nilai-nilai kebidupan yang tumbub daalam masyarakat Indonesia sendiri, yang dijabarkan dalam butir-butir yang terkandung dalam Ekaprasetya Pengamalan Pancasila , misalnya antara lain butir tentang larangan untuk

• bertindak semena-mena terbadap orang lain, serta bersikap adil, dan sebagainya 7, yang barus juga diterapkan oleb pejabat Tata Vsaba Negara yang menjalankan tugasnya yang bersifat pelayanan mas·yarakat (public service).

Memang pada dasrnya judicial control ini lebib ditekankan pada segi penyelenggaraan kesejabteraan sosial dan pelayanan masyarakata (public service dari negara dan bukannya pada segi penyelenggaraan kebidupan negara · (kebidupan politik)8, yang nanti dalam perkembangan yurisprudensi kita akan tampak , seperti halnya pengertian "Actes du government' di Perancis.

Tapi tidak semua azas yang terkandung dalam ABB di Nederland itu cocok untuk diterapkan di Indonesia dan sesuai dengan kepribadian bangsa kita, misalnya "asas mengahargai dan menghormati pandangan hidup seseorang", kiranya kurang cocok bagi bangsa kita yang berpandangan hidup Pancasila. Walaupun asas tersebut memang cocok untuk masyarakat Barat yang berpabam individualisme dan bagi mereka bal itu merupakan salab satu asas ABBB yang harus diperbatikan oleb pemerintab.

Disini barus dituntut adanya kearifan bakim untuk tidak secara bulat menerima dan menerapkan pengertian-pengertian ataupun doktrin yang berlaku dalam bukum administrasi negara yang berasa dari Barat ataupun pabam yang tidak sesuai dengan pola berpikir dan penghidupan bangsa kita pada umumnya.

7) Makalah Anlrullah Salim SH, yang berjudul "Menggali A.A.U.P.B Berdasarkan Pancasila dan UUD 1945', halaman 4-5.

8) Bandingkan dengan : Indooesia Nepra Berdasarkan Alas Hukum, Oleh Prof. Padmo WahjODO, SH. Penerbit Gbalia Indonesia. 1983, balaman 127.

Peradilan 587

Kesimpulan Umum

1) Eksistensi Peradilan Tata Usaha Negara merupakan pengejewantahan dari pengalruao sifat Negara Hulrum dalam penjelasan Undang-undang Dasar 1945.

2) Sekalipun negara kita termasuk dalam pabam Recbtsstaat, namun isi dan penjabaran pabam tersebut dalam praktek haruslah sesuai dengan falsafah bangsa kita, seperti halnya juga Recbtsstaat bagi negara­negara lain adalah diterapkan sesuai dengan falsafah bangsa yang bersanglrutan.

3) Karenanya juga sekalipun Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia mengandung ketentuan-ketentuan dan konsep-konsep prosedural yang bersifat universal, namun pengisian dan penrapannya baruslab sesuai dan bersumber pada nilai-nilai yang bidup dalam masyarakat Indonesia.

4) Adalah terletak dipundak para Hakim Tata Usaha Negara untuk menggali nilai-nilai yang bidup dalam masyarakat tersebut untuk diterapkan dalam putusan-putusannya sehingga akan menjadi yurisprudensi Peradilan Tata U saba Negara yang sesuai dan akan mengisi pelaksanaan Negara Hukum Republik Indonesia, sebingga akan didapatkan perumusan asas-asas Umum Pemerintahan Yang Baik (AAUPB) yang sesuai dan cocok untuk Indonesia.

Engkau jelas bersalah jika melakukan penindasan Dan engkau dapat pula bersalah jika membiarkan penindasan

(Erasmus Darwin)

Desember 1991