PENGUNGKAPAN

Pelaporan keuangan model FASB direkayasa untuk kepentingan investor, kreditor,

dan pihak lain untuk pengambilan keputusan investasi dan kredit. Pihak pemakai memerlukan

berbagai informasi yang relevan dan bermanfaat untuk keputusan investasi, kredit, dan

semacamnya. Informasi keuangan yang dapat dilayani oleh pelaporan keuangan (financial

reporting) hanya merupakan sebagian jenis informasi yang diperlukan oleh investor dan

kreditor. FASB mengidentifikasi lingkup (scope) informasi yang dipandang bermanfaat untuk

pengambilan keputusan investasi dan kredit sebagai berikut :

1. Statemen keuangan (financial statements).

2. Catatan atas statemen keuangan (notes to financial statements).

3. Informasi pelengkap (supplementary information).

4. Sarana pelaporan keuangan lain (other means of financial reporting).

5. Informasi lain (other information).

Komponen satu dan dua merupakan satu kesatuan yang disebut statemen keuangan

dasar (basic financial statements) yang merupakan produk atau hasil yang disebut dengan

kerangka atau stuktur akuntansi pokok (basic accounting structure). Pelaporan keuangan

mencakupi semua informasi yang dapat disediakan manajemen yaitu komponen satu sampai

dengan empat. Walaupun dapat disediakan oleh manajemen, pengungkapannya tidak selalu

diwajibkan (mandatory) oleh penyusun standar melalui standar akuntansi atau oleh badan

pengawas (seperti Securities and Exchange Commision/SEC) melalui peraturan-peraturannya.

Penyusun standar (FASB atau Dewan Standar Akuntansi/IAI) dapat mewajibkan

pengungkapan untuk komponen satu sampai tiga dan untuk komponen tiga tingkat wajibnya

hanya sampai pada batas sangat merekomendasikan (strongly recommend). Jadi, secara

praktis, pengungkapan wajib melalui standar akuntansi hanya diberlakukan untuk komponen

satu, dua, dan dalam kondisi tertentu komponen tiga.

Lingkup informasi pelaporan keuangan dalam symposium Financial Reporting and

Standard Setting digambarkan sebagai apa yang disebut model inti (core model). Model ini

merupakan usulan untuk mengembangkan model lingkup informasi yang digambarkan FASB

di atas dan menggambarkan luasnya pengungkapan dan pengukuran.

Model inti berkaitan dengan masalah pengungkapan dan pengukuran. Model tersebut

(disebut juga sebagai re-engineered model) lebih luas cakupannya di banding model FASB

dalam kerangka konseptualnya karena ditujukan kepada pemakai yang lebih luas tidak

terbatas pada investor dan kreditor. Alasan perluasan tersebut antara lain adalah :

1. Permintaan informasi relevan oleh berbagai pemakai melebihi yang dapat

disediakan oleh model FASB

2. Tidak selayaknya berbagai kepentingan hanya dilayani dengan system pelaporan

yang sama.

Model inti ini akan menggeser tujuan dari menyediakan informasi umum (general purpose)

ke informasi multiguna (multipurpose).

Model inti memasukkan manajemen sebagai pihak pemakai yang harus

dipertimbangkan. FASB membedakan antara statemen keuangan (financial statements) dan

pelaporan keuangan (financial reporting). Pengukuran dan pengakuan hanya bertalian dengan

statemen keuangan sedangkan pengungkapan bertalian dengan seluruh lingkup pelaporan

keuangan.

Penyusun standar menghadapi masalah yaitu kapan pengungkapan harus dilakukan

melalui statemen keuangan dan kapan melalui catatan atas statemen keuangan atau

komponen lainnya. Masalah ini telah dipecahkan dengan ditentukannya kriteria pengakuan

dan pengukuran dalam rerangka konseptual. Suatu informasi akan dilaporkan melalui

statemen keuangan kalau memenuhi empat kriteria pengakuan yaitu definisi, keterukuran,

keberpautan, dan keterandalan.

Informasi yang dapat disediakan oleh manajemen tetapi tidak diwajibkan untuk

diungkapkan akan merupakan keleluasaan manajemen untuk mengungkapkannya.

Pengungkapan semacam ini disebut pengungkapan sukarela atau diskresioner (voluntary atau

discretionary disclosures). Pengungkapan sukarela dapat bersifat keuangan maupun

nonkeuangan dan dapat dilakukan manajemen melalui berbagai cara baik melalui komponen

satu sampai empat maupun sarana lain sperti jumpa pers (press release) oleh manajemen

mengenai produk baru, rencana merger, atau program bonus. Atas pertimbangan manajemen

atau tradisi, statemen keuangan dalam laporan keuangan dalam laporan tahunan (annual

report) umumnya disertai pula dengan berbagai informasi tambahan seperti pos-pos

keuangan penting (highlights) selama beberapa tahun terakhir, statistik keuangan penting,

kebijakan strategik, analisis rasio, informasi deskriptif atau promosial tentang produk, dan

berbagai laporan pelengkap. Semua ini dimaksudkan untuk mengingkatkan keberpautan dan

kebermanfaatan.

Statemen keuangan sebagai inti pelaporan keuangan dalam rerangka konseptual

FASB secara umum masih didasarkan pada kos historis yang berorientasi pada keterandalan

informasi. Keberpautan (relevansi) dicapai dengan cakupan pelaporan keuangan yang lebih

luas dari satemen keuangan. Oleh karena itu, pengungkapan perubahan harga untuk

menambah keterpautan dimasukkan dalam komponen informasi pelengkap. Berbagai upaya

untuk mengungkapkan keberpautan dan kebermanfaatan yang disajikan di luar statemen

keuangan inti disebut sebagai alat/sarana interpretif (interpretive device).

Berbagai upaya ada tingkat teori akuntansi diarahkan untuk memasukkan sarana

interpretif sebagai bagian dari seperangkat penuh statemen keuangan (a full set of financial

statement). Usulan yang cukup radikal misalnya adalah mengganti akuntansi kos historis

menjadi akuntansi kos sekarang (current value accounting).

Uraian di atas sebenarnya menjadi latar belakang topik pembahasan pengungkapan

(disclosure) dalam arti luas dan sarana interpretif yang keduanya merupakan konsep-konsep

yang diarahkan untuk mencapai kualitas keberpautan informasi akuntansi.

Definisi Pengungkapan

Secara konseptual, pengungkapan merupakan bagian intergral dari pelaporan keuangan.

Secara teknis, pengungkapan merupakan langkah akhir dalam proses akuntansi yaitu

penyajian informasi dalam bentuk seperangkat penuh statemen keuangan.

Siapa Dituju

Rerangka konseptual telah menetapkan bahwa investor dan kreditor merupakan pihak yang

dituju oleh pelaporan keuangan sehingga pengungkapan ditujukan terutama untuk mereka.

FASB misalnya menetapkan tingkat kecanggihan para investor dan kreditor cukup tinggi

sehingga pengungkapan yang diwajibkan dapat dikatakan lebih sedikit dibanding yang

dituntut oleh SEC karena SEC mempertimbangkan pula kepentingan investor yang naïf. SEC

menuntut lebih banyak pengungkapan karena pelaporan keuangan mempunyai aspek sosial

dan publik (public interest). Oleh karena itu, pengungkapan menuntut lebih dari sekadar

pelaporan keuangan tetapi meliputi pula peyampaian informasi kualitatif atau nonkuantitatif.

Karena pihak yang dituju lebih luas dan model pengambilan keputusan kurang dapat

diidentifikasi, pengungkapan cenderung untuk meluas dan jarang menjadi sempit (spesifik).

Fungsi dan Tujuan Pengungkapan

Secara umum, tujuan pengungkapan adalah menyajikan informasi yang dipandang

perlu untuk mencapai tujuan pelaporan keuangan dan untuk melayani berbagai pihak yang

mempunyai kepentingan berbeda-beda. Telah disinggung bahwa investor dan kreditor tidak

homogen tetapi bervariasi dalam hal kecanggihannya (sophistication). Karena pasar modal

merupakan sarana utama pemenuhan dana dari masyarakat, pengungkapan dapat diwajibkan

untuk tujuan melindungi (protective), informatif (informative), atau melayani kebutuhan

khusus (differential).

Tujuan Melindungi

Tujuan melindungi dilandasi oleh gagasan bahwa tidak semua pemakai cukup

cangging sehingga pemakai yang naïf perlu dilindungi dengan mengungkapkan

informasi yang mereka tidak mungkin memperolehnya atau tidak mungkin mengolah

informasi untuk menangkap substansi ekonomik yang melandasi suatu pos statemen

keuangan. Dengan kata lain, pengungkapan dimaksudkan untuk melindungi perlakuan

manajemen yang mungkin kurang adil dan terbuka (unfair). Dengan tujuan ini,

tingkat atau volume pengungkapan akan menjadi tinggi.

Tujuan melindungi biasanya menjadi pertimbangan badan pengawas yang

mendapat autoritas untuk melakukan pengawasan terhadap pasar modal seperti SEC

atau Badan Pengawas Pasar Modal (BAPEPAM). Hal ini dapat dipahami karena

mereka bertindak demi kepentingan publik.

Tujuan Informatif

Tujuan informatif dilandasi oleh gagasan bahwa pemakai yang dituju sudah

jelas dengan tingkat kecanggihan tertentu. Dengan demikian, pengungkapan

diarahkan untuk menyediakan informasi yang dapat membantu keefektifan

pengambilan keputusan pemakai tersebut. Tujuan ini biasanya melandasi penyusun

standar akuntansi untuk menentukan tingkat pengungkapan. Dalam kenyataannya,

badan pengawas seperti BAPEPAM bekerja sama dengan penyusun standar (profesi)

untuk menentukan keluasan pengungkapan. Untuk tujuan pengawasan oleh badan

kepemerintahan, terdapat pula pengungkapan yang khusus ditujukan ke badan

pengawas melalui formulir-formulir yang harus diisi oleh perusahaan pada waktu

menyerahkan laporan tahunan maupun kuartalan.

Tujuan Kebutuhan Khusus

Tujuan ini merupakan gabungan dari tujuan perlindungan publik dan tujuan

informatif. Apa yang harus diungkapkan kepada publik dibatasi dengan apa yang

dipandang bermanfaat bagi pemakai yang dituju sementara untuk tujuan pengawasan,

informasi tertentu harus disampaikan kepada badan pengawas berdasarkan peraturan

melalui formulir-formulir yang menuntut pengungkapan secara rinci.

Klasifikasi tujuan di atas lebih menggambarkan penekanan atau orientasi

badan pengawas. Tujuan perlindungan dan informatif keduanya harus dilayani. Pada

mulanya memang SEC sangat menekankan tujuan perlindungan sehingga informasi

yang diklasifikasi sebagai soft information (seperti akuntansi perubahan harga dan

prakiraan) dan data informatif ke depan (forward-looking information data) banyak

dihindari oleh SEC untuk diwajibkan pengungkapannya. Diduga alasannya adalah

data tersebut tidak terandalkan dan terverifikasi serta kekhawatiran investor umum

tidak memahami atau tersesat. Namun, sejak dikeluarkannya exposure draf SFAS No.

33 tentang perubahan harga, orientasi pengungkapan SEC mulai bergeser ke tujuan

informatif. Hal ini terbukti dengan dianjurkannya pengungkapan seperti informasi

projeksian serta informasi sosial dan lingkungan. Dalam ketentuannya, SEC sangat

menganjurkan untuk mengungkapkan informasi projeksian yang cukup beralasan dan

dibuat dengan itikad baik. Ketentuan ini menjadi dalih aman (“safe harbors”) bagi

perusahaan terhadap penalitas atau hukuman atas informasi projeksian yang dianggap

menyesatkan.

Keluasan dan Kerincian Pengungkapan

Hal ini berkaitan dengan masalah seberapa banyak informasi harus diungkapkan yang

disebut dengan tingkat pengungkapan (levels of disclosure).

Tingkat memadai adalah tingkat minimum yang harus dipenuhi agar statemen

keuangan secara keseluruhan tidak menyesatkan untuk kepentingan pengambilan keputusan

yang diarah. Tingkat wajar adalah tingkat yang harus dicapai agar semua pihak mendapat

perlakuan atau pelayanan informasional yang sama. Artinya, tidak ada satu pihak pun yang

kurang mendapat informasi sehingga mereka menjadi pihak yang kurang diuntungkan

posisinya. Dengan kata lain, tidak ada preferensi dalam pengungkapan informasi. Tingkat

penuh menuntut penyajian secara penuh semua informasi yang berpaut dengan pengambilan

keputusan yang diarah.

Tingkat pengungkapan yang tepat memang harus ditentukan karena terlalu banyak

informasi sama tidak menguntungkan dengan terlalu sedikit informasi. Oleh karena itu,

diperlukan kriteria atau pertimbangan untuk menentukan batas atas dan batas bawah. Batas

atas (kos>benefit) dan batas bawah (materialitas) dalam karakteristik kualitatif informasi

untuk pengakuan suatu pos dapat dijadikan pertimbangan untuk menentukan banyaknya

informasi. Dalam hal pengungkapan, batas atas (tingkat penuh) lebih banyak menimbulkan

kontroversi dibandingkan dengan batas bawah. Artinya, bagi penentu kebijakan, menentukan

seberapa luas pengungkapan harus dilakukan lebih problematik dibanding menentukan

informasi mana yang tidak perlu diungkapkan.

Kendala Pemgungkapan

Berbagai hal menjadi pertimbangan penyusun standar atau badan pengawas untuk

menentukan seberapa banyak informasi harus diungkapkan. Kendala pada umumnya timbul

dari kaca mata perusahaan.

Salah satu hal yang menentukan keluasan dan kerincian pengungkapan adalah tujuan

pengungkapan. Tujuan perlindungan atau protektif biasanya menuntut pengungkapan yang

lebih luas dan lebih rinci. Pengungkapan yang lebih luas biasanya terkendala oleh

keengganan perusahaan untuk menyediakan informasi.

Kos penyediaan informasi harus lebih kecil dari benefit informasi yang

disediakan.kendala kriteria ini adalah kesulitan menentukan manfaat informasi meskipun

sampai tingkat tertentu kos tersebut sangat tidak berarti (mendekati nol). Oleh karena itu,

kriteria ini akhirnya tidak pernah menjadi pertimbangan.

Bila kos penyediaan suatu informasi dapat diabaikan, persoalannya adalah perlukah

informasi tersebut diungkapkan. Dalam hal ini, keberlebihan infomasi (information overload)

harus menjadi pertimbangan. Keberlebihan informasi adalah penyediaan informasi yang

melebihi kemampuan pemakai untuk mencernanya secara efektif. Hal ini berlawanan dengan

konsep yang mengatakan bahwa makin banyak informasi makin baik. Makin banyak

informasi tidak selalu lebih baik kalau pemakai tidak dapat mengolah dan memanfaatkan

informasi sesuai dengan kebutuhannya.

Betapapun kos penyediaan informasi dapat diabaikan dari segi administratif,

informasi tertentu sangat berharga bagi perusahaan dalam kondisi persaingan. Pengungkapan

informasi dapat menempatkan perusahaan pada posisi yang kurang menguntungkan

dibanding pesaing dan hal inilah yang menjadi kos pengungkapan bagi perusahaan sehingga

perusahaan enggan untuk mengungkapkan informasi privatnya. Penyusun standar perlu

mempertimbangkan hal ini dalam menetapkan tingkat pengungkapan.

Bagi penyusun standar, pengungkapan wajib harus dipertimbangkan atas dasar apakah

informasi yang sama sebenarnya dapat diperoleh pemakai dari sumber selain yang disediakan

melalui pelaporan keuangan atau laporan tahunan.

Terdapat pihak yang menentang sama sekali gagasan tentang pengungkapan. Mereka

berpendapat bahwa pengungkapan sama saja mengakui bahwa penyusun standar tidak

mengetahui dengan pasti kebutuhan pemakai sehingga pangungkapan akan bersifat coba-

coba dan akan menjadi mahal bagi penyedia informasi. Oleh karena itu, pihak ini sangat

mendesak untuk dilakukannya penelitian untuk mengidentifikasi kebutuhan yang

sesungguhnya dari para pemakai. Dengan demikian, dapat diketahui apa saja yang perlu dan

tidak perlu diungkapkan.

Pengungkapan Wajib dan Sukarela

Pengungkapan sukarela adalah pengungkapan yang dilakukan perusahaan di luar apa

yang diwajibkan oleh standar akuntansi atau peraturan badan pengawas. Pembahasan

sebelum ini sebenarnya ditujukan untuk menentukan pengungkapan wajib. Batas pengukuran

dan pengakuan dalam rerangka konseptual FASB di awal bab ini sebenarnya untuk

menggambarkan tingkat pengungkapan wajib dan sukarela.

Teori pensignalan (signaling theory) melandasi pengungkapan sukarela ini.

Manajemen selalu berusaha untuk mengungkapkan informasi privat yang menurut

pertimbangannya sangat diminati oleh investor dan pemegang saham khususnya kalau

informasi tersebut merupakan berita baik (good news). Manajemen juga berminat

menyampaikan informasi yang dapat meningkatkan kredibilitasnya dan kesuksesan

perusahaan meskipun informasi tersebut tidak diwajibkan. Makin besar perusahaan makin

banyak pengungkapan sukarela yang disampaikan. Dengan kebersediaan manajemen dalam

pengungkapan sukarela ini, tingkat pengungkapan wajib yang dapat ditetapkan dapat

diarahkan ke tingkat wajar atau bahkan memadai tidak perlu penuh.

Regulasi Pengungkapan

Mempercayakan pengungkapan sepenuhnya kepada manajemen sama saja dengan

menyerahkan penyediaan informasi kepada pasar. Beberapa argumen mendukung perlunya

regulasi dalam penyediaan informasi. Alasan tersebut adalah

a. Penyalahgunaan (abuse)

b. Eksternalitas (externalities)

c. Asimetri informasi (information asymmetry)

d. Keengganan manajemen (management reluctance).

Semua regulasi diarahkan untuk mencegah adanya penyalahgunaan dan kecurangan

(fraud) oleh para pelaku pasar modal terutama dalam masalah pengungkapan. Hal ini menjadi

pemicu dibentuknya SEC dan dikeluarkannya Securities Act 1933 dan Securities Exchange

Act 1934. Intervensi pemerintah semacam ini diperlukan untuk menjamin efisiensi dan

pemerataan dalam hal informasi melalui regulasi. Misalnya, Securities Act dapat

mempengaruhi informasi dengan mengeluarkan undang-undang yang dapat menjerat pihak

yang melakukan kecurangan dan dapat mewajibkan pelaporan keuangan melalui penyerahan

laporan ke SEC (SEC filings) dan laporan tahunan ke pemegang saham.

Eksternalitas merupakan salah satu alasan diperlukannya regulasi. Eksternalitas

terjadi ketika tindakan satu pihak (dalam hal ini pengungkapan informasi) mempengaruhi

pihak lain yang diuntungkan tanpa menanggung kos atau dirugikan tanpa dikompensasi. Hal

ini akan mengurangi insentif untuk mengungkapkan secara penuh informasi meskipun hal

tersebut bermanfaat bagi banyak orang. Insentif menjadi kurang karena perusahaan yang

menyampaikan informasi tidak mendapat kompensasi untuk itu. Situasi ini disebut kegagalan

pasar (market failure). Kegagalan pasar dapat diatasi dengan regulasi untuk mendorong

pengungkapan informasi sebagai tindakan kolektif (collective action) bukan tindakan

individual atau sukarela.

Karena manajemen dan investor/kreditor merupakan pihak yang terpisah dan

hubungan kedua pihak tersebut dapat dipandang sebagai hubungan keagenan, dikhawatirkan

akan terjadi asimetri informasi antara kedua pihak tersebut dengan manajemen sebagai pihak

yang lebih menguasai informasi. Asimetri informasi mendorong para investor untuk

melakukan pencarian informasi nonpublik secara individual yang mengakibatkan para

investor tidak mempunyai informasi yang sama. Akibatnya, pasar menjadi tidak efisien.

Regulasi yang mewajibkan informasi tertentu diungkap secara public akan mengurangi

asimetri informasi baik antara manajemen dan investor maupun antara para investor sendiri.

Karena kepentingan sendiri (self-interest), manajemen cenderung enggan untuk

mengungkapkan informasi yang dapat meningkatkan kemampuannya untuk memenuhi

kepentingan pribadinya dengan mengorbankan kepentingan umum (public interst). Regulasi

dapat menyeimbangkan kepentingan tersebut.