Pelanggaran%yang Disengaja:% -...

Seri Working Paper Kebijakan Agraria dan Pembangunan Pasca Orde Baru No. 01.a/WP-‐KAPPOB/I/2017

Yudi Bachrioktora Hilma Safitri

Dianto Bachriadi

Pelanggaran yang Disengaja: Maladministrasi di Bidang Pertanahan Warisan Orde Baru

Agrarian Resources Center

2017

Seri Working Paper Kebijakan Agraria dan Pembangunan Paska Orde Baru Vol. 1 editor seri, Dianto Bachriadi Seri Working Paper Kebijakan Agraria dan Pembangunan Paska Orde Baru menyajikan hasil-‐-‐-‐ hasil penelitian yang dilakukan oleh ARC terkait dengan kebijakan agraria dan pembangunan di Indonesia paska otoritarianisme Orde Baru. Seri ini menampilkan tulisan-‐-‐-‐tulisan hasil penelitian yang terbaru maupun tulisan lama dalam tema terkait yang belum pernah diterbitkan maupun yang sudah pernah dipublikasi dalam kesempatan lain tetapi relevan dijadikan bagian dari seri working paper ini. Seri working paper ini dipersembahkan untuk mengenang (Alm.) Tri Agung Sujiwo (1975-‐2015). Penerbitan seri ini didukung oleh CCFD – Terre Solidaire, Perancis Tulisan ini pernah diterbitkan dengan judul “Ketika Penyelenggaraan Pemerintahan Menyimpang: Mal Administrasi di Bidang Pertanahan”, Jurnal Pembaruan Agraria dan Desa 2: 60-‐-‐-‐90 (2005). Tulisan ini dan satu buku dengan judul yang sama dihasilkan dari penelitian yang dilakukan oleh para penulis bersama Ombudsman Republik Indonesia (ORI), yang sebelumnya bernama Komisi Ombudsman Nasional (KON), pada tahun 2002. Untuk penerbitan ulang dalam bentuk working paper sekarang ini ada beberapa perbaikan seperlunya pada teks asli dan daftar rujukan, yang dilakukan oleh penulis, dengan tidak mengubah sama sekali makna dari kalimat-‐-‐-‐kalimat yang diperbaiki, apalagi mengubah makna isi paragraf yang terkait.

Perpustakaan Nasional: Katalog Dalam Terbitan (KTD)

Bachrioktora, Yudi, Hilma Safitri dan Dianto Bachriadi Pelanggaran yang Disengaja: Maladministrasi di Bidang Pertanahan Warisan Orde Baru Seri working paper Kebijakan Agraria dan Pembangunan Paska Orde Baru, Vol. 1, No. 01.a/WP-‐-‐-‐KAPPOB/I/2017 Cetakan 1, Bandung: ARC, 2017 [2005] 25 hlm; 21 x 29,5 cm ISSN 2541-‐-‐-‐0121

layout & setting: penkee

Jalan Ski Air No. 20, Arcamanik, Bandung 40293, INDONESIA +62 – 22 – 7237799 [email protected] www.arc.or.id

Yudi Bachrioktora

Hilma Safitri Dianto Bachriadi

Pelanggaran yang Disengaja: Maladministrasi di Bidang Pertanahan Warisan Orde Baru

Working Paper ARC 01.a/WP-‐KAPPOB/I/2017

Agrarian Resources Center 2017

Daftar Isi

Maladministrasi dan Penelitian tentang Maladministrasi dalam Bidang Pertanahan 1

Sektoralisme Hukum yang Pro pada Kepentingan Pengusaha dan Pengabaian Aturan Hukum yang Pro pada Kepentingan Rakyat 7

Tipologi Maladministrasi Pelayanan Publik Pertanahan di Kawasan Non Kehutanan 12

8 Sumber Penyebab terjadinya Mal Administrasi di Bidang Pertanahan 18

Keharusan untuk Perubahan/Perbaikan dalam Administrasi Pelayanan Publik Bidang Pertanahan 21

Rujukan 24

Tabel-‐tabel

Pengelompokan Kasus (Pengaduan) yang Diterima Komisi Ombudsman Nasional, 2000-‐2001 15

Tingkat Kekerapan Tindakan dan Keputusan Pejabat Publik yang Mengindikasikan adanya Maldministrasi di Bidang Pertanahan 16

Perbandingan Maladministrasi Pelayanan Publik yang terjadi di BPN/KP dan Pemda 17

Kekerapan Maladministrasi Pelayanan Publik yang terjadi di BPN/KP dan Pemda 18

= Bachrioktora, Safitri dan Bachriadi

1

Apakah yang hendak dikatakan jika ternyata 46,2% dari aparat pemerintah yang bertugas menyelenggarakan administrasi dan pelayanan publik di bidang pertanahan melanggar sejumlah ketentuan hukum yang ada? Apa pula yang hendak dikatakan jika ternyata di dalam sistem hukum dan perundang-‐undangan pertanahan di negeri ini tersedia sejumlah legitimasi bagi bekerjanya pendekatan kekuasaan dalam penyelenggaraan administrasi pertanahan? Apa pula yang hendak dikatakan jika ternyata para aparat penyelenggara administrasi pertanahan selama ini bekerja tanpa memiliki pegangan kerja operasional yang jelas dan bisa dipertanggungjawabkan? Bagaimana publik (masyarakat) bisa mengontrol mereka jika ukuran-‐ukuran keberhasilan atau standar-‐standar pemberian pelayanan pun tidak tersedia? Apakah cukup menganggap semua keluhan dan pengaduan masyarakat yang merasa diperlakukan tidak adil ketika berurusan dengan lembaga-‐lembaga penyelenggara adinistrasi pertanahan sebagai pegangan pokok untuk mengatakan telah terjadi mal administrasi pelayanan publik di bidang ini?

Maladministrasi dan Penelitian tentang Maladministrasi dalam Bidang Pertanahan1

Pertanyaan-‐pertanyaan di atas muncul dari sejumlah temuan dan kesimpulan

mengkaji dan menganalisa 85 kasus keluhan masyarakat (complaints) yang berhubungan

dengan administrasi pertanahan yang diterima oleh Komisi Ombudsman Nasional (KON)

hingga tahun 2002. Penelitian dilakukan dengan tujuan menemukan titik pangkal dan sebab-‐

sebab serta sumber maladministrasi yang terjadi dalam penyelenggaraan administrasi

pertanahan.

Tujuan ini mengemuka karena masalah administrasi dan pelayanan publik di bidang

pertanahan merupakan salah satu masalah yang paling banyak dilaporkan oleh masyarakat ke

Komisi Ombudsman Nasional. Bahkan jumlah keluhan dan laporan masyarakat yang merasa

dirugikan dengan penyelenggaraan administrasi dan pelayanan publik di bidang pertanahan

berada pada peringkat lima besar dibanding dengan keluhan-‐keluhan lain yang juga diterima

oleh Komisi ini. Dengan mengkaji keluhan-‐keluhan dan pengaduan yang diterima Komisi

tersebut, diharapkan dapat ditemukan sejumlah kelemahan dalam sistem administrasi

pelayanan publik dan administrasi pemerintahan yang berhubungan dengan pertanahan,

selain tentunya juga dapat dilihat gambaran bagaimana sistem hukum pertanahan dan agraria

1 Penelitian dilakukan pada Juli-Desember 2002 dengan mempelajari secara mendetail 85 berkas pengaduan masyarakat yang terkait dengan pelayanan publik di bidang pertanahan berikut dokumen-dokumen penyertanya yang diterima oleh Komisi Ombudsman Nasional (KON) sepanjang tahun 2000-2001. Selain itu, penelitian ini juga merekonstruksi ulang peraturan-peraturan hukum di bidang pertanahan dan sejumlah peraturan yang terkait dengan administrasi pertanahan.

Pelanggaran yang Disengaja = Working Paper ARC No. 01.a/WP-KAPPOB/I/2017

2

di negeri ini bekerja. Hingga dari sejumlah keluhan dan ketidakpuasan itu bisa ditelusuri letak

dari sumber ketidakadilan yang dialami oleh masyarakat (publik). Apakah ketidakadilan itu

akibat dari sikap para aparat yang bertugas langsung dengan pelayanan, atau akibat dari sistem

administrasi itu sendiri yang tidak memberikan ruang bagi terciptanya kepuasan publik atas

layanan pemerintah terhadap kepentingan mereka? Atau mungkin letaknya lebih jauh lagi,

yaitu pada sistem hukum dan peraturan pertanahan yang mengandung muatan-‐muatan

ketentuan yang tidak adil?

Meminjam pada pengertian yang dikembangkan oleh Ombudsman Pemerintahan

Lokal di Inggris, maladministrasi merupakan suatu konsepsi yang merujuk pada suatu keadaan

dimana ‘telah terjadi kesalahan di lembaga pemerintahan, baik dalam rangka menjalankan

tugasnya atau tidak dijalankannya tugas yang seharusnya dikerjakan’ (How to Complaint to the

Local Government Ombudsman, Local Government Ombudsman in England, tt: 4). Dengan

kata lain, jika di satu lembaga pemerintahan atau orang-‐orang yang bertugas di sana telah: (1)

mengerjakan sesuatu yang menjadi tugasnya terlalu lama, (2) tidak mengikuti aturan atau

hukum yang berlaku, (3) melanggar janjinya, (4) memperlakukan anggota masyarakat secara

tidak adil, (5) memberikan informasi yang tidak benar, atau (6) tidak membuat keputusan

secara benar; maka itu semua adalah petunjuk telah terjadi maladministrasi (lihat: How to

Complaint to the Local Government Ombudsman, hal. 4; dan The Ombudsman in Your File,

edisi revisi, 1997, hal. 4).

Maladministrasi itu sendiri merefleksikan adanya ketidakadilan di dalam sistem yang

bekerja untuk mengatur hubungan antara warga dengan lembaga-‐lembaga yang memiliki

kewenangan untuk memerintah atau menjalankan administrasi publik. Dalam konteks ini,

ketidakadilan itu dapat ditelusuri dari keluhan-‐keluhan dan pengaduan (complaints) yang

disampaikan oleh warga khususnya ketika mereka harus berhadapan dengan lembaga-‐lembaga

pemerintah atau yang menjalankan administrasi publik untuk mendapatkan pelayanan.

Menurut Komite Ombudsman dari American Bar Association, ada 33 hal yang berhubungan

dengan pemerintahan yang akan menimbulkan keluhan dan pengaduan dari masyarakat,

yaitu: ketidakadilan; kesalahan dalam menerjemahkan hal-‐hal yang telah ditetapkan oleh

hukum/aturan; keterlambatan yang tidak masuk akal; kesalahan administratif;

penyalahgunaan kekuasaan dalam mengambil kebijakan; ketidaksopanan atau tiadanya rasa

hormat; kesalahan dalam pekerjaan klerikal (teknis); penindasan atau penganiayaan; kelalaian;

sembrono; penyelidikan yang tidak benar; kebijakan yang tidak adil; berpihak; kesalahan

komunikasi; bertindak kasar; maladministrasi; ketidakadilan; tidak dapat diterima oleh akal;

sewenang-‐wenang; arogan/sombong; tidak efisien; pelanggaran hukum atau peraturan;


3

penyalahgunaan kewenangan; diskriminatif; ketidakmampuan bertindak; kesalahan atau

ketidakhati-‐hatian dalam bertindak; ketidaksetujuan terhadap keputusan yang telah diambil;

tidak konsisten dengan petunjuk umum atas fungsi lembaga; kesalahan dalam menerapkan

hukum atau kesewenangan dalam penetapan fakta-‐fakta; mendasari diri pada hal-‐hal yang

tidak relevan; ketidakjelasan atau ketidaktepatan penjelasan; hasil kerja yang tidak efisien; dan

tindakan-‐tindakan lain yang mengarah pada ketidakadilan yang seringkali dilakukan oleh

pemerintah, baik yang disengaja maupun tidak disengaja (Gottehner dan Hostina 1998: 12-‐13).

Sebagai perbandingan, Crossman membuat beberapa kategori tindakan, perlakuan,

atau keputusan lembaga pemberi pelayanan publik atau orang-‐orang yang mengatasnamakan

lembaga tersebut (para aparat/pejabat publik) yang dapat dikategorikan sebagai

maladministrasi, yaitu: berpihak atau berlaku berat sebelah (bias), mengabaikan (neglect),

kurang perhatian (inattention), keterlambatan (delay), tidak mampu (incompetence), bertindak

tidak pantas (ineptitude), berbuat tidak wajar (perversity), berbuat jahat (turpitude), sewenang-‐

wenang (arbitrariness), dan sebagainya yang sejenis dengan tindakan-‐tindakan ini (The

Ombudsman in Your File, hal. 26). Sedangkan Parliamentary Commissioner for Administration

atau Parliamentary Ombudsman di Inggris menguraikan sejumlah tindakan atau keputusan

berikut yang dapat disebut sebagai maladministrasi, yaitu: bertindak kasar (rudeness);

keengganan untuk memproses keluhan dari seseorang yang memiliki hak untuk itu; menolak

untuk memberikan jawaban atas pertanyaan yang memiliki alasan kuat untuk disampaikan;

mengabaikan penyampaian informasi kepada orang yang menyampaikan keluhan atau

bertanya padahal orang tersebut memiliki hak untuk itu; memberikan petunjuk yang sudah

jelas diketahui ketidaktepatan atau ketidakbenarannya; tidak mengindahkan petunjuk yang

sah atau mengeluarkan putusan yang akan menghasilkan suatu hasil tidak menyenangkan atau

merugikan pihak yang terkena putusan tersebut; tidak memberikan penggantian atau

memberikan penggantian yang tidak pada tempatnya (semestinya); bertindak diskriminatif

karena bias tertentu (gender, warna kulit, dan alasan lainnya); tidak melakukan

pemberitahuan kepada pihak-‐pihak yang kemudian jadi kehilangan haknya untuk memohon;

menolak memberikan informasi yang benar mengenai hak-‐hak untuk memohon; kesalahan

dalam menjalankan prosedur yang telah ditetapkan; kesalahan pimpinan dalam memonitor

pemenuhan prosedur yang semestinya; kesombongan untuk mengabaikan petunjuk yang

seharusnya diikuti dalam rangka perlakuan yang adil kepada para pengguna jasa (layanan);

memihak; dan kegagalan untuk mencegah atau mengurangi akibat dari kekakuan bersikap taat

kepada teks hukum yang mengandung ketidakaslian (The Ombudsman in Your File, hal. 26-‐27).

Secara khusus, penelitian ini menggunakan 7 kategori tindakan dan keputusan dari


4

pejabat publik atau aparat pemerintah untuk menunjukan adanya tindakan-‐tindakan atau

keputusan-‐keputusan pejabat publik yang mengindikasikan terjadinya mal administrasi dalam

bidang pertanahan di Indonesia (lihat juga Masduki 2002; dan Sujata dan Surachman 2002:

189). Ketujuh kategori itu adalah keputusan-‐keputusan atau tindakan-‐tindakan dari instansi

maupun para pejabat publik (aparat) yang: (1) mengandung keganjilan, (2) menyimpang, (3)

sewenang-‐wenang, (4) melanggar ketentuan, (5) menyalahgunakan kekuasaan, (6) melanggar

kepatutan, dan (7) mengalami keterlambatan yang tidak perlu.

Mengikuti uraian di atas, bisa disimpulkan pengertian maladministrasi itu bekerja di

dua tataran. Tataran pertama adalah kebijakan dan peraturan perundang-‐undangan yang

menjadi bagian dari bekerjanya suatu pemerintahan. Tataran kedua adalah perilaku dan

prosedur dalam melayani kepentingan publik yang sesungguhnya merupakan satu aspek dari

pemerintahan. Pada tataran pertama terkandung pengertian yang merujuk pada kegagalan

pemerintahan untuk mengembangkan suatu sistem administrasi pemerintahan secara umum

atau yang berhubungan dengan satu bidang tertentu yang kemudian menimbulkan

ketidakadilan atau terganggunya rasa keadilan masyarakat. Kegagalan ini bisa menimbulkan

jatuhnya korban-‐korban atau pihak-‐pihak yang dirugikan secara langsung dari pemberlakuan

suatu aturan hukum, kebijakan atau tata cara dalam menjalankan pemerintahan, termasuk

pemberian pelayanan kepada masyarakat (publik). Jadi di dalam pengertian ini termasuk

segala hukum, peraturan perundang-‐undangan, maupun kebijakan-‐kebijakan pemerintah yang

dijadikan pegangan dalam menjalankan pemerintahan yang berpotensi atau secara langsung

telah menimbulkan ketidakadilan di tengah masyarakat. Sedangkan dalam tataran kedua

terkandung pengertian yang merujuk kepada penyimpangan atau kesalahan di dalam

menjalankan suatu prosedur operasi pelayanan publik yang mengakibatkan adanya kerugian

atau ketidakadilan pada anggota masyarakat (publik).

Dengan kata lain, pengertian yang kedua adalah pengertian sempit dari konsep

maladministrasi. Sedangkan yang pertama adalah pengertian yang lebih luas dari konsep

tersebut. Meskipun demikian, keduanya bukan dua hal yang terpisah, melainkan berhubungan

erat satu sama lain. Kaitan pengertian administrasi sebagai ‘tata laksana penyelenggaraan

suatu kegiatan tertentu’ dan ‘pemerintahan’ terlihat lebih jelas dalam pengertian administrasi

publik. Menurut Greenwood dan Wilson (1989), sebagaimana yang dirujuk oleh Pollitt (2000),

pengertian administrasi publik berkaitan dengan: (1) aktivitas pelayanan publik; dan (2)

struktur pemerintahan eksekutif. Jadi dalam prakteknya administrasi publik berhubungan

dengan ‘pekerjaan sehari-‐hari dari pejabat publik maupun dengan proses penataan berbagai

variasi dari institusi negara’ (Pollitt 2000: 870). Jadi, di dalam administrasi pelayanan publik


5

ada dua hal yang berkaitan satu sama lain. Pertama adalah proses atau tata laksana pemberian

pelayanan kepada masyarakat luas atau publik yang menjadi fungsi dari suatu lembaga yang

dibentuk khusus untuk tugas itu. Kedua adalah proses bekerjanya suatu pemerintahan yang

menjadi wadah yang lebih luas dari tata laksana pemberian pelayanan kepada publik tadi.

Menurut Komisi Pemerintahan Lokal di Inggris, ada 42 prinsip yang terkandung di

dalam sistem administrasi atau pemerintah yang baik, yang kalau dikategorikan meliputi 8

aspek, yaitu: hukum, kebijakan, keputusan, tindakan akibat diambilnya suatu keputusan,

proses administratif, hubungan dengan penerima layanan, keadilan dan ketidakberpihakan

(impartiality and fairness), dan hal-‐hal yang berkaitan dengan keluhan masyarakat (The

Commission for Local Administration in England 2001: 3).

Dengan memperhatikan kedelapan aspek ini, maka dengan sendirinya perhatian

terhadap praktek administrasi dan pemerintahan yang tidak baik juga harus melihat kenyataan

pada hukum, peraturan perundangan dan kebijakan yang berlaku. Tidak hanya dalam konteks

apakah hukum dan peraturan yang tersedia sekarang telah dipenuhi atau dijalankan dengan

baik oleh para pelayan publik (aparat) tetapi justru meninjau juga apakah hukum dan

peraturan yang berlaku itu telah memenuhi rasa keadilan masyarakat atau tidak memberikan

ruang bagi terjadinya tindakan-‐tindakan atau keputusan aparat yang berakibat munculnya

ketidakadilan.

Dengan demikian, memperhatikan bekerjanya suatu administrasi pelayanan publik

tidak harus berhenti pada tataran tindakan dan perilaku para pejabat publik yang

bersangkutan serta keberadaan dari sistem operasi dari administrasi pelayanan itu sendiri.

Tetapi karena berhubungan dengan suatu sistem pemerintahan, memperhatikan sistem

administrasi pelayanan publik mau tidak mau harus juga memperhatikan keberadaan

seperangkat hukum, kebijakan dan peraturan yang dengan sengaja dibentuk dalam konteks

menjalankan suatu pemerintahan yang berkaitan dengan pemberian pelayanan tadi.

Berangkat dari konsepsi di atas, cara pandang yang digunakan dalam penelitian ini

menempatkan tindakan atau keputusan dari pejabat publik yang mengindikasikan terjadinya

maladministrasi sebagai sesuatu yang tampak di permukaan. Di bawah permukaan dari

tindakan maupun keputusan sang aparat ada dua lapisan sistem yang sesungguhnya bekerja

menjadi wadah bagi ‘keberlangsungan hidup’ tindakan-‐tindakan dan keputusan-‐keputusan

yang mengindikasikan adanya maladministrasi. Sehingga upaya-‐upaya untuk memperbaiki

perilaku dari aparat atau pejabat tersebut tidak akan terlalu berarti jika tidak disertai dengan

upaya-‐upaya mengubah dua lapisan yang berada di bawahnya, yaitu: (1) sistem administrasi


6

pelayanan dimana pejabat tersebut memperoleh tugas dan kewenangannya, dan (2) peraturan-‐

peraturan perundangan yang menjadi dasar hukum bagi pembentukan sistem administrasi

dimaksud.

Cara pandang seperti ini harus dikembangkan khususnya dalam konteks kehidupan

bernegara seperti Indonesia yang mengalami masa cukup panjang berada dalam keadaan tidak

berkembangnya demokrasi dan partisipasi masyarakat dalam mengontrol pemerintahan,

lembaga-‐lembaga negara lainnya, dan lembaga-‐lembaga yang berfungsi melayani publik.

Dalam kerangka hubungan negara dan masyarakat yang kaku dan searah serta didominasi oleh

kekuasaan pemerintah, maka lembaga-‐lembaga pelayanan publik dan segala peraturan

perundangan yang menjadi dasar bagi hukum bekerjanya sistem pelayanan dan lembaga

tersebut kurang mengalami perbaikan-‐perbaikan berdasarkan keluhan-‐keluhan ataupun

kritisisme yang datang dari masyarakat. Bahkan sebaliknya, segala keluhan dan kritisisme

tersebut akan ditenggelamkan oleh represi atau perilaku sebagai ‘penguasa’ dari para pejabat

publik. Di dalam kerangka hubungan seperti ini, birokrasi telah menjelma menjadi suatu

mesin yang bekerja sendiri atas kepentingannya sendiri (lihat juga: Collier, 1979; Albrow, 1989;

Blau dan Meyer, 2000; dan Nelson, 2000). Karena itu, di dalam sistem seperti ini dapat

dikatakan maladministrasi akan berkembang menjadi suatu sistem, bukan lagi suatu perilaku-‐

perilaku, tindakan-‐tindakan atau keputusan-‐keputusan pejabat tertentu dalam kasus-‐kasus

tertentu saja.

Begitupun dengan birokrasi dalam pelayanan publik bidang pertanahan. Sebagai suatu

sistem pelayanan, perilaku atau tindakan aparat (pejabat publik) yang mengindikasikan

adanya maladministrasi telah berkembang menjadi sesuatu yang melekat pada sistem itu

sendiri. Jika dilakukan pemeriksaan, maka di bawah segala perilaku dan tindakan aparat yang

mengindikasikan adanya maladministrasi tersebut akan terlihat satu jaringan sistem

administrasi pelayanan publik yang memang memberikan ruang bagi kemungkinan terjadinya

penyimpangan-‐penyimpangan. Jaringan sistem administrasi yang amat terbuka yang

memungkinkan terjadinya penyimpangan tersebut merupakan bentukan dari kombinasi dua

kekuatan yang saling menopang, yakni sistem hukum agraria/pertanahan dengan segala watak

sektoralisme-‐nya dan lebih mengabdi kepada kepentingan kapital serta corak birokrasi yang

menjadi wadah dari sistem administrasi di bidang pertanahan itu sendiri.

Maladministrasi pelayanan publik dapat terjadi tidak hanya pada instansi pemerintah

selaku eksekutif negara, tetapi juga lembaga-‐lembaga negara dalam cabang-‐cabang kekuasaan

lainnya, maupun lembaga yang bekerja atas nama pemerintah atau menjadi kontraktor dari

lembaga pemberi pelayanan publik (lihat The Ombudsman in Your File, 1997: 6). Di Indonesia,


7

secara tegas Keppres No. 44/2000 menyebutkan bahwa Komisi Ombudsman Nasional dapat

‘melakukan klarifikasi atau monitoring dan pemeriksaan terhadap petugas atau pejabat

(aparatur) pemerintahan, peradilan serta pihak lain terkait atas dugaan adanya penyimpangan

dalam pelaksanaan umum, tingkah laku serta perbuatan yang menyimpang dari kewajiban

hukumnya’ (pasal 9).

Maladministrasi itu sendiri menjadi satu persoalan serius karena anggota masyarakat

yang seharusnya memperoleh pelayanan dari lembaga pemerintahan atau lembaga yang

memberikan layanan publik akan mengalami kerugian atau merasa diperlakukan tidak adil

atau dihilangkan haknya sebagai warga akibat adanya praktek administrasi yang tidak

seharusnya. Karena itu, secara umum pengertian maladministrasi berkonotasi pada adanya

ketidakdilan yang dialami oleh anggota masyarakat atau publik akibat perlakuan para pejabat

publik atau aparat/petugas pemberi layanan publik atau karena bekerjanya suatu sistem

pelayanan yang memang mengidap suatu potensi bagi terjadinya ketidakadilan. Ketidakadilan

atau perlakuan yang tidak adil yang mengakibatkan adanya kerugian materi maupun moril ini

lah yang menjadi kata kunci dari adanya maladministrasi.

Sektoralisme Hukum yang Pro pada Kepentingan Pengusaha dan Pengabaian Aturan Hukum yang Pro pada Kepentingan Rakyat

Pada tataran sistem hukum agraria/pertanahan ditemui sejumlah kenyataan yang

menunjukan aturan-‐aturan hukum dan perundang-‐undangan yang ada banyak yang tumpang

tindah, sectoral oriented, terfragmentasi (tidak terintegrasi), lebih mementingkan investasi

ketimbang kepentingan publik (orang banyak), serta pada umumnya berwatak sentralistik dan

berpusat pada Negara yang diwakili oleh pemerintah pusat. Kecenderungan-‐kecenderungan

baru di dalam desentralisasi pemerintahan dan politik otonomi daerah belum tampak di dalam

sistem hukum dan perundang-‐undangan itu.

Dengan watak yang sectoral oriented, sentralistik dan mengedepankan investasi, maka

departmentalism atau munculnya pusat-‐pusat kekuasaan di departemen terkait yang

kemudian menjadi jaring-‐jaring kekuasaan dengan instransi-‐instansi di bawahnya merupakan

ciri utama dari kelembagaan (birokrasi) dalam sistem administrasi pelayanan publik di bidang

agraria/pertanahan.

Sistem hukum agraria di Indonesia telah menempatkan paling tidak kewenangan tiga

instansi sebagai pihak yang memiliki kuasa untuk mengatur peruntukan hak atas tanah

sekaligus mengatur pemanfaatannya dan pemanfaatan kekayaan alam. Pertama adalah


8

Departemen Kehutanan yang menguasai sekitar (lebih-‐kurang) 70% dari seluruh daratan di

Indonesia yang dinyatakan sebagai kawasan hutan negara. Berdasarkan Undang-‐undang

Kehutanan segala hak yang berhubungan dengan pemanfaatan dan pengelolaan hutan negara

berada dalam kewenangan Departemen Kehutanan. Hak atas tanah kehutanan memang tidak

diatur oleh undang-‐undang ini, tetapi penguasaan tanah hutan dengan sendirinya menyertai

setiap hak untuk mengelola hutan.2

Selain itu juga ditetapkan bahwa kawasan hutan hanya meliputi dua kategori, yaitu:

kawasan hutan produksi dan kawasan hutan lindung dan konservasi. Dengan orientasi lebih

mengedepankan kepentingan bisnis eksploitasi dan pengelolaan hutan dalam skala besar,

maka hutan-‐hutan produksi dikapling-‐kapling untuk para pengusaha yang diberikan

HPH/HPHTI.3 Itu artinya, di dalam kawasan hutan negara tidak ada ruang untuk tempat

tinggal (pemukiman), aktivitas pertanian, dan aktivitas lainnya yang tidak berkaitan dengan

fungsi hutan.4 Padahal kenyataannya tidak lah demikian. Ada kelompok-‐kelompok masyarakat

yang telah tinggal dan memanfaatkan tanah, baik untuk pemukiman maupun lahan-‐lahan

pertanian dan untuk kegiatan sosial-‐budaya lainnya, yang kemudian diklaim sebagai kawasan

hutan negara. Atau ada kelompok-‐kelompok masyarakat yang tinggal di dalam kawasan yang

ekosistemnya berbentuk bukan hutan lagi akibat proses pembukaan hutan yang telah

berlangsung puluhan bahkan ratusan tahun, tetapi masih dinyatakan oleh pemerintah sebagai

kawasan hutan. Akibatnya tentu saja yang terjadi adalah konflik. Konflik yang didasari pada

sengketa klaim atas tanah yang dinyatakan sebagai kawasan hutan negara.

Aparat pemerintah atau pejabat publik di lingkungan departemen kehutanan dan

instansi bawahannya, termasuk unit kerja di pemerintahan daerah yang terkait, akan bekerja

menurut peraturan perundang-‐undangan yang ada. Kalaupun segala keputusan dan tindakan

mereka tidak menyalahi aturan yang ada, rasa keadilan masyarakat tetap saja terganggu

dengan kenyataan ini.

Kedua, pihak yang memiliki kewenangan dalam soal penetapan hak atas tanah adalah

2 Catatan tambahan (2017): Pada waktu tulisan ini dibuat, peraturan perundang-undangan yang mengatur soal kehutanan masih UU Kehutanan No. 41/1999 yang merupakan pengganti dari UU Pokok Kehutanan No. 5/1967. Pada tahun 2004 pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu) No. 1/2004 yang mengubah isi UU No.41/1999. Beberapa bulan kemudian DPR menerbitkan UU No. 19/2004 yang mengesahkan Perpu No. 1/2004 menjadi undang-undang. 3 Catatan tambahan (2017): Berdasarkan UU Kehutanan No. 41/1999, hak pengelolaan hutan diubah menjadi Izin Usaha Kehutanan, yang meliputi Izin Usaha Pemanfaatan Kawasan Hutan, Izin Usaha Pemanfaatan Jasa Lingkungan Hutan, dan Izin Pemungutan Hasil Hutan Bukan Kayu. 4 Catatan tambahan (2017): Perubahan terjadi dengan terbitnya Perpu No. 1/2004 yang memberikan izin untuk kegiatan pertambangan besar di sejumlah kawasan hutan lindung.


9

Kementrian Agraria dan Badan Pertanahan Nasional (BPN), yang dalam prakteknya hanya

berwenang atas tanah yang dinyataan sebagai tanah non-‐kehutanan yang jumlahnya sekitar

30% dari seluruh daratan Indonesia. Dalam operasinya BPN bekerja berdasarkan tetapan-‐

tetapan di dalam Undang-‐undang Pokok Agraria (UUPA). Pada dasarnya UUPA berlandaskan

pada pandangan ‘tanah untuk penggarap’ (land to the tillers). Tetapi di dalam prakteknya

ditemui kenyataan bahwa dalam melayani kepentingan publik, BPN dan aparat birokrasi di

dalam lingkungannya lebih mendahulukan kepentingan kegiatan investasi dan pemberian hak

kepada pengusaha untuk menguasai tanah dalam skala besar daripada memberikan

kesempatan kepada masyarakat luas – terlebih lagi kepada para penggarap tanah atau

kelompok tuna kisma (landless) – untuk untuk memproses haknya. Bahkan untuk kepentingan

pengusaha tersebut, BPN sering bertindak menegasi hak-‐hak masyarakat atas tanah yang telah

dikuasainya dengan menyatakan penguasaan tersebut tidak memiliki dasar hukum atau tidak

berkekuatan hukum. Jika ditelusuri lebih jauh, seringkali BPN bertindak berdasarkan klaim

dan kesimpulan sepihak yang mengabaikan alasan-‐alasan kultural, sosial, maupun hukum

yang dikemukakan oleh masyarakat setempat yang mengakui adanya hak mereka atas

sebidang tanah. Selain sikap berkuasanya aparat (pejabat publik) yang berhubungan dengan

soal penetapan hak atas tanah itu, masalah terletak pada diabaikannya perintah-‐perintah

pokok di dalam UUPA yang hendak mendahulukan kepentingan masyarakat luas, lebih khusus

lagi rakyat kecil dan kaum tani. Pengabaian tersebut, sejak Orde Baru berkuasa, muncul akibat

orientasi politik agraria yang menempatkan tanah lebih sebagai komoditas ketimbang hajat

hidup orang banyak (lihat juga: Suhendar dan Kasim 1996; Bachriadi 1999; Bachriadi dan Lucas

2000; Bachriadi dan Wiradi 2004; Wiradi, 2000).

Kewenangan ketiga berada pada Departemen Pertambangan dan Energi yang bekerja

dengan mengacu pada Undang-‐undang Pokok Pertambangan.5 Undang-‐undang ini memberi

ketetapan jika di satu areal/kawasan telah ditetapkan sebagai areal penambangan, maka

kegiatan tersebut harus diprioritaskan. Dengan lain perkataan, aktivitas-‐aktivitas masyarakat

lainnya harus di-‐nomor-‐dua-‐kan. Memang, undang-‐undang ini mengatur soal keharusan

pemberian ganti kerugian terhadap tanah-‐tanah dan bangunan (tetapi tidak untuk tumbuhan

dan lainnya) yang akan dijadikan areal penambangan. Tetapi ketika barang tambang

merupakan suatu komoditas yang sangat bernilai, maka pemberian hak untuk mengeksplorasi

maupun mengeksploitasinya dilakukan dengan cara sewenang-‐wenang. Luas konsesi

pertambangan besar yang sekarang ini jika dijumlahkan keseluruhannya sudah mencapai lebih

5 Catatan tambahan (2017): UU Pokok Pertambangan No. 11/1967 telah diubah dengan UU No. 4/2009 tentang Pertambangan dan Batubara.


10

dari 3 kali luas daratan Indonesia itu sendiri adalah gambarannya (lihat: Indonesian Mining

Directory & Map, 1996; Indonesian Minerals Exploration & Mining Directory, edisi 1999/2000;

Bachriadi dan Wiradi 2004). Bersamaan dengan itu, secara umum konsesi pertambangan besar

lebih banyak dilakukan di dalam areal yang dinyatakan sebagai Tanah Negara atau di dalam

kawasan hutan. Maka, proses pemberian ganti kerugian jika ternyata di dalam areal tersebut

telah dikuasai oleh masyarakat merupakan satu persoalan besar. Artinya, hak-‐hak masyarakat

akan lebih banyak diabaikan. Akibatnya lagi-‐lagi terjadi konflik dan dirugikannya sejumlah

anggota masyarakat untuk keuntungan dan kepentingan pihak pengusaha.

Keberadaan ketiga instansi dengan segala kepentingan dan aturan hukum yang ada di

belakangnya juga telah menimbulkan konflik di antara mereka sendiri. Meskipun demikian,

konflik antar departemen itu pada akhirnya dapat diselesaikan dan malah berubah menjadi

persekutuan yang berdampak negatif pada masyarakat banyak sebagai pihak yang dirugikan.

Contoh terbaru dalam hal ini adalah konflik yang diakhiri dengan persekutuan antara

Departemen Kehutanan dan Departemen Pertambangan yang mengeluarkan ijin/konsesi

sejumlah pertambangan besar di dalam kawasan-‐kawasan lindung dan konservasi (lihat:

Bachriadi 2004; dan Kirom 2004).

Berlawanan dengan kenyataan sektoralisme peraturan perundang-‐undangan yang

dalam prakteknya tidak berpihak pada kepentingan orang banyak, sesungguhnya ada sejumlah

peraturan hukum dan perundang-‐undangan agraria yang secara tegas menunjukkan

keberpihakannya kepada rakyat. Misalnya adalah peraturan-‐peraturan tentang pelaksanaan

Land Reform dan Redistribusi tanah negara, larangan penguasaan tanah secara guntai, dan

pengawasan pemanfaatan tanah yang telah diberikan hak. Tetapi dalam praktek

penyelenggaraan negara, khususnya sejak Orde Baru berkuasa, amanah undang-‐undang yang

pro pada kepentingan kaum tani tersebut lebih kerap diabaikan atau tidak dijalankan

sebagaimana mestinya.

UUPA 1960 mengamanatkan dijalankannya land reform agar terbentuk dasar yang

kokoh bagi kegiatan pertanian rakyat dari sebagian besar penduduk pedesaan yang hidupnya

bergantung pada kegiatan pertanian. Salah satu bagian terpenting dalam program land reform

adalah redistribusi tanah kepada para petani penggarap dan petani tak bertanah. Dalam

kenyataannya, program land reform dan redistribusi tanah secara sistematik terhenti sejak

memasuki tahun 70-‐an, menyusul peristiwa pergantian rezim kekuasaan dari Orde Lama ke

Orde Baru. Akibatnya persoalan ketimpangan penguasaan tanah dan ketunakismaan

(landlessnes) yang diwariskan pemerintahan kolonial tidak terselesaikan, bahkan terus

bertambah dari tahun ke tahun. Di sisi lain, terhentinya program ini juga telah menghentikan


11

kesempatan bagi para petani penggarap yang telah menguasai dan menggarap tanah-‐tanah

perkebunan eks milik perusahaan asing yang ditinggalkan pemiliknya akibat perang

kemerdekaan untuk memiliki tanah-‐tanah tersebut. Padahal menurut ketentuan yang berlaku

dan dalam batas-‐batas tertentu penguasaan tanah-‐tanah eks perkebunan asing tersebut akan

dan harus mendapat pengakuan dari pemerintah. Dalam kenyataannya banyak tanah-‐tanah

eks perkebunan asing yang dikuasai rakyat tidak/belum memperoleh pengakuan, baik dalam

bentuk SK Penggarapan atau SK Redistribusi apalagi sertifikat Hak Milik. Masalah yang

muncul kemudian adalah ketika tanah-‐tanah yang sudah dikuasai secara de facto oleh rakyat

tersebut di atasnya diterbitkan HGU yang diberikan kepada perusahaan-‐perusahaan

perkebunan – baik swasta maupun pemerintah – sebagai bagian dari proses konversi hak barat

maupun perpanjangan hak (HGU) setelah hak-‐hak erpacht yang bersangkutan habis masa

berlakunya. Kelanjutannya adalah merebaknya konflik-‐konflik agraria di dalam areal tanah-‐

tanah perkebunan (Bachriadi 1999; Bachriadi 2001; Bachriadi dan Lucas 2001; Bachriadi dan

Lucas 2002).

Seiring dengan berjalannya waktu dan terhentinya pelaksanaan program land reform

secara sistematik, maka larangan penguasaan tanah-‐tanah pertanian secara guntai seolah tidak

menemukan ruang dalam penerapannya, walaupun tujuan dari larangan tersebut terurai

sangat jelas dalam peraturan perundang-‐undangan yang mengaturnya. Ketiadaan ruang sosial

dan ruang politik untuk menerapkan ketentuan hukum ini yang diperkuat pula dengan

kebijakan yang menempatkan tanah sebagai komoditas, membuat pemilikan tanah secara

guntai menjadi suatu fenomena yang biasa di tengah kehidupan masyarakat desa, khususnya

di Jawa. Memang sulit untuk mengemukakan data-‐data tentang kasus kepemilikan tanah

guntai, namun pernyataan Kepala Kantor Pertanahan Bekasi yang dimuat dalam Harian

Umum Kompas (21 Oktober 1996) yang menyatakan ada sekitar 20% tanah di wilayah kerjanya

merupakan tanah-‐tanah guntai dapat merefleksikan kenyataan bahwa kasus-‐kasus semacam

ini ada dan cukup banyak. Hasil penelitian yang dilakukan oleh Collier et al. juga

menggambarkan situasi yang kurang lebih sama. Di sejumlah desa yang mereka teliti di Jawa,

persentase tanah guntai rata-‐rata sekitar 13,8%. Sebaliknya, persentase keluarga petani tak

bertanah di desa-‐desa tersebut adalah sekitar 51,78% (Collier et al. 1996). Padahal, tingginya

kepemilikan tanah guntai (absenteeisme) di satu wilayah akan selalu berhubungan dengan

tingginya angka ketunakismaan (landlessnes) di wilayah tersebut. Fenomena absenteeisme ini

sebenarnya dapat ditekan jika fungsi pengawasan dan pengendalian tanah dijalankan dengan

baik, serta diberikannya perhatian yang lebih besar terhadap kepentingan mayoritas penduduk

yang memerlukan tanah untuk keberlanjutan dan perbaikan kehidupannya. Sistem


12

pengendalian kepemilikan tanah jika dijalankan dengan baik dapat mengurangi ketimpangan

penguasaan tanah, karena selain mencegah terjadinya konsentrasi penguasaan tanah, tanah-‐

tanah guntai yang sudah terlanjur ada merupakan objek land reform yang hak penguasaan dan

kepemilikannya kemudian dapat diredistribusi kepada sejumlah rumah tangga petani tak

bertanah.

Bentuk pengabaian yang lain adalah pengabaian terhadap amanah untuk mengawasi

pemanfaatan tanah yang telah diberikan haknya. Hal ini sejalan dengan adanya sejumlah

persyaratan dan ketentuan tertentu yang menyertai terbitnya hak-‐hak atas tanah yang

mengatur ketentuan-‐ketentuan tentang kewajiban-‐kewajiban pemegang hak selama

memegang hak tersebut dan tentang sangsi yang diberikan jika terjadi pelanggaran yang

dilakukan oleh pemegang hak. Meskipun demikian, proses pengawasan pemanfaatan tanah

sesuai dengan hak yang telah diberikan tidak selalu seperti yang dikehendaki oleh ketentuan

hukum yang berlaku. Kewajiban-‐kewajiban dari pemegang hak seringkali tidak menjadi

perhatian instansi pemerintah untuk mengevaluasi pemberian hak yang telah dilakukan.

Karena itu, dalam beberapa kasus, penyimpangan pemanfaatan tanah yang tidak sesuai

dengan peruntukannya sebagaiamana dinyatakan dalam keputusan pemberian haknya

menjadi hal yang biasa. Misalnya, tanah tidak diusahakan/dikerjakan sendiri tetapi disewakan

kepada pihak lain, padahal aturan yang menyertai pemberian ha katas tanah tersebut adalah

menghendaki pemegang hak untuk menggarap/menggunakannya sendiri. Seringkali pula

pihak penyewa kemudian mengembangkan usaha yang berlainan/tidak sesuai dengan tujuan

pemberian hak atas persil tanah tersebut.

Dengan uraian-‐uraian di atas, jelas terlihat administrasi di bidang pertanahan yang ada

tidak menjawab kebutuhan sebagian besar anggota masyarakat yakni keadilan. Dalam hal ini,

bukan berarti ketentuan hukum untuk tegaknya keadilan itu dan kesejahteraan itu tidak ada.

Dalam banyak kasus kebijakan pertanahan yang diterapkan oleh pemerintah dan praktek

administrasi pertanaha justru yang telah mengabaikan ketentuan hukum (undang-‐undang)

yang ada.

Tipologi Maladministrasi Pelayanan Publik Pertanahan di Kawasan Non Kehutanan

Menurut peraturan-‐peraturan yang berlaku, ada beberapa lembaga yang berhubungan

langsung dalam soal administrasi pertanahan di dalam kawasan non kehutanan. Pertama

adalah BPN dan Kantor-‐kantor Pertanahan. Kedua adalah pemerintah daerah, dan ketiga

adalah lembaga peradilan yang berhubungan dengan persoalan penyelesaian sengketa. Dengan


13

keterbatasan yang ada, maka penelitian yang dilakukan hanya memusatkan perhatian pada

perilaku, tindakan dan keputusan-‐keputusan aparat (pejabat publik) yang berada di dalam

lingkungan BPN/Kantor Pertanahan (KP) dan Pemda saja. Sementara tindakan dan perilaku

aparat yang berada di dalam lembaga peradilan tidak disentuh oleh penelitian ini.

Pembagian kewenangan di antara ketiga instansi di atas dalam administrasi

pertanahan adalah sebagai berikut: BPN/KP memiliki kewenangan dan fungsi pelayanan

pengukuhan hak atas tanah sesuai aturan hukum formal yang berlaku, dan penyediaan

infrastruktur pelayanan bagi pengukuhan hak tersebut. Pada fungsi yang pertama termasuk di

dalamnya adalah penyediaan peta-‐peta dasar penguasaan dan pendaftaran tanah serta

informasi pertanahan yang terkait. Pada fungsi yang kedua meliputi pelayanan dalam

permohonan, pendaftaran, pengalihan, perpanjangan/pembaruan, perubahan, dan

pembatalan/ pencabutan hak-‐hak atas tanah. Pemerintah Daerah (pemda) memiliki tugas dan

kewenangan untuk memberikan rekomendasi dan/atau penguatan atas bukti-‐bukti

penguasaan tanah dalam rangka seseorang atau subyek hukum lainnya memperoleh

pengukuhan hak atas tanah dari BPN/KP. Sementara lembaga peradilan berwenang

menangani perkara pengaduan pada saat terjadi sengketa hak atas tanah, atau memeriksa

kebenaran bukti-‐bukti hukum yang dijadikan dasar dari pemberian hak atas tanah. Keputusan

pengadilan diperlukan manakala suatu sengketa tidak dapat diselesaikan dengan cara-‐cara

lainnya yang masih berada dalam koridor hukum yang berlaku. Penyelesaian sengketa

pertanahan juga menjadi tugas dan kewenangan BPN/KP dan Pemda, tanpa harus menunggu

adanya perintah/putusan pengadilan, selama hal itu berkaitan dengan prosedural administrasi

pemberian atau penetapan hak.

Di dalam proses kerjanya, baik BPN/KP maupun Pemda memiliki sandaran hukum

pada sejumlah peraturan perundang-‐undangan. Selain itu para aparat di kedua lembaga ini

juga bersandar kepada sejumlah keputusan maupun instruksi dari pejabat yang lebih tinggi

posisinya. Meskipun ada ratusan peraturan atau keputusan pemerintah yang berkenaan

dengan pelayanan di bidang pertanahan saat ini, tidak ditemukan adanya suatu standar

prosedur operasi pelayanan yang dapat dijadikan pegangan/pedoman dalam bertindak dan

mengambil keputusan dari para aparat dalam melayani masyarakat.6 Memang sejumlah

peraturan telah mengatur tata cara yang berkaitan dengan pendaftaran dan pemberian hak

atas tanah, seperti PP No. 24/1997 dan Permen Agraria No. 9/1999 misalnya. Tetapi sebagai

satu pegangan kerja, peraturan itu masih umum sifatnya. Sedangkan yang dimaksud dengan

6 Catatan tambahan (2017): setelah penelitian selesai dilakukan dan masukan-masukan disampaikan kepada BPN, lembaga ini memperbaiki pelayanannya dengan menyusun SOP yang baku.


14

Standar Prosedur Operasi Pelayanan adalah satu ketentuan atau pedoman yang mengikat ke

dalam (para aparat pemberi layanan) yang berisikan tata cara, mekanisme, dan batas-‐batas

kewenangan yang dimiliki oleh setiap bidang kerja atau mata rantai di dalam proses

pemberian layanan ke pihak luar – dalam hal ini masyarakat – yang terkait dengan hak atas

tanah. Di dalamnya juga harus termaktub apa saja persyaratan dan nilai nominal pembiayaan

yang harus diberikan oleh pemohon yang seharusnya dimintakan oleh para aparat yang

berwenang untuk itu di dalam mata rantai pelayanan tersebut.

Ketiadaan Standar Prosedur Operasi Pelayanan yang berkekuatan hukum itu membuat

setiap aparat (pejabat publik) dapat memberikan intepretasi dan penetapan prosedur yang

berbeda-‐beda atau didasari kepada kepentingannya sendiri dalam memberikan pelayanan

kepada masyarakat. Ruang besar kekosongan standar pelayanan ini menjadi salah satu

penyebab pokok terjadinya sejumlah tindakan yang mengindikasikan adanya maladministrasi

di dalam pelayanan publik di bidang pertanahan. Penyebab lainnya adalah sikap para aparat

itu sendiri yang masih menempatkan dirinya sebagai pihak yang lebih memiliki kuasa di

hadapan publik yang menghendaki pelayanan dari yang bersangkutan. Di dalam kasus-‐kasus

dimana pihak pemohon memiliki kepentingan ekonomi yang besar dan sekaligus juga

memiliki kemampuan untuk memberikan pembayaran (baik yang resmi maupun yang tidak

resmi) atas jasa pelayanan yang memang seharusnya diberikan oleh para aparat yang bertugas,

maka kekosongan prosedur tetap dan sikap berkuasa dari para aparat tadi akan

memudahkannya untuk memperoleh pelayanan. Hal yang sebaliknya justru dialami oleh

kelompok-‐kelompok masyarakat yang tidak memiliki kemampuan untuk memberikan

pembayaran melebihi nilai yang sudah ditentukan: Mereka akan memperoleh pelayanan yang

tidak semestinya.

Ketiadaan Standar Prosedur Operasi Pelayanan juga membuat para aparat pemberi

pelayanan bekerja seenaknya, sesuai dengan kepentingan dan keinginannya, bukan sesuai

dengan aturan atau kepatutan yang seharusnya di dalam melayani publik sebagaimana

ditugaskan kepadanya. Dari kasus-‐kasus keluhan masyarakat yang diterima Komisi

Ombudsman Nasional yang dikaji di dalam penelitian ini terungkap bahwa ketiadaan Standar

Prosedur Operasi Pelayanan dan sikap lebih berkuasanya para aparat birokrasi telah membuat

munculnya sejumlah kasus-‐kasus sengketa pertanahan, seperti: penyerobotan tanah, adanya

sertifikat ganda di atas tanah yang sama, pemberian ganti kerugian yang tidak memadai

(sesuai dengan tuntutan), dan pembebasan tanah yang disertai dengan tindak kekerasan.

Khusus di dalam kasus-‐kasus pembebasan tanah yang disertai dengan tindak kekerasan,

penelitian ini juga menemukan digunakannya aparat-‐aparat militer dan kepolisian di dalam


15

upaya untuk membebaskan tanah dari pihak-‐pihak yang menguasai sebelumnya tanpa

memperhatikan hak-‐hak mereka, baik hak-‐hak atas tanah itu sendiri maupun hak-‐hak mereka

sebagai warga negara untuk memperoleh keamanan dan kehidupan yang layak.

Penelitian ini telah mengelompokan kasus-‐kasus yang dikeluhkan oleh masyarakat

kepada Komisi Ombudsman Nasional sepanjang tahun 2000-‐2001 sebagai berikut:

Pengelompokan Kasus (Pengaduan) yang Diterima Komisi Ombudsman Nasional,

2000-‐2001

Kelompok Kasus %

Penyerobotan Tanah dan Sertifikat Ganda 64,7% Pengalihan Hak dengan alasan Transaksi Ekonomi 10,6% Sengketa Waris dan Pengalihan Hak akibat Waris 4,7% Pembebasan Tanah dan Pengosongan Rumah 10,6% Penolakan Permohonan Hak 3,5% Memperlembat Proses Administrasi dan Mengabaikan Tugas 4,7% Manipulasi Penetapan Biaya 1,2%

Jumlah: % N

100% 85

Diolah dari data-‐data primer yang tersedia di Komisi Ombudsman Nasional

Dari tabel ini terlihat, ternyata pengaduan mengenai penyerobotan tanah dan

penerbitan sertifikat ganda mendominasi keluhan masyarakat atas kinerja para aparat

pelayanan publik di bidang pertanahan. Meskipun demikian, dari penelahaan atas 85 kasus

pengaduan yang diterima Komisi Ombudsman Nasional, ternyata pada 12 kasus pengaduan

tidak ditemukan adanya indikasi maladministrasi pelayanan publik, baik di BPN maupun di

Pemda. Dari penelaahan berkas-‐berkas di 12 kasus tersebut, diduga 5 diantaranya memiliki

kemungkinan telah terjadi maladministrasi di lembaga peradilan.

Dari berkas-‐berkas pengaduan yang telah jelas ada indikasi maladministrasi (: 73

bundel kasus atau berkas-‐berkas pengaduan), tabel di bawah ini menunjukan jenis-‐jenis

perilaku, tindakan dan keputusan para aparat (pejabat publik) yang mengindikasikan adanya

maladministrasi tersebut berikut tingkat kekerapannya.


16

Tingkat Kekerapan Tindakan dan Keputusan Pejabat Publik yang Mengindikasikan adanya Maldministrasi di Bidang Pertanahan

Jenis Tindakan dan Keputusan %

Ganjil (inappropriate) 6,7% Menyimpang (deviate) 5,9% Sewenang-‐wenang (arbitrary) 18,5% Melanggar ketentuan (irregular/illegitimate) 46,2% Menyalahgunakan kekuasaan (abuse of power) 10,1% Keterlambatan yang tidak perlu (undue delay) 7,6% Melanggar kepatutan (equity) 5,0% Diolah dari data-‐data primer yang tersedia di Komisi Ombudsman Nasional

Temuan penelitian ini menunjukan sekitar 46,2% tindakan dan keputusan para aparat

(pejabat publik) merupakan tindakan dan keputusan yang melanggar ketentuan (hukum dan

peraturan yang berlaku). Peringkat selanjutnya adalah tindakan dan keputusan yang

sewenang-‐wenang (18,5%), yang disusul oleh penyalahgunaan kekuasaan (10,1%). Maka yang

dapat disimpulkan dari kenyataan ini adalah rusaknya sistem administrasi pelayanan di bidang

pertanahan. Ini menguatkan asumsi awal yang menyatakan bahwa maladministrasi di bidang

pertanahan itu telah menjadi suatu sistem tersendiri yang bekerja untuk kepentingan para

aparatnya sendiri atau pun kepentingan sekelompok orang tertentu yang difasilitasinya

ketimbang memberikan pelayanan kepada publik (masyarakat luas) secara merata dan

berkeadilan.

Kesimpulan ini bisa diambil dengan mempertimbangkan kenyataan bahwa keluhan-‐

keluhan dari masyarakat dan diterima oleh Komisi Ombudsman Nasional hanya merupakan

gambaran dari puncak gunung es masalah maladministrasi di negara ini. Belum

tersosialisasinya keberadaan Komisi ini dengan baik dan kenyataan masih rendahnya derajat

kewenangan dan intervensi lembaga ini di dalam mendorong perubahan membuat jumlah

pengaduan yang diterimanya belum banyak.7 Tetapi jika disandingkan dengan fenomena-‐

fenomena sejenis yang juga ditangani oleh sejumlah lembaga Negara lainnya seperti Komisi

Nasional Hak Azasi Manusia (Komnas HAM) dan Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN),

maupun pengaduan yang diterima oleh sejumlah koalisi organisasi masyarakat sipil seperti

Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) dan Lembaga Bantuan Hukum (LBH), maka

pengaduan-‐pengaduan yang diterima dan ditangani oleh Komisi Ombudsman Nasional (KON)

7 Catatan tambahan (2017): Komisi Ombudsman Nasional (KON) dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden No, 44 Tahun 2000. Sejak tahun 2008 kedudukan dan kewenangan lembaga ini diperkuat melalui UU No. 37/2008 dan namanya diubah menjadi Ombudsman Republik Indonesia (ORI).


17

yang baru berusia 2 tahun ketika penelitian ini dibuat dapat merefleksikan fenomena gunung

es tersebut.

Menurut hasil studi yang dilakukan Mahkamah Agung, sejak didirikannya PTUN dan

PT-‐TUN, perkara-‐perkara yang mendominasi adalah masalah pertanahan. Sementara Komnas

HAM, sejak didirikan pada tahun 1993 hingga tahun 2001, menerima pengaduan masyarakat

yang didominasi oleh masalah-‐masalah yang bersumber pada persoalan pertanahan.

Sedangkan data dari Data-‐base Konflik Agraria yang dikembangkan KPA, merekam adanya

sekitar 1.573 kasus sengketa/konflik agraria yang terjadi sejak Orde Baru berkuasa.

Membandingkan dua instansi yang terkait dengan administrasi pertanahan, yakni

BPN/KP dan Pemda, maka porsi dan kualitas maladministrasi lebih sering terjadi di BPN/KP,

yakni 85,7% terjadi di BPN/KP dan 14,3% terjadi di Pemda. Detail dari bentuk-‐bentuk tindakan

dan keputusan para aparat yang mengindikasikan terjadinya maladministrasi di kedua instansi

itu terlihat dalam tabel berikut.

Perbandingan Maladministrasi Pelayanan Publik yang terjadi di BPN/KP dan Pemda

Jenis Tindakan dan Keputusan BPN/KP Pemda

Ganjil (inappropriate) 87,5% 12,5% Menyimpang (deviate) 100% 0% Sewenang-‐wenang (arbitrary) 86,0% 14,0% Melanggar ketentuan (irregular/illegitimate) 98,2% 1,8% Menyalahgunakan kekuasaan (abuse of power) 38,5% 61,5% Keterlambatan yang tidak perlu (undue delay) 75,0% 25,0% Melanggar kepatutan (equity) 60,0% 40,0% Diolah dari data-‐data primer yang tersedia di Komisi Ombudsman Nasional

Sedangkan jika diperbandingkan di kedua instansi ini, maka tingkat kekerapan

terjadinya berbagai tindakan dan keputusan yang mengindikasikan adanya maladministrasi

seperti di atas dapat dilihat pada tabel berikut.


18

Kekerapan Maladministrasi Pelayanan Publik yang terjadi di BPN/KP dan Pemda

Jenis Tindakan dan Keputusan BPN/KP Pemda

Ganjil (inappropriate) 6,9% 5,8% Menyimpang (deviate) 6,9% 0% Sewenang-‐wenang (arbitrary) 18,6% 17,6% Melanggar ketentuan (irregular/illegitimate) 53,9% 5,9% Menyalahgunakan kekuasaan (abuse of power) 4,9% 47,1% Keterlambatan yang tidak perlu (undue delay) 5,9% 11,8% Melanggar kepatutan (equity) 2,9% 11,8%

Diolah dari data-‐data primer yang tersedia di Komisi Ombudsman Nasional

Yang menarik untuk diperhatian dari tabel ini adalah perilaku/ tindakan sewenang-‐

wenang dan penyalahgunaan kekuasaan ternyata lebih banyak terjadi/dilakukan oleh aparat

pemerintah daerah di banding dengan yang terjadi di BPN/KP. Hal ini menunjukan,

pendekatan kekuasaan memang masih dominan dianut oleh pemerintah daerah dalam

mengelola wilayahnya dan penduduk yang tinggal di dalamnya. Dengan kata lain, jelas terlihat

bagaimana masyarakat lebih ditempatkan dalam posisi subordinat dari kepentingan para

penguasa itu sendiri.

Perilaku dan tindakan aparat yang melanggar ketentuan, ganjil dan melakukan

keterlambatan yang tidak perlu lebih sering terjadi di BPN/KP ketimbang di Pemerintah

Daerah. Sedangkan intensitas maladministrasi yang tertinggi di BPN/KP adalah perilaku,

tindakan dan keputusan para aparatnya yang melanggar ketentuan dan sewenang-‐wenang.

Dengan kata lain, selaku lembaga paling akhir dalam pelayanan administrasi pertanahan yang

terkait dengan pengukuhan hak atas tanah secara formal, aparatnya sangat terbiasa bekerja

dalam gelimangan maladministrasi termasuk terbiasa bertindak sewenang-‐wenang dan

melakukan pelanggaran hukum.

8 Sumber Penyebab terjadinya Mal Administrasi di Bidang Pertanahan

Dengan merujuk pada pengertian administrasi pertanahan di awal tulisan ini, maka

maladministrasi di bidang pertanahan dapat dimaknai sebagai terjadinya penyimpangan atau

kesalahan administrastif yang dilakukan oleh aparat pemerintahan baik di bagian hulu

maupun hilir dari proses administrasi maupun di tingkat yang paling bawah hingga yang

teratas di dalam hirarki pemerintahan yang berhubungan dengan penetapan, pemberian, atau

pembatasan hak untuk menguasai, mengelola, menggunakan, maupun memanfaatkan tanah

yang dapat menimbulkan ketidakadilan serta kerugian materi maupun non material pada


19

seseorang atau sekelompok orang.

Dengan demikian, tinjauan tentang maladministrasi di bidang pertanahan dalam

penelitian ini selain melihat terjadinya sejumlah penyimpangan dan kesalahan administratif

yang dilakukan oleh sejumlah aparat pemerintahan di bidang ini dalam melayani permohonan

langsung dari publik (masyarakat), juga melihat bagaimana sejumlah amanah undang-‐undang

dan ketentuan perundang-‐undangan yang ditujukan untuk kepentingan publik (masyarakat

luas) diabaikan secara sistematik oleh instansi yang berwenang untuk menjalankan

pemerintahan di bidang pertanahan. Maksudnya, di sini hendak dikatakan bahwa

maladministrasi juga terjadi manakala hak-‐hak seseorang atau sekelompok orang untuk

mendapatkan pengakuan hukum dari penguasaannya atas tanah tertentu maupun hak

seseorang atau sekelompok orang untuk menguasai tanah seperti yang telah diamanatkan oleh

undang-‐undang tidak berikan dengan berbagai alasan oleh instansi/lembaga yang berwenang

untuk melakukannya. Tetapi sebaliknya, pada saat yang sama ada pihak lain yang memperoleh

kemudahan untuk memperoleh pengakuan dan/atau hak tersebut. Dengan demikian,

maladministrasi itu telah terjadi sejak kebijakan pertanahan dijalankan yang secara langsung

memperlihatkan pemihakan yang tidak adil.

Maladministrasi di bidang pertanahan itu terjadi pada dua aras. Pertama adalah

maladministrasi yang terjadi akibat diabaikannya sejumlah ketentuan perundang-‐undangan

yang dilakukan secara sistematik oleh lembaga penyelenggara pemerintahan di bidang

pertanahan sebagai konsekuensi logis dari pilihan orientasi ekonomi-‐politik yang dianut oleh

rezim pemerintahan tersebut. Kedua adalah maladministrasi yang terjadi akibat perilaku

individual, baik seorang-‐seorang maupun secara berkelompok, dari aparat instansi

pemerintahan (pejabat publik) di bidang pertanahan yang dengan sengaja melakukannya

untuk memperoleh keuntungan pribadi atau keuntungan sekelompok orang tertentu.

Dari hasil pengkajian terhadap bentuk-‐bentuk maladministrasi, dapat disimpulkan ada 8

blok sumber persoalan yang saling terkait satu sama lain yang menyebabkan terjadinya mal

administrasi di bidang pertanahan di negeri ini, yaitu: (1) adanya peraturan perundang-‐

undangan yang tumpang tindih, kompleks, terfragmentasi (tidak terintegratif) yang dibuat

untuk lebih memenuhi, mendahulukan, atau memfasilitasi kepentingan dan kegiatan-‐kegiatan

investasi ketimbang memberikan sandaran hukum bagi keadilan di tengah masyarakat; (2)

keberadaan sistem hukum seperti ini jelas berkorelasi dengan orientasi politik dan ekonomi

yang tidak mendahulukan kepentingan orang banyak atau kepentingan publik secara

berkeadilan; (3) perangkat administrasi untuk melayani publik yang tidak lengkap yang

berakibatnya terjadinya multi tafsir terhadap penjabaran tugas, wewenang, dan proses


20

administrasi itu sendiri; (4) sikap “berkuasa” dari aparat yang lebih dominan ketimbang

melayani masyarakat (publik); (5) rendahnya inisiatif para aparat (pejabat publik) yang

membuat mereka enggan untuk memperbaiki kesalahan maupun meningkatkan kualitas

pelayanan; (6) lemahnya fungsi kontrol, pengawasan serta sistem punishment and reward; (7)

tidak adanya keterbukaan informasi, khususnya kepada masyarakat (publik); dan (8)

organisasi pelayanan atau penyelenggara administrasi yang tidak efektif, termasuk di dalamnya

proses koordinasi kerja internal maupun koordinasi kerja antar lembaga. Untuk poin nomor

tujuh, penelitian ini mengungkap bahwa 23,3% dari maladministrasi yang terjadi berkaitan

dengan ketertutupan informasi pertanahan atau tidak tersedianya informasi yang memadai di

bidang pertanahan. Sebagian besar (47,1%) dari pengaduan masyarakat yang diterima Komisi

Ombudsman Nasional berkaitan dengan ketidaktahuan masyarakat mengenai administrasi

pertanahan yang kemudian diperparah oleh lembaga yang berwenang dengan tidak

memberikan/menyediakan informasi yang memadai.

Dari bentuk-‐bentuk maladministrasi dan kekerapan terjadinya sebagaimana

digambarkan pada tabel pertama di atas, dapat disimpulkan bahwa sistem administrasi

pelayanan publik di bidang pertanahan telah rusak. Bahkan dapat dikatakan maladministrasi

itu telah menjadi bagian dari sistem pelayanan publik di bidang pertanahan. Indikasinya

adalah, pertama, lebih dari 45% maladministrasi pelayanan terjadi karena para pejabat (aparat)

melakukan tindakan-‐tindakan atau membuat keputusan-‐keputusan yang melanggar ketentuan

atau melanggar hukum dan aturan yang ada/berlaku. Kedua, rendahnya pemberian sangsi atas

tindakan-‐tindakan melanggar ketentuan hukum tersebut.

Ketika maladministrasi lebih banyak diakibatkan oleh tindakan atau keputusan para

pejabat publik (aparat) yang melanggar ketentuan, tindakan sewenang-‐wenang dan

penyalahgunaan kekuasaan, maka dapat dikatakan maladministrasi itu telah menjadi suatu

sistem tersendiri yang bekerja untuk kepentingan para aparatnya sendiri atau pun kepentingan

sekelompok orang tertentu yang difasilitasinya ketimbang memberikan pelayanan kepada

publik (masyarakat luas) secara merata dan berkeadilan. Maladministrasi bukan lagi menjadi

persoalan kapasitas personil pemberi layanan publik, tetapi sudah melekat pada sistem itu

sendiri.

Sejumlah maladministrasi yang dicirikan oleh tindakan-‐tindakan atau keputusan pejabat

publik seperti yang disebut di atas menunjukan di dalam mekanisme pemberian pelayanan

publik di bidang pertanahan tidak ada suatu standar prosedur pemberian pelayanan yang

dapat dijadikan pegangan bersama, baik oleh para pelaku pemberi pelayanan itu sendiri

maupun oleh publik (masyarakat) yang memperoleh pelayanan. Padahal dari “standar


21

prosedur pemberian pelayanan” ini lah kinerja suatu organisasi pemberi pelayanan publik

dapat dinilai tingkat keberhasilannya.

Sejumlah ketentuan dan peraturan yang ada yang mengatur administrasi hak atas tanah

ternyata tidak mencukupi untuk dijadikan pedoman bagi para aparat pelaksana pemberi

pelayanan administratif kepada masyarakat (publik). Umumnya ketentuan-‐ketentuan tersebut

disusun untuk lebih memenuhi pemberian justifikasi atau dasar hukum dalam bertindak dan

menjalankan suatu tugas tertentu. Isi aturan-‐aturan tersebut lebih banyak disusun

berdasarkan topik dan subyek tindakan, yang tidak disertai dengan tata cara pelaksaaan

pemberian pelayanan atau tata cara aparat administrasi dalam menjalankan tindakan yang

telah diatur seturut dengan logika proses kerja yang kemudian dapat menjadi pedoman kerja

yang terukur, baik dari segi proses maupun hasilnya. Tanpa adanya tata cara untuk bertindak

atau pemberian layanan yang jelas, maka proses dan kontrol kerja serta hasil yang dicapai oleh

setiap posisi dalam instansi terkait sulit untuk diukur. Tanpa adanya tata cara yang baku itu

pula publik sulit untuk melakukan kontrol terhadap kinerja pelayanan administrasi di bidang

pertanahan.

Di sisi lain, jika peraturan perundang-‐undangan dan ketentuan yang ada hanya dibuat

sesuai atau memenuhi logika dan prinsip-‐prinsip hukum tetapi tidak diperjelas atau

diterjemahkan menjadi dokumen teknis untuk menjalankan penyelenggaraan pemerintahan

dan memberikan pelayanan terhadap publik, maka kecenderungan munculnya intepretasi

yang beragam atas isi peraturan tersebut sangat besar. Apalagi jika intepretasi tersebut

menyangkut mekanisme, persyaratan, proses dan waktu kerja. Kecenderungan intepretasi

yang berbeda ini kemudian tentu sangat dipengaruhi oleh lingkungan internal maupun

eksternal dari instansi/lembaga yang menjadi wadah dari para aparat tersebut menjalankan

tugas dan kewenangannya.

Keharusan untuk Perubahan/Perbaikan dalam Administrasi Pelayanan Publik Bidang Pertanahan

Dengan melihat pada kenyataan-‐kenyataan seperti tergambar di atas, upaya-‐upaya

untuk memperbaiki sistem administrasi dan mutu pelayanan publik di bidang pertanahan

tampaknya tidak cukup dengan menggunakan pendekatan perbaikan pada tataran perilaku

para aparat atau pejabat publik saja. Ada tiga arah perbaikan yang mesti dilakukan. Pertama

adalah perbaikan di tataran sistem hukum agraria dan pertanahan. Perubahan harus diarahkan

pada integrasi peraturan perundang-‐undangan yang ada dan perubahan orientasi dari seluruh


22

peraturan perundang-‐undangan tersebut.

Orientasi utama yang harus dikedepankan saat ini adalah mendahulukan

(mengedepankan akomodasi) kepentingan yang berimbang antara kepentingan pemberian

dan pengukuhan hak-‐hak rakyat atas tanah dan pengelolaan sumberdaya yang terkait

dengannya dan kepentingan pengadaan tanah dan pengelolaan sumberdaya alam yang terkait

untuk kegiatan investasi. Khusus dalam rangka transisi masyarakat dan kehidupan bernegara

ke arah kehidupan yang lebih demokratis, maka perubahan orientasi kebijakan dan peraturan

perundangan-‐perundangan di bidang harus memberikan perhatian khusus pada upaya-‐upaya

penyelesaian konflik yang telah terjadi dan berkembang selama ini secara berkeadilan. Jika

dalam penyelesaian sengketa dan konflik ini harus ditempuh jalan pengembalian dan

pengakuan kembali hak-‐hak masyarakat (rakyat) atas tanah yang telah terambil atau

teralihkan karena adanya kebijakan dari pemerintah, maka jalan penyelesaian yang

mengakomodasi prinsip-‐prinsip restitusi hak atas tanah dapat ditempuh.

Perubahan di dalam tataran hukum dan peraturan perundang-‐undangan ini menjadi

bagian tidak terpisahkan dari perbaikan di dalam sistem administrasi pertanahan yang telah

rusak seperti sekarang. Hal ini sejalan dengan pendapat yang mengatakan ‘pengertian

maladministrasi tidak sekedar bersifat formal dalam arti tidak sesuai dengan kewajiban

sebagaimana telah ditulis dalam peraturan perundangan, namun juga mencakup kepatutan

(equity)’ (Sujata, 2002: 16-‐17). Maksudnya perubahan hukum dan kebijakan yang diawali

dengan memeriksa adanya kenyataan maladministrasi tidak sekedar bertujuan mengubah

perilaku formal para aparat (pajabat publik) agar sesuai dengan aturan hukum yang berlaku

tetapi juga bertujuan untuk mengubah substansi hukum tertulis yang dirasa tidak adil oleh

masyarakat (Sujata, 2002: 17).

Perbaikan kedua adalah pada tataran sistem administrasi pelayanan di bidang

pertanahan itu sendiri. Kekurangan pokok pada saat ini adalah ketiadaan suatu Standar

Prosedur Operasi Pelayanan (SPOP) yang dapat dijadikan pegangan bersama baik oleh para

penyelenggara pelayanan itu sendiri juga oleh masyarakat/publik. Dengan adanya SPOP

tersebut masyarakat (publik) akan memiliki pegangan dan standar yang diketahuinya untuk

memperoleh pelayanan, sekaligus dapat memberikan penilaian atas kinerja instansi pemberi

layanan terkait. Karena itu, salah satu unsur yang harus dikembangkan di dalam standar

pelayanan itu agar masyarakat dapat memberikan penilaian juga masukan atas pelayanan

adalah transparansi, baik yang menyangkut persyaratan, pembiayaan, maupun prosedur

pelayanannya.


23

Sehubungan dengan temuan-‐temuan bentuk tindakan dan keputusan yang

mengindikasikan adanya maladministrasi di dalam tubuh lembaga pemberi pelayanan publik

di bidang pertanahan, maka selain harus diadakan SPOP untuk setiap fungsi layanan yang ada,

lembaga birokrasi ini secara khusus tampaknya harus mengembangkan suatu kode etik

perilaku administratif yang secara umum akan menjadi pegangan nilai bersama dalam

memberikan pelayanan dan mengukur tingkat efektivitas kerja pemberian pelayanan yang

ditugaskan kepadanya.

Perbaikan ketiga adalah upaya-‐upaya untuk mengubah perilaku para pejabat publik

(aparat) yang sekarang masih banyak berpendirian lebih berkuasa ketimbang masyarakat yang

harus dilayaninya. Cara yang efektif adalah dengan mengembangkan sistem monitoring, baik

terhadap sistemnya maupun proses kerjanya, serta pemberian penghargaan dan sangsi kepada

para pelaksana pemberi pelayanan atas kinerja capaian mereka yang kemudian disampaikan

terbuka kepada publik. Pengembangan sistem monitoring pelaksanaan pemberian pelayanan

yang sudah ada di dalam sistem administrasi sekarang harus dipertegas dengan suatu proses

evaluasi yang terbuka. Masyarakat harus diberi tahu kalau di dalam sistem itu sendiri telah

dilakukan upaya-‐upaya perbaikan dan pemberian sangsi kepada pejabat publik yang terkait

dengan maladministrasi. Sehingga sangsi yang akan diperolehnya tidak hanya sangsi

administratif atau pun sangsi hukuman berdasarkan putusan pengadilan tetapi juga sangsi

sosial yang datang dari masyarakat itu sendiri.

Sementara itu, di dalam masyarakat sendiri harus dikembangkan upaya-‐upaya untuk

menumbuhkan kemampuan menjadi pengawas yang efektif dari kerja-‐kerja instansi yang

berkaitan dengan soal pelayanan publik di bidang pertanahan ini. Sebagai contoh, kemampuan

Komisi Ombudsman Nasional saat ini sudah selayaknya ditingkatkan menjadi lembaga yang

dapat melakukan investigasi dan memiliki kemampuan untuk terlibat di dalam penanganan

perkara atau penyelesaian kasus mal dministrasi di bidang pertanahan secara langsung.

§


24

Rujukan

Albrow, Martin (1989), Birokrasi. Yogyakarta: Tiara Wacana.

-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ (1999), Pembaruan Agraria (Reforma Agraria): Urgensinya bagi Indonesia Baru, makalah dalam Seminar Pembaruan Agraria ‘Mendesakkan Agenda Pembaruan Agraria dalam Sidang Umum MPR 1999’, Jakarta 22 September 1999.

-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ (2001), Pemetaan Pola-‐pola Sengketa dan Konflik Agraria di Indonesia, Makalah yang Disampaikan dalam Seminar dan Lokakarya ‘Arah Kebijakan Nasional tentang Tanah dan Sumberdaya Alam Lainnya’, Bandung, 20-‐23 Agustus 2001.

-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ (2004), “Mining in a state forest? This is Indonesia!”, INSIDE INDONESIA edisi Oktober-‐Desember 2004, hal. 4-‐5.

Bachriadi, Dianto dan Anton Lucas (2001), Merampas Tanah Rakyat: Kasus Tapos dan Cimacan. Jakarta: Kepustakaan Populer Gramedia.

-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ (2002), “Hutan Milik Siapa: Upaya-‐Upaya Mewujudkan Forestry Land Reform di Kabupaten Wonosobo, Jawa Tengah”, dalam Berebut Tanah: Beberapa Kajian Berperspektif Kampus dan Kampung, Anu Lounela dan R. Yando Zakaria (ed.). Yogyakarta: INSIST Press, hal. 79-‐158.

-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ (2000), Loosing Rights to Land: the fate of Land Reform in Five Villages in West Java, unpublished research paper in Land Tenure Law and Livelihood in Indonesia research project.

Bachriadi, Dianto dan Gunawan Wiradi (2004), Land Tenure Problems in Indonesia, unpublished research paper in Land Tenure Law and Livelihood in Indonesia research project.

Blau, Peter M. dan Marshall W. Meyer (2000), Birokrasi dalam Masyarakat Modern. Jakarta: Prestasi Pustakaraya.

Collier, David (1979), ‘Overview of the Bureaucratic-‐Authoritarian Model’, dalam The New Authoritarianism in Latin America, David Collier(ed.). Princeton-‐New Jersey: Princeton University Press, hal. 19-‐32.

Collier, William L. et al. (1996), Pendekatan Baru Dalam Pembangunan Pedesaan di Jawa, Kajian Pedesaan Selama Dua Puluh Lima Tahun. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.

Complaint about the Council. How to Complaint to the Local Government Ombudsman, Local Government Ombudsman in England.

Essential Characteristics of a Classical Ombudsman, United State Ombudsman Association.

Effendi, Sofyan (penghimpun) (1984), Hukum Agraria Indonesia: Kumpulan Lengkap Undang-‐undang dan Peraturan-‐peraturan. Jakarta: Ghalia Indonesia.

Effendi, Sofyan (penghimpun) (1985), Himpunan Undang-‐undang Pokok dengan Penjelasan dan Peraturan Pelengkap. Jakarta: Ghalia Indonesia.

Gottehrer, Dean. M dan Micahel Hostina (1998), Essential Characteristics of a Classical Ombudsman, dalam www.usombudsman.org/Referencess.

Guidance on Codes of Practise for Board Members of Publics Bodies (1997), Cabinet Office.

Harsono, Boedi (1995), Hukum Agraria Indonesia. Sejarah Pembentukan Undang-‐Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya. Jakarta: Penerbit Djambatan.

-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ (1996), Hukum Agraria Indonesia, Himpunan Peraturan-‐peraturan Hukum Tanah. Jakarta: Penerbit Djambatan.

-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ (2002), Hukum Agraria Indonesia, Himpunan Peraturan-‐peraturan Hukum Tanah. Jakarta: Penerbit Djambatan.

Himpunan Peraturan di Bidang Pertanahan-‐Perumahan Tahun 2000. Jakarta: Cipta Jaya, 2000.

Himpunan Peraturan di Bidang Pertanahan dan Perumahan 1997-‐1998. Jakarta: BP Cipta Jaya, 1998.


25

Informasi Peraturan Perundang-‐undangan Pertanahan, Sistem Jaringan Dokumentasi dan Informasi (SJDI) Hukum No. 1 tahun ke-‐1 Semester 1 tahun 2002. Jakarta: Direktorat Hukum Pertanahan, Badan Pertanahan Nasional.

Indonesian Mining Directory & Map. Jakarta: PT Capricorn Indonesia Consult Inc, 1996.

Indonesian Minerals Exploration & Mining Directory, edisi 1999/2000. Jakarta: Gold Group’s Asian Journal of Mining.

Kirom, Aminuddin A., et.al. (2004), Mengapa Perpu No.1/2004 Harus Dibatalkan?, Jakarta: Koalisi Penolakan Alih Fungsi Hutan menjadi Pertambangan.

Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 95 tahun 2000 tentang Badan Pertanahan Nasional. Jakarta: CV Mini Jaya Abadi, 2000.

Laporan Tahunan 2000 Komisi Ombudsman Nasional, Komisi Ombudsman Nasional, 2000.

Nelson, Michael (2000), ‘Bureaucracy’ dalam Ensiklopedi Ilmu-‐ilmu Sosial, Kuper dan Kuper (ed.), hal. 74-‐75.

Pollitt, Christopher (2000), ‘Public Administration’, dalam Ensiklopedi Ilmu-‐ilmu Sosial, Kupper dan Kupper (ed.), hal. 870-‐872.

Public Sector Ombudsman, United State Ombudsman Association.

Suhendar, Endang dan Ifdhal Kasim (1996), Tanah Sebagai Komoditas: Kajian Kritis atas Kebijakan Pertanahan Orde Baru. Jakarta: ELSAM.

Sujata, Antonius (2002), “Rekomendasi Ombudsman: Akhir Suatu Investigasi”, dalam Ombudsman Indonesia, Sujata dan Surachman, hal. 184-‐203.

Tindak Lanjut Pedoman Tata Cara Hak Atas Tanah tahun 2000. Jakarta: CV Novindo Pustaka Mandiri, 2000.

Tindak Lanjut Pedoman Tata Cara Hak Atas Tanah tahun 2000. Jakarta, CV Novindo Pustaka Mandiri, 2002.

The Ombudsman In Your File, The Machinery of Government and Standards Groups, Cabinet office of UK, 1997.

The Commission for Local Administration in England (2001), Good Administrative Practice, Guidance on Good Practice 2, re-‐print edition.

-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ (2002), Running a Complaints System, Guidance on Good Practice 1.

Wiradi, Gunawan (2000), Reforma Agraria – Perjalanan yang Belum Berakhir. Yogyakarta: INSIST Press – KPA – Pustaka Pelajar.

Penulis

Yudi Bachrioktora

Peneliti Agrarian Resource Center (ARC). Staf pengajar Departemen Sejarah, Fakultas Ilmu Budaya Universitas Indonesia. Anggota Perkumpulan ARC. Pernah menjadi volunteer dan peneliti di Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) dan PERGERAKAN – People-‐centered Advocacy Institute. Meminati kajian sejarah agraria dan sejarah sosial gerakan tani. Menyelesaikan pasca sarjana di Departemen Sejarah, Leiden University, Belanda. Saat ini sedang menyelesaikan studi doktoral di Institute of Social Anthropology, Bern University, Switzerland.

Hilma Safitri

Pendiri dan Peneliti Agrarian Resource Center (ARC). Pernah menjadi staf di Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) dan PERGERAKAN – People-‐centered Advocacy Institute. Saat ini selain menjadi peneliti juga Koordinator ARC. Meminati kajian agraria dan pembangunan, serta sejarah perdagangan komoditas pertanian. Menulis buku ‘Debottlenecking dalam Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan EKonomi Indonesia’ (MP3EI)” (ARC Books, 2014). Menyelesaikan pasca sarjana di Program Studi Pembangunan, International Institute of Social Studies (ISS) The Hague, Belanda.

Dianto Bachriadi

Pendiri dan Peneliti Senior Agrarian Resource Center (ARC). Pada tahun 1995 ikut mendirikan Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), dan pernah menjadi Ketua (1998-‐2002) serta anggota Dewan Pakar (2002-‐2005). Menjadi Staf Ahli Dewan Perwakilan Daerah (DPD) RI untuk Tim Kerja Penyelesaian Konflik Agraria dan Sumberdaya Alam (2011-‐2012), dan menjadi Anggota/Komisioner Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM) RI (2012-‐2017). Menyelesaikan program doktoral di Flinders University, Australia (2010) dengan disertasi berjudul “Between Discourse and Action: Agrarian Reform and Rural Social Movements in Indonesia Post-‐1965”. Menulis sejumlah buku dan artikel ilmiah dalam topik konflik dan masalah-‐masalah agraria serta gerakan sosial pedesaan, beberapa diantaranya adalah: ‘Mainstreaming Land Right as Human Rights in Southeast Asia’ (ANGOC, 2017), ‘Six Decades of Inequality: Land Tenure Problems in Indonesia’ (bersama Gunawan Wiradi, ARC Books, 2011), ‘Dari Lokal ke Nasional, Kembali ke Lokal: Perjuangan Hak atas Tanah di Indonesia’ (ARC Books, 2012), ‘Merampas Tanah Rakyat: Kasus Tapos dan Cimacan’ (bersama Anton Lucas, Kepustakaan Populer Gramedia, 2001).

Agrarian Resources Center (ARC)

Lembaga kajian sosial independen yang dibentuk tahun 2005 oleh sejumlah aktivis-‐pemikir agraria di Indonesia. Lembaga ini dibentuk untuk mengisi kekosongan kerja-‐kerja penelitian dan kajian kritis di bidang agraria, khususnya yang dilakukan oleh peneliti-‐peneliti muda. Juga dimaksudkan untuk menjadi tempat bagi aktivis-‐aktivis gerakan sosial melakukan refleksi atas kerja-‐kerja mereka dalam mendorong perubahan sosial. Hasil kajian ARC terutama didedikasikan sebagai masukan kritis untuk kelompok-‐kelompok gerakan sosial baik di pedesaan maupun perkotaan, selain untuk memberikan sumbangan kepada kajian-‐kajian agraria kritis. Publikasi hasil-‐hasil kajian ARC disebarkan dalam berbagai bentuk, seperti: working paper, position paper, buku, dan artikel-‐artikel lepas untuk tujuan publikasi di jurnal-‐jurnal ilmiah maupun untuk diskusi, seminar dan konferensi. Selain melakukan sejumlah kajian dan refleksi, ARC juga menyelenggarakan pelatihan kajian agraria kritis secara reguler yang dikhususkan untuk mahasiswa dan peneliti-‐peneliti muda. Program pelatihan ini dinamakan “Pelatihan Kajian Agraria Kritis Indonesia” atau “Critical Agrarian Studies of Indonesia” (CASI). Pelatihan dilakukan secara intensif dengan skema dukungan penuh lembaga dalam bentuk fellowship dan disusun berjenjang dari tingkat dasar hingga tingkat lanjutan. Di luar pelatihan terstruktur, ada program Peneliti Tamu (visiting researcher) ARC yang diselenggarakan untuk memberi kesempatan khususnya kepada para aktivis gerakan sosial untuk melakukan refleksi dan menuliskan pengalamannya, serta memberi kesempatan kepada peneliti muda dari berbagai latar belakang ilmu sosial untuk mengembangkan minat dan memperluas pengalamannya dalam mengkaji masalah-‐masalah agraria di Indonesia. Peneliti tamu akan bekerja bersama peneliti-‐peneliti ARC untuk mendalami gagasan-‐gagasan dan ide-‐ide penelitian dan penulisan yang akan digarapnya selama berada di ARC. ARC memiliki perpustakaan yang menyimpan koleksi ribuan buku dan jurnal ilmiah dalam bidang agraria, gerakan sosial, antropologi, sosiologi, politik, geografi, ekologi, ekonomi-‐politik, hukum, hak asasi manusia, sejarah, filsafat dan lainnya yang terbuka untuk umum. Perpustakaan ini juga menyimpan koleksi data-‐data hasil penelitian serta dokumen-‐dokumen yang sesuai dengan perhatian dan minat lembaga. Di perpustakaan ARC secara rutin juga dilakukan diskusi-‐diskusi dalam tema-‐tema tertentu, baik untuk menyikapi dinamika sosial-‐ekonomi-‐dan politik yang terkait dengan pembangunan dan masalah-‐masalah agraria maupun untuk mendalami isu-‐isu ekonomi-‐politik lainnya. ARC terbuka untuk kerjasama dengan berbagai pihak, baik yang berasal dari dalam maupun luar negeri, selama dapat berpegang pada prinsip-‐prinsip bekerja bersama untuk mewujudkan keadilan sosial, pembebasan, anti penindasan, independensi, dan kesetaraan. Alamat: Jalan Ski Air No. 20, Arcamanik, Bandung 40293, INDONESIA Telepon/fax.: +62 – 22 – 7237799 Email: [email protected] www.arc.or.id

Buku

Bachriadi, Dianto dan Gunawan Wiradi. Six Decades of Inequality: Land Tenure Problems in Indonesia . 2011.

Bachriadi, Dianto dan Gunawan Wiradi. Enam Dekade Ketimpangan: Masalah Penguasaaan Tanah di Indonesia . 2011.

Bachriadi, Dianto (editor). Dari Lokal ke Nasional, Kembali ke Lokal: Perjuangan Hak Atas Tanah di Indonesia . 2012.

Safitri, Hilma. Debottlenecking dalam Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI) . 2014.

Bachriadi, Dianto dan Henry Bernstein. Kedaulatan Pangan: Pandangan Skeptikal . 2014.

Working Paper dan Kertas Posisi Bachriadi, Dianto dan Meidi Pratama. Dijual Tanah! yang Berminat Si lahkan Hubungi

Pemil ik, Seratus Persen Dijamin oleh Pemerintah: Krit ik dan Implikasi Pelaksanaan Land Management Policy and Development Project (LMPDP) di Indonesia , Kertas Posisi ARC No. 001/2006 (Bandung: Agrarian Resources Center). 2006.

Sujiwo, Tri Agung. Perubahan Penguasaan Tanah di Atas Lahan Pendudukan Pasca Reformasi (Studi Kasus Tanah Cieceng, Desa Sindangasih Tasikmalaya) , Working Paper ARC No. 1/2012, Agustus 2012 (Bandung: Agrarian Resources Center). 2012.

Suryana, Erwin. Struktur Agraria dan Dinamika Gerakan Sosial Pedesaan di Karawang , Working Paper ARC No. 2/2012, Agustus 2012 (Bandung: Agrarian Resources Center). 2012.

ARC, Tim. Kecenderungan Advokasi Gerakan dan Kebijakan Agraria Nasional Pasca Reformasi , Working Paper ARC No. 3/2012, Agustus 2012 (Bandung: Agrarian Resources Center). 2012.

Baihaqi. Redistr ibusi Lahan di Cipari Kabupaten Cilacap , Working Paper ARC No. 4/2012, Agustus 2012 (Bandung: Agrarian Resources Center). 2012.

Rohman, Lina M. dan Rahmi Indriyani. Pembangunan DAM Jatigede: Beberapa Catatan Awal , Working Paper ARC No. 001 – Agustus 2016 (Bandung: Agrarian Resources Center). 2016

Qoriah, Sityi M. Masyarakat Dusun Bonto, Desa Kompang, Kec. Sinjai Tengah, Sulawesi Selatan: Catatan Awal , Working Paper ARC No. 002 – September 2016 (Bandung: Agrarian Resources Center). 2016.

Publikasi-‐publikasi ARC (terbaru)

01.a/WP-‐KAPPOB/I/2017

ISSN: 2541-‐0121

Jalan Ski Air No. 20, Arcamanik, Bandung 40293, INDONESIA

+62 – 22 – 7237799 [email protected]

www.arc.or.id

Pelanggaran%yang Disengaja:% -...

Documents

Transcript of Pelanggaran%yang Disengaja:% -...