Naskah_Naskah Komprehensif Buku 10

7/30/2019 Naskah_Naskah Komprehensif Buku 10

1/511


2/511

MAHKAMAH KONSTITUSI

REPUBLIK INDONESIA

NASKAH KOMPREHENSIFPERUBAHAN UNDANG-UNDANG DASAR

NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945Latar Belakang, Proses, dan

Hasil Pembahasan, 1999-2002

EDISI REVISI

Sekretariat Jenderal dan KepaniteraanMahkamah Konstitusi

2010

buku 10.indd 1 9/24/10 5:55:44 PM


3/511

ii Perubahan UUD, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan

NASKAH KOMPREHENSIF PERUBAHAN UUD 1945 - BUKU X

buku 10.indd 2 9/24/10 5:55:44 PM


4/511

iii


Perubahan UUD, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan

NASKAH KOMPREHENSIF

PERUBAHAN UNDANG-UNDANG DASARNEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan, 1999-2002

Buku XPerubahan UUD, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan

(EDISI REVISI)

Tim Penyusun Naskah Komprehensif

Proses dan Hasil Perubahan UUD 1945

Penerbit:Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan

Mahkamah Konstitusi2010

TIDAK DIPERJUALBELIKAN

buku 10.indd 3 9/24/10 5:55:44 PM


5/511

iv Perubahan UUD, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan


Tim Penyusun Naskah KomprehensifProses dan Hasil Perubahan UUD 1945,

Naskah Komprehensif PerubahanUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,

Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan, 1999-2002,Buku XPerubahan UUD, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan

Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi;Edisi Pertama, Juli 2008

Edisi Revisi, Juli 2010

xxx + 480 halaman; 15 x 21 cm.

Hak cipta dilindungi oleh Undang-UndangAll right reserved

Hak PenerbitanSekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKCetakan Pertama, Juli 2008

Cetakan Kedua, Juli 2010 (Edisi Revisi)

ISBN978-602-8308-41-0 (Jilid 10)

978-602-8308-29-8 (Jilid lengkap)

Penerbit:

Sekretariat Jenderal dan KepaniteraanMahkamah Konstitusi

Jl. Medan Merdeka Barat No. 6 Jakarta PusatPO Box 999 JKT 10000

Telp. +62 21 23529000, Fax. +62 21 3520177laman: www.mahkamahkonstitusi.go.id

email: [email protected]

buku 10.indd 4 9/24/10 5:55:44 PM


6/511

v



Tim PenyusunNaskah Komprehensif Proses dan Hasil Perubahan UUD 1945

Pengarah:Mohammad Mahfud MD

Achmad SodikiM. Arsyad SanusiMuhammad Alim

HarjonoMaria Farida Indrati

A. Fadlil SumadiM. Akil MochtarHamdan Zoelva

Narasumber:Harun Kamil Jakob Tobing Slamet Eendy Yusuf

SoetjipnoLukman Hakim Saifuddin

SoedijartoM. Hatta Mustafa

AmidhanG. Seto Harianto

Valina Singka SubektiKatin Subyantoro

Patrialis AkbarT.M. NurlifSoetjipto

Ali Masykur MusaJE. Sahetapy

Pataniari SiahaanAndi Mattalatta

Happy Bone ZulkarnaenAntonius Rahail

A. M. LuthZain BadjeberAsnawi Latief

Ahmad Zacky SiradjAli Hardi Kiaidemak

I Ketut AstawaFrans FH. Matrutty

Fuad BawazierRully Chairul Azwar

Agun Gunandjar SudarsaBaharuddin Aritonang

Achmad Hadz ZawawiTheo L. Sambuaga

SoewarnoHendi Tjaswadi

Ida Fauziah

Pelaksana:Pengarah: Janedjri M. GaarPenanggungjawab: Noor Sidharta

Koordinator: Heru SetiawanPenulis: Lulu Anjarsari P, Miftakhul Huda

Sekretaris: Sri HandayaniLay out dan tata letak:

Herman To

buku 10.indd 5 9/24/10 5:55:44 PM


7/511

vi Perubahan UUD, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan


Buku ini terdiri dari 10 judulyang merupakan satu kesatuan:

Buku ILatar Belakang, Proses, dan Hasil Perubahan UUD 1945

Buku II

Sendi-sendi/Fundamen Negara

Buku IIILembaga Permusyawaratan dan Perwakilan

Buku IVKekuasaan Pemerintahan Negara

Buku VPemilihan Umum

Buku VIKekuasaan Kehakiman

Buku VIIKeuangan, Perekonomian Nasional, dan Kesejahteraan Sosial

Buku VIIIWarga Negara dan Penduduk, Hak Asasi Manusia, dan Agama

Buku IXPendidikan dan Kebudayaan

Buku XPerubahan UUD, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan

buku 10.indd 6 9/24/10 5:55:44 PM


8/511

vii



DARI PENERBIT

Penerbitan buku Naskah Komprehensi f PerubahanUndang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia, LatarBelakang, Proses, dan Hasil Pembahasan, 19992002 edisirevisi yang terdiri atas 10 buku ini merupakan hasil kerjasama

Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstituti(MK) dan Forum Konstitusi (FK), sebuah perhimpunan yangberanggotakan para perumus rancangan perubahan UUD 1945(anggota Panitia Ad Hoc III/I Badan Pekerja MPR).

Buku edisi revisi ini diterbitkan dengan tujuan untuk men-dokumentasikan proses perubahan UUD 1945 yang dilakukanMPR pada 19992002. Isi buku ini secara komprehensif memuatlatar belakang, proses, dan hasil pembahasan dalam perubahan

UUD 1945 sejak Perubahan Pertama hingga Perubahan Keempat.Pada edisi revisi ini juga telah ditambahkan beberapa materibaru yang bersumber dari berbagai macam Risalah RapatMPR RI yang tidak terdapat pada buku edisi sebelumnya, diantaranya Rapat Tim Kecil, Rapat Lobi, Rapat Tim Perumus,Rapat Sinkronisasi, Rapat Finalisasi, Rapat Konsultasi, RapatUji Sahih, Rapat Pre Review dan Rapat Review. Selain itu, padapenerbitan edisi revisi ini, materi kutipan yang dicantumkanmerujuk kepada naskah otentik Risalah Perubahan Undang-

Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 TahunSidang 1999-2002 yang terdiri atas 17 jilid dan diterbitkanSekretariat Jenderal MPR RI pada 2008 dan 2009.

Penerbitan buku edisi revisi ini terutama dimaksudkanuntuk mendukung pelaksanaan tugas para hakim konstitusidalam memeriksa, mengadili, dan memutus perkara mengingatdi dalam buku ini dapat diketahui maksud dan tujuan para

buku 10.indd 7 9/24/10 5:55:44 PM


9/511

viii Perubahan UUD, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan


perumus rancangan perubahan UUD 1945 (original intent)sebagai salah satu metode penafsiran konstitusi. Hal ini sejalandengan salah satu fungsi Mahkamah Konstitusi sebagai lembaganegara pengawal konstitusi dan penafsir resmi konstitusi.

Selain itu, penerbitan buku edisi revisi ini juga diharapkanmemberikan manfaat yang sebesar-besarnya bagi semuakalangan, khususnya bagi siapa saja yang melakukan pengkajian/penelitian tentang perubahan konstitusi yang terjadi pada 1999-2002. Oleh sebab itu, guna memperkaya isi buku edisi revisiini, juga dimuat sejarah perumusan dan perdebatan topik-topik UUD 1945 sejak zaman Hindia Belanda, BPUPK, PPKI,

Konstitusi RIS, UUDS 1950, Konstituante, hingga menjelangdatangnya era reformasi.

Untuk memudahkan dan mempercepat pembacamemahami dan mendapatkan materi yang diinginkan, bukuedisi revisi ini tetap disusun dengan sistematika per topik UUD1945. Lebih dari itu, penyusunan buku edisi revisi ini yangmelibatkan para perumus rancangan perubahan UUD 1945(anggota PAH III/I BP MPR) sebagai narasumber memberikannilai kesahihan dan akuntabilitas yang tinggi.

Buku edisi revisi ini dapat terbit atas dukungan dankerja keras berbagai pihak. Untuk itu, atas nama penerbit,kami menyampaikan terima kasih kepada Ketua MahkamahKonstitusi Bapak Prof. Dr. Mohammad Mahfud MD, S.H.

yang senantiasa memberikan arahan dan dorongan dalampenyelesaian program ini. Demikian juga ucapan terima kasihkami sampaikan kepada para hakim konstitusi yang telahmemberikan dukungan dan perhatian sepenuhnya.

Kami juga menyampaikan terima kasih dan penghargaansetinggi-tinggnya kepada seluruh nara sumber yang tergabungdalam FK yang telah terlibat secara intens dalam penyusunannaskah. Untuk tim pelaksana yang telah bekerja keras dandengan tekun menulis naskah buku ini, kami sampaikan terimakasih. Semoga semua kerja keras dan pengabdian itu menjadiamal baik yang bernilai ibadah di sisi Allah SWT.

buku 10.indd 8 9/24/10 5:55:44 PM


10/511

ix



Akhir kata, semoga buku edisi revisi ini bermanfaat bagiupaya kolektif kita menegakkan konstitusi dalam kehidupanberbangsa dan bernegara serta sekaligus mohon maaf apabilamasih terdapat kekurangan dan kelemahan dalam penerbitanini.

Jakarta, 5 Juli 2010

Sekretaris Jenderal

Mahkamah Konstitusi,

JanedjriM.Gafar

buku 10.indd 9 9/24/10 5:55:44 PM


11/511


12/511


13/511

xii Perubahan UUD, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan


Rapat Paripurna MPR, Risalah Rapat Pleno Badan Pekerja MPR,Risalah Rapat Pleno Panitia Ad Hoc, dan Risalah Rapat PlenoKomisi. Risalah Rapat-rapat tersebut dibuat segera setelah setiaprapat selesai dengan ketentuan bahwa apabila dalam waktu 3

X 24 jam tidak ada keberatan atau koreksi dari anggota MPRmaka Risalah tersebut dinyatakan sah. Risalah Rapat-rapattersebut dibuat dengan melakukan transkrip dari kaset rekamanrapat-rapat, sehingga relatif lengkap dan otentik.

Pada 2007 Sekretariat Jenderal MPR RI bekerja samadengan Forum Konstitusi melakukan revisi atas RisalahPerubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945, karena ternyata terdapat kekurangan kutipandari berbagai pihak, selain juga terdapat beberapa kesalahanpenulisan ungkapan bahasa asing, termasuk salah ketik.Revisi tersebut dilakukan dengan cara memutar ulang seluruhrekaman persidangan Rapat Perubahan Undang-Undang DasarNegara Republik Indonesia Tahun 1945 pada 1999-2002, yangdisesuaikan dengan transkrip yang telah dibuat sebelumnya.Keterlibatan Forum Konstitusi dalam merevisi Buku RisalahPerubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945 tersebut terutama dalam rangka menjagakeotentikan risalah dimaksud.

Dalam melaksanakan revisi tersebut ditemukan beberapahambatan karena ternyata terdapat beberapa rekaman yangtidak jelas suara rekamannya dan terdapat pula yang suaranyasama sekali tidak terdengar, bahkan terdapat kaset rekaman

yang hilang. Dengan demikian dalam rangka revisi Buku NaskahKomprehensif terbitan tahun 2008, apabila tidak ditemukansumber kutipan pada 17 buku Risalah Perubahan Undang-

Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tetapiterdapat dalam buku Naskah Komprehensif terbitan tahun2008 maka kutipan tersebut tetap dimuat dengan bersumberpada Risalah rapat yang bersangkutan.

Dalam buku ini diungkapkan perdebatan pemikiranpara anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat dan tanggapanmasyarakat, pengamat, dan akademisi mengenai perubahan

buku 10.indd 12 9/24/10 5:55:44 PM


14/511

xiii



Undang-Undang Dasar, baik melalui media massa, maupundalam seminar dan perbincangan akademik. Dari pengamatandan pengalaman kami selama ini selaku anggota PAH IIItahun 1999 dan/atau anggota PAH I tahun 2000 - 2002,ternyata banyak aspek yang belum diketahui publik tentanglatar belakang, proses, serta mekanisme pembahasan dalamperubahan UUD 1945 tahun 19992002, termasuk ruang lingkupperdebatan dan kedalaman diskusi yang berkembang di MajelisPermusyawaratan Rakyat. Melalui penyebaran informasi yangmeliputi segenap data dan fakta sekitar perubahan UUD 1945,

yang berlangsung dalam empat tahapan sejak tahun 1999 hinggatahun 2002, diharapkan pemahaman masyarakat semakinmendalam dan karena itu dapat mendorong keterlibatan

yang lebih luas dalam upaya menegakkan UUD 1945 danPancasila.

Terbitnya buku ini merupakan wujud nyata pelaksanaanNota Kesepahaman (Memorandum of Understanding) antaraSekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusidan Forum Konstitusi yang antara lain adalah menerbitkantiga buku, yaitu tentang: Pelaksanaan Perubahan Undang-

Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 ;Naskah Komprehensif Risalah Perubahan Undang-UndangDasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; dan KonstitusiDitinjau dari Berbagai Aspek. Melalui Nota Kesepahamantersebut, Mahkamah Konstitusi dan Forum Konstitusi secaranyata berikhtiar untuk mewujudkan kesadaran dan ketaatanberkonstitusi dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, danbernegara.

Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah

Konstitusi dan Forum Konstitusi menyadari sepenuhnyabahwa betapa pentingnya untuk memahami apa maksud yangsesungguhnya di balik lahirnya pasal-pasal pada perubahanUndang-Undang Dasar. Apalagi disadari pula bahwa sangatsulit untuk membaca tumpukan risalah yang ribuan lembarhalamannya dengan pembahasan setiap pasal yang tersebardi beberapa buku, karena risalah tersebut adalah himpunan

buku 10.indd 13 9/24/10 5:55:44 PM


15/511


16/511


17/511

xvi Perubahan UUD, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan


buku 10.indd 16 9/24/10 5:55:45 PM


18/511


19/511

xviii Perubahan UUD, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan


Keistimewaan BukuPada 2008 lalu, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan

Mahkamah Konstitusi telah menerbitkan Buku NaskahKomprehensif Perubahan UUD 1945, Latar, Belakang,Proses dan Hasil Pembahasan 1999-2002. Sebagai sebuahkarya, buku tersebut secara substansial memiliki keistimewaantersendiri, yang menurut sepengetahuan saya, tidak dijumpaipada buku-buku yang lain, bahkan buku yang juga membahasperdebatan dalam perdebatan dan pembahasan perumusanUUD.

Buku tersebut menjadi sebuah karya yang sangat penting

dalam pendokumentasian sejarah konstitusi Indonesia.Sebagaimana saya tuliskan di paragraf awal pengantar ini,buku tersebut mampu memotret secara utuh dan lengkappembahasan perubahan UUD 1945 yang dilakukan selama empattahap perubahan sejak 1999 sampai dengan 2002. Buku tersebutmemberikan gambaran yang gamblang tentang mengapa,bagaimana, dan untuk apa suatu butir ketentuan perubahandimasukkan ke dalam UUD 1945 hasil perubahan.

Sejauh yang saya tahu, penerbitan buku tersebut padaawalnya bertujuan untuk memenuhi kebutuhan kepentinganinternal Mahkamah Konstitusi yakni dalam memeriksa setiapperkara yang diajukan sesuai kewenangan Mahkamah Konstitusisebagaimana ditentukan oleh UUD 1945. Buku tersebut menjadisemacam pegangan normatif para hakim konstitusi untukmemahami secara tepat mengenai prinsip, ide, dan gagasanserta spirit yang terkandung dalam UUD 1945 hasil perubahan

yang telah dilakukan pada 1999-2002.

Berkat keberadaan buku tersebut, para hakim konstitusitidak mengalami kesulitan untuk menangkap suasana kebatinan

yang muncul dalam dinamika yang terjadi selama prosespembahasan perubahan konstitusi. Dengan demikian tidakterdapat kesulitan pula untuk memahami esensi, makna danmanfaat dari adanya butir ketentuan-ketentuan baru dalamUUD 1945.

buku 10.indd 18 9/24/10 5:55:45 PM


20/511

xix



Gagasan Penerbitan BukuApabila dilakukan penelusuran, gagasan penerbitan

buku Naskah Komprehensif Perubahan UUD 1945, Latar,Belakang, Proses dan Hasil Pembahasan 1999-2002pada dasarnya dilatarbelakangi oleh beberapa hal berikut.Pertama, kelangkaan buku yang berisi tentang pembahasandan perdebatan secara komprehensif dalam rapat-rapatatau sidang-sidang para pembentuk konstitusi. Kedua,kebutuhan Mahkamah Konstitusi untuk memperoleh data dandokumen pembahasan perubahan UUD 1945 yang tersusunsecara sistematis dan komprehensif. Ketiga, kesadaran akanpentingnya menyediakan informasi yang akurat dan sistematisbagi para penyelenggara negara dan warga masyarakat untukmemahami dan melaksanakan Konstitusi.

Terkait dengan kelangkaan buku, meskipun ada, tetapisangat jarang ditemui buku yang disusun untuk membahas danmengulas perdebatan dalam perumusan UUD. Sepengetahuansaya, buku paling anyar yang mengulas perdebatan dalamperumusan UUD adalah buku karya RM. A. B. Kusumaberjudul Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, itupun

diterbitkan pada 2004 silam yang kemudian direvisi pada2009. Setelah itu, hampir tidak dijumpai lagi buku sejenisdengan judul-judul baru, sebelum kemudian Buku NaskahKomprehensif Perubahan UUD 1945, Latar, Belakang,Proses dan Hasil Pembahasan 1999-2002 diterbitkan.

Saya tidak mengetahui secara persis mengapa tidak banyakorang atau pihak-pihak yang memiliki ketertarikan menulisbuku-buku jenis itu. Tetapi yang jelas, kelangkaan buku jenis itukurang menguntungkan bagi masyarakat untuk mendapatkan

bacaan-bacaan yang bermanfaat menambah wawasan danpemahaman mengenai latar belakang perumusan butir-butirketentuan dalam UUD.

Dalam perkembangannya, kelangkaan buku yangmembahas dan mengulas perdebatan dalam perumusanUUD juga dirasakan oleh Mahkamah Konstitusi sebagailembaga negara pengawal dan penafsir konstitusi. Meskipun

buku 10.indd 19 9/24/10 5:55:45 PM


21/511

xx Perubahan UUD, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan


sebenarnya data dan dokumen pembahasan perubahan UUD1945 sudah ada tetapi karena tidak tersusun secara sistematisdan komprehensif, maka keadaan itu kurang menunjangkelancaran fungsi Mahkamah Konstitusi. Bagi para hakimkonstitusi yang dituntut untuk memahami aspek originalintent perumusan butir-butir ketentuan UUD 1945 sebagaisalah satu metode penafsiran Konstitusi maka kehadiran buku

yang menyediakan informasi dan data secara sistematis dankomprehensif mengenai perdebatan dalam perumusan UUDakan bermanfaat dan banyak membantu.

Bagi para penyelenggara negara dan masyarakat, informasi

yang sistematis dan akurat juga merupakan sebuah keniscayaan.Adalah sudah menjadi tugas dan tanggung jawab parapenyelenggara negara dan warga masyarakat dalam jabatan danpekerjaan apapun, untuk tunduk dan patuh kepada konstitusi.Tunduk dan patuh dalam konteks ini tentu saja harus diartikandalam arti memahami dan melaksanakan konstitusi. Untukdapat mencapai tahap memahami dan melaksanakan konstitusi,diperlukan informasi yang cukup mengenai konstitusi. Buku

yang secara sistematis memuat informasi akurat terkait dengan

landasan losos, sosiologis, politis dan historis perumusanbutir-butir ketentuan dalam UUD 1945 akan menjawabkebutuhan tersebut.

Kesahihan InformasiKesahihan informasi yang disampaikan oleh Buku Naskah

Komprehensif Perubahan UUD 1945, Latar, Belakang,Proses dan Hasil Pembahasan 1999-2002 tidak perludiragukan. Sebab, sumber utama penulisan buku tersebutadalah risalah-risalah rapat Panitia Ad Hoc (PAH) III dan IBadan Pekerja (BP) MPR serta sidang-sidang MPR selamaproses perubahan UUD 1945 sejak 1999-2002. Risalah adalahdokumen tertulis yang menggambarkan secara apa adanyamengenai suasana rapat dengan segala dinamikanya. Dalamhal ini, risalah-risalah yang dijadikan sumber adalah risalah-risalah yang telah disusun dan diterbitkan secara resmi olehSekretariat Jenderal MPR sehingga otensitasnya terjamin.

buku 10.indd 20 9/24/10 5:55:45 PM


22/511

xxi



Namun demikian, untuk mencapai tingkat otensitasdan kesahihan yang lebih tinggi lagi, proses penyusunan danpenulisan buku tersebut dibantu oleh informasi yang didapatkandari narasumber. Narasumber di sini adalah mereka yangterlibat langsung dalam proses perumusan perubahan UUD1945. Oleh karena itu, sangat tepat langkah menggandengForum Konstitusi (FK) sebagai narasumber sekaligus mitrabestari (reviewer).

Sebagaimana diketahui, FK adalah wadah organisasi yangmenghimpun para anggota Panitia Ad Hoc (PAH) III/I BadanPekerja (BP) MPR yang dulu bertugas merancang perubahan

UUD 1945 pada 1999-2002. Keterlibatan FK sebagai narasumbersekaligus mitra bestari (reviewer), dimaksudkan agar bukuini memiliki tingkat otensitas dan kesahihan yang tinggi.Bagaimanapun, dalam penulisan buku tersebut kedudukanFK sangat strategis dan tidak tergantikan oleh pihak-pihaklainnya. Sebab, dari FK didapatkan informasi tangan pertama,

yang jelas akan memberikan jaminan terhadap otensitas dankesahihan buku ini.

Penyempurnaan BukuDalam perkembangan berikutnya, ternyata Sekretariat

Jenderal MPR melakukan langkah-langkah penyempurnaanterhadap risalah-risalah rapat Panitia Ad Hoc (PAH) III dan IBadan Pekerja (BP) MPR serta sidang-sidang MPR selama prosesperubahan UUD 1945 sejak 1999-2002, yang telah diterbitkansebelumnya. Penyempurnaan risalah tersebut secara otomatismengakibatkan perubahan yang cukup signikan terhadap isiBuku Naskah Komprehensif Perubahan UUD 1945, Latar,Belakang, Proses dan Hasil Pembahasan 1999-2002 baikpada kutipan maupun penambahan materi-materi yang lain.

Berdasarkan hal tersebut, maka revisi terhadap isibuku tersebut adalah sebuah keniscayaan. Sebab, sebuahbuku akan kehilangan atau setidaknya berkurang kadarkeotentikannya sebagai sumber informasi manakala sumberutama penulisannya juga mengalami perubahan-perubahan.

Atas alasan tersebut, saya menyambut baik gagasan untuk

buku 10.indd 21 9/24/10 5:55:45 PM


23/511


24/511

xxiii



Meskipun buku ini merupakan hasil proses revisi ataupenyempurnaan, akan tetapi bukan berarti buku ini akan tampildalam kondisi yang sempurna. Tidak ada di dunia ini yang dapattampil dengan sempurna, kecuali Sang Pemilik Kesempurnaan.Untuk itu, saya menyadari bahwa meskipun telah diupayakanuntuk ditampilkan sebaik mungkin, akan tetapi buku initetap masih mungkin menyimpan berbagai kekurangan diantara kelebihan dan keunggulannya. Oleh karena ini, sayamohon permakluman atas kekurangan-kekurangan yang masihada dalam buku edisi revisi ini. Selanjutnya, perbaikan danpenyempurnaan lanjutan terhadap buku ini pada masa-masamendatang masih terbuka lebar untuk dilakukan.

Dengan diterbitkannya Buku Naskah KomprehensifPerubahan UUD 1945, Latar, Belakang, Proses dan HasilPembahasan 1999-2002 Edisi Revisi maka seluruh kalanganmasyarakat yang menginginkan dan membutuhkan pengetahuandan informasi dari buku ini, baik untuk kepentingan kegiatanpenyelenggaraan negara maupun untuk kepentingan ilmiah-akademis, akan segera terpenuhi.

Semoga bersama dengan segenap pembacanya, buku

ini memiliki peran strategis untuk meretas sebuah jalanbaru menuju terwujudnya tatanan negara hukum yanglebih demokratis, aman, damai, adil dan sejahtera. Selamatmembaca.

Jakarta, 7 Juli 2010

Prof. Dr. Moh. Mahfud MD

buku 10.indd 23 9/24/10 5:55:45 PM


25/511


26/511


27/511


28/511


29/511


30/511


31/511


32/511

1Pendahuluan


BAB IPENDAHULUAN

Menulis kembali jalannya pembahasan dan perdebatanperubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik IndonesiaTahun 1945 (UUD 1945) dari tahun 19992002 bukanlah hal yangmudah, walaupun rentang peristiwa belum lama berlangsung.Uraian dalam buku ini menyuguhkan secara objektif apa

yang dibahas dan dibicarakan oleh para anggota MajelisPermusyawaratan Rakyat (MPR) ketika mendiskusikan usul-usul perubahan sehingga melahirkan pasal-pasal perubahanUndang-Undang Dasar sekarang ini.

Bahan-bahan yang digunakan adalah bahan resmi danotentik dari risalah-risalah sidang yang dikeluarkan oleh MPR.Keterlibatan penuh dari para narasumber yang merupakanpelaku sejarah perubahan yaitu para anggota Panitia Ad Hoc(PAH) III (1999) maupun para anggota PAH I (1999-2002)Badan Pekerja (BP) MPR RI yang tergabung dalam ForumKonstitusi yang berasal dari berbagai fraksi di MPR pada saatitu menjadikan nilai otentisitas buku ini lebih terjaga.

Namun demikian, buku ini tidak dapat merekam secarautuh semua aspek dan sisi perdebatan termasuk suasanakebatinan yang melingkupi ketika perubahan itu terjadi. Materipembahasan dalam forum-forum lobi dan pertemuan tidakresmi yang kadang-kadang menentukan dalam perumusan akhirtidak semuanya terekam dalam buku ini. Tetapi secara khususkenangan dan ingatan pribadi para anggota PAH tentang latarbelakang lahirnya satu pasal termasuk pasal-pasal perubahan

buku 10.indd 1 9/24/10 5:55:45 PM


33/511


34/511

3Pendahuluan


Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan, termasuk pandangandan pendapat dari tokoh-tokoh organisasi masyarakat danprofesi baik yang diundang secara resmi atau yang didatangidi daerah-daerah di seluruh Indonesia.

Untuk lebih memberikan pemahaman terhadapperkembangan ketatanegaraan kita walaupun tidak secaralangsung berkaitan dengan pembahasan dalam perubahanUUD 1945 buku ini juga menguraikan sedikit latar belakangpengaturan maupun praktik ketatanegaraan Indonesiasebelumnya terkait dengan Perubahan UUD 1945, AturanPeralihan, dan Aturan Tambahan. Hal itu dilakukan untuk

memberikan gambaran tentang perkembangan pengaturan danpraktik ketatanegaraan Indonesia yang juga turut mempengaruhipandangan para anggota MPR dalam merumuskan pasal-pasalperubahan UUD 1945.

Buku ini secara khusus menguraikan tiga topik yangberbeda namun sangat berkaitan yaitu mengenai PerubahanUUD 1945, Aturan Peralihan, dan Aturan Tambahan. Uraiandimulai dari latar belakang sejarah pengaturan dan praktikterkait ketiga topik tersebut dalam perjalanan negara Indonesia

sejak di jaman Hindia Belanda, perumusan dalam BPUPK,maupun dalam perjalanan bangsa setelah Indonesia merdeka,

yaitu masa berlakunya UUD 1945, Konstitusi RIS, UUDS,serta kembali berlakunya UUD 1945 hingga masa dimulainyaperubahan Undang-Undang Dasar ini.

Uraian dalam buku ini memberikan gambaran yang jelasbetapa luasnya sudut pandang topik yang berkembang dalampembahasan perubahan. Pandangan dari para ahli di bidang

yang bersangkutan, pimpinan organisasi massa maupun profesi,

kalangan kampus dan akademisi, pandangan masyarakatumum dari seluruh daerah di Indonesia melalui penyerapanaspirasi masyarakat seperti secara umum, serta hasil-hasilstudi banding dari berbagai negara ditulis dalam buku ini,telah turut mewarnai dan mempengaruhi cara pandang danpendapat para anggota MPR mengenai suatu topik atau pasal

yang akan diubah.

buku 10.indd 3 9/24/10 5:55:45 PM


35/511


36/511


37/511


38/511

7Latar Belakang Sejarah


BAB IILATAR BELAKANG SEJARAH

PASAL PERUBAHAN UUD, ATURAN PERALI-HAN, DAN ATURAN TAMBAHAN

A. Sejarah Pasal Perubahan UUD

Pasal Perubahan UUD dalam PembahasanBPUPK

Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan(BPUPK) dibentuk dan melakukan sidang-sidangnya padamasa Perang Asia Timur Raya. Badan itu merupakan suatubadan penyelidikan kemerdekaan yang dibentuk Jepang. Hal

itu merupakan strategi politik Jepang untuk tetap mendapatdukungan dari para pemimpin rakyat Indonesia dalam Perang

Asia Timur Raya. Awalnya, pada 7 September 1944, PerdanaMenteri Koiso menjanjikan bahwa Indonesia akan mendapatkankemerdekaannya pada suatu waktu di masa mendatang.Namun, janji itu kian lama tidak kunjung nyata. Akhirnya,pada awal 1945 Jepang mulai ditekan untuk menyatakan janjikemerdekaan itu.1

Sebuah rancangan Undang-Undang Dasar Sementara

pernah muncul di masa reses persidangan BPUPK. Walaupuntelah mengadakan rapat yang berlangsung dari 28 Mei sampai

1 Howard Palfrey Jones, Indonesia: The Possible Dream, (Singapore: Gunung Agung,

Pte. Ltd., MCMLXXX), hlm. 94. Padahal Badan ini dibentuk pada tanggal 29 April 1944

melalui Makloemat Gunseikan. Di mana pada akhir 1943 Pemerintah Pendudukan Jepang

telah mengangkat sanyo (penasihat Indonesia), yang disusul janji kemerdekaan untuk

membuat rencana dan memberi nasihat dalam proses pembentukan Badan Penyelidikan

Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan (BPUPK). Umar Basalim, Pro-Kontra Piagam Ja-

karta di Era Reformasi, ( Jakarta: Pustaka Indonesia Satu, 2000),hlm. 20-21.

buku 10.indd 7 9/24/10 5:55:46 PM


39/511


40/511



Pada masa Sidang Kedua BPUPK, 10 Juli 1945, dibentukkepanitiaan yang akan membahas masalah hukum dasar,keuangan dan perekonomian, serta pembelaan. Panitia HukumDasar yang diketuai oleh Soekarno merupakan suatu kelompokkepanitiaan (Bunkakai) yang bertugas mengumpulkan pendapatdan usulan mengenai Rancangan Undang-Undang Dasar. Pada11 Juli 1945, kepanitiaan itu mulai bersidang dan diakhiri denganpembentukan Panitia Kecil, yaitu Panitia Perancang HukumDasar yang bertugas merancang undang-undang dasar baru.Panitia tersebut mulai membahas perancangan undang-undangdasar hari berikutnya, 12 Juli 1945. Anggota Panitia Kecil, antaralain, Wongsonagoro, Soebardjo, Maramis, Soepomo, Sukiman,dan Agus Salim. Atas usulan Wongsonagoro, Soepomo terpilihsebagai ketuanya.

Rapat besar yang membahas perumusan UUD berlangsungpada 13 Juli 1945. Saat itu, Panitia Kecil perancang UUDmelaporkan Rancangan UUD yang memuat 42 pasal.6 Di dalamrancangan tersebut belum terdapat suatu klausul yang secarategas mengatur perubahan UUD. Namun, telah ada empat ayatdan lima pasal Aturan Peralihan, ditambah satu pasal Aturan

Tambahan. Demikian juga dalam rancangan UUD kedua yangdisampaikan pada 14 Juli 1945 dan dibahas pada esok harinya,15 Juli 1945, tidak ditemukan pasal yang membahas perubahanUUD. Hanya ada enam pasal dengan angka Romawi tentang

Aturan Peralihan tanpa ayat seperti sebelumnya, ditambahsatu pasal Aturan Tambahan.7 Hingga rancangan UUD ketiga,disampaikan pada 16 Juli 1945, kondisinya tetap sama sepertirancangan sebelumnya.8 Pada 17 Juli 1945, BPUPK telah berhasilmenyusun Rancangan UUD untuk negara Indonesia baru.

Sebenarnya, kebijakan Pemerintah Balatentara DaiNippon tidak menghendaki UUD dirumuskan oleh BPUPK.

Jepang merencanakan kelak UUD disusun oleh PPKI.9 Namun,

6 Ibid., hlm. 316-323.7 Ibid., hlm. 343-345.8 Ibid., hlm. 453-454.9 Ibid., hlm. 212. Lihat juga perkataan Ketua Radjiman dalam rapat besar laporan kerja

Panitia Hukum Dasar tanggal 14 Juli 1945 yang bertugas merancang undang-undang da-

sar ... bahwa persidangan ini masih rahasia, hlm. 324.

buku 10.indd 9 9/24/10 5:55:46 PM


41/511


42/511


43/511

12 Latar Belakang Sejarah


Kemudian kalimat kedua, ada yang mufakat jika dicoretsama sekali. Akibatnya 31 anggota bisa mengubah Undang-Undang Dasar, tetapi menurut Ki Bagoes Hadikoesoemo

perubahan Undang-Undang Dasar adalah begitu penting,sehingga dianggap 31 anggota masih kurang. Karena itubeliau setuju dengan kalimat dahulu yang diusulkan olehtuan Soepomo. Sekarang kita memilih antara dua pahamini.18

Saat itu anggota PPKI yang ikut bersidang berjumlah25 orang. Setelah Soekarno menawarkan siapa yang sepakatdengan usulan Soepomo, yaitu dengan persetujuan sekurang-kurangnya T! daripada jumlah anggota yang hadir, muncullah

16 anggota yang mengangkat tangan pertanda setuju. Lalu,Soekarno kembali membacakan usulan utuh dari Soepomoitu sebagai rumusan yang telah disepakati.

Putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnyaT! daripada jumlah anggota yang hadir. Inilah bab penguncidan pasal pengunci. 19

PPKI telah berhasil membuat rumusan UUD 1945termasuk Pasal 37 yang secara resmi diberitakan dalam BeritaRepoeblik Indonesia20, edisi Tahun II No. 7, pada 15 Februari

1946.Pasal Perubahan UUD dalam Konstitusi RIS

Sejak Belanda mengakui kemerdekaan dan kedaulatanIndonesia dalam bentuk negara Republik Indonesia Serikat(RIS) pada 27 Desember 1949, berlaku undang-undang dasarbaru menggantikan UUD 1945, yaitu Konstitusi RIS. Padaperiode itu, tentu tidak ditemukan adanya proses atau bentukperubahan UUD 1945. Meskipun Pasal 37 pada Bab XVI memuat

ketentuan mengenai Perubahan Undang-Undang Dasar. Namun,yang terjadi waktu itu bukan perubahan UUD, melainkanpergantian UUD.

18 Ibid.19 Ibid.20 Berita Repoeblik Indoenesia adalah sebuah Penerbitatan Resmi Pemerintah Repoe-

blik Indonesia yang terbit tiap tanggal 1 dan 15.

buku 10.indd 12 9/24/10 5:55:46 PM


44/511



Rumusan Pasal Perubahan di dalam Konstitusi RISberada di Bab VI yang terdiri atas dua pasal, yakni Pasal 190dan Pasal 191.

BAB VI

Perubahan, Ketentuan Peralihan dan KetentuanPenutup

Bagian I

Perubahan

Pasal 190

(1) Dengan tidak mengurangi jang ditetapkan dalam pasal

51, ajat kedua, maka Konstitusi ini hanja dapat diubahdengan undang-undang federal dan menyimpang dariketentuan2nja hanja diperkenankan atas kuasa undang-undang federal; baik Dewan Perwakilan Rakjat maupunSenat tidak boleh bermupakat ataupun mengambilkeputusan tentang usul untuk itu, djika tidak sekurang-kurangnja dua-pertiga dari djumlah anggota sidangmenghadiri rapat.

(2) Undang-undang sebagai dimaksud dalam ajat pertama,

dirundingkan pula oleh Senat menurut ketentuan2Bagian II Bab IV.

(3) Usul undang-undang untuk mengubah Konstitusiini atau menjimpang dari ketentuan2nja hanja dapatditerima oleh Dewan Perwakilan Rakjat ataupun olehSenat dengan sekurang-kurangnja dua-pertiga djumlahsuara anggota jang hadir.

Djika usul itu dirundingkan lagi menurut jang ditetapkandalam pasal 132, maka Dewan Perwakilan Rakjat hanja dapatmenerimanja dengan sekurang-kurangnja tiga-perempat

dari djumlah suara anggota jang hadir.

Pasal 191

(1) Dengan tidak mengurangi ketentuan2 umum tentangmengeluarkan dan mengumumkan undang-undangfederal, maka perubahan2 dalam Konstitusi diumumkan

buku 10.indd 13 9/24/10 5:55:46 PM


45/511



oleh Pemerintah dengan keluhuran, menurut tjara jangakan ditentukannja.

(2) Naskah Konstitusi jang diubah itu diumumkan sekali

lagi oleh Pemerintah setelah, sekadar perlu, bab2nja,bagian2 tiap2 bab dan pasal2nja diberi nomor berturutdan penundjukan2nja diubah.

(3) Alat2 perlengkapan berkuasa jang sudah ada danperaturan2 serta keputusan2 jang berlaku pada saat suatuperubahan dalam Konstitusi mulai berlaku, dilandjutkansampai diganti dengan jang lain menurut Konstitusi,ketjuali djika melandjutkannja itu berlawanan denganketentuan2 baru dalam Konstitusi jang tidak memerlukanperaturan undang2 atau tindakan2 mendjalankan jang

lebih landjut.21

Pasal Perubahan UUD dalam UUDS 1950

RIS hanya bertahan kurang lebih delapan bulan, yaitudari 27 Desember 1949 hingga 15 Agustus 1950. Peristiwaperubahan RIS menjadi Negara Kesatuan Republik Indonesia(NKRI) terjadi pada 17 Agustus 1950. Konstitusi RIS berakhirdan diganti dengan Undang-Undang Dasar Sementara RI(UUDS) 1950.

UUDS 1950 ditetapkan berdasarkan undang-undangfederal, yakni UU Nomor 7 Tahun 1950 tentang PerubahanKonstitusi RIS menjadi UUDS RI. Konstitusi itu dinamakansementara karena menunggu terpilihnya Dewan Konstituante

yang akan menyusun konstitusi baru.

Dalam Bab V UUDS 1950 tentang Konstituantediterangkan bahwa Konstituante ialah badan pembuat UUDdan bersama-sama Pemerintah menerapkan UUD barupengganti UUDS 1950 ini (Pasal 134). Anggota Konstituante

dipilih berdasarkan perhitungan bahwa setiap 150.000 jiwapenduduk warga negara Indonesia mempunyai seorang wakil(Pasal 135). Pemilihannya dilakukan secara umum oleh warganegara Indonesia secara bebas dan rahasia.

Pasal 137 Konstituante memuat ketentuan bahwa

21 Mr W.A. Engelbrecht, Kitab2 Undang2, Undang2 dan Peraturan2 serta Undang2 Dasar

Sementara Republik Indonesia, (Leiden-A.W Sijtoffs Uitgeversmij N.V. ,1954), hlm. 24a-

25.

buku 10.indd 14 9/24/10 5:55:46 PM


46/511


47/511


48/511


49/511


50/511


51/511


52/511


53/511



dan menyelenggarakan kepindahan pemerintah kepadaPemerintah Indonesia.

2). Segala Badan-badan pemerintahan dan peraturan-

peraturan yang ada masih langsung berlaku, selamabelum diadakan yang baru menurut Undang-UndangDasar ini

Pasal 38

Selama peperangan ini masih berlaku, tuntutan perangdan pembelaan negara langsung dipegang oleh BalatentaraDai Nippon dengan permupakatan dengan pemerintahIndonesia

Pasal 39

1). Untuk pertama kali, Jawa Cuo Sang In, diluaskandengan tambahan anggota-anggota Sanyo Kaigi, CuoHonbu Hooko Kaigi dan utusan dari Sumatera CuoSang In serta utusan Sangi Kai-Sangi Kai dari Borneo,Sulawesi, Bali, Lombok dan lain-lain dari pulau-pulauSunda Kecil.

2). Segala putusan Badan tersebut di ayat 1), ditetapkandengan suara terbanyak.

Pasal 40

Dalam sidang yang pertama dari Badan yang tersebutdalam pasal 39 ayat 1) ditetapkan, bahwa kekuasaan yangberhubungan dengan peperangan diserahkannya kepadaPresiden dengan menentukan syarat-syarat.

Pasal 41

Buat pertama kali jumlah anggota Dewan PertimbanganAgung ditetapkan dan anggota-anggotanya diangkat olehBadan yang tersebut pada pasal 39

Setelah dibahas dalam Panitia Perancang Hukum Dasarpada 13 Juli 1945, dua hari kemudian atau pada 15 Juli 1945,Rancangan Pasal Aturan Peralihan tersebut dibahas dalam RapatBesar BPUPK. Soepomo, sebagai anggota Panitia PerancangHukum Dasar, diminta oleh Ketua BPUPK Radjiman untukmemberikan penjelasan mengenai pasal-pasal tersebut. Berikutpenjelasan Soepomo mengenai pasal Tentang Peralihan.

Paduka Tuan Ketua, undang-undang dasar yang

buku 10.indd 22 9/24/10 5:55:46 PM


54/511


55/511


56/511


57/511



perubahan hanya terjadi pada Pasal III. Usul perubahan padapasal itu dilakukan oleh Abikoesno ketika membahasnya dalamPanitia Perancang Hukum Dasar. Kemudian, usulan tersebut

disampaikan oleh Soepomo pada forum Rapat Besar waktuitu.29

Soepomo menyampaikan, Ada lagi perubahan yangmengenai Aturan Peralihan. Pasal 38 lama yang menjadi PasalIII. Usul anggota Abikoesno yang diterima oleh Panitia ialahsupaya pasal ini menjadi begini bunyinya, Dalam melaksanakanpertahanan dan pembelaan negara dalam peperangan AsiaTimur Raya ini, negara Indonesia bekerja bersama seerat-eratnyadengan Dai Nippon. Usulan ini telah disetujui oleh Panitia

Perancang Undang-Undang Dasar.30

Usulan Abikoesno yang disampaikan oleh Soepomodisetujui oleh anggota BPUPK sehingga rumusan Pasal III

Aturan Peralihan setelah diubah berbunyi:

Pasal III

Dalam melaksanakan pertahanan dan pembelaan negaradalam peperangan Asia Timur Raya, negara Indonesiabekerja seerat-eratnya dengan Dai Nippon.

Indonesia menyatakan kemerdekaan pada 17 Agustus1945 ditandai dengan pembacaan Proklamasi oleh Soekarno.Perubahan status Indonesia secara langsung memengaruhirancangan UUD yang disusun di bawah pengawasan Pemerintah

Jepang. Terkait dengan UUD ini, dalam Rapat Besar PPKIpertama pada 18 Agustus 1945, Soekarno sebagai Ketua PPKIdengan tegas menyatakan, pasal-pasal hasil rumusan BPUPKtidak harus diubah semuanya. Soekarno berharap anggota-anggota PPKI mampu merumuskan pasal-pasal yang berkaitan

dengan masalah krusial bagi kepentingan Indonesia merdekaseperti fundamen negara, kekuasan perwakilan pakyat,kekuasaan kehakiman, kekuasaan pemerintah, keuangan,pertahanan dan keamanan, warga negara, dan masalahperalihan kekuasaan.31

29 Ibid.30 Risalah Rapat Besar BPUPK (16/7/1945) dalam Ibid., hlm. 43131 Risalah Rapat Besar pertama PPKI pada 18/8/1945 dalam Ibid., hlm. 469

buku 10.indd 26 9/24/10 5:55:47 PM


58/511


59/511


60/511



Ratulangi lebih sepakat kalau anggota komite itu dipiliholeh PPKI. Alasannya, dia mengasumsikan PPKI sebagaiperwakilan rakyat sementara, sehingga memiliki kewenanganuntuk memilih anggota Komite Nasional. Pandangan Ratulangiini tidak disepakati oleh Otto Iskandar Dinata. MenurutOtto, kewenangan PPKI memilih anggota Komite Nasionalbertentangan dengan Pasal IV. Bagi dia pasal tersebut memberikewenangan penuh kepada Presiden, sehingga Komite Nasionalmenjadi hak Presiden untuk menentukan siapa-siapa saja yangmenjadi anggotanya. Selanjutnya Hatta pun ikut berbicaradalam hal ini. Menurut Hatta, apa yang diusulkan Ratulangiitu ideal, akan tetapi hal tersebut tidak bisa diterapkan saat itukarena situasi tidak memungkinkan. Usulan Ratulangi hanyabisa diterapkan dalam situasi damai. Hatta juga mengusulkankalau nantinya Presiden juga memilki hak untuk memilihanggota Komite Nasional.36

Perdebatan yang sebenarnya menarik tersebut terpaksadihentikan oleh Soekarno sebagai ketua rapat, sebab menurutSoekarno harus ada waktu dan agenda tersendiri untukmembahas masalah-masalah itu. Keputusan Soekarno disetujui

oleh anggota rapat dan akhirnya, sampai pembahasan pasal-pasal Aturan Peralihan selesai tidak ada perubahan padapasal-pasal tersebut.37 Sampai UUD 1945 disahkan, pasal-pasaltersebut juga tidak berubah.

2. Aturan Peralihan dalam Konstitusi RIS

Di dalam Konstitusi RIS juga memuat pasal tentangAturan Peralihan yang diberi nama Ketentuan Peralihan.Ketentuan tersebut diletakkan di Bab VI, digabung denganPerubahan dan Ketentuan Penutup dengan penempatan padaBagian II. Terdiri atas empat pasal, dari Pasal 192 sampai denganPasal 195. Bunyi pasal-pasalnya adalah sebagai berikut.

36 Ibid.37 Ibid.

buku 10.indd 29 9/24/10 5:55:47 PM


61/511


62/511


63/511


64/511


65/511



2. Aturan Tambahan dalam Konstitusi RIS

Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950 tidak ada Aturan

Tambahan, tetapi Ketentuan Penutup. Dalam Konstitusi RIS1949 Ketentuan Penutup terdiri dari dua Pasal yaitu Pasal 196dan 197. Pasal 196 berisi perintah yang mewajibkan pemerintahuntuk membentuk satu atau beberapa panitia yang diangkatnya,setelah konstitusi disahkan. Panitia tersebut menjalankantugas, sesuai dengan petunjuk-petunjuk pemerintah, bekerjamengikhtiarkan supaya aturan-aturan yang diperlukan olehkonstitusi ini diadakan, serta supaya pada umumnya sekalianperundang-undangan yang sudah ada pada saat tersebut

disesuaikan dengan konstitusi.Sedangkan Pasal 197 mengatur tentang pemberlakuan

konstitusi. Konstitusi RIS mulai berlaku pada saat pemulihankedaulatan. Naskahnya diumumkan pada hari itu dengankeluhuran menurut cara yang akan ditentukan oleh pemerintah.

Jika sebelum ada pemulihan kedaulatan sudah dilakukantindakan-tindakan untuk membentuk alat-alat perlengkapanRepublik Indonesia Serikat dan untuk menyiapkan penerimaankedaulatan, sekaliannya atas dasar ketentuan-ketentuan

konstitusi RIS, maka ketentuan-ketentuan itu berlakusurut sampai pada hari tindakan-tindakan bersangkutandilakukan.

3. Aturan Tambahan dalam UUDS 1950

Ketentuan Penutup dalam UUDS terdiri dari dua pasal,yaitu Pasal 145 dan 146. Berikut bunyinya.

Bagian III

KETENTUAN PENUTUP

Pasal 145

Segera sesudah Undang-undang Dasar ini mulai berlaku,Pemerintah mewajibkan satu atau beberapa panitya yangdiangkatnya, untuk menjalankan tugas sesuai denganpetunjuk-petunjuknya, bekerja mengikhtiarkan, supayapada umumnya sekalian perundang-undangan yang sudahada pasa saat tersebut disesuaikan kepada Undang-undangDasar.

buku 10.indd 34 9/24/10 5:55:47 PM


66/511



Pasal 146

Segera sesudah Undang-undang Dasar berlaku Pemerintahmewujudkan pembentukan aparatur Negara yang bulat

untuk melaksanakan pokok-pokok dari Undang-undangDasar yang merupakan jiwa perjuangan nasional denganjalan menyusun kembali tenaga-tenaga yang ada.41

Dua pasal ini menyatakan, segera sesudah konstitusi iniberlaku, pemerintah mewajibkan satu atau beberapa panitia

yang diangkatnya, untuk menjalankan tugas, sesuai denganpetunjuk-petunjuknya, bekerja mengikhtiarkan supaya padaumumnya sekalian perundang-undangan yang sudah ada padasaat tersebut disesuikan kepada UUD. Segera sesudah UUD

berlaku pemerintah mewujudkan pembentukan aparatur Negarayang bulat untuk melaksanakan pokok-pokok dari UUD yangmerupakan jiwa perjuangan nasional dengan jalan menyusunkembali tenaga-tenaga yang ada.

41 A.K. Pringgodigdo, Tiga Undang Undang Dasar, (Jakarta: PT Pembangunan, 1981),

hlm. 123.

buku 10.indd 35 9/24/10 5:55:47 PM


67/511



buku 10.indd 36 9/24/10 5:55:47 PM


68/511


69/511

38 Perubahan UUD 1945 Mengenai Pasal Perubahan UUD 1945


III dan PAH I tersebut terjadi perdebatan mengenai perubahanPasal 37. Hasil penelusuran dari risalah-risalah rapat, baikRapat PAH III, Rapat PAH I, Rapat Komisi A, Rapat Lobi PAH,maupun Rapat Paripurna SU/ST MPR ada beberapa isu yangmuncul dan menjadi perdebatan serius terkait Pasal 37 ini.

Pertama, dalam rancangan perubahan yang dibuat PAH,muncul istilah hanya pasal-pasal yang menjadi objek perubahan.Berbeda dengan Pasal 37 lama, yang tidak membatasi objekperubahan pada UUD 1945. Kedua, terkait syarat untukpenunjukan pasal yang mau diubah beserta alasannya dan harusdibuat secara tertulis. Ketiga, terkait masalah jumlah kuorum,

yakni untuk usul perubahan, untuk syarat sah Sidang MPR, danuntuk mengambil putusan atas perubahan UUD 1945. Keempat,mengenai keberadaan Pembukaan UUD, keutuhan wilayah,dan bentuk negara kesatuan. Isu ini menjadi isu yang palingpanjang perdebatannya dalam proses perubahan Pasal 37.

Berikut bunyi Pasal 37 sebelum perubahan.

Pasal 37

(1) Untuk mengubah Undang-Undang Dasar sekurang-kurangnya 2/3 dari pada jumlah anggota Majelis

Permusyawaratan Rakyat harus hadir.

(2) Putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya 2/3 dari pada jumlah anggota MajelisPermusyawaratan Rakyat yang hadir.

A. Pembahasan pada Masa Perubahan Kedua

Setelah SU MPR 1999, dibentuklah BP MPR untukmempersiapkan bahan yang akan dibahas pada ST MPR 2000.BP MPR kemudian membentuk tiga PAH, di antaranya PAH

I yang bertugas mempersiapkan rancangan perubahan UUD1945.

Pada masa pelaksanaan tugas PAH I BP MPR periode1999-2000, dilaksanakan rapat-rapat yang menghimpunpendapat-pendapat baik dari fraksi-fraksi MPR, Tim Ahli,maupun masyarakat. Pendapat di sini selain dari fraksi-fraksiMPR juga datang dari tim ahli dan masyarakat. Pendapat-

buku 10.indd 38 9/24/10 5:55:47 PM


70/511


71/511


72/511


73/511


74/511


75/511


76/511


77/511


78/511


79/511



kita akan persulit untuk menyesuaikan perkembangannegara ini sesuai dengan perkembangan global.

Kemudian yang kedua, kalaupun kita juga terlalu mudah

melakukan perubahan terhadap Undang-Undang Dasar inimaka tentunya akan menimbulkan ketidakstabilan dalampemerintahan, yang mana dengan gampangnya mengubahUndang-Undang Dasar maka tentu dengan gampang sekalimengubah struktur dasar dari negara ini.

Dengan mengambil pengalaman dari perkembangan sejarahkita selama ini, ternyata walaupun Pasal 37 ini diatursedemikian sangat sederhana, namun toh juga sangat sulituntuk dilakukan perubahan. Oleh karena itu menurutpandangan kami, kami tetap dengan rumusan Pasal 37 ini

yang terdiri dua ayat, Jadi kami tidak mengajukan usulanperubahan dan tambahan-tambahan ayat mengenai pasalini.57

F-PDU melalui Asnawi Latief menyatakan bahwa padadasarnya sepakat tidak mengubah Pasal 37, khususnya padatingkat substansinya.

... Memang undang-undang ini sebaiknya tidak setiap tahunberubah, sekurang-kurangnya perubahan itu berjangkalama sehingga tidak menyebabkan tidak stabilnyaPeraturan Perundang-undangan kita, sebab dengan

perubahan Undang-undang Dasar maka peraturan-peraturan yang di bawahnya harus menyesuaikan. Olehkarena itu, kendatipun demikian maka terhadap PerubahanUndang-Undang Dasar ini pada prinsipnya fraksi kamitidak banyak mengubah substansi Pasal 37 Ayat (1) dan (2),hanya perumusan bahasa barangkali yang lebih disesuaikandengan perkembangan bahasa mutakhir.58

F-PDU hanya mengusulkan perubahan pada redaksinyasaja.

Oleh karena itu Bab XVI Perubahan Undang-Undang DasarPasal 37, rumusan selengkapnya sebagai berikut:

Ayat (1):

Perubahan Undang-Undang Dasar dilakukan dalam sidangyang dihadiri oleh sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlahanggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.

57 Ibid., hlm. 210.58 Ibid.

buku 10.indd 48 9/24/10 5:55:48 PM


80/511

49Perubahan UUD 1945 Mengenai Pasal Perubahan UUD 1945


Jadi yang dulu itu tidak disebut sidang. Jadi MPR itu dalamforum apa, ini forum sidang.

Ayat (2):

Putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya2/3 dari jumlah anggota yang hadir.

Ini tidak banyak perubahan dengan ayat yang lama.59

Pembicara selanjutnya Hendi Tjaswadi dari F-TNI/Polri. Menurut penilaian Hendi, Bab XVI mengenai PerubahanUndang-Undang Dasar merupakan bab kunci dari pelaksanaandari tugas PAH I BP MPR.

Dari kami berpendapat bahwa bab ini merupakan babyang terakhir, namun tidak kalah pentingnya dengan bab-bab sebelumnya. Bahkan merupakan bab kunci karenapelaksanaan dari tugas PAH I ini didasari atau dilandasioleh bab ini. Hampir di semua Undang-Undang Dasar ataukonstitusi dari negara-negara mencantumkan mekanismeatau prosedur atau tata cara untuk mengubah Undang-Undang Dasar.60

Hendi juga menjelaskan mengenai prosedur perubahanUUD di Indonesia sebagaimana diatur pada Pasal 37 merupakanpersyaratan yang paling ringan dibandingkan dengan konstitusi

negara lain.Menurut kami Perubahan Undang-Undang Dasar pada Pasal37, merupakan persyaratan yang paling ringan dibandingkandengan Undang-Undang Dasar ataupun konstitusi negaralain. Oleh karena itu kami berpendapat bahwa Undang-Undang Dasar sebagai hasil produk perjuangan bangsa yangsangat penting, yang memuat rumusan lsafat, cita-cita,kehendak dan program perjuangan suatu bangsa.

Oleh karena itu, mekanisme prosedurnya dibuat sehinggatidak terlalu gampang namun juga tidak terlalu sulit.

Melihat dalam rumusannya kuorum 2/3, persetujuan 2/3sehingga awal hasil akhirnya 2/3 x 2/3 dalam 4/9 kurangdari setengah, tadi sudah disinggung oleh pimpinan.

Kemudian kami melihat bahwa di sini dibuat langsungsaja dengan persetujuan 2/3 anggota MPR sebagaimanalazimnya Undang-Undang Dasar negara lain. Karenadengan rumusan persetujuan 2/3 jumlah anggota MPR,

59 Ibid., hlm. 210 211.60 Ibid.

buku 10.indd 49 9/24/10 5:55:48 PM


81/511


82/511



bahwa perubahan itu tidak bisa terlampau mudah untukdilakukan. Karena itu kami menganggap bahwa prinsipabsolute majority harus diatur di sini. Artinya kalau ingin

melakukan perubahan terhadap Undang-Undang Dasarharus disetujui oleh 50% + 1 dari anggota MPR yang hadirpada waktu melakukan proses perubahan UUD itu.

Lalu yang ketiga, kami menganggap harus ada aturanyang mengatur mengenai kalau ingin mengubah hal-halyang sangat mendasar mengenai kehidupan berbangsadan bernegara, misalnya mengenai pasal-pasal mengenaidasar negara, bentuk negara, bentuk pemerintahan atauwilayah negara, menurut kami tidak cukup diubah olehabsolute majority-nya MPR, tetapi menurut kami itu harus

meminta persetujuan dari seluruh rakyat Indonesia, karenaitu menyangkut kedaulatan rakyat dan kedaulatan bangsadan negara ini. Jadi tidak cukup melalui 50% + 1 darianggota MPR yang hadir.62

F-UG kemudian mengusulkan tiga ayat untuk PasalPerubahan.

Karena itu usulan dari kami ini ada tiga ayat untuk PasalPerubahan.

Ayat (1) berbunyi:

Untuk mengubah Undang-Undang Dasar, sekurangkurangnya 3/4 daripada jumlah anggota MPR harushadir.

Ayat (2):

Putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya3/4 jumlah daripada anggota yang hadir.

Ayat (3):

Perubahan terhadap pasal-pasal tentang Dasar Negara,Bentuk Negara, Bentuk Pemerintahan dan Wilayah Negara,hanya dapat dilakukan dengan persetujuan seluruh rakyat

Indonesia melalui referendum.63

Selanjutnya, F-PDIP melalui Hobbes Sinaga berpendapatbahwa mengubah suatu Undang-undang Dasar harus didasarkanpada beberapa pertimbangan baik losos, dasar normatif,hingga aturan dasar.

... Bab tentang perubahan Undang-Undang Dasar, tidak

62 Ibid., hlm. 213.63 Ibid.

buku 10.indd 51 9/24/10 5:55:48 PM


83/511


84/511



kurangnya 2/3 dari jumlah anggota Majelis PermusyawaratanRakyat harus hadir.

Ayat (2):

Putusan diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya2/3 daripada jumlah anggota yang hadir.

Dengan aturan yang terdapat dalam Pasal 37 tersebut,maka para pendiri negara berpendapat akan sulitnyauntuk mengubah Undang-Undang Dasar. MPR yang terdiridari DPR ditambah Utusan Daerah dan Golongan adalahsuatu lembaga yang jumlah anggotanya cukup besar, tidakpernah terpikir oleh beliau-beliau bahwa satu partai dapatmenguasai lebih 50% dari anggota DPR. Demikian jugaUtusan Daerah dan Utusan Golongan bisa dikuasai oleh

satu partai. Oleh karena itu dengan dilandasi kearifandan pikiran seorang negarawan, para pendiri negara ituberpendapat bahwa Pasal 37 adalah ketentuan yang rigiddan sulit untuk dilaksanakan.65

Hobbes Sinaga kemudian menjelaskan mengenaipelaksanaan dalam era orde Baru.

Pemerintah Orde Baru di bawah kepemimpinan BapakSoeharto, ternyata dapat mengubah pendapat pendirinegara tersebut. Dengan suatu cara yang berliku-liku daninkonstitusional, susunan MPR dapat direkayasa sehinggahampir 2/3 dari anggota MPR benar-benar dikuasai olehpemerintah dengan mempergunakan perpanjangan tanganpolitiknya. Sifat rigid Pasal 37 menjadi sangat terganggu,karena jika fraksi-fraksi pendukung utama pemerintahmenginginkan perubahan Undang-Undang Dasar tanpaberpikir panjang akan segera dapat dilaksanakan. Besarnyajumlah anggota fraksi yang dikuasai pemerintah itumembuat Presiden Soeharto ketakutan dan mengajukansuatu usul yaitu untuk mengubah Undang-Undang Dasar1945 harus melalui referendum yang kemudian diatur

dalam suatu Ketetapan MPR dan pelaksanaannya diaturdalam undang-undang.66

Kemudian, F-PDIP juga mengajukan usul perubahanterhadap Pasal 37 UUD.

Atas dasar pemahaman sejarah itu, kami dari Fraksi PDIPerjuangan mengajukan suatu usul perubahan terhadapPasal 37 Undang-Undang Dasar 1945, dengan tujuan untuk

65 Ibid.66 Ibid. hlm. 215 -216.

buku 10.indd 53 9/24/10 5:55:48 PM


85/511


86/511


87/511


88/511


89/511



UUD 1945 serta bentuk dan keutuhan negara kesatuan RIharus dilakukan dengan referendum, yaitu harus mendapatpersetujuan Iebih dari lima puluh persen rakyat. Pengertian

rakyat di sini haruslah kita artikan sebagai rakyat yangikut menggunakan hak pilihnya, bukan dalam artirakyat Indonesia seluruhnya. Karena tentunya ada rakyatIndonesia yang belum punya hak pilih dan tidak sempatmenggunakan hak pilihnya.73

Sementara itu, Patrialis Akbar dari Fraksi Reformasi(F-Reformasi) menambahkan keterangan yang belumdisampaikan oleh juru bicara fraksinya, A.M. Luth. Dalampenjelasannya, Patrialis membahas perlu adanya rumusan lebihlanjut atas pengertian rakyat dalam Bab Perubahan Undang-Undang Dasar.

Tadi di dalam pemandangan Fraksi Reformasi, Pak Luthkebetulan memang agak terlupa membaca satu alinea.Yaitu mengenai perubahan Undang-Undang Dasar. Di sinidinyatakan bahwa dalam bab perubahan Undang-UndangDasar kalimat yang harus mendapat persetujuan lebih dari50% rakyat, dari Fraksi Reformasi berpendapat itu perluada rumusan lebih lanjut atas pengertian rakyat itu, yaitumereka yang menggunakan hak pilih.

Berangkat dari pengalaman kita ketika finalisasi itu,dengan tidak menyebutkan fraksi mana, lima menit sajakita membacakan masalah konsep ini ternyata sudahada perbedaan-perbedaan pendapat. Sehingga kamikhawatir rumusan dalam Perubahan Undang-UndangDasar khususnya Ayat (4) ini, itu akan menimbulkan satuinterpretasi yang macam-macam. Padahal di sisi lain, kitasudah hampir menyepakati kita tidak mempergunakanPenjelasan. Oleh karena itu, agar hasil kesepakatannalisasi ini bisa lebih sempurna dan bisa ditandatanganiseutuhnya maka kami dari Fraksi Reformasi meminta itu

juga dijadikan sebagai suatu catatan atau kalau memangtidak keberatan di dalam Ayat (4) itu di dalam kurungdibelakangnya disebutkan kalimat menggunakan hak pilih,jadi rakyat (menggunakan hak pilih). Sehingga apa yangkami sampaikan ketika nalisasi itu, juga mempunyaimakna dan arti untuk perubahan Undang-Undang Dasarini.74

73 Risalah Rapat Ke-51 Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR, 29 Juli 2000, hlm. 5674 Sekretariat Jenderal MPR RI, Op. Cit., hlm. 453.

buku 10.indd 58 9/24/10 5:55:48 PM


90/511


91/511



Tubuh Undang-Undang Dasar. Yang kedua, yang bisamengusulkan perubahan Dewan Perwakilan Rakyat atauDewan Perwakilan Daerah.

Kemudian yang ketiga, teknik perubahannya itu naskahterpisah, yaitu seperti yang ingin kita tradisikan denganamendemen satu, dua dan seterusnya.

Kemudian Ayat (2), usul perubahan atas ketentuanyang berkenaan bentuk negara kesatuan dan bentukpemerintahan republik dibahas dalam Sidang MajelisPermusyawaratan Rakyat setelah mendapat persetujuansekurang-kurangnya tiga per empat jumlah suara rakyatyang mempunyai hak pilih melalui referendum nasionalyang diadakan khusus untuk itu. Ini yang tadi kami

kemukakan bahwa untuk dua hal ini, sebelum diadakanperubahan dengan cara biasa, kami mengusulkan agardiajukan dulu pertanyaan setuju atau tidak setujunyaitu melalui referendum. Dan referendumnya itu melaluitiga per empat jumlah suara yang mendukung. Ini Ayat(2)-nya.

Ayat (3), untuk perubahan biasa, pasal-pasal yang tidakberkenaan dengan bentuk negara dan bentuk pemerintah,kami usulkan juga diubah, diperberat. Kalau sebelumnyadua per tiga kali dua per tiga (2/3 x 2/3), kami mengusulkanmenjadi tiga per empat kali tiga per empat (3/4 x 3/4)dengan alasan tiga per empat kali tiga per empat (3/4 x3/4) itu berarti setengah. Kalau dua per tiga kali dua pertiga (2/3 x 2/3) itu tidak sampai setengah, jadi kalau hadirhanya 2/3 + 1, kemudian cukup dua per tiga berarti tidaksampai setengah.

Atas pertimbangan itulah, Tim Politik dan Tim Hukumsepakat supaya jangan terlalu mudah juga di masa yangakan datang itu. Tentu Bapak-Bapak, semangat kita itusupaya mekanisme perubahan itu jangan terlalu mudah.Itu dengan asumsi bahwa kita nanti sudah memiliki

Undang-Undang Dasar yang utuh. Ada Undang-UndangDasar yang sudah komprehensif, yang utuh sehingga nantiuntuk perubahan selanjutnya tidak lagi terlalu gampang.Sekali lagi, dengan asumsi bahwa kita sudah memiliki satunaskah Undang-Undang Dasar yang utuh itu.

Kemudian yang terakhir, putusan diambil denganpersetujuan sekurang-kurangnya tiga per empat jumlah

buku 10.indd 60 9/24/10 5:55:48 PM


92/511


93/511


94/511


95/511



membandingkan prosedur perubahan UUD seperti yang terjadidi Amerika Serikat. Berikut pendapatnya.

Undang-Undang Dasar 1945 menetapkan wewenang MPRuntuk menetapkan Undang-Undang Dasar, yaitu Pasal 3dan mengatur ketentuan kuorum anggota MPR yangdisyaratkan untuk dapat dilaksanakannya perubahanUndang-Undang Dasar 1945, yaitu Pasal 37. Namun,Undang-Undang Dasar 1945 belum mengatur prosedurbagi usul inisiatif untuk dilakukannya perubahan Undang-Undang Dasar tersebut. Berbeda dengan Undang-UndangDasar Amerika Serikat yang menganut aliran yang samadengan Indonesia, yaitu memberikan wewenang kepadalembaga perwakilan, Kongres, untuk mengubah Undang-

Undang Dasar.Undang-Undang Dasar Amerika Serikat menetapkanprosedur bagi proses amendemen, yaitu disyaratkandiusulkan oleh 2/3 anggota Kongres dan hasilnya barudapat berlaku bila 3/4 lembaga perwakilan negara bagianmeratikasinya. Proses ratikasi negara bagian ditungguselama tujuh tahun ini amendemen ke-20 Ayat (6). Belajardari negara demokrasi yang paling stabil di dunia ini, F-UGberpendapat agar amendemen Pasal 37 diarahkan kepadapengaturan prosedur dan proses amendemen Undang-Undang Dasar 1945 pada waktu yang akan datang. Usulanyang telah dilampirkan dalam Tap MPR No. XI/MPR/2001patut dijadikan titik berangkat pembahasan ini.78

Pembahasan mengenai Pasal 37 juga muncul padapembicaraan di Rapat PAH I BP MPR Ke-10, 5 Maret 2002dengan agenda Penyerapan Aspirasi Masyarakat dalam RangkaPerubahan UUD 1945 yang dipimpin Ketua PAH I, JakobTobing.

Di tengah-tengah anggota PAH I 2002 hadir perwakilan

dari beberapa perguruan tinggi di Jakarta yang ikutmenyampaikan pandangannya tentang Pasal 37. Mereka dariUniversitas Kristen Indonesia (UKI), Universitas Nasional(Unas), Universitas Bung Karno (UBK), Universitas Pancasila,Universitas Asyaiyah, dan Universitas 17 Agustus. Namun,tidak semua perwakilan menyampaikan pandangannyatentang Pasal 37. Hanya perwakilan dari UKI dan UBK yang78 Ibid., hlm. 146.

buku 10.indd 64 9/24/10 5:55:49 PM


96/511


97/511



Di akhir pembicaraan, Anton mengusulkan agar Pasal37 sesuai dengan Lampiran TAP MPR Nomor XI/MPR/2001dihilangkan.80

Sementara itu, UBK melalui Jemmy Palapa berpandanganbahwa syarat kuorum usulan perubahan UUD terlalu mudahdan konsekuensinya sangat berbahaya bagi keutuhan negara.

Pasal 37 Ayat (1), (2), (3), (4), dan (5), semua masuk dengancatatan pada Aturan Peralihan karena kalau dibaca draftini, ini sebetulnya pintu untuk mengubah Undang-UndangDasar 1945. Menurut pandangan kami ini terlalu lebarkarena hanya membutuhkan sepertiga dari jumlah anggotauntuk mengagendakan adanya perubahan ini. Ini suatu

yang berbahaya karena kalau hanya sepertiga dan itu pintuuntuk mengubah itu terlalu lebar maka eksistensi negaraini sewaktu-waktu digoyang atau tergoyang hanya karenapendapat dari sepertiga anggota MPR. Kenapa bukan duapertiga untuk dengan pertimbangan-pertimbangan yangsangat fundamental, bukan pertimbangan teknis tentangjumlah anggota DPR dan DPD.81

Pendapat-pendapat anggota PAH I tentang Pasal 37secara lebih dalam dibahas pada Rapat PAH I BP MPR ke-21, 28 Maret 2002 yang dipimpin Wakil Ketua PAH I, Slamet

Eendy Yusuf. Agenda rapatnya adalah Pembahasan Pasal 37dan Aturan Peralihan Rancangan Perubahan UUD 1945.

Ketika membuka rapat, Slamet Effendy Yusufmengingatkan kembali kepada anggota PAH I tentang pentingnyapasal ini sehingga diharapkan serius membahasnya.

Jadi Saudara-saudara sekalian, sehubungan dengan BabXVI ini saya kira cukup penting untuk kita seriusi. Selainhal-hal yang sudah kita sepakati yang berkaitan denganPasal 37 yang tadinya terdiri hanya berisi dua ayat, yaitu

yang pertama adalah ketentuan untuk mengubah Undang-Undang Dasar itu sekurang-kurangnya 2/3 daripada jumlahanggota Majelis harus hadir. Lalu yang Ayat (2) putusandiambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya 2/3daripada jumlah anggota yang hadir maka pada Pasal 37yang sudah kita bicarakan ada lima ayat yang tidak perlusaya bacakan sekarang karena Bapak-Bapak semua sudah

80 Ibid.81 Ibid., hlm. 474.

buku 10.indd 66 9/24/10 5:55:49 PM


98/511



memegangnya.82

Terdapat usulan F-TNI/Polri melalui I Ketut Astawa

mengenai Pasal 37 terkait Bab XVI dan rumusan ayat-ayatnya.F-TNI/Polri mempertahankan judul lama, yakni tetap Bab XVIPerubahan UUD, sedangkan rumusan ayat-ayat, khusus Ayat(1) dan (2), fraksi ini setuju dipertahankan, dan mengusulkanrumusan tambahan pada Ayat (3), (4), dan (5).

Perkenankan kami menyampaikan pendapat Fraksi kamimenyangkut Bab XVI, yaitu Perubahan Undang-UndangDasar. Judul Bab XVI kami sarankan tetap. Demikian jugarumusan Pasal 37 Ayat (1) dan Ayat (2) itu tetap.

Menyangkut Pasal 37 Ayat (3) maka kami gabung

perumusannya 37 Ayat (3) dengan Ayat (4). Kami darimasukan tim ahli kami perpadukan sehingga kami sarankanrumusan sebagai berikut:

Pasal 37 Ayat (3) Usul perubahan ketentuan yang berkenaandengan Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 bentuk dankeutuhan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesiaserta perubahan Pasal 37 Ayat (3) (ini kami garis bawahilagi, serta perubahan Pasal 37 Ayat (3) ini) dibahas dalamSidang Majelis Permusyawaratan Rakyat setelah mendapatpersetujuan sekurang-kurangnya jumlah suara rakyat

yang mempunyai hak pilih melalui referendum nasionalyang diadakan khusus untuk itu.

Penambahan kami dari naskah itu pada hakikatnya adalahtermasuk juga perubahan Pasal 37 Ayat (3) ini. Mengapademikian?

Untuk mengantisipasi karena kita sudah semuanya sepakatuntuk tidak mengubah Pembukaan Undang-Undang Dasar.Kemudian tidak akan mengubah Bentuk dan KeutuhanWilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Jangansampai ada yang ingin mengubah ini supaya tidak melalui

referendum mereka ubah dulu Pasal 37 Ayat (3). Olehkarena itu maka untuk mengubah khusus Pasal 37 Ayat(3) ini pun diperlukan syarat yang sama dengan kalauada ingin mengubah Pembukaan Undang-Undang Dasar,bentuk dan keutuhan wilayah Negara Kesatuan RepublikIndonesia.

82 Sekretariat Jenderal MPR RI, Risalah Perubahan Undang-Undang Dasar Negara

Republik Indonesia Tahun 1945 (1999 2002) Tahun Sidang 2002 Buku Dua, (Jakarta:

Sekretariat Jenderal MPR RI, 2009), hlm. 133 - 134.

buku 10.indd 67 9/24/10 5:55:49 PM


99/511


100/511


101/511


102/511


103/511



merangsang untuk MPR 2004 untuk berpikir mengubahlagi begitu. Biarlah perubahan itulah 10 tahun depanlah,begitu barangkali.

Lalu ayat (5), Hal-hal mengenai pelaksanaan perubahanUndang-Undang Dasar ini, selanjutnya diatur denganputusan Majelis Perwakilan Rakyat.

Saya kira sudah mencakup semua kemungkinan, dari Ayat(1). Ketika ada usul perubahan Undang-Undang Dasar makaMPR membuat putusan MPR untuk mekanisme daripadaitu. Bagaimana pelaksanaan 2/3, 3/4 itu? Ya, putusan MPRyang mengatur tata cara pelaksanaan perubahan itu.

Jadi saya kira, dengan Ayat (5) ini sudah cukup luwes untukmenghadapi berbagai kemungkinan.87

F-UD sebagaimana disampaikan oleh M. Hatta Mustafamenganggap pantas jumlah 1/3 untuk usul perubahan UUD.F-UD tidak sependapat kalau harus diperberat menjadi 1/2anggota MPR.

baiklah Pasal 37 misalnya perubahan Undang-UndangDasar diagendakan dalam sidang Majelis MPR. Pengertiankami yang tadi itu, yang semua anggotanya dipilih melaluipemilihan umum, diajukan oleh sekurang-kurangnya 1/3dari jumlah Anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat

tersebut. Karena ini usul perubahan dan mengenai bagian-bagian tertentu, itu kalau usul bisa saja 1/2 atau 1/3 itusudah cukup banyak itu. Kalau misalnya anggotanya 650atau 700, 1/3 dari situ mungkin sudah lebih 230. Dan ituhanya untuk usul mengubah bagian-bagian tertentu ataumengamendemen bagian-bagian tertentu saya kira inisudah cukup banyak.

Kemudian, segala usul perubahan itu jelas mana yang maudiubah, itu kita sudah debatkan tempo hari, kita sudahsepakat ini. Dan untuk mengubah Undang-Undang Dasarsekurang-kurangnya 2/3 daripada jumlah anggota Majelisharus hadir, juga kita sudah sepakat. Tapi pengertian kami,ya DPR dan DPD itu yang ada di dalam MPR itu.

Kemudian mengenai putusan untuk mengubah, dilakukandengan persetujuan lebih dari 3/4 jumlah anggota MajelisPermusyawaratan Rakyat, dalam pengertian joint sessiontersebut, itu juga kita setuju.

Pada saat kita menentukan bahwa apabila Pembukaan,87 Ibid., hlm. 140 - 141.

buku 10.indd 72 9/24/10 5:55:49 PM


104/511



bentuk dan keutuhan wilayah Negara Kesatuan RI harusmendapat persetujuan kalau mau diubah dari 50% rakyat,ini juga menjadi persoalan. Rakyat kita pada satu saat

mungkin sudah 250 juta. Nah, sekarang, rakyat yangmana yang mempunyai hak pilih? Karena kalau misalnyadiadakan referendum, istilah Tim Ahli, apa pembatasannya?Jadi, apakah yang ikut memilih dalam pemilihan umumitu, daftar itu misalnya 160 juta, lalu harus lebih dari 80juta. Karena pada saat itu, walau penduduk WNI nyakatakanlah 230 juta, penduduknya mungkin 240, karenamemang berbeda penduduk dan warga negara. Penduduk,orang-orang asing juga masuk penduduk di Indonesia, kitasudah putuskan di dalam pasal yang sebelumnya. Jadi iniperlu penjelasan, atau katakanlah kita harus clearmasalah

ini, 50% ini jadi, itu hal yang mengenai perubahan Undang-Undang Dasar.88

F-UG yang diwakili Sutjipto lebih sepakat kalau usulperubahan UUD harus disetujui oleh sekurang-kurangnya 1/2dari anggota MPR, bukan 1/3.

Oleh karena itu memang inilah pentingnya kita bicaraPasal 37. Di dalam lima ayat yang telah kita rumuskanjadi di Perubahan Undang-Undang Dasar. Saya kira di Ayat(1), saya juga sepakat kalau dikaitkan rumusan Ayat (3) di

mana untuk mengubah diperlukan 3/4. Oleh karena itu,pantas juga kalau usulannya tidak 1/3. Tapi saya kira jugasekurang-kurangnya setengah. Saya kira itu wajar saja.Saya kira, di negara lain kelihatannya juga usulan tidaksemudah dengan angka yang lebih rendah.

Lalu mengenai kesepakatan, rumusan yang kita sepakatibersama bahwa untuk mengubah Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, bentuk dan keutuhan wilayah itu harusdengan referendum, saya kira kita setuju semuanya. Hanyamemang kita perlu merumuskannya dengan tepat.

Saya kira substansinya saya setuju tadi apa yang disampaikanoleh Pak Astawa tadi. Tetapi apakah ya, kalau kita inginmengubah ketentuan di dalam Pasal 37 di mana untukmengubah Undang-Undang Dasar, kuorumnya dari 3/4diubah dengan referendum? Saya kira apakah ya referendumdengan substansi yang demikian, saya kira kurang tepat.

Oleh karena itu, di sini saya kira diperlukan suatu

88 Ibid., hlm. 144.

buku 10.indd 73 9/24/10 5:55:49 PM


105/511



pemahaman bersama. Dan juga saya kira juga etika politikbahwa kalau substansinya memang kita untuk mengubahPembukaan Undang-Undang Dasar dan bentuk serta

keutuhan wilayah harus referendum. Apakah ya, kita akal-akalan mengubah dulu Pasal 37-nya. Apakah itu kira-kiramartabat anggota MPR?

Oleh karena itu, untuk menghindari hal-hal yang demikian,saya kira memang tidak gampang menemukan rumusanyang tepat, tetapi saya setuju Ayat (3) dengan Ayat (4) inidiubah saja, digabungkan maksudnya. Jadi, disatukan, jadibahwa di situ mengandung arti bahwa perubahan secaraumum itu adalah 3/4, dikecualikan untuk PembukaanUndang-Undang Dasar 1945 serta bentuk dan keutuhan

wilayah itu didahului dengan referendum. Jadi, saya kirausulan saya rumusannya disatukan.

Lalu, yang Ayat (5), kalau nanti jadi Ayat (4), saya kirasebagaimana yang disampaikan Pak Harjono, memangapakah kita membuatkan ketetapan yang lebih awal atauketetapan itu dibuat apabila ada kebutuhan. Saya kira iniperlu juga didiskusikan.89

Erman Suparno dari F-KB menyampaikan pandangansebagai berikut:

Berkaitan dengan Pasal 37.

Di sini tentunya perlu kita pahami bersama bahwa pertamaadalah masalah yang berkaitan dengan proses daripadakeputusan yang akan diambil di dalam perubahan Undang-Undang Dasar.

Yang kedua secara kuantitatif untuk menentukan sahnyaperubahan itu sendiri, ada dua hal itu.

Kalau kita melihat di dalam suatu ayat-ayat yang ada dalamkonteks proses, saya rasa, kami menganggap dari F-KBtidak ada masalah. Karena di sini tertuang bahwa anggotaMajelis Permusyawaratan Rakyat. Jadi, artinya bahwa

adalah anggota. Soal anggotanya nanti terdiri dari apasaja yang belum diputuskan, itu tidak masalah. Sehinggadi sini yang paling kita utamakan adalah kuantitatif ataujumlah daripada yang akan mengesahkan perubahan itu,itu yang pertama.

Kemudian yang kedua, di sini juga sudah terangkumproses-prosesnya sejak usulan sampai kepada pengambilan

89 Ibid., hlm. 146.

buku 10.indd 74 9/24/10 5:55:49 PM


106/511



keputusan dan pengesahan keputusan. Itu proses. Adadua hal.

Tetapi memang apa yang tadi disampaikan oleh Pak Hatta

bahwa persoalan yang mendasar itu justru di pasal, di BabII tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat itu sendiri. Iniyang menjadi kendala karena ini menjadi hal yang sangatmenentukan. Kalau tadi diibaratkan bagai lokomotif, bukanhanya gerbongnya. Oleh karena itu, di dalam hal ini Ayat(1), itu saya rasa ini sudah merupakan suatu kompromiPAH I yang terdahulu kita bahas.

Kemudian yang ketiga, mengandung makna bahwaUndang-Undang Dasar ini tidak perlu disakralkan kan,tetapi juga tidak harus selalu mudah diubah, ini sudahkita pahami bersama.

Kemudian, yang Ayat (3), Ayat (4), itu adalah yang tadi kamisampaikan adalah bersifat kuantitatif untuk pengesahan,sehingga angka yang dimaksud 2/3 dari yang hadir dan dari3/4 dari jumlah yang hadir, itu kalau dihitung memangsudah lebih dari 50%. Katakanlah jumlah anggota MajelisPermusyawaratan Rakyat nanti X, itu rumus matematisnyajuga demikian. Jadi sudah betul.90

Sedangkan Fraksi Reformasi, yang diwakili Fuad Bawaziermemaparkan pandangan fraksinya sebagai berikut:

Perkenankan saya menyampaikan pandangan saya mengenaiPasal 37 yang pada pendapat saya itu memang tidak perlumengalami perubahan apa-apa. Artinya tetap seperti apaadanya, terdiri dari dua ayat itu.

Pertimbangannya bahwa mari kita pandang Undang-Undang Dasar ini sebagaimana layaknya suatu produkmanusia. Semua negara itu punya Undang-Undang Dasar,bukan hanya kita. Mereka juga biasa mengubahnya bilamemang diinginkan dari generasi ke generasi.

Saya bersyukur bahwa para founders negara ini yang

lebih paling berhak, yang mendirikan negara itu, tidakmemaksakan hasil karyanya untuk ditelan oleh anakcucunya. Tidak mengklaim dirinya lebih baik atau lebihpintar dari anak cucunya kelak. Tidak membelenggugenerasi-generasi berikutnya termasuk pikiran-pikirannyadengan keadaan dan jamannya masing-masing dengan caramemaksakan harus terus-menerus menggunakan Undang-Undang Dasar hasil karya para founders itu.

90 Ibid., hlm. 147.

buku 10.indd 75 9/24/10 5:55:49 PM


107/511


108/511



yang sudah kita sepakati.92

F-PG yang diwakili Agun Gunanjar Sudarsa menyampaikan

pandangan berikut.Di dalam rangka pembahasan untuk Pasal 37 Bab XVIdengan judul Perubahan Undang-Undang Dasar ini,tampaknya kita juga sudah sepakat. Walaupun secarakeseluruhan tidak ada yang menyinggungnya. Jadi, kalaujudul babnya, saya yakin 150 tidak ada yang mengusulkanberubah, paling tidak itu dalam catatan kami karena tidakada usulan yang minta diubah, saya mengatakan tidakperlu diubahlah judul babnya.

Adapun pasalnya itu sendiri yang semula ada dua ayat,lalu di dalam rancangan naskah perubahan sebagaimanatermuat di dalam Lampiran Tap XI/2001, itu berubahmenjadi empat ayat.

Fraksi Partai Golkar pada hakikatnya bahwa sepanjangperubahan yang dilakukan terhadap Pasal 37 ini adalahdalam rangka menegakkan prinsip-prinsip aspekkewenangan yang memiliki secara formal untuk melakukanitu diatur secara jelas.

Dan yang kedua juga menyangkut masalah prinsip legitimasidaripada proses itu sendiri berkenaan dengan kuorumforumnya maupun kuorum pengambilan keputusannya.Termasuk juga menyangkut masalah-masalah substansinyamana-mana saja yang akan dirumuskan, kalau itu menjadisebuah keniscayaan bahwa ini yang kita yakini sebagaisebuah proses perubahan yang sangat elementer yangbisa kita yakini sebagai sesuatu yang terbaik. Fraksi PartaiGolkar mungkin tidak bersikap ini, harus menjadi sesuatuyang bersifat tetap.

Yang pertama katakanlah, buat Fraksi Partai Golkar, yangterpenting dalam Pasal 37 ini, kita sama-sama menyepakatibahwa badan yang bertugas, yang memiliki kewenangan,

memiliki kompetensi untuk melakukan perubahan Undang-Undang Dasar 1945 ini adalah rakyat.

Rakyat yang diterjemahkan sampai dengan hari ini, kitamasih mengenal lembaga tinggi negara yang namanyaMPR, itu satu.

92 Ibid.

buku 10.indd 77 9/24/10 5:55:49 PM


109/511



Oleh karena itu, saya melihat di sini ada dua tentangkelembagaan yang memiliki kewenangan untuk melakukanperubahan itu adalah satu, MPR untuk hal-hal substansi

di luar Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 dandi luar bentuk dan keutuhan wilayah. Untuk bentukdan keutuhan wilayah termasuk untuk Pembukaan, itukewenangannya melalui referendum, katakanlah melaluirakyat. Oleh karena itu, gagasan-gagasan pemikiran itutetap akan menjadi pedoman dan pegangan buat fraksiPartai Golkar.93

Agun kemudian menjelaskan hal yang menyangkutmasalah proses dan kuorum.

Yang kedua, menyangkut masalah proses.

Kami juga dapat menerima pada waktu itu dengan gagasan,pemikiran, usulan, bahwa untuk melakukan perubahan itu,ada semacam alur proses yang lebih detail. Jadi, tidak serta-merta untuk mengubah seperti yang tercantum dalam Pasal37 yang lama. Tetapi ada satu proses yang usulan terhadapperubahan itu katakanlah persyaratan yang minimal dari1/3 jumlah anggota MPR, dan untuk itu pula ada ketentuanyang juga mengatur bahwa hal-hal yang diusulkan ituharus disampaikan secara jelas. Itu artinya adalah dalamrangka lebih menjamin bahwa proses perubahan itu ada

satu proses, ada satu landasan pemikiran yang sangat kuat,tidak serta-merta ujug-ujug muncul begitu saja. Karenaimplikasinya dari ini ada di dalam perubahan Undang-Undang Dasar Pasal 37 maka konsekuensinya dalam bentukperaturan perundang-undangan yang berada di bawahnyaitu harus lebih menjabarkan tentang prinsip-prinsip itu.

Kemudian, yang ketiga, soal masalah kuorum. Kamipada hakikatnya tidak akan bergeser dari apa yang sudahdisepakati dalam lampiran ini. Namun, prinsipnya kamijuga masih bisa terbuka untuk mendiskusikan kembaliseperti forumnya untuk mengubah Undang-UndangDasar. Kami tetap sepakat untuk mengambil ketentuanyang lama yaitu 2/3. Lalu, putusan untuk mengubahnyaitu menjadi 3/4.

Waktu itu kita semangatnya dalam rangka, katakanlahlebih mempersulit untuk perubahan itu. Namun satupertanyaan yang juga kita perlu pikirkan ketika asmasjuga kita peroleh. Karena asmas juga mengatakan kenapa

93 Ibid., hlm. 149 - 150.

buku 10.indd 78 9/24/10 5:55:49 PM


110/511


111/511


112/511



Kemudian juga kami ingatkan bahwa kami pernahmengusulkan yang waktu itu sementara diselesaikan, yaitudalam Pancasila dasar negara. Sekiranya nanti ini kita

berhasil masukkan sebagai salah satu pasal dalam batangtubuh, kami juga mengusulkan supaya termasuk sesuatuyang dicantumkan dalam Ayat (4) ini.

Jadi, nanti di dalam Ayat (4) ini yang akan kita serahkantetap di tangan rakyat, kita tetap sisakan rakyatkedaulatannya adalah masalah Pembukaan Undang-Undang Dasar, masalah Pancasila dasar negara, masalahbentuk negara kesatuan, dan masalah wilayah negara. Dansupaya kesepakatan yang kita ambil nanti bukan hanyalebih dari 50%, tetapi sedikit lebih berat. Misalnya 3/4,

sebagaimana syarat di atas. Jadi referendumnya itupun,harus mendapat persetujuan 3/4 dari penduduk yangpunya hak pilih.

Yang terakhir, yang ingin kami sarankan tentang Pasal37 ini adalah apa yang telah kita sepakati, yaitu tentangbentuk daripada perubahan itu. Pada tahun 1999, kitatelah sepakat bahwa bentuk perubahan yang kita adakanini adalah bentuk amendemen, bentuk adendum. Saya rasakesepakatan itu perlu kita cantum dalam pasal dalam ayat.Sehingga Pasal 37 ini akan tambah satu ayat, yaitu bahwabentuk perubahan yang kita lakukan dalam amendemen

Undang-Undang Dasar adalah bentuk adendum.Dengan demikian, untuk selanjutnya, di masa-masayang akan datang apabila diadakan perubahan lagi makabentuknya itu tetap sebagaimana yang kita lakukansekarang, yang kita sepakati sekarang, yaitu bentukadendum. Jadi, bukan hanya substansi-substansi yangterkandung, tetapi juga tentang bentuk amendemennyasendiri, kita pertegas di dalam salah satu ayat Pasal 37ini.96

Soedijarto dari Fraksi Utusan Golongan (F-UG)menyatakan sependapat dengan pernyataan Ali HardiKiaidemak. Soedijarto menilai bahwa Perubahan Undang-Undang Dasar tidak bisa dilakukan dengan mudah, maka syarat2/3 merupakan syarat paling tepat seperti juga yang dianutoleh negara Amerika Serikat dan Jerman.

Pertama-tama, saya ingin men

Naskah_Naskah Komprehensif Buku 10

Documents

Transcript of Naskah_Naskah Komprehensif Buku 10