MODEL POLITIK HUKUM

PERLINDUNGAN KEPEMILIKAN HAK ATAS TANAH

UNTUK MEWUJUDKAN KESEJAHTERAAN MASYARAKAT

DISERTASI

Diajukan Untuk Memenuhi Syarat

Memperoleh Gelar Doktor Ilmu Hukum

Oleh :

NAMA : RAINOER

NIM : T311202007

PROGRAM DOKTOR ILMU HUKUM

PROGRAM PASCASARJANA

FAKULTAS HUKUM

UNIVERSITAS SEBELAS MARET

SURAKARTA

2016

iii

PERNYATAAN

Nama : R a i n o e r

NIM : T311202007

Menyatakan dengan sesungguhnya bahwa Disertasi dengan judul ; “MODEL

POLITIK HUKUM PERLINDUNGAN KEPEMILIKAN HAK ATAS TANAH

UNTUK MEWUJUDKAN KESEJAHTERAAN MASYARAKAT” adalah benar

karya saya sendiri. Hal yang bukan karya saya, dalam Disertasi tersebut diberi

tanda citasi dan ditunjukan dalam daftar pustaka.

Apabila dikemudian hari terbukti pernyataan saya tidak benar, maka saya bersedia

menerima saksi akademi, yang berupa pencabutan Disertasi dan gelar yang saya

peroleh dari Disertasi tersebut. Selanjutnya untuk menunjukan keaslian Desertasi

saya, dengan ini saya bersedia disertasi ini diupload atau dipublikasikan pada

website Program Doktor Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret.

Surakarta, 31 Agustus 2016

Yang membuat pernyataan

R a i n o e r

iv

MOTTO DAN PERSEMBAHAN

“Ilmu yang dimiliki merupakan suatu Kebahagiaan, bilamana dapat diimplementasikan dan bermanfaat bagi

Kesejahteraan Masyarakat, Bangsa, Negara dan Agama” (rainoer)

Disertasi ini kupersembahkan untuk :

1. Hj. Noerbaiti dan H. Mochammad Noer (Alm)

2. Isteri dan Anak-anakku Tercinta

3. Ibunda Margaretha Jaya (Almh) dan Soesanto (Alm)

4. Adik-adikku

v

KATA PENGANTAR

Dengan mengucapkan puji syukur penulis kehadirat Allah SWT, karena

limpahan rahmat dan petunjuk Nya lah penulis dapat menyelesaikan disertasi ini,

walaupun dengan proses yang sangat panjang. Penulis berupaya keras untuk

mengatasi berbagai kendala dan kesulitan serta hambatan yang terjadi selama

melaksanakan penelitian, hal ini dikarenakan keterbatasan waktu penulis berbagi

waktu dengan pekerjaan agar berjalan seimbang. Kesemuanya merupakan upaya

penulis untuk mendapatkan ilmu dan pengalaman berharga yang tak ternilai

harganya.

Selama penyusunan disertasi ini penulisan banyak mendapatkan bimbingan,

arahan dan bantuan dari berbagai pihak, hingga penulis dapat menyelesaikannya.

Oleh karenanya pada kesempatan ini penulis menyampaikan ucapan terimakasih

yang tak terhingga kepada yang terhormat :

1. Prof. Dr. Ravik Karsidi, MS, selaku Rektor Universitas Sebelas Maret

Surakarta.

2. Prof. Dr. M. Furqon Hidayatullah, M.Pd, selaku Direktur Program Pasca

Sarjana Universitas Sebelas Maret Surakarta.

3. Prof. Dr. Supanto, SH., M.Hum, selaku Dekan Fakultas Hukum yang telah

memberikan support, bimbingan dan arahan kepada penulis.

4. Prof. Dr. Hartiwiningsih, SH., M.Hum, selaku Ketua program Studi S3

sekaligus sebagai Dosen. Dengan kesabaran beliau yang selalu memberikan

semangat untuk maju terus dan pantang mundur menyelesaikan naskah

disertasi dan pendidikkan ini.

5. Prof. Dr. Adi Sulistiyono, SH,. MH., selaku Promotor sekaligus Dosen

Program Doktor Ilmu Hukum, beliau selalu membimbing dengan sabar dan

selalu memotivasi penulis agar cepat selesai dan lulus.

6. Dr. I. Gusti Ayu Ketut RH. SH., MM, selaku Co Promotor, beliau selalu

membimbing dengan sabar dan selalu memativasi penulis, dengan menyapa

“sudah sampai dimana menulisnya” biar cepat lulus.

vi

7. Prof. Dr. Endang Pandamdari, SH., CN., MH, selaku Dosen Penunjang dari

Universitas Trisakti, beliau dengan sabar memberikan bimbingan dan

memberikan buku-bukunya, beliau yang juga sebagai Penguji Eksternal.

8. Prof. Dr. Setiono, SH,. M.S,. mantan Ketua Program study S3 dan selaku

Dosen Program Doktor Ilmu Hukum, yang selalu membimbing dengan sabar

dan selalu memotivasi para mahasiswanya dan juga kepada penulis agar

cepat lulus.

9. Prof. Dr. Jamal Wiwoho, SH., MH., selaku Dosen Program Doktor Ilmu

Hukum, beliau selalu mengingatkan dan memberikan semangat serta

motivasi dalam penulisan Disertasi.

10. Segenap Dosen Program Doktor Ilmu Hukum Universitas Sebelas Maret

Surakarta, yang telah memberikan ilmunya kepada penulis.

11. Segenap staf dan karyawan Program Doktor Ilmu Hukum Universitas

Sebelas Maret Surakarta.

12. Rekan-rekan di Divisi Hukum Polri dan staf Bag Rapkum Divkum Polri yang

banyak membantu dan memberikan support untuk segera menyelesaikan

program pendidikan S3 ini.

13. Prof. Dr. Etty Susilowati, SH., M.Hum, selaku penguji eksternal dari UNDIP

Semarang Jawa Tengah yang telah memberikan support dalam ujian Terbuka

di Universitas Sebelas Maret Surakarta

14. Seluruh rekan-rekan seangkatan pada Program Doktor Ilmu Hukum

Universitas Sebelas Maret Surakarta, atas kebersamaannya dan kepedulian

dan saling mendukung agar segera dapat menyelesaikan program pendidikan

S3 ini.

15. Isteriku tercinta, Susan Damayanti yang selalu memberikan dukungan dan

semangat untuk dapat segera menyelesaikan kuliah S3, yang dengan penuh

pengertian dan memaklumi ditinggalkan untuk urusan kuliah dan kerja.

16. Anak-anakku : dr. Satria Harry Dharmawan, yang saat ini juga sedang

mengikuti PPDS Anasthesi di Fakultas Kedokteran UNHAS, dan Angelina

vii

Noeryanti, SF., Ap., yang telah merelakan ayahnya meninggalkan waktu-

waktu kebersamaan bersama keluarga dalam rangka mengikuti perkuliahan.

17. Pimpinan di kantor baik pada saat bertugas di Polda Sumsel saat itu dan di

Divisi Hukum Polri di Mabes Polri yang telah memberikan ijin dan peluang

untuk mengikuti pendidikan S3 di Fakultas Hukum Universitas Sebelas

Maret, Surakarta.

18. Serta para pihak yang telah banyak membantu penulis selama penyusunan

disertasi ini yang tidak dapat penulis sebutkan satu persatu.

Dalam penyusunan disertasi ini penulis telah berusaha dengan baik agar

hasilnya dapat memberikan manfaat yang sebesar-besarnya. Namun demikian

penulis menyadari bahwa penulisan disertasi ini masih jauh dari harapan dan

kesempurnaan. Oleh karenanya penulis mengharapkan saran dan keritik guna

penyempurnaan penulis selanjutnya. Akhirnya penulis berharap semoga kehadiran

disertasi ini memberikan manfaat bagi penyelenggara negara, khususnya yang

berkaitan dengan permasalahan dibidang pertanahan dan kesejahteraan masyarakat

yang menginginkan keadilan dan adanya kepastian hukum di Indonesia.

Surakarta, 31 Agustus 2016

Penulis

R a i n o e r

viii

ABSTRAK

RAINOER. NIM. T311202007. MODEL POLITIK HUKUM PERLINDUNGAN

KEPEMILIKAN HAK ATAS TANAH UNTUK MEWUJUDKAN KESEJAHTERAAN

MASYARAKAT. Promotor : Prof.Dr. Adi Sulistiyono, SH.,MH., Co Promotor : Dr. I.G.

Ayu Ketut Rachmi H,. SH., MM., Disertasi Program Doktor Ilmu Hukum, Fakultas

Hukum Universitas Sebelas Maret Surakarta.

Tujuan Disertasi ini adalah untuk mengetahui dan menganalisis : (1) Mengapa politik

hukum pertanahan belum mampu memberikan kepastian dan perlindungan terhadap

kepemilikan hak atas tanah kepada masyarakat luas; (2) Bagaimana membangun suatu

model politik hukum perlindungan kepemilikan hak atas tanah melalui sistem

pendafataran yang ideal guna mewujudkan kesejahteraan masyarakat; Metode

penelitian yang digunakan adalah menggunakan metode nondoktrinal dan doktrinal.

Adapun sumber data penelitian adalah menggunakan data primer dan data sekunder.

Penulisan ini dimaksudkan untuk mengetahui keberlakuan politik hukum pertanahan

dalam aspek perlindungan hukum kepemilikan hak atas tanah bagi masyarakat luas

melaui sistem pendaftaran menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Secara yuridis teknis, tujuan utama pendaftaran tanah untuk menciptakan kepastian

hukum dan menjamin perlindungan hukum. Secara garis besar penelitian ini bertujuan

untuk mengetahui faktor-faktor penyebab terjadinya ketidakpastian hukum dalam

sistem pendaftaran kepemilikan hak atas tanah yang berimplikasi tidak terjaminnya

sertifikat hak atas tanah. Adapun faktor-faktor yang menyebabkan belum mampunyai

sistem pendaftaran dalam hal kepastian dan perlindungan terhadap kepemilikan hak

atas tanah kepada masyarakat, antara lain; Ketidakjelasan politik hukum pertanahan,

Lemahnya kepastian hukum, Lemahnya birokrasi penyelenggaraan pendaftaran tanah

dan Faktor kultur (budaya) yang belum mengedepankan integritas moral. Politik

hukum agraria seharusnya mengacu kepada kepentingan masyarakat luas berdasarkan

prinsip kesejahteraan dan keadilan, sebagaimana ditentukan oleh UUD Tahun 1945.

Untuk itu maka harus dilakukan pembangunan hukum yang intinya adalah pembaruan

terhadap ketentuan hukum yang telah ada dan yang dianggap usang, dan penciptaan

ketentuan hukum baru yang diperlukan untuk memenuhi tuntutan perkembangan yang

terjadi dalam masyarakat, oleh karenanya perubahan menuju kepada sistem publikasi

positif merupakan langkah besar kedepan (futuristic) bagi Indonesia, dengan

membangun model politik hukum perlindungan kepemilikan hak atas tanah melalui

sistem pendaftaran yang ideal berdasarkan sistem publikasi positif, dimana Undang-

Undang pertanahan merupakan perwujudan penegakan hukum dan kepastian hukum di

bidang pertanahan. Perlu penyempurnaan terhadap UUPA yang lebih mengedepankan

kepentingan masyarakat dan selaras dengan UU Sektoral lainnya, pendayagunaan

masyarakat dalam proses pendaftaran sertifikasi kepemilikan hak atas tanah.

Dukungan kelembagaan BPN dengan pelayanan yang prima serta aparatur pemerintah

lainnya guna menumbuhkembangkan kesadaran hukum masyarakat dalam rangka

perlindungan dan kepastian hukum kepemilikan hak atas tanah. Pihak BPN

diproyeksikan hanya menentukan adanya cacat administrasi pada saat pendaftaran atas

tanah dalam proses pensertifikatan. Pembatalan tetap berada pada badan peradilan,

karenanya diperlukan adanya Pengadilan khusus yang menangani persengketaan

kepemilikan hak atas tanah.

Kata Kunci : Politik Hukum, Perlindungan Hak, Kesejahteraan Masyarakat.

ix

ABSTRACT

RAINOER. NIM. T311202007. LEGAL POLITICAL MODEL OF LAND TITLE

PROTECTION TO REALIZE PEOPLE’S WELFARE. Promoter: Prof. Adi Sulistiyono, SH., MH., Co Promoter: Dr. I.G. Ayu Ketut Rachmi H,. SH., MM.,

Dissertation. Law Science Doctorate Program of Law, Faculty, Sebelas Maret

University of Surakarta.

The purpose of this dissertation is to know and analyze: (1) Why legal political has

been unable to land laws provide certainty and protection of land rights to the wider

community; (2) How to build legal political model of land title protection through a

signup system is ideal for the realize people’s welfare; The method used is using

non-doctrinal and doctrinal. The source of data is the research using primary data

and secondary data. This writing is intended to find out the validity of the land laws

in the political aspects of the legal protection of land rights for the wider

community through the registration system according to the legislation in force.

Legally Technically, the main purpose of land registration to create legal certainty

and ensure the protection of the law.

Broadly speaking, this study aims to know the factors cause of legal uncertainty in

the system of registration of land ownership which implies no guarantee of land

rights certificates. The factors that cause does not have a registration system in

terms of certainty and protection against ownership rights over the land to the

community, among others; Political obscurity land law ,Weak rule of law, Weak

bureaucratic organization of registration of land and culture factors that have not

been put forward moral integrity. Political agrarian law should refer to the public

interest based on the principles of welfare and justice, as determined by the 1945

Constitution.

For that it must be done for legal development which in essence is an update to the

existing legal provisions and are considered obsolete, and the creation of new legal

provisions required to meet the demands of the development that occurs in the

community, therefore shift towards the system of positive publicity is a major step

forward (futuristic) for Indonesian, by building a political model legal protection of

land rights through the registration system ideal based system of positive publicity,

which the Act land is the embodiment of law enforcement and legal certainty in the

land sector.

Necessary improvements to the Basic Agrarian Law which prioritizes the interests

of society and in harmony with other sectoral Act, community empowerment in the

process of certification of registration of land ownership. Institutional support of

the National Land Agency with excellent service as well as other government

officials in order to enhance awareness of the law in order to protect society and the

legal certainty of ownership rights to land. The National Land Agency projected

determine their administrative defect at the time of registration of land in the

certification process. Cancellation remain in the judiciary, and therefore needed a

special court to deal with disputes over land ownership rights.

Keywords: Legal Political, Protection of Rights, People’s Welfare.

x

DAFTAR ISI

HALAMAN JUDUL….…………………………………………………... i HALAMAN PERSETUJUAN….………………………………………… ii HALAMAN PERNYATAAN….………………………………………… iii MOTO DAN PERSEMBAHAN….………………………………………. iv

KATA PENGANTAR….…………………………………………………. v

ABSTRAK.……………………………………………………………….. viii

DAFTAR ISI ……………………………………………………….…….. x

DAFTAR TABEL……………………………………………………….… xiii DAFTAR BAGAN……………………………………………………….. xiv

DAFTAR INDEX..………………………………………………………. xv

BAB I PENDAHULUAN….…………………………………………….. 1

A. Latar Belakang ..................................................................................... 1

B. Rumusan Masalah ................................................................................ 11

C. Tujuan Penelitian ................................................................................ 12

D. Manfaat Penelitian .............................................................................. 12

1. Manfaat Teoritis ....................................................................... 12

2. Manfaat Praktis ....................................................................... 13

BAB II TINJAUAN PUSTAKA .................................................................. 14

A. Landasan Teori .................................................................................... 14

1. Teori Negara Hukum dan Negara Kesejahteraan .......................... 14

2. Teori Politik Hukum ...................................................................... 23

3. Teori Kemanfaatan (Utilitas) Hukum ............................................ 27

4. Teori Kepastian Hukum dan Perlindungan Hukum ....................... 30

5. Teori Sistem Hukum dan Bekerjanya Hukum di Masyarakat ....... 35

B. Kerangka Konseptual ........................................................................... 38

1. Pengertian Agraria dan Hukum Agraria ........................................ 38

2. Konsepsi Kuasa Negara ................................................................. 42

a. Hak Menguasai Negara Menurut Konstitusi ............................ 42

b. Wewenang Negara Menguasai Tanah ..................................... 47

1) Masa Sebelum UUPA ........................................................ 47

2) Masa Setelah Berlakunya UUPA ....................................... 54

3. Pembagian Hak-Hak Atas Tanah ................................................... 60

xi

4. Peralihan Hak Atas Tanah.............................................................. 68

5. Pendaftaran Tanah.......................................................................... 77

a. Landasan Pendaftaran Tanah ................................................... 77

b. Sistem Pendaftaran Tanah ........................................................ 84

c. Sistem Publikasi Yang Dianut di Indonesia ............................. 86

d. Hak Atas Tanah Adat .............................................................. 89

e. Mekanisme Pelaksanaan Pendaftaran Tanah di Indonesia ...... 112

C. Kerangka Pemikiran ............................................................................. 120

D. Penelitian Terdahulu dan Kebaruan Penelitian .................................... 129

BAB III METODE PENELITIAN ........................................................... 133

A. Jenis Penelitian ..................................................................................... 133

B. Pendekatan Penelitian .......................................................................... 134

D. Lokasi Penelitian .................................................................................. 134

E. Pemilihan Responden ........................................................................... 135

F. Sumber dan Jenis Data Penelitian ........................................................ 135

G. Teknik Pengumpulan Data ................................................................... 137

H. Teknik Analisis Data ............................................................................ 138

BAB IV ANALISIS KEPASTIAN DAN PERLINDUNGAN

KEPEMILIKAN SERTIFIKAT ATAS TANAH ...................... 140

A. Faktor Peraturan Per-Undang-Undangan Politik Hukum ……….. Pertanahan Indonesia dan Permasalahannya.................................. 140

1. Sengketa (konflik) pertanahanan ................................................... 143

2. Ketimpangan struktur pemilikan dan penguasaan tanah................ 146

3. Kepastian Hukum Hak Atas Tanah ................................................ 148

a. Permasalahan Sistem Pendaftaran Tanah ................................ 148

b. Lemahnya Jaminan Kepastian Hukum Hak Atas Tanah ......... 163

B. Faktor Pelaksana (Petugas) dalam Struktur Birokrasi

Pendaftaran dan Sertifikasi Oleh BPN ................................................. 168

1. Kendala dan Permasalahan Pendaftaran Tanah ............................ 168

2. Penyimpangan Dalam Proses Pendaftaran dan Sertifikasi Tanah . 182

3. Penilaian Proses Pendaftaran Sertifikat Tanah Oleh BPN ............. 195

a. Metode Penilaian Kinerja Pelayanan Publik

(Nilai Indeks Pelayanan) .......................................................... 195

xii

b. Hasil Penilaian Pelaksanaan Proses Pelayanan Publik

di Bidang Pendaftaran dan Sertifikasi oleh BPN DKI Jakarta .. 202

C. Faktor Masyarakat dan Budaya Hukum .............................................. 205

BAB V MEMBANGUN MODEL POLITIK HUKUM PERLINDUNGAN

KEPEMILIKAN HAK ATAS TANAH UNTUK MEWUJUDKAN

KESEJAHTERAAN MASYARAKAT ...................................... 211

A. Politik Hukum .................................................................................... 211

1. Kebijakan Sistem Pendaftaran Tanah Stelsel Positif ..................... 211

2. Pembedaan Kepastian Hukum dan Kepastian Hak ....................... 234

3. Pembentukan Lembaga Dana Pertanggungan................................ 243

B. Peningkatan Kualitas Birokrasi Badan Pertanahan Nasional ............. 249

1. Mengefektifkan Sistem Kelembagaan Pendaftaran Tanah ........... 251

2. Peningkatan Kualitas Peraturan dan Sosialisasi ............................ 257

3. Peningkatan Kualitas Pelayanan .................................................... 258

4. Penguatan Peran Camat dan Lurah Dalam Rangka Proses

Sertifikasi Tanah ............................................................................ 262

5. Tanggung Jawab Pejabat Pendaftaran Tanah................................. 268

6. Membangun Sistem Informasi Pertanahan .................................... 274

C. Peningkatan Budaya Hukum ............................................................... 276

BAB VI PENUTUP .................................................................................... 280

A. Kesimpulan .......................................................................................... 282

B. Implikasi .............................................................................................. 282

C. Rekomendasi ........................................................................................ 282

DAFTAR PUSTAKA ................................................................................... 284

LAMPIRAN

xiv

DAFTAR BAGAN

1. Bagan 1. Kelemahan Sistem Pendaftaran Negatif………..... 124

2. Bagan 2. Model Politik Hukum Pertanahan yang menjamin..

Kepastian Hukum………………………………… 126

3. Bagan 3. Siklus Penelitian………………………………….. 139

4. Bagan 4. Alur penyimpangan pelayanan publik dalam proses

Pendaftaran dan Sertifikasi Pertanahan…………… 184

5. Bagan 5. Alur Pelayanan Prima Birokrasi Pemerintah………. 196

6. Bagan 6. Konsep Kepuasan Pelanggan………………………. 197

7. Bagan 7. Alur Penjaminan Kepastian Penerbitan Sertifikat…..

Stelsel Positif……………………………………….. 232

xiii

DAFTAR TABEL

1. Tabel 1. Data Konflik Agraria………………………………... 144

2. Tabel 2. Kekerasan dalam Konflik Agraria Selama 2011-2015 145

3. Tabel 3. Jumlah Petani Gurem dengan Kepemilikan Lahan…. 147

4. Tabel 4. Jumlah Penduduk miskin di Indonesia, 2014-2015… 148

5. Tabel 5. Perhitungan Mutu Pelayanan Publik………………… 200

6. Tabel 6. Hasil Perhitungan nilai Indeks Pelayanan (NIP)……. 203

xv

DAFTAR INDEX

1. ATR/BPN = Agraria Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional

2. BPUPKI = Badan Penyelidik Usaha2 Persiapan Kemerdekaan Indonesia

3. BPS = Badan Pusat Statistik

4. BPHTB = Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan

5. B.W = Burgertijk Wetboek

6. BOT = Build-Operate-Transfer

7. BTO = Build-Transfer-Operate

8. DPR = Dewan Perwakilan Rakyat

9. DTK = Dinas Tata Kota

10. DKI = Daerah Khusus Ibukota

11. JUKNIS = Petunjuk Teknis

12. GPS = Global Positioning System

13. HAM = Hak Asasi Manusia

14. HIR = Herzien Inlandsch Reglement

15. IKM = Indeks Kepuasan Masyarakat

16. KUH Pdt = Kitab Undang-undang Hukum Perdata

17. KUHP = Kitab Undang-undang Hukum Pidana

18. KUHAP = Kitab Undang-undang Hukum Acara Pidana

19. KBPN = Kepala Badan Pertanahan Nasional

20. LARASITA = Layanan Rakyat untuk Sertifikasi Tanah

21. NRT = Nilai Rata-rata Tertimbang

22. PP = Peraturan Pemerintah

23. PBB = Pajak Bumi dan Bangunan

24. PMNA = Peraturan Menteri Negara Agraria

25. PPAT = Pejabat Pembuat Akta Tanah

26. PNS = Pegawai Negeri Sipil

xvi

27. P4T = Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah

28. SDA = Sumber Daya Alam

29. SPI = Serikat Petani Indonesia

30. SOP = Prosedur Standar Operasional

31. SISMIOP = Peta Instansi Pajak Bumi dan Bangunan

32. SK HGB = Surat Keputusan Hak Guna Bangunan

33. TAP MPR = Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat

34. TUN = Tata Usaha Negara

35. UUD = Undang Undang Dasar

36. UUDS = Undang Undang Dasar Sementara

37. UUPA = Undang Undang Pokok Agraria

38. VOC = Verenigde Oost-Indische Compagnie