1

Mengadopsi Manajemen Sektor Private dalam Mengelola SDM Sektor Publik :

Memahami Sosok PPPK melalui diskursus Paradigma Administrasi Publik

Muhammad Syafiq Pusat Inovasi Kelembagaan dan SDA LAN RI

Deputi Inovasi Administrasi Negara Lembaga Administrasi Negara

Jl. Veteran 10, Jakarta 10110, Indonesia, E-mail muhammadsyafiq.ugm@gmail.com

Pendahuluan

Lahirnya UU ASN merupakan sebuah babak baru penataan kepegawaian

pemerintah yang selama ini identik dengan rendahnya kinerja, kompetensi,

profesionalisme serta hal-hal negatif lainnya. Bahkan menurut Azwar Abubakar selaku

Menpan menyatakan bahwa 95% dari 4,7 juta PNS tidak berkompeten di bidangnya

(Tempo.com, edisi 29 februari 2012). Aparat birokrasi pemerintah juga identik dengan

perburuan rente yang prakteknya sudah menggurita. Tindakan Gubernur Jawa Tengah

Ganjar Pranowo di Jembatan Timbang Batang merupakan sebuah bentuk ekspresi untuk

dapat memutus virus rent seeking dalam birokrasi pemerintahan. Oleh karena itu

diperlukan adanya reformasi kepegawaian yang menjadi subsistem dalam reformasi

birokrasi (Effendi 2007 dalam Putranti dan Suwartiningsih 2012).

Hadirnya UU ASN kemudian menjadi angin segar guna menciptakan penataan

sistem kepegawaian yang lebih profesional. Sosok Aparatur Sipil Negara nantinya

diharapkan akan dapat merespon tantangan lingkungan strategis guna menopang

pemerintah dalam mencapai tujuannya. Prinsip dasar UU ASN adalah pemberlakuan

“Sistem Merit” melalui seleksi dan promosi secara adil dan kompetitif, menerapkan prinsip

fairness, penggajian, reward dan punishment berbasis kinerja, standar integritas dan

perilaku untuk kepentingan publik, manajemen SDM secara efektif dan efisien serta

melindungi pegawai dan intervensi politik dan dari tindakan semena-mena (Biro Hukum,

Komunikasi dan Informasi Publik Kementerian PAN dan RB:2014). Kehadiraan UU ASN ini

merupakan modal berharga untuk menciptakan birokrasi Indonesia yang responsif dan

siap menghadapi abad Asia. Pusat ekonomi dunia di abad-21 diproyeksikan berada di Asia

dan tidak lagi di Eropa atau Amerika yang akan menghasilkan 53 persen Gross Domestic

Product (GDP) Dunia. Indonesia berdasarkan perhitungan Bank Dunia, ADB dan UNDP

akan berpeluang menjadi negara penyumbang pertumbuhan ekonomi Asia bersama enam

negara lainnya seperti Jepang, Korea Selatan, Cina, India, Thailand dan Malaysia. Hal

tersebut diungkapkan oleh Prof Sofian Efendi kepada crew Majalah Layanan Publik

Kemenpan RB(Biro Hukum, Komunikasi dan Informasi Publik Kementerian PAN dan

RB:2014) .

Hal yang menarik kemudian dalam sistem kepegawaian yang diatur dalam UU ASN

adalah munculnya sosok Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK). Sehingga,

status pegawai pemerintah tidak hanya melekat pada PNS. Hal yang kemudian

membedakan PPPK dengan PNS adalah pada status kepegawaiannya yang bersifat tidak

tetap. PPPK merupakan pegawai pemerintah dengan perjanjian kontrak yang jangka waktu

kontraknya minimal satu tahun dan bisa diperpanjang sesuai dengan capaian kinerja.

Kemudian. Adanya PPPK nantinya akan mendorong kompetisi untuk berkinerja dengan

baik dan Comfort zone yang saat ini diidentikkan dengan PNS akan dibongkar melalui UU

ASN (FGD Isu Strategis LAN RI tanggal 16 Maret 2014 ).

Adanya sistem kontrak perjanjian kerja dan kompetisi yang coba dibangun dalam

sistem kepegawaian di Indonesia merupakan salah satu gambaran bagaimana manajemen

sektor private coba diadopsi oleh negara. Namun yang menjadi pertanyaan adalah apakah

PPPK dalam UU ASN mengadopsi secara radikal prinsip-prinsip manajemen sektor private

melalui paradigma New Public Manajemen (NPM). Pertanyaan tersebut sangat penting

karena dalam berbagai literature telah muncul banyak kritik terhadap paradigma NPM

dengan kemunculan paradigma New Public Service (NPS). Bahkan, menurut Asmawi

Rewansyah, NPS lebih cocok untuk membangun aparatur negara atau mereformasi

birokrasi pemerintahan yang menangani unsur kesejahteraan rakyat. Paradigma NPS akan

sesuai bila digunakan oleh pemerintah dalam melakukan reformasi birokrasi atau

pembangunan aparatur negara yang menangani urusan pemerintahan di bidang

kesejahteraan rakyat, seperti pendidikan, kesehatan, sosial dan urusan agama (Rewansyah:

2010:37).

Pemahaman tentang paradigma yang dibangun dalam konsep PPPK sangatlah

penting untuk dikaji karena nantinya akan sangat berkaitan erat dengan mindset pegawai

PPPK secara khusus serta manajemen PPPK secara umum. Karena, kesalahan pemahaman

akan paradigma akan berdampak sistemik kesalahan membangun budaya dalam

mengelola PPPK.

Diskursus Paradigma Administrasi Publik

Perkembangan paradigma administrasi publik menarik untuk diikuti sebagai bagian

dari perubahan pendekatan dalam mengelola negara. Perkembangan paradigma dari Old

Public Adminsitration (OPA), New Public Management (NPM), serta new Public Service

(NPS) akan sangat berguna dalam menelusuri dasar gagasan pemikiran pengelolaan

kepegawaian pemerintah di Indonesia melalui UU ASN . Kerangka dasar pembentukan UU

ASN bisa dipastikan terpengaruh atau bahkan mengadopsi beberapa preposi-preposisi

yang muncul dalam paradigma administrasi publik.

Generasi awal paradigma administrasi publik biasa dikenal dengan Old Public

Adminsitration (OPA) atau model administrasi publik tradisional. Prinsip dasar dari

paradigma administrasi publik tersebut bermula dari bentuk artikulasi dari model

birokrasi Max Weber. Mekanisme kontrol berpusat dari atas ke bawah begitu pula dengan

pengambilan kebijakan. Perkembangan selanjutnya, Woodrow wilson memberikan

sumbangsih pemikiran dengan melakukan dikotomi antara administrasi dan politik

(Pfiffner : 2004). Gagasan tersebut muncul untuk mengurangi ruang bagi administrator

untuk melakukan praktek nepotisme . Berdasarkan beberapa konsep yang muncul terkait

administrasi publik, Guy Peters kemudian merangkum beberapa prinsip dari karakteristik

model administrasi publik tradisional yaitu : sebuah public service yang apolitis, hierarkhi

dan aturan, permanen dan stabilitas, sebuah institusi pelayan sipil, regulasi internal (B. G.

Peters,2001 dalam Pfiffner : 2004). Inti dari konsep administrasi publik tradisional adalah

menempatkan negara menjadi aktor utama dalam penyelenggaraan urusan pemerintah.

Model administrasi publik tradisional dalam perkembangannya menimbulkan

banyak kritik diantaranya adalah munculnya monopoli state dalam pelayanan publik, oleh

karena itu muncullah New Public Management (NPM). Munculnya New Public Management

(NPM) merupakan sebuah reaksi dari kelemahan model administrasi publik tradisional

(O’Flynn 2005a; Stoker 2006 dalam O’Flynn : 2007). Model NPM berusaha membongkar

monopoli pelayanan, memperluas aktor penyedia layanan serta pendekatan manajemen

yang lebih berorientasi pasar (Stoker 2006:45 dalam O’Flynn : 2007). Terkait dengan NPM

tersebut, Hood (Hood,1991 dalam O’Flynn : 2007) merumuskan beberapa komponen yang

menjadi kunci dari model tersebut yaitu, ditangani oleh manajemen profesional, adanya

standar dan ukuran kinerja yang eksplisit, penekanan lebih besar pada kontrol output,

agregasi dari unit-unit dalam sektor publik, kompetisi yang lebih besar pada sektor publik,

gaya sektor publik dalam praktek manajemen, disiplin yang lebih besar dan penghematan

dalam penggunaan sumber daya. Setelah itu giliran Hughes dalam papernya menyebutkan

beberapa karakteristik dari NPM sebagai berikut ; Manajemen (hasil dan tanggung jawab

manajerial) memiliki fungsi lebih tinggi dari pada administrasi (mengikuti struktur),

prinsip ekonomi (ditarik dari teori public choice, teori Principal –agent, kontrak, kompetisi,

serta teori perusahaan) dapat membantu manajemen publik, teori dan praktek

management moderen (flexibility in staffing and organisation) dapat meningkatkan

manajemen publik (Hughes,2006 dalam O’Flynn : 2007).

Pertanyaan yang kemudian muncul terkait kemunculan NPM adalah kesesuainnya

untuk diterapkan pada manajemen pemerintahan utamanya di negara berkembang.

Bertolak dari beberapa pertanyaan tersebut muncullah paradigma baru yaitu New Public

Service (NPS)yang pertama kali dikenalkan oleh Janet V. Dernhart dan Robert B. Dernhart

melalui tulisan yang berjudul “The New Public Service, Serving not Steering” yang pada

intinya adalah sebuah kritik untuk tidak mengelola pemerintahan dengan prinsip bisnis

karena perlu ada nilai-nilai demokrasi (Silviana:2012). Paradigma NPS didasarkan pada

beberapa teori yaitu democratic Citizenship, models of community and civil society, dan

organizational humanism and discourse theory (Denhardt & Denhardt: 2000). Terdapat

beberapa karakter mendasar dari NPS yang membedakannya dengan OPM dan NPM. Yang

pertama adalah pelayanan pada warganegara dan bukan pada pengguna jasa. Yang kedua

adalah penekanan nilai pada pencapaian kepentingan publik. Yang ketiga adalah

penekanan pada nilai kewarganegaraan dan bukannya pada kewirausahaan. Yang keempat

adalah berpikir strategis dan bertindak demokratis. Yang kelima adalah membangun

mekanisme akuntabilitas. Yang keenam adalah memberikan pelayanan dan bukan

mengendalikan. Yang ketujuh adalah memberikan nilai pada pelayanan kepada

warganegara dan bukannya produktivitas (Denhardt & Denhardt, 2007 dalam Pusat Kajian

Kinerja Kelembagaan, 2013:17-18) .

Mengungkap Sosok PPPK

Prosentase PPPK akan lebih banyak dibandingkan dengan PNS, bahkan pada saat ini

Kemenpan sudah menentukan prosentase dalam recruitmen yang akan dilaksanakan yaitu

60 % PNS serta 40 % PPPK. Namun, sebenarnya sosok PPPK belum diatur dengan jelas

dalam peraturan pemerintah. Kondisi tersebut kemudian memunculkan persepsi yang

berbeda-beda dari publik terkait sosok PPPK. Salah satu persepsi yang muncul adalah

anggapan bahwa sosok PPPK merupakan wajah baru dari pegawai honorer atau kontrak.

Oleh karena itu, PPPK merupakan angin segar bagi pegawai honorer atau kontrak untuk

mendapatkan status kepegawaian pemerintah yang lebih baik (FGD Isu Strategis LAN RI 16

Maret 2014).

Namun sejatinya, sosok PPPK yang dimunculkan oleh perumus UU ASN sangatlah

berbeda dengan pegawai kontrak atau honorer. PPPK merupakan pegawai yang diangkat

dari kalangan profesional untuk bisa merubah wajah birokrasi kita saat ini. Sehingga

pegawai honorer atau kontrak tidak bisa serta merta masuk menjadi pegawai PPPK kecuali

dengan proses seleksi yang benar-benar berlandaskan merit sistem

Menurut Prof Sofian Effendi sebagai salah satu permus UU ASN, PPPK muncul untuk

dapat menarik profesional dari swasta untuk dapat mengabdi dan berkarir di

pemerintahan . Sistem tersebut yang nantinya akan membawa Indonesia pada kondisi

profesional Public Service (FGD Isu Strategis LAN RI 16 Maret 2014). Banyak hal yang

kemudian membedakan antara PNS dan PPPK, namun yang paling terlihat adalah pada

statusnya dimana PNS merupakan pegawai tetap dan PPPK merupakan pegawai tidak tetap

berdasarkan kontrak kerja. Semangat yang muncul dari adanya PPPK adalah merubah

sistem kepegawaian PNS yang sangat rigid yang direkrut hanya melalui satu pintu,

kemudian dia bermutasi dan berpromosi dalam suatu sistem selama puluhan tahun. Hal

tersebut membuat PNS merasa berada pada comfort zone dan tidak berpikir out of the box

tanpa menyadari bahwa ada perubahan yang begitu pesat di luar sistem kepegawaian PNS

yang ada saat ini. Pegawai PPPK nantinya akan mengisi tenaga pendidikan, pelayanan

kesehatan, dan pekerjaan-pekerjaan fungsional teknikal lainnya seperti pranata komputer

serta desainer dan lain-lain (Biro Hukum, Komunikasi dan Informasi Publik Kementerian

PAN dan RB:2014).

Oleh karena itu, semakin jelas terlihat bahwa sosok PPPK sangatlah berbeda

dengan PNS terlebih lagi dengan pegawai honorer atau kontrak meskipun sama-sama

bekerja untuk pemerintah (Biro Hukum, Komunikasi dan Informasi Publik Kementerian

PAN dan RB:2014). Secara lebih rinci Prof Sofian Effendi menjelaskan perbedaan antara

PNS dan PPPK adalah sebagai berikut;

Perbedaan PNS dan PPPK

No PNS PPPK

1

Pegawai ASN diangkat oleh pejabat yang

berwenang untuk jalankan tugas pemerintah

Pegawai ASN diangkat oleh pejabat yang

berwenang untuk jalankan tugas pelayanan

pendidikan, kesehatan, penyuluhan, dan

tugas dukungan pemerintah

2 Diangkat sebagai pegawai tetap sampai batas usia

pensiun

Diangkat sebagai pegawai dengan perjanjian

kerja

3 Usia tertinggi pada waktu pengangkatan 35 tahun Usia tertinggi waktu pengangkatan bervriasi

sesuai jabatan pada instansi

4 Penerimaan atas dasar tingkat dan jenis

pendidikan

Penerimaan atas dasar kualifikasi dan

kompetensi

5 Skala Gaji Pegawai ASN Skala Gaji Pegawai ASN

6 Sistem Pensiun “ Pay As You Go” Sistem Pensiun Sumbangan Pasti

7

Batas Usia Pensiun 58 tahun untuk jabatan

administrasi dan 60 tahun untuk jabatan

pimpinan tertinggi

Batas usia pensiun 65 atau 70 tahun

Sumber: Sofian Effendi : 2014 1

1 Paparan yang berjudul UU No. 5/2014 : P3K Untuk Transformasi Fungsi Pelayanan Publik Pemerintahan

disampaikan pada FGD 16 Maret 2014

PPPK dalam Paradigma Administrasi Publik

Apabila melihat beberapa asas dalam PPPK seperti sistem kontrak, penciptaan

kompetisi, Fleksibilitas dalam sistem kepegawaian dan organisasi, profesionalisme,

efisiensi dan efektivitas, maka dapat dipahami bahwa PPPK mengadopsi beberapa konsep

manajemen sektor private yang sering digunakan oleh perusahaan-perusahaan swasta

yang sangat profit oriented. Beberapa poin tersebut paling tidak yang sering ditonjolkan

oleh para perumus UU ASN seperti Prof. Dr Sofian Efendi (FGD Isu Strategis LAN RI 16

Maret 2014). Maka tidak mengherankan apabila kemudian muncul pandangan bahwa

PPPK dimunculkan dengan menggunakan paradigma New Public Management (NPM).

Namun sejatinya, apabila dianalisis lebih dalam tiap klausul dalam UU ASN , maka

terlihat dengan jelas bahwa ada kolaborasi dalam paradigma PPPK. Konsep mekanisme

kepegawaian yang dibuat untuk menopang birokasi dalam menghadapi abad Asia ini

mengggunakan kolaborasi dua paradigma administrasi publik yang kita kenal dengan New

Public Management (NPM) dan New Public Service (NPS). Meskipun Konsep PPPK

mengadopsi beberapa asas dalam manajemen swasta, namun tidak menempatkannya

secara radikal sebagai asas utama.

Bab II Pasal 2 UU ASN Nomor 5 Tahun 2014 menejelaskan asas-asas yang menjadi

dasar dalam penyelenggaraan kebijakan dan manajemen ASN yaitu, kepastian hukum,

profesionalitas, proporsionalitas, keterpaduan, delegasi, netralitas, akuntabilitas, efektif

dan efisien, keterbukaan , nondiskriminatif, persatuan dan kesatuan, keadilan dan

kesetaraan, dan kesejahteraan. Oleh karena itu, dapat dipahami bahwa beberapa teori yaitu

democratic Citizenship, models of community and civil society, dan organizational humanism

and discourse theory (Denhardt & Denhardt: 2000) yang melandasi paradigma New Public

Service (NPS) telah menjadi pijakan dalam pembuatan UU ASN termasuk pengelolaan

PPPK dibuktikan dengan adanya asas proporsionalitas, keterpaduan, delegasi, netralitas,

akuntabilitas, keterbukaan , nondiskriminatif, keadilan dan kesetaraan, serta

kesejahteraan.

Adanya kolaborasi paradigma dalam PPPK tersebut perlu dipahami oleh semua

pihak untuk membangun mindset bersama. Hal tersebut penting karena mindset akan

membangun budaya kerja dalam birokrasi pemerintah. Pemahaman seorang pimpinan

akan kolaborasi paradigma diharapkan akan menciptakan keseimbangan dalam

menempatkan asas-asas pengelolaan PPPK. Kondisi yang demikian akhirnya juga akan

berimbas pada paradigma yang digunakan oleh pegawai PPPK dalam memberikan

pelayanan kepada masyarakat. Masyarakat tidak diperlakukan lagi seperti customer

dengan mengedepankan asas efektivitas dan efisiensi namun sebagai citizen yang memiliki

hak penuh untuk mendapatkan produk layanan.

Kesimpulan

Mengelola SDM dalam konteks negara dengan perusahaan sangatlah berbeda.

Efisiensi dan efektivitas bukan menjadi satu-satunya faktor diperhatikan karena adanya

dimensi politik (keadilan, demokrasi, HAM serta Kewarganegaraan) yang juga perlu untuk

dijadikan acuan. Sebenarnya, mengadopsi manajemen swasta ke dalam sektor publik

bukanlah suatu kekeliruan apabila tidak dilakukan secara radikal, karena birokrasi di

Indonesia memang sudah waktunya untuk melakukan sebuah perubahan dan keluar dari

kungkungan budaya lama yang membuat sulit untuk berkembang. Hal tersebutlah yang

kemudian menjadi semangat dalam pembuatan UU ASN termasuk dalam pengelolaan

PPPK. Logika NPM dan NPS ditempatkan secara seimbang dalam asas-asas yang mendasari

pengelolaan PPPK

Daftar Pusataka

Dendhardt, Robert B & Denhardt, Janet Vinzant. 2000. The new Public Service:

Serving Rather Than Steering. Public Administration review November/desember

2000, Vol 60, No. 6

O’Flynn, Janine. 2007. From New Public Management to Public Value: Paradigmatic

Change and Managerial Implications. The Australian Journal of Public Administration,

vol. 66, no. 3, pp. 353–366

Pfiffner, James P. 2004. Traditional Public Administration Versus The New Public

Management: Accountability Versus Efficiency

Silviana, Septinia Eka. 2012. Perjalanan Old Public Administration (OPA), New Public

Management (NPM) hingga New Public Service (NPS)

Pusat Kajian Kinerja Kelembagaan, 2013, Kajian Desain Kelembagaan Pemerintah

Pusat (Arsitektur Kelembagaan Tahun 2014-2019). Jakarta: LAN RI

Putranti, Yustisia T A dan Suwartiningsih Sri . 2012 . Eefektivitas Kerja PNS Dalam

Reformasi Birokrasi. KRITIS, Jurnal Studi Pembangunan Interdisiplin Vol. XXI, No. 1,

2012: 35-55

Menteri Azwar: Indonesia Krisis PNS yang Kompeten, 2012, diakses di

http://www.tempo.co/read/news/2012/02/29/173387194/Menteri-Azwar-

Indonesia-Krisis-PNS-yang-Kompeten pada tanggal 20 Mei 2014