MENYIMAK PERSAMAAN DAN PERBEDAAN ANTARA

AUDIT EKSTERNAL DAN INTERNAL PEMERINTAH

olehNirwan Ristiyanto

NIP 195011141975111 001

Disusun untuk Memenuhi Sebagian Persyaratan Angka Kredit Pengembangan Profesi Widyaiswara Utama

PUSAT PENDIDIKAN DAN PELATIHAN PENGAWASANBADAN PENGAWASAN KEUANGAN DAN PEMBANGUNAN

Agustus 2013

i

Abstrak

Hingga kini masih banyak pihak yang belum memahami perbedaan dan persamaan antara audit eksternal dan internal di kalangan pemerintahan. Kita mengetahui bahwa ada beberapa lembaga pengawasan yang ada di lingkungan pemerintah. Ada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), ada Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), ada inspektorat jenderal atau inspektorat di setiap kementerian, lembaga, daerah provinsi, dan daerah kabupaten/kota. Sering pihak institusi pemerintah yang menjadi sasaran audit masih memertanyakan apa perbedaan dan persamaan di antara mereka.

Banyak persepsi di kalangan institusi pemerintah yang menganggap bahwa setiap pemeriksaan atau audit, siapa pun pelaksananya, sama saja. Yang mereka ketahui adalah setiap pemeriksa atau auditor kegiatannya sama. Semuanya meminjam banyak berkas, menguji setiap dokumen, memeriksa fisik, memeriksa uang kas/bank, banyak bertanya, dan yang lebih mereka pahami adalah semua auditor ya mencari temuan, mencari masalah. Atas dasar kondisi tersebut, perlu adanya kejelasan apa persamaan dan perbedaan antara audit eksternal dan internal di kalangan pemerintah.

Dari pembahasan dapat disimpulkan bahwa antara audit eksternal dan internal memang ada persamaan dan perbedaannya. Beberapa persamaannya, keduanya: (a) melakukan pembandingan antara fakta-fakta dengan kriterianya; (b) bertujuan untuk memberikan rekomendasi guna perbaikan operasi manajemen auditi; (c) dilakukan oleh orang-orang yang kompeten; (d) berpedoman pada standar audit; dan (e) perilaku auditornya harus taat pada kode etik profesi.

Perbedaan antara ke-duanya terletak pada pelaksana auditnya dan strategi pelaksanaannya. Audit eksternal dilakukan oleh auditor yang tidak berasal dari dalam organisasi auditi, sedangkan audit internal dilakukan oleh auditor yang berasal dari dalam organisasi auditi. Audit eksternal menilai hasil akhir (output) dari kegiatan atau program yang diaudit, sedangkan audit internal membantu manajemen sejak sebelum, selama, dan setelah kegiatan dilakukan. Audit internal memberikan nilai tambah bagi manajemen dalam bentuk audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan lainnya.

Seluruh kegiatan tersebut ditujukan untuk memberikan jaminan mutu bahwa tujuan-tujuan auditi dapat direalisasikan secara ekonomis, efisien, dan efektif. Dalam kenyataannya, masih sering audit internal pemerintah melakukan auditnya seperti audit eksternal, yaitu hanya mengaudit hasil akhir (output) dari pelaksanaan program atau kegiatan auditi.

ii

iii

KATA PENGANTAR

Penulis mengucap syukur ke hadirat Allah S.W.T, yang karena perkenan-Nya penulis

dapat menyelesaikan karya tulis ilmiah ini. Hingga kini masih banyak pihak yang belum

memahami perbedaan dan persamaan antara audit eksternal dan internal di kalangan

pemerintahan. Kita mengetahui bahwa ada beberapa lembaga pengawasan yang ada di

lingkungan pemerintah. Ada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), ada Badan Pengawasan

Keuangan dan Pembangunan (BPKP), ada inspektorat jenderal atau inspektorat di setiap

kementerian, lembaga, daerah provinsi, dan daerah kabupaten/kota. Sering pihak institusi

pemerintah yang menjadi sasaran audit masih memertanyakan apa perbedaan dan persamaan

di antara mereka.

Dari uraian di atas layak untuk dipertanyakan, mengapa para pejabat atau pelaksana

di kalangan institusi pemerintah memiliki persepsi seperti itu. Apakah memang di antara

audit eksternal dan internal benar-benar sama? Kalau sama, mengapa harus ada banyak

lembaga yang diberi kewenangan yang sama? Mengapa tidak satu lembaga audit saja yang

diberi kewenangan untuk mengaudit seluruh institusi pemerintah di negara ini? Kalau

memang di antara audit eksternal dan internal berbeda, di mana letak perbedaannya?

Atas dasar kondisi tersebut, perlu adanya kejelasan apa persamaan dan perbedaan antara

audit eksternal dan internal di kalangan pemerintah. Untuk inilah penulis berusaha

membahasnya dengan judul: ”Menyimak Persamaan dan Perbedaan antara Audit Eksternal

dan Internal Pemerintah”

Semoga karya tulis ini dapat menambah khasanah ilmu pengetahuan dan bermanfaat

bagi kehidupan. Amin.

Ciawi, Agustus 2013

Nirwan RistiyantoNIP 195011141975111001

iv

DAFTAR ISI

HalamanPERNYATAAN PENGESAHAN KTI WIDYAISWARA i

ABSTRAK ii

KATA PENGANTAR KAPUSDIKLATWAS BPKP iii

KATA PENGANTAR iv

DAFTAR ISI v

I PENDAHULUAN 11 Latar Belakang Penulisan 12 Identifikasi Masalah 13 Perumusan Masalah 2

II Kerangka teoritik 21 Pengertian-Pengertian 22 Jenis-jenis Audit 33 Konsepsi Audit Eksternal Pemerintah 44 Konsepsi Audit Internal Pemerintah 7

III PEMBAHASAN 101 Persamaan antara Audit Eksternal dan Audit Internal Pemerintah 102 Perbedaan antara Audit Eksternal dan Audit Internal Pemerintah 13

IV KESIMPULAN DAN REKOMENDASI 16

DAFTAR PUSTAKA 17

v

Bab I

PENDAHULUAN

1. Latar Belakang Penulisan

Hingga kini masih banyak pihak yang belum memahami perbedaan dan

persamaan antara audit eksternal dan internal di kalangan pemerintahan. Kita

mengetahui bahwa ada beberapa lembaga pengawasan yang ada di lingkungan

pemerintah. Ada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), ada Badan Pengawasan

Keuangan dan Pembangunan (BPKP), ada inspektorat jenderal atau inspektorat di

setiap kementerian, lembaga, daerah provinsi, dan daerah kabupaten/kota. Sering

pihak institusi pemerintah yang menjadi sasaran audit masih memertanyakan apa

perbedaan dan persamaan di antara mereka.

Banyak persepsi di kalangan institusi pemerintah yang menganggap bahwa

setiap pemeriksaan atau audit, siapa pun pelaksananya, sama saja. Yang mereka

ketahui adalah setiap pemeriksa atau auditor kegiatannya sama. Semuanya meminjam

banyak berkas, menguji setiap dokumen, memeriksa fisik, memeriksa uang kas/bank,

banyak bertanya, dan yang lebih mereka pahami adalah semua auditor ya mencari

temuan, mencari masalah.

2. Identifikasi Masalah

Dari uraian di atas layak untuk dipertanyakan, mengapa para pejabat atau

pelaksana di kalangan institusi pemerintah memiliki persepsi seperti itu. Apakah

memang di antara audit eksternal dan internal benar-benar sama? Kalau sama,

mengapa harus ada banyak lembaga yang diberi kewenangan yang sama? Mengapa

tidak satu lembaga audit saja yang diberi kewenangan untuk mengaudit seluruh

institusi pemerintah di negara ini? Kalau memang di antara audit eksternal dan

internal berbeda, di mana letak perbedaannya?

1

3. Perumusan Masalah

Dari identifikasi masalah tersebut di atas dapat dirumuskan permasalahan

bahwa perlu adanya kejelasan persamaan dan perbedaan antara audit eksternal dan

internal di kalangan pemerintah. Untuk inilah penulis berusaha membahasnya

dengan judul: ”Menyimak Persamaan dan Perbedaan antara Auditor Eksternal dan

Internal Pemerintah”

Bab II

KERANGKA TEORITIK

1. Pengertian-Pengertian

Di bawah ini pengertian-pengertian tentang audit dan kegiatan lain yang dapat

dilakukan oleh auditor menurut Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur

Negara Nomor: PER/05/M.PAN/03/2008 tentang Standar Audit:

1). Audit adalah proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi bukti yang

dilakukan secara independen, obyektif, dan profesional berdasarkan standar audit

untuk menilai kebenaran, kecermatan, kredibilitas, efektivitas, efisiensi, dan

keandalan informasi pelaksanaan tugas dan fungsi instansi pemerintah.

2). Reviu adalah penelaahan ulang bukti-bukti suatu kegiatan untuk memastikan

bahwa kegiatan tersebut telah dilaksanakan sesuai dengan ketentuan, standar,

rencana, atau norma yang telah ditetapkan.

3). Pemantauan adalah proses penilaian kemajuan suatu program/kegiatan dalam

mencapai tujuan yang telah ditetapkan.

4). Evaluasi adalah rangkaian kegiatan membandingkan hasil/prestasi suatu kegiatan

dengan standar, rencana, atau norma yang telah ditetapkan, dan menentukan

faktor-faktor yang memengaruhi keberhasilan atau kegagalan suatu kegiatan

dalam mencapai tujuan.

2

Menurut Arens, auditing adalah proses pengumpulan dan evaluasi bukti

mengenai suatu informasi untuk menetapkan dan melaporkan tingkat kesesuaian

antara informasi tersebut dengan kriterianya. Audit seharusnya dilakukan oleh orang

yang kompeten dan independen. Auditing sering diterjemahkan sebagai pemeriksaan

atau pengawasan. Menurut Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang

Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, pemeriksaan

adalah proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi yang dilakukan secara

independen, obyektif, dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan untuk menilai

kebenaran, kecermatan, kredibilitas, dan keandalan informasi mengenai pengelolaan

dan tanggung jawab keuangan negara.

Menurut Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008

tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, pengawasan intern didefinisikan

sebagai berikut: “Pengawasan Intern adalah seluruh proses kegiatan audit, reviu,

evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lain terhadap penyelenggaraan tugas

dan fungsi organisasi dalam rangka memberikan keyakinan yang memadai bahwa

kegiatan telah dilaksanakan sesuai dengan tolok ukur yang telah ditetapkan secara

efektif dan efisien untuk kepentingan pimpinan dalam mewujudkan tata

kepemerintahan yang baik”.

2. Jenis-jenis Audit

Dalam mengelompokkan jenis-jenis audit di lingkungan pemerintah,

Pusdiklatwas BPKP (2009) mengelompokkannya sebagai berikut:

1) Berdasarkan pelaku auditnya, ada audit eksternal dan audit internal. Audit

eksternal pemerintah dilakukan oleh oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK),

sedangkan audit internal dilakukan oleh unit pengawasan intern (APIP) yang ada

di dalam organisasi auditi.

2) Berdasarkan tujuan auditnya, audit dikelompokkan ke dalam: (a) audit keuangan;

(b) audit operasional atau audit kinerja; dan (c) audit dengan tujuan tertentu.

3

Audit keuangan adalah audit atas laporan keuangan, bertujuan untuk

memberikan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan tentang kesesuaian

antara laporan keuangan yang disajikan oleh manajemen pemerintah dengan standar

akuntansi yang berlaku, yakni Standar Akuntansi Pemerintahan/SAP.

Audit kinerja adalah audit atas pengelolaan keuangan negara yang mengarah pada

kesesuaiannya dengan aspek keekonomian, keefisiensienan, dan efektivitasnya.

Audit dengan tujuan tertentu adalah audit yang ditujukan untuk meyakini

kesesuaian pelaksanaan kegiatan, program, atau hal lain yang tidak termasuk dalam

kategori audit keuangan dan audit operasional/kinerja. Di dalam jenis audit ini

termasuk audit ketaatan dan audit investigatif. Audit ketaatan bertujuan untuk

mengetahui apakah auditi dalam melaksanakan kegiatan-kegiatannya telah

memenaati berbagai aturan yang ada. Sedangkan audit investigatif bertujuan

membuktikan kebenaran informasi awal tentang adanya indikasi tindak pidana

korupsi.

Pada dasarnya, dari apa pun jenis auditnya, jika auditor menjumpai adanya

ketidaksesuaian antara fakta dan kriterianya, auditor akan mengemukakan hal itu

dalam bentuk temuan dan diakhiri dengan rekomendasi untuk perbaikannya. Pihak

yang harus menindaklanjuti rekomendasi adalah manajemen auditi.

3. Konsepsi Audit Eksternal Pemerintah

Sebagaimana diatur dalam Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang

Keuangan Negara, pasal 30 dan 31 menyatakan bahwa Presiden menyampaikan

rancangan undang-undang tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN kepada

DPR berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan

(BPK) selambat-lambatnya enam bulan setelah tahun anggaran berakhir. Laporan

keuangan dimaksud setidak-tidaknya meliputi Laporan Realisasi APBN, Neraca,

Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan yang dilampiri dengan

laporan keuangan perusahaan negara dan badan lainnya. Seperti halnya untuk

pemerintah pusat, untuk kalangan pemerintah daerah, Gubernur/Bupati/Walikota

4

menyampaikan rancangan peraturan daerah tentang pertanggungjawaban pelaksanaan

APBD kepada DPRD berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh BPK.

Bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD harus

disusun dan disajikan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) yang

disusun oleh suatu komite standar yang independen dan ditetapkan dengan Peraturan

Pemerintah setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari BPK. Pasal 33

undang-undang tersebut mengamanatkan bahwa pemeriksaan pengelolaan dan

pertanggungjawaban keuangan negara diatur dalam undang-undang tersendiri.

Sebagai implementasi amanat undang-undang tersebut, pemeriksaan (audit)

oleh BPK diatur lebih lanjut dalam Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang

Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Pasal 2 ayat (1)

undang-undang tersebut menyatakan bahwa pemeriksaan keuangan negara yang

dilakukan oleh BPK meliputi pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara dan

pemeriksaan atas tanggung jawab keuangan negara.

Hal-hal yang mengatur secara rinci tentang BPK diatur dalam Undang-Undang

Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.

Dalam undang-undang tersebut antara lain diatur tentang kedudukan dan

keanggotaan, tugas dan wewenang BPK, pemilihan dan pemberhentian anggota dan

pemimpin BPK, hak keuangan/administratif dan protokoler, tindakan kepolisian,

kekebalan, larangan, kode etik, kebebasan, kemandirian dan akuntabilitas, pelaksana

BPK, anggaran, dan ketentuan pidana bagi anggota BPK yang memperlambat atau

tidak melaporkan hasil pemeriksaan yang mengandung unsur pidana, termasuk

penyalahgunaan kewenangan.

Sumber hukum dari kewenangan BPK untuk memeriksa keuangan negara

tersebut adalah Undang-Undang Dasar (UUD) Negara Republik Indonesia Tahun

1945. Pasal 23 E UUD 1945 menyebutkan bahwa untuk memeriksa pengelolaan dan

tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan

yang bebas dan mandiri. Hasil pemeriksaan keuangan negara diserahkan kepada

5

Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), dan Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) sesuai dengan kewenangannya. Hasil

pemeriksaan tersebut ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai

dengan undang-undang.

Dari uraian di atas dapat dimengerti bahwa di kalangan pemerintah, audit yang

dilaksanakan oleh BPK menunjukkan bahwa audit dilaksanakan oleh auditor di luar

organisasi pemerintah. Organisasi pemerintah, pada dasarnya ada tiga lapisan, yakni

pemerintah pusat yang dalam operasionalnya tergambar pada adanya APBN,

pemerintah provinsi ada APBD Provinsi, dan pemerintah kabupaten/kota yang ada

APBD Kabupaten/Kota. Penanggung jawab APBN adalah presiden dan

memertanggungjawabkannya kepada DPR. Di tingkat provinsi, penanggung jawab

APBD-nya adalah gubernur yang dan memertanggungjawabkannya kepada DPRD

Provinsi. Selanjutnya, di tingkat kabupaten/kota, penanggung jawab APBD

Kabupaten/Kota adalah bupati/walikota dan memertanggungjawabkannya kepada

DPRD Kabupaten/Kota.

Baik pemerintah pusat, provinsi, maupun kabupaten/kota, laporan

pertanggungjawabannya berupa laporan keuangan yang sebelum disampaikan kepada

DPR/DPRD terlebih dahulu diperiksa/diaudit oleh BPK. Pemeriksaan oleh BPK yang

keberadaannya di luar pemerintah menunjukkan bahwa auditnya dilakukan oleh pihak

eksternal. Dengan demikian maka BPK merupakan auditor eksternal.

Jika kita perhatikan, audit BPK terhadap laporan keuangan atau laporan

pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN/APBD ditujukan untuk menilai hasil

akhir dari pengelolaan keuangan pemerintah. Tujuan auditnya adalah untuk menilai

apakah laporan keuangan telah sesuai dengan: (1) standan standar akuntansi

pemerintah dan (2) kinerja pemerintah telah sesuai dengan yang diharapkan secara

ekonomis, efisien, dan efektif. Di luar kedua jenis audit tersebut, BPK juga

melakukan audit lain sebagaimana dikelompokkan sebagai audit dengan tujuan

tertentu.

6

Pemeriksaan BPK dilakukan sesuai dengan standar pemeriksaan. Dalam

penulisan laporan hasil pemeriksaan, BPK selalu menyatakan di dalam laporannya

bahwa pemeriksaan telah dilakukan sesuai dengan standar pemeriksaan. Standar

pemeriksaan merupakan patokan bagi para pemeriksa dalam melakukan tugas

pemeriksaannya. Standar pemeriksaan BPK diatur dalam Peraturan Badan Pemeriksa

Keuangan Republik Indonesia Nomor 01 Tahun 2007 tentang Standar Pemeriksaan

Keuangan Negara. Standar pemeriksaan yang dimaksud antara lain mengatur: (1)

tanggung jawab manajemen entitas yang diperiksa; (2) tanggung jawab pemeriksa;

dan (3) tanggung jawab organisasi pemeriksa dalam setiap pelaksanaan tugas

pemeriksaan.

BPK, baik sebagai institusi pemeriksa maupun para pemeriksanya, dalam

melaksanakan penugasan pemeriksaan juga wajib menaati kode etik. Untuk ini setiap

anggota BPK dan pemeriksanya wajib: (a) mematuhi peraturan perundang-undangan

dan peraturan kedinasan yang berlaku; (b) mengutamakan kepentingan negara di atas

kepentingan pribadi atau golongan; (c) menjunjung tinggi independensi, integritas

dan profesionalitas; dan (d) menjunjung tinggi martabat, kehormatan, citra, dan

kredibilitas BPK. Kode etik yang berlaku di BPK diatur dalam Peraturan Badan

Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2007 tentang Kode Etik

Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia.

4. Konsepsi Audit Internal Pemerintah

Sebagaimana telah dikemukakan pada pengertian audit internal di atas, audit

internal di kalangan pemerintah dilakukan oleh auditor yang berada di lingkungan

pemerintah, baik pemerintah pusat, provinsi, maupun kabupaten/kota. Di pemerintah

pusat ada BPKP (Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan) untuk

mendampingi presiden, ada itjen (inspektorat jenderal) di setiap kementerian, dan

inspektorat di setiap lembaga pemerintah. Di setiap provinsi ada Inspktorat Provinsi

dan di setiap kabupaten/kota juga ada Inspektorat Kabupaten/Kota.

7

Tujuan dibentuknya auditor internal di setiap jenjang pemerintahan tersebut

adalah untuk membantu manajemen pemerintahan guna meningkatkan kinerja

instansi pemerintah. Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 60 Tahun 2008 tentang

Sistem Pengendalian Intern Pemerintah menyatakan bahwa BPKP adalah aparat

pengawasan intern pemerintah (APIP) yang bertanggung jawab langsung kepada

presiden, Inspektorat Jenderal atau nama lain yang secara fungsional melaksanakan

pengawasan intern adalah APIP yang bertanggung jawab langsung kepada

menteri/pimpinan lembaga, Inspektorat Provinsi adalah APIP yang bertanggung

jawab langsung kepada gubernur, dan Inspektorat Kabupaten/Kota adalah APIP yang

bertanggung jawab langsung kepada bupati/walikota.

Dalam kaitannya dengan lingkungan pengendalian sebagai salah satu unsur

dari Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, perwujudan peran aparat pengawasan

intern pemerintah yang efektif sangat diperlukan (pasal 4 huruf g, PP Nomor 60

Tahun 2008). Perwujudan peran aparat pengawasan intern pemerintah yang efektif

dalam membantu meningkatkan kinerja manajemen tersebut sekurang-kurangnya

harus: (1) memberikan keyakinan yang memadai atas ketaatan, kehematan, efisiensi,

dan efektivitas pencapaian tujuan penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi

pemerintah; (2) memberikan peringatan dini dan meningkatkan efektivitas

manajemen risiko dalam penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah; dan

(3) memelihara dan meningkatkan kualitas tata kelola penyelenggaraan tugas dan

fungsi instansi pemerintah.

Peran APIP dalam membantu manajemen institusi pemerintah juga diatur

dalam berbagai peraturan lainnya. Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 tentang

Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah mewajibkan pimpinan institusi pemerintah untuk

melakukan pengawasan terhadap PPK dan ULP/Pejabat Pengadaan di lingkungan

K/L/D/I (kementerian, lembaga, daerah, dan instansi) masing masing, dan

menugaskan aparat pengawasan intern yang bersangkutan untuk melakukan audit.

8

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, pasal

218 menetapkan bahwa pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah

dilaksanakan oleh aparat pengawas intern yang meliputi: (1) pengawasan atas

pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah; dan (2) pengawasan terhadap peraturan

daerah dan peraturan kepala daerah. Pasal 9 Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004

tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara juga

menyebutkan bahwa dalam menyelenggarakan pemeriksaan pengelolaan dan

tanggung jawab keuangan negara, BPK dapat memanfaatkan hasil pemeriksaan

aparat pengawasan intern pemerintah dan laporan hasil pemeriksaannya wajib

disampaikan kepada BPK.

Dalam setiap melaksanakan tugas audit, auditor internal juga wajib

melaksanakannya sesuai dengan standar audit. Bahkan di dalam setiap menulis

laporan hasil audit, auditor wajib mencantumkan satu kalimat di dalam laporannya

bahwa audit telah dilaksanakan sesuai dengan standar audit. Standar audit internal,

antara lain diatur dalam: (1) Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur

Negara Nomor: PER/05/M.PAN/03/2008 tentang Standar Audit; dan (2) Keputusan

Kepala BPKP Nomor: KEP-378/K/1996 tanggal 30 Mei 1996 tentang Penetapan

Berlakunya Standar Audit Aparat Pengawasan Fungsional Pemerintah.

Kecuali harus sesuai dengan standar audit, auditor internal juga diwajibkan

untuk selalu berperilaku yang baik. Hal ini diatur dalam kode etik auditor. Prinsip

kode etik adalah mengatur perilaku dalam setiap melaksanakan audit agar auditor

tetap menjaga integritas, obyektif, kerahasiaan, dan meningkatkan/menjaga

kompetensinya. Kode etik di lingkungan auditor internal pemerintah antara lain diatur

dalam: (1) Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor:

Per/04/M.Pan/03/2008 tentang Kode Etik Aparat Pengawasan Intern Pemerintah; dan

(2) Aturan Perilaku Pemeriksa BPKP yang diterbitkan oleh Badan Pengawasan

Keuangan dan Pembangunan tahun 1993.

9

Bab III

PEMBAHASAN

1. Persamaan antara Audit Eksternal dan Audit Internal Pemerintah

Dari uraian pada bab-bab terdahulu dapat diketahui beberapa persamaan

antara audit eksternal dan audit internal di kalangan pemerintah. Beberapa persamaan

tersebut, keduanya sama-sama: (a) melakukan pembandingan antara fakta-fakta yang

dijumpai di pihak auditi dengan kriterianya; (b) bertujuan untuk memberikan

rekomendasi guna perbaikan operasi manajemen auditi; (c) dilakukan oleh orang-

orang yang kompeten; (d) berpedoman pada standar audit; dan (e) perilaku auditornya

harus taat pada kode etik profesi. Di bawah ini diuraikan beberapa persamaan

tersebut.

a. Membandingan Antara Fakta dengan Kriterianya

Pada dasarnya setiap audit dilakukan dengan cara membandingkan fakta-fakta

yang dijumpai auditor dengan kriterianya. Dari pembandingan ini auditor akan

mengetahui apakah fakta yang ada telah sesuai atau tidak dengan kriterianya. Jika

fakta telah sesuai dengan kriteria, berarti auditi telah dapat merealisasikan tugas

pokok dan fungsinya dengan baik. Namun jika fakta yang ada berbeda atau

bertentangan dengan kriterianya, hal ini menunjukkan auditi tidak atau belum dapat

melaksanakan tugas-tugasnya dengan baik, atau ada penyimpangan. Jika terjadi

demikian, maka auditor mengembangkan pebedaan tersebut dalam bentuk temuan.

Untuk ini auditor mencari penyebab terjadinya perbedaan dan dampak dari perbedaan

tersebut.

Dengan mengetahui dampak yang ditimbulkan oleh perbedaan tersebut, auditor

dapat menakar seberapa besar dampak yang terjadi. Jika dampaknya material atau

signifikan, berarti penyimpangan perlu segera diperbaiki. Sebaliknya, jika dampak

penyimpangannya tidak signifikan, mungkin perbaikannya tidak terlalu mendesak.

Dengan mengetahui seberapa besar dampak dan penyebab penyimpangan, auditor

akan dapat memberikan saran untuk perbaikannya.

10

Untuk auditor eksternal yang melakukan audit atas kewajaran laporan

keuangan, jika laporan keuangan telah disusun sesuai dengan standar akuntansinya,

auditor memberi opini wajar tanpa pengecualian. Hal ini menunjukkan bahwa praktik

manajemen dalam menyusun laporan keuangan telah baik dan dapat diteruskan untuk

periode berikutnya. Sebaliknya jika laporan keuangan tidak sesuai dengan standar

akuntansi secara material atau signifikan, berarti manajemen telah salah dalam

menerapkan standar tersebut. Dalam hal ini auditor memberi opini tidak wajar. Jika

keadaannya demikian, maka manajemen harus melakukan perbaikan dalam

penyususunan laporan keuangan.

Auditor internal yang melakukan audit kinerja akan menemukan kenyataan

apakah auditi telah melaksanakan program dan atau kegiatannya secara ekonomis,

efisien, dan efektif (3E). Jika auditi telah memenuhi tiga aspek tersebut, berarti auditi

telah melaksanakan tugas dan fungsinya secara baik. Jika demikian, auditor tidak

perlu menyampaikan temuan dan rekomendasi untuk perbaikannya. Dengan demikian

auditi dapat meneruskan pelaksanaan program dan kegiatannya pada periode

berikutnya. Namun jika auditor masih menemukan kekurangan pada salah satu atau

seluruh aspek 3E tersebut, berarti auditi dalam melaksanakan tugas pokok dan

fungsinya masih ada kekurangan. Untuk ini auditor menyampaikan temuan disertai

dengan rekomendasinya.

b. Bertujuan Memberikan Rekomendasi untuk Perbaikan

Nilai tambah yang dapat diberikan oleh auditor dan sangat bermanfaat bagi

auditi adalah temuan dan rekomendasinya. Dengan adanya rekomendasi sebagaimana

diuraikan di atas, auditi dapat melakukan perbaikan. Tanpa temuan audit, mungkin

penyimpangan yang ada tidak diketahui oleh manajemen auditi. Hal ini dapat terjadi

karena rutinitasnya, manajemen auditi tidak dapat mengenali kekurangan yang ada

pada lembaganya sendiri. Sebaliknya, dengan melakukan audit secara profesional dan

independen, auditor akan mampu mengenali kekurangan-kekurangan yang ada.

11

c. Dilakukan oleh Orang-Orang yang Kompeten

Baik audit eksternal maupun internal, semuanya dilakukan oleh orang-orang

yang kompeten, profesional, dan independen. Standar 2200 dari standar audit APIP

mensyaratkan bahwa auditor harus mempunyai pengetahuan, keterampilan, dan

kompetensi lainnya yang diperlukan untuk melaksanakan tanggung jawabnya.

Standar pemeriksaan BPK juga menyatakan bahwa “Pemeriksa secara kolektif

harus memiliki kecakapan profesional yang memadai untuk melaksanakan tugas

pemeriksaan”.

d. Berpedoman pada Standar Audit

Baik audit eksternal maupun internal, auditornya dalam melaksanakan tugas

audit harus selalu berpedoman pada ketentuan yang diatur dalam standar audit. Pada

dasarnya, auditor dalam melaksanakan audit harus menerapkan berbagai prosedur

yang sesuai dengan keadaannya. Seluruh prosedur yang ditempuh harus dalam rangka

meyakinkan bahwa fakta-fakta memang sesuai dari kriterianya, atau sebaliknya.

Dengan standar yang demikian, maka simpulan, temuan, dan hal-hal penting yang

dijumpai auditor dapat diandalkan kebenarannya.

e. Taat pada Kode Etik Profesi

Tentang independensi auditor, kode etik BPK menyatakan bahwa “Untuk

menjamin independensi dalam menjalankan tugas dan wewenangnya, pemeriksa

wajib: (a) bersikap netral dan tidak memihak; (b) menghindari terjadinya benturan

kepentingan dalam melaksanakan kewajiban profesionalnya; (c) menghindari hal-hal

yang dapat memengaruhi independensinya; (d) memertimbangkan informasi,

pandangan, dan tanggapan dari pihak yang diperiksa dalam menyusun opini atau

laporan pemeriksaan; dan (e) bersikap tenang dan mampu mengendalikan diri.

Senada dengan kode etik BPK, untuk APIP kewajiban independensi diatur

dalam Kode Etik APIP yang diterbitkan oleh Menteri Negara Pendayagunaan

Aparatur Negara. Kode etik tersebut menetapkan hal-hal yang seharusnya dilakukan

12

dalam setiap melaksanakan penugasan audit. Setiap terjadi pelanggaran terhadap

kode etik, auditor dikenakan sanksi.

2. Perbedaan antara Audit Eksternal dan Audit Internal Pemerintah

Dari uraian pada bab-bab terdahulu diketahui ada dua perbedaan antara audit

eksternal dan audit internal di kalangan pemerintah. Dua perbedaan tersebut berkaitan

dengan: (a) pelaksana auditnya; dan (b) strategi pelaksanaannya. Di bawah ini

diuraikan perbedaan-perbedaan tersebut.

a. Perbedaan Pelaksana Auditnya

Perbedaan yang paling mudah dilihat antara audit eksternal dan audit internal di

lingkungan pemerintah adalah pelaku auditnya. Seperti telah diuraikan di atas, audit

eksternal dilakukan oleh auditor dari luar organisasi auditi, sedangkan audit internal

dilakukan oleh auditor dari dalam organisasi auditi. Secara mudah dapat

dikemukakan bahwa jika auditornya adalah BPK, maka audit tersebut adalah audit

eksternal. Sedangkan jika auditornya adalah inspektorat jenderal atau nama lain,

maka audit tersebut adalah audit internal.

Termasuk di dalam audit internal adalah audit pada institusi pemerintah oleh

BPKP. Sekalipun BPKP tidak berada pada organisasi kementerian, lembaga, atau

pemerintah daerah, namun BPKP berada di lingkungan pemerintah, yakni di bawah

presiden. Dengan demikian audit yang dilakukan oleh BPKP masih tergolong audit

internal.

b. Perbedaan Strategi Pelaksanaannya

Perbedaan kedua antara audit eksternal dan audit internal di lingkungan

pemerintah adalah dalam strategi pelaksanaan auditnya. Yang dimaksud strategi

pelakssanaan audit di sini lebih cenderung berkaitan dengan penetapan sasaran

auditnya. Sasaran audit dari auditor internal lebih bersifat pembenahan dari dalam

organisasi, dilakukan selama proses kegiatan berlangsung, sebelum terjadi

penyimpangan. Sedangkan audit eksternal memberikan penilaian akhir atas hasil-

13

ProsesInputOutput

Outcome

Audit Ekstern

APIP sebagai PENJAMIN MUTU (quality assurance)

a. audit;b. reviu;c. evaluasi;d. pemantauan; dane. kegiatan pengawasan lainnya

hasil yang telah dicapai oleh auditi. Audit eksternal menilai output terhadap hasil

kegiatan auditi, sedangkan internal membantu manajemen, baik sebelum, selama,

maupun setelah kegiatan dilakukan.

Seperti telah dikemukakan di atas, audit internal dapat dilakukan dalam

bentuk audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lain terhadap

penyelenggaraan tugas dan fungsi organisasi. Seluruh jasa yang diberikan oleh

auditor internal ditujukan untuk memberikan keyakinan memadai bahwa kegiatan

dapat dilaksanakan sesuai dengan tolok ukur yang telah ditetapkan secara efektif dan

efisien untuk kepentingan pimpinan dalam mewujudkan tata kepemerintahan yang

baik. Dengan demikian audit internal ikut membantu manajemen untuk memberikan

jaminan bahwa target-target kinerja yang telah ditetapkan dapat tercapai secara 3E.

Perbedaan strategi atau sasaran audit antara audit internal dengan eksternal ini

dapat digambarkan sebagai berikut ini.

Peran Audit Internal (APIP) dan Audit Eksternal

14

*Catatan:HAS = Hasil Audit SebelumnyaSKP = Survei Kepuasan PelangganIM = Informasi MasyarakatHES = Hasil Evaluasi Stakeholder

Sumber: Pusdiklatwas BPKP, Kebijakan Pengawasan

Dari gambar di atas diketahui bahwa antara manajemen dan APIP tidak terlepas

karena APIP berperan sebagai pendamping manajemen. Jasa dari APIP kepada

manajemen dapat diberikan pada setiap tahapan kegiatan, mulai perencanaan,

pengorganisasian, penggerakan, dan pengawasan.

Ditinjau dari sudut lain, kontribusi APIP diberikan kepada manajemen sejak

dari penetapan standar input, process, output, hingga outcome. Dengan peran APIP

sejak tahap awal tersebut, diharapkan potensi penyimpangan dapat diminimalkan.

Risiko yang mungkin ada dapat diantisipasi dan segera dapat dicarikan

pencegahannya. Jasa dari APIP, sebagaimana nampak pada gambar di atas dapat

diberikan dalam bentuk: (a) audit; (b) reviu; (c) evaluasi; (d) pemantauan; dan

(e) kegiatan pengawasan lainnya. Seluruh kegiatan tersebut berkaitan dengan

penjaminan mutu (quality assurance).

Perlu dipahami bahwa belum seluruh APIP selaku auditor internal pemerintah

telah melaksanakan auditnya seperti diilustrasikan pada gambar di atas. Masih

banyak APIP yang melaksanakan kegiatan auditnya mirip seperti yang dilakukan

oleh BPK selaku audit eksternal. Dengan demikian wajar jika masih banyak kalangan

yang menganggap bahwa antara audit internal dengan audit eksternal sama atau

duplikasi.

15

MA

NA

JEM

E

NPeren-canaan

Pengor-ganisa-

sian

Peng-gerakan

Penga-wasan

Bab IV

SIMPULAN DAN SARAN

1. Simpulan

Dari uraian pada bab-bab terdahulu dapat disimpulkan bahwa antara audit

eksternal dan internal memang ada persamaan dan perbedaannya. Beberapa

persamaannya, keduanya: (a) melakukan pembandingan antara fakta-fakta dengan

kriterianya; (b) bertujuan untuk memberikan rekomendasi guna perbaikan operasi

manajemen auditi; (c) dilakukan oleh orang-orang yang kompeten; (d) berpedoman

pada standar audit; dan (e) perilaku auditornya harus taat pada kode etik profesi.

Perbedaan antara keduanya terletak pada pelaksana auditnya dan strategi

pelaksanaannya. Audit eksternal dilakukan oleh auditor yang tidak berasal dari dalam

organisasi auditi, sedangkan audit internal dilakukan oleh auditor yang berasal dari

dalam organisasi auditi. Audit eksternal menilai hasil akhir (output) dari kegiatan atau

program yang diaudit, sedangkan audit internal membantu manajemen sejak sebelum,

selama, dan setelah kegiatan dilakukan. Audit internal memberikan nilai tambah bagi

manajemen dalam bentuk audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan lainnya.

Seluruh kegiatan tersebut ditujukan untuk memberikan jaminan mutu bahwa

tujuan-tujuan auditi dapat direalisasikan secara ekonomis, efisien, dan efektif. Dalam

kenyataannya, masih sering audit internal pemerintah melakukan auditnya seperti

audit eksternal, yaitu hanya mengaudit hasil akhir (output) dari pelaksanaan program

atau kegiatan auditi.

2. Saran

16

Berkaitan dengan masih adanya APIP yang hanya melakukan audit terhadap

hasil akhir (output) dari pelaksanaan program atau kegiatan auditi, disarankan agar

APIP mengubah paradigma yang semula bertindak duplikatif dengan audit yang

dilakukan auditor eksternal. Paradigma tersebut perlu diubah menjadi pemberi

jaminan mutu agar seluruh tujuan auditi dapat direalisasikan secara ekonomis, efisien,

dan efektif.

Daftar Pustaka

Arens, Alvin A., et.al., Auditing and Assurance Services: An Integfrated Approach. Prentice Hall. 2007. Diambil dari Pusdiklatwas BPKP, modul Diklat Auditing. 2009.

Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, Standar Audit Aparat Pengawasan Fungsional Pemerintah (SA-APFP). 1996.

Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, Aturan Perilaku Pemeriksa BPKP. 1993.

Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah.

Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia Nomor 01 Tahun 2007 tentang Standar Pemeriksaan Keuangan Negara.

Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2007 tentang Kode Etik Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia.

Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor: Per/04/M.Pan/03/2008 tentang Kode Etik Aparat Pengawasan Intern Pemerintah

Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor: PER/05/M.PAN/03/2008 tentang Standar Audit Aparat Pengawasan Intern Pemerintah.

Pusat Pendidikan Dan Pelatihan Pengawasan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan. Kode Etik Dan Standar Audit. 2005.

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pasca Amandemen.

Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

17

Undang-undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Undang-undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

Undang-undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.

18