REFORMASI ADMINISTRASI PUBLIK DI INDONESIA

PENGANTAR

Administrasi publik atau administrasi negara sebenarnya bukanlah

kajian baru di Indonesia, bahkan kajian ini sempat berkembang pesat

sejalan dengan perkembangan praktik tata pemerintahan. Kondisi inilah

yang mengidentitikkan administrasi publik (public administration) dengan

administrasi negara yang sebagian besar perspektifnya berfokus pada

negara (state centris). Reformasi administrasi publik sebagai salah satu

bidang kajian administrasi yang selalu menarik untuk dikritisi. Secara

teoritis, lahirnya gejala ini sebagai akibat logis dari adanya

kecenderungan pergeseran perkembangan ilmu administrasi publik yang

beralih dari normative science ke pendekatan behavioral-ekologis.

Administrasi publik berkenaan dengan administrasi dalam lingkup

negara, sering kali pula diartikan sebagai pemerintah. Seperti halnya

dalam genusnya, administrasi, adanya tujuan yang ingin dicapai. Tujuan

itu sendiri tidak perlu hanya satu; pada setiap waktu, tempat, bidang, atau

tingkatan, bahkan kegiatan tertentu, terdapat tujuan-tujuan tertenu. Tetapi

sebagai negara tentu harus ada asas, pedoman, dan tujuan, yang

menjadi landasan kerja administrasi publik. Pada umumnya (meskipun

tidak semuanya) gagasan-gagasan dasar tersebut ada dalam konstitusi

negara yang bersangkutan.

1

Pada awal perkembangannya, kajian administrasi publik sangat

erat kaitannya dengan negara, bahkan administrasi publik diidentikan pula

dengan birokrasi, sebagaimana dikatakan Nicholas Henry dalam “Public

Administration and Public Affairs” (1975), bahwa “For the letter part of the

twentieth century, the public bureaucracy has been the locus of public

policy formulation and the major determinant of where this country is

going”. Dalam tulisannya itu Henry menggunakan istilah “birokrasi publik”

untuk menyebut “administrasi publik”. Gejala perkembangan masyarakat

sebagai akibat dari adanya globalisasi, memaksa semua pihak, terutama

birokrasi pemerintah melakukan revisi, perbaikan, dan mencari alternatif

baru tentang sistem administrasi yang lebih cocok dengan perkembangan

masyarakat dan perkembangan zaman.

Karena itu, dalam membahas mengenai reformasi administrasi

publik, maka kita perlu mengidentifikasi dan memahami terlebih dahulu

berbagai kecenderungan yang berkembang saat ini yang terkait dengan

penyelenggaraan administrasi publik, baru kemudian menguraikan

berbagai konsep reformasi administrasi publik yang dapat diterapkan

untuk mengantisipasi kecenderungan-kecenderungan tersebut.

2

PERKEMBANGAN STUDI ADMINISTRASI PUBLIK

Administrasi publik sebenarnya sudah ada sejak dulu, yakni sejak

masyarakat mulai dapat mengorganisasikan diri dan kelompoknya dalam

bentuk sistem penataan pemerintahan. Administrasi publik modern yang

dikenal sekarang mekrupakan produk dari suatu masyarakat feodal yang

tumbuh subur di negara-negara Eropa. Negara-negara di daratan Eropa

yang semuanya dikuasai oleh kaum feodal, bangsawan, kaum ningrat

kerajaan berusaha untuk mengokohkan sistem pemerintahannya. Seiring

dengan makin berkembangnya masyarakat, sentralisasi kekuasaan dan

pertanggungjawaban dalam pemerintahan monarki menimbulkan

kebutuhan untuk mendapatkan korps administrator yang cakap, penuh

dedikasi, stabil dan memiliki integritas. Mereka inilah yang kemudian akan

menjadi tenaga spesialis pada masing-masing bidang dan jabatan yang

beraneka dalam tataran pemerintahan nasional. Kebuuhan akan suatu

sistem dirasakan, yakni untuk menata sentralisasi kekuasaan dan

pertanggungjawaban.

Salah satu perwujudan kebutuhan akan sistem ini yang

berkembang di Prusia dan Austria dikenal dengan sebutan sistem

kameralisme (cameralism) yang merupakan awal mulanya administrasi

publik. Kameralisme ini dirancang untuk mencapai efisiensi manajemen

yang tersentralisasi dan bersifat paternalistik, yang ditandai oleh corak

perekonomian yang merkantilistik. Sistem ini kemudian dikembangkan

lebih lanjut di Perancis pada abad ke-18 dengan usaha-usaha untuk

3

mengembangkan teknologi dan engineering. Sistem pemerintahan

semacam ini sangat memerlukan tamatan-tamatan perguruan tinggi

dalam banyak bidang, seperti keuangan negara dan administrasinya,

kepolisian, ekonomi, pertanian, dan kehutanan. Sekolah-sekolah

profesional kemudian didirikan untuk menunjang pemenuhan kebutuhan

tersebut.

Inggris dan Amerika Serikat pada gilirannya mengembangkan

sistem administrasi publiknya yang sangat berbeda dengan sistem yang

dikembangkan di Eropa tersebut. Inggris mempercayakan tanggung

jawab administrasi pemerintahannya pada cara perwakilan dari para

bangsawan dan orang-orang yang berpendidikan tinggi. Sampai dengan

akhir abad ke-18 dan awal abad ke-19 sebagian kaum bangsawan

berasal dari tuan tanah di pedesaan (rural-estate), baru pada abad ke-19,

hampir sebagian besar administrator pemerintahan berasal dari kaum

pedagang (mercantile) dan kelas-kelas usahawan di kota-kota.

Selanjutnya, pada akhir abad ke-19 mereka telah mulai menerapkan

proses seleksi yang berlandaskan pada ujian yang bersifat kompetitif bagi

para lulusan universitas. Dalam ujian tersebut, diujikan beberapa materi,

diantaranya hukum administrasi, seperti yang terjadi di daratan Eropa,

dan ilmu-ilmu lainnya yang berkaitan langsung dengan administrasi publik

yang masih terpusat pada sifat-sifat klasik dan kemanusiaan.

4

Administrasi publik yang dikembangkan di Amerika Serikat, baik

dalam pemerintahan negara bagian maupun pemerintahan nasional

dimulai dengan model yang dikembangkan dari negara induknya.

Administrasi dilakukan oleh para bangsawan yang berada di Selatan dan

dijalankan oleh para bangsawan pedagang dan industriawan di daerah

Utara. Administrasi publik tidak dipahami sebagai suatu jenis aktivitas

atau jabatan yang berbeda dan dapat dipisahkan. Ada 3 (tiga) struktur

dasar yang membedakan dengan sistem administrasi di Inggris. Pertama,

sistem federal dan khususnya sistem kekuasaan yang terbatas pada

pemekrintahan nasional. Kedua, pemisahan kekuasaan eksekutif dan

kekuasaan legislatif di tingkat pemerintahan nasional, negara bagian, dan

tingkat kota. Ketiga, besarnya rasa takut dan tidak percaya atas

memusatnya kekuasaan eksekutif. Sejak revolusi Amerika, terjadi

perubahan mendasar terhadap Administrasi publik, yakni: (1) terdapatnya

dua sistem kepartaian; (2) invasi yang luas yang dilakukan oleh partai-

partai politik ini terhadap urusan-urusan administrasi pemerintahan; da (3)

terdapatnya usaha untuk menggalakkan spesialisasi, diversifikasi, dan

profesionalisasi di semua jabatan.

Dasar-dasar pemikiran administrasi publik modern diletakkan oleh

seorang profesor ilmu politik yang kemudian menjadi Presiden Amerika

Serikat, Woodrow Wilson. Pemikiran Wilson dituangkan di dalam

tulisannya yang berjudul “The Study Administration” yang diterbitkan pada

tahun 1873. konsep dari Wilson terkenal adalah pemisahan antara politik

5

dan administrasi publik. Sejak itu, selama satu abad lebih administrasi

publik baik sebagai bidang studi maupun sebagai profesi terus

berkembang.

Proses industrialisasi yang berlangsung pesat di Amerika dan

Eropa pada awal abad 20, mendorong berkembangnya konsep-konsep

manajemen, seperti manajemen ilmiah dari Taylor (1912) yang diperkuat

antara lain oleh Fayol (1916) dan Gulick (1937), dan konsep-konsep

organisasi, seperti model organisasi yang disebut birokrasi dari Weber

(1922). Banyak pemikiran baru lahir pada sekitar pertengahan abad ke-

20, antara lain yang besar sekali dampaknya pada perkembangan ilmu

administrasi, adalah dari Simon (1947) seorang ahli ekonomi yang

kemudian memperoleh hadiah Nobel. Ia mengetengahkan pandangan

yang terus melekat dalam perkembangan ilmu ini selanjutnya, yaitu

bahwa pada intinya administrasi adalah pengambilan keputusan.

Menjelang dan memasuki Perang Dunia II program sosial yang

besar, seperti New Deal di Amerika Serikat dan pengendalian mesin

perang telah menampilkan publik pada tataran yang makin menonjol.

Program rehabilitasi pasca perang dunia serta bangkitnya negara-negara

baru yang sebelumnya adalah wilayah-wilayah jajahan makin

memperbesar peran administrasi publik.

Upaya mengembangkan administrasi sebagai disiplin ilmu yang

berdiri sendiri diperkuat dengan studi perbandingan administrasi publik,

6

antara lain dengan dibentuknya Comparative Administration Group (CAG)

pada tahun 1960 oleh para pakar administrasi, seperti John D.

Montgomery, William J. Siffin, Dwight Waldo, George F. Grant, Edward W.

Weidner, dan Fred W. Riggs. Dari CAG inilah lahir konsep administrasi

pembangunan (developmet administration), sebagai bidang kajian baru.

Kelahirannya didorong oleh kebutuhan membangun administrasi di

negara-negara berkembang.

Pada dua dasawarsa akhir abad ke-20, dunia kembali mengalami

perubahan besar. Runtuhnya komunisme dan terjadinya proses

globalisasi telah menimbulkan kebutuhan akan pendekatan-pendekatan

baru dalam ilmu-ilmu sosial. Administrasi publik baru tidak lain merupakan

suatu bentuk pemikiran kembali (rethinking) di dalam disiplin administrasi

publik sebagai reaksi terhadap berbagai perubahan yang terjadi di

Amerika Serikat, baik perubahan lingkungan strategis internal negara

maupun perubahan eksternal di level global yang dikaitkan dengan

cara-cara pemerintahan dan unit-unit administrasi merespon

perubahan-perubahan tersebut. Secara eksplisit dinyatakan oleh H.

George Fredericson, bahwa administrasi publik baru (new public

administration) adalah produk tahun-tahun terakhir 1960-an dan 1970-an,

suatu era yang oleh Dwight Waldo disebut sebagai "masa pergolakan".

Pada periode tefsebut para penstudi administrasi publik di Amerika

Serikat mempertanyakan relevansi administrasi publik yang dipelajari

dengan perkembangan kehidupan negara dan masyarakat yang

7

melingkupinya. Bahkan secara tegas dinyatakan bahwa administrasi

publik saat itu sudah tidak relevan lagi, berada di luar masalah dan isu-isu

aktual dan mendesak yang dihadapi.

Selanjutnya pemikiran-pemikiran administrasi publik baru tersebut

banyak dimuat di dalam Public Administration Review, jurnal administrasi

publik yang dipimpin oleh Dwight Waldo dan Frank Marini sebagai

redaktur pelaksana. Meski di dalam perkembangan selanjutnya istilah

administrasi publik baru itu pun sirna dari perbincangan di jurnal tersebut

karena memang sejak awal jurnal itu tidak dimaksudkan sebagai sarana

untuk propaganda. Hal lain yang tidak dapat diabaikan adalah bahwa

munculnya gerakan administrasi publik baru merupakan reaksi terhadap

keberadaan organisasi profesi dominan tempat kebanyakan orang di

dalam bidang ini menjadi anggota, yakni American Society for Public

Administration, yang di dalam konferensi tahunannya di Philadelphia

(1970) dianggap tidak memberi ruang gerak pemikiran dan

pendekatan-pendekatan baru, sehingga bersamaan dengan konferensi

tersebut diadakan pula serangkaian diskusi panel, lokakarya, dan

pertemuan tidak resmi dengan nama Unconvention. Acara-acara

Unconvention ditujukan untuk memprotes program yang diajukan oleh

panitia konferensi yang kurang memperhatikan isu-isu kritis yang ada

pada masa itu. Sehingga pada hari-hari terakhir lebih banyak peserta

menghadiri Unconvention daripada pertemuan-pertemuan konferensi

yang resmi. Klimaksnya di dalam pemilihan presiden ASPA terpilih

8

orang-orang yang lebih muda dan yang lebih mengidentifikasikan diri

dengan administrasi publik baru dan Unconvention. Organisasi ASPA

selanjutnya dibuat lebih demokratis dan responsive terhadap isu-isu besar

masa kini. ASPA selanjutnya menjadi organisasi yang lebih terbuka dan

memperhatikan kelompok-kelompok minoritas di dalam sistem pemilihan

pengurusnya seperti kelompok wanita.

Dari hasil pertemuan-pertemuan tersebut, lahir tema-tema baru,

antara lain tentang post positivism; adaptasi pada lingkungan yang kacau;

bentuk-bentuk organisasi baru; dan organisasi-organisasi yang

memusatkan pada klien. Konsep-konsep ini tampaknya mencoba

membuat koreksi dari konsepsi lama dengan menitikberatkan

pandangannya pada apa yang sedang bergejolak dalam masyarakat.

Konsepsi baru ini lebih memperkaya interpretasinya terhadap apa yang

sedang berlangsung dan terjadi dalam kehidupan ilmu-ilmu sosial dan

bagaimana menerapkan hal-hal tersebut dalam mengatasi persoalan-

persoalan administrasi publik.

Banyak terdapat susunan tata nilai yang amat luas dalam

kaitannya dengan konsepsi baru ilmu administrasi publik ini, dan nilai-nilai

tersebut hampir semuanya selalu tidak konsisten. Karena itu, George

Frederickson sangat kuat menolak suatu notion tunggal yang setuju

terhadap administrasi publik baru dengan menghadirkan suatu model

yang secara total tidak menyetujui teori dan norma-norma lama dalam

9

bidang ini. Argumentasi dan dasar pemikiran konsep baru dalam ilmu

administrasi publik seharusnya berangkat dari nilai-nilai yang dibimbing

oleh konsep administrasi publik yang dianggap tradisional. Konsepsi baru

administrasi publik itu dilahirkan secara logis dari agregasi ilmu

pengetahuan baru dalam ilmu-ilmu sosial dan yang mengarahkan

pandangan perhatian ilmu-ilmu tersebut pada persoalan-persoalan

masyarakat secara umum. Dengan demikian, ilmu administrasi publik

baru tersebut diperkaya dengan hubungan yang signifikan dari ilmu-ilmu

lain, sehingga pendekatannya lebih operasional dan bermanfaat dalam

mencapai tujuan negara.

PARADIGMA DAN LINGKUP ADMINISTRASI PUBLIK BARU

Perkembangan administrasi publik baru tidak dapat dilepaskan dari

perkembangan berbagai paradigma dalam ilmu administrasi publik.

Paradigma dapat diartikan sebagai perspektif yang dimiliki oleh komunitas

keilmuan, yang terbentuk dari keinginan dan komitmen (konseptual,

teoritis, metodologis, instrumental). Sebuah paradigma menuntun

scientific community untuk melakukan seleksi terhadap sebuah masalah,

evaluasi data, dan menganjurkan teori.

Dalam ilmu administrasi publik terdapat beberapa paradigma

antara lain sebagaimana diungkapkan melalui metode pendekatan

matriks loccus dan focus (2 x 2 matrix) dari Golembiewski (1977) yang

menghasilkan empat fase dalam perkembangan ilmu administrasi publik.

10

Fase-fase tersebut adalah (1) fase perbedaan analitik politik dari

administrasi (2) fase perbedaan konkrit politik dari admisnistrasi, (3) fase

manajemen, dan (4) fase orientasi terhadap kebijaksanaan publik.

Golembiewski juga mengetengahkan adanya tiga paradigma

komprehensif dalam perkembangan pemikiran-pemikiran ilmu

administrasi publik, yakni (1) paradigma tradisional, (2) paradigma sosial

psikologi, dan (3) paradigma kemanusiaan (humanist/systemic).

Gelombiewski mengajukan kritik terhadap paradigma-paradigma tersebut

yang banyak kelemahannya dan meramalkan tumbuhnya gejala anti

paradigma. la mengetengahkan bahwa yang akan muncul adalah

paradigma-paradigma kecil (mini paradigm).

Nicholas Henry (1995) menggunakan pendekatan lain. Dengan

memperkenalkan pandangan Bailey, bahwa untuk analisis administrasi

publik sebagai ilmu harus diterapkan empat teori, yaitu teori deskriptif,

non-natif, asumtif dan instrumental, Henry mengenali tiga soko, guru

pengertian (defining pillras) administrasi publik, yaitu: (1) perilaku

organisasi dan perilaku manusia dalam organisasi publik, (2) teknologi

manajemen dan lembaga-lembaga pelaksana kebijaksanaan, dan (3)

kepentingan publik yang berkaitan dengan perilaku etis individual dan

urasan publik. Menurut Henry, terdapat 5 (lima) paradigma ilmu

administrasi publik, yakni:

1. Paradigma dikotomi politik dan administrasi publik (1900-1926).

11

Fokusnya terbatas pada masalah-masalah organisasi dan

penyusunan anggaran dalam birokrasi pemerintahan, politik dan

kebijakan merupakan substansi ilmu politik. Tokoh-tokohnya Frank J.

Goodnow dan Leonard D. White. Dalan paradigma ini para

administrator dianggap tidak perlu campur tangan dalam kegiatan dan

proses politik yang berlangsung di suatu negara, dan secara spesifik

tugas para administrator tersebut adalah sebagai pelaksana

keputusan-keputusan politik yang dibuat oleh para politisi, dengan ini

administrasi publik dipandang sebagai alat pernerintah. Dalam

paradigma ini kata publik dalam administrasi publik memiliki

pengertian dengan birokrasi pemerintahan atau segala sesuatu yang

berhubungan dengan pemerintahan dan negara. Dengan demikian,

administrasi publik dapat dipandang sebagai cara menjalankan

birokrasi pemerintahan agar dapat bekerja sebagai mana mestinya.

2. Paradigma Prinsip-prinsip Administrasi (1927-193 7).

Paradigma ini muncul sebagai akibat dari interaksi yang intensif antara

para administrator dengan pihak politisi dan pihak swasta. Akibat dari

interaksi ini, administrator dan ilmu administrasi diterima secara luas,

baik di kalangan industri maupun pemerintah. Ciri paradigma ini

adalah diserapnya prinsip-prinsip manajemen secara luas untuk

diterapkan pada ruang lingkup administrasi. Dalam periode ini juga

muncul asumsi yang dikemukakan oleh W. F. Willoughby bahwa

prinsip-prinsip administrasi bisa dibuktikan dan dipelajari. Dalam

12

paradigma ini fokus dari ilmu administrasi dianggap lebih penting

daripada lokusnya. Hal ini berakibat pada pengertian kata publik yang

menjadi sangat luas yang hanya dibatasi oleh fokus ilmu administrasi,

yaitu prinsip-prinsip manajemen seperti planning, organizing,

actuating, dan controlling. Hal ini berkonsekuensi pada masuknya

administrasi publik pada ranah kajian yang belum pernah dimasukinya.

Lokusnya kurang dipentingkan. Fokusnya adalah "prinsip-prinsip"

manajerial yang dipandang berlaku universal pada setiap bentuk

organisasi dan lingkungan budaya. Tokohnya adalah Gulick dan

Urwick, F.W. Taylor, Henry Fayol, Mary Parker Follet, dan Willooghby.

3. Paradigma administrasi negara sebagai ilmu politik (1950-1970).

Paradigma yang seringkali dianggap sebagai suatu kemunduran dari

ilmu administrasi publik ini berusaha untuk menetapkan kembali

hubungan konseptual antara administrasi publik dengan politik. Dalam

paradigma ini, lokus ilmu administrasi publik berusaha untuk di

redefinisikan, yaitu pada birokrasi pemerintahan. Hal ini berakibat

pada kurang diperhatikannya fokus dari ilmu administrasi publik, yang

pada akhirnya berujung pada masalah "sibuk mendefinisikan"

fokusnya. Dalam paradigma ini jelas bahwa pengertian dari kata publik

yang diinginkan adalah yang berkenaan dengan birokrasi

pemerintahan, sehingga ruang lingkup administrasi publik bisa

dikatakan kembali menyempit ke seputar proses manajerial birokrasi

pemerintahan.

13

Administrasi negara kembali menjadi bagian dari ilmu politik.

Pelaksanaan prinsip-prinsip administrasi sangat dipengaruhi oleh

berbagai macam faktor lingkungan, jadi tidak "value free" (bebas nilai).

Tokoh pardigma ini adalah Nicholas Henry.

4. Paradigma administrasi negara sebagai ilmu administrasi (1956-1970).

Administrasi tetap menggunakan prinsip administrasi yang dipengaruhi

berbagai faktor, oleh karena itu dalam paradigma ini mengembangkan

adanya pemahaman sosial psikologi, dan analisis sistem untuk

melengkapi. Tokoh paradigma ini adalah Henderson, Thompson,

Caldwen. Dalam paradigma ini ilmu Administrasi menyajikan fokus dan

bukannya lokus. Dalam paradigma ini nampaknya mulai tumbuh

kesadaran untuk mengadopsi disiplin ilmu lainnya untuk

menyempurnakan studi ilmu administrasi publik. Dalam paradigma ini

muncul kerancuan dalam memahami arti kata publik, sehingga secara

garis besar bisa dibuat kesimpulan bahwa kata publik di sini berarti

segala sesuatu yang mempengaruhi kepentingan umurn atau

masyarakat. Hal ini berkonsekuensi pada meluasnya ruang lingkup

dari administrasi publik yang tadinya hanya berhubungan dengan

birokrasi pemerintahan menjadi menangani semua yang berkaitan

dengan kepentingan masyarakat luas. Paradigma inilah yang masih

dianut oleh kebanyakan akademisi Ilmu Administrasi Publik. Walaupun

memiliki kekurangan yang sangat signifikan, berupa ketidakmampuan

mendefiniskan arti kata publik secara tegas, sehingga menimbulkan

14

perdebatan panjang yang belum juga tuntas tentang arti kata publik di

sini.

5. Paradigma administrasi publik sebagai administrasi publik (1970).

Pada paradigma inii, lokus administrasi publik bukan semata-mata

pada ilmu mumi administrasi, melainkan pada teori organisasi, yakni

pada bagimana dan mengapa organisasi-organisasi itu bekerja,

bagaimana dan mengapa orang-orang berperilaku dalam organisasi,

serta bagaimana dan mengapa keputusan-keputusan itu diambil.

Selain itu, pertimbangan-pertimbangan untuk menggunakan

teknik-teknik ilmu manajemen ke dalam lingkungan pemerintahan

menjadi perhatian pula dalam fase paradigma ini.

Administrasi publik semakin bertambah perhatiannya terhadap wilayah

ilmu kebijakan (policy science), politik ekonomi, proses pembuatan

kebijakan pemerintah, dan analisisnya (public policy making process),

dan cara-cara pengukuran dari hasil-hasil kebijakan yang telah dibuat.

Aspek-aspek perhatian ini dapat dianggap dalam banyak hal sebagai

mata rantai yang menghubungkan antara fokus administrasi publik

dengan lokusnya. Sebagaimana yang terlihat dalam trend yang diikuti

oleh paradigma ini, maka fokus administrasi publik adalah teori

organisasi, praktik dalarn analisis kebijakan, dan teknik-teknik

administrasi dan manajemen yang sudah maju. Adapun lokus normatif

dari administrasi publik digambarkan oleh paradigma ini ialah pada

birokrasi pernerintahan dan pada persoalan-persoalan masyarakat

15

(public affairs). Walaupun public affairs masih dalarn proses mencari

bentuknya, tetapi melihat perkembangannya bidang ini menduduki

tempat utama dalam menarik perhatian administrasi publik.

Pemikiran dalam administrasi yang berkembang selanjutnya

sangat dipengaruhi oleh paham-paharn demokrasi, seperti administrasi

yang partisipatif, yang menempatkan administrasi di tengah-tengah

masyarakatnya dan tidak di atas atau terisolasi darinya (Montgomery,

1988). Pemikiran ini selain ingin menempatkan administrasi sebagai

instrumen demokrasi, juga mencoba menggunakan administrasi sebagai

alat untuk menyalurkan aspirasi masyarakat bawah. Implikasi lain dari

pernikiran tersebut adalah bahwa sistem administrasi memiliki dimensi

ruang dan daerah yang penyelenggaraannya juga dipengaruhi oleh

sistern pemerintahan, politik, dan ekonomi. Kesemua itu menuntut

reorientasi peranan administrasi publik.

Dalam upaya merevitalisasi ilmu administrasi, Waldo

memprakarsai pertemuan sejumlah pakar muda ilmu administrasi, untuk

mempelajari masalah-masalah konseptual yang dihadapi ilmu

administrasi, dan berusaha memecahkannya; Perkernbangan itu

melahirkan dorongan untuk meningkatkan desentralisasi dan makin

mendekatkan pelayanan kepada masyarakat. Kesemua itu menandakan

bergulirnya gerakan administrasi publik baru (new public administration).

16

Pada dasarnya administrasi publik baru itu ingin mengetengahkan

bahwa administrasi tidak boleh bebas nilai dan harus menghayati,

memperhatikan, serta mengatasi masalah-masalah sosial yang

mencerminkan nilai-nilai yang berkembang dalam masyarakat.

Frederickson (1971), seorang pelopor gerakan ini lebih tegas lagi

menyatakan bahwa administrasi publik harus memasukkan aspek

pemerataan dan keadilan sosial (social equity) ke dalarn konsep

administrasi. la bahkan menegaskan bahwa administrasi tidak dapat

netral. Dengan begitu administrasi publik haru mengubah pola pikir yang

selama ini menghambat terciptanya keadilan sosial. Kehadiran

gagasan-gagasan baru itu menggambarkan lahirnya paradigma baru

dalam ilmu administrasi.

Drucker (1989) menegaskan bahwa apa yang dapat dilakukan

lebih baik atau sama baiknya oleh masyarakat, hendaknya jangan

dilakukan oleh pernerintah. Itu tidak berarti bahwa pernerintah harus

besar atau kecil, tetapi pekerjaannya harus efisien dan efektif. Seperti

juga dikemukakan oleh Wilson (1989), birokrasi tetap diperlukan tetapi

harus tidak birokratis. Osborne dan Gaebler (1993) mencoba

"menemukan kembali pemerintah", dengan mengetengahkan konsep

entrepreneurial government. Memasuki dasawarsa 1980-an tampil

manajemen publik (public management) sebagai bidang studi yang makin

penting dalam administrasi negara. Manajemen publik yang di masa lalu

lebih banyak memberi perhatian pada masalah anggaran dan personil

17

telah berkembang bersama teknologi informasi. Manajemen publik kini

juga mencakup manajemen dalam sistem pengambilan keputusan, sistem

perencanaan, sistem pengendalian dan pengawasan, serta berbagai

aspek lainnya.

Bersamaan dengan menguatnya pengaruh managerialism dalam

administrasi publik di Inggris dan beberapa negara lainnya, dan kemudian

juga di Amerika Serikat muncul pemikiran baru dengan konsep "New

Public Management" (NPM); pemikiran ini digagas oleh Patrick Dunleavy

(1991) beserta, rekan-rekannya. Konsep ini memfokuskan pada

pemisahan birokrasi pada unit yang lebih kecil, kompetisi antara

pemerintah dan swasta, dalam penyediaan jasa publik dan perubahan

motivasi dari sekedar pelayan publik menjadi motif ekonomi, dengan

memberikan insentif pada pelayanan publik seperti yang diberikan dalam

usaha swasta. NPM menekankan performance sebagai kriteria utama,

dengan menerapkan teknologi manajemen yang digunakan di lingkungan

swasta ke lingkungan publik. Dan yang cukup mendasar pula adalah

didorongnya swasta, melakukan kegiatan yang sebelumnya merupakan

wilayah kerja birokrasi dalam pemerintah. Konsekwensi dari penerapan

konsep tersebut adalah perlunya reformasi birokrasi secara kelembagaan.

Sejalan dengan lingkup di atas, James L. Perry 13 mengemukakan

isu-isu yang termasuk dalam administrasi publik baru adalah:

18

1. Perubahan sektor publik, termasuk di dalamnya hubungan antar level

pernerintahan.

2. Akuntabilitas dan responsivitas, termasuk di dalamnya kinerja dan

budaya organisasi.

3. Kebijakan publik, termasuk di dalamnya perumusan, pelaksanaan, dan

evaluasi program.

4. Penganggaran dan administrasi fiskal.

5. Manajemen sumber daya manusia.

6. Manajemen strategis, termasuk di dalamnya sistem informasi dan

kualitas pelayanan.

7. Ketrampilan administrator publik, termasuk di dalamnya

kepemimpinan, manajemen konflik, negosiasi, komunikasi, dan

hubungan kerja interpersonal.

8. Standar dan etika administrasi publik, termasuk di dalamnya

profesionalisme, kewajiban, efektivitas, dan kewirausahaan.

Berdasarkan locus tersebut, maka ruang lingkup kajian

administrasi publik baru mencakup dimensi-dimensi sebagai berikut:

1. Studi kebijakan publik

Institusi-institusi pemerintah adalah institusi pernbuat sekaligus

pelaksana kebijakan. Kebijakan publik seyogianya bersumber dari

masalah-masalah yang tumbuh di masyarakat. Pemerintah yang

organisasinya, ditata berdasarkan prinsip-prinsip birokrasi, maka

19

birokrasi pemerintah akan berperan penting dalam pelaksanaan

kebijakan. Karena itu, diperlukan sistem untuk melaksanakan

kebijakan tersebut, yang disebut dengan administrasi.

2. Perilaku organisasi publik

Perilaku manusia yang berada dalam suatu organisasi adalah awal

dari perilaku organisasi itu sendiri. Karena persoalan-persoalan

manusia semakin kompleks, persoalan-persoalan organisasi dan

khususnya persoalan perilaku organisasi semakin hari semakin

berkembang pula. Perilaku organisasi hakikatnya mendasarkan pada

ilmu perilaku itu sendiri yang dikembangkan dengan pusat

perhatiannya pada tingkah laku manusia dalam suatu organisasi.

Kerangka dasar bidang pengetahuan ini didukung oleh individu yang

berperilaku dan organisasi formal sebagai wadah dari perilaku itu.

Selain itu, karena perilaku individu clitentukan oleh diri individu dan

faktor lingkungannya, faktor lain yang mendukung perilaku organisasi

adalah faktor lingkungan. Perubahan-perubahan dalam teori

organisasi menghasilkan aneka ragam. pendekatan dan peralihan

orientasi dasar untuk studi teori organisasi. Walaupun model birokrasi

Weber masih mendominasi literatur teori organisasi, perubahan dari

tingkat pendekatan yang deskriptif ke tingkat pendekatan yang analitis

dapat digunakan untuk mengkaji perilaku organisasi.

Organisasi dan administrasi tanpa manusia tidak ada artinya. Jika

administrator atau manajer menginginkan dukungan dari para

20

karyawannya, administrator tersebut seharusnya mengenal keunikan

manusia di dalarn organisasinya. Demikian pula seorang administrator

atau manajer agar mendapat dukungan karyawannya harus

mengetahui perilaku karyawannya.

3. Pembinaan organisasi

Dimensi ini merupakan kelanjutan dari perilaku organisasi. Tapi,

dimensi ini sekarang mencluduki peranan penting dalarn

pengembangan ilmu administrasi publik karena esensi dari pembinaan

organisasi dapat digunakan untuk melakukan perubahan perilakii

organisasi, yang dikenal dengan konsep organizational development

(OD). Teknik ini merupakan usaha jangka panjang di dalam usaha

melakukan penyempumaan yang terencana dalam suatu organisasi.

Penyempumaan yang dilakukan itu meliputi usaha penyempurnaan

kenmampuan organisasi untuk memecahkan masalah-masalahnya

dan kemampuannya untuk melakukan perubahan-perubahan yang

berasal dari lingkungan luarnya. Usaha untuk melakukan

penyempurnaan ini sangat berlandaskan pada, perilaku-perilaku

anggota organisasi sebagai salah satu pendukung utama organisasi.

Kemampuan beradaptasi ini diperlukan agar organisasi dapat

mempertahankan eksistensinya.

21

Dalam kaitannya dengan administrasi publik baru, pembinaan

organisasi diarahkan pada pembaharuan atau perubahan yang

direncanakan dan adanya kolaborasi, sehingga pembinaan organisasi

mempunyai ciri-ciri berjangka panjang, berencana, menopang,

mempunyai strategi dan pendekatan. Tujuannya untuk meningkatkan

kepercayaan dan dukungan para anggota organisasi terhadap

organisasi, termasuk di dalarnnya pimpinan, ternan kerja, dan

bawahannya. Hal yang selalu siap mengatasi masalah-masalah

organisasi, meningkatkan keterbukaan, dan meningkatkan tanggung

jawab pribadi dan kelompok dalam pemecahan dan pelaksanaan

keputusan.

PERKEMBANGAN ADMINISTRASI PUBLIK DI INDONESIA

Perkembangan paradigma dalam ekonomi pembangunan berjalan

sejalan dengan paradigma administrasi publik yang berkembang sejak

dekade 1990-an hingga dekade 2000-an, yaitu telah bergeser dari

paradigma pengembangan administrasi semata (empowering the

administration) kepada paradigma pemberdayaan masyarakat sebagai

mitra dalarn administrasi publik (empowering the people to become

partners in public administration). Paradigma perkembangan administrasi

publik yang mengarah kepada demokratisasi administrasi publik

merupakan perwujudan dari pergeseran paradigma government kepada

paradigma governance.

22

Selain itu pesatnya perkembangan teknologi informasi telah

menjadikan penyelenggaraan administrasi pernerintahan menjadi serba

elektronik. Istilah egovernment dan e-governance merupakan cerminan

dari penerapan teknologi informasi dalarn administrasi publik. Dengan

berkembang pesatnya teknologi informasi maka dapat diprediksi bahwa di

masa datang akan terjadi gelombang perubahan yang besar lagi dalam

paradigma administrasi publik.

Sejak tahun 1970-an di awal era pemerintahan Orde Baru

Soeharto, Indonesia mencoba merintis untuk mempraktekkan administrasi

publik. Pada masa itu, perkembangan kajian Administrasi Negara (atau

Administrasi Publik) terkait erat dengan paradigma pernbangunan yang

saat itu mulai diterapkan di Indonesia. Maka pada periode awal tahun

1970-an dikembangkan konsep administrasi publik yang dikenal dengan

Administrasi Pembangunan. Padahal, terdapat perbedaan antara kedua

konsep ini. Bintoro, Tjokroarnidjojo dalam bukunya Pengantar

Administrasi Pembangunan, mengemukakan bahwa administrasi

pembangunan mempunyai ciri-ciri yang lebih maju daripada administrasi

negara. Perbedaan antara administrasi pembangunan dan administrasi

negara diuraikan pada tabel berikut ini.

23

Pembedaan ciri yang dikemukakan di atas menimbulkan kesan

seolah-olah administrasi publik tidak menaruh perhatian pada

pembaharuan yang dinamis, dan hanya melibatkan diri pada kegiatan-

kegiatan rutin yang statis dan sempit. Padahal, sebagaimana

perkembangan konsepsi yang berlangsung di Amerika Serikat, jelas

bahwa administrasi publik memiliki dinamika perkembangan tersendiri

yang adaptif terhadap tuntutan perubahan sosial dan isu-isu baru di

masyarakat.

Dalam hal kelembagaan, di Indonesia dibentuk Lembaga

Administrasi Negara (LAN) sementara, jauh sebelum era tersebut di tahun

1960-an sudah dirintis pula berdirinya Fakultas. Sosial Politik yang saat ini

bernama Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, yang membina dan

mengembangkan disiplin ilmu administrasi negara, yang belakangan di

era tahun 2000-an secara berangsur-angsur berubah narna menjadi

administrasi publik kembali. Dernikian pula dengan berdirinya asosiasi

profesi yang menaungi para. ilmuwan dan praktisi administrasi

24

negara/publik, seperti Asosiasi Ilmu Politik Indonesia (AIPI) dan Persatuan

Sarjana, Administrasi Indonesia (Persadi) di akhir tahun 1980-an.

Tampaknya tidak terlalu memberi kontribusi yang jelas bagi

pengembangan disiplin administrasi publik itu sendiri. Kita maklumi bahwa

sistem politik orde baru yang sangat sentralistik dan serba negara tidak

memberi cukup ruang untuk melakukan diskursus bahwa cenderung pada

praktiknya mengkooptasi keberadaan asosiasi-asosiasi profesi itu sendiri

yang semestinya lebih independen.

Lembaga Administrasi Negara (LAN) sekalipun yang formal

merupakan lembaga nonstruktural yang seharusnya bertugas memikirkan

dan melaksanakan reform terhadap sistern dan praktik administrasi

negara di dalarn mengelola urusan-urusan publik tampaknya telah ikut

terkooptasi oleh kekuasaan pada saat itu, bahkan hingga saat ini belum

dapat menemukan kembali posisi yang tepat dan pas apa dan bagaimana

yang akan dilakukan Lernbaga Administrasi Negara ini. Sementara

asosiasi profesi di luar sektor negara masih belum mampu berdiri tegak

lepas dari situasi terkooptasi di masa lampau, sehingga mampu lebih

independen dan lebih jernih memikirkan kembali keberadaan disiplin

administrasi publik ini di dalam konteks perkembangan Indonesia kini.

Memang dari sisi perkembangan akademik teoterik disiplin ini

masih terlalu besar ketergantungannya terhadap pemikiran-pemikiran

yang berkembangan dari luar, sehingga tampaknya perlu kerja keras

25

untuk mencoba menemukan konteksnya di Indonesia atau dengan kata

lain perlu upaya membumikan teori-teori yang ada dalarn konteks

Indonesia. Atau sebaliknya membangun dan mengembangkan teori teori

secara induktif dari dan berdasarkan pengalaman kita sendiri di

Indonesia. Untuk itu sernua tentu saja perlu kerja keras dan kerja cerdas

disamping perlu biaya dan kemampuan metodologis di dalam melakukan

risetriset yang bertujuan membangun dan mengembangkan teori di dalain

disiplin administrasi publik ini. Dengan demikian di dalam konteks

Indonesia, pengembangan disiplin administrasi publik masih memerlukan

waktu yang panjang yang menjadi tugas para ilmuwan maupun praktisi

administrasi publik yang tersebar di berbagai lapangan profesi. Karena itu

menjadi sangat strategis untuk mendorong asosiasi profesi baik AIPI

maupun Persadi tumbuh dan berkembang dengan pertemuan-pertemuan

tahunannya secara reguler yang membincangkan perkembangan disiplin

ini yang dikaitkan dengan perkembangan konteks lokal, nasional, dan

global.

Ilmu administrasi publik secara sensitif harus mampu menanggapi

isu-isu pokok dalam masyarakat dan mampu memformulasikan ke dalam

suatu rumusan kebijakan yang implementatif. Di masa mendatang, perlu

dicari alternatif pendekatan yang dapat mengadaptasikan antara isu-isu

administrasi dan isu-isu politik (pemerintahan) karena ilmu administrasi

publik baru tidak dapat berdiri sendiri tanpa dukungan ilmu-ilmu lain,

khususnya ilmu politik sebagai salahsatu induk ilmu administrasi publik.

26

Dikotomi administrasi publik dan politik sudah tidak relevan lagi karena

paradigma administrasi negara baru menekankan bahwa administrasi

negara bukanlah administrasi dari negara, melainkan administrasi untuk

kepentingan masyarakat banyak clcmibagaan kemarnruan administrasi

untuk mencapai tujuan bersama atau kolektif adalah pilar fundamental

dari administrasi publik baru. Administrasi publik menunjukkan

pelaksanaan dari kebijakan-kebijakan yang dibuat pihak otoritas,

pengorganisasian mesin paksaan untuk konformitas masyarakat, dan

menunjukkan adanya tata hubungan antara masyarakat dengan

pejabat-pejabat negara terpilih untuk melanjutkan pelaksanaan tujuan-

tujuan bersama, termasuk pula organisasi public affairs, tujuan-tujuan

sosial, dan pengambilan keputusan kolektif, manajemen dari

lembaga-lembaga negara, instansi-instansi pemerintah dan kekayaan

pemerintah, berikut proses kegiatan administrasi yang dilakukan oleh

pejabat-pejabat pemerintah, yang meliputi sikap perilaku dan

tindakan-tindakannya

Perubahan ruang lingkup kajian administrasi publik inilah yang

perlu segera disikapi oleh para akademisi dan praktisi administrasi publik.

Kedua pihak ini saling terkait karena dalam. kajian akademik tidak

mungkin dilepaskan dari kebutuhan praktik dalam kehidupan nyata

sehari-hari. Dinamika perkembangan suatu ilmu akan sangat ditentukan

dari kemampuannya untuk menjawab berbagai persoalan dalam

kehidupan nyata, karena itu, dialog antara akademisi dan praktisi

27

diperlukan untuk menjembatani perkembangan kajian administrasi publik

agar dapat diimplementasikan sebagai upaya pemecahan masalah

(problem solver) bagi isu-isu administrasi publik yang berkembang

dewasa ini, khususnya di Indonesia.

REFORMASI ADMINISTRASI PUBLIK

Perubahan sosial yang fundamental menyebabkan lahirnya,

tuntutan dan tekanan baru. Kebutuhan akan demokratisasi pemerintahan

dan administrasi, menyebabkan beban aparatur pemerintah bertambah

besar, dan mau tidak mau adaptabilitas menjadi sangat penting dan

menjadi kebutuhan. Semua perubahan dan transformasi ini menyebabkan

timbulnya pertentangan antara nilai lama dan baru, antara nilai-yang

tradisional dan yang modern. Tekanan dan pertentangan ini tidak hanya

terbatas pada tubuh birokrasi, melainkan juga di kalangan masyarakat.

Sejak tahun 1980-an, suatu gerakan reformasi global telah dimulai.

Gerakan ini didorong oleh 4 (empat) variabel besar, yakni:

1. Politik: keunggulan demokrasi dan kekuatan publik serta keunggulan

sistem pasar menimbulkan tekanan politik di berbagai negara di dunia

untuk melakukan transfon-nasi peran pemerintah untuk mengurangi

peran dan fungsinya. Langkah ini kemudian diikuti dengan tuntutan

untuk mengakui dan meningkatkan peran civil society dan

membangun kepercayaan publik kepada lembagalembaga

pernerintah.

28

2. Sosial: beberapa negara di dunia telah mengalami perubahan sosial

yang mendasar, yaitu melakukan rekonstruksi ulang terhadap tatanan

hukum, ekonomi, sosial, dan politik ditandai pula oleh adanya

perubahan mendasar dari masyarakat industri kepada masyarakat

informasi. Perubahan ini menuntut juga perubahan pada

pernerintahan di seluruh negara di dunia.

3. Ekonomi: krisis ekonomi pada tahun 1990-an di berbagai negara di

dunia melakukan reformasi di bidang perpajakan untuk menarik

investor masuk, dan juga melakukan langkah-langkah privatisasi

sebagai respon terhadap tekanan ekonomi.

4. Institusional: semua negara di dunia telah menjadi bagian dari sistem

ekonomi dan politik global. Kondisi ini ditandai dengan semakin

berkembangnya kelembagaan di luar negara, seperti World Bank,

IMF, WTO, ADB yang mengatur globalisasi dunia. Di tingkat nasional

dan lokal juga semakin banyak LSM.

Keempat tekanan di atas telah mendorong gerakan reformasi

administrasi publik dengan 6 (enam) sifat pokok, yakni:

1. Produktivitas: bagaimana pemerintah dapat menghasilkan pelayanan

lebih banyak dengan pajak lebih kecil.

2. Pemasaran: bagaimana pernerintah dapat menggunakan insentif gaya

pemasaran untuk mencabut kelambanan perkembangan parologi,

birokrasi. Beberapa pemerintah, misalnya, melakukan privatisasi

29

3. Orientasi pada pelayanan: bagaimana pemerintah membangun

kepercayaan warga negara dengan memberikan pelayanan yang

didesain dari kebutuhan warga negara.

4. Desentralisasi: bagaimana pemerintah membuat program lebih

responsif dan efektif dengan mengurangi sebanyak mungkin jarak

antara pemerintah dengan warga negara dan mendesentralisasikan

sebanyak mungkin tanggung jawab kepada pemerintah daerah dan

manajer lini pelayanan.

5. Kebijakan: bagaimana pemerintah meningkatkan kapasitasnya dalam

mendayagunakan kebijakan. Dengan demikian, pemerintah harus

memusatkan pada fungsi pembuat kebijakan publik.

6. Akuntabilitas: bagaimana pemerintah berusaha mewujudkan apa yang

telah dijanjikan. Akuntabilitas mendorong pemerintah untuk lebih

mementingkan output dan outcome daripada proses atau struktur dan

merubah pendekatan top-down menjadi bottom-up dan ruled-based

menjadi resulf-based.

Keenam sifat pokok ini tercermin dari isti-isu atau 1)ermasalahan

penting yang sering dibahas dalam reformasi administrasi publik antara

lain :

1. Pelayanan publik

Administrasi publik sebagai proses administration for public, pada

hakekatnya adalah memberi pelayanan publik. Hal ini sejalan dengan

demokrasi yang mana masyarakat mempunyai hak yang sama untuk

30

menerima pelayanan dari pernerintah. Dalam masalah ini yang

terpenting adalah bagaimana pemerintah/negara memberikan

pelayanan yang baik, cepat dan berkualitas kepada seluruh warga

masyarakat.

2. Motivasi Pelayanan Publik

Dalam masalah ini isu terpenting adalah membahas motivasi seperti

apa yang dimiliki oleh administrator dalam memberikan pelayanan

publik. Ada yang berdasarkan norma, rasional dan perasaan.

3. Maladministrasi

Maladministrasi merupakan kesalahan dalam praktik administrasi.

Pembahasan teori administrasi publik juga akan membahas masalah

kesalahan-kesalahan tersebut sebagai kajian utama, seperti

lambannya birokrasi, rutinitas dan formalitas pelayanan.

4. Etika Administrasi Publik

Masalah penting lainnya dalim administrasi publik adalah etika

aclmimstrasi. Dalam hal ini yang menjadi sorotan adalah nilai baik dan

buruk. Apakah pelayanan atau prosedur administrasi publik dinilai baik

atau buruk oleh masyarakat. Dalam hal ini termasuk korupsi menjadi

bahasan utama.

5. Kinerja dan Efektivitas

Seringkali masalah kinerja dan efektivitas menjadi isu sentral dari

administrasi publik. Hal tersebut dipahami karena administrasi sebagai

proses mencapai tujuan, maka persoalan pencapaian dan dan cara

31

mencapai tersebut menjadi penting. Oleh karena itu bagaimana cara

kerja (kinerja) yang dijalankan apakah sudah baik sehingga tujuan

dapat tercapai (efektif).

6. Akuntabilitas Publik

Administrasi publik yang dijalankan oleh pernerintah harus bisa

dipertanggungjawabkan kepada seluruh warga. Ada kewajiban untuk

melakukan pekerjaan yang dapat dikontrol, diawasi dan

dipertanggungiawabkan kepada warga/publik. Hal tersebut

merupakan masalah pokoknya.

Dengan latar belakang dan kondisi demikian, niaka kebutuhan

akan perubahan dan adaptasi aparatur pemerintah sangatlah mendesak,

walaupun masalah yang mengitarinya terlalu kompleks dan rumit.

Sebagai konsekuensi logisnya, maka reformasi administrasi publik di

negara sedang berkembang menjadi keharusan dan menjadi perhatian

utama pemerintah negara sedang berkembang, termasuk pemerintahan

daerah di Indonesia. Reformasi administrasi merupakan bagian yang

sangat penting dalam pembangunan di negara berkembang, terlepas dari

tingkat perkembangan, arah, dan tujuannya. Semata hanya karena

kemampuan administratif dipandang semakin penting artinya bagi

terlaksananya kebijakan dan rencana pembangunan.

Penyempurnaan kemampuan administratif, meliputi usaha-usaha

untuk mengatasi masalah lingkungan, perubahan struktural, dan institusi

32

tradisional atau perubahan tingkah laku individu dan atau kelompok,

ataupun kombinasi dari keduanya. Istilah reformasi administrasi

mengandung begitu banyak makna, mempunyai fungsi yang beragam,

sehingga sebenarnya tidak ada definisi yang dapat diterima secara

umum.

Dror mengatakan bahwa reformasi administrasi adalah perubahan

yang terencana terhadap aspek utama administrasi. Sedangkan Caiden

mendefinisikan reformasi administrasi sebagai the artificial inducement of

administrative transformation againts resistance. Artinya, reformasi

administrasi merupakan kegiatan yang dibuat oleh manusia, tidak bersifat

insidental, otomatis maupun alamiah; ia merupakan suatu proses yang

beriringan dengan proses reformasi administrasi. Caiden juga dengan

tegas membedakan antara administrative reform dan administrative

change. Perubahan administrasi bennakna sebagai respons

keorganisasian yang sifatnya otomatis terhadap fluktuasi atau perubahan

kondisi. Lebih lanjut dikatakan bahwa munculnya kebutuhan akan

reformasi administrasi sebagai akibat dari adanya perubahan

administrasi. Tidak berfungsinya perubahan administrasl yang alamiah Ini

menyebabkan diperlukannya reformasi administrasi.

Mosher menyebut bahwa isi reformasi administrasi adalah

reorganisasi adininistrasi, bahkan dia rnenyamakan antara keduanya.

Reorganisasi administrasi itu hanya salah satu isi dari reformasi

33

administrasi, yang sering disebut sebagai aspek institusional

(kelembagaan) reformasi administrasi. Aspek lain dari reformasi

administrasi adalah perubahan sikap, perilaku, dan nilai orang-orang yang

terlibat dalam proses reformasi administrasi. Aspek inilah yang sering

disebut sebagi aspek perilaku. Dengan kata lain, isi reformasi administrasi

meliputi aspek institusional atau kelernbagaan dan aspek perilaku.

Reformasi administrasi bertujuan juga mengupayakan agar

individu, kelompok dan institusi, dapat mencapai tujuan lebih efektif,

ekonornis, dan lebih cepat. Dengan kata lain, reformasi administrasi

publik adalah meningkatkan performance. Kinerja yang dimaksud

merupakan kinerja individu, kelornpok, dan institusi Ini berarti di samping

aspek perilaku, juga aspek kelembagaan yang tercakup didalam

reformasi administrasi. Sehat tidaknya administrasi dapat dilihat dari tiga

perspektif yang berbeda , yaitu:

1. Ideal optimum, yakni derajat pencapaian kesempurnaan administrasi;

2. Practical optimum, yakni pencapaian derajat tertinggi dari suatu kinerja

dalarn kondisi tertentu;

3. Satisficing optimum,yakni pencapaian derajat kinerja yang

memuaskan.

Sedangkan peningkatan kinerja individu dapat dilihat dari

keterampilannya, kecakapan, praktisnya, kompetensinya, pengetahuan

dan informasinya, keluasan pengalamannya, sikap dan perilakunya,

34

kebajikannya, kreativitasnya, moralitasnya dan lain-lain. Kinerja kelornpok

dilihat dari aspek kerja samanya, keutuhannya, disiplinnya, loyalitasnya,

dan lain-lain. Sedangkan kineda institusi dapat dilihat dari hubungannya

dengan institusi lain, fleksibilitasnya, adaptabilitasnya, pemecahan konflik

dan lain-lain.

Sedangkan Dror (1971: 2-31), melihat tujuan reformasi itu

berorientasi jamak dengan mengklasifikasikan tujuan reformasi itu ke

dalam enam kelompok, tiga bersifat intra-administrasi yang ditujukan

menyempurnakan administrasi internal, meliputi: (1) Efisiensi administrasi,

dalam arti hemat biaya, yang dapat dicapai melalui penyederhanaan

formulir, perubahan prosedur, penghilangan duplikasi, dan kegiatan

organisasi metode yang lain; (2) penghapusan kelemahan administrasi,

seperti korupsi, pilih kasih dalam sistem politik, dll; (3) pengenalan dan

penerapan sistem merit, pemrosesan data melalui sistem informasi yang

otomatis, peningkatan penggunaan pengetahuan ilmiah, dll. Sedangkan

tiga lagi berkenaan dengan peran masyarakat di dalam sistem

administrasi, meliputi: (1) menyesuaikan sistem administrasi terhadap

meningkatnya keluhan masyarakat; (2) mengubah pembagian pekerjaan

antara sistem administrasi dan sistem politik, seperti meningkatkan

otonomi profesional dari sistem administrasi dan meningkatkan

pengaruhnya pada suatu kebijaksanaan; dan (3) mengubah hubungan

antara sistem administrasi dan penduduk, misalnya melalui relokasi

pusat-pusat kekuasaan (desentralisasi).

35

Berdasarkan konsep-konsep tersebut, reformasi administrasi

adalah suatu usaha sadar dan terencana untuk mengubah struktur dan

prosedur birokrasi (aspek reorganisasi atau institusional); dan sikap dan

periIaku birokrat (aspek perilaku), guna meningkatkan efekfivitas

organisasi atau terciptanya administrasi yang sehat dan menjamin

tercapainya tujuan pembangunan nasional. Reformasi administrasi

menurut Dror (1971: 19), secara tegas mengesampingkan perubahan

organisasi clan prosedur administrasi yang minor dan berkonsentrasi

pada perubahan-perubahan yang utama atau dasar saja, sehingga

reformasi administrasi itu akan efektif apabila juga didesain dengan tepat,

yakni dengan mempertimbangkan dan melibatkan lingkungan dimana

reformasi itu dilaksanakan. Reformasi administrasi dipandang sebagai

bagian dari reformasi masyarakat, sebab birokrasi dan organisasi

pernerintah merupakan bagian dari dan berkaitan erat dengan sistem

politik, sosial, ekonomi, dan sebagainya.

PENUTUP

Dengan demikian, keberhasilan reformasi administrasi publik

sangat tergantung pada berbagai faktor, antara lain: (1) dukungan dan

komitmen dari pemimpin politik; (2) adanya agen (inti) pembaru,- (3)

adanya lingkungan sosial ekonomi dan politis yang kondusif, serta (4)

waktu yang tepat. Strategi yang berkenaan dengan sifat dan ruang

lingkup pembaruan administratif haruslah dirancang melalui kerja sama

36

yang harmonis antara pemimpin politik dan para pembaru, di mana

mereka berclua harus memperhatikan faktor lingkungan yang ada.

Sifat dan ruang lingkup reforinasi administrasi juga tergantung

pada tersedianya sumber daya, baik dana. maupun tenaga (SDM).

Karena pada urnumnya daerah kekurangan dana maupun tenaga

sehingga akan mengalami banyak kesulitan jika menerapkan pendekatan

makro atau komprehensif Dengan demikian, maka pendekatan mikro atau

inkremental. akan lebih cocok bagi daerahdaerah yang kondisinya

beragarn. Reformasi administrasi mencakup perubahan yang menyusup

ke seluruh jaringan birokrasi sebab birokrasi daerah dianggap sebagai

satu kesatuan, sehingga reformasi administrasi publik perlu diimbangi

dengan pembenahan. pada struktur dan kultur birokrasi sebagai

orang-orang yang nantinya akan menjalankan reformasi administrasi

publik.

37

DAFTAR PUSTAKA

Caiden, Gerald E. 1968. Prospects-for Administrative Relo'rm in Israel, Public Administration.

____1982. Public Administration,2nd Ed. California: Palisades Publishers.

Charlesworth, James C. (ed.). 1968. The Theory and Practice of Public Administration: Scope, Objectives, and Methode. Philadelphia:

The American Academy of Political and Sosial Science.

Chilcote, Ronald H. 198 1. Theories of Comparative Politics: The Searchfor a Paradigm, Colorado: Westview Press.

Dror, Yeremiah. 1971. Strategies for Administrative Reform. The Hague, Netherland: Development and Change.

Frederickson. 1994. Administrasi Negara Baru. Jakarta: LP3ES.

Henry, Nicholas. 1975. Public Administration and Public Affairs. Englewood Cliffs, New Jersey: Pretice Hall, Inc.

Kartasasmita, Ginandjar. "Perkembangan Pernikiran mengenai Administrasi Pembangunan", download dari www.ginandiar.com

Kartono, Drajat Tri.2006. "Reformasi Administrasi: Dari Reinventing ke Pesimisme". Dalarn Jurnal Spirit Publik, Volume 2, No. 1, April.

Perry, James L. (ed). 1996. Handbook of Public Administration, Second Edition. California: Jossey-Bass Inc.

Thoha, Miftah. 2005. Dimensi-dimensi Prima 11mu Administrasi Negara. Jakarta: PT, RajaGrafindo Perkasa.

38

MERUMUSKAN FORMAT KEBUDAYAAN NASIONAL

DENGAN MEMAHAMI KEANEKARAGAMAN

BUDAYA LOKAL

(Sunda sebagai sebuah kasus)

Ujian Akhir Semester I

Mata Kuliah :

ENTITAS BUDAYA LOKAL

Tahun Akademik 2004 / 2005

Dosen :

Prof. Kusnaka Adimihardja, Drs., Ph.D

39

MANAJEMEN PERUBAHAN DAN PENGEMBANGAN ADMINISTRASI

Mata Kuliah

TEORI ADMINISTRASITahun Akademik 2008/2009

DosenProf Dr. H. Tjahjo Sutisnawidjaja,M.S

Oleh :EUIS SURYATI

Oleh : AGUS MULYADIEUIS SURYATIWARTIKA BETTY LISDA RIAFIRMAN FAHURAHMAN

UNIVERSITAS PASUNDANPROGRAM PASCASARJANA

MAGISTER ILMU ADMINISTRASIBANDUNG

2008

40