i

TESIS

KEWENANGAN BADAN PENGAWAS OBAT DAN MAKANAN

DIKAITKAN DENGAN PERDA PROVINSI BALI NO. 5 TAHUN 2012

TENTANG PENGENDALIAN PEREDARAN MINUMAN

BERALKOHOL

I PUTU MAHENTORO

NIM 1190561003

PROGRAM MAGISTER

PROGRAM STUDI ILMU HUKUM

PROGRAM PASCASARJANA

UNIVERSITAS UDAYANA

DENPASAR

2013

i

ii

TESIS

KEWENANGAN BADAN PENGAWAS OBAT DAN MAKANAN

DIKAITKAN DENGAN PERDA PROVINSI BALI NO. 5 TAHUN 2012

TENTANG PENGENDALIAN PEREDARAN MINUMAN

BERALKOHOL

Tesis ini untuk Memperoleh Gelar Magister

Pada Program Magister Program Studi Ilmu Hukum

Program Pascasarjana Universitas Udayana

TTesis

I PUTU MAHENTORO

NIM 1190561003

PROGRAM MAGISTER

PROGRAM STUDI ILMU HUKUM

PROGRAM PASCASARJANA

UNIVERSITAS UDAYANA

DENPASAR

2013

ii

iii

Lembar Pengesahan

TESIS INI TELAH DISETUJUI

PADA TANGGAL 23 JULI 2013

Pembimbing I

Prof.Dr.I Made Pasek Diantha,SH.,MS

NIP.194612311974031025

Pembimbing II

. Dr.Putu Gede Arya Sumerthayasa,SH.,MH

NIP.196409151990031004

Mengetahui

Ketua Program Studi Magister (S2) Ilmu Hukum

Program Pascasarjana

Universitas Udayana

Dr.Ni Ketut Supasti Dharmawan,SH.,M.Hum.,LLM

NIP.196111011986012001

Direktur Program Pascasarjana

Universitas Udayana

Prof.Dr.dr.A.A.Raka Sudewi,Sp,.S (K)

NIP.195902151985102001

iii

iv

Tesis ini Telah Diuji pada

Tanggal 23 Juli 2013

Penitia Penguji Tesis Berdasarkan SK Rektor

Universitas Udayana Nomor :1113/UN 14.4/HK/2013 Tanggal 1 Juli 2013

Ketua : Prof.Dr.I Made Pasek Diantha,SH.,MS.

Sekretaris : Dr.Putu Gede Arya Sumerthayasa,SH.,MH.

Anggota : 1. Prof.Dr.I Wayan Parsa,SH.,M.Hum.

2. Dr.I Nyoman Suyatna,SH.,MH.

3. Dr.Putu Tuni Cakabawa Landra,SH.,M.Hum.

iv

v

SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT

Yang bertanda tangan dibawah ini :

Nama : I Putu Mahentoro

Program Studi : Ilmu Hukum

Judul Tesis : Kewenangan Badan Pengawas Obat dan Makanan

Dikaitkan Dengan Perda Provinsi Bali No.5

Tahun 2012 Tentang Pengendalian Peredaran

Minuman Beralkohol.

Dengan ini menyatakan bahwa karya ilmiah Tesis ini bebas Plagiat. Apabila

dikemudian hari terbukti Plagiat dalam karya ilmiah ini maka saya bersedia

menerima sanksi sebagaimana diatur dalam Peraturan Mendiknas RI Nomor 17

Tahun 2010 dan Peraturan Perundang – Undangan yang berlaku.

Denpasar, 23 Juli 2013

Hormat saya

I Putu Mahentoro

v

vi

UCAPAN TERIMA KASIH

Om Swastyastu.

Puji Syukur penulis panjatkan kehadapan Tuhan yang Maha Esa, Ida Sang

Hyang Widhi Wasa Nguraha–Nya, sehingga penyusunan Tesis berjudul

“Kewenangan Badan Pengawas Obat dan Makanan Dikaitkan Dengan Perda

Provinsi Bali No. 5 Tahun 2012 Tentang Pengedalian Peredaran Minuman

Beralkohol“ pada Program Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana

Universitas Udayana dapat diselesaikan. Penulis Menyadari bahwa Tesis ini dapat

diselesaikan atas bantuan dan bimbingan dari berbagai pihak,untuk itu diucapkan

terimakasih kepada :

1. Bapak Prof. Dr.I Made Pasek Diantha,SH.,MS dan Bapak Dr.Putu Gede

Arya Sumerthayasa,SH.,MH , sebagai Pembimbing I dan Pembimbing II,

yang dengan penuh kesabaran telah memberikan bimbingan hingga Tesis

ini dapat diselesaikan

2. Bapak Prof.Dr.dr I Made Bakta,Sp.PD (K), sebagai Rektor Universitas

Udayana yang telah memberikan kesempatan kepada penulis untuk

mengikuti pendidikan pada lembaga yang Bapak pimpin.

3. Ibu Prof.Dr.dr.AA Raka Sudewi,Sp.S (K) sebagai Direktur Program

Pascasarjana yang telah memberikan kesempatan kepada penulis untuk

mengikuti pendidikan pada lembaga Ibu pimpin.

4. Bapak Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana,SH.,MH sebagai Dekan

Fakultas Hukum Universitas Udayana.

vi

vii

5. Ibu Dr.Ni Ketut Supasti Dharmawan,SH.,M.Hum.,LLM sebagai Ketua

Program Studi Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas

Udayana, atas bantuan dan bimbingannya.

6. Bapak Dr. Putu Tuni Cakabawa Landra,SH.M.Hum sebagai Sekretaris

Program Studi Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas

Udayana, atas bantuan dan bimbingannya.

7. Bapak–bapak Dosen Penguji yang telah meluangkan waktunya untuk

menguji penulis.

8. Bapak dan Ibu Staf Pengajar pada Program Pascasarjana, Program Studi

Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana yang telah memberikan ilmu

yang sangat berharga bagi penulis.

9. Bapak dan Ibu Staf Administrasi pada Program Pascasarjana, Program

Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana yang dengan dedikasi

dan integritas yang melayani penulis selama menempuh studi.

10. Ibu Dra. Corya Penjaitan,Apt sebagai Kepala Balai Besar Pengawas Obat

Dan Makanan di Pontianak yang telah memberikan dorongan demi

kelancaran studi ini.

11. Ibu. Dra. Endang Widowati,Apt, sebagai Kepala Balai Besar Pengawas

Obat Dan Makanan di Denpasar yang telah memberikan dorongan demi

kelancaran studi ini.

12. Bapak Drs. I Wayan Eka Ratnata,Apt. sebagai Kepala Bidang

Pemeriksaan dan Penyidikan yang telah memberikan dorongan demi

kelancaran studi ini.

vii

viii

13. Teman–Teman Staf Penyidik dan Staf Pemeriksaan Pegawai Balai Besar

Pengawas Obat dan Makanan di Denpasar yang senantiasa memberikan

masukan dan dorongan.

14. Orang tua tercinta dan Adik–adikku atas dorongannya sehingga tesis ini

bisa selesai tepat pada waktunya. Terimakasih juga kepada istriku Ni

Made Astiti Rahayu, Putra dan Putriku I Putu Wahyu Amerta dan Ni

Made Wahyuni Amesti Dewi yang dengan penuh kasih memberikan

semangat dan inspirasi sehingga Tesis ini terselesaikan.

15. Serta seluruh pihak yang tidak dapat disebutkan satu persatu yang telah

membantu hingga Tesis ini selesai.

Akhir kata, penulis menyadari bahwa Tesis ini masih jauh dari

kesempurnaan. Namun harapan penulis semoga Tesis ini dapat bermanfaat bagi

pembaca. Semoga Ida Sang Hyang Widhi Wasa/Tuhan yang Maha Esa selalu

melimpahkan anugerah–Nya kepada kita semua

Om Santhi, Santhi, Santhi, Om.

Hormat Saya

I Putu Mahentoro

viii

ix

ABSTRAK

KEWENANGAN BADAN PENGAWAS OBAT DAN MAKANAN

DIKAITKAN DENGAN PERDA PROVINSI BALI NO 5 TAHUN 2012

TENTANG PENGENDALIAN PEREDARAN MINUMAN BERALKOHOL

Judul Penelitian ini adalah “Kewenangan Badan Pengawas Obat dan

Makanan terhadap Perda Provinsi Bali No. 5 tahun 2012 tentang Pengendalian

Minuman Peredaran Baralkohol” Penelitian ini dilatarbelakangi adanya

kewenangan yang sama, yang dimiliki oleh dua lembaga yaitu Badan Pengawas

Obat dan Makanan (Badan POM) Republik Indonesia dan Pemerintah Provinsi

Bali dalam melakukan Pengawasan dan Pengendalian Minuman berlkohol yang

beredar di Bali. Adapun permasalahan yang dibahas dalam penelitian ini adalah

pertama kewenangan Badan POM dalam melakukan pengawasan dan

pengendalian minuman beralkohol dan permasalahan kedua adalah keabsahan

dan kepastian hukum peredaran minuman beralkohol di Bali

Jenis penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah penelitian

hukum normatif yaitu suatu prosedur penelitian ilmiah untuk menemukan

kebenaran berdasarkan logika keilmuan hukum dari sisi normatif. Penelitian

hukum ini dilakukan dengan cara meneliti bahan hukum primer dan bahan hukum

sekunder. Bahan-bahan hukum maupun informasi penunjang yang diperoleh akan

diolah dan dianalisis melalui langkah-langkah. Deskripsi mencakup isi maupun

struktur hukum positif. selanjutnya dilakukan interpretasi atau penafsiran secara

normatif terhadap proposisi-proposisi yang dijumpai untuk kemudian

disistematisasi dan dievaluasi atau dianalisa isinya sehingga memperoleh

kesimpulan terhadap dua permasalahan yang diteliti.

Hasil penelitian ini menunjukan secara normatif dalam Perda Bali No 5

Tahun 2012 tentang Pengawasan dan Pengendalian Minuman Beralkohol di Bali

jelas-jelas tidak merujuk tentang kewenangan BPOM untuk melakukan

pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol di Bali (norma kosong).

Padahal jelas Badan POM memiliki kewenangan di seluruh Indonesia melalui

Peraturan Menteri Kesehatan kewenangan Badan Pengasan Obat dan Makanan

dalam melakukan pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol menurut

Permenkes No.382/MENKES/PER/VI/1989 tentang Pendaftaran Makanan

mewajibkan semua makanan yang akan diedarkan di masyarakat harus

didaftarkan terlebih dahulu ke Badan POM guna memperoleh nomor pendaftaran

makanan. Makanan ataupun minuman yang tidak memiliki nomor pendaftaran

makanan seharusnya tidak boleh diedarkan di masyarakat

Kata-kata kunci: Kewenangan, Kepastian hukum, Minuman Beralkohol

ix

x

ABSTRACT

THE AUTHORITY OF FOOD AND DRUG ADMINISTRATION

ASSOCIATED WITH BALI PROVINCE LOCAL REGULATION

NUMBER 5 YEAR 2012 CONCERNING CONTROL OF DISTRIBUTION

OF ALCOHOLIC BEVERAGES

The title of this research is “The Authority of Food and Drug

Administration against the Bali Province Local Regulation Number 5 Year 2012

Concerning Control of Distribution of Alcoholic Beverages”. The research was

conducted based on the same authority which is owned by the two institutions,

namely Food and Drug Administration of the Republic of Indonesia and Bali

Provincial Government in monitoring and controlling of alcoholic beverages in

Bali. The problems discussed in this study is firstly the authority of the Food and

Drug Administration in monitoring and controlling alcoholic beverages and the

second problem is the legality and legal certainty distribution of alcoholic

beverages in Bali

The type of research used in this study is a normative legal research,

namely a procedure of scientific research to find the truth based on the scientific

logic of the normative legal perspective. The legal research is done by examining

primary and secondary legal materials. Legal materials and supporting

information obtained will be processed and analyzed through the steps. The

description includes the content and the structure of positive law, then it was

performed the normative interpretations of the propositions found and then

systematized and evaluated or analyzed the content in order to reach conclusions

of the two problems studied.

The research results indicate normatively in the Bali Regulation No. 5 of 2012 on

the Supervision and Control of Alcoholic Beverages in the Bali clearly does not

referal the FDA authority to supervise and control alcoholic beverages in the Bali

(empty norm). Whereas it is clearly stipulated that the FDA has authority over

Indonesia through regulation health minister Agency of Drug and Food in

monitoring and control of alcoholic beverages by Regulation of Minister of Health

of the Republic of Indonesia /Permenkes No.382/MENKES/PER/VI/1989 on

Food Registration that requires all foods which will be distributed in the public

must be registered first to the FDA in order to obtain the registration number of

foods. Food or beverages that do not have the registration number of food should

not be distributed to the public

Keywords: Authority, Legal certainty, Alcoholic Beverages

x

xi

RINGKASAN TESIS

Judul Tesis ini adalah “Kewenangan Badan Pengawas Obat dan Makanan

Dikaitkan Dengan Perda Provinsi Bali No. 5 Tahun 2012 tentang Pengendalian

Peredaran Minuman Beralkohol” BAB I mengkaji tentang latar belakang

penelitian dengan dua pokok masalah yang mengenai Kewenangan Badan

Pengawas Obat dan Makanan dalam melakukan pengawasan dan pengedalian

peredaran minuman beralkohol di Provinsi Bali, dan kepastian hukum peredaran

minuman beralkohol di Provinsi Bali. Permasalahan tersebut merupakan isu

hukum maka tesis ini merupakan penelitian hukum normative sehingga

penelitiannya dilakukan dengan bersumberkan pada bahan hukum dan dianalisis

dengan menggunakan metode penelitian berupa teknik interprestasi dan

argumentasi hukum. Sedangkan jenis pendekatan yang digunakan adalah

pendekatan perundang – undangan dan pendekatan analisis konsep hukum.

BAB II Membahas tentang Badan POM sebagai lembaga Non

Departeman ( LPND ). Pada Bab ini menguraikan tentang tinjauan umum tentang

Lembaga Negara Non Departemen yang dibentuk berdasarkan Keputusan

Presiden No 103 Tahun 2001 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan,

Susunan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Negara Non Departemen atau yang

disingkat dengan LPND yang mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintah

tertentu dari Presiden sebagaimana ketentuan peraturan perundang-undangan yang

berlaku, selain itu juga menguraikan keberada Badan Pengawas Obat dan

Makanan dan terakhir juga menguraikan tinjauan umum tentang Kewenangan.

xi

xii

Dimana bila ditinjau dari sumber kewenanganya dapat dibagi menjadi atribusi

adalah pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat undang-undang kepada

organ pemerintah; delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dan satu

organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya dan terakhir mandat

terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya dijalankan oleh

orang lain atas namanya

BAB III dibahas isu hukum yang pertama yaitu kewenangan Badan POM

dalam melakukan pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol sebagai

sub materinya akan dibahas tiga hal yaitu tentang kewenangan Badan POM

dalam melakukan pengawasan dan pengendalaian minuman beralkohol.

Berikutnya Kewenangan Pemerintah Provinsi Bali dalam melakukan pengawasan

peredaran minuman beralkohol dan terakhir dianalisa kewenangan dalam

melakukan pengendalian peredaran minuman beralkohol di Bali. Dari penelitian

ini diperoleh hasil kewenangan BPOM untuk mengawasi dan mengendalikan

minuman beralkohol merupakan kewenangan delegasi karena kewenangan

tersebut berasal dari kewenangan pemerintah dalam hal ini presiden menerbitkan

surat keputusan Keputusan Presiden No 103 Tahun 2001 tentang Kedudukan,

Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga

Negara Non Departemen atau yang disingkat dengan LPND yang mempunyai

tugas melaksanakan tugas pemerintah tertentu dari Presiden sebagaimana

ketentuan Peraturan Perundang-Undangan yang berlaku, Badan yang dimaksud

adalah Badan Pengawas Obat dan Makanan (BPOM). BPOM mempunyai tugas

melaksankan tugas pemerintah dibidang pengawasan obat dan makanan sesuai

xii

xiii

ketentuan hukum yang berlaku, hukum dalam hal ini adalah Undang-Undang

pangan. Sementara berdasarkan uraian di atas kemudian dikaitkan dengan sumber

kewenangan Pemerintah Bali melakukan pengawasan dan pengendalian minuman

beralkohol di Bali, merupakan kewenangan atribusi yaitu pemberian wewenang

pemerintahan oleh pembuat undang-undang kepada organ pemerintah, dimana

kewenangan tersebut diatur dalam Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 5 Tahun

2012 tentang Pengendalian Peredaran Minuman Beralkohol. Berkaitan dengan

kewenangan pengendalian peredaran minuman beralkohol di Bali ternyata Badan

POM dan Pemerintah Provinsi Bali sama-sama memiliki kewenangan untuk

melakukan pengendalian dan peredaran minuman beralkohol, akan tetapi

kewenangan Badan POM tidak terurai dalam Perda Nomor 5 Tahun 2012,

sehingga dapat dikatakan terjadi kekosongan norma dalam Perda ini berkaitan

dengan kewenangan Badan POM.

BAB IV membahas tentang Kepastian Hukum Peredaran Minuman

Beralkohol di Bali ada tiga sub bab yang dibahas yaitu Standar Mutu dan

Pendistribusian Minuman beralkohol, Upaya Pengawasan dan Pengendalian

Minuman beralkohol dan Kepastian Hukum dalam Pengendalian Peredaran

Minuman Beralkohol di Provinsi Bali. Dari penelitian ini diperoleh hasil bahwa

Pemerintah Indonesia melalui Menteri Kesehatan dan Badan POM telah

melakukan upaya-upaya untuk menjaga keamanan makanan yang dikonsumsi

oleh warganya khususnya berkaitan dengan minuman beralkohol, pemerintah

telah menetapkan standar mutu, jaminan mutu bahkan lebih jauh dari itu

pemerintah telah pula menetapkan standar tentang tatacara penyimpanan,

xiii

xiv

pendistribusian dan penjualam minuman beralkohol. Tentunya semua peraturan

ini akan berlaku sama di seluruh Indonesia Peraturan itu diantaranya Berdasarkan

Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No 282/MENKES/SK/11/1998

tentang Standar Mutu Produksi Minuman Beralkohol, Peraturan Menteri

Kesehatan Republik Indonesia No. 79/ Menkes/ Per/III/1978. Mengenai Label;

Peraturan Menteri Kesehatan No 86/Menkes/Per/IV/1977 tentang Minuman keras

mengenai batasan usia, Peraturan Menteri Kesehatan RI Nomor

86/Menkes/Per/IV/1977 tentang minuman beralkohol mengenai teknik

peragaannya. Apabila sebuah perusahaan yang akan melakukan penjualan atau

memperdagangkan minumam keras tidak memenuhi ketentuan diatas maka dapat

dikenakan tindakan sampai pada pencabutan ijin untuk berjualan. Selanjutnya

Badan POM melakukan pengawasan dan pengendalian makanan di Indonesia,

secara umum dilakukan dalam dua cara yaitu Preventif atau pencegahan dimana

Badan POM melakukan upaya-upaya pembinaan dan sosialisasi terhadap para

produsen, distributor dan penjual obat dan makanan dengan memberikan

informasi tentang kewajiban untuk mendaftarkan makanan yang akan di edarkan

pada masyarakat. Selain tindakan preventif Badan POM juga melakukan upaya

upaya penindakan atau Preemtif. Tindakan Preemtif mengacu pada Keputusan

Kepala Badan Pengawas Obat dan Makanan Republik Indonesia No.

HK.00.05.72.4473 tentang Prosedur Tetap Penyidikan Tindak Pidana di bidang

obat dan makanan dan melakukanm kerjasama dengan kepolisian memalalui

kesepakatan bersama. Sedangkan mengenai kepastian hukum maka diperoleh

hasil bahwa Perda tersebut telah mengandung kekosongan norma berkaitan

xiv

xv

dengan tugas dan kewenangan BPOM di Bali, maka dengan Perda Nomor 5

Tahun 2012, Pemerintah Provinsi Bali dan Badan POM tidak dapat memberikan

kepastian hukum kepada para produsen, penyelur dan penjual minuman

beralkohol yang walaupun dalam pelaksanaan Perda para produsen telah memiliki

Label edar akan tetapi apabila dalam produk mereka tidak mencantumkan nomor

pendaftaran makanan yang harus di urus melalui Badan POM ke Menteri

kesehatan mareka mereka dapat dikenakan sanksi oleh Badan POM.

BAB V sebagai penutup menguraikan kesimpulan dan saran sebagai

berikut, kesimpulan pertama bahwa kewenangan Badan POM dalam melakukan

pengendalian peredaran minuman beralkohol merupakan kewenangan delegasi

yang bersumber dari Keputusan Presiden No 103 Tahun 2001 tentang

Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenagan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja

Lembaga Negara Non Departemen atau yang disingkat dengan LPND yang

mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintah tertentu dari presiden

sebagaimana ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku, kesimpulan

selanjutnya adalah kepastian hukum maka diperoleh hasil bahwa Perda tersebut

telah mengandung kekosongan norma berkaitan dengan tugas dan kewenangan

BPOM di Bali, maka dengan Perda No 5 Tahun 2012, Pemerintah Provinsi Bali

dan Badan POM tidak dapat memberikan kepastian hukum kepada para produsen,

penyelur dan penjual minuman beralkohol yang walaupun dalam pelaksanaan

Perda para produsen telah memiliki Label edar akan tetapi apabila dalam produk

mereka tidak mencantumkan nomor pendaftaran makanan yang harus di urus

melalui Badan POM ke Menteri kesehatan mareka mereka dapat dikenakan sanksi

xv

xvi

oleh Badan POM. Sedangkan hal-hal yang dapat disarankan adalah pertama

dilakukan perubahan terhadap Perda Provinsi Bali No 5 Tahun 2012 tentang

Pengawasan dan Pengendalian Peredaran Minuman Beralkohol di Bali yang

selama ini jelas-jelas tidak merujuk tentang kewenangan BPOM untuk melakukan

pegawasan dan pengendalian peredaran minuman beralkohol di Bali (norma

kosong). Yang kedua adalah dalam perubahan Perda Nomor 5 Tahun 2012

tersebut harus merujuk pada pada ketentuan dalam uandang-undang Pangan dan

Peraturan Menteri Kesehatan No.382/MENKES/PER/VI/1989 tentang

Pendaftaran Makanan yang mewajibkan mendaftarkan makanan dan minuman

sehingga memperoleh nomor pendaftran makanan dan minuman, pada Menteri

Kesehatan melalui Badan Pengawas Obat dan Makanan sehingga makanan dan

minuman tersebut telah dinyatakan layak untuk dikumsumsi dan diedarkan

dimasyarkat.

xvi

xvii

DAFTAR ISI

Halaman

HALAMAN JUDUL ........................................................................................ i

LEMBAR PERSETUJUAN PEMBIMBING .................................................. iii

LEMBAR PENETAPAN PANITIA PENGUJI .............................................. iv

SURAT PENYATAAN BEBAS PLAGIAT ................................................... v

UCAPAN TERIMAKASIH ............................................................................. vi

ABSTRAK ....................................................................................................... ix

ABSTRACT ..................................................................................................... x

RINGKASAN TESIS ...................................................................................... xi

DAFTAR ISI .................................................................................................... xvii

BAB I. PENDAHULUAN .................................................................... 1

1.1. Latar Belakang Masalah .................................................. 1

1.2. Rumusan Masalah ........................................................... 9

1.3. Tujuan Penelitian ............................................................ 9

1.3.1. Tujuan Umum ..................................................... 10

1.3.2. Tujuan Khusus..................................................... 10

1.4. Manfaat Penelitian .......................................................... 11

1.5. Orisinalitas Penelitian ..................................................... 11

1.6. Landasan Teoritis ............................................................ 16

1.6.1. Teori Penjenjangan Norma.................................. 17

1.6.2. Teori Perundang-Undangan Yang Baik .............. 19

xvii

xviii

1.6.3. Konsep Kewenangan ........................................... 21

1.6.4. Konsep Pengawasan ............................................ 23

1.6.5. Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik........ 26

1.7. Metode Penelitian ........................................................... 30

1.7.1. Jenis Penelitian .................................................... 32

1.7.2. Jenis Pendekatan ................................................. 33

1.7.3. Sumber Bahan Hukum ........................................ 34

1.7.4. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum .................. 36

1.7.5. Teknik Analisa Bahan Hukum ............................ 37

BAB II. BADAN PENGAWAS OBAT DAN MAKANAN

SEBAGAI LEMBAGA NON DEPARTEMEN (LPNP) ......... 39

2.1. Lembaga Negara Non Departemen ................................. 39

2.2. Keberadaan Badan Pengawas Obat dan Makanan di

Denpasar.......................................................................... 44

2.3. Tinjauan Umum Tentang Kewenangan .......................... 50

BAB III. KEWENANGAN BADAN PENGAWAS OBAT DAN

MAKANAN DALAM MELAKUKAN PENGAWASAN

DAN PENGENDALIAN PEREDARAN MINUMAN

BERALKOHOL DI PROVINSI BALI .................................... 70

3.1. Kewenangan BPOM dalam Melakukan Pengawasan

dan Pengendalian Minuman Beralkohol ......................... 70

xviii

xix

3.2. Analisis Kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi Bali

dalam Melakukan Pengawasandan Pengendalian

Minuman Beralkohol ...................................................... 85

3.3. Analisis Kewenangan Pengawasan dan Pengendalian

Peredaran Minuman Beralkohol di Bali .......................... 91

BAB IV. KEPASTIAN HUKUM PEREDARAN MINUMAN

BERALKOHOL DI PROVINSI BALI .................................... 105

4.1. Standar Mutu dan Pendistribusian Minuman Beralkohol 105

4.2. Upaya Pengawasan dan Pengendalian Minuman

Beralkohol ....................................................................... 112

4.3. Kepastian Hukum dalam Pengendalian Peredaran

Minuman Beralkohol di Provinsi Bali ............................ 116

BAB V. PENUTUP ................................................................................ 138

5.1. Simpulan ......................................................................... 138

5.2. Saran................................................................................ 139

DAFTAR PUSTAKA.

xix

1

BAB I

P E N D A H U L U A N

1.1 Latar Belakang Masalah

Ciri utama mahluk hidup adalah tumbuh dan berkembang biak, tumbuh

artinya bertambah besar dan bertambah panjang sedangkan berkembang biak

berarti menghasilkan keturunan. Agar tetap tumbuh dan berkembang biak maka

semua mahluk memerlukan makanan tidak terkecuali manusia. Bagi manusia

makanan atau pangan berguna untuk menghasilkan tenaga sehingga bisa

beraktivitas dan melakukan kegiatan.

Mengingat manfaat pangan yang demikian tinggi bagi manusia, maka

dapat dikatakan pangan merupakan kebutuhan manusia yang sangat mendasar

oleh karenanya pangan sepenuhnya menjadi hak asasi setiap manusia. tersedianya

pangan yang cukup, aman, bermutu dan bergizi merupakan prasyarat utama yang

harus dipenuhi suatu Negara dalam upaya mewujudkan insan yang berharkat dan

bermartabat. 1

Pemerintah Indonesia telah menetapkan peraturan berupa Undang-Undang

Republik Indonesia Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan. Dalam undang-undang

tersebut diuraikan bahwa pangan merupakan segala sesuatu yang berasal dari

sumber hayati dan air, baik yang diolah maupun tidak diolah, yang diperuntukkan

sebagai makanan atau minuman bagi konsumsi manusia, termasuk bahan

tambahan pangan, bahan baku pangan dan bahan lain yang digunakan dalam

1 Suryana, Achmad., 2003, Kapita Selekta Pemikiran Kebijakan Ketahanan Pangan, Cet

Pertama, BPFE-yogyakarta, Yogyakarta, hal 95.

1

2

proses penyiapan, pengolahan, dan atau pembuatan makanan atau minuman. Dari

pengertian tersebut maka dapat disimpulkan bahwa pangan merupakan sesuatu

yang dapat dikonsumsi bagi manusia baik itu berupa makanan maupun minuman

yang bersumber dari sumber daya hayati maupun air.

Maka dari itu diperlukan pengawasan terhadap makanan maupun

minuman supaya aman dikonsumsi oleh masyarakat maka Presiden telah

membentuk sebuah badan yang diberikan tugas tertentu dalam hal pengawasan

terhadap obat dan makanan yang disebut dengan Badan Pengawas Obat dan

Makanan yang disingkat dengan BPOM. Badan inilah dengan dikordinasikan oleh

Menteri Kesehatan dan Menteri Kesejahteraan Sosial yang diserahkan tugas

pengawasan peredaran obat dan makanan di Indonesia, yang dibentuk di masing-

masing provinsi di seluruh Indonesia

Dalam melakukan pengawasan obat dan makanan Menteri Kesahatan

telah mengeluarkan Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor

382/MENKES/PER/VI/1989 tentang Pendaftaran Makanan yang mewajibkan

semua bahan makanan baik yang diproduksi produsen maupun yang diimpor

diwajibkan untuk mendaftarkan makananya ke menteri kesehatan. Termasuk juga

industri kecil atau industri rumah tangga yang memproduksi susu olahan,

makanan bayi, makanan kalengan komersial dan minuman keras wajib

mendaftarkan makanan hasil produksinya sebagaimana ketentuan Pasal 4 ayat 1

Permenkes 382/MENKES/PER/VI/1989 dan bagi para pihak yang telah

mendaftarkan makanannya berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 69 Tahun 1999

tentang Label dan Iklan Pangan, dalam Pasal 30 diuraikan:

3

terhadap produksi baik dalam maupun luar negeri yang dimasukan ke

dalam wilayah Indonesia, pada label pangan olahan yang bersangkutan

harus mencantumkan nomor pendaftaran pangan.

Berkaitan dengan tugas Pengawasan Pangan dalam bentuk minuman

Badan Pengawas Obat dan Makanan juga memiliki tugas untuk melakukan

pengawasan dan pengendalian terhadap produksi, pengedaran, penjualan dan

penyajian minuman beralkohol. Minuman berakohol menurut Keputusan Presiden

Nomor 3 Tahun 1997 tentang Pengawasan dan Pengendalian Minuman

Beralkohol, Pasal 1 ayat (1) diuraikan:

Minuman beralkohol adalah sebagi minuman yang mengandung ethanol

yang diproses dari bahan pertanian yang mengandung karbohidrat dengan

cara permentasi dan destilisasi atau fermentasi tanpa destilisasi baik

dengan cara memberikan perlakuan terlebih dahulu atau tidak ,

menambahkan bahan lain atau tidak maupun yang diproses dengan cara

mencampur konsentrat dengan ethanol atau dengan cara pengenceran

minuman mengandung alkohol.

Pengawasan minuman beralkohol ini menjadi penting mengingat

mengkonsumsi minuman beralkohol secara berlebihan dapat mengganggu

kesehatan dan ketentraman dan ketertiban masyarakat. Dampak yang dapat

ditumbulkan karena minuman yang mengandung alkohol adalah 2:

1. Gangguan Fisik

meminum minuman beralkohol banyak, akan menimbulkan kerusakan

hati, jantung, pankreas dan peradangan lambung, otot syaraf, mengganggu

metabolisme tubuh, membuat penis menjadi cacat, impoten serta gangguan

seks lainnya

2. Gangguan Jiwa

dapat merusak secara permanen jaringan otak sehingga menimbulkan

gangguan daya ingatan, kemampuan penilaian, kemampuan belajar dan

gangguan jiwa tertentu.

2 Ithalabo, blog¸DampakMminuman Keras, senin 8 juni 2012

4

3. Gangguan Kamtibmas:

perasaan seorang tersebut mudah tersinggung dan perhatian terhadap

lingkungan juga terganggu, menekan pusat pengendalian diri sehingga

yang bersangkutan menjadi berani dan agresif dan bila tidak terkontrol

akan menimbulkan tindakan-tindakan yang melanggar norma-norma dan

sikap moral yang lebih parah lagi akan dapat menimbulkan tindakan

pidana atau kriminal belum lagi kalau sudah ketagihan maka untuk

memenuhi keinganan tersebut maka tidak jarang pelaku melakukan

tindakan kriminal guan memperoleh uang dengan cara yang cepat.

Minuman beralkohol selain berdampak negatif, ternyata disisi lain dapat

memberikan nilai ekonomis yang tinggi dengan pengenaan pajak dan cukai yaitu

Pajak Pertambahan Nilai Barang Mewah (PPNBM). Menurut Juru Bicara

Gabungan Industri Minuman Malt Indonesia (GIMMI) Ipung Nimpuno Industri

bir nasional pun menjadi pembayar pajak terbesar, dengan menghasilkan sekitar

Rp 1,5 triliun dari PPNBM dan cukai untuk pemerintah per Januari 2012 belum

lagi Industri ini mempekerjakan tak kurang dari 10 ribu tenaga kerja baik

langsung maupun tidak langsung, dan jutaan lainnya yang mendapat manfaat dari

sektor pariwisata.3

Nilai ekonomis yang tinggi dari minuman beralkohol sangat dirasakan

oleh pemerintah Bali. Bali dikenal sebagai Pulau Dewata (Island God/island

Paradise) merupakan salah satu tempat wisata terbaik di Indonesia bahkan dunia.

Kuta, Sanur, Nusa Dua, Bedugul, Ubud, Sukawati, Lovina, dan lain lain

merupakan tempat wisata yang terkenal di Bali. Sebagai pulau tujuan pariwisata

dunia, Bali harus menyediakan minuman berakohol karena sebagaian besar orang

3Miras Bukan Lagi Barang Mewah: Harus Dikendalikan dengan UU, by Neo KPPP ASI

(Komunitas Pengamat Pengkaji Pengamal Aqidah Syariat Islam) on Sunday, January 15, 2012 at

6:21pm ·

5

asing yang berkunjung ke Bali mengonsumsi minuman berakohol sehingga

mendatangkan pemasukan bagi daerah yang sangat besar.

Pemasukan dari minuman beralkohol atau masyarakat lebih mengenalnya

dengan minuman keras (miras) yang beredar di Bali bukanlah dari pajak

perdagangan minuman keras, walaupun 70% (tujuh puluh persen) dari miras di

Indonesia beredar Pulau Bali, hal ini dikarenakan pajak minuman berakohol

telah dipungut oleh pemerintah pusat dan dikembalikan kembali ke pemerintah

Bali dalam bentuk dana dari pemerintah pusat4. Pemasukan dari minuman keras

di Bali diperoleh dari biaya cetak Label Edar. Pendapatan dari biaya cetak label

minuman beralkohol (mikol) tersebut rata-rata per bulannya mencapai Rp.

2.000.000.000. ( dua milyar rupiah). Pengganti biaya cetak label masing-masing

golongan mikol tersebut berbeda-beda, sesuai dengan golongan kadar alkohol,

yaitu jenis golongan A atau kadar alkohol 0 sampai 5 persen sebesar Rp500 (lima

ratus rupiah), golongan B beralkohol 5 sampai 20 persen sebesar Rp1.000 (seribu

rupiah) dan golongan C beralkohol diatas 20 persen sebesar Rp1.500. (seribu

lima ratus rupiah) 5.

Kewajiban para distributor minuman beralkohol untuk menggunakan

label adalah mengacu pada Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 9 Tahun 2002

tentang Pengawasan dan Pengendalian Peredaran Minuman Beralkohol yang

selanjutnya sejak tanggal 14 Juni 2012 telah dicabut dengan Peraturan Daerah

Provinsi Bali Nonor 5 Tahun 2012 tentang Pengendalian Peredaran Minuman

Beralkohol di Bali. Pengaturan minuman beralkohol di Bali dimungkinkan diatur

4 Travel talk, edisi minggu 20 -6-2010; Pastika; Bali tak pungut pajak Miras

5 http:// balinews.blog.com PAD+Minuman+beralkohol+di+bali+tahun+2010

6

melalui Perda didasarkan pada Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007

tentang Pembagian Urusan Pemerintah antara Pemerintahan Daerah Provinsi dan

Pemerintahan Daerah Kabupaten Kota yang mengamanatkan perdagangan

minuman beralkohol merupakan urusan pemerintahan daerah.

Penerapan Peraturan Daerah tentang Minuman beralkohol ini memberikan

peluang kepada pemerintah daerah untuk :

a. Pemerintah daerah bisa lebih mengatur dan mengawasi peredaran

minuman keras sehingga tidak terjadi penyimpangan dalam

distribusi dan penyalahgunaan dalam penggunaan

b. Pemerintah daerah dapat menjamin tersedianya minuman keras

legal bagi industri pariwisata, hotel, dan agen resmi dalam jumlah

tertentu.

c. Pemerintah daerah dapat meningkatkan pendapatan asli daerah

(PAD).

Dalam ketentuan Pasal 10, bab VI Peredaran Minuman Beralkohol,

bagian ke satu tentang Peredaran, Perda Bali No 5 Tahun 2012 tentang

Pengendalian Peredaran Minuman Berakohol di Bali menguraikan :

1. Minuman Beralkohol produksi luar negeri (impor) dan produksi

dalam negeri yang diedarkan oleh distributor, sub distributor

pengecer, dan penjual langsung wajib dikemas, menggunakan pita

cukai dan label edar.

2. Minuman beralkohol produksi tradisional yang dikonsumsi dan

diedarkan oleh kelompok usaha atau koperasi wajib dikemas dengan

menggunakan label edar

3. Minuman beralkohol produksi tradisional yang tidak untuk

dikonsumsi dan diedarkan oleh kelompok usaha atau koperasi

peredarannya dengan menggunakan label untuk upacara (tetabuhan)

dan lebel edar

7

Dari uraian ketentuan tersebut, jelas terlihat bahwa apabila sebuah

minuman berakohol sudah memiliki kemasan, pita cukai dan label edar untuk

minuman beralkohol impor dan produksi dalam negeri, dan bagi minuman

beralkohol untuk produksi tradisonal cukup hanya mencantumkan label edar

maka sudah dapat diedarkan di Bali tanpa perlu mencantumkan nomor

pendaftaran pangan pada label pangan olahannya.

Selanjutnya dalam Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No

382/MENKES/PER/VI/1989 tentang Pendaftaran Makanan khususnya dalam

pasal 4 ayat 1 yang menguraikan :

Industri rumah tangga yang sudah mengikuti penyuluhan wajib mendaftarkan

makanan hasil produksinya yang meliputi:

a. Susu olahan

b. Makanan bayi

c. Makanan Kaleng steril komersial

d. Minuman keras

dan bagi para pihak yang telah mendaftarkan makanannya berdasarkan Peraturan

Pemerintah No 69 Tahun 1999 tentang Label dan Iklan Pangan, dalam Pasal 30

diuraikan :

Terhadap produksi baik dalam maupun luar negeri yang dimasukan ke

dalam wilayah Indonesia, pada label pangan olahan yang bersangkutan

harus mencantumkan nomor pendaftaran Pangan .

Dari uraian tersebut jelas terjadi kekosongan norma dalam Perda No 5

Tahun 2012 tentang Pengendalian peredaran minuman berakohol, dimana dalam

Perda ini tidak menyebutkan kewajiban bagi para produsen, distributor maupun

penjual minuman beralkohol untuk mencantumkan nomor pendaftaran Pangan.

Sementara Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No

8

382/MENKES/PER/VI/1989 tentang Pendaftaran Makanan, nomor pendaftaran

pangan tersebut barulah bisa diperoleh bila para produsen, distributor

mendaftarkan minuman beralkohol pada Badan Pengawas Obat dan Makanan.

Dampak dari adanya kekosongan norma tersebut maka sangat sulit bagi

BPOM untuk bisa melakukan tindakan penegakan hukum/law enfocement,

BPOM hanya bias melakukan tindakan berupa pemberian peringatan dan saran

untuk mengurus nomor pendaftaran pangan terhadap mereka-mereka yang

menjual, mengedarkan, mendistribusikan minuman beralkohol tersebut. Sering

kali para pihak yang terkena sidak (terjaring) dalam operasi dari tim BPOM

menyatakan bahwa sudah memperoleh pita cukai dan label edar dari Provinsi

Bali. Berdasarkan hal tersebutlah maka penulis tertarik untuk mengkaji

kewenangan BPOM dalam melakukan pengawasan dan pengendalian minuman

beralkohol.

1.2. Rumusan Masalah

Berdasarkan uraian latar belakang masalah tersebut maka rumusan

masalah yang akan dikaji adalah sebagai berikut:

1. Bagaimana kewenangan Badan Pengawas Obat dan Makanan dalam

melakukan pengawasan dan pengendalaian peredaran minuman beralkohol

di Provinsi Bali

2. Bagaimana kepastian hukum peredaran minuman beralkohol di Provinsi

Bali

9

1.3. Tujuan Penelitian

Tujuan penelitian meliputi tujuan umum dan tujuan khusus. Tujuan

Umum (het doel van het onderzoek) berupa upaya peneliti untuk mengembangkan

ilmu hukum terkait dengan para digma ilmu sebagai proses (science as a proses)

dengan para digma ini , ilmu tidak akan pernah mandeg (final) dalam

penggaliannnya atas kebenaran di bidang obyek masing-masing, Tujuan khusus

(het doel in het onderzoek) mendalami permasalahan hukum secara khusus yang

tersirat dalam rumusan permasalahan dalam penelitian.6

1.3.1. Tujuan Umum

Penelitian ini secara umum bertujuan untuk mengetahui kewenangan

BPOM dalam melakukan pengawasan terhadap peredaran minuman beralkhohol

di Bali dalam kaitan dengan telah diterbitkannya Perda Provinsi Bali Nomor 5

Tahun 2012 tentang Pengendalian Peredaran Minuman Beralkohol.

1.3.2. Tujuan Khusus

Penelitian ini diharapkan mencapai tujuan yang lebih khusus sebagai berikut:

1. Mengetahui secara lebih mendalam kepastian hukum minuman beralkohol

yang beredar di Provinsi Bali, karena adanya kekosongan norma antara

dengan Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor

382/MENKES/PER/VI/1989 tentang Pendaftaran Makanan dan Peraturan

Pemerintah No 69 Tahun 1999 tentang Label dan Iklan Pangan dengan

Perda Provinsi Bali No 5 Tahun 2012 tentang Pengendalian Peredaran

Minuman Berakohol.

6 Program Study Megister Ilmu Hukum Pascasarjana Universitas Udayana, 2008,

Pedoman Penulisan Usulan Penelitian dan Penulisan Tesis Ilmu HukumProgram Pascasarjana

Universitas Udayana, Denpasar, hal. 10

10

2. Mengetahui secara lebih mendalam kewenanganya BPOM dalam

melakukan pengawasan dan pengendalaian peredaran minuman beralkohol

di Provinsi Bali, mengingat BPOM dan pemerintahan daerah Bali

memiliki kewenangan dalam hal pengendalian dan pengawasan terhadap

minuman beralkohol

1.4. Manfaat penelitian

Penelitian ini diharapkan berguna untuk:

1.4.1. Manfaat Teoritis.

Manfaat teoritis, yaitu hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi

sumbangan yang bermanfaat bagi pengewasan dan pengendalian peredaran

minuman beralkohol di wilayah Provinsi Bali

1.4.2. Manfaat Praktis

Manfaat praktis, yaitu hasil penelitian ini diharapkan bermanfaat sebagai

pedoman pemerintah Provinsi Bali dan instansi terkait untuk lebih mampu

meningkatkan pengawasan dan pengendalian peredaran minuman

beralkohol di wilayah Provinsi Bali

1.5. Orisinalitas Penelitian

Penelitian tentang Kewenangan Badan Pengawas Obat dan Makanan

dalam melakukan pengendalian peredaran minuman beralkohol secara umum

adalah membahas mengenai kewenangan Badan tersebut melakukan pengendalian

terhadap peredaran minuman beralkohol khususnya di Bali yang dikaitkan dengan

Perda Provinsi Bali No. 5 Tahun 2012 tentang Pengendalian Peredaran Minuman

11

Beralkohol. Dalam penelitian ini, peneliti telah memperbandingkan dengan

beberapa penelitian sebelumnya yang juga membahas tentang tugas dan peran

Badan POM. Adapun penelitian tesis yang pernah dilakukan terkait dengan

permasalahan peran, tugas dan kewenangan Badan Pengawas Obat dan Makanan (

Badan POM) diuraikan sebagai berikut:

1. Judul Tesis : Peranan BPOM dalam melakukan Tindakan Hukum

terhadap makanan Impor Yang Mengandung Melamin

Penulis : Kartika Ajeng K

Dari : Universitas Indonesia Fakultas hukum Pasca Sarjana,

Jakarta 2010

Deskripsi Penelitian :

Penggunaan Melamin terbukti membawa dampak buruk terhadap

kesehatan, seperti menyebabkan gagal ginjal bahkan yang terparah

berujung pada kematian. Hal ini tentunya tidak boleh dibiarkan berlanjut

terus, melihat telah menyebar dan maraknya penyalahgunaan bahan kimia

tersebut ditanah air . Semnetara itu tindakan yang dilakukan pemerintah

dirasakan tidak efektif .

Penelitian ini dilakukan dengan metode penelitian hukum normatif

dan cara pengumpulan bahan hukum dilakukan dengan metode

kepustakaan, selain berkaitan dengan peranan pemerintah dalam

menetapkan ambang batas kandungan melamin, penelitian ini juga

membahas tentang kewenangan BPOM untuk melakukan penyidikan

terhadap kasus-kasus yang muncul terhadap pelanggaran produk-produk

12

yang mengandung melamin, mengingat tugas BPOM melakukan

pengawasan terhadap obat dan makanan

2. Judul Tesis : Perlindungan Konsumen dalam Pelabelan Produk

Makanan

Penulis : Anak Agung Ayu Diah Indrawati

Dari : Program Pasca Sarjana Universitas Udayana Denpasar

2011

Deskripsi penelitian :

Pasal 1 (3) dari PP No. 69 Tahun 1999 tentang Label dan Iklan

Pangan menentukan bahwa yang dimaksud dengan label pangan adalah :

setiap keterangan mengenai pangan yang berbentuk gambar, tulisan,

kombinasi keduanya atau bentuk lain yang disertakan pada pangan,

dimasukkan ke dalam, ditempelkan pada atau merupakan bagian kemasan

pangan. Dari pengertian label diatas dapat diketahui bahwa didalam label

itu termuat informasi. Hak atas informasi yang benar, jelas dan jujur

adalah salah satu hak dari konsumen. Namun sayangnya, masalah label

khususnya label pangan kurang mendapat perhatian dari konsumen

maupun pelaku usaha, padahal label memegang peran penting dalam

upaya perlindungan konsumen.

Ketiadaan informasi yang benar, jelas dan jujur yang seharusnya

tercantum dalam label bisa menyesatkan konsumen dan tentunya berakibat

hukum pada pelaku usaha untuk bertanggungjawab apabila sampai

merugikan konsumen. Untuk itu menarik untuk dikaji apakah pelabelan

13

produk pangan sebagaimana diatur dalam PP No. 69 Tahun 1999 telah

memenuhi asas-asas perlindungan konsumen dan apakah akibat hukum

dari informasi tidak benar, jelas dan jujur dalam label. Jenis penelitian

yang digunakan dalam penelitian ini yakni penelitian hukum normatif,

yaitu suatu penelitian yang menempatkan norma sebagai obyek penelitian

dalam hal ini adalah PP No. 69 Tahun 1999. Jenis pendekatan yang

digunakan dalam dalam penelitian ini adalah pendekatan yuridis normative

yaitu penelitian yang menekankan pada data sekunder yang terdiri dari

sumber bahan hukum primer, sekunder dan tersier. Pengumpulan bahan

hukum diawali dengan inventarisasi dengan pengoleksian dan

pengorganisasian bahan hukum. Analisa bahan hukum dalam penelitian ini

dilakukan secara kualitatif dan komprenhensif.

Dari hasil penelitian tersebut diatas, dapat diperoleh kesimpulan

bahwa ketentuan pelabelan produk pangan sebagaimana diatur dalam PP

No. 69 Tahun 1999 belum memenuhi asas-asas perlindungan konsumen,

dan pelanggaran ketentuan label pangan oleh pelaku usaha dapat

dikenakan tanggungjawab administratif, perdata maupun pidana.

3. Judul Tesis : Budaya Hukum Dalam Implementasi Kebijakan

Pemerintah terhadap Persyaratan Pengelolaan Apotik

Di Kota Semarang

Penulis : Hartoyo

Dari : Program Pasca Sarjana Ilmu Hukum Universitas

Diponogoro Semarang, 2007

14

Diskripsi Penelitian :

Pengelolaan apotik dapat dilakukan Apoteker Pengelola Apotik

dengan berbagai persyaratan yang diatur dalam peraturan perundang-

undangan. Namun juga Apoteker dapat menggunakan sarana pihak lain

(menyediakan sarana dan modal) dengan mengadakan perjanjian

kerjasama antara Apoteker dan pemilik sarana (Pasal 8 ayat 1 Peraturan

Menteri Kesehatan Nomor :922/MENKES/PER/X/1993). Dalam praktek

ditemukan bahwa pemilik sarana dapat mengelola apotik walaupun

pernah terlibat pelanggaran dengan mengatas namakan keluarganya.

Permasalahan tersebut dapat dirumuskan bagaimana perilaku Pemilik

Sarana Apotik dalam pelaksanaan kebijakan pemerintah terhadap

pengelolaan apotik, factor faktor apa yang mempengaruhi perilaku pemilik

sarana apotik dalam pelaksanaan kebijakan terhadap persyaratan

pengelolaan apotik dan bagaimana pengaruh budaya hukum dalam

implementasi Kebijakan Pemerintah terhadap persyaratan pemilik sarana

dalam pengelolaan apotik. Metode yang digunakan dalam penelitian ini

dengan pendekatan yuridis sosiologis, dengan spesifikasi penelitian

diskriptif analistis, metode pengumpulan data dilakukan dengan cara data

kepustakaan (sekunder) dan data lapangan (primer), analisis dilakukan

secara kualitatif. Perilaku

PSA (Pemilik Sarana Apotik), dalam mengelola apotik,

berorientasi pada keuntungan, namun demikian keberadaannya sangat

dibutuhkan masyarakat akan terpenuhinya kebutuhan obat, sehingga

persyaratan pengelolaan apotik diabaikan, walaupun sebenarnya mereka

15

mengetahui itu merupakan pelanggaran. Perilaku yang demikian ini

merupakan suatu kebiasaan yang sudah biasa dilakukan oleh para PSA dan

aparat yang terkait tidak tegas dalam menindak perilaku yang demikian

Dari uraian tesis-tesis tersebut belum ada penelitian tesis yang menguraikan

tentang kewenangan Badan POM untuk melakukan pengawasan peredaran

minuman beralkohol dikaitkan dengan Perda Provinsi Bali Nomor 5 Tahun 2012.

1.6. Landasan Teoritis

Landasan Teoritis adalah upaya untuk mengidentifikasi teori hukum

umum/khusus, konsep-konsep hukum, asas-asas hukum dan lain-lain yang akan

dipakai sebagai landasan untuk membahas permasalahan dalam penelitian.

Sebagai landasan dimaksud untuk mewujudkan kebenaran ilmu hukum yang

bersifat konsesus yang diperoleh dari rangkaian upaya penelusuran (controller

baar)7 .

Landasan teoritis merupakan pijakan untuk mewujudkan kebenaran

ilmu hukum yang diperoleh dari rangkaian penelusuran terhadap teori-teori

hukum, konsep konsep hukum, asas-asas hukum dan lain-lain yang menjadi

landasan dan pedoman untuk mencapai tujuan penelitian8. Pada umumnya

penelitian dasar teori, bersumber dari undang-undang, buku atau karya tulis suatu

bidang ilmu dan laporan penelitian9. Dalam melakukan penelitian ini akan

dipergunakan beberapa teori, konsep dan asas hukum sebagai berikut:

7 Ibid, hal.8

8 Abdulkadir Muhamad, 2004, Hukum dan penelitian Hukum, Cet 1. PT. Citra Aditya

Bakti, bandung hal. 73 9 Ibid

16

1.6.1. Teori Penjenjangan Norma.

Dalam kehidupan masyarakat terdapat bermacam norma yang secara

langsung maupun tidak langsung mempengaruhi cara berpikir dan bertindak,

contohnya norma adat, norma kesusilaan, norma kesopanan dan norma hukum.

Norma merupakan suatu ukuran yang harus dipatuhi oleh seseorang dalam

hubungannya dengan sesamanya, ataupun dengan lingkungannya. Walaupun

penerapan norma-norma berbeda-beda dalam lingkungan masyarakat akan tetapi

berlakunya norma hukum adalah mutlak, dalam arti bahwa setiap norma hukum

suatu negara berlaku sama bagi seluruh warga negara dimanapun berada.

Berkaitan dengan hirarkhi suatu norma hukum, Han Kelsen

mengemukakan suatu teori tentang jenjang norma hukum (Stufen Theory)10

, Ia

berpendapat bahwa hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu

hirarkhis tatasusunan, dimana satu norma yang lebih rendah berlaku, bersumber

dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, demikian seterusnya sampai pada

norma yang tidak dapat ditelusuri lagi lebih lanjut bersifat hipotesis dan fiktif

yaitu norma dasar (grundnorm)

Dalam bukunya “General Theory of Law and state”, Kelsen

mengemukakan bahwa sistem perundang-undangan suatu Negara tersusun seperti

tangga-tangga piramida. Di puncak piramida terdapat norma dasar (general norm)

yaitu norma yang berlaku umum, mengikat umum. Sedangkan ketetapan tersebut

sebagai individual norm yaitu norma yang berlaku dan mengingat orang yang

10

Maria Farida Indarti Suprapto, 1998, Ilmu Perundang-undangan, dasar-dasar

pembentukannnya , Kanisius Yogyakarta, , hal. 25

17

telah diketahu identitasnya11

. General Norm adalah kaedah-kaedah yang berlaku

dan mengikat umum seperti kaedah dasar, undang-undang dasar, undang-undang

dan peraturan-peraturan, seperti yang sudah termuat dalam Undang-Undang No

12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan dalam Pasal

7 ayat (1) menyebutkan jenis hirarki peraturan perundang-undangan adalah:

a. Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945

b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat

c. Undang-Undang /Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang

d. Peraturan Pemerintah

e. Peraturan Presiden

f. Peraturan Daerah Provinsi

g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota

Selanjutnya peranan peraturan perundang-undangan tidak bisa dilepaskan

dari kesatuan tertib hukum, dan menurut Kelsen, tata tertib hukum itu pertanggaan

perundang-undangan dari beberapa pembentukan hukum. Keberadaan suatu

produk hukum sangat penting sebagai dasar bagi pemerintah dari pusat sampai

daerah dalam upaya penyelenggaraan urusan pemerintah maupun melayani

kepentingan masyarakat. Konsep penjenjangan norma digunakan mengkaji

kesesuaian norma antara peraturan daerah dengan peraturan yang lebih tinggi

yang berkaitan dengan pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol di

daerah Provinsi Bali.

11

Bachsan Mustafa, 2001, Sistem Hukum Administrasi Negara Indonesia , PT Citra

Aditya Bakti, Bandung, hal.36

18

1.6.2.Teori Perundang-Undangan Yang Baik

Hukum dalam arti sempit dimaknai sebagai undang-undang hal ini, sejalan

dengan apa yang disampaikan Wirjono Prodjodikoro, hukum adalah rangkaian

peraturan–peraturan mengenai tingkah laku orang-orang sebagai anggota suatu

masyarakat12

. sementara itu menurut. Soerojo Wignjodipoero, hukum adalah

himpunan peraturan–peraturan hidup yang bersifat memaksa, berisikan suatu

perintah, larangan atau perizinan untuk berbuat tidak berbuat sesuatu serta dengan

maksud untuk mengatur tata tertib dalam kehidupan masyarakat13

.

Dari pengertian tersebut sangatlah jelas bahwa hukum dapat dipandang

sebagai undang-undang yaitu himpunan peraturan tertulis yang apa bila dilanggar

dapat dikenakan sanksi

Dalam studi ilmu dan teori perundang-undangan, paling tidak ada 4 syarat

bagi peraturan perundang-undangan yang baik, yaitu : yuridis, sosiologis,

filosofis, dan teknik perancangan peraturan perundang-undangan yang baik14

.

Adapun teknik perancangan peraturan perundang-undangan yang baik itu harus

memenuhi ketepatan struktur, ketepatan pertimbangan, ketepatan dasar hukum,

ketepatan bahasa (peristilahan), ketepatan dalam pemakaian huruf dan tanda baca.

Selanjutnya mengenai asas-asas pembentukan peraturan perundang

undangan di Indonesia telah diatur pula dalam bab II, Pasal 5 Undang-undang No

12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang

terurai sebagai berikut:

12

R. Soeroso, 1993, Pengantar Ilmu Hukum, cetakan pertama ,Sinar Grafika, Jakarta, hal

26-27 13

ibid 14 Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan Dasar-Dasar dan Pembentukannya,

Yogyakarta, Kanisius, 1998.hal. 196.

19

Pasal 5

Dalam membentuk Peraturan Perundang-undangan harus dilakukan

berdasarkan pada asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

yang baik, yang meliputi:

a. kejelasan tujuan.

b. kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat.

c. kesesuaian antara jenis, hirarki, dan materi muatan.

d. dapat dilaksanakan.

e. kedayagunaan dan kehasilgunaan.

f. kejelasan rumusan; dan

g. keterbukaan.

Undang-undang yang baik tidak hanya mengatur tentang asas dari

pembentukan undang-undang saja akan tetapi juga berkaitan dengan materi

muatan yang tertuang dalam undang-undang. Dalam UU No 12 Tahun 2011 diatur

pula tentang asas yang harus diperhatikan dalam materi muatan peraturan

perundang-undangan, yang terurai secara lengkap dalam Pasal 6:

(1) Materi muatan Peraturan Perundang-undangan harus

mencerminkan asas:

a. pengayoman.

b. kemanusiaan.

c. kebangsaan.

d. kekeluargaan.

e. kenusantaraan.

f. bhinneka tunggal ika.

g. keadilan.

h. kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan.

i. ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau

j. keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.

(2) Selain mencerminkan asas sebagaimana dimaksud pada ayat (1),

Peraturan Perundang-undangan tertentu dapat berisi asas lain

sesuai dengan bidang hukum Peraturan Perundang-undangan

yang bersangkutan.

20

Dari uraian diatas maka dapat disimpulkan bahwa sebuah undang-undang

untuk dapat dikatakan sebagai undang-undang yang baik haruslah memenuhi

asas-asas tertentu, relevansi asas-asas ini dengan masalah yang dikaji adalah asas-

asas yang tertuang dalam ketentuan UU No 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-Undangan digunakan sebagai idikator untuk mengkaji

Peraturan Daerah Provinsi Bali Nonor 5 Tahun 2012 tentang Pengendalian

Peredaran Minuman Beralkohol di Bali.

1.6.3.Konsep Kewenangan

Wewenang merupakan bagian yang penting dalam hukum administrasi

Negara. Wewenang dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia diartikan sebagai hak

atau kekuasaan untuk bertindak15

. Menurut S.F Marbun, Wewenang mengandung

arti kemampuan untuk melakukan suatu tindakan hukum publik atau secara

yuridis adalah kemampuan bertindak yang diberikan oleh undang-undang yang

berlaku untuk melakukan hubungan hukum16

. Sedangkan Kewenangan (authority)

adalah kekuasaan yang diformalkan baik terhadap golongan orang tertentu

maupun kekuasaan terhadap suatu pemerintahan tertentu secara bulat yang berasal

dari kekuasaan legislative maupun kekuasaan pemerintah.17

H.D. Van Wijk dan Willem Konijnenbelt berpendapat cara memperoleh

kewenangan pemerintahan diklasifikasi dalam 3 (tiga) cara yakni18

:

15

Pusat bahasa Departemen Pendidikan Nasional, 2005, Kamus Besar Bahasa Indonesia ,

Balai Pustaka, Jakarta, hal 1272. 16

S.F. Marbun, 1997, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administrasi di

Indonesia , Liberty, Yogyakarta, hal 154-155. 17

Ibid, hal 74 18

Ibid, hal.104

21

a. Attributie;Toekenning van een bestuursbevoegheiddoor een wetgever

aaneenbestuursorgaan atau atribusi adalah pemberian wewenang

pemerintahan oleh pembuat undang-undang kepada organ pemerintahan

b. Delegatie;Overdracht van een bevoegheid van het ene bestuursorgaan aan

een ander, atau delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari

satu organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya.

c. Madaat; een bestuursorgaan laat zijn bevogheid names hem

uitoefenendoor een ender, atau mandate terjadi ketika organ pemerintahan

mengijinkan kewenangannnya dijalankan oleh organ lain atas namanya

Berdasarkan pandangan tersebut diatas, Atribusi merupakan wewenang

untuk membuat keputusan (besluit) yang langsung bersumber pada undang-

undang, Atribusi juga dikatakan sebagai cara normal untuk memperoleh

wewenang pemerintahan. Kewenangan yang didapat melalui atribusi oleh organ

pemerintah adalah kewenangan asli, karena kewenangan tersebut diperoleh

langsung dari peraturan perundang-undangan. Delegasi diartikan sebagai

penyerahan wewenang untuk membuat keputusan oleh pejabat pemerintah kepada

pihak lain, artinya ada pemindahan tanggungjawab dari yang memberi delegasi

(delegans) kepada yang menerima delegasi (delegetaris). Mandat diartikan suatu

pelimpahan wewenang kepada bawahan. Penerima mandat ( mandataris) hanya

bertindak untuk dan atas nama pemberi mandat (mandans), tanggungjawab akhir

keputusan yang diambil mandataris tetap berada pada mandans

22

Setiap wewenang pemerintah di isyaratkan harus bertumpu pada

kewenangan yang sah. Tanpa adanya kewenangan yang sah maka pejabat ataupun

badan tata usaha negara tidak dapat melaksanakan suatu perbuatan pemerintah19

.

Pembentukan wewenang pemerintah didasarkan pada wewenang yang ditetapkan

oleh peraturan perundang-undangan. Hal ini penting karena dengan mengetahui

sumber kewenangan tersebut maka akan mempermudah pembagian tugas,

kordinasi dan pengawasan.

Konsep Kewenangan dipergunakan karena BPOM dan Pemerintah

Provinsi Bali sama-sama memiliki kewenangan dalam melakukan pengawasan

dan pengendalian minuman beralkohol diwilayah Provinsi Bali, baik yang

bersumber langsung dari perundang-undangan (atribusi) maupun pelimpahan

wewenang dari pemegang kewenagan asali (delegasi)

1.6.4.Konsep Pengawasan

Selanjutnya pengawasan diartikan adalah proses dalam menetapkan

ukuran kinerja dan pengambilan tindakan yang dapat mendukung pencapaian hasil

yang diharapkan sesuai dengan kinerja yang telah ditetapkan tersebut. Controlling

is the process of measuring performance and taking action to ensure desired

results. Pengawasan adalah proses untuk memastikan bahwa segala aktifitas yang

terlaksana sesuai dengan apa yang telah direncanakan. The process of ensuring

that actual activities conform the planned activities20

.

19

Lutfi Effendi, 2004, Pokok-Pokok Hukum Admintrasi, Bayumedia Publishing, Malang,

hal 77.

20 Yosa, Pengawasan sebagai sarana penegekan hukum administrasi

Negara, Jurnal Depdagri , Kamis, 1 Juli 2010, hal 45

23

Menurut Winardi “Pengawasan adalah semua aktivitas yang dilaksanakan

oleh pihak manajer dalam upaya memastikan bahwa hasil aktual sesuai dengan

hasil yang direncanakan”. Sedangkan menurut Basu Swasta “Pengawasan

merupakan fungsi yang menjamin bahwa kegiatan-kegiatan dapat memberikan

hasil seperti yang diinginkan”. Sedangkan menurut Komaruddin “Pengawasan

adalah berhubungan dengan perbandingan antara pelaksana aktual rencana, dan

awal untuk langkah perbaikan terhadap penyimpangan dan rencana yang

berarti”21

.

Dari pengertian yang telah disebutkan dapat disimpulkan bahwa

Pengawasan adalah suatu upaya yang sistematik untuk menetapkan kinerja standar

pada perencanaan untuk merancang sistem umpan balik informasi, untuk

membandingkan kinerja aktual dengan standar yang telah ditentukan, untuk

menetapkan apakah telah terjadi suatu penyimpangan tersebut, serta untuk

mengambil tindakan perbaikan yang diperlukan untuk menjamin bahwa semua

sumber daya perusahaan atau pemerintahan telah digunakan seefektif dan

seefisien mungkin guna mencapai tujuan perusahaan atau pemerintahan. Dari

beberapa pendapat tersebut diatas dapat ditarik kesimpulan bahwa pengawasan

merupakan hal penting dalam menjalankan suatu perencanaan. Dengan adanya

pengawasan maka perencanaan yang diharapkan oleh manajemen dapat terpenuhi

dan berjalan dengan baik.

21

Ibid

24

Sementara itu, dari segi hukum administrasi negara, pengawasan dimaknai

sebagai “proses kegiatan yang membandingkan apa yang dijalankan,

dilaksanakan, atau diselenggarakan itu dengan apa yang dikehendaki,

direncanakan, atau diperintahkan.22

Hasil pengawasan ini harus dapat

menunjukkan sampai di mana terdapat kecocokan dan ketidakcocokan dan

menemukan penyebab ketidakcocokan yang muncul. Dalam konteks membangun

manajemen pemerintahan publik yang bercirikan good governance (tata kelola

pemerintahan yang baik), pengawasan merupakan aspek penting untuk menjaga

fungsi pemerintahan berjalan sebagaimana mestinya. Dalam konteks ini,

pengawasan menjadi sama pentingnya dengan penerapan good governance itu

sendiri.

Dalam kaitannya dengan akuntabilitas publik, pengawasan merupakan

salah satu cara untuk membangun dan menjaga legitimasi warga masyarakat

terhadap kinerja pemerintahan dengan menciptakan suatu sistem pengawasan

yang efektif, baik pengawasan intern (internal control) maupun pengawasan

ekstern (external control). Di samping mendorong adanya pengawasan

masyarakat (social control).

Konsep Pengawasan dipergunakan karena pengawasan merupakan aspek

penting untuk menjaga fungsi pemerintahan berjalan sebagaimana mestinya.

Dalam dalam hal ini bagaimana Pemerintah Provinsi Bali dan Badan Pengawas

Obat dan Makanan melakukan pengawasan terhadap Peredaran dan Pengandalian

22 Sadjijono, 2008, Memahami Beberapa Bab Pokok Hukum Administrasi,

Yogyakarta: LaksBang PRESSindo. hal 19.

25

minuman beralkohol di Provinsi Bali, sehingga peredaran minuman beralkohol

sesuai dengan ketentuan Perda Provinsi Bali No 5 Tahun 2012 tentang Peredaran

dan Pengendalian Minuman Baralkohol di Provinsi Bali

1.6.5. Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik

Untuk menghindari penyalahgunaan wewenang dan kesewenang-

wenangan maka pemerintah dalam melaksanankan fungsinya perlu menggunakan

Asas-asas Umum Pemerintahan Yang Baik (AAUPB) sebagai pedoman dalam

membuat keputusan maupun perbuatan nyata 23

Fungsi AAUPB merupakan pedoman yang bersifat umum yang

mempunyai nilai hukum atau minimal mempunyai nilai penentu dalam suatu

tindakan pemerintah. Asas-asas yang dimaksud bersifat tidak tertulis akan tetapi

AAUPB tersebut haruslah menjadi penentu dalam setiap tindakan pemerintah.

Sehubungan dengan hal tersebut maka badan atau pejabat tata usaha negara yang

melaksanakan urusan pemerintahan seperti membuat keputusan (beschikking)

yang materinya bersifat konkrit umum maupun kongkrit individual, serta dengan

mengeluarkan peraturan (regeling) merupakan perbuatan pemerintah dalam

hukum public merupakan pengaturan yang bersifat umum abstrak dan dalam

melakukan perbuatan nyata atau perbuatan matreriil (Materiil Daad), merupakan

perbuatan hukum publik yang dilakukan oleh pemerintah. Semua tindakan

pemerintah harus berdasarkan AAUPB baik yang formal maupun materiil

sehingga keputusan tersebut benar-benar menurut hukum dan mencerminkan

kepastian hukum.

23

E Uttrech , 1986, Pengantar Hukum administrasi Negara Indonesia, Pustaka Tinta Mas

Surabaya, hal.179.

26

Selanjutnya maksud dirumuskannya AAUPB adalah mewujudkan

penyelenggara Negara yang mampu menjalankan fungsi dann tugasnya secara

sungguh-sungguh dan penuh tanggungjawab, menurut Ridwan HR AAUPB

meliputi 24

:

1. Asas Kepastian hukum: asas dalam Negara hukum yang mengutamakan

landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan dan keadilan dalam

setiap tindakan penyelenggara Negara

2. Asas tertib penyelenggaraan Negara; asas ini menjadi landasan ketentuan,

keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalian penyelenggaraan

Negara, asas ini menghendaki agar penggunaan wewenang oleh

penyelenggaraan Negara, tetap berdasarkan dan sesuai dengan hukum

yang berlaku sehingga terjaga keharmonisan hubungan antara pemerintah

dengan masyarakat

3. Asas Kepentingan umum: asas yang mendahulukan kesejahteraan umum

dengan cara aspiratif. Akomodatif dan selektif. Asas ini mengharuskan

administrasi Negara menjalankan kekuasaan untuk mencapai atau

memenuhi kepentingan masyarakat, bangsa, dan Negara

4. Asas keterbukaan: asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat untuk

memperoleh informasi yang benar, jujur dan tidak diskriminatif tentang

penyelenggaraan dengan tetap memperhatikan perlindungan atas hak asasi

manusia, golongan dan rahasia Negara.

5. Asas proporsionalitas: asas yang mengutamakan keseimbangan hak dan

kewajiban penyelenggara Negara.

6. Asas profesionalitas: asas yang mengutamakan keahlian yang

berlandaskan kode etik dan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Asas ini mengutamakan agar pembuatan peraturan oleh pemerintah

didasarkan atas keahlian sehingga tepat dari segi aturan hukum yang

diterapkan maupun dari segi prosedurnya.

7. Asas Akuntabilitas: asas yang menetukan bahwa setiap kegiatan dan hasil

akhir dari kegiatan penyelenggara Negara harus dapat dipertanggung

jawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan

tertinggi Negara sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang

berlaku. Akuntabilitas dimaksudkan sebagai kewajiban untuk memberikan

pertanggungjawaban atau menjawab dan menerangkan kinerja dan

24

Ridwan. HR. Op.cit. hal 254-255

27

tindakan sesorang/badan hukum/pimpinan suatu organisasi kepada pihak

yang memiliki hak atau kewenangan untuk meminta keterangan atau

pertanggungjawaban.

Menurut Crince Le Roy asas-asas pemerintahan yang baik meliputi25

:

1. Asas Kepastian Hukum ( principle of legal security)

2. Asas Keseimbangan (principle of proportionally)

3. Asas kesamaan dalam Pengambilan Keputusan (principle of equality)

4. Asas Bertindak cermat (principle of carefulness)

5. Asas Motifasi dalam setiap keputusan (principle of motivation)

6. Asas Larangan mencampuradukan kewenangan (principle of non

misuse of competence)

7. Asas Permainan yang layak (principle of Fair Play)

8. Asas Keadilan atau kewajaran (principle of reasonable of

prohibitionof arbitarines)

9. Asas Menanggapi penghargaan yang wajar (principle of meeting

raised expectation)

10. Asas Peniadaan akibat keputusan yang batal (principle of undoing the

consequence of unnulled decision)

11. Asas perlindungan atas pandangan (cara) hidup pribadi (principle of

protecting the personal way of live )

Bila dikaitkan dengan penelitian tesis ini maka asas yang paling relevan di

pergunakan untuk mengkaji adalah asas kepastian hukum. Esensi Negara hukum,

terdapat asas legalitas dan kepastian hukum, Asas Legalitas diilhami atas

pemikiran untuk membatasi kekuasaan penguasa dengan bersaranakan hukum.

Pembatasan ini menjadi penting untuk mengimbangi kewenangan yang diberikan

kepada pemerintah untuk ikut serta/campurtangan dalam kehidupan pribadi.

Pembatasan ini bertujuan untuk mencegah penguasa melanggar hak-hak individu,

sedangkan sarana yang membatasi campur tangan Negara pada kehidupan

individu diatur dalam udang-undang26

.

25

Hotma P Sibuea, op.cit. hal. 158. 26

Hotma P.Sibuea,2010, Asas Negara Hukum,Peraturan Kebijakan & Asas-Asas Umum

Pemerintahan yang Baik, Erlangga, Jakarta, hal.32

28

Dengan demikian maka dapat dikatakan undang-undang merupakan

landasan keabsahan campur tangan Negara dalam kehidupan pribadi, diluar

kewenangan yang diberikan oleh undang-undang dianggap sebagai suatu

pelanggaran dalam kehidupan pribadi. Selanjutnya tujuan utama dalam asas

legalitas adalah menciptakan kepastian hukum agar pemerintah tidak bertindak

sewenang-wenang. Asas kepatian hukum merupakan asas yang mengutamakan

landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan, keadilan, dalam setiap

kebijakan penyelenggaraan Negara. Sedangkan asas legalitas marupakan asas

yang selalu dijunjung tinggi oleh setiap Negara yang menyatakan dirinya sebagai

Negara hukum27

, artinya setiap wewenang pemerintah atau badan-badan

pemerintah harus berdasarkan peraturan perundang-undangan. Asas Kepastian

diberlakukan untuk jaminan perlindungan hukum bagi masyarakat maupun aparat

pemerintahan.

Kepastian hukum akan memberikan jaminan bagi kehidupan masyarakat

maupun aparat pemerintah. Asas Kepastian hukum dipergunakan untuk mengkaji

Apakah Perda Provinsi Bali No 5 Tahun 2012 tentang Pengendalian Peredaran

Minuman Beralkohol di Bali dapat memberikan Kepastian hukum bagi mereka-

mereka yang berkecimpung dalam peredaran minuman beralkohol ketentuan.

Mengingat dalam Perda tersebut terjadi kekosongan norma dimana, tidak ada

pembagian tugas dan kewenangan bagi tindakan pemerintah atau Badan yang

memiliki kewenangan untuk melakukan pengawasan dan pengendalian minuman

beralkohol di wilayah Provinsi Bali, khususnya BPOM dan Pemerintah Provinsi

Bali

27

Indroharto, 2004, Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha

Negara. Pustaka Sinar harapan, Jakarta, hal. 83.

29

1.7. Metode Penelitian

Pada penyusunan penelitian, yakni tentang cara kerja keilmuan salah

satunya dengan menggunakan metode (Inggris-method, latin-Methodus, Yunani-

Methodos) metode berasal dari kata meta yang berarti diatas dan thodos berarti

suatu jalan atau cara, Van Peursen menterjemahkan pengertian metode secara

harfiah, mula-mula metode diartikan sebagai suatu jalan atau cara yang harus

ditempuh menjadi penyelidikan atau penelitian berlangsung menurut suatu

rencana tertentu.28

Menurut Morris L. Cohen and Kent C. Olson 29

:

“Legal reaserch is an essential component of legal practice, it is the

process of finding the law that governs an activity andmaterials that

explain or analyze that law ”

Terjemahan bebasnya:

Penelitian hukum adalah bagian penting praktik hukum. Ini merupakan

proses untuk menemukan hukum yang mengatur suatu kegiatan dan

bahan-bahan yang menjelaskan atau menganalisa hukum.

Menurut Soerdjono Soekanto, metode adalah proses, prinsip-prinsip dan

tata cara memecahkan suatu masalah, sedangkan penelitian adalah pemeriksaan

secara hati-hati, tekun dan tuntas terhadap suatu gejala untuk menambah

pengetahuan manusia. Maka metode penelitian dapat diartikan sebagai proses

prinsip-prinsip dan tata cara untuk memecahkan masalah yang dihadapi dalam

28

Jhony Ibrahim , 2006, Teori dan Metodelogi Penelitian Hukum Normatif, Bayu

Publising , Malang, hal.26 29

Morris L. Cohen and Kent C. Olson, 2000, Legal Rreaserch in a Nutshell, sevent

edition, West Group, st Paul Minn, hal 1.

30

melakukan penelitian30

. Dengan demikian maka penelitian yang dilakukan adalah

untuk memperoleh data yang teruji kebenarannya secara ilmiah.

1.7.1 Jenis Penelitian

Jenis penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah penelitian

hukum normatif yaitu suatu prosedur penelitian ilmiah untuk menemukan

kebenaran berdasarkan logika keilmuan hukum dari sisi normatif 31

. Penelitian

hukum normatif digunakan bertolak dari kekosongan norma antara Perda No 5

Tahun 2012 tentang Pengendalian Peredaran Minuman Berakohol dengan

Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No 382/MENKES/PER/

VI/1989 tentang Pendaftaran Makanan

Menurut Jhony Ibrahim, penelitian hukum normatif mencoba menemukan

kebenaran berdasarkan logika keilmuan hukum dari sisi normatif, sehingga

Penelitian Hukum Normatif memiliki ciri-ciri sebagai berikut :

- Beranjak dari adanya kesenjangan dalam norma / asas hukum;

- Tidak menggunakan hipotesis;

- Menggunakan landasan teoritis;

- Menggunakan bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder 32

Philipus M. Hadjon mengemukakan bahwa dalam penelitian hukum

normatif tidak ada pengumpulan data karena data bermakna empiris. Penelitian

hukum normatif tidak menggunakan analisis kwantitatif (statistik). Seorang

peneliti tidak boleh membatasai kajiannya hanya pada satu Undang-undang saja

30

Soerdjono Soekanto, 1994, Pengantar Penelitian Hukum, Universitas Indonesia Press,

Jakarta, hal. 13. 31

Jhoni Ibrahim, Op cit. hal.57 32

Philipus M. Hadjon, 1997, Penelitian Hukum Normatif (Kumpulan Tulisan), Fakultas

Hukum Universitas Airlangga, Surabaya, hal.1-2.

31

tetapi harus melihat keterkaitan undang-undang tersebut dengan peraturan

perundang-undangan lainnya.33

Penelitian hukum ini dilakukan dengan cara meneliti bahan hukum primer

dan bahan hukum sekunder, sehingga disebut juga dengan penenelitian non

human resource, yakni penelitian yang menggunakan bahan-bahan yang bukan

dari hasil observasi atau wawancara melainkan sumber yang bukan manusia yaitu

dokumen34

1.7.2. Jenis Pendekatan.

Banyak metode pendekatan dalam penelitian normatif yaitu pendekatan

perundang-undangan (Statute Approach), Pendekatan Konsep (Copceptual

approaach), Pendekatan Analisa (Analytical Approach), pendekatan perbandingan

(Comparatif Approach), Pendekatan Sejarah (Historical Approach), Pendekatan

Filsafat (Philosophical Approach) dan Pendekatan Kasus (Case Approach)35

.

Terhadap permasalahan yang dikaji digunakan pendekatan perundang-undangan

(statute Approach) Penelitian ini bertujuan untuk mengungkapkan kenyataan

tentang bagaimana peraturan perundang-undangan tersebut serasi secara vertikal

maupun secara horizontal. apabila menyangkut perundang-undangan yang

sederajat mengenai bidang yang sama. Kalau yang dilakukan adalah penelitian

terhadap taraf sinkronisasi secara vertikal, maka yang menjadi ruang lingkup

adalah pelbagai perundang-undangan yang berbeda derajat, yang mengatur

kehidupan yang tertentu (yang sama).36

33

Ibid. 34

Nasution, 1988. Metode Penelitian Naturalistik Kualitatif, Tarsito, Bandung, hal.85 35

Peter Mahmud Marzuki, 2005, Penelitian Hukum, Fajar Inter Pratama Offset, Jakarta,

hal.93-137 36

Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, 2001, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan

Singkat, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, hal.74.

32

Selain itu juga menggunakan pendekatan analisis (analytical approach)

dan pendekatan konsep (Conceptual approach) Merupakan suatu kerangka

teoritis dan konseptual yang antara lain berisi tentang pengkajian terhadap teori-

teori, definisi-definisi tertentu yang dipakai sebagai landasan pengertian dan

landasan operasional dalam pelaksanaan penelitian.37

Teori-teori, konsep-konsep

yang digunakan dalam penelitian ini yaitu : Konsep Negara Hukum, Konsep

kewenangan, Teori penjenjangan Norma, Teori Perundang – undangan yang baik

dan Asas-asa Umum Pemerintahan yang Baik

1.7.3.Sumber Bahan Hukum

Pada penelitian normatif, bahan hukum mencakup bahan hukum primer,

kedua bahan hukum sekunder dan ketiga bahan hukum tertier38

. Penelitian ini

menggunakan bahan hukum primer yaitu ;undang-undang, catatan-catatan resmi

atau risalah dalam pembuatan perundang-undangan dan putusan-putusan hakim.

Perundang-undangan yang akan dikaji antara lain :

- Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan.

- Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 69 Tahun 1999

tentang Label dan Iklan Pangan.

- Keputusan Presiden No 166 Tahun 2000, tentang Kedudukan Tugas,

Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga

Pemerintah Non Departemen.

37

Bambang Waluyo, 1991, Penelitian Hukum Dalam Praktek, Sinar Grafindo, Jakarta,

hal.30. 38

Soerjono Soekanto, 1986, Pengantar Penelitian Hukum, Universitas Indonesia Press,

hal.52

33

- Keputusan Presiden Nomor 3 Tahun 1997 tentang Pengawasan dan

Pengendalian Minuman Beralkohol.

- Peraturan Menteri Kesehatan No. 382/MENKES/PER/VI/1989 tentang

Pendaftaran Makanan.

- Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 5 Tahun 2012 tentang

Pengendalian Peredaran Minuman Beralkohol

Bahan hukum sekunder, yakni hasil penelitian dan buku-buku yang

relevan dengan masalah yang diteliti dalam hal ini berkaitan dengan kewenangan

BPOM dalam mengawasi dan pengendalian minuman beralkohol dan bahan

hukum yang diperoleh melalui electronic research yaitu melalui internet dengan

jalan mengcopy (down load) bahan hukum yang diperlukan. Keunggulan dalam

penggunaan ataupun pemakaian internet antara lain, efisien, tanpa batas (without

boundry) terbuka selama 24 jam, interaktif dan terjalin sekejap (hyperlink)39

Sedangkan bahan hukum tertier, yaitu kamus Bahasa Indonesia, dan kamus

hukum yakni black’s law dictionary.

1.7.4. Tehnik Pengumpulan Bahan Hukum

Pengumpulan bahan hukum dimulai dengan kegiatan inventarisasi, dengan

pengoleksian dan pengorganisasian bahan-bahan hukum ke dalam suatu sistem

informasi, sehingga memudahkan kembali penelusuran bahan-bahan hukum

tersebut, Bahan-bahan hukum dikumpulkan dengan studi dokumentasi, yakni

dengan melakukan pencatatan terhadap sumber bahan-bahan hukum primer dan

bahan hukum sekunder, dan kemudian melakukan indentifikasi terhadap bahan-

bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder, selanjutnya dilakukan

39

Budi Agus Riswadi, 2003, hukum internet, UII Pres, Yogyakarta, hal.325

34

inventarisasi bahan-bahan hukum yang relevan dengan cara mencatat atau

pengutipan dengan menggunakan sistem kartu.

Bahan hukum kepustakaan dikumpulkan dengan sistem kartu (card

system). Menurut Winarno Surakhmad, sistem kartu tersebut dibagi atas tiga

macam, yaitu40

:

1. Kartu Ikhtisar

2. Kartu Kutipan

3. Kartu Analisis/Usulan

Kartu ikhtisar memuat nama pengarang, judul buku, nama penerbit,

halaman, pokok masalah yang dikutip. Kartu kutipan memuat pokok-pokok

masalah yang dikutip, dan kartu analisis/usulan memuat ulasan yang bersifat

menambah atau menjelaskan dengan cara mengkritik, menarik kesimpulan, saran

maupun komentar. Dalam pengumpulan bahan hukum ini, kartu-kartu disusun

berdasarkan nama pengarang, sedangkan uraian dan analisis bahan dilakukan

berdasarkan obyek yang sesuai dengan topik pembahasan

1.7.5.Tehnik Analisa Bahan Hukum

Bahan-bahan hukum maupun informasi penunjang yang diperoleh akan

diolah dan dianalisis melalui langkah-langkah deskripsi, interpretasi, konstruksi,

evaluasi, argumentasi dan sitematisasi.41

Deskripsi mencakup isi maupun struktur

hukum positif. Dalam deskripsi dilakukan kegiatan untuk menggambarkan isi atau

makna dari suatu aturan hukum. Pada tahapan ini dilakukan pemaparan serta

penentuan makna dari aturan-aturan hukum yang terdapat didalam peraturan

40

Winarno Surakhmad, tanpa tahun, Pengantar Penelitian Ilmiah, Dasar Metode dan

Teknik, hal.227. 41

Program Studi Magister Ilmu HukumProgram Pascasarjana, Universitas Udayana ,

2008, Pedoman Penulisan Usulan Penelitian dan Penulisan tesis Ilmu HukumProgram

Pascasarjana Universitas Udayana Denpasar, hal 13-15

35

perundang-undangan. Berdasarkan deskripsi tersebut, selanjutnya dilakukan

interpretasi atau penafsiran secara normatif terhadap proposisi-proposisi yang

dijumpai untuk kemudian disistematisasi dan dievaluasi atau dianalisa isinya

(content analysis)42

.

Pada tahap sistematisasi dilakukan pemaparan terhadap hubungan

hierarkhis antara aturan-aturan hukum yang berkaitan dengan isu hukum dalam

penelitian ini. Pada tahapan ini juga akan dilakukan penyerasian terhadap aturan-

aturan hukum yang bertentangan/konflik sehingga maknanya dapat dipahami

secara logis. Selanjutnya pada tahap eksplorasi dilakukan analisis terhadap makna

yang terkandung didalam aturan-aturan hukum sehingga keseluruhannya

membentuk satu kesatuan yang saling berhubungan secara logis. Kemudian pada

tahap yang terakhir adalah tahap argumentasi yaitu dikemukakan pendapat atau

pandangan penulis terhadap bahan-bahan hukum yang telah dideskripsikan,

disistematisasi dan dieksplorasi untuk diperoleh kesimpulan atas kedua

permasalahan yang dikaji dalam penulisan tesis ini.

42

Sumandi Suryabrata, 1989, Metodologi Penelitian, CV. Rajawali, Jakarta, hal.85.

36

BAB II

BADAN PENGAWAS OBAT DAN MAKANAN SEBAGAI

LEMBAGA PEMERINTAH NON DEPARTEMEN (LPND)

2.1. Lembaga Negara Non Departemen

Lembaga negara secara terminologis bukanlah konsep yang memiliki

istilah tunggal dan seragam, dalam kepustakaan Inggris, untuk menyebut lembaga

negara digunakan istilah Political Institution, sedangkan dalam terminologi dalam

bahasa Belanda terdapat istilah Staat Oranen, sementara itu dalam bahasa

Indonesia menggunakan istilah Lembaga Negara, Badan Negara atau Organ

negara 43

Menurut Kamus Hukum Fockema Andreae yang diterjemahkan oleh Saleh

Dinata dkk, kata organ negara di artikan sebagai berikut: 44

Organ adalah perlengkapan. Alat Perlengkapan adalah orang atau majelis

terdiri dari orang-orang yang berdasarkan undang-undang atau anggaran

dasar yang berwenang melakukan dan merealisasikan kehendak badan

hukum. selanjutnya negara dan badan pemerintahan rendah memiliki

perlengkapan mulai dari raja (presiden) sampai pegawai yang rendah,

para pejabat tersebut dapat dianggap sebagai alat perlengkapan. Akan

tetapi perkataan ini lebih banyak dipakai untuk badan pemerintahan tinggi

dan dewan pemerintahan yang mempunyai wewenang yang diwakilkan

secara teratur dan pasti

Dengan demikian maka secara difenitif dapat dikatakan alat-alat

kelengkapan suatu negara atau yang lazim disebut lembaga negara adalah

institusi–institusi yang dibentuk guna melaksanakan fungsi-fungsi negara.

43

Hasil diskusi “ Eksistensi Sistem Kelembagaan Negara Pasca Amendemen UUD

1945” KRHN, Jakarta 9 September 2004 44

Rafi Harun dkk , Menjaga Denyut Konstitusi : Refleksi satu tahun Mahkamah

Konstitusi: Konstitusi Press hal.60-61

36

37

Selanjutnya berdasarkan teori-teori klasik mengenai negara setidaknya

terdapat beberapa fungsi negara yang penting seperti membuat kebijakan

peraturan perundang-undangan (legislatif), fungsi melaksanakan peraturan atau

fungsi penyelenggaraan pemerintahan (eksekutif) dan fungsi mengadili atau

yudikatif45

. Alat kelengkapan negara berdasarkan teori–teori klasik hukum negara

meliputi kekuasaan eksekutif dalam hal ini bisa presiden atau perdana menteri

atau raja, kekuasaan legislatif dalam hal ini disebut parlemen atau dengan nama

lain disebut dewan perwakilan rakyat dan kekuasaan yudikatif seperti mahkamah

agung atau suprame court. Dan setiap organ- organ tersebut bisa memiliki organ-

organ lain untuk membantu melaksanakan fungsinya, seperti eksekutif dibantu

oleh menteri-menteri yang bisa mempimpin departemen tertentu.

Secara Konseptual tujuan diadakannya lembaga-lembaga atau alat-alat

kelengkapan negara adalah selain untuk menjalankan fungsi negara juga

melaksanakan fungsi pemerintahan secara aktual, dengan kata lain lembaga-

lembaga negara ini harus membentuk satu kesatuan proses yang satu dengan

lainnya harus saling berhubungan dalam rangka penyelenggaraan fungsi negara

atau istilah yang digunakan Prof Sri Soemantri adalah actual governmental

process46

Dengan Kenyataan bahwa secara konstitusional negara Indonesia

menganut prinsip ”Negara hukum yang dinamis” atau welfare State, maka dengan

45

Moh. Kusnardi dan Bintan saragih, 2000, Ilmu Negara , Edisi revisi, Jakarta, Gaya

Media Pratama, hal.241 46

Sri Soemantri.1986, Tentang Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD1945, Alumni,

Bandung hal. 59

38

sendirinya tugas pemerintah Indonesia menjadi begitu luas47

. Pemerintah wajib

berusaha memberikan perlindungan kepada masyarakat dalam segala bidang

kehidupan, baik politik, ekonomi, maupun pangan, dan untuk itulah pemerintah

memiliki kewenangan ( freis Hermansen) untuk turut campur dalam berbagai

bidang kegiatan dalam masyarakat, guna terwujudnya kesejahteraan sosial

masyarakat seperti melakukan pengaturan dalam kegiatan-kegiatan masyarakat

dengan memberikan izin, lisensi, dispensasi dan lain-lain bahkan melakukan

pencabutan hak-hak tertentu dari warga negara karena diperlukan oleh umum.

Dengan demikian berarti walaupun lembaga-lembaga negara tersebut

berbeda-beda termasuk pula dalam prakteknya diadopsi oleh negara di dunia ini

berbeda-beda, secara konsep lembaga-lembaga tersebut harus bekerja dan

memiliki relasi-relasi sedemikian rupa sehingga membentuk satu kesatuan yang

merelisasikan secara praktis fungsi negara untuk mewujudkan tujuan negara.

Berdasarkan alas hukum bentuknya maka lembaga negara tersebut dapat

digolongkan menjadi tiga: 48

a. Pembentukan Lembaga Negara Melalui UUD 1945

b. Pembentukan Lembaga Negara Melalui Undang-undang

c. Pembentukan Lembaga Negara melalui Keputusan Presiden.

Dalam Hirarki perundang-undangan, UUD menempati urutan pertama dan

harus menjadi acuan bagi peraturan perundang-undangan yang ada dibawahnya,

ada 18 lembaga negara/organ /fungsi yang di sebut dalam UUD 1945, yakni :

47

ST Marbun dan Mahfud Md, 2006, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara,

Cetakan IV, Liberty Yogyakarta. Hal.52 48

Firmansyah DKK, 2005, Lembaga Negara dan Sengketa Kewenangan antara Lembaga

Negara, Konsorsiun Reformasi Hukum Nasional ( KRHN) bekerjasama dengan Mahkamah

Konstitusi Republik Indonesia ( MKRI), jakarta, Cetakan I, hal. 66

39

MPR, DPR, DPD, Presiden, MA. BPK,Kementrian Negara, Pemerintah Daerah

Provinsi, Pemerintah Daerah Kabupaten dan Kota, DPRD Provinsi, DPRD

Kabupaten dan Kota, Komisi Pemilihan Umum, Komisi Yudisial, Mahkamah

Konstitusi,Bank Sentral, Tentara Nasional Indonesia, Kepolisian Republik

Indonesia dan Dewan Pertimbangan Presiden

Mengenai Lembaga Negara yang dibentuk berdasarkan UU, yang norma

hukumnya lebih kongkrit dan terinci berlaku dalam masyarakat, paling tidak ada

10 lembaga yaitu: Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM), Komisi

Pemberantasan Korupsi ( KPK), Komisi Penyiaran Indonesi (KPI), Komisi

Pengawasan Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi

(KKR), Komisi Nasional untuk Anak (Komnas Anak) dan Komisi Kepolisian,

Komisi Kejaksaan, Dewan Pers, Dewan Pendidikan .

Keputusan Presiden merupakan peraturan Perundang-undangan yang

dibentuk presiden, dasar legalitasnya adalah Presiden memegang pemerintahan

menurut UUD, Dengan memegang kekuasaan pemerintahan tertinggi, presiden

memegang kekuasaan eksekutif yang dapat mengatur penyelenggaraan

pemerintahan sesuai ruang lingkupnya. Beberapa lembaga negara yang dasar

hukumnya adalah melalui kewenangan presiden yakni melalui keputusan presiden

diantaranya Komisi Ombusdsman, Komisi Hukum Nasional, Komisi Nasional

Anti Kekerasan terhadap Perempuan, selain itu ada komisi yang kedudukannya

telah dilebur menjadi dewan yang terdiri dari tujuh dewan berdasarkan keputusan

presiden, Dewan Maritim, Dewan Ekonomi, Dewan Pengembangan Usaha

Nasional, Dewan Riset Nasional, Dewan Industri Strategis, Dewan Buku

40

Nasional, selain itu melalui keputusan presiden juga dibentuk lembaga-lembaga

non departemen yang tercatat ada dua puluh lima Lembaga yang salah satunya

adalah Badan Pengawas Obat dan Makanan (BPOM) sesuai Keputusan Presiden

Republik Indonesia Nomor 103 tahun 2001 tentang, Kedudukan Tugas, Fungsi,

Kewenangan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Pemerintah Non

Departemen.

Lembaga Pemerintah Non Departemen ini adalah lembaga negara di

tingkat pusat yang menjalankan tugas, wewenang dan tanggungjawab

menyelenggarakan pemerintahan (eksekutif ) dalam bidang-bidang tertentu, Badan

atau lembaga ini barada di bawah dan bertanggungjawab langsung pada presiden

dengan kedudukan yang lebih rendah dari departemen. Meskipun beberapa badan

atau lembaga yang dibentuk berdasarkan keputusan presiden ini sama

kedudukannya sebagai badan non departemen akan tetapi dalam tugas dan

fungsinya terdapat perbedaan sebagai berikut49

:

a. Penamaan Lembaga

Mengenai penamaan ada yang menggunakan nama badan, ada

yang mengguinakan nama lembaga

b. Perbedaan penyebutan pimpinan

Ada Yang menggunakan nama Kepala kantor, dan ada yang

menggunakan istilah Ketua

c. Perbedaan kewenangan dan Pengangkatan pimpinan

Pengangkatan semua dilakukan oleh presiden akan tetapi ada pula

dalam prosesnya melalui usulan dan kordinasi dengan menteri

yang membidangi masalah tersebut

d. Keuangan

Mengenai sumber keuangan berbeda-beda ada yang dilekatkan

langsung pada APBN ada pula yang dilekatkan pada anggaran

sekretariat negara

49

Philipus M ahdjon, dkk. , 2005, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia , Gadjah

Mada University Press, Cetakan kesembilan , hal 93

41

e. Organisasi verikal

Pada dasarnya lembaga non departemen hanya ada di tingkat pusat,

ada beberapa yang memiliki susunan di daerah seperti BPOM,

BULOG, BPS.

Berdasarkan uraian di atas maka jelas bahwa walupun ada perbedaan –perbedaan

diantara lembaga-lembaga non departemen tersebut yang mencakup lima hal

tersebut, akan tetapi pada dasarnya dalam lembaga-lembaga tersebut membantu

tugas presiden dalam melaksanakan tugas eksekutif dengan berkordinasi dengan

menteri-menteri yang dtitugaskan untuk itu

2.2. Keberadaan Badan Pengawas Obat dan Makanan di Denpasar

Secara Konsep Indonesia merupakan negara hukum yang dinamis (welfere

stste) hal mana dapat dilihat dari pokok pikiran mengenai tujuan negara Indonesia

yang menganut prinsip demokratis konstitusional yaitu memajukan kesejahteraan

umum50

. Untuk mewujudkan hal tersebut maka dengan sendirinya tugas

pemerintah sangatlah luas, pemerintah wajib memberikan perlindungan kepada

masyarakat di segala bidang, politik, ekonomi, kesehatan. Dalam kepentingan

tersebut pemerintah memiliki kewenangan untuk campur tangan (freis Ermessen)

dalam berbagai kegiatan pembangunan untuk meweujudkan kesejahteraan sosial51

seperti: memberikan izin, lisensi, dispensasi dan lain-lain bahkan melakukan

pencabutan atas hak-hak tertentu warga negara karena diperlukan oleh umum.

Dalam upaya mewujudkan insan yang berharkat dan bermartabat maka

dibutuhkan ketersediaan pangan yang cukup, aman, bermutu dan bergizi. .

50

Jimly Asshiddiqie, 2006, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Edisi Revisi,

Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, hal 63-64 51

Bahsan Mustafa dalam Ridwan HR,,2006Hukum Administrasi Negara ,PT Raja Grafindo

Persada , Jakarta, hal 178

42

Untuk melakukan pengawasan terhadap makanan agar aman dikonsumsi oleh

masyarakat maka presiden telah membentuk sebuah badan yang diberikan tugas

tertentu dalam hal pengawasan terhadap obat dan makanan yang disebut dengan

Badan Pengawas Obat dan Makanan yang disingkat dengan BPOM. Badan inilah

dengan dikordinasikan oleh menteri Kesehatan dan Kesejahteraan Sosial yang

diserahkan tugas pengawasan peredaran obat dan makanan di Indonesia, yang

dibentuk di masing-masing Provinsi di seluruh Indonesia tak terkecuali di

Provinsi Bali

a. Sejarah Singkat BPOM di Denpasar

Optimalisasi Pengawasan di bidang obat dan makanan yang meliputi

Produk Terapetik, Narkotika, Psikotropika dan Zat Adiktif lain, Obat Tradisional,

Kosmetika, Produk Komplemen, pangan dan bahan berbahaya, tidak bisa

dilaksanakan hanya oleh satu institusi, ada 3 (tiga) komponen yang harus berperan

serta saling bersinergi yaitu Pemerintah, Produsen dan Konsumen (masyarakat).

Dalam hal ini pengawasan dari komponen pemerintah dilakukan oleh Badan

POM. Badan POM merupakan Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND)

yang dibentuk berdasarkan Keppres No. 166 Tahun 2000 tentang Kedudukan,

Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga

Pemerintah Non Departemen yang kemudian diperbaharui dengan Keppres No.

103 Tahun 2001 dan Keppres No. 106 Tahun 2002.

Berdasarkan Peraturan Kepala Badan POM RI Nomor HK.00.05.21.3592

tanggal 9 Mei 2007 tentang Perubahan Kedua atas Keputusan Kepala Badan POM

Nomor 05018/SK/KBPOM Tahun 2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja UPT

43

di lingkungan Badan POM, dan melalui persetujuan Menteri Pendayagunaan

Aparatur Negara No 119/M.PAN/5/2001 Tahun 2001 maka dibentuklah Balai

Besar Pengawasan Obat dan Makanan (Balai Besar POM) di Denpasar dan baru

tahun 2009 diresmikanlah berdirinya gedung BPOM di Renon. Selanjutnya

berdasarkan surat keputusan yang sama ditetapkan cakupan wilayah kerja Balai

Besar POM di Denpasar meliputi seluruh wilayah administratif Provinsi Bali

terdiri dari 8 (delapan) Kabupaten yaitu Buleleng, Jembrana, Tabanan, Badung,

Gianyar, Bangli, Klungkung, Karangasem dan 1 (satu) kota yaitu Denpasar52

.

Dalam upaya mencapai visi dan misi Badan POM RI, sesuai Surat

Keputusan Kepala Badan POM RI No. 05018/SK/KBPOM Tgl. 17 Mei 2001,

Balai Besar POM di Denpasar mempunyai struktur organisasi terdiri dari 5 (lima)

eselon IIIA yaitu Bidang : Sertifikasi Layanan Informasi Konsumen; Pemeriksaan

Penyidikan; Pengujian Pangan dan Bahan Berbahaya; Pengujian Produk

Terapetik, Narkotika, Obat Tradisional, Kosmetik dan Produk Komplimen;

Pengujian Mikrobiologi dan 5 (lima) eselon IVA yaitu Seksi : Sertifikasi;

Layanan Informasi Konsumen; Pemeriksaan; Penyidikan; Sub Bagian Tata Usaha.

b. Tugas Pokok dan Fungsi

Sesuai dengan Surat Keputusan Kepala Badan POM Nomor

05018/SK/KBPOM Tahun 2001 tentang Organisasi dan Tata Kerja UPT di

lingkungan Badan POM, Balai Besar dan Balai POM mempunyai tugas

melaksanakan kebijakan di bidang pengawasan Produk Terapetik, Narkotika,

52

Tim BPOM, 2012, Profil BP POM ( Balai Besar Pengawasan Obat dan Makanan di

Denpasar), hal 4

44

Obat Tradisional, Kosmetik dan Produk Komplimen, Keamanan Pangan dan

Bahan Berbahaya di wilayah kerjanya.

Dalam melaksanakan tugas Balai Besar POM di Denpasar selaku salah

satu Unit Pelaksana Teknis (UPT) di lingkungan Badan POM

menyelenggarakan fungsi53

:

a. Penyusunan rencana dan program pengawasan obat dan makanan.

b. Pelaksanaan pemeriksaan secara laboratorium, pengujian dan

penilaian mutu produk terapetik, narkotika, psikotropika dan zat

adiktif lain, obat tradisional, kosmetika, produk komplemen,

pangan dan bahan berbahaya.

c. Pelaksanaan pemeriksaan secara laboratorium, pengujian dan

penilaian mutu produk secara mikrobiologi.

d. Pelaksanaan pemeriksaan setempat, pengambilan contoh dan

pemeriksaan pada sarana produksi dan distribusi.

e. Pelaksanaan penyelidikan dan penyidikan pada kasus pelanggaran

hukum.

f. Pelaksanaan sertifikasi produk, sarana produksi dan distribusi

tertentu yang ditetapkan oleh Kepala Badan.

g. Pelaksanaan kegiatan layanan informasi konsumen.

h. Evaluasi dan penyusunan laporan pengujian obat dan makanan.

i. Pelaksanaan urusan tata usaha dan kerumahtanggaan.

j. Pelaksanaan tugas lain yang ditetapkan oleh Kepala Badan, sesuai

dengan bidang tugasnya.

c. Visi dan Misi

Balai Besar POM di Denpasar sebagai Unit Pelaksana Teknis Badan POM

RI di Provinsi Bali melaksanakan pengawasan obat dan makanan berdasarkan

pada visi dan misi Badan POM RI sebagai lembaga induk. Sehubungan dengan

dinamika lingkungan strategis baik internal maupun eksternal yang memerlukan

perubahan arah, cita-cita organisasi maupun program pengawasan obat dan

makanan, maka dilakukan pembaharuan visi dan misi Badan POM yang telah

53

Ibid, hal 8

45

ditetapkan dalam Peraturan Kepala Badan POM Nomor :

HK.04.01.21.11.10.10509 tanggal 03 Nopember 2011, tentang Penetapan Visi dan

Misi Badan POM, yaitu sebagai berikut54

:

Visi yang di pegang Balai Besar POM di Denpasar mengacu pada Visi

BPOM Republik Indonesia yaitu ”Menjadi Institusi Pengawas Obat dan

Makanan Yang Inovatif, Kridibel dan Diakui Secara Internasional Untuk

Melindungi Masyarakat” dan misi yang dipegang oleh Balai Besar POM di

Denpasar adalah mengacu pada misi BPOM Republik Indonesia sebagai

berikut :

1. Melakukan pengawasan pre-market dan post-market berstandar

internasional

2. Menerapkan Sistem Manajemen Mutu secara konsisten

3. Mengoptimalkan kemitraan dengan pemangku kepentingan di

berbagai lini

4. Memberdayakan masyarakat agar mampu melindungi diri dari

Obat dan Makanan yang berisiko terhadap kesehatan

5. Membangun organisasi pembelajar (learning organization)

d. Kegiatan Utama

Untuk mencapai tujuan dan sasaran sesuai visi dan misi dengan

didukung sumber daya yang ada Balai Besar POM di Denpasar, memiliki

Tugas Pokok sebagaimana Surat Keputusan Kepala Badan POM No

54

Ibid , hal 6

46

05018/SK/KBPOM tahun 2001, Balai Besar POM di Denpasar selaku UPT di

lingkungan Badan POM menyelenggarakan kegiatan utama Balai Besar

POM di Denpasar antara lain55

:

1. Pengawasan mutu dan keamanan pangan serta keamanan bahan

berbahaya.

2. Pengawasan mutu, khasiat dan keamanan produk terapetik/obat

dan perbekalan kesehatan rumah tangga (PKRT).

3. Pengawasan mutu, keamanan dan khasiat/manfaat obat tradisional,

suplemen makanan dan produk kosmetik.

4. Perketatan pengawasan narkotika, psikotropika, prekursor dan zat

adiktif/rokok.

5. Pemberdayaan konsumen/masyarakat di bidang obat dan makanan.

6. Peningkatan manajemen, perangkat hukum dan profesionalisme

sumber daya manusia serta sarana.

7. Penyidikan dan penegakan hukum di bidang obat dan makanan.

8. Penguatan kapasitas laboratorium.

2.3. Tinjauan Umum Tentang Kewenangan

Asas legalitas merupakan dasar dalam setiap penyelenggaraan

kenegaraan dan pemerintahan. Dengan kata lain, setiap penyelenggaraan

kenegaraan dan pemerintahan harus memiliki legitimasi yaitu kewenangan yang

diberikan oleh Undang-undang. Dengan demikian, substansi asas legalitas adalah

55

Ibid, hal 7

47

wewenang, yakni “Het vermogen tot het verrichten van bepaalde

rechtshandelingen yaitu kemampuan untuk melakukan tindakan-tindakan hukum

tertentu56

. Mengenai wewenang ini, H.D. Stout mengatakan57

bahwa:

“Bevoegdheid is een begrip uit het bestuitrlzjke organisatierecht, wat kan

worden omshreven als het gehed van regels dat betrekking heft op de

verkrging en uitofening van bestuursrechtelijke bevoeganeden door

publiekrechtelijke rechtssubjecten in het bestuursrechtlijke rechstverjeer”

(Wewenang adalah pengertian yang berasal dan hukum organisasi

pemerintahan, yang dapat dijelaskan sebagai keseluruhan aturan-aturan

yang berkenaan dengan perolehan dan penggunaan wewenang-wewenang

pemerintahan oleh subyek hukum di dalam hubungan hukum publik).

Bahwa benar azas legaliteit ini yang merupakan pokok tinjauan Mr.

Yamin terlihat pula dan passage sebagai berikut58

: Dasar Negara ialah “bahwa

Undang-undanglah dan bukannya manusia yang harus memerintah“ . Dasar ini

mengandung arti, bahwa apabila suatu kekuasaan yang dilakukan oleh seorang

pegawai atau jawatan negara mendapat bantahan, maka haruslah dibuktikan dan

Undang-undang manakah kekuasaan itu diambil, dan tiap-tiap Undang - undang

yang berlaku haruslah pula dibuat secara yang sah.59

Badan publik baik dalam bentuk negara, pemerintah, institusi,

departemen untuk dapat menjalankan tugas-tugas mereka memerlukan adanya

kewenangan. Kewenangan negara dapat dilihat pada konstitusi setiap negara yang

memberikan suatu legitimasi kepada aparat pemerintah untuk dapat melakukan

fungsinya. Demikian pula halnya badan-badan publik lain, kewenangan minimal

dapat dijumpai pada produk hukum yang menjadi dasar pembentukannya. Secara

56

Ridwan HR, 2002, Hukum Administrasi Negara, UII Pers, Jogyakarta, hal.67 57

S Gautama, 1973, Pengertian Tentang Negara Hukum, Alumni Bandung, hal 22-23 58

Ibid 59

Ibid

48

teoritis, pengkajian terhadap kewenangan badan-badan publik tersebut tidak

terlepas dengan Hukum Tata Negara maupun dengan Hukum Administrasi, oleh

karena kedua bidang hukurn tersebut mengatur tentang kewenangan dimaksud.

Melalui Hukum Tata Negara dapat dijumpai susunan negara atau organ

dan negara (staats, inrichtingrecht, organisastiererecht) beserta kedudukan

hukum dan warga negara berkaitan dengan hak-hak dasarnya. Dalam organ atau

susunan negara diatur diantaranya mengenai pembagian kekuasaan dalam negara

yang terbagi atas pembagian secara horizontal dan vertikal. Secara horizontal,

kekuasaan negara pada umumnya dibagi atas kekuasaan legislatif kekuasaan

eksekutif dan kekuasaan yudikatif. Sedangican secara vertikal, kekuasaan negara

dibagi atas kekuasaan Pemerintah Pusat dan kekuasaan pemerintah di daerah.

Selanjutnya untuk menghindari sentralisasi kekuasaan dalam negara,

maka pembagian kekuasaan dilakukan juga atas kekuasaan di tingkat pusat dan di

tingkat daerah. Adapun pembagian kekuasaan secara vertikal maupun horizontal

disertai dengan adanya pemberian kewenangan kepada badan-badan negara

tersebut, yang ditegaskan dalam konstitusi negara. Bagi Indonesia, khususnya

terhadap pembagian kewenangan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah di

daerah beserta kewenangannya dapat dijumpai dalam Pasal 1 jo. Pasal 18, 1 8A

dan 18B Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Dalam hukum positif istilah wewenang ditemukan pula dalam Undang-

Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, dalam Pasal

1 ayat (6) menentukan, bahwa: “Tergugat adalah Badan atau Pejabat Tata Usaha

49

Negara yang mengeluarkan keputusan berdasarkan wewenang yang ada padanya

atau dilimpahkan kepadanya, yang digugat oleh orang atau badan hukum

perdata.”

Selanjutnya dalam Pasal 53 ayat (2) huruf c menentukan bahwa: Badan

atau Pejabat Tata Usaha Negara pada waktu mengeluarkan Keputusan

sebagaimana dimaksud pada ayat (1) setelah menggunakan wewenang untuk

tujuan lain dan maksud diberikannya wewenang tersebut. Sehingga istilah

wewenang atau kewenangan disini digunakan dalam konsep hukum publik

sebagai konsep ini adalah Hukum Tata Negara.

Sehubungan dengan ini, maka Hukum Administrasi pada hakekatnya

berhubungan dengan kewenangan publik dan cara-cara pengujian pelaksanaan

kewenangan bersangkutan. Secara lebih mendalam Jacobini dalam kaitan ini

menegaskan bahwa ruang lingkup kajian Hukum Administrasi adalah berkaitan

dengan 60

:

1. Pembentukan atau penataan hukum (the construction or legal setting)

2. Apa yang dapat dinamakan bentuk-bentuk administrasi atau bentuk

yang berhubungan dengan organisasi pekerja (what may the called the

administrative or organizational forms employed).

3. Perihal penggunaan kewenangan administrasi (the circumstances of

administrative or organizational form authorities).

4. Metode atau pola implementasi (the method orpatten of

implementation).

5. Hubungan atau karakteristik pola-pola litigasi (the pertinent or

characteristic patterns of litigation).

6. Ukuran apa yang dapat dirumuskan sebagai bentuk-bentuk eksternal

(what may be loosely termed some special external forms).

60

Wade Dalam Jacobini, 1991, An Introduction To Comparative Administrative Law, Ocean

Publication inc, New York, hal. 14

50

Pembidangan diatas menunjukkan Hukum Administrasi juga berkaitan

dengan administrasi publik. Hal ini berhubungan dengan bentuk-bentuk hukum

dan status ketatanegaraan dan kewenangan-kewenangan publik, tugas-tugas dan

prosedur pengujiannya, hubungannya satu dengan lainnya dan cara untuk

mengontrol aktivitas badan-badan pemerintah yang mendapatkan kewenangan

tersebut.61

Dalam beberapa sumber menerangkan, istilah kewenangan (wewenang)

disejajarkan dengan bevoegdheid dalam istilah hukum Belanda, menurut salah

seorang guru besar Fakultas Hukum Unair menerangkan, bahwa : “wewenang

terdiri atas sekurang-kurangnya mempunyai 3 komponen, yaitu pengaruh, dasar

hukum dan komformitas hukum.62

Komponen pengaruh, bahwa penggunaan

wewenang dimaksudkan untuk mengendalikan perilaku subyek hukum; dasar

hukum dimaksud, bahwa wewenang haruslah mempunyai dasar hukum,

sedangkan komponen konformitas hukum dimaksud, bahwa wewenang ini

haruslah mempunyai standar.

Secara teoritik, kewenangan yang bersumber dan peraturan perundang-

undangan tersebut diperoleh melalui tiga cara yaitu atribusi, delegasi dan mandat.

Indroharto mengatakan bahwa pada atribusi terjadi pemberian wewenang

pemerintahan yang baru oleh suatu ketentuan dalam peraturan perundang-

undangan. Di sini dilahirkan atau diciptakan suatu wewenang baru. Lebih lanjut

61

Ibid 62

Emil J, Sady, 1962, Improvement Local Government for Development Purpose, in Jurnal

of Local Administration Overseas, hal. 135 V

51

disebutkan bahwa legislator yang kompeten untuk memberikan atribusi

wewenang pemerintahan itu dibedakan antara:63

a. Yang berkedudukan sebagai original legislator, di negara kita di tingkat pusat

adalah MPR sebagai pembentuk konstitusi dan DPR bersama-sama

pemerintah sebagai yang melahirkan suatu undang-undang, dan di tingkat

Daerah adalah DPRD dan Pemda yang melahirkan Peraturan Daerah.

b. Yang bertindak sebagai delegated legislator, seperti Presiden yang berdasar

pada suatu ketentuan undang-undang mengeluarkan Peraturan Pemerintah di

mana diciptakan wewenang-wewenang pemerintah kepada Badan atau Jabatan

Tata Usaha Negara tertentu.

Pada delegasi terjadilah pelimpahan suatu wewenang yang telah ada oleh

Badan atau Jabatan Tata Usaha Negara yang telah memperoleh wewenang

pemerintahan secara atributif kepada Badan atau Jabatan Tata Usaha Negara

lainnya. Jadi suatu delegasi selalu didahului oleh adanya suatu atribusi

wewenang.64

Mengenai atribusi, delegasi dan mandat ini H.D. van Wijk/Willem

Konijnenbelt mendefinisikan sebagai berikut:65

a. Atribusi : toekenning van een bestuursbevoegheid door en wetgever aan een

berstuursorgaan, (atribusi adalah pemberian wewenang pemerintahan oleh

pembuat undang-undang kepada organ pemerintah).

63

Ridwan HR I, Op.cit, hal.73 64

Ibid, hal.74 65

Ibid, hal.74

52

b. Delegatie : overdracht van een bevoegheid van het ene berstuitrsorgaan aan

een ander, (delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dan satu

organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya).

c. Mandaat een bestuursorgaan laat zijn bevoegheid namens hem uitoefenen

door een ander, (mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan

kewenangannya dijalankan oleh orang lain atas namanya).

Suatu atribusi menunjukkan kepada kewenangan yang sah atas dasar

ketentuan Hukum Tata Negara. Hamid S. Attamimi dengan mengacu kepustakaan

Belanda mengemukakan atribusi ini sebagai penciptaan kewenangan (baru) oleh

konstitusi/grondwel atau pembentuk wet (wetgever) yang diberikan kepada suatu

organ negara, baik yang sudah ada maupun yang dibentuk baru untuk itu.66

Dalam pengertian ini dapat dijumpai 3 (tiga) karakteristik dan atribusi,

yakni adanya penciptaan kewenangan (baru), kewenangan tersebut diberikan oleh

Undang-undang Dasar atau Undang-undang (dalam artian materiil) kepada suatu

organ. Atribusi dikatakan sebagai:

Cara normal untuk memperoleh wewenang pemerintah. Juga dikatakan

bahwa atribusi merupakan wewenang untuk membuat keputusan (besluit)

yang langsung bersumber kepada undang-undang dalam arti materiil.

Rumusan lain mengatakan bahwa atribusi merupakan pembentukan

wewenang tertentu dan pemberiannya kepada organ tertentu. Yang dapat

membentuk wewenang adalah “organ yang berwenang berdasarkan

peraturan perundang-undangan. Pembentukan wewenang dan distribusi

wewenang utamanya ditetapkan dalam Undang-undang Dasar Negara

Republik Indonesia Tahun 1945. Pembentukan wewenang pemerintahan

didasarkan pada wewenang yang ditetapkan oleh peraturan perundang-

undangan”.67

66

A. Hamid S. Attamimi, 1990, Peranan Keputusan Presiden RI dalam Penyelenggaraan

Negara, Suatu Study Analisis Mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan Dalam

Kurun Waktu Pelita I-Pelita V, Direksi Unit Indonesia Jakarta. hal. 352 67

Hadjon, Philipus M.1998, Tentang Wewenang, Makalah pada Penataran Hukum

Administrasi, Fakultas Hukum UNAIR, Surabaya, h.9-10.

53

Jadi atribusi adalah ”okenning van een besttiursbevoegheid door een

wetgever aan een bestuursorgaan” (pemberian dan suatu wewenang pemerintah

oleh pembuat undang-undang kepada suatu organ pemerintah). Legislator yang

kompeten untuk memberikan atribusi wewenang pemerintah itu dibedakan

antara.68

a. yang berkedudukan sebagai original legislator di negara kita di tingkat

pusat adalah MPR sebagai pembentuk Konstitusi (Konstituante) dan DPR

bersama-sama pemerintah sebagai yang melahirkan undang-undang dan di

tingkat daerah adalah DPRD dan Pemda yang melahirkan peraturan

daerah; dan

b. yang bertindak sebagai delegated legislator: seperti Presiden yang berdasar

pada suatu ketentuan undang-undang mengeluarkan suatu Peraturan

Pemerintah dimana diciptakan wewenang-wewenang pemerintah kepada

Badan atau Jabatan TUN tertentu.

Delegasi diartikan sebagai “overdrach van een bevoegheid van het ene

bestuursorgaan aan een ander (pelimpahan suatu wewenang dari satu organ

pemerintah kepada suatu organ lainnya).69

Jadi, pada delegasi “terjadi pelimpahan

wewenang yang telah ada oleh Badan atau Jabatan TUN yang telah memperoleh

suatu wewenang pemerintah secara atributif kepada Badan atau Jabatan TUN

lainnya. Jadi, suatu delegasi selalu didahului oleh adanya suatu atribusi

wewenang.70

Mengenai pengertian dan delegasi Marseven mengemukakan sebagai

berikut71

68

H.D. Van Wijk dan Willem Konijnenbelt, 1988, Hoofdstukken van Administratief Recht,

Uitgeverij LEMMA B .V,Moerbeiboom, Culemborg. 69

H.D. Van Wijk, dan Williem Konkjnenbelt, Loc.cit 70

Indroharto, 1996, Usaha Memahami Undang-undang Tentang Peradilan Tata Usaha

Negara, Buku I, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta (selanjutnya ditulis Indroharto I). 71

Hench Van Maarseven, Bevogheid dalam Akkermaans, PWC, dkk., 1985, Algemene Begril

Peraturan Pemerintahen Van Staats Recht, deel I, W.E.J. Tjeen Willink Zwolle, hal, 55

54

“Bij delegatie gaat de delegatoris dat wil zeggen degeen aan wie de

bevogheid werd gedelegeerd, de competetie verder op eigen naam en met

eigean aansperaak kelijkheid, onder eigen verantwoordelijkheid

uitoefenen“

(Delegasi dipandang sebagai pelimpahan wewenang dan pejabat atau

badan pemerintahan kepada pejabat atau badan pemerintahan yang

lainnya. Pada pendelegasian kekuasaan seorang “delegatris” melaksanakan

kekuasaan atas namanya sendiri dengan tanggungjawab sendiri).

Dalam proses pendelegasian terlibat 3 (tiga) pihak yaitu:

a. Pemilik kekuasaan (de eigenaar van bevogheid);

b. Pemberi kewenangan (getriscarde) yang berstatus sebagai “delegans”;

c. Penerima pelimpahan wewenang (delegatris).

Hal ini berbeda dengan proses pengatribusian yang hanya melibatkan dua

pihak, yakni pemilik kekuasaan dan penerima kekuasaan. Dengan diberikannya

kekuasaan kepada subyek hukum yang baru dapat dikatakan pula sebagai

pembentuk kekuasaan. Dalam praktek pendelegasian wewenang dilakukan

terhadap sebagian wewenang (partie delegatie) dan dapat dilakukan terhadap

keseluruhan wewenang. Kedua bentuk ini harus dinyatakan dengan tegas dalam

peraturan perundang-undangan yang sah berlaku.

Seorang delegataris dapat mendelegasikan lagi kepada pihak ketiga

dengan ketentuan yang berlaku sama seperti pendelegasian dan pemegang

delegasi (geattribueerde) kepada penerima delegasi yang pertama. Bentuk

pelimpahan wewenang ini disebut sebagai subdelegatie. Delegataris bertindak

selaku “delegans” sebagian wewenang atau seluruh wewenangnya kepada pihak

ketiga. Kemudian kemurigkinan dapat juga terjadi “sub-sub delegatie”, dalam hal

ini “subdelegataris’ melimpahkan kepada pihak lain lagi.

55

Terdapat 3 (tiga) ciri mendasar yang dapat dijumpai terkait dengan

delegasi. Pertama, adanya penyerahan kewenangan untuk membuat peraturan

perundang-undangan, dimana delegataris (penerima) bertanggungjawab penuh

atas kewenangannya itu. Kedua, penyerahan kewenangan dilakukan oleh

pemegang atribusi yang disebut delegans kepada delegataris. Ketiga, hubungan

antara delegans dengan delegataris tidak dalam hubungan atasan dan bawahan.

Ciri-ciri ini sejalan dengan pendapat JBJM. Ten Berge sebagaimana dikutip oleh

Philipus M. Hadjon sehubungan dengan syarat-syarat delegasi, yaitu:

1. Delegasi harus definitif, artinya delegans tidak dapat lagi menggunakan

sendiri wewenang yang telah dilimpahkan itu.

2. Delegasi harus berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan, artinya

delegasi hanya dimungkinkan kalau ada ketentuan untuk itu dalam peraturan

perundang-undangan.

3. Delegasi tidak kepada bawahan, artinya dalam hubungan hierarki

kepegawaian tidak diperkenankan adanya delegasi.

4. Kewajiban memberikan keterangan (penjelasan), artinya delegans berwenang

untuk meminta penjelasan tentang pelaksanaan wewenang tersebut.

5. Merupakan peraturan kebijakan (beleidsregel), artinya delegans memberikan

instruksi (petunjuk) tentang penggunaan wewenang tersebut.72

Mengenai kewenangan mandat, Hend van Maarseven lebih lanjut

memberikan penjelasan sebagai berikut :73

Twee belangrijke over drachtsfiguren zijn delegatie en mandat. Bij

delegatie gaat de delagataris-dat wil zeggen degeen aan wie de

bevoeggheid werd gedelegeerd, de competentie vender op eigen nam en

met eigen aanprakelijkheid, onder eigen veraan woordelijkheid uitoefen.

Bij mandaat light dit anders. De mandataris degeen dus aan wie de

bevoegheid gamandatterd werd. oefent de bevoegheid niet op eigen naam

en eigenveranrwoordelijkheid jut, maar op naam van de mandaat, degen

die mandateerde.

72

Philipus, M. Hadjon, dkk, Op.Cit, hal.5 73

PWC., Akkermaans, dkk, OP.Cit,hal.62

56

(Mandat merupakan bentuk kekuasaan, namun berbeda dengan delegasi,

Mandataris atau siapa yang diberi mandat, melaksanakan kekuasaan tidak

bertindak atas nama sendiri. Mandataris bertindak atas nama pemberi

kuasa (mandat), oleh karena juga tidak memiliki tanggungjawab sendiri.

Mandataris bertindak atas nama pemberi kuasa (mandat), oleh karena

juga tidak memiliki tanggungjawab sendiri. Mandataris bertindak atas

nama pemberi kuasa (mandat) oleh karena itu juga tidak memiliki

tanggungjawab sendiri.

Pandangan di atas menunjukkan mandat diartikan sebagai suatu

pelimpahan wewenang kepada bawahan. Pelimpahan itu bermaksud memberi

kewenangan bawahan untuk membuat keputusan atas nama pejabat yang

melimpahkan kewenangan atau memberi mandat tersebut)74

Dalam mandat,

tanggungjawab tidak berpindah kepada mandataris, dengan kata lain

tanggungjawab tetap berada di tangan pemberi mandat. Hal ini dapat disimak dan

pelaksanaan kewenangan dan penerima mandat adalah kata a.n (atas nama)

mandator atau pemberi mandat.

Mandat merupakan suatu pelimpahan wewenang dalam hubungan

hirarkis dan pelimpahan itu bermaksud:

Memberikan wewenang kepada bawahan untuk membuat keputusan a.n.

pejabat TUN yang memberi mandat. Keputusan itu merupakan keputusan

pejabat TUN yang memberi mandat. Dengan demikian tanggungjawab

dan tanggung gugat tetap pada pemberi mandat. Untuk mandat tidak

perlu ada ketentuan peraturan perundang-undangan yang melandasinya

karena mandat merupakan hal rutin dalam hubungan intern-hirarkis

organisasi pemerintahan.75

74

Ibid 75

Philipus, M. Hadjon I, Op.Cit, hal.7

57

Dengan demikian, mandat merupakan “een bestuursorgaan laat zijn

bevogdheid namens hem uitofenen door een ander (suatu organ pemerintahan

memperoleh wewenangnya digunakan atas namanya oleh orang lain)”.76

Jadi,

pada mandat tidak terjadi suatu pemberian wewenang barn maupun pelimpahan

wewenang dan Badan atau Jabatan TUN yang satu kepada yang lain. Dalam hal

mandat maka disitu tidak terjadi perubahan apa-apa mengenai distribusi

wewenang yang telah ada. Yang ada hanya hubungan intern”,77

maksudnya

pelimpahan wewenang itu dimungkinkan jika antara pemberi wewenang dan

penerima wewenang ada hubungan hirarkis. Unsur-unsur pemberi kuasa

(mandaatsverlening) dapat diuraikan sebagai berikut :78

1. Pemberian kuasa hanya dapat diberikan oleh badan yang berwenang, yaitu

badan yang memperoleh kekuasaan secara atribusi (geatlribueerde) atau oleh

pemegang delegasi (gedelegeerde);

2. Pemberian kuasa tidak membawa konsekuensi bagi penerima kuasa

(gemandaattererde) untuk bertanggungjawab kepada pihak ketiga, namun

dapat diwajibkan memberi laporan atas pelaksanaan kekuasaan kepada

pemberi kuasa. Tanggungjawab kepada pihak ketiga dalam kaitannya dengan

tugas mandataris tetap berada pada pemberi kuasa (mandant);

3. Konsekuensi teknis administrasinya adalah bahwa seorang pemegang kuasa

harus bertindak atas nama pemberi kuasa (mandant). Sedang seorang

pemegang delegasi dan pemegang atribusi dapat bertindak mandiri;

4. Penerima kuasa dapat melimpahkan kuasa kepada pihak ketiga hanya atas izin

dan pemberi kuasa. Izin secara tegas pada pemberi sub-mandaat diperlukan

karena pelimpahan kuasa pada hakekatnya hanya sekedar pemberi hak untuk

melakukan sebagian atau seluruh kekuasaan tanpa mengalihkan tanggung

jawab.

76

H.D. Van Wijk dan Willem Konijnenbelt, Loc Cit 77

Indrahoto I, Op.cit,hal.92 78

Suwoto, Multosudarmo, 19997, Peralihan Kekuasaan, Kajian Teoritis dan Yuridis

Terhadap Pidato Nawaskara, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakata, hal.47

58

Sehubungan dengan konsep atribusi, delegasi dan mandat di atas, J.G.

Brouwer dan A.E. Schilder berpendapat sebagai berikut :79

1. With attribution, power is granted to an administrative authority by an

independent legislative body. The power is initial (originair), which is to say

that is not derived from a previously existing power. The legislative body

creates independet and previously non existent powers and assigns them to an

authority.

2. Delegations is the transfer of an acquired attribution of power from one

administrative authority to another, so that the delegate (the body that has

acquired the power) can exercise power in its own name.

3. With mandate, there is no transfer, but the mandate giver (mandans) assigns

power to the body (mandataris) to make decisions or take action in its name.

Kutipan di atas menunjukkan bahwa pada “atribusi’, kewenangan

diberikan kepada suatu badan pemerintahan oleh suatu badan legislatif yang

mandiri. Kewenangan ini bersifat sah, yang tidak bersumber dan kewenangan

yang ada sebelumnya. Badan legislatif menciptakan kewenangan dan bukan

perluasan kewenangan sebelumnya dan memberikannya kepada yang

berkompeten. Pada “delegasi” terjadi peralihan kewenangan atribusi dan satu

badan pemerintahan yang satu kepada lainnya, sehingga delegator (badan yang

telah memberikan kewenangan) dapat menguji kewenangan tersebut atas

namanya. Selanjutnya pada “mandat” tidak terdapat suatu peralihan kewenangan,

tetapi pemberi mandat (mandator) memberikan kewenangan pada yang lain yang

membuat suatu keputusan atau mengambil satu tindakan atas namanya (pemberi

mandat).

79

Brower J.G – Schilder, 1998, A Survey of Duth Administrative Law, Ars Aequibiri,

Nijmegen, hal.16-18.

59

Bilamana dikaji dan aspek pertanggungjawaban, maka organ negara

penerima kewenangan secara atribusi dan delegasi bertanggungjawab penuh atas

dasar mandat, semua akibat hukum yang ditimbulkan oleh keputusan yang

dikeluarkan oleh organ negara pemegang mandat menjadi tanggungjawab si

pemberi mandat. Konsepsi ini sejalan dengan ketentuan Undang-Undang Nomor 5

Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara,

Secara normatif, suatu kewenangan haruslah dilandasi oleh suatu

ketentuan hukum yang ada, sehingga kewenangan bersangkutan menjadi

kewenangan yang sah. Demikian pula pejabat di dalam bertindak ataupun

mengeluarkan suatu keputusan haruslah didukung oleh suatu kewenangan sah,

sebagaimana diatur pada kaedah-kaedah Hukum Administrasi. Oleh karena itu,

kewenangan merupakan salah satu konsepsi inti dalam Hukum Administrasi atau

persoalan kewenangan pemerintah tidak dapat dipisahkan dan lingkungan Hukum

Administrasi, apalagi menyangkut izin. Hal tersebut tidak lepas dan fungsi izin

sebagai instrumen hukum yang digunakan dalam Hukum Administrasi untuk

mengendalikan kehidupan warga masyarakat.

Uraian diatas menunjukkan keberadaan kewenangan pemerintah

memerlukan dukungan hukum positif guna mengatur dan mempertahankannya.

Hal ini berkaitan dengan azas negara hukum, dimana inti pokok dan pemikiran

negara hukum (rechtstaatsdenken) diformulasikan melalui azas “Wetmatigheids”

ataupun “legiliteit beginsel” sehingga hanya dengan kekuatan (krachtens) undang-

undang maka kewenangan pemerintah dapat dinyatakan sah dan mengikat. Dalam

60

pengertian yang lebih luas lagi, bahwa dalam Negara Indonesia sebagai hukum

maka setiap perbuatan pemerintah yang menyangkut kepentingan publik haruslah

berdasarkan hukum, tanpa adanya suatu dasar hukum yang jelas, maka perbuatan

pemerintah itu akan menjadi petunjuk sebagai kesewenang-wenangan.

Sementara itu Bagir Manan menjelaskan, bahwa “wewenang dalam

bahasa hukum tidak sama dengan kekuasaan (macht). Kekuasaan hanya

menggambarkan hak untuk berbuat atau tidak berbuat. Dalam hukum, wewenang

sekaligus berarti hak dan kewajiban (rechten en plichyen). Dalam kaitan dengan

otonomi daerah, hak mengandung pengertian kekuasaan untuk mengatur sendiri

(zeifregelen) dan mengelola sendiri (zelfbestuten)”, 80

sedangkan kewajiban secara

horizontal berarti kekuasaan untuk rnenyelenggarakan pemerintahan sebagaimana

mestinya.

Terhadap wewenang yang didalamnya terkandung hak dan kewajiban

(rechten and plicten) menurut P. Nicolai81

mengatakan, sebagai berikut:

Het vermogen tot het verricten van bepaalde rechtshandelingen

(handelingen die rechtdgevoig gericht zjjn en duys ertoe strekken dat

bepaalde rechtsgovelgen onstaan of teniet gaan). Eenn recht hould in de

(rechtens gegeven) vrtjheid on een bepaalde feitelijke handeling

teverrich ten of an le laten, of de (rech tens gegeven) aanspraak ophet

verrichten van een handeling door een ander. Een plicht imliceert een

verplichiting om een bepaalde handeling to verrichten of an te laten “.

(kemampuan untuk melakukan tindakan hukum akibat hukum dan

mencakup mengenai timbul dan lenyapnya akibat hukum tertentu. Hal ini

berisi kebebasan untuk melakukan atau tidak melakukan tindakan

tertentu atau menuntut pihak lain untuk melakukan tindakan tertentu,

sedangkan kewajiban memuat keharusan untuk melakukan atau tidak

melakukan tindakan tertentu).

80

Ridwan HR I, Op.cit, hal. 72 81

Ibid, hal.73

61

Dalam kepustakaan terdapat pembagian mengenai sifat wewenang

pemerintahan, yaitu yang bersifat terikat, fakultatif dan bebas, terutama dalam

kaitannya dengan kewenangan pembuatan dan penerbitan keputusan-keputusan

(besluiten) dan ketetapan-ketetapan (beschikkingen) oleh organ pemerintah

sehingga dikenal ada keputusan atau ketetapan yang bersifat terikat dan bebas.

Indroharto82

mengatakan sebagai berikut:

1. Wewenang pemerintahan yang bersifat terikat, yakni apabila

peraturan dasarnya menentukan kapan dan dalam keadaan yang

bagaimana wewenang tersebut dapat digunakan atau peraturan

dasarnya sedikit banyak menentukan tentang isi dan keputusan

yang harus diambil. Dengan kata lain, terjadi apabila peraturan

dasar yang menentukan isi dan keputusan yang harus diambil

secara terinci, maka wewenang pemerintahan semacam itu

merupakan wewenang yang terikat.

2. Wewenang fakultatif terjadi dalam hal badan atau pejabat tata

usaha negara yang bersangkutan tidak wajib menerapkan

wewenangnya atau sedikit banyak masih ada pilihan, sekalipun

pilihan itu hanya dapat dilakukan dalam hal-hal atau keadaan

tertentu sebagaimana ditentukan dalam peraturan dasarnya.

3. Wewenang bebas, yakni terjadi ketika peraturan dasarnya memberi

kebebasan kepada badan atau pejabat tata usaha negara untuk

menentukan sendiri mengenai isi dan keputusan yang akan

82

Indraharto, OP.cit, hal.99-101

62

dikeluarkannya atau peraturan dasarnya memberikan ruang lingkup

kebebasan kepada pejabat tata usaha negara yang bersangkutan.

Philipus M. Hadjon, dengan mengutip pendapat Spelt dan Ten Berg,

membagi kewenangan bebas dalam dua kategori, yaitu kebebasan kebijaksanaan

(beleidsvrijheid) dan kebebasan penilaian (beoordelingcvrijheid). Ada kebebasan

kebijaksanaan (wewenang diskresi dalam arti sempit) bila peraturan perundang-

undangan memberikan wewenang tertentu kepada organ pemerintahan, sedangkan

organ tersebut bebas untuk (tidak) menggunakannya meskipun syarat-syarat bagi

penggunaannya secara sah dipenuhi. Adapun kebebasan penilaian (wewenang

diskresi dalam anti yang tidak sesungguhnya) dan apabila sejauh menurut hukum

diseragamkan kepada organ pemerintah untuk menilai secara mandiri dan

eksklusif apakah syarat-syarat bagi pelaksanaan suatu wewenang secara sah telah

dipenuhi. Berdasarkan pengertian ini, Philipus M. Hadjon menyimpulkan adanya

dua jenis kekuasaan bebas atau kekuasaan diskresi yaitu (1) kewenangan untuk

memutus secara mandiri; (2) kewenangan interpretasi terhadap norma-norma

tersamar (vague norm)83

Meskipun kepada pemerintah diberikan kewenangan bebas, dalam suatu

negara hukum pada dasarnya tidak terdapat kebebasan dalam arti yang seluas-

luasnya atau kebebasan tanpa batas sebab dalam suatu negara hukum;

“Zowel de bevoegdheidstoekening, als de aard en de omvang van de

bevoegdnied als de bevoegdheidsuitefening zein aan juridsche grenzen

onderworpen. Inzake bevoegdheidstoekening en het tegendeel daarvan,

bestaanjuridisch geschreven en ongeschreven regels84

83

F.A.M Stroink dan J.G. Steenbeek, Op.cit, hal.29 84

F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek, Op.cit, hal.29

63

(baik penyerahan wewenang, sifat dan isi wewenang, maupun pelaksanaan

wewenang tunduk pada batasan-batasan yuridis. Mengenai penyerahan

wewenang dan sebaliknya, terdapat aturan-aturan hukum tertulis dan tidak

tertulis).

Di samping itu, dalam negara hukum juga dianut prinsip bahwa setiap

penggunaan kewenangan pemerintahan harus disertai dengan

pertanggungjawaban hukum. Terlepas dan bagaimana wewenang itu diperoleh

dan apa isi dan sifat wewenang serta bagaimana mempertanggungjawabkan

wewenang tersebut, yang pasti bahwa wewenang merupakan faktor penting dalam

hubungannya dengan masalah pemerintahan, karena berdasarkan pada wewenang

inilah pemerintah atau administrasi negara dapat melakukan berbagai tindakan

hukum di bidang publik (publiekrechtshandeling).

Tanpa membedakan secara teknis mengenai istilah kewenangan dan

wewenang. Indroharto berpendapat pengertian wewenang dalam artian yuridis

sebagai suatu kemampuan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan

yang berlaku untuk menimbulkan akibat-akibat hukum.85

Wewenang ini sangatlah

diperlukan pemerintah, mengingat pemerintah adalah pemegang kekuasaan dalam

organisasi negara. Pemerintah untuk dapat menjalankan kekuasaannya dengan

baik dan lancar perlu disertakan wewenang.

Dalam negara hukum, wewenang pemerintahan berasal dan undang-

undang yang berlaku. Dengan kata lain, organ pemerintahan tidak dapat

menganggap, bahwa ia memiliki sendiri wewenang pemerintahan. Sebenarnya

kewenangan hanya diberikan oleh undang-undang; pembuat undang-undang dapat

memberi wewenang pemerintahan tidak hanya kepada organ pemerintahan, tetapi

85

Indroharto, OP.cit, hal.68

64

dapat juga kepada pegawai tertentu atau kepada badan khusus tertentu. Dalam

konstitusi Indonesia Undang-undang Dasar 1945 (setelah amandemen yang

keempat kalinya), ditemukan beberapa pasal yang melahirkan kewenangan, baik

diberikan kepada eksekutif, yudikatif maupun legislatif. Dalam pasal-pasal

tersebut kewenangan ditafsirkan dengan memegang kekuasaan, berhak, dapat

tidak dapat, menyatakan, mengangkat, memberi, mengatur, menyatakan,

menetapkan, fungsi, dapat melakukan, kekuasaan, berwenang dan lain-lain

dengan berbagai istilah, akan tetapi substansi dan maksudnya sama, yaitu

kewenangan atau mempunyai autonity. Dinyatakan, bahwa wewenang bukan

hanya power belaka tetapi autority mencakup hak dan kekuasaan sekaligus.

65

BAB III

KEWENANGAN BADAN PENGAWAS OBAT DAN MAKANAN DALAM

MELAKUKAN PENGAWASAN DAN PENGENDALIAN PEREDARAN

MINUMAN BARALKOHOL DI PROVINSI BALI

Dalam bab ini dikaji beberapa hal sebagai jawaban atas isu hukum yang

pertama Kewenangan Badan Pengasan Obat dan Makanan dalam melakukan

pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol menurut PERMENKES

No.382/MENKES/PER/VI/1989 tentang Pendaftaran Makanan dikaitkan dengan

Perda Provinsi Bali No.5 Tahun 2012 tentang Pengendalian Peredaran Minuman

Beralkohol di Provinsi Bali

Sebelum dilakukan pengkajian terhadap kewenangan BPOM untuk

melakukan pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol di Bali maka

akan dikaji terlebih dahulu kewenangan BPOM dan kewenangan Pemerintah

Daerah Provinsi Bali dalam melakukan Pengendalian.

3.1. Kewenangan BPOM dalam Melakukan Pengawasan dan Pengendalian

Peredaran Minuman Baralkohol

Sebagaimana telah diuraikan dan dipaparkan penulis pada bab sebelumnya

dimana secara normatif suatu kewenangan haruslah dilandasi suatu ketentuan

hukum yang ada sehingga kewenangan tersebut menjadi kewenangan yang sah,

demikian pula BPOM dalam melakukan tindakan berupa pengawasan dan

pengendalian minuman beralkohol haruslah didasarkan atas kewenangan yang sah

65

66

yang tidak bisa dipisahkan dari lingkungan hukum administrasi apalagi

menyangkut perizinan, dimana perizinan merupakan instrumen hukum

administrasi untuk pengendalian kehidupan warga masyarakat

Hal mana sejalan dengan apa yang diuraikan oleh Philipus M. Hadjon86

,

dalam tulisannya tentang wewenang mengemukakan bahwa ”Istilah wewenang

disejajarkan dengan istilah “bevoegdheid” dalam istilah hukum Belanda. Kedua

istilah ini terdapat sedikit perbedaan yang terletak pada karakter hukumnya, yaitu

istilah “bevoegdheid” digunakan baik dalam konsep hukum publik maupun dalam

konsep hukum privat, sementara istilah wewenang atau kewenangan selalu

digunakan dalam konsep hukum publik.

Selanjutnya H. D Stout, sebagaimana dikonstantir oleh Ridwan H.R87

,

menyebutkan bahwa :

”Bevoedheid is een begrip uit bestuurlijke organisatierecht, watkan

worden omschreven als het geheel van regels dat betrekking heeft op de

verkrijging en uitoefening van bestuurscrechttelijke bevoegheden door

publiekrechtelijke rechtssubjecten in hetnbestuursrechtelijke

rechtsverkeer”

(Wewenang merupakan pengertian yang berasal dari hukum organisasi

pemerintahan, yang dapat dijelaskan sebagai keseluruhan aturan-aturan

yang berkenaan dengan perolehan dan penggunaan wewenang

pemerintahan oleh subjek hukum publik di dalam hubungan hukum

publik)

Sebagai konsep hukum publik, wewenang (bevoegdheid) dideskripsikan

sebagai kekuasaan hukum (rechsmacht), dimana konsep tersebut diatas,

berhubungan pula dalam pembentukan besluit (keputusan pemerintahan) yang

86

Philipus M Hadjon , 1997, Pengkajian Ilmu Hukum, Makalah, Pelatihan Metode

Penelitian Hukum Normatif, Universitas Airlangga, Surabaya, hal. 1

87 Ridwan HR¸Op Cit hal.101

67

harus didasarkan atas suatu wewenang88

. Dengan kata lain, keputusan

pemerintahan oleh organ yang berwenang harus didasarkan pada wewenang yang

secara jelas telah diatur, dimana wewenang tersebut telah ditetapkan dalam aturan

hukum yang terlebih dulu ada. Sejalan dengan pendapat diatas, F.P.C.L.

Tonnaer89

, menyatakan bahwa :

”Overheidsbevoegdheid wordt in dit verband opgevat als het vermogen

om positiefrecht vast te stellen n aldus rechtsbetrekking tussen burgers

onderling en tussen overheid en te scheppen”

(Kewenangan pemerintah dalam kaitan ini dianggap sebagai kemampuan

untuk melaksanakan hukum positif, dan dengan begitu, dapat dirincikan

hubungan hukum antara pemerintah dengan warga negara).

Berbagai pengertian mengenai wewenang sebagaimana dikemukakan di

atas, walaupun dirumuskan dalam bahasa yang berbeda, namun mengandung

pengertian bahwa wewenang itu memberikan dasar hukum untuk bertindak dan

mengambil keputusan tertentu berdasarkan wewenang yang diberikan atau

melekat padanya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Dengan kata lain dapat dikatakan bahwa kewenangan itu haruslah jelas diatur

secara jelas dan ditetapkan dalam peraturan perundangan-undangan yang berlaku.

Hal ini berarti bahwa, perolehan dan penggunaan wewenang daerah dalam

pengaturan tata ruang laut pada wilayah kepulauan hanya dapat dilakukan apabila

daerah berdasarkan ketentuan perundang-undangan memiliki kewenangan untuk

itu, sebagaimana dikemukakan oleh Philipus M. Hadjon yakni, bahwa90

:

88

PhilipusM. Hadjon, 2002. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia_Introduction to

Indonesian Administrative Law, Gadja Mada University Press, Yogyakarta.hal 10

89 Ridwan HR (2002) Loc Cit

90 Phlipus M Hadjon 2002, Op cit, h 130.

68

”...minimal dasar kewenangan harus ditemukan dalam suatu undang-

undang, apabila penguasa ingin meletakan kewajiban-kewajiban di atas

para warga masyarakat. Dengan demikian di dalamnya terdapat suatu

legitimasi yang demokratis. Melalui undang-undang, parlemen sebagai

pembentuk undang-undang yang mewakili rakyat pemilihnya ikut

menentukan kewajiban-kewajiban apa yang pantas bagi warga

masyarakat. Dari sini, atribusi dan delegasi kewenangan harus

didasarkan undang-undang formal, setidak-tidaknya apabila keputusan

itu meletakan kewajiban-kewajiban pada masyarakat”.

Dalam kajian hukum administrasi, mengetahui sumber dan cara

memperoleh wewenang organ pemerintahan ini penting, karena berkenaan

dengan pertanggungjawaban hukum (rechtelijke verantwording) dalam

penggunaan wewenang tersebut, seiring dengan salah satu prinsip dalam negara

hukum; ”geen bevoegheid zonder verantwoordelijkheid atau there is no authority

without responsibility” (tidak ada kewenangan tanpa pertanggungjawaban)”91

.

Uraian di atas menunjukan bahwa pemerintah dalam hal ini BPOM

memerlukan dukungan hukum positif guna mengatur dan pengawasi peredaran

minuman beralkohol. Hal ini sangat berkaitan dengan konsep Negara hukum

dimana pokok pemikiran Negara hukum (rechstaatsdanken) di dasarkan atas

asas “Wetmatigheids” ataupun “Legiliteit beginsel” sehingga hanya dengan

kekuatan undang-undang maka kekuatan pemerintah dikatakan sah dan mengikat.

Lebih luas lagi bahwa negara Indonesia sebagai Negara hukum, maka tiada

satupun perbuatan pemerintah yang berkaitan dengan kepentingan publik lepas

dari hukum.

91 Ridwan HR (2002), Op CIt, h.108

69

Secara Konstitusional jelas dinyatakan bahwa Indonesia menganut prinsip

Negara hukum “Rectstaat” yang salah satu unsur utamanya adalah asas legalitas,

bahwa setiap tindak tanduk pemerintah harus di dasarkan atas hukum, oleh

karenanya pastilah terdapat sutu peraturan perundang-undangan untuk

memberikan legitimasi keabsahan tindakan pemerintah. Berkaitan dengan

kewenangan BPOM dalam melakukan pengawasan dan pengendalian minuman

keras maka perlu di kaji aturan-aturan yang memberikan kewenangan untuk itu.

Dalam ketentuan UU No 7 Tahun 1996 tentang Pangan diuraikan dalam

Pasal 1 ayat (1) : “ Pangan adalah segala sesuatu yang berasal dari sumber hayati

dan air baik yang diolah maupun tidak diolah yang diperuntukan sebagai makanan

dan minuman bagi konsumsi manusia, termasuk bahan tambahan pangan , dan

bahan lain yang digunakan dalam proses penyiapan, pengolahan dan atau

pembuatan makanan”

Dari uraian tersebut diatas dapat disimpulkan bahwa segala sesuatu yang

berasal bersumber hayati dan air yang dikonsumsi manusia sebagai makanan dan

minuman disebut dengan pangan. Mengingat pentingnya pangan tersebut bagi

kehidupan manusia maka pemerintah menetapkan persyaratan sanitasi dalam

kegiatan atau proses produksi, penyimpanan, pengangkutan dan atau peredaran

pangan sebagaimana ketentuan Pasal 4 ayat (1) UU No 7 Tahun 1996 .

Selanjutnya guna membantu pemerintah dalam melaksanakan pengawasan

terhadap keamanan pangan tersebut maka dibentuklan lembaga pemerintah non

departemen dalam sebuah Keputusan Presiden No 103 Tahun 2001 tentang

Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenagan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja

70

Lembaga Negara Non Departemen atau yang disingkat dengan LPND yang

mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintah tertentu dari presiden

sebagaimana ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku, Badan yang

dimaksud adalah Badan Pengawas Obat dan Mmakanan (BPOM). Sebagaimana

tertuang dalam pasal 67 Keputusan Presiden tersebut yang berbunyi:

BPOM mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintah di bidang

pengawasan obat dan makanan sesuai ketentuan hukum yang berlaku

Selanjutnya diuraikan pula mengenai fungsi BPOM dalam melaksanakan

tugas pemerintah tersebut dalam Pasal 68 Keputusan Presiden tersebut sebagai

berikut:

a. Mengkaji dan menyusun kebijakan nasional di bidang pengawasan obat

dan makanan

b. Melaksanakan kebijakan tetentu di bidang pengawasan obat dan

makanan

c. Kordinasi fungsional dalam melaksanakan tugas BPOM

d. Memantau, memberikan bimbingan dan pembinaan terhadap kegiatan

instansi pemerintah dan masyarakat di bidang pengawasan obat dan

makanan

e. Menyelenggarakan pembinaan dan pelayanan administrasi umum di

bidang perencanaan umum ketatausahaan, organisasi dan tatalaksana,

kepegawaian, keuangan, kearsipan, hukum, persandian, perlengkapan

dan rumah tangga.

Dalam melaksanakan fungsi - fungsi tersebut, maka dalam Pasal 69 Kepress

diatur pula kewenangan Badan BPOM sebagai berikut:

a. Penyusunan rencana nasional secara makro di bidangnya

b. Perumusan kebijakan di bidangnya untuk mendukung pembangunan

secara makro

c. Penetapan sistem informasi di bidangnya

d. Penetapan persyaratan penggunaan bahan tambahan ( zat adiktif)

tertentu untuk makanan dan menetapkan pedoman peredaran obat dan

makan

e. Pemberian izin dan pengawasan peredaran obat serta pengawasan

industri farmasi

71

f. Penetapan pedoman penggunaan konservasi, pengembangan dan

pengawasan tanaman obat

Jika dikaitkan dengan pengawasan dan pengendalian minumana

beralkohol oleh BPOM maka jelas dapat diketahui bahwa BPOM melaksanakan

kewenangannya dalam Pasal 69 huruf d khususnya mengenai menetapkan

pengawasan peredaran obat dan makanan, dimana selengkapnya berbunyi ;

Penetapan persyaratan penggunaan bahan tambahan ( zat adiktif) tertentu

untuk makanan dan menetapkan pedoman pengawasan peredaran obat dan

makanan.

Dalam melaksanakan tugas pengawasan peredaran obat dan makanan

maka selanjutnya BPOM mengacu pada Peraturan Menteri Kesehatan Republik

Indonesia No 382/Menkes/Per/VI/ 1989 tentang Pendaftaran Makanan, yang

dalam ketentuan Pasal 2 nya mewajibkan pendaftaran makanan baik makanan

yang di import maupun yang di produksi langsung, yang selengkapnya berbunyi

sebagai berikut

1. Produsen ataupun importer wajib mendaftarkan makanannya yang di

produksi atau di impor

2. Produsen atau importer wajib menjamin keamanan mutu serta kebenaran

label makanan yang didaftarkan.

Dengan demikian maka setiap produsen maupun importir wajib mendaftarkan

makananya di BPOM. Terhadap pangan olahan yang wajib didaftarkan baik

yang diproduksi sendiri maupun di masukan dari luar negeri ke dalam wilayah

Indonesia wajib mencantumkan nomor pendaftaran pangan di label pangan

72

olahan yang bersangkutan, hal ini sejalan dengan apa yang diuraikan dalam Pasal

30 tentang Pendaftaran Makanan sebagaimana Peraturan Pemerintah No 69 Tahun

1999 tentang Label dan Iklan Pangan yang dalam Pasal 30 nya menguraikan :

Dalam rangka peredaran pangan, bagi pangan olahan yang wajib

didaftarkan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku,

baik produksi dalam negeri ataupun yang dimasukan ke dalam wilayah

Indonesia, pada label pangan olahan yang bersangkutan harus di

cantumkan Nomor pendaftaran pangan

Selain itu dalam ketentuan Pasal 4 Peraturan Menteri Kesehatan Republik

Indonesia No 382/Menkes/Per/VI/1989 tentang Pendaftaran Makanan

menguraikan:

1. Industri rumah tangga yang sudah mengikuti penyuluhan wajib

mendaftarkan hasil produksinya yang meliputi :

a. Susu dan olahannya

b. Makanan bayi

c. Makanan kalengan steril komersial

d. Minuman keras

2. Industri rumah tangga yang belum mengikuti penyuluhan wajib

mendaftarkan semua makanan hasil produksinya

3. Pelaksanaan penyuluhan bagi perusahaan makanan industry rumah tangga

, sebagaimana yang dimaksud dalam ayat (1) dan (2) sesuai dengan

ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Dengan uraian tersebut di atas maka jelas seluruh hasil Industri rumah tangga

yang sudah mendapatkan penyuluhan wajib memdaftarkan produknya termasuk

minuman keras, sedangkan yang belum mendapatkan penyuluhan maka

perusahaan tersebut wajib mendaftarkan seluruh hasil produksinya

Mengenai pendaftaran makanan telah diatur dalam Peraturan Kepala

Badan Pengawas Obat dan Makanan Republik Indonesia Nomor

HK.03.1.5.12.11.09955 Tahun 2011 tentang Pendaftaran Pangan Olahan, dalam

Pasal 2 diuraikan sebagai berikut:

73

1. Setiap Pangan olahan baik yang di produksi di dalam negeri maupun yang

di masukan ke dalam wilayah Indonesia untuk diperdagangkan dalam

kemasan eceran wajib memiliki surat persetujuan pendaftaran

2. Surat persetujuan pendaftaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1)

dikeluarkan oleh Kepala Badan

3. Kemasan eceran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan

kemasan akhir pangan yang tidak boleh dibuka untuk dikemas kembali

menjadi kemasan yang lebih kecil untuk diperdagangkan.

Pendaftaran pangan merupakan hal yang wajib dilakukan baik oleh

produsen maupun importir, pendaftaran pangan olehan yang merupakan hasil

produksi merupakan tanggungjawab perusahaan sebagaimana ketentuan Pasal 8

Peraturan Kepala Badan Pengawas Obat dan Makanan yang intinya menyatakan

bahwa pendaftaran pangan olahan yang diproduksi sendiri dilakukan oleh

Produsen, sedangkan pendaftaran pangan olahan yang dimasukan ke dalam

negeri di tanggung oleh importer atau distributor sesuai ketentuan Pasal 9 ayat

(1) Peraturan Kepala Badan Pengawas Obat dan Makanan

Memang terdapat pengecualian terhadap pendaftaran pangan sebagaimana

ketentuan Pasal 2 tersebut, terhadap pangan olahan yang tidak perlu di daftarkan

haruslah memenuhi ketentuan Pasal 3 Peraturan Kepala BPOM tersebut, sebagai

berikut:

a. Terhadap produksi oleh industri rumah tangga

b. Mempunyai masa simpanan kurang dari 7 (tujuh) hari pada suhu kamar

c. Dimasukan ke wilayah Indonesia dalam jumlah kecil untuk keperluan

sendiri

d. Digunakan lebih lanjut sebagai bahan baku dan tidak dijual secara

langsung pada konsumen akhir.

74

Berdasarkan ketentuan tersebut maka jelaslah sebuah hasil pangan olahan

haruslah di daftarkan kecuali memenuhi ketentuan tersebut di atas, maka tidaklah

perlu dilakukan pendaftaran ke BPOM

Selanjutnya bila dikaitkan dengan kewenangan BPOM dalam

pengendalian dan pengawasan minuman beralkohol maka minuman beralkohol

dikatagorikan ke dalam pangan yang merupakan hasil olahan, yaitu makanan atau

minuman hasil proses dengan cara atau metode tertentu dengan atau tanpa bahan

tambahan. Dengan demikian dapat dikatakan minuman beralkohol merupakan

pangan olahan.

Hal tersebut sejalan dengan Keputusan Presiden No 3 Tahun 1997 tentang

Pengawasan dan Pengendalian Minuman Beralkohol yang Pasal 1 menguraikan :

Yang dimaksud dengan minuman beralkohol dalam keputusan presiden ini

adalah minuman yang mengandung ethanol yang diproses dari bahan

pertanian yang mengandung bahan karbohidrat dengan cara fermentasi dan

destilisasi atau fermentasi tanpa destilasi baik dengan cara memberikan

perlakuan terlebih dahulu atau tidak , menambahkan bahan lain atau tidak

maupun yang diproses dengan cara mencampur konsentrat dengan etanol

atau dengan cara pengenceran minuman mengandung ethanol.

Dalam keputusan presiden tersebut di jelaskan pula untuk melakukan

pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol paling tidak terdapat 4

kementrian yang terlibat yaitu Kementrian Perindutrian dan Perdagangan dalam

hal menetapkan ketentuan mengenai impor, pengedaran dan penjualan minuman

beralkohol dan mengatur pula jenis atau produk minuman beralkohol yang bisa

di perdagangkan di dalam negeri, sesuai ketentuan Pasal 6 Keputusan Presiden

No 3 Tahun 1997, selanjutnya terlibat pula Menteri Keuangan dalam hal cukai,

75

bea masuk dan pajak. Dan Menteri Kesehatan berkaitan dengan keamanan dan

mutu makanan

Selanjutnya terhadap minuman beralkohol wajib didaftarkan, tidak

terkecuali minuman beralkohol yang merupakan hasil industri rumah tangga,

karena jelaslah hanya produksi rumah tangga yang merupakan hasil olahan yang

sesuai dengan pasal 3 peraturan kepala BPOM Nomor HK.03.1.5.12.11.09955

Tahun 2011 tentang Pendaftaran Pangan Olahan, yang tidak perlu di daftarkan.

Berdasarkan uraian diatas maka jelaslah BPOM memiliki kewenangan

untuk melakukan pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol,

Pengawasan dilakukan melalui pendaftaran pangan dimana dalam pendaftaran

ini akan dilakukan pengujian laboratorium minuman beralkohol yang akan

mengkaji apakah terhadap makanan tersebut telah memenuhi standar kesehatan

dan syarat sesuai dengan ketentuan yang berlaku atau tidak.

Bila di tinjau dari segi sumber kewenangan berkaitan dengan

pengendalian dan pengawasan minuman beralkohol, menurut H.D. van

Wijk/Willem Konijnenbelt sumber kewenangan tertsebut di difinisikan sebagai

berikut;92

d. Atribusi : toekenning van een bestuursbevoegheid door en wetgever aan een

berstuursorgaan, (atribusi adalah pemberian wewenang pemerintahan oleh

pembuat undang-undang kepada organ pemerintah).

92

Ibid, hal.74

76

e. Delegatie : overdracht van een bevoegheid van het ene berstuitrsorgaan aan

een ander, (delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dan satu

organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya).

f. Mandaat een bestuursorgaan laat zijn bevoegheid namens hem uitoefenen

door een ander, (mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan

kewenangannya dijalankan oleh orang lain atas namanya).

Dari uraian tersebut maka dapat dikatakan :

Atribusi adalah sebagai cara normal untuk memperoleh wewenang

pemerintah, juga dikatakan bahwa atribusi dikatakan sebagai wewenang untuk

membuat keputusan (besluit), rumusan lain menyatakan atribusi merupakan

pembentukan wewenang tertentu dan pemberiannya kepada organ tertentu, yang

dapat membentuk wewenang adalah organ yang berwenang berdasarkan

ketentuan peraturan perundang-undangan, pembentukan wewenang dan atribusi

wewenang di tetapkan utamanya dalam Undang-Undang Dasar, Pembentukan

wewenang pemerintahan didasarkan pada wewenang yang ditetapkan oleh

peraturan perundang-undangan, Delegasi selanjutnya dapat diartikan sebagai

penyerahan wewenang (untuk membuat besluit) oleh pejabat pemerintah kepada

pihak lain dan wewenang tersebut menjadi tanggungjawab pihak lain tersebut, dan

Mandat merupakan pelimpahan wewenang kepada bawahan, Pelimpahan ini

wewenang ini bermaksud memberikan wewenang kepada bawahan untuk

membuat keputusan atas nama pejabat tata usaha Negara yang memberikan

mandat. Keputusan ini merupakan keputusan pejabat tata usaha Negara yang

77

memberi mandat, dengan demikain tanggung jawab tetap ada pada pemberi

mandate, dan untuk mandate tidaklah perlu ada ketentuan perundang-undangan.

Kewenangan BPOM untuk mengawasi dan mengendalikan minuman

beralkohol merupakan kewenangan delegasi karena kewenangan tersebut

berasal dari kewenagan pemerintah dalam hal ini presiden menerbitkan surat

keputusan Keputusan Presiden No 103 Tahun 2001 tentang Kedudukan, Tugas,

Fungsi, Kewenagan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Negara Non

Departemen atau yang disingkat dengan LPND yang mempunyai tugas

melaksanakan tugas pemerintah tertentu dari presiden sebagaimana ketentuan

peraturan perundang-undangan yang berlaku, Badan yang dimaksud adalah Badan

Pengawas Obat dan Mmakanan (BPOM). BPOM mempunyai tugas melaksanakan

tugas pemerintah di bidang pengawasan obat dan makanan sesuai ketentuan

hukum yang berlaku, hukum dalam hal ini adalah Undang-Undang Pangan.

Selain itu apa bila tugas BPOM di kaitkan dengan ketentuan Peraturan

Menteri Kesehatan menurut PERMENKES No.382/MENKES/PER/VI/1989

tentang Pendaftaran Makanan, hal tersebut jelas-jelas merupakan delegasi

kewenangan yang diberikan oleh Menteri Kesehatan kepada Badan POM, dimana

delegasi diartikan penyerahan wewenang oleh pejabat pemerintah atau pejabat

tata usaha Negara kepada pihak lain, dalam hal ini Menteri Kesehatan

memberikan kewenangan BPOM dalam rangka pengawasan peredaran pangan,

bagi pangan olahan yang wajib di daftarkan sesuai dengan peraturan perundang-

undangan yang berlaku, baik produksi dalam negeri ataupun yang dimasukan ke

dalam wilayah Indonesia, pada label pangan olahan yang bersangkutan harus

78

dicantumkan Nomor pendaftaran pangan dan wewenang tersebut telah menjadi

tanggungjawab Badan POM dengan di terbitkannya Peraturan Kepala Badan

Pengawas Obat dan Makanan Republik Indonesia Nomor HK.03.1.5.12.11.09955

Tahun 2011 tentang Pendaftaran Pangan Olahan.

3.2. Analisis Kewenangan Pemerintah Daerah provinsi Bali dalam

Melakukan Pengawasan Pengawasan dan Pengendalian minuman

Baralkohol

Sebagai perwujudan Negara hukum dinamis atau Negara hukum

kesejahteraan (welfare states) Negara wajib menjamin kesejahteraan

masyarakatnya, pernyataam ini sesuai dengan Pembukaan Undang-Undang Dasar

Republik Indonesia 1945 alinea IV yang memuat empat tujuan Negara yaitu:

melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia,

Memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut

melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi

dan keadilan social

Dalam sila kelima Pancasila yang juga tercantum dalam alinea IV

Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 menegaskan prinsip Keadilan Sosial

bagi seluruh rakyat Indonesia, ketentuan ini jelas mengharuskan pemerintah untuk

menjamin setinggi-tingginya kesejahteraan dan kemakmuran rakyat. Dengan

demikian maka secara konstitusional dikaitkan dengan hukum administrasi maka

pemerintah melakukan pengaturan dalam kegiatan-kegiatan masyarakat sehingga

tercapai keesejahteraan.

79

Terkait dengan hal tersebut maka berdasarkan ketentuan seperti yang

sudah termuat dalam Undang-Undang No 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-Undangan dalam Pasal 1 angka 2 disebutkan :

Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang dibentuk

oleh lembaga Negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum

Dari pengertian di atas maka dapat ditarik unsur peraturan perundang-

undangan diantaranya :

a. Peraturan tertulis

b. Yang dibentuk oleh lembaga Negara atau pejabat yang berwenang

untuk itu

c. Mengikat secara umum

Dengan demikian dapat dikatakan bahwa peraturan perundang-undangan yakni

produk hukum lembaga legislatie dan eksekutif ataupun produk hukum murni

suatu eksekutif, legislatif yudikatif ataupun produk hukum dari suatu lembaga

yang bersifat mengikat.

Dalam Pasal 7 ayat (1) menyebutkan jenis hirarki peraturan perundang-

undangan adalah:

h. Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945

i. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat

j. Undang-Undang /Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang

k. Peraturan Pemerintah

l. Peraturan Presiden

m. Peraturan Daerah Provinsi

n. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota

Selanjutnya dalam ketentuan Pasal 146 ayat (1) Undang-Undang No 32 Tahun

2004 tentang Pemerintahan Daerah, menentukan :

80

Untuk melaksanakan Perda dan atas kekuasaan peraturan perundang-

undangan, kepala daerah menetapkan peraturan kepala daerah dan

atau keputusan kepala daerah

Bila dikaitkan dengan masalah dalam penulisan tesis yaitu kewenangan

pemerintah daerah melakukan pengendalian dan pengawasan minuman

beralkohol, Kewenangan pemerintah Provinsi Bali tersebut bersumber dari

Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 9 Tahun 2002 tentang Pengawasan dan

Pengendalian Peredaran Minuman Beralkohol yang selanjutnya sejak tanggal 14

Juni 2012 telah dicabut dengan Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 5 Tahun

2012 tentang Pengendalian Peredaran Minuman Beralkohol.

Pengawasan minuman beralkohol dimulai sejak izin pedagangnya, dimana

Gubernur berwenang mengeluarkan Surat izin Usaha Perdagangan Minuman

Beralkohol ( SIUP MB), dimana Pasal 3 Perda No. 5 Tahun 2012 menguraikan :

(1) Setiap TBB yang melakukan kegiatan usaha perdagangan minuman

beralkohol golongan B dan golongan C wajib memiliki SIUP-MB TBB.

(2) SIUP-MB TBB sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diterbitkan oleh

Gubernur.

Berdasarkan uraian tersebut sangatlah jelas setiap penjual minuman beralkohol

haruslah Surat Izin Usaha Perdagangan Minuman Beralkohol yang selanjutnya

disebut SIUP-MB, SIUP MB adalah Surat Izin untuk dapat melaksanakan

kegiatan usaha perdagangan khusus minuman beralkohol golongan B dan/atau

golongan C di Provinsi Bali yang dikeluarkan atas seizin Gubernur.

81

Sedangkan untuk minuman beralkohol tradisional, bagi mereka yang ingin

memperdagangkan di haruskan memiliki Surat Izin Usaha Perdagangan Minuman

Beralkohol Tradisional yang selanjutnya disebut SIUP-MBT, SIUP MBT adalah

Surat Izin untuk dapat melaksanakan kegiatan usaha perdagangan khusus

minuman beralkohol produksi tradisional golongan A, golongan B dan/atau

golongan C di Provinsi Bali. SIUP-MBT untuk Distributor sebagaimana dimaksud

dalam Pasal 7 ayat (2) diterbitkan oleh Gubernur. Dimana pasal 7 tersebut

selengkapnya berbunyi:

(1) Masyarakat yang melakukan kegiatan usaha produksi minuman beralkohol

secara tradisional golongan A, golongan B, dan golongan C membentuk

Kelompok Usaha, Koperasi dan Distributor.

(2) Setiap Kelompok Usaha, Koperasi dan Distributor yang melakukan kegiatan

usaha perdagangan minuman beralkohol golongan A, golongan B, dan

golongan C produksi tradisional wajib memiliki SIUP-MBT.

Dalam Perda tersebut tercantum pula tentang ketentuan label edar

sebagaimana ketentuan Pasal 10 sebagai berikut:

(1) Pada setiap minuman beralkohol yang Minuman beralkohol produksi luar

negeri (impor) dan produksi dalam negeri yang diedarkan oleh Distributor,

Sub Distributor, pengecer dan penjual langsung wajib dikemas, menggunakan

pita cukai dan label edar.

(2) Minuman beralkohol produksi tradisional yang dikonsumsi dan diedarkan

oleh kelompok usaha atau koperasi wajib dikemas dan menggunakan label

edar.

(3) Minuman beralkohol produksi tradisional yang tidak untuk dikonsumsi dan

diedarkan oleh kelompok usaha atau koperasi peredarannya dengan

menggunakan label untuk upacara (tetabuhan) dan label edar.

82

Sementara yang dimaksud label edar sesuai ketentuan perda ini adalah

Label Edar adalah tanda pengenal dalam bentuk stiker yang ditempel pada setiap

botol atau kemasan minuman beralkohol. Label Edar ini ditetapkan oleh gubernur

dengan tata cara pencetakan dan penggunaan label edar diatur dengan Peraturan

Gubernur. Sesuai ketentuan Pasal 12 Perda No 5 Tahun 2012

Selanjutnya dalam ketentuan Pembinaan dan pengendaliaan, Pasal 14 ayat

(1) perda tersebut menguraikan dengan jelas bahwa Pembinaan dan pengendalian

terhadap peredaran minuman beralkohol dilakukan oleh Gubernur. Dimana bentuk

pengawasannya hampir sama dengan hanya mencantumkan label edar untuk,

pasal 14 selengkapnya sebagai berikut:

(1) Pembinaan dan pengendalian terhadap peredaran minuman beralkohol

dilakukan oleh Gubernur.

(2) Pembinaan dan pengendalian sebagaimana dimaksud pada ayat (1)

melibatkan asosiasi, kelompok usaha dan koperasi.

(3) Pembinaan dan pengendalian sebagaimana dimaksud pada ayat (2)

dilaksanakan melalui kerjasama.

Dalam pengendalian dan pengawasan minuman beralkohol juga

memberikan peluang pada peran serta masyarakat sebagaimana ketentuan Pasal

15, Perda tersebut.

Berdasarkan uraian di atas kemudian dikaitkan dengan sumber

kewenangan Pemerintah Bali melakukan pengawasan dan pengendalian minuman

beralkohol di Bali, merupakan kewenangan atribusi yaitu pemberian wewenang

pemerintahan oleh pembuat undang-undang kepada organ pemerintah, dimana

kewenangan tersebut diatur dalam Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 5 Tahun

2012 tentang Pengendalian Peredaran Minuman Beralkohol.

83

Dalam ketentuan Undang-Undang No 12 Tahun 2011 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan dalam Pasal 7 ayat (1)

menyebutkan jenis hirarki peraturan perundang-undangan adalah:

a. Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945

b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat

c. Undang-Undang /Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang

d. Peraturan Pemerintah

e. Peraturan Presiden

f. Peraturan Daerah Provinsi

g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota

Dalam tata urutan tersebut jelaslah peraturan daerah merupakan bagian

tata urutan peraturan perundang-undangan, pemberian wewenang pemerintahan

oleh pembuat undang-undang kepada organ pemerintah, yang produk dari

pembuat undang-undang tersebut adalah Undang-undang yang dalam hal ini

adalah Perda jelaslah dikatakan sebagai atribusi.

3.3. Analisis Kewenangan Pengawasan dan pengendalian peredaran

minuman beralkohol di Bali

Kewenangan BPOM untuk mengawasi dan mengendalikan minuman

beralkohol merupakan kewenangan delegasi karena kewenagan tersebut

berasal dari kewenangan pemerintah dalam hal ini presiden, Presiden sebagai

pengemban kewenangan dari UU No 7 Tahun 1996 tentang Pangan, Kemudian

Presiden mendelegasikan kewenangan tentang pangan ini dengan menerbitkan

Surat Keputusan Presiden No 103 Tahun 2001 tentang Kedudukan, Tugas,

Fungsi, Kewenagan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Negara Non

Departemen atau yang disingkat dengan LPND yang mempunyai tugas

84

melaksanakan tugas pemerintah tertentu dari presiden sebagaimana ketentuan

peraturan perundang-undangan yang berlaku, Badan yang dimaksud adalah Badan

Pengawas Obat dan Mmakanan (BPOM). BPOM mempunyai tugas melaksanakan

tugas pemerintah di bidang pengawasan obat dan makanan sesuai ketentuan

hukum yang berlaku, hukum dalam hal ini adalah Undang-Undang Pangan.

Setiap perusahaan wajib mendaftarkan seluruh hasil produksinya ke

Menteri Kesehatan Republik Indonesia melalui BPOM ssebagaimana petunjuk

teknis yang terurai dalam Peraturan Menteri Kesehatan Republik No

382/Menkes/Per/VI/1989 tentang Pendaftaran Makanan dan Peraturan Kepala

Badan Pengawas Obat dan Makanan Republik Indonesia Nomor

HK.03.1.5.12.11.09955 Tahun 2011 tentang Pendaftaran Pangan Olahan, tidak

terkecuali juga Minuman beralkohol, nomor pendaftaran pangan inilah yang

kemudian harus dicantumkan dalam label pangan tersebut sehingga bila tidak

memiliki nomor pendaftran sudah sepantasnya pangan olahan tersebut tidak layak

diedarkan.

Mengenai pengawasan dan peredaran minuman beralkohol di Bali diatur

dalam Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 5 Tahun 2012 tentang Pengendalian

Peredaran Minuman Beralkohol di Bali. Dalam perda tersebut telah ditetapkan

kewenangan Pemerintah Daerah Bali dimana pemberian izin, pembinaan dan

pengendalian terhadap peredaran minuman beralkohol dilakukan oleh Gubernur.

Setiap penjual minuman beralkohol haruslah Surat Izin Usaha

Perdagangan Minuman Beralkohol yang selanjutnya disebut SIUP-MB, SIUP

MB adalah Surat Izin untuk dapat melaksanakan kegiatan usaha perdagangan

85

khusus minuman beralkohol golongan B dan/atau golongan C di Provinsi Bali

yang dikeluarkan atas seizin Gubernur

Sedangkan untuk minuman beralkohol tradisioanal, bagi mereka yang

ingin memperdagangkan diharuskan mempunyai Izin Usaha Perdagangan

Minuman Beralkohol Tradisional yang selanjutnya disebut SIUP-MBT, SIUP

MBT adalah Surat Izin untuk dapat melaksanakan kegiatan usaha perdagangan

khusus minuman beralkohol produksi tradisional golongan A, golongan B

dan/atau golongan C di Provinsi Bali. SIUP-MBT untuk Distributor diterbitkan

oleh Gubernur.

Dengan demikian setiap Minuman beralkohol produksi luar negeri (impor)

dan produksi dalam negeri, termasuk juga alkohol produksi tradisional yang

diedarkan oleh distributor, sub distributor, pengecer dan penjual langsung wajib

dikemas, menggunakan pita cukai dan label edar. yang dimaksud label edar sesuai

ketentuan perda ini adalah Label Edar adalah tanda pengenal dalam bentuk stiker

yang ditempel pada setiap botol atau kemasan minuman beralkohol. Label Edar

label edar ini ditetapkan oleh gubernur dengan tata cara pencetakan dan

penggunaan label edar diatur dengan Peraturan Gubernur. Sesuai ketentuan Pasal

12 Perda No 5 Tahun 2012

Ternyata disinilah letak permasalahan antara kewenangan BPOM dan

Gubernur dalam melakukan pengawasan peredaran minuman beralkohol di Bali,

Dalam petunjuk teknis yang di keluarkan oleh Menteri Kesehatan dengan

Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No 382/Menkes/Per/VI/ 1989

tentang Pendaftaran Makanan semua makanan khususnya pangan olahan

86

termasuk minuman beralkohol haruslah didaftarkan ke BPOM, dan nomor

pendaftaran makanan tersebut harus di cantumkan dalam label makanan .

Sementara itu dalam Perda 5 Tahun 2012 tentang minuman beralkohol tidak ada

yang menyebutkan keharusan untuk mendaftarkan hasil pangan olahan tersebut,

akan tetapi bagi minuman beralkohol pedagang diwajibkan memiliki Siup

Minuman Beralkohol (SIUP MB) dan bagi pedagang minuman beralkohol

tradisional diwajibkan memiliki izin usaha perdagangan minuman beralkohol

tradisional (SIUP MBT), sementara terhadap makanan atau minuman yang dijual

hanya diwajibkan memiliki label edar yakni tanda pengenal dalam bentuk stiker

yang ditempel pada setiap botol atau kemasan minuman beralkohol.

Dampaknya adalah pihak BPOM tidak bisa melakukan tindakan hukum

terhadap minuman alkohol yang telah memiliki label edar, walaupun dalam label

makanannya tidak mencantumkan nomor pendaftaran.

Bila permasalahan ini kemudian di analisa dengan mengaju pada konsep

Negara hukum, maka dalam paham Negara hukum hukumlah yang memegang

peranan dalam hal penyelenggaraan Negara. Burkens mengemukakan pengertian

rechstaat secara sederhana yaitu negara yang menempatkan hukum sebagai dasar

kekuasaan negara dan penyelenggaraan kekuasaan tersebut dalam segala

bentuknya dilakukan di bawah kekuasaan hukum. Dalam rechtstaat dikatakan

bahwa ikatan negara dan hukum adalah ikatan hakiki93

93

Burkens dalam A Hamid S Attamimi, 1992, Teori Perundang-Undangan Indonesia-

Suatu Tinjauan Sisi Ilmu Pengetahuan Perundang-Undangan Indonesia yang Menjelaskan dan

Menjernihkan Pemahaman, Pidato Pengukuhan Guru Besar, FH. UI Jakarta hal. 8

87

Menurut Freidrich Julius Stall, berpendapat suatu negara hukum formal

(rechtstaat) harus memenuhi empat unsur penting yaitu94

:

1. Adanya perlindungan terhadap hak asasi manusia.

2. Adanya pemisahan/pembagian kekuasaan.

3. Setiap tindakan pemerintah harus didasarkan pada peraturan

perundang-undangan yang berlaku.

4. Adanya peradilan tata usaha negara.

Selanjutnya Bagir Manan mengemukakan ciri-ciri minimal dari negara

berdasarkan hukum, yaitu95

:

1. Semua tindakan harus berdasarkan hukum.

2. Ada ketentuan yang menjamin hak-hak dasar dan hak-hak lainnya.

3. Ada kelembagaan yang bebas untuk menilai perbuatan penguasa

terhadap masyarakat (badan peradilan yang bebas).

4. Adanya pembagian kekuasaan.

Kedua pendapat ini sama-sama mengandung prinsip asas legalitas dimana

semua tindakan Negara harus didasarkan atas hukum yang berlaku, dalam hal ini

bila dikaitkan dengan permsalahan pengawasan dan pengendalian minuman

beralkohol di Bali maka Perda No 5 Tahun 2012 sudah jelas mengatur tentang hal

tersebut dimana pemerintah daerahlah dalam hal ini gubernurlah yang memiliki

kewenangan untuk itu. Tetapi dalam perda sama sekali tidak memberikan peluang

bagi BPOM untuk melakukan kewenangannya sebagaimana petunjuk teknis

94

Sudargo. G, 1983, Pengertian Tentang Negara Hukum, Bandung Alumni, hal. 8-9 95

Bagir Manan, 3 September 1994, Dasar-Dasar Sistem Ketatanegaraan Indonesia

Menurut UUD 1945, Makalah Ilmiah disampaikan kepada Mahasiswa Pasca Sarjana Unpad di

Bandung, hal. 19.

88

dalam hal pendaftaran makanan yang di dasarkan pada Peraturan Menteri

Kesehatan Republik No 382/Menkes/Per/VI/1989 tentang Pendaftaran

Makanan,yang mewajibkan semua makanan haruslah didaftarkan melalui BPOM

Hukum mempunyai fungsi untuk memberikan perlindungan terhadap

kepentingan manusia. Oleh karena itu maka hukum harus dilaksanakan agar

kepentingan manusia tersebut dapat terlindungi. Dalam pelaksanaannya, hukum

dapat berlangsung secara normal dan damai, akan tetapi dapat juga terjadi

pelanggaran-pelanggaran hukum dalam prakteknya. Dalam hal ini hukum yang

telah dilanggar itu harus ditegakkan. Melalui penegakan hukum inilah hukum ini

menjadi kenyataan. Dalam menegakkan hukum ada tiga unsur yang selalu harus

diperhatikan96

: kepastian hukum (Rechtssicherheit), kemanfaatan

(Zweckmassigkeit) dan keadilan (Gerechtigkeit).

Hukum harus dilaksanakan dan ditegakkan. Setiap orang mengharapkan

dapat ditetapkannya hukum dalam hal terjadi peristiwa konkrit. Bagaimana

hukumnya itulah yang harus berlaku “fiat justitia et pereat mundus” (meskipun

dunia ini runtuh hukum harus ditegakkan). Itulah yang diinginkan oleh kepastian

hukum. Masyarakat mengharapkan adanya kepastian hukum, dengan adanya

kepastian hukum masyarakat akan lebih tertib. Sebaliknya masyarakat

mengharapkan manfaat dalam pelaksanaan atau penegakan hukum. Masyarakat

sangat berkepentingan bahwa dalam pelaksanaan atau penegakan hukum, keadilan

diperhatikan. Dalam pelaksanaan atau penegakan hukum harus adil.

96

Ridwan HR, Op. Cit, hal 306

89

Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya bahwa dalam hal Pengendalian

dan pengawasan minuman beralkohol di Bali berdasarkan Perda No 5 Tahun

2012 tentang Pengendalian Peredaran Minuman Beralkohol di Bali maka jelas

mengatur bahwa pemerintah derahlah dalam hal ini gubernurlah yang memiliki

kewenangan untuk itu. Tetapi dalam perda sama sekali tidak memberikan peluang

bagi BPOM untuk melakukan kewenagannya sebagaimana petunjuk teknis dalam

hal pendaftaran makanan yang di dasarkan pada Peraturan Menteri Kesehatan

Republik No 382/Menkes/Per/VI/ 1989 tentang Pendaftaran makanan. yang

mewajibkan semua makanan haruslah didaftarkan melalui BPOM .

Bila dikaitkan dengan identifikasi permasalahan aturan hukum 97

; maka

dapat dikatakan bahwa Perda No 5 Tahun 2012 mengandung kekosongan norma

mengenai peran dari dalam pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol

di Bali . Norma Kosong atau vacum of norm atau leemten karena tidak ada

hukum yang mengatur maka Peraturan perundang-undangan yang dibuat tidak

mencakup mengatur seluruh permasalahan yang timbul dalam masyarakat

sehingga menyulitkan penegak hukum untuk menyelesaikan permasalahan

tersebut. terhadap hal tersebut maka penyelesaiannya berpegang pada asas ius

curia novit atau pemerintah segera membuat perda yang baru mensinkronisasikan

kewenangan BPOM dengan Kewenangan Pemda dalam melakukan pengawasan

dan penertiban peradaran minuman beralkohol di Bali

97

Amerudin dan Zainal Asikin, 2004, Pengantar Metode Penelitian , PT Raja Grafindo

Persada, Jakarta, hal.hal 18-19

90

Apabila dikaitkan dengan konsep pengawasan maka kekosongan norma

ini menyebabkan tidak dapat dilakukan pengawasan dengan baik, memang harus

diakui tidak mudah untuk memberikan defenisi tentang pengawasan, karena

masing-masing memberikan definisi tersendiri sesuai dengan bidang yang

dipelajari oleh ahli tersebut. Berikut ini Penulis akan mengambil beberapa

pendapat dari beberapa serjana.

Dalam kamus bahasa Indonesia istilah “Pengawasan berasal dari kata awas

yang artinya memperhatikan baik-baik, dalam arti melihat sesuatu dengan cermat

dan seksama, tidak ada lagi kegiatan kecuali memberi laporan berdasarkan

kenyataan yang sebenarnya dari apa yang di awasi”98

.

Menurut seminar ICW pertanggal 30 Agustus 1970 mendefinisikan bahwa

“Pengawasan sebagai suatu kegiatan untuk memperoleh kepastian apakah suatu

pelaksaan pekerjaan/kegiatan itu dilaksanakan sesuai dengan rencana, aturan-

aturan dan tujuan yang telah ditetapkan”. Jika memperhatikan lebih jauh, yang

menjadi pokok permasalahan dari pengawasan yang dimaksud adalah, suatu

rencana yang telah digariskan terlebih dahulu apakah sudah dilaksanakan sesuai

dengan rencana semula dan apakah tujuannya telah tercapai.

Sebagai bahan perbandingan diambil beberapa pendapat para sarjana di

bawah ini antara lain:

98

Sujanto, 1986, Beberapa Pengertian di Bidang Pengawasan, Ghalia Indonesia, hal 2.

91

Menurut Prayudi: “Pengawasan adalah suatu proses untuk menetapkan

pekerjaan apa yang dijalankan, dilaksanakan, atau diselenggarakan itu dengan apa

yang dikehendaki, direncanakan atau diperhatikan”99

.

Menurut Saiful Anwar, pengawasan atau kontrol terhadap tindakan

aparatur pemerintah diperlukan agar pelaksanaan tugas yang telah ditetapkan

dapat mencapai tujuan dan terhindar dari penyimpangan-penyimpangan100

Dari uraian tersebut maka dapat penulis rumuskan

1. Pengawasan adalah merupakan proses kegiatan yang terus-menerus

dilaksanakan untuk mengetahui pekerjaan apa yang sudah dilaksanakan,

kemudian diadakan penilaian serta mengoreksi apakah pelaksanaannya sesuai

dengan semestinya atau tidak.

2. Selain itu Pengawasan adalah suatu penilaian yang merupakan suatu proses

pengukuran dan pembandingan dari hasil-hasil pekerjaan yang nyata telah

dicapai dengan hasil-hasil yang seharusnya dicapai. Dengan kata lain, hasil

pengawasan harus dapat menunjukkan sampai dimana terdapat kecocokan

atau ketidakcocokan serta mengevaluasi sebab-sebabnya.

Pengawasan adalah sebagai suatu proses untuk mengetahui pekerjaan yang

telah dilaksanakan kemudian dikoreksi pelaksanaan pekerjaan tersebut agar sesuai

dengan yang semestinya atau yang telah ditetapkan. Pengawasan yang dilakukan

adalah bermaksud untuk mendukung kelancaran pelaksanaan kegiatan sehingga

99

Prayudi, 1981, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta, hal 80

100 Saiful Anwar., Sendi-Sendi Hukum Administrasi Negara, Glora Madani Press, 2004,

hal.127

92

dapat terwujud daya guna, hasil guna, dan tepat guna sesuai rencana dan sejalan

dengan itu, untuk mencegah secara dini kesalahan-kesalahan dalam pelaksanaan.

Dengan demikian pada prinsipnya pengawasan itu sangat penting dalam

pelaksanaan pekerjaan, sehingga pengawasan itu diadakan dengan maksud101

.

a. Mengetahui lancar atau tidaknya pekerjaan tersebut sesuai dengan

yang telah direncanakan.

b. Memperbaiki kesalahan-kesalahan yang dibuat dengan melihat

kelemahan-kelemahan, kesulitan-kesulitan dan kegagalan-

kegagalan dan mengadakan pencegahan agar tidak terulang

kembali kesalahan-kesalahan yang sama atau timbulnya kesalahan

baru.

c. Mengetahui apakah penggunaan fasilitas pendukung kegiatan telah

sesuai dengan rencana atau terarah pada sasaran.

d. Mengetahui hasil pekerjaan dibandingkan dengan yang telah

ditetapkan dalam perencanaan semula.

e. Mengetahui apakah segala sesuatu berjalan efisien dan dapatkah

diadakan perbaikan-perbaikan lebih lanjut sehingga mendapatkan

efisiensi yang besar.

Sedangkan tujuan pengawasan akan tercapai apabila hasil-hasil

pengawasan maupun memperluas dasar untuk pengambilan keputusan setiap

pimpinan. Hasil pengawasan juga dapat digunakan sebagai dasar untuk

penyempurnaan rencana kegiatan rutin dan rencana berikutnya. Dari uraian di atas

dapatlah kita ambil kesimpulan bahwa pada dasarnya pengawasan bertujuan untuk

mengoreksi kesalahan-kesalahan yang terjadi nantinya dapat digunakan sebagai

pedoman untuk mengambil kebijakan guna mencapai sasaran yang optimal.

Selanjutnya pengawasan itu secara langsung juga bertujuan untuk102

:

101

Ibid 102

Prayudi, 1981, Op Cit hal 80

93

1. Menjamin ketepatan pelaksanaan sesuai dengan rencana, kebijakan

dan peringkat.

2. Menertibkan koordinasi kegiatan-kegiatan.

3. Mencegah pemborosan dan penyelewengan.

4. Menjamin terwujudnya kepuasan masyarakat atas jasa yang dihasilkan.

5. Membina kepercayaan masyarakat terhadap kepemimpinan organisasi.

Dari keseluruhan pendapat di atas dapat dilihat adanya persamaan pandangan

yakni dalam hal tujuan dilakukannya kegiatan pengawasan, yaitu agar semua

pekerjaan/kegiatan yang diawasi dilaksanakan sesuai dengan rencana. Rencana

dalam hal ini adalah suatu tolok ukur apakah suatu pekerjaan/kegiatan sesuai atau

tidak. Dan yang menjadi alat ukurnya bukan hanya rencana tetapi juga

kebijaksanaan, strategi, keputusan dan program kerja. Pengawasan juga berarti

suatu usaha atau kegiatan penilaian terhadap suatu kenyataan yang sebenarnya,

mengenai pelaksanaan tugas atau kegiatan apakah sesuai dengan rencana atau

tidak.

Berbicara tentang arti pengawasan dalam hukum administrasi negara

maka hal ini sangat erat kaitannya dengan peranan aparatur pemerintah sebagai

penyelenggaraan tugas-tugas umum pemerintah dan pembangunan. Tugas umum

aparatur pemerintah dan tugas pembangunan hanya dapat dipisahkan, akan tetapi

tidak dapat dibedakan satu sama lain. Aparatur pemerintah dalam melaksanakan

tugas pemerintahan juga sekaligus melaksanakan tugas pembangunan, demikian

juga halnya aparatur pemerintah dalam melaksanakan tugas pembangunan

bersamaan juga melaksanakan tugas pemerintahan.

94

Supaya perencanaan dan program pembangunan di daerah dapat berjalan

sesuai dengan apa yang diharapkan, maka hendaknya diperlukan pengawasan

yang lebih efektif di samping dapat mengendalikan proyek-proyerk pembangunan

yang ada di daerah. Dengan demikian untuk lebih memperjelas arti pengawasan

dalam kacamata hukum administrasi negara yang akan dilakukan oleh aparatur

pengawasan maka berikut ini penulis akan mengemukakan pendapat guru besar

hukum administrasi negara Prayudi Atmosudirdjo menyatakan bahwa :

“Pengawasan adalah proses kegiatan-kegiatan yang membandingkan apa yang

dijalankan, dilaksanakan atau diselenggarakan itu dengan apa yang dikehendaki,

direncanakan atau diperintahkan”. Berdasarkan kutipan di atas maka dapat

difahami bahwa yang menjadi tujuan pengawasan adalah untuk mempermudah

mengetahui hasil pelaksanaan.

Berdasarkan uraian di atas maka bila kita kaitkan dengan pokok

permasalahan dalam tulisan ini tentang Kewenangan Badan Pengasan Obat dan

Makanan dalam melakukan pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol

menurut PERMENKES No.382/MENKES/PER/VI/1989 tentang Pendaftaran

Makanan dikaitkan dengan Perda Provinsi Bali No.5 Tahun 2012 tentang

Pengendalian Peredaran Minuman Baralkohol di Bali maka jelas terlihat bahwa

tujuan pengawasan sebagaimana tersebut di atas tidak tercapai.

Secara Normatif dalam Perda Bali No 5 Tahun 2012 tentang Pengendalian

Peredaran Minuman Beralkohol di Bali jelas-jelas tidak mengatur tentang

kewenangan BPOM untuk melakukan pengawasan dan pengendalian minuman

beralkohol di Bali padahal jelas Badan POM memiliki kewenangan di seluruh

95

Indonesia melalui peraturan menteri kesehatan Kewenangan Badan Pengasan

Obat dan Makanan dalam melakukan pengawasan dan pengendalian minuman

beralkohol menurut Permenkes No.382/MENKES/PER/VI/1989 tentang

Pendaftaran Makanan mewajibkan semua makanan yang akan diedarkan di

masyarakat harus di daftarkan terlebih dahulu ke Badan POM guna memperoleh

nomor pendaftaran makanan tak terkecuali untuk produk olahan rumah tangga

seperti minuman beralkohol dan susu. Dalam Permenkes tersebut Badan POM

telah menetapkan standar-standar mutu minuman beralkohol yang boleh di

edarkan atau dipasarkan, sehingga memenuhi aspek kesehatan dan keselamatan

pangan bagi masyarakat.

96

BAB IV

KEPASTIAN HUKUM PEREDARAN MINUMAN BERALKOHOL

DI PROVINSI BALI

Dalam Bab ini akan dibahas mengenai permasalahan berikutnya yaitu :

Kepastian hukum dalam pengendalaian dan peredaran minuman beralkohol di

Provinsi Bali berdasarkan Perda Provinsi Bali No.5 Tahun 2012, sebelum

menguraikan permasalahan tersebut maka akan diuraikan tentang standar mutu

dan pendistribusian minuman beralkohol dan pengwasannya yang akan diuraikan

sebagai berikut:

4.1. Standar Mutu dan Pendistribusian Minuman Beralkohol

Sudah menjadi kewajiban Negara untuk menjamin agar makanan dan

minuman yang dikonsumsi oleh warganya aman dan memenuhi standar

kesehatan, demikian pula halnya dengan pemerintah Indonesia yang telah

menetapkan standar-standar mutu tertentu terhadap pangan tersebut. Selain

penentapan standar mutu makanan harus pula dibarengi dengan pengawasan di

lapangan, jangan sampai makanan-makanan yang tidak memenuhi standar

kesehatan dikonsumsi masyarakat.

Berkaitan dengan minuman beralkohol maka pemerintah Indonesia telah

menetapkan standar mutu minuman beralkohol yang tertuang dalam peraturan-

peraturan yang terurai di bawah ini :

96

97

Dalam ketentuan Keputusan Presiden No. 3 Tahun 1997 tentang

Pengawasan dan Pengendalian Minuman Beralkohol, bahwa minuman beralkohol

merupakan minuman yang mengandung ethanol yang diproses dari hasil pertanian

yang mengandung karbohidrat dengan cara fermentasi dan destilisasi atau

fermentasi tanpa destilisasi baik dengan memberikan perlakuan terlebih dahulu

atau tidak , menambahkan bahan lain atau tidak, maupun yang diproses dengan

cara mencampur konsentrat dengan ethanol atau dengan cara pengenceran

minuman mengandung alkohol.

Dalam ketentuan Pasal 3 Keputusan tersebut, diuraikan bahwa Minuman

beralkohol dibagi dalam 3 golongan yan itu :

1. Minuman beralkohol golongan A adalah minuman beralkohol dengan

kadar Ethanol (C2H5OH) 1% (satu persen) sampai dengan 5% (lima

persen)

2. Minuman beralkohol Golongan B adalah minuman beralkohol dengan

kadar ethanol (C2H5OH) lebih dari 5% (lima Persen) samapai 20% (

duapuluh persen) dan

3. Minuman beralkohol Golongan C adalah minuman beralkohol dengan

kadar ethanol (C2H5OH) lebih dari 20% (dua puluh persen) samapai

55% (lima puluh lima persen)

Semua minuman beralkohol dalam golongan A,B dan C adalah minuman

beralkohol yang produksi, pengedaran dan penjualannya ditetapkan sebagai

barang yang ada dalam pengawasan, dan selanjutnya ditetapkan pula bahwa

menteri kesehatan menetapkan standar mutu minuman beralkohol.

Berdasarkan Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No

282/MENKES/SK/11/1998 tentang Standar Mutu Produksi Minuman Beralkohol,

dalam Pasal 2 telah ditetapkan standar mutu dan golongan untuk jenis minuman

beralkohol sebagai berikut :

98

a. Minuman beralkohol golongan A adalah minuman beralkohol dengan

kadar ethanol (C2H5OH) 1% (satu persen) sampai 5% (lima persen)

b. Minuman beralkohol golongan B adalah minuman beralkohol dengan

kadar ethanol (C2H5OH) lebih dari 5% (lima persen) sampai dengan

20 % (dua puluh persen)

c. Minuman beralkohol golongan C adalah minuman beralkohol dengan

kadar ethanol (C2H5OH) lebih dari 20 % (duapuluh persen) sampai

dengan 55%(lima puluh lima persen)

Dari uraian diatas maka sangatlah jelas minuman berakohol yang bisa di

konsumsi paling tinggi berkadar alkohol 55% yang termasuk dalam golongan C,

demikian pula semua minuman berakohol yang mengandung kadar ethanol 1 %

(satu persen) sampai dengan 55% (lima puluh lima persen), dalam hal produksi,

pengedaran dan penjualannya haruslah memenuhi standar mutu minuman

beralkohol yang di tetapakan oleh menetri kesehatan dan minuman tersebut harus

pula mendapatkan pengawasan dari instansi terkait.

Selain berkaitan standar mutu kandungan atau kadar alkohol yang

terkandung dalam minuman beralkohol maka dalam Peraturan Menteri Kesehatan

No 282/MENKES/SK/11/1998 tentang Standar Mutu Produksi Minuman

Beralkohol di tetapkan pula tentang jaminan mutu dalam Pasal 7 menguraikan:

a. Perusahaan yang memproduksi minuman beralkohol wajib memiliki

izin industri dari menteri perindustrian dan perdagangan

b. Selain izin industri perusahaan sebelum memproduksi minuman

beralkohol wajib memiliki sertifikat cara produksi makanan yang

baik bagi minuman beralkohol

c. Perusahaan yang memproduksi minuman berakohol wajib memiliki

sistem jaminan mutu

d. Dalam rangka melaksanakan sistem jaminan mutu perusahaan yang

memproduksi minuman beralkohol wajib melakukan pengujian mutu

produksi

e. Minuman beralkohol yang diperdagangkan dan di impor haruslah

didaftarkan di departemen kesehatan untuk dilakukan penilaian

terhadap mutu dan keamananya

99

Selanjutnya di sebutkan pula bahwa ketentuan penilaian terhadap mutu dan

keamanan makanan dilakukan oleh direktur jendral, semua makanan yang tidak

mendapatkan persetujuan pendaftaran makanan dari menteri kesehatan melalui

BPOM dilarang diedarkan dan diperdagangkan.

Dalam melakukan pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol

Menteri Kesehatan melalui Badan POM, telah pula menetapkan tatacara

pendistibusian makanan yang bertujuan untuk mengarahkan bagi produsen,

distributor atau pengedar makanan melaksanakan cara disitribusi sesuai ketentuan

yang berlaku, khususnya untuk minuman beralkohol ditetapkan cara-cara sebagai

berikut:

1. Secara umum : makanan yang diedarkan di seluruh wilayah Indonesia

harus memenuhi syarat-syarat kesehatan, keselamatan dan standar

mutu yang ditetapkan sesuai dengan jenis-jensi makanan

2. Mengenai Label; Minuman beralkohol haruslah mencantumkan pada

etiketnya kadar alkohol yang terdapat dalam minuman tersebut sesuai

dengan Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No. 79/

Menkes/Per/III/1978.

3. Mengenai Peragaan; Peragaan minuman beralkohol haruslah terpisah

dengan makanan lainnya, ditempatkan dalam rak/lemari, disertakan

fotocopy izin sebagai penjual minuman beralkohol dn mencantumkan

tanda peringatan bahwa untuk anak di bawah 16 tahun dilarang

membeli minuman keras.

100

4. Distribusi makanan khusus: Mengenai Peredaran Minuman beralkohol

haruslah memenuhi Peraturan Menteri Kesehatan No

86/Menkes/Per/IV/1977 tentang Minuman keras :

a. Label harus setaui dengan ketentuan peraturan yang ditetapkan

b. Importir, pedagang, penyalur, pengecer dan penjual minuman

beralkohol harus mendapat izin dari Menteri Kesehatan

c. Minuman keras yang tidak terdaftar pada Depertemen Kesahatan

RI dinyatakan sebagai makanan yang berbahaya bagi kesehatan

manusia

d. Produsen minuman beralkohol hanya boleh menjual pedagang

besar minuman beralkohol

e. Importir minuman beralkohol hanya boleh menjual pada pedagang

besar minuman beralkohol

f. Pedagang besar minuman beralkohol hanya boleh menjual pada

penyalur

g. Pedagang besar minuman beralkohol haruslah membuat laporan

berkala kepada Badan POM setiap akhir bulan sesuai ketentuan

Badan POM

h. Laporan Pedagang besar minuman beralkohol dikirimkan pada

Direktorat Jendral Pengawasan Obat dan Makanan dengan

tembusan kepada Kepala Kantor Wilayah Departemen Kesehatan

Provinsi setempat

i. Penyalur minuman beralkohol hanya boleh menjual minuman

beralkohol pada pengecer ataupun penjual minuman beralkohol

101

j. Pada penyerahan minuman beralkohol yang mengandung kadar

ethanol lebih dari 20 % sampai dengan 50% pada konsumen,

wajib mencatat tanggal penyerahan, nama dan alamat penerima,

nomor dan tanggal passport atau kartu tanda penduduk, serta jenis

dan jumlah minuman yang dibeli.

k. Tempat penjualan minuman beralkohol tidak boleh berdekatan

dengan tempat ibadah, rumah sakit dan sekolah

5. Larangan dalam distribusi Minuman Beralkohol: Mengenai larangan

Peredaran minuman beralkohol diatur dengan Peraturan Menteri

Kesehatan RI No. 86/Menkes/Per/IV/1977 tentang minuman

beralkohol, dengan larangan sebagai berikut:

a. Dilarang mengimpor minuman beralkohol tanpa seijin dari Menteri

Kesehatan RI

b. Dilarang mengedarkan minuman beralkohol yang mengandung

kadar methanol (CH3OH) lebih dari 0,1% (satu per sepuluh

persen) dihitung terhadap kadar etanol (C2H5OH)

c. Dilarang menjual/menyerahkan minuman beralkohol kepada anak

di bawah umur 16 (enem belas) tahun

d. Dilarang mengiklankan minuman beralkohol golongan C yaitu;

minuman beralkohol yang mempunyai kadar 20% sampai dengan

50%

Apabila sebuah perusahaan yang akan melakukan penjualan atau

memperdagangkan minuman keras tidak memenuhi ketentuan di atas maka dapat

dikenakan tindakan samapi pada pencabutan ijin untuk berjualan.

102

Apabila kita kaji uraian di atas maka jelaslah bahwa Pemerintah Indonesia

melalui Menteri Kesahatan dan Badan POM telah melakukan upaya-upaya untuk

menjaga keamanan makanan yang dikonsumsi oleh warganya khusnya berkaitan

dengan minuman beralkohol, pemerintah telah menetapkan standar mutu,

jaminan mutu bahkan lebih jauh dari itu pemerintah telah pula menetapkan

standar tentang tatacara penyimpanan, pendistribusian dan penjualam minuman

beralkohol. Tentunya semua peraturan ini akan berlaku sama di seluruh Indonesia

4.2. Upaya Pengawasan dan Pengendalian Minuman beralkohol

Pengawasan merupakan proses kegiatan yang terus-menerus dilaksanakan

untuk mengetahui pekerjaan apa yang sudah dilaksanakan, kemudian diadakan

penilaian serta mengoreksi apakah pelaksanaannya sesuai dengan semestinya atau

tidak. Selain itu Pengawasan adalah suatu penilaian yang merupakan suatu proses

pengukuran dan pembandingan dari hasil-hasil pekerjaan yang nyata telah dicapai

dengan hasil-hasil yang seharusnya dicapai. Dengan kata lain, hasil pengawasan

harus dapat menunjukkan sampai di mana terdapat kecocokan atau

ketidakcocokan serta mengevaluasi sebab-sebabnya.

Akan tetapi kalau diterjemahkan begitu saja istilah controlling dari bahasa

Inggris, maka pengertiannya lebih luas dari pengawasan yaitu dapat diartikan

sebagai pengendalian, padahal kedua istilah ini berbeda karena dalam

pengendalian terdapat unsur korektif. Istilah pengendalian berasal dari kata

kendali yang berarti mengekang atau ada yang mengendalikan. Jadi berbeda

dengan istilah pengawasan, produk langsung kegiatan pengawasan adalah untuk

103

mengetahui sedangkan kegiatan pengendalian adalah langsung memberikan arah

kepada objek yang dikendalikan. Dalam pengendalian kewenangan untuk

mengadakan tindakan korektif itu sudah terkandung di dalamnya, sedangkan

dalam pengertian pengawasan tindakan korektif itu merupakan proses lanjutan.

Pengendalian adalah pengawasan ditambah tindakan korektif. Sedangkan

pengawasan adalah pengendalian tanpa tindakan korektif. Namun sekarang ini

pengawasan telah mencakup kegiatan pengendalian, pemeriksaan, dan penilaian

terhadap kegiatan.

Badan POM melakukan pengawasan dan pengandalian makanan di

Indonesia, secara umum dilakukan dalam dua cara yaitu Preventif atau

pencegahan dimana Badan POM melakukan upaya-upaya pembinaan dan

sosialisasi terhadap para produsen, distributor dan penjual obat dan makanan

dengan memberikan informasi tentang kewajiban untuk mendaftarkan makanan

yang akan diedarkan pada masyarakat. Selain tindakan prevendtif Badan POM

juga melakukan upaya upaya penindakan atau Preemtif. Tindakan Preemtif

mengacu pada Keputusan Kepala Badan Pengawas Obat dan Makanan Republik

Indonesia No. HK.00.05.72.4473 tentang prosedur tetap penyidikan tindak pidana

di bidang obat dan makanan prosedur tersebut sebagai berikut:

a. Petugas Badan POM dalam melakukan inspeksi mendadak (sidak),

didasarkan pada target pelanggar tahunan yang telah diprogramkan

dalam rencana kerja tahunan maupun informasi atau laporan dari

masyarakat, selanjutnya petugas melakukan pengawasan dan

pengamatan melalui pemeriksaan setempat terhadap sarana, orang,

104

aktivitas produksi, import, distribusi dan produk, kemudian akan

dicari barang bukti dan dilakukan analisa

b. Setelah diperoleh bukti awal yang cukup kemudian Kepala Balai

POM akan mengeluarkan surat tugas, dan berdasarkan surat tersebut

dilakukan investigasi terhadap sarana legal maupun illegal, terhadap

sarana legal akan diadakan audit yang komperhensif terhadap

keabsahan dokumen dan sarana produksi dan bila sarana illegal maka

akan dilakukan proses pro justicia apa bila ditemukan bukti yang

cukup, kalau belum ada bukti yang cukup maka akan dilakukan

pengawasan dan pengamatan ke sarana produksi lagi

c. Langkah-Langkah projusticia dilakukan berdasarkan ketentuan

KUHAP dan dilakukan oleh Penyidik Pegawai Negeri Sipil atau

PPNS, dari tahap penyelidikan, penyidikan, penyusunan berkas,

pemyerahan berkas ke jaksa

d. Selanjutnya langkah monitoring dan evaluasi yang dilakukan

melalui pemeriksaan laporan kemajuan proses projusticia seperti,

Surat Perintah Dimulainya Penyidikan (SPDP), tahap pemeriksaan

tersangka, penyerahan berkas ke jaksa penuntut umum, penyerahan

tersangka dan barang bukti ke jaksa, persidangan sampai pada tahap

penuntutan dan putusan dan terakhir pelaksanaan hukuman /proses

eksekusi

e. Pelaporan hasil investigasi dan kemajuan proses pro justicia ke

Kepala Badan POM.

105

Dalam melakukan upaya-upaya penindakan Badan POM juga melakukan

kerjasama dengan Kepolisian dengan menerbitkan Surat Keputusan bersama

POLRI dengan Badan POM tentang Peningkatan Hubungan Kerjasama dalam

rangka Pengawasan dan Penyidikan Tindak Pidana di Bidang Obat dan Makanan,

tertanggal 16 Agustus 2002, sebagai berikut:

a. Dimana ruang lingkup kerjasama tersebut meliputi Pengawasan dan

penyidikan terhadap tindak pidana di bidang Obat, Obat Tradisional,

Produk Biologi, Produk Komplemen, Produk Pangan, Kosmetika, Alat

Kesehatan, Perbekalan Rumah Tangga, Narkotika , Psikotropika dan

Bahan Berbahaya bagi kesehatan.

b. Kordinasi dilakukan dengan menunjuk petugas fungsional penghubung

antara Polri dan Badan POM, yang melakukan kordinasi rutin sekurang-

kurangnya 3 (tiga) bulan sekali.

c. Apabila telah ditemukan indikasi adanya kasus tindak pidana Badan POM

dapat melakukan penanganan sebagaimana lingkup tugasnya, dan Badan

POM dapat pula menyerahkan sepenuhnya pada POLRI ataupun bisa

melakukan dengan cara bersama-sama

d. Anggaran biaya yang timbul dari penyelenggaraan kerjasama ini di

tanggung masing-masing lembaga

e. Badan POM melakukan pengawasan dan pengandalian makanan di

Indonesia, secara umum dilakukan dalam dua cara yaitu Preventif atau

pencegahan dimana Badan POM melakukan upaya-upaya pembinaan dan

sosialisasi terhadap para produsen, distributor dan penjual obat dan

106

makanan dengan memberikan informasi tentang kewajiban untuk

mendaftarkan makanan yang akan diedarkan pada masyarakat. Selain

tindakan prevendtif Badan POM juga melakukan upaya- upaya

penindakan atau Preemtif. Tindakan Preemtif mengacu pada Keputusan

Kepala Badan Pengawas Obat dan Makanan Republik Indonesia No.

HK.00.05.72.4473 tentang prosedur tetap penyidikan tindak pidana di

bidang obat dan makanan.

4.3. Kepastian Hukum dalam Pengendalian Peredaran Minuman

Beralkohol di Provinsi Bali

Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya bahwa dalam hal pengendalian

dan pengawasan dan pengendalian peredaran minuman beralkohol di Bali,

terdapat dua lembaga yang berhak. Pertama BPOM sebagai perpanjangan

pemerintah pusat berwenang dalam melakukan pengawasan peredaran minuman

beralkohol di seluruh Indonesia tak terkecuali di Bali, Dalam petunjuk teknis

yang dikeluarkan oleh Menteri Kesehatan dengan Peraturan Menteri Kesehatan

Republik Indonesia No 382/Menkes/Per/VI/ 1989 tentang Pendaftaran Makanan

semua makanan khususnya pangan olahan termasuk minuman beralkohol

haruslah didaftarkan ke BPOM, dan nomor pendaftaran makanan tersebut harus di

cantumkan dalam label makanan. Sementara itu dalam Perda 5 Tahun 2012

tentang Pengendalian Peredaran Minuman beralkohol di Bali, tidak ada satu

pasalpun yang menyebutkan keharusan untuk mendaftarakan hasil pangan olahan

tersebut ke Menteri Kesehatan melalui Badan POM.

107

Dalam Perda tersebut telah ditetapkan kewenangan Pemerintah Daerah Bali

dimana pemberian izin, Pembinaan dan pengendalian terhadap peredaran

minuman beralkohol dilakukan oleh Gubernur. Setiap penjual minuman

beralkohol haruslah mempunyai Surat Izin Usaha Perdagangan Minuman

Beralkohol yang selanjutnya disebut SIUP-MB, SIUP MB adalah Surat Izin

untuk dapat melaksanakan kegiatan usaha perdagangan khusus minuman

beralkohol golongan B dan/atau golongan C di Provinsi Bali yang dikeluarkan

atas seizin Gubernur

Sedangkan untuk minuman beralkohol tradisional, bagi mereka yang ingin

memperdagangkan diharuskan mempunyai Izin Usaha Perdagangan Minuman

Beralkohol Tradisional yang selanjutnya disebut SIUP-MBT, SIUP MBT adalah

Surat Izin untuk dapat melaksanakan kegiatan usaha perdagangan khusus

minuman beralkohol produksi tradisional golongan A, golongan B dan/atau

golongan C di Provinsi Bali. SIUP-MBT untuk Distributor diterbitkan oleh

Gubernur.

Dengan demikian setiap Minuman beralkohol produksi luar negeri

(impor) dan produksi dalam negeri, termasuk juga alkohol produksi tradisional

yang diedarkan oleh Distributor, Sub Distributor, pengecer dan penjual langsung

wajib dikemas, menggunakan pita cukai dan label edar dan karenanya dapat di

pasarkan. yang dimaksud label edar sesuai ketentuan Perda ini adalah Label Edar

adalah tanda pengenal dalam bentuk stiker yang ditempel pada setiap botol atau

kemasan minuman beralkohol. Label Edar label edar ini ditetapkan oleh Gubernur

108

dengan tata cara pencetakan dan penggunaan label edar diatur dengan Peraturan

Gubernur sesuai ketentuan Pasal 12 Perda No 5 Tahun 2012

Perda No 5 Tahun 2012 , sama sekali tidak mengatur tentang peran dan

kewenangan Badan POM dalam melakukan pengawasan dan peredaran

mminuman beralkohol di Bali sehingga dapat pula dikatakan bahwa telah terjadi

kekosongan norma bagi Badan POM dalam melakukan pengawasan dan

pengendalian minuman beralkohol di Bali, sementera tugas Badan POM jelas

untuk melakukan pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol di dasarkan

pada Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No 382/Menkes/Per/VI/

1989 tentang Pendaftaran Makanan.

Selanjutnya Perda No 5 Tahun 2012 dikaji berdasarkan Teori

perundang-undangan yang baik. Pembentukan undang-undang didasarkan pada

perwujudan asas-asas hukum (umum). Asas-asas hukum berfungsi untuk

menafsirkan aturan-aturan hukum dan memberikan pedoman bagi suatu perilaku,

sekalipun tidak secara langsung sebagaimana terjadi dengan norma-norma

perilaku. Asas-asas hukum menjelaskan norma-norma hukum yang di dalamnya

terkandung nilai-nilai ideologis tertib hukum.

Menurut A. Hamid S. Attamimi103

, asas - asas pembentukan peraturan

perundang undangan yang baik, berfungsi untuk memberikan pedoman dan

bimbingan bagi penuangan isi peraturan ke dalam bentuk dan susunan yang

sesuai, bagi penggunaan metode pembentukan yang tepat dan bagi mengikuti

proses dan prosedur pembentukan yang telah ditentukan. serta bermanfaat bagi

103

A Hamid S Atammimi dalam Maria Farida , 2007, Ilmu Perundang-undangan , Janis,

Fungsi dan Materi Muatan, Kanisius, Yogyakarta , hal. 252

109

penyiapan, penyusunan, dan pembentukan suatu peraturan perundang undangan.

Kemudian, dapat digunakan oleh hakim untuk melakukan pengujian(toetsen), agar

peraturan peraturan tersebut memenuhi asas asas dimaksud, serta sebagai dasar

pengujian dalam pembentukan aturan hukum yang berlaku.

Dengan berdasarkan asas-asas umum pembentukan peraturan yang baik,

maka menurut Van De Vlies, perumusan tentang asas pembentukan peraturan

perundang undangan yang baik, dapat dibagi menjadi dua bagian yaitu asas

formal (formele beginselen) dan asas materiil (materiele beginsele) Asas formal,

meliputi104

:

a. asas tujuan yang jelas

b. asas organ atau lembaga yang tepat

c.asas perlunya pengaturan

d. asas dapat dilaksanakan

e. asas consensus

sedangkan asas materiil meliputi:

a. asas terminologi dan sistematika yang jelas.

b. asas dapat dikenali

c. asas perlakuan yang sama dalam hukum

d. asas kepastian hukum

e. asas pelaksanaan hukum sesuai dengan keadaan individual.

Selanjutnya menurut A. Hamid S Attamimi menjelaskan dalam

pembentukan perundang-undangan selain berpedoman pada asas - asas

pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, juga perlu dilandasi oleh

104

Ibid, Hal 254

110

asas-asas hukum umum, yang di dalamnya terdiri dari asas negara berdasar atas

hukum (rechtstaat), pemerintahan berdasarkan sistem konstitusi dan negara

berdasarkan kedaulatan rakyat. setidaknya terdapat beberapa pegangan yang dapat

dikembangkan guna memahami asas asas pembentukan peraturan perundang

undangan yang baik secara benar, yaitu:

a. asas yang berlaku dalam Pancasila selaku asas asas dalam hukum

umum bagi peraturan perundang undangan, memiliki pengertian

bahwa Pancasila selaku cita hukum, yang juga merupakan norma

fundamental, sebagai norma tertinggi bagi berlakunya semua norma -

norma hukum yang berlaku pada kehidupan rakyat Indonesia.

b. asas - asas Negara berdasar atas hukum selaku asas - asas hukum

umum bagi perundang-undangan, memiliki pengertian bahwa asas

pemerintahan yang diatur dengan atau berdasarkan undang-undang.

c. asas-asas pemerintahan berdasar sistem konstitusi selaku asas-asas

umum bagi perundang-undangan, memiliki pengertian bahwa apa

yang dicantumkan dalam ketentuan-ketentuan UUD 1945 di bidang

pembentukan peraturan perundang-undangan ditegaskan kembali

dalam asas ini

d. asas-asas bagi peraturan perundang-undangan yang dikembangkan

oleh para ahli

111

Dengan menggunakan istilah lain, Bagir Manan mengemukakan, bahwa dalam

pembentukan peraturan perundang-undangan haruslah mengacu pada landasan

pembentukan peraturan perundang-undangan, yang didalamnya terdiri dari105

:

a. Landasan yuridis.

Karena landasan ini akan menunjukkan keharusan adanya

kewenangan dari pembuat produk-produk hukum, keharusan

adanya kesesuaian bentuk atau jenis produk-produk hukum dengan

materi yang diatur, keharusan mengikuti tata cara tertentu,

keharusan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-

undangan yang lebih tinggi tingkatannya, produk-produk hukum

yang dibuat harus dapat diterima oleh masyarakat secara wajar

maupun spontan

b. Landasan sosiologis.

Landasan ini akan mencerminkan kenyataan yang hidup dalam

masyarakat. Dengan dasar ini, diharapkan peraturan yang dibuat

akan diterima oleh masyarakat. Peraturan yang diterima secara

wajar akan mempunyai daya berlaku efektif dan tidak begitu

banyak memerlukan pengerahan institusional untuk

melaksanakannya

c. Landasan filosofis.

Landasan ini berkaitan dengan cita hukum, dimana semua

masyarakat mempunyainya, yaitu apa yang mereka harapkan dari

hukum. Cita hukum tersebut tumbuh dari sistem nilai mereka

mengenai baik ataupun buruknya, pandangan terhadap hubungan

individual dan kemasyarakatan dan sebagainya. Kesemuanya

merupakan bersifat filosofis, artinya menyangkut pandangan

mengenai hakikat sesuatu

Berdasarkan uraian di atas maka jelas terlihat bahwa sebuah perundang-

undangan yang baik haruslah memenuhi asas- asas perundang-undangan yang

baik. Pemerintah Indonesia telah memberikan rumusan asas-asas peraturan

perundang-undangan yang baik, sebagaimana diuraikan dalam ketentuan Pasal 5

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-Undangan menguraikan sebagai berikut:

105

Bagir Manan, 1994, Ketentuan-ketentuan Tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan dalam Pembangunan Nasional, makalah

112

a. Asas kejelasan tujuan

b. Asas kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat

c. Asas kesesuaian antara jenis dan materi muatan

d. Asas dapat dilaksanakan

e. Asas kedayagunaan dan kehasilgunaan

f. Asas kejelasan rumusan

g. Asas keterbukaan

Bahwa Perda No 5 Tahun 2012 bila dikaji dengan perumusan asas-asas peraturan

perundang-undangan yang baik maka menurut hemat penulis dapat dikatakan

bahwa perda No 5 Tahun 2012 tidak memenuhi asas-asas pembentukan peraturan

yang baik khususnya :

1. Asas kesesuaian antara jenis dan materi muatan,

2. Asas dapat dilaksanakan

Dikatakan tidak memenuhi rumusan asas kesesuaian antara jenis dan

materi muatan , dimana dalam penjelasannya yang dimaksud asas kesesuaian

antara jenis dan materi yaitu bahwa dalam pembentukan peraturan perundang-

undangan harus memperhatikan materi muatan yang tepat. Dalam penentuan

materi muatan, juga disebutkan dalam Pasal 6 Undang-Undang Nomor 12 Tahun

2011, yang terdiri dari asas pengayoman, kemanusian, kebangsaan, kekeluargaan,

kenusantaraan, bhineka tunggal ika, keadilan, kesamaan kedudukan dalam hukum

dan pemerintahan, ketertiban dan kepastian hukum, dan/keseimbangan, keserasian

dan keselarasan, serta asas lain sesuai dengan bidang hukum peraturan perundang-

undangan yang bersangkutan.

113

Dalam Perda No 5 Tahun 2012 tentang Pengendalian Peredaran Minuman

Baralkohol tidak memberikan kepastian hukum kepada para produsen,

distributor maupun penjual minuman beralkohol, hal mana disebabkan

berdasarkan ketentuan Pasal 10 Perda tersebut diuraikan:

(1) Minuman beralkohol produksi luar negeri (impor) dan produksi dalam

negeri yang diedarkan oleh Distributor, Sub Distributor, pengecer dan

penjual langsung wajib dikemas, menggunakan pita cukai dan label edar.

(2) Minuman beralkohol produksi tradisional yang dikonsumsi dan

diedarkan oleh kelompok usaha atau koperasi wajib dikemas dan

menggunakan label edar.

(3) Minuman beralkohol produksi tradisional yang tidak untuk dikonsumsi

dan diedarkan oleh kelompok usaha atau koperasi peredarannya dengan

menggunakan label untuk upacara (tetabuhan) dan label edar.

Pasal 12 Perda tersebut juga diuraikan :

(1) Gubernur menetapkan label edar.

(2) Tata cara pencetakan dan penggunaan label edar diatur dengan Peraturan

Gubernur.

Permasalahan antara kewenangan Badan BOM dan Pemerintah Daerah

Bali dalam melakukan pengawasan dan pengendalian peredaran minuman

beralkohol dimana menurut Perda ini dalam Pasal 10 diuraikan minuman

beralkohol baik import maupun produksi tradisional cukup hanya dengan

menggunakan label edar dapat dipasarkan, sementara jelas menurut Pasal 12 label

edar ditetapkan oleh Gubernur, dalam Perda Provinsi Bali ini sama sekali tidak

114

mewajibkan setiap produsen, distributor dan penjual minuman beralkohol

tersebut harus di daftarkan pada Menteri Kesehatan melalui Badan POM untuk

memperoleh nomor pendaftaran pangan, makanan yang tidak memiliki nomor

pendaftaran makanan seharusnya tidak boleh diedarkan terkecuali terhadap

makanan-makanan yang dikecualikan untuk tidak didaftarkan, sehingga ini

menimbulkan ketidak pastian hukum bagi produsen, distributor dan penjual

minuman beralkohol mereka yang telah memiliki dan memberikan label edar

pada minuman beralkohol yang dijualnya akan tetapi tetap terjaring razia yang

dilakukan Badan POM karena minuman tersebut tidak memiliki nomor

pendaftaran makanan yang dicantumkan di label kemasannya, sebagaimana

ketentuan Pasal 7 Peraturan Menteri Kesehatan Nomor

282/MENKES/SK/11/1998 tentang Standar Mutu Produksi Minuman Beralkohol

di tetapkan pula tentang jaminan mutu dalam Pasal 7 menguraikan:

a. Perusahaan yang memproduksi minuman beralkohol wajib memiliki

izin industri dari menteri perindustrian dan perdagangan

b. Selain izin industri perusahaan sebelum memproduksi minuman

beralkohol wajib memiliki sertifikat cara produksi makanan yang

baik bagi minuman beralkohol

c. Perusahaan yang memproduksi minuman berakohol wajib memiliki

sistem jaminan mutu

d. Dalam rangka melaksanakan sistem jaminan mutu perusahaan yang

memproduksi minuman beralkohol wajib melakukan pengujian mutu

produksi

e. Minuman beralkohol yang diperdagangkan dan di impor haruslah di

daftarkan di Departemen Kesehatan untuk dilakukan penilaian

terhadap mutu dan keamanannya

Selanjutnya disebutkan pula bahwa ketentuan penilaian terhadap mutu dan

keamanan makanan dilakukan oleh Direktur Jenderal Pengawasan Obat dan

Makanan Departemen Kesehatan Republik Indonesia semua makanan yang tidak

115

mendapatkan persetujuan pendaftaran makanan dari Menteri Kesehatan melalui

BPOM dilarang diedarkan dan diperdagangkan.

Dikatakan tidak memenuhi asas dapat dilaksanakan, dalam penjelasan

Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan

asas dapat dilaksanakan berarti bahwa setiap pembentukan peraturan perundang-

undangan harus memperhitungkan efektivitasnya di dalam masyarakat, mengacu

bahwa Perda 5 Tahun 2012 tidak mengatur tentang kewenangan Badan POM

dalam melakukan pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol, berkaitan

dengan pendaftaran makanan sebagaimana diatur dalam ketentuan Permenkes

No.382/MENKES/PER/VI/1989 tentang Pendaftaran Makanan maka sudah dapat

dipastikan Perda ini tidak bisa berlaku efektif dalam masyarakat, makanan yang

tidak memiliki nomor pendaftaran makanan khususnya minuman beralkohol

tidak boleh diedarkan berdasarkan Permekes ini. Akan tetapi dalam perda

menyebutkan minuman beralkohol bila sudah memiliki label edar dapat

dipasarkan atau diedarkan ke masyarakat.

Kemudian bila Perda Bali No 5 tahun 2012 tentang Pengendalian

Peredaran Minuman Beralkohol di Bali dikaitkan ketentuan Pereturan Menteri

Kesehatan Republik Indonesia No 382/Menkes/Per/VI/ 1989 tentang Pendaftaran

Makanan dikaji berdasarkan Teori pemerintahan yang baik, dalam perda tersebut

tidak mengatur tentang tugas dan kewenangan Badan POM atau norma kosong

yang membawa dampak bahwa Badan POM tidak dapat melaksankan fungsinya

secara maksimal dimana para penjual minuman keras yang tidak memiliki nomor

daftar makanan seseuai Peraturan Meneteri Kesehatan No 382/Menkes/Per/VI/

1989 tentang Pendaftaran Makanan akan tetapi bisa diedarkan di Bali karena

116

perda hanya menisyaratkan sebuah minuman beralkohol dapat diedarkan apabila

memiliki label edar saja, bila dikaitkan dengan asas-asas pemerintahan yang baik

maka dapat dikatakan Pemerintah Daerah Bali telah melanggar asas-asas

pemerintahan yang baik khususnya dalam asas asas sebagai berikut:

a. Asas Kepastian Hukum;

Adalah asas dalam negara hukum yang mengutamakan landasan

peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan dalam setiap

kebijakan Penyelenggara Negara.

b. Asas Kepentingan Umum;

Adalah asas yang mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara yang

aspiratif, akomodatif, dan selektif.

c. Asas Keterbukaan;

Adalah asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat untuk

memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak diskriminatif tentang

penyelenggaraan negara dengan tetap memperhatikan perlindungan atas

hak asasi pribadi, golongan, dan rahasia negara.

Sebagaimana diketahui bahwa sistem penyelenggaraan pemerintahan

negara merupakan unsur penting dalam suatu negara. Oleh karena itu, maka tidak

berlebihan apabila salah satu faktor penentu krisis nasional dan berbagai persoalan

yang melanda bangsa Indonesia bersumber dari kelemahan di bidang manajemen

pemerintahan, terutama birokrasi, yang tidak mengindahkan prinsip-prinsip tata

pemerintahan yang baik (good governance). Memasuki era reformasi, hal tersebut

diakui, sehingga melalui TAP MPR RI No. XI/MPR/1999 tentang Penyelenggara

117

Negara yang bersih dan bebas KKN, dan Undang-undang Nomor 28 Tahun 1999

tentang Penyelenggara Negara Yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi, dan

Nepotisme bangsa Indonesia menegaskan tekad untuk senantiasa bersungguh-

sungguh mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan negara dan pembangunan

yang didasarkan pada prinsip-prinsip good governance.

Jika kita melihat bagian-bagian dari partisipasi yang dapat dilakukan oleh

publik atau masyarakat diatas, maka dapat disimpulkan bahwa partisipasi publik

dalam pengambilan suatu keputusan sangatlah penting. Partisipasi publik menjadi

sangat penting urgensinya dalam proses pengambilan keputusan setelah

dikampanyekannya good governance oleh Bank Dunia maupun United Nations

Development Program (UNDP). Mengenai good governance, Hetifah Sj.

Sumarto106

berpendapat:

“Salah satu karakteristik dari good governance atau tata kelola pemerintahan

yang baik atau kepemerintahan yang baik adalah partisipasi. Selanjutnya

UNDP mengartikan partisipasi sebagai karakteristik pelaksanaan good

governance adalah keterlibatan masyarakat dalam pembentukan keputusan

baik secara langsung maupun tidak langsung melalui lembaga perwakilan

yang dapat menyalurkan aspirasinya. Partisipasi tersebut dibangun atas dasar

kebebasan bersosialisasi dan berbicara serta berpartisipasi secara konstruktif”.

Menurut T. Gayus Lumbuun, dalam kepustakaan Hukum Administrasi

Negara asas-asas umum pemerintahan yang baik telah disistematisasi oleh para

ahli terkemuka dan dianut di beberapa negara, antara lain seperti di Belanda

dikenal dengan “Algemene Beginselen van Behoorllijke Bestuur” (ABBB), di

Inggris dikenal “The Principle of Natural Justice”, di Perancis dikenal “Les

Principaux Generaux du Droit Coutumier Publique”, di Belgia dikenal

106

Hetifah Sj. Sumarto, 2003, Inovasi, Partisipasi dan Good Governance, Yayasan Obor

Indonesia, Jakarta,.

118

“Aglemene Rechtsbeginselen”, di Jerman dikenal “Verfassung Sprinzipien” dan di

Indonesia “Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik” (AUPB)107

. Untuk

mengenal asas-asas umum pemerintahan yang baik menurut pendapat ahli

maupun yang berkembang di Peradilan Administrasi, akan diuraikan berikut ini:

Menurut sistematisasi van Wijk/Konijnenbel yang dikutip oleh

IndrohartoAsas-asas umum Pemerintahan yang Baik dikelompokkan108

:

a. Asas-asas formal mengenai pembentukan keputusan yang meliputi Asas

kecermatan formal dan Asas “fair play”.

b. Asas-asas formal mengenai formulasi keputusan yang meliputi Asas

Pertimbangan dan Asas kepastian Hukum formal.

c. Asas-asas Meterial mengenai isi Keputusan yang meliputi Asas kepastian

hukum material, Asas kepercayaan atau asas harapan-harapan yang telah

ditimbulkan, Asas persamaan, Asas kecermatan material dan Asas

keseimbangan.

Di Belanda Asas-asas umum pemerintahan yang baik dipandang sebagai

norma hukum tidak tertulis, namun harus ditaati oleh pemerintah, sehingga dalam

Wet AROB (Administrative Rechtspraak Overheidsbeschikkingen) yaitu

Ketetapan-ketetapan Pemerintahan dalam Hukum Administrasi oleh Kekuasaan

Kehakiman “Tidak bertentangan dengan apa dalam kesadaran hukum umum

merupakan asas-asas yang berlaku (hidup) tentang pemerintahan yang baik”. Hal

itu dimaksudkan bahwa asas-asas itu sebagai asas-asas yang hidup, digali dan

107

T. Gayus Lumbuun, Kebijakan Pemerintah Dalam Mewujudkan Pemerintahan Yang

Baik, http://www.kormonev.menpan.go.id.

108

Indro Harto, 1994 “Usaha memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha

Negara”hal23

119

dikembangkan oleh hakim. Asas-asas umum pemerintahan yang baik, yang

terkenal dan dirumuskan dalam Yurisprudensi AROB sebagai berikut:

a. Asas pertimbangan (motiveringsbeginsel)

b Asas kecermatan (zorgvuldigheidsbeginsel)

c. Asas kepastian hukum (rechtszekerheidsbeginsel)

d. Asas kepercayaan (vertrouwensbeginsel of beginsel van opgewekte

verwachtingen)

e. Asas persamaan (gelijkheidsbeginsel)

f. Asas keseimbangan (evenredigheidsbeginsel)

g. Asas kewenangan (bevoegheidsbeginsel)

h. Asas fair play (beginsel van fair play)

i. Larangan “detournement de pouvoir” atau penyalahgunaan wewenang

(het verbod detournement de pouvoir)

j. Larangan bertindak sewenang-wenang (het verbod van willekeur).

Di Perancis Asas-asas umum pemerintahan yang baik (Les Principaux

Generaux du Droit Coutumier Publique) dirumuskan:

a. Asas persamaan (egalite).

b. Asas tidak boleh mencabut keputusan bermanfaat (intangibilite de

effects individuels des actes administratifs). Dengan asas ini

keputusan yang regelmatig (teratur/sesuai dengan peraturan) tidak

boleh dicabut apabila akibat hukum yang bermanfaat telah terjadi.

c. Asas larangan berlaku surut (principe de non retroactivite des actes

administratifs).

d. Asas jaminan masyarakat (garantie des libertes publiques).

e. Asas keseimbangan (proportionnalite).

120

Dalam kepustakaan Hukum Administrasi di Indonesia, Prof. Kuntjoro

Purbopranoto menguraikan asas-asas umum pemerintahan yang baik dalam 13

asas109

, yaitu:

a. Asas kepastian hukum (principle of legal security);

b. Asas keseimbangan (principle of proportionality);

c. Asas kesamaan (dalam pengambilan keputusan pangreh) – principle of

equality;

d. Asas bertindak cermat (principle of carefuleness);

e. sas motivasi untuk setiap keputusan pangreh (principle of motivation);

f. sas jangan mencampuradukkan kewenangan (principle of non misuse

of competence);

g. Asas permainan yang layak (principle of fair play);

h. Asas keadilan atau kewajaran (principle of reasonableness or

prohibition of arbitrariness);

i. Asas menanggapi pengharapan yang wajar (principle of meeting

raised expectation);

j. Asas meniadakan akibat-akibat suatu keputusan yang batal (principle

of undoing the consequences of an annulled decision);

k. Asas perlindungan atas pandangan hidup (cara hidup) pribadi

(principle of protecting the personal way of life);

l. Asas kebijaksanaan (sapientia);

m. Asas penyelenggaraan kepentingan umum (principle of public

service).

109

Prof. Kuntjoro Purbopranoto dalam bukunya yang berjudul “Beberapa Catatan

Hukum Tata Pemerintahan dan Peradilan Administrasi Negara”hal.24

121

Dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999, maka asas-asas umum

pemerintahan yang baik di Indonesia diidentifikasikan dalam Pasal 3 dan

Penjelasannya yang dirumuskan sebagai asas umum penyelenggaraan negara.

Asas ini terdiri dari:

a. Asas Kepastian Hukum;

Adalah asas dalam negara hukum yang mengutamakan landasan peraturan

perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan dalam setiap kebijakan

Penyelenggara Negara.

b. Asas Tertib Penyelenggaraan Negara;

Adalah asas yang menjadi landasan keteraturan, keserasian, dan

keseimbangan dalam pengendalian penyelenggaraan negara.

c. Asas Kepentingan Umum;

Adalah asas yang mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara yang

aspiratif, akomodatif, dan selektif.

d. Asas Keterbukaan;

Adalah asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat untuk

memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak diskriminatif tentang

penyelenggaraan negara dengan tetap memperhatikan perlindungan atas

hak asasi pribadi, golongan, dan rahasia negara.

e. Asas Proporsionalitas;

Adalah asas yang mengutamakan keseimbangan antara hak dan kewajiban

Penyelenggara Negara.

122

f. Asas Profesionalitas;

Adalah asas yang mengutamakan keahlian yang berlandaskan kode etik

dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

g. Asas Akuntabilitas.

Adalah asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari

kegiatan Penyelenggara Negara harus dapat dipertanggungjawabkan

kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi

negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang

berlaku.

Disamping itu, Pasal 5 Undang-undang Nomor 28 tahun 1999 dan Pasal 3

ayat (1) TAP MPR XI/MPR/1998 Tentang Penyelenggaraan Nagara Yang Bersih

dan Bebas KKN menentukan untuk menghindari segala bentuk KKN, seseorang

yang dipercaya menjabat suatu jabatan dalam penyelenggaraan negara harus

bersumpah sesuai dengan agamanya dan harus mengumumkan dan bersedia

diperiksa kekayaannya sebelum dan setelah menjabat, melaksanakan tugas tanpa

membedakan suku, agama, ras dan golongan, melaksanakan tugas dengan penuh

rasa tanggung jawab, tidak melakukan perbuatan tercela, melaksanakan tugas

tanpa pamrih baik untuk kepentingan pribadi, keluarga, maupun kelompok dan

tidak mengharapkan imbalan dalam bentuk apapun yang bertentangan dengan

ketentuan Peraturan Perundang-Undangan yang berlaku serta bersedia menjadi

saksi dalam perkara KKN dan perkara lainnya sesuai dengan ketentuan peraturan

perundang-undangan yang berlaku. Dengan demikian, Asas-Asas Umum

Pemerintahan yang Baik yang berlaku secara universal dibeberapa negara sebagai

123

hukum tidak tertulis, di Indonesia dengan berlakunya Undang-undang Nomor 28

Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari KKN

merumuskan asas-asas umum penyelenggaraan negara tersebut secara formal

mengikat penyelenggara negara untuk dilaksanakan dalam tugas dan fungsinya.

Apa bila dikaitkan dengan asas-asas pemerintahan yang baik maka dapat

dikatakan Pemerintah Daerah Bali telah melanggar asas-asas pemerintahan yang

baik khususnya dalam asas asas sebagai berikut:

a. Asas Kepastian Hukum;

Asas Kepastian Adalah asas dalam negara hukum yang mengutamakan

landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan dalam setiap

kebijakan Penyelenggara Negara. Kerena Perda tersebut telah mengandung

kekosongan norma berkaitan dengan tugas dan kewenangan Badan Pengawas

Obat Dan Makanan di Bali, maka dengan Perda Nomor 5 Tahun 2012

Pemerintah Provinsi Bali tidak dapat memberikan kepastian hukum kepada

para produsen, penyelur dan penjual minuman beralkohol yang walaupun

dalam pelaksanaan perda para produsen telah memiliki Label edar akan tetapi

apabila dalam produk mereka tidak mencantumkan nomor pendaftaran

makanan yang harus diurus melalui Badan Pengawas Obat dan Makanan

(BPOM) ke Menteri Kesehatan mareka dapat dikenakan sanksi oleh Badan

Pengawas Obat dan makanan (BPOM) sesuai dengan peraturan yang berlaku.

b. Asas Kepentingan Umum.

Asas Kepentingan umum adalah asas yang mendahulukan kesejahteraan

umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif, dan selektif. Bahwa Pemerintah

124

Daerah Provinsi Bali tidak dapat mendahulukan kesejahteraan umum dengan

menerbitkan Perda No 5 Tahun 2012, dimana dalam Perda tersebut jelas-jelas

mengutamakan aspek ekonomi semata dengan menyebutkan bahwa minuman

beralkohol memiliki nilai ekonomi yang tinggi akan tetapi lupa atau boleh

dikatakan tidak mencantumkan sama sekali kewajiban bagi produsen dan penjual

minuman keras untuk mendaftarkan semua minuman keras yang di produksi di

Bali atau di edarkan di Bali ke Pada Menteri kesehatan melalui Badan POM, hal

ini menyebabkan banyaknya beredar minuman keras yang tidak memiliki nomor

pendaftaran sehingga produk tersaebut dapat membahayakan kesehatan

masyarakat umum

c. Asas Keterbukaan

Asas keterbukaan Adalah asas yang membuka diri terhadap hak

masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak diskriminatif

tentang penyelenggaraan negara dengan tetap memperhatikan perlindungan atas

hak asasi pribadi, golongan, dan rahasia negara.

Pemerintah Daerah Bali dengan Perda Nomor 5 Tahun 2012 tentang

Pengendalian Peredaran Minuman Beralkohol yang telah mengandung

kekosongan norma kerena tidak mengatur tugas dan kewenangan Badan POM,

khususnya mengenai kewajiban bagi setiap makanan harus didaftarkan di Menteri

Kesehatan melalui Badan POM berdasarkan Keputusan Menteri Kesehatan

Republik Indonesia No 382/Menkes/Per/VI/ 1989 tentang Pendaftaran Makanan,

dapat dikatakan bahwa Pemerintah Daerah Provinsi Bali melalui Perda tersebut

tidak mampu memberikan informasi yang lengkap, terang dan jelas kepada

125

masyarakat khususnya produsen, distributor dan penjual minuman beralkohol

tentang kewajiban untuk melakukan pendaftaran minuman beralkohol yang akan

diedarkan masyarakat, karena jelas minuman beralkohol bukan merupakan

minuman yang bisa dikecualikan untuk didaftarkan . Informasi inilah yang tidak

tercantum dalam Perda 5 tahun 2012 sehingga para produsen, distributor dan

penjual hanya mengurus label edar minuman beralkohol sesuai ketentuan perda

tanpa pernah tahu bahwa minuman berakohol yang tidak memiliki nomor

pendaftaran tidak boleh diedarkan ke masyarakat

126

BAB V

PENUTUP

5.1. Simpulan

Berdasarkan pembahasan dan hasil analisa yang diuraikan penulis

sebelumnya maka dapat disimpulkan beberapa hal sebagai berikut:

1. Secara Normatif dalam Perda Bali No 5 Tahun 2012 tentang Pengawasan

dan Pengendalian Minuman Beralkohol di Bali jelas-jelas tidak merujuk

tentang kewenangan BPOM untuk melakukan pengawasan dan pengendalian

minuman beralkohol di Bali (norma kosong). Padahal jelas Badan POM

memiliki kewenangan di seluruh Indonesia melalui Peraturan Menteri

Kesehatan Kewenangan Badan Pengawas Obat dan Makanan dalam

melakukan pengawasan dan pengendalian minuman beralkohol menurut

Permenkes No.382/MENKES/PER/VI/1989 tentang Pendaftaran Makanan

mewajibkan semua makanan yang akan diedarkan di masyarakat harus

didaftarkan terlebih dahulu ke Badan POM guna memperoleh nomor

pendaftaran makanan tak terkecuali untuk produk olahan rumah tangga

seperti minuman beralkohol dan susu. Dalam Permenkes tersebut Badan

POM telah menetapkan standar-standar mutu minuman beralkohol yang

boleh di edarkan atau dipasarkan, sehingga memenuhi aspek kesehatan dan

keselamatan pangan bagi masyarakat.

126

127

2. Pemerintah Daerah Bali dengan Peraturan Daerah Nomor 5 Tahun 2012

tentang Pengawasan dan Pengendalian Minuman Beralkohol tidak

memberikan kepastian hukum bagi Produsen, distributor dan penjual

minuman beralkohol, karena para produsen, distributor dan penjual

minuman beralkohol baik impor maupun produksi dalam negeri walaupun

telah memiliki label edar tetap terjaring razia atau terkena sanksi yang

dilakukan Badan POM karena minuman tersebut tidak memiliki nomor

pendaftaran makanan dan minuman yang dicantumkan di label kemasannya.

Demikian juga sebaliknya Badan POM juga tidak bisa mengenakan sanksi

yang tegas pada distributor, pengecer dan penjual minuman beralkohol

karena berdalih mereka telah memperoleh label edar dari Pemerintah

Provinsi Bali, sesuai ketentuan Peraturan Daerah No 5 tahun 2012 tentang

Pengawasan dan Pengendalian Minuman Beralkohol.

5.2. Saran

Bahwa terhadap simpulan tersebut di atas, maka dapat penulis sarankan

sebagai berikut :

1. Dilakukan perubahan terhadap Perda Provinsi Bali No 5 Tahun 2012 tentang

Pengawasan dan Pengendalian Minuman beralkohol di Bali yang selama ini

jelas-jelas tidak mengatur tentang kewenangan Badan POM untuk melakukan

pegawasan dan pengendalian minuman beralkohol di Bali (norma kosong).

128

2. Dalam Perubahan Perda Nomor 5 Tahun 2012 tersebut harus merujuk pada

ketentuan dalam Undang – Undang Pangan dan Peraturan Menteri Kesehatan

No.382/MENKES/PER/VI/1989 tentang Pendaftaran Makanan. Dengan

diwajibkan mendaftarkan makanan dan minuman sehingga memperoleh

nomor pendaftaran makanan dan minuman, pada Menteri Kesehatan melalui

Badan Pengawas Obat dan Makanan sehingga makanan dan minuman tersebut

telah dinyatakan layak untuk dikomsumsi dan diedarkan dimasyarkat.

129

DAFTAR PUSTAKA

I. BUKU

Akkermaans, PWC, dkk., 1985, Algemene Begril Peraturan Pemerintahen Van

Staats Recht, deel I, W.E.J. Tjeen Willink Zwolle.

Ali , Ahmad, SH. MH. 1996, Menguak Tabir Hukum; Suatu Kajian Filosofis dan

Sosiologis, Chandra Pratama

Amirudin dan Zainal Asikin, 2004, Pengantar Metode Penelitian, PT Raja

Grafindo Persada, Jakarta.

Anwar, Saiful, Sendi-Sendi Hukum Administrasi Negara, Glora Madani Press.

Asshiddiqie, Jimly, 2006, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Edisi

Revisi, Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI,

Jakarta.

Attamimi, A. Hamid S 1990, Peranan Keputusan Presiden RI dalam

Penyelenggaraan Negara, Suatu Study Analisis Mengenai Keputusan

Presiden yang Berfungsi Pengaturan Dalam Kurun Waktu Pelita I-Pelita

V, Direksi Unit Indonesia Jakarta.

-----------------, 1992, Teori Perundang-Undangan Indonesia-Suatu Tinjauan Sisi

Ilmu Pengetahuan Perundang-Undangan Indonesia yang Menjelaskan

dan Menjernihkan Pemahaman, Pidato Pengukuhan Guru Besar, FH. UI

Jakarta

Basah, Sjachran, 1985, Eksistensi dan Tolak Ukur Badan Peradilan Adminstrasi

di Indonesia, Bandung, cet-ke 1.

Badan POM, 2012, Profil BP POM (Balai Besar Pengawasan Obat dan Makanan

di Denpasar),

----------------------, 2004, Pedoman Pola Tindak Lanjut Penyidikan Tindak Pidana

di Bidang Obat dan Makanan.

Dicey, AV, 1968, Introduction to Study of The Law of constitution, Mc Millan

& Co.Ltd. London

E.Utrech, 1960, Pengantar Hukum administrasi Negara Indonesia, Penerbit

FHPM Univ Padjajaran Bandung.

130

Farida, Maria, 2007, Ilmu Perundang-undangan 1, Janis, Fungsi dan Materi

Muatan, Kanisius, Yogyakarta.

-----------------, 2007, Ilmu Perundang-undangan 2, Proses, dan teknik

pembentukannya Kanisius, Yogyakarta.

Firmansyah DKK, 2005, Lembaga Negara dan Sengketa Kewenangan antara

Lembaga Negara, Konsorsiun Reformasi Hukum Nasional (KRHN)

bekerjasama dengan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia (MKRI),

jakarta, Cetakan I.

Gautam, Sudargo 1983, Pengertian Tentang Negara Hukum, Bandung Alumni.

Hadjon, Philipus M. 1997, Penelitian Hukum Normatif (Kumpulan Tulisan),

Fakultas Hukum Universitas Airlangga, Surabaya.

----------------- dkk., 2005, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gadjah

Mada University Press, Cetakan kesembilan .

------------------, 2002. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia_Introduction to

Indonesian Administrative Law, Gadja Mada University Press,

Yogyakarta.

HR, Ridwan,. 2008, Hukum Administrasi Negara, PT Grafindo Persada, Jakarta.

Ibrahim, Jhony, 2006, Teori dan Metodelogi Penelitian Hukum Normatif, Bayu

Publising , Malang.

Indroharto, 2004, Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata

Usaha Negara. Pustaka Sinar harapan, Jakarta.

Jacobini, 1991, An Introduction To Comparative Administrative Law, Ocean

Publication inc, New York.

J.G, Brower–Schilder, 1998, A Survey of Duth Administrative Law, Ars Aequibiri,

Nijmegen,

Kusnardi, Moh. dan saragih, Bintan 2000, Ilmu Negara, Edisi revisi, Jakarta,

Gaya Media Pratama.

Mahfud MD, Moh Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia studi tentang Interaksi

Politik dan Kehidupan Ketatanegaraan, PT Rineka Cipta, Jakarta.

Mahmud, Marzuki Peter, 2005, Penelitian Hukum, Fajar Inter Pratama Offset,

Jakarta.

131

Marbun, S.F. 1997, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administrasi di

Indonesia, Liberty, Yogyakarta

------------------ dan Md, Mahfud 2006, Pokok-Pokok Hukum Administrasi

Negara, Cetakan IV, Liberty Yogyakarta.

Muhamad, Abdulkadir, 2004, Hukum dan penelitian Hukum, Cet 1. PT. Citra

Aditya Bakti, Bandung

Multosudarmo, Suwoto, 19997, Peralihan Kekuasaan, Kajian Teoritis dan Yuridis

Terhadap Pidato Nawaskara, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakata

Mustafa, Bachsan, 2001, Sistem Hukum Administrasi Negara Indonesia , PT Citra

Aditya Bakti, Bandung.

Morris L., Cohen and Kent C. Olson, 2000, Legal Rreaserch in a Nutshell, sevent

edition, West Group, st Paul Minn

.

Nasution, 1988. Metode Penelitian Naturalistik Kualitatif, Tarsito, Bandung.

Prayudi, 1981, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta.

Projodikoro, Wirjono 1974, Asas – Asas Hukum Tata Negara di Indonesia, Dian

Rakyat, Jakarta.

Program Studi Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana, Universitas

Udayana, 2008, Pedoman Penulisan Usulan Penelitian dan Penulisan

tesis Ilmu HukumProgram Pascasarjana Universitas Udayana Denpasar

132

Riswadi, Budi Agus, 2003, hukum internet, UII Pres, Yogyakarta

Harun, Rafi dkk , Menjaga Denyut Konstitusi : Refleksi satu tahun Mahkamah

Konstitusi: Konstitusi Press.

Sady, Emil J, 1962, Improvement Local Government for Development Purpose,

in Jurnal of Local Administration Overseas.

Sadjijono, 2008, Memahami Beberapa Bab Pokok Hukum Administrasi,

Yogyakarta: LaksBang PRESSindo

Sujanto, 1986, Beberapa Pengertian di Bidang Pengawasan, Ghalia Indonesia.

Sumardjono, Maria S.W. 1989, Pedoman Pembuatan Usulan Penelitian, Fakultas

Hukum UGM.

Sumarto, Hetifah Sj.2003, Inovasi, Partisipasi dan Good Governance, Yayasan

Obor Indonesia, Jakarta,

Surakhmad, Winarno, tanpa tahun, Pengantar Penelitian Ilmiah, Dasar Metode

dan Teknik

Suryabrata, Sumandi 1989, Metodologi Penelitian, CV. Rajawali, Jakarta

Suryana, Achmad., 2003, Kapita Selekta Pemikiran Kebijakan Ketahanan

Pangan, Cet Pertama, BPFE-yogyakarta, Yogyakarta

Soekanto, Soerdjono,1994, Pengantar Penelitian Hukum, Universitas Indonesia

Press, Jakarta.

----------------- dan Sri Mamudji, 2001, Penelitian Hukum Normatif Suatu

Tinjauan Singkat, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta.

Soemantri, Sri 1986, Tentang Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD1945,

Alumni, Bandung

Uttrech E, 1986, Pengantar Hukum administrasi Negara Indonesia, Pustaka Tinta

Mas Surabaya

Van Wijk H.D. dan Konijnenbelt, Willem, 1988, Hoofdstukken van Administratief

Recht, Uitgeverij LEMMA B .V,Moerbeiboom, Culemborg.

Waluyo, Bambang, 1991, Penelitian Hukum Dalam Praktek, Sinar

Grafindo,Jakarta.

133

II. MAKALAH /MAJALAH

Attamimi, A Hamid S 1992, Teori Perundang-Undangan Indonesia-Suatu

Tinjauan Sisi Ilmu Pengetahuan Perundang-Undangan Indonesia yang

Menjelaskan dan Menjernihkan Pemahaman, Pidato Pengukuhan Guru

Besar, FH. UI Jakarta.

KRHN, Hasil diskusi “Eksistensi Sistem Kelembagaan Negara Pasca

Amendemen UUD 1945” Jakarta 9 September 2004

Manan, Bagir, 1994, Ketentuan-ketentuan Tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan dalam Pembangunan Nasional, makalah

------------------, 3 September 1994, Dasar-Dasar Sistem Ketatanegaraan

Indonesia Menurut UUD 1945, Makalah Ilmiah disampaikan kepada

Mahasiswa Pasca Sarjana Unpad di Bandung.

Philipus. M Hadjon, 1998, Tentang Wewenang Pemerintahan

(bastuursbevoegheid), Pro Justitia, Tahun XVI, nomor 1 Januari 1998.

------------------, 1997, Pengkajian Ilmu Hukum, Makalah, Pelatihan Metode

Penelitian Hukum Normatif, Universitas Airlangga, Surabaya.

Purbopranoto, Prof. Kuntjoro “Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan

Peradilan Administrasi Negara” makalah

Program Study Megister Ilmu Hukum Pascasarjana Universitas Udayana, 2008,

Pedoman Penulisan Usulan Penelitian dan Penulisan Tesis Ilmu

HukumProgram Pascasarjana Universitas Udayana, Denpasar.

Yosa, Pengawasan sebagai sarana penegekan hukum administrasi Negara,

Jurnal Depdagri, Kamis, 1 Juli 2010

III. KAMUS

Garner, Bryan A, 1999, Black,s Law Dictionary, West Group, St Paul Minn.

Pusat Bahasa Departemen Pendidikan Nasional, 2005, Kamus Besar Bahasa

Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta

134

IV. INTERNET

Ithalabo, blog, Dampak Minuman Keras, Senin 8 Juni 2012.

Miras Bukan Lagi Barang Mewah: Harus Dikendalikan dengan UU, by Neo

KPPP ASI (Komunitas Pengamat Pengkaji Pengamal Aqidah Syariat

Islam) on Sunday, January 15, 2012 at 6:21pm·

Travel talk, edisi Minggu 20 -6-2010; Pastika; Bali tak pungut pajak Miras http://

balinews.blog.com

PAD+Minuman+beralkohol+di+bali+tahun+2010

T. Gayus Lumbuun, Kebijakan Pemerintah Dalam Mewujudkan Pemerintahan

Yang Baik, http://www.kormonev.menpan.go.id

V. Peraturan Perundang-Undangan

Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan

Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 69 Tahun 1999 tentang Label

dan Iklan Pangan

Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 28 Tahun 2004 tentang

Keamanan, Mutu dan Gizi Pangan

Keputusan Presiden No 166 Tahun 2000, tentang Kedudukan Tugas, Fungsi,

Kewenangan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Pemerintah

Non Departemen

Keputusan Presiden Nomor 3 Tahun 1997 tentang Pengawasan dan Pengendalian

Minuman beralkohol

Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No. 1700/B/SK/VII/82 tentang

Penolakan Pendaftaran Jenis Tertentu Minuman Keras dan Makanan/

Minuman yang Mengandung Alkohol

135

Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No.282/ MENKES/SK/1998

tentang Standar Mutu Produksi Minuman Beralkohol

Peraturan Menteri Kesehatan No. 382/MENKES/PER/VI/1989 tentang

Pendaftaran Makanan

Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No. 329/MEN.KES/PER/

XII/76 tentang Produk dan Peredaran Makanan

Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No. 59/MEN.KES/PER/II/82

tentang Larangan Peredaran, Produksi, dan Mengimpor Minuman Keras

yang Tidak Terdaftar pada Departemen Kesehatan

Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No. 86/MEN.KES/PER/IV/77

tentang Minuman Keras

Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No. 71/M-IND/PER/7/2012

tentang Pengendalian dan Pengawasan Produksi Minuman Beralkohol

Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 5 Tahun 2012 tentang Pengendalian

Peredaran Minuman Beralkohol di Provinsi Bali

Pedoman Cara Distribusi Makanan Yang Baik (CDMB) 1996. Direktorat

Pengawasan Makanan dan Minuman Direktorat Jendral Pengawasan

Obat dan Makanan Departemenen Kesehatan RI

Peraturan Kepala Badan Pengawas Obat dan Makanan Republik Indonesia No.

HK. 03.1.5.12.11.09956 Tahun 2011 tentang Tata Laksana Pendaftaran

Pangan Olahan

Peraturan Kepala Badan Pengawas Obat dan Makanan Republik Indonesia No.

HK. 03.1.5.12.11.09955 Tahun 2011 tentang Pendaftaran Pangan Olahan

136

Peraturan Kepala Badan Pengawas Obat dan Makanan Republik Indonesia No.

HK. 00.05.72.4473 Tahun 2004 tentang Prosedur Tetap Penyidikan

Tindak Pidana di Bidang Obat dan Makanan

Peraturan Kepala Badan Pengawas Obat dan Makanan Republik Indonesia No.

HK. 00.05.72.4472 Tahun 2004 tentang Pedoman Pola Tindak Lanjut

Penyidikan Tindak Pidana di Bidang Obat dan Makanan

Peraturan Kepala Badan Pengawas Obat dan Makanan Republik Indonesia No.

HK. 00.05.23.1455 tentang Pengawasan Pemasukan Pangan Olahan

Keputusan Kepala Badan Pengawas Obat dan Makanan No. 05018 tentang

Organisasi dan Tata Kerja Unit Pelaksana Teknis di Lingkungan Badan

Pengawas Obat dan Makanan

Tindak Lanjut Pengawasan dan Keamanan Pangan POM-03.SOP.17 Badan POM

RI

Keputusan Bersama antara POLRI dan BADAN POM tentang Peningkatan

Hubungan Kerjasama dalam Rangka Pengawasan dan Penyidikan Tindak

Pidana di Bidang Obat dan Makanan, Jakarta 16 Agustus 2002

Kesepakatan Bersama Badan POM RI dengan Gubernur Bali tentang Kemitraan

Dalam Pengawasan Obat dan Makanan