1

I. PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang

Kelangkaan air tanah merupakan salah satu masalah kemanusiaan dan

lingkungan hidup yang mendapat perhatian luas hampir semua negara.

Pemompaan air tanah yang berlebihan dan terus-menerus untuk keperluan irigasi,

industri, niaga (hotel, gedung-gedung bertingkat dan industri jasa lainnya), dan

domestik (rumah tangga dan keperluan sehari-hari penduduk) mengakibatkan

cadangan air tanah yang tersimpan dalam cekungan air tanah terus menipis.

Pengambilan dan pemanfaatan air tanah yang berlebihan dapat mengakibatkan

dampak yang serius terhadap daya dukung lingkungan untuk kehidupan manusia,

terutama terjadinya penurunan muka air tanah, penurunan permukaan tanah atau

amblesan, intrusi air laut, dan penurunan kualitas air tanah.

Babel et.al. (2006) menyatakan masalah amblesan yang disebabkan

pengambilan dan pemanfaatan air tanah di Bangkok telah menjadi masalah yang

serius sejak sekitar tahun 1970. Pengambilan dan pemanfaatan air tanah secara

intensif untuk kepentingan industri dan keperluan rumah tangga mulai sekitar

tahun 1950 telah diidentifikasi oleh berbagai studi mengakibatkan penurunan

mukai air tanah yang kemudian berakibat pada terjadinya amblesan. Instansi yang

bertanggung jawab terhadap pengelolaan air tanah di Thailand – Department of

Groundwater Resources – menyatakan kota Bangkok dan 6 provinsi di sekitarnya

sebagai zona kritis air tanah. Sejak tahun sekitar tahun 1960 telah dilakukan studi

untuk lebih memahami permasalahan dan mengusulkan solusi masalah amblesan,

penurunan muka air tanah, dan hal-hal yang berkaitan dengan pengambilan dan

pemanfaatan air tanah yang berlebihan.

Wangsaatmaja et.al. (2006) melaporkan permasalahan yang sama terjadi

di Kota Bandung. Pertumbuhan kota yang ditandai dengan peningkatan industri,

bisnis, pertumbuhan jumlah penduduk, mengakibatkan ketidakseimbangan antara

pengambilan dan pemanfaatan air tanah dengan laju pengimbuhan ke cekungan

air tanah Bandung. Kedalaman muka air tanah turun sampai 50 meter dari

kedalaman aslinya dan kemudian memunculkan wilayah-wilayah kritis air tanah,

khususnya di daerah-daerah industri. Laju penurunan permukaan tanah dilaporkan

2

mencapai 2,3 – 18,4 cm per bulan. Desentralisasi kewenangan pengelolaan air

tanah menyebabkan lebih banyak diterbitkannya izin pengambilan dan

pemanfaatan air tanah karena memberikan kontribusi kepada pendapatan asli

daerah. Perubahan kelembagaan pengaturan air tanah ini menyebabkan kegiatan

konservasi air tanah menjadi semakin berkurang.

Formulasi dan implementasi kebijakan merupakan faktor kunci dalam

pengelolaan air tanah dan sumber daya alam lainnya. Sterner (2003) menyatakan

masalah kelangkaan air tanah disebabkan oleh beberapa faktor, terutama karena

kesalahan alokasi atau penggunaan, dan lemahnya manajemen dan peraturan yang

terkait dengan pengambilan air tanah. Di beberapa negara, berkurangnya

cadangan air tanah lebih disebabkan lemahnya kebijakan, terutama yang berkaitan

dengan penetapan harga. Lebih lanjut ia menyatakan bahwa pengelolaan air tanah

tidak semata-mata menekankan pada pengaturan penyediaan air tanah, penetapan

harga dan struktur tarif merupakan masalah yang krusial. Koundouri (2004)

menyatakan terdapat keyakinan – terutama di kalangan ekonom sumber daya dan

lingkungan – bahwa ketiadaan intervensi kebijakan akan mengakibatkan

kesalahan alokasi sumber daya air tanah.

Kebijakan atau regulasi membutuhkan instrumen. Hepburn (2006)

menyatakan pemilihan instrumen kebijakan yang tepat sangat penting untuk

kesuksesan regulasi. Publikasi yang menguraikan peran penting kebijakan atau

regulasi dalam pengelolaan air tanah, khususnya yang berkaitan dengan penerapan

instrumen ekonomi, antara lain: Olmstead dan Stavins (2008), Qureshi et.al.

(2006), Kemper et.al. (2006), Hellegers dan van Ierland (2003), Chaudary et.al.

(2002), Thobani (1997), dan Moncur dan Pollock (1988).

Pengambilan dan pemanfaatan air tanah di Provinsi DKI Jakarta diduga

telah sampai pada tahap yang dapat mengakibatkan terjadinya penurunan muka air

tanah (Tresnadi, 2007), amblesan (Djaja et.al., 2004 dan Abidin et.al., 2009) dan

intrusi air laut (Schmidt, et.al. 1990 dan Delinom, 2008). Berbagai laporan dan

hasil penelitian, antara lain Jakarta Dalam Angka 2006-2008 (BPS Provinsi

Jakarta, 2006, 2007 dan 2008), Syaukat dan Fox (2004) menunjukkan beberapa

faktor atau penyebab terjadinya kecenderungan untuk pemanfaatan air tanah di

Provinsi DKI Jakarta, yaitu: (1) harga perolehan air tanah yang jauh lebih murah

3

dibandingkan tarif pemakaian air Perusahaan Air Minum (PAM) DKI Jakarta; (2)

cakupan pelayanan PAM DKI Jakarta yang relatif belum mencukupi; (3)

pemompaan air tanah sifatnya in-situ sehingga ketersediaannya tidak tergantung

pihak lain dan membuat ketersediaan air lebih terjamin; (4) rejim pengelolaan air

tanah yang secara “de facto” merupakan “open access”; (5) implementasi dan

penegakan peraturan perundangan yang masih belum optimal.

Sebagian besar faktor atau penyebab diatas pada dasarnya merupakan

masalah kebijakan, karena itu evaluasi kebijakan pengambilan dan pemanfaatan

air tanah perlu terus dilakukan untuk penyesuaian dengan kondisi terkini.

Berkenaan dengan hal tersebut, penelitian evaluasi kebijakan, termasuk

penggunaan instrumen ekonomi seperti pajak, menjadi sangat relevan.

1.2. Perumusan Masalah

Kebutuhan air bersih untuk rumah tangga, industri, bisnis, dan utilitas

perkotaan di Provinsi DKI Jakarta dipenuhi dari dua sumber utama, yaitu air

permukaan yang disediakan PAM DKI Jakarta dan air tanah yang diekstrasi dari

sumur bor dan sumur pantek. Berkaitan dengan penggunaan bersama ini,

kebijakan Pemerintah Daerah Provinsi DKI Jakarta adalah meningkatkan cakupan

pelayanan PAM DKI Jakarta dan mengurangi proporsi pemakaian air tanah.

Peningkatan cakupan pelayanan, ceteris paribus, akan menurunkan pemakaian air

tanah. Situasi yang terjadi saat ini, kapasitas produksi dan cakupan pelayanan air

bersih dari PAM DKI Jakarta relatif tetap, sementara kebutuhan air bersih terus

meningkat seiring pertumbuhan penduduk dan urbanisasi, perkembangan industri

dan bisnis, dan peningkatan pemakaian air untuk kepentingan lainnya. Situasi ini

akan menyebabkan meningkatnya pengambilan dan pemanfaatan air tanah di

wilayah Provinsi DKI Jakarta.

Data yang dipaparkan dalam Jakarta Dalam Angka 2008 dan 2009 (BPS

Provinsi DKI Jakarta 2008 dan 2009) menyebutkan air bersih PAM DKI Jakarta

pada tahun 2007 dipasok dari 11 unit instalasi produksi air bersih, sedangkan

tahun 2008 hanya dipasok dari 8 unit instalasi. Tahun 2003-2007 rata-rata

produksi PAM DKI Jakarta sebesar 519.526.543,20 m3, produksi tertinggi terjadi

pada tahun 2005 yakni sebesar 536.650.419 m3. Produksi meningkat dari tahun

4

2004-2005, selanjutnya terus menurun hingga sebesar 509.341.688 m3 pada tahun

2007. Kenyataan ini mengindikasikan produksi air bersih dari PAM DKI Jakarta

sifatnya tetap. Hal ini disebabkan tidak ada penambahan unit instalasi produksi air

bersih.

Tahun 1990-2000 pertumbuhan penduduk Provinsi DKI Jakarta 0,15% per

tahun, tahun 2000-2007 meningkat menjadi 1,11% per tahun. Jumlah penduduk

Provinsi DKI Jakarta berdasarkan hasil estimasi Susenas 2007 sebesar 9.057.993

jiwa (BPS Provinsi DKI Jakarta 2008). Standar kebutuhan air rumah tangga

(domestik) untuk penduduk kota metropolitan dengan jumlah penduduk diatas 2

juta jiwa sebesar lebih dari 210 liter/orang/hari (Pedoman Konstruksi dan

Bangunan Departemen PU dalam Bappenas 2006). Jika standar tersebut

digunakan, tahun 2007 kebutuhan air rumah tangga di Provinsi DKI Jakarta

sebanyak 694.295.163,5 m3. Dengan demikian, jika seluruh kapasitas produksi

PAM DKI Jakarta dialokasikan untuk memenuhi kebutuhan air rumah tangga

masih terdapat defisit sekitar 185 juta meter kubik. Defisit ini akan bertambah

besar dan bisa dipastikan melebihi 200 juta m3 jika dalam perhitungan tersebut

dimasukkan semua orang yang tinggal dan bekerja di wilayah Provinsi Jakarta.

Kebutuhan air bersih untuk perkotaan dan industri tidak lebih sedikit

dibandingkan dengan kebutuhan air rumah tangga. Kebutuhan tersebut semakin

meningkat jika dimasukkan juga kebutuhan sektor lainnya seperti pertanian,

peternakan, dan sebagainya. Kebutuhan air perkotaan terdiri dari komersial (pasar,

mal, hotel, bioskop dan sebagainya), sosial dan institusi (universitas, sekolah,

masjid, rumah sakit, perkantoran, pangkalan militer dan sebagainya), fasilitas

pendukung kota (taman dan sebagainya), fasilitas transportasi (stasiun, terminal,

bandara). Sebagai contoh, kebutuhan air untuk hotel – dijelaskan dalam pedoman

seperti disebutkan sebelumnya – adalah 400 liter/kamar/hari untuk hotel lokal,

sedangkan untuk hotel internasional sebesar 1.000 liter/kamar/hari. Jumlah kamar

hotel berbintang dan melati di Jakarta tahun 2007 sebesar 33.880 kamar, jika

dikalikan dengan standar hotel lokal dengan tingkat hunian dihitung 50% (dalam

Jakarta Dalam Angka 2008 disebutkan tingkat hunian tahun 2007 sebesar 50,45%

untuk hotel berbintang dan 59,32% untuk hotel melati), maka kebutuhan air untuk

hotel adalah 6.776.000 liter per hari atau 2.473.240 m3 per tahun.

5

Kebutuhan air industri tergantung pada ukuran dan jenis industri, misalnya

kebutuhan sebuah industri besar yang memproduksi minuman ringan bisa

mencapai 65.000-7,8 juta liter per hari. Paparan diatas menjelaskan bahwa sampai

saat ini PAM DKI Jakarta tidak mampu memenuhi kebutuhan air bersih untuk

kepentingan rumah tangga, industri, perkotaan, dan aktivitas lainnya. Implikasi

dari situasi tersebut adalah meningkatnya pengambilan dan pemanfaatan air tanah

dari tahun ke tahun.

Menurut data Jakarta Dalam Angka 2006, 2007, 2008, dan 2009 pada

bulan Januari 2005 jumlah pelanggan sumur bor dan sumur pantek di Provinsi

DKI Jakarta sebanyak 3.571 sedangkan pada bulan Desember 2008 jumlahnya

meningkat menjadi 3.959, mengalami peningkatan sebesar 10,87% atau dapat

dinyatakan bahwa rata-rata setiap bulan terdapat penambahan sumur bor atau

sumur pantek. Fakta tersebut lebih jelas jika ditilik dari bertambahnya sumur baru

setiap tahun. Tahun 2008 tercatat 102 permohonan izin pembuatan sumur bor atau

SIB dan 72 sumur pantek atau SIPA, tahun 2007 masing-masing sebanyak 84

sumur bor dan 57 sumur pantek, tahun 2006 masing-masing sebanyak 81 sumur

bor dan 50 sumur pantek, sedangkan tahun 2005 masing-masing sebanyak 90

sumur bor dan 45 sumur pantek. Data tersebut menunjukkan sumur bor atau

sumur pantek yang tercatat dan memiliki pencatat meter air. Selain itu terdapat

sumur bor atau sumur pantek liar dan sumur-sumur yang dibuat oleh rumah

tangga. Sampai saat ini sumur yang digunakan untuk kepentingan pemenuhan

kebutuhan rumah tangga tidak dilaporkan dan tidak dikenakan pajak pengambilan

dan pemanfaatan air bawah tanah. Uraian tersebut mengindikasikan bahwa

pengambilan dan pemanfaatan air tanah yang sesungguhnya jauh lebih besar

dibandingan dengan yang tercatat, dan jumlahnya terus meningkat seiring dengan

pertumbuhan jumlah penduduk akibat kelahiran dan urbanisasi, peningkatan

kapasitas usaha komersial dan industri, ataupun berkembangnya sektor sosial dan

bisnis lainnya yang membutuhkan air bersih.

Biaya perolehan air tanah yang lebih murah merupakan faktor yang

mendorong rumah tangga, industri, usaha komersial, dan institusi sosial lainnya

mengambil dan memanfaatakan air tanah. Sebelum diberlakukannya kenaikan

pajak air tanah pada bulan Juni 2009, biaya pengadaan air tanah lebih murah

6

dibandingkan dengan harga air yang disediakan oleh PAM DKI Jakarta. Pajak

pengambilan air tanah hanya dikenakan kepada industri dan usaha komersial,

sedangkan pengambilan air tanah oleh rumah tangga dan instansi pemerintah tidak

dipungut pajak air tanah. Dengan demikian biaya pengadaan air tanah bagi rumah

tangga dan instansi pemerintah hanya ongkos listrik untuk menyedot air,

sedangkan untuk industri dan usaha komersial masih harus ditambah pajak

pemanfaatan air tanah yang besarnya relatif kecil, hanya sekitar seperdelapan

sampai sepersepuluh tarif air yang dikenakan bagi pelanggan PAM DKI Jakarta.

Disparitas harga yang relatif besar ini menyebabkan rumah tangga dan industri

memilih menggunakan air tanah untuk memenuhi kebutuhannya. Selain itu

terdapat faktor-faktor lainnya, yakni: (1) wilayahnya terletak diluar jangkauan

pelayanan air bersih dari PAM DKI Jakarta dan (2) pengambilan dan pemanfaatan

air tanah sifatnya in-situ sehingga ketersediaannya tidak tergantung pihak lain

sehingga ketersediaan air lebih terjamin.

Berkaitan dengan dampak negatif yang terjadi akibat pengambilan air

tanah di satu sisi, dan manfaat air tanah bagi pemenuhan kebutuhan dasar

masyarakat serta peningkatan perekonomian di sisi lainnya, perlu dilakukan

pengelolaan agar terjadi keseimbangan antara biaya yang mencerminkan risiko

lingkungan dan manfaat pengambilan dan pemanfaatan air tanah bagi masyarakat

dan perekonomian Provinsi DKI Jakarta. Dalam perspektif ilmu ekonomi sumber

daya dan lingkungan hal ini digambarkan dengan ekuilibrium antara biaya

marjinal sosial (MSC) dan manfaat marjinal sosial (MSB). Titik ekuilibrium

tersebut seyogyanya merupakan hasil dari berbagai kebijakan yang berkaitan

dengan pengambilan dan pemanfaatan air tanah di Provinsi DKI Jakarta.

Air tanah termasuk dalam subyek yang memerlukan pengaturan dalam

bentuk kebijakan publik yang ditetapkan oleh pemerintah dan/atau pemerintah

daerah. Undang-undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air (UU

7/2004) menyebutkan bahwa sumber daya air – termasuk didalamnya air tanah –

dikuasai oleh negara dan digunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat

(pasal 6 ayat 1). Penguasaan sumber daya air tersebut diselenggarakan oleh

pemerintah dan/atau pemerintah daerah (pasal 6 ayat 2). Pemerintah dan/atau

pemerintah daerah dapat melakukan pengaturan dengan membuat kebijakan dan

7

menetapkan berbagai instrumen untuk mengimplementasikannya. Salah satu

pengaturan yang dilakukan Provinsi DKI Jakarta adalah diberlakukannya

kenaikan pajak air tanah sebagaimana diatur dalam Peraturan Gubernur DKI

Jakarta Nomor 37 Tahun 2009 tentang Nilai Perolehan Air Sebagai Dasar

Pengenaan Pajak Pengambilan dan Pemanfaatan Air Bawah Tanah (Pergub

37/2009). Berkenaan dengan hal tersebut, perlu dilakukan analisis dan evaluasi

kebijakan dan instrumen kebijakan pengambilan dan pemanfaatan air tanah di

Provinsi DKI Jakarta untuk menjamin terwujudnya kemanfaatan air tanah yang

berkelanjutan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Dye (1992) menyatakan bahwa analisis kebijakan dilakukan untuk

mengetahui apa yang dilakukan pemerintah, mengapa mereka melakukan hal

tersebut, dan perubahan-perubahan seperti apa yang dilakukan, sedangkan

evaluasi kebijakan adalah mengukur konsekuensi atau dampak kebijakan publik.

Mengacu pada Dye (1992) dan uraian yang dipaparkan dalam latar belakang,

rumusan masalah penelitian ini adalah sebagai berikut:

1). Kebijakan apa saja yang telah dilakukan pemerintah daerah Provinsi DKI

Jakarta untuk mewujudkan kemanfaatan sumber daya air tanah yang

berkelanjutan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat?

2). Bagaimana dampak kebijakan tersebut bagi kelangsungan ketersediaan air

tanah (menghindari terjadinya deplesi air tanah) di Provinsi DKI Jakarta?

1.3. Tujuan Penelitian dan Kegunaan Penelitian

Berdasarkan rumusan permasalahan diatas, tujuan penelitian dirumuskan

sebagai berikut:

1). Menginventarisasi kebijakan dan instrumen kebijakan pengambilan dan

pemanfaatan air tanah yang telah dikeluarkan di Provinsi DKI Jakarta.

2). Mengevaluasi dampak implementasi instrumen ekonomi, yakni kenaikan

pajak air tanah, terhadap deplesi air tanah di Provinsi DKI Jakarta.

3). Melakukan perbandingan harga perolehan air tanah dan air PAM DKI Jakarta

setelah diberlakukannya kenaikan pajak air tanah.

Secara umum penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat bagi upaya

pencegahan terjadinya deplesi air tanah yang pada gilirannya akan meningkatkan

8

instrusi air laut dan penurunan muka tanah di Provinsi DKI Jakarta. Secara khusus

penelitian ini diharapkan bermanfaat secara akademik dan praktis. Manfaat

akademik adalah memberikan sumbangan pengetahuan dalam bidang analisis dan

evaluasi kebijakan pengelolaan sumber daya air tanah, khususnya dari sisi

implementasi instrumen ekonomi. Manfaat praktis adalah memberikan masukan

dalam bentuk rekomendasi berdasarkan hasil analisis dan evaluasi kebijakan

pemanfaatan air tanah di Provinsi DKI Jakarta.