PELAKSANAAN OTONOMI DAERAH SEBAGAI

AKTUALISASI GOOD GOVENANCE DI

INDONESIA

Oleh

Benny Sumardiana, S.H., M.H.1

UNIVERSITAS DIPENOGORO

2011

PENDAHULUAN

1 Ditulis saat penulis sedang menempuh studi S2 di Universitas Diponegoro, saat ini penulis merupakan dosen Fakultas Hukum Universitas Negeri Semarang

Undang-undang Nomor 22 dan 25 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Keuangan

Daerah yang selanjutnya diubah oleh Undang-undang nomor 32 dan 33 tahun 2004, telah

mengantarkan Indonesia memasuki proses pemerintahan desentralisasi setelah lebih dari 30

tahun berada di bawah rezim orde baru yang serba sentralistis. Implementasi kedua undang-

undang tersebut menjadi momentum perpindahan pengawasan, sumber daya fiskal, otonomi

politik dan tanggung jawab pelayanan publik dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.

Selama rentang perpindahan yang lebih dari satu dasawarsa tersebut, berbagai pengalaman lokal

yang heterogen telah muncul ke permukaan, seiring longgarnya pengawasan pusat atas daerah

dan meningkatnya wewenang dan tanggung jawab pemerintah daerah dalam memberikan

pelayanan publik.

Kebijakan Otonomi Daerah berdasarkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang

Pemerintahan Daerah merupakan kebijakan yang lahir dalam rangka menjawab dan memenuhi

tuntutan reformasi akan demokratisasi hubungan Pusat dan Daerah serta upaya pemberdayaan

Daerah. Otonomi Daerah menurut UU Nomor 22 Tahun 1999 dipahami sebagai kewenangan

Daerah Otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut

prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Jadi dapat dipahami disini bahwa inti dari Otonomi Daerah adalah demokratisasi dan

pemberdayaan. Otonomi Daerah sebagai demokratisasi maksudnya adalah adanya kesetaraan

hubungan antara Pusat dan Daerah, dimana Daerah mempunyai kewenangan untuk mengatur dan

mengurus kepentingan, kebutuhan dan aspirasi masyarakatnya. Aspirasi dan kepentingan Daerah

akan mendapatkan perhatian dalam setiap pengambilan kebijakan oleh Pusat. Good Governance

yang sering didengungkan akhir - akhir ini di dunia.

Ada tiga azas dalam sistem pemerintahan daerah di Indonesia yakni desentralisasi, dekonsentrasi

dan tugas pembantuan. Menurut Undang-undang nomor 32 tahun 2004, desentralisasi dimaknai

sebagai penyerahan wewenang pemerintah oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk

mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik

Indonesia. Dekonsentrasi didefinisikan sebagai pelimpahan wewenang pemerintahan oleh

Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di

wilayah tertentu. Sementara Tugas Pembantuan adalah penugasan dari pemerintah kepada daerah

dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari

pemerintah kabupaten kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.

Bila kita mengkomparasikan ketiga azas pemerintahan daerah sebagaimana yang tertuang dalam

UU nomor 32 tahun 2004 dengan UU Pemerintahan Daerah era orde baru (UU Nomor 5 tahun

1974); tentunya ada perbedaan yang cukup mendasar, khususnya azas dekonsentrasi dan azas

tugas pembantuan. Azas dekonsentrasi maupun tugas pembantuan 2 bersama-sama dengan azas

desentralisasi menjadi azas pemerintahan daerah khususnya untuk kabupaten dan kotamadya

ketika itu. Penggunaan ketiganya secara bersamaan tentu saja menyebabkan simpang siurnya

kejelasan kewenangan yang dimiliki kabupaten dan kota. Dalam prakteknya azas dekonsentrasi

dan tugas pembantuan justru lebih mendominasi hubungan pusat dan daerah daripada azas

desentralisasi, sehingga tidak terjadi praktek otonomi daerah yang sesungguhnya karena

kewenangan masih dikendalikan oleh pusat mulai dari perencanaan, pelaksanaan hingga

pengawasannya. Daerah lebih banyak menerima dan melaksanakan kebijakan yang dibuat pusat,

bahkan tidak jarang kewenangan itupun dilaksanakan oleh wakil pemerintah pusat yang ada di

kabupaten/kotamadya yakni melalui kantor-kantor departemennya.

Sejak tumbangnya rezim Orde Baru dan digantikan dengan gerakan reformasi, istilah Good

Governance begitu popular. Hampir di setiap event atau peristiwa penting yang menyangkut

masalah pemerintahan, istilah ini tak pernah ketinggalan. Bahkan dalam pidato-pidato, pejabat

negara sering mengutip kata-kata di atas. Pendeknya Good Governance telah menjadi wacana

yang kian popular di tengah masyarakat. Meskipun kata Good Governance sering disebut pada

berbagai event dan peristiwa oleh berbagai kalangan, pengertian Good Governance bisa

berlainan antara satu dengan yang lain. Ada sebagian kalangan mengartikan Good Governance

sebagai kinerja suatu lembaga, misalnya kinerja pemerintahan suatu negara, perusahaan atau

organisasial masyarakat yang memenuhi prasyarat-prasyarat tertentu. Sebagian kalangan lain ada

yang mengartikan good governance sebagai penerjemahan konkret demokrasi dengan

meniscayakan adanya civic culture sebagai penopang sustanaibilitas demokrasi itu sendiri.

Secara sederhana, sejumlah pihak menerjemahkan governance sebagai Tata Pemerintahan. Tata

pemerintahan disini bukan hanya dalam pengertian struktur dan manajemen lembaga yang

disebut eksekutif, karena pemerintah (government) hanyalah salah satu dari tiga aktor besar yang

membentuk lembaga yang disebut governance. Dua aktor lain adalah private sektor (sektor

swasta) dan civil society (masyarakat madani). Karenanya memahami governance adalah

memahami bagaimana integrasi peran antara pemerintah (birokrasi), sektor swasta dan civil

society dalam suatu aturan main yang disepakati bersama. Lembaga pemerintah harus mampu

menciptakan lingkungan ekonomi, politik, sosial budaya, hukum dan keamanan yang kondusif.

Sektor swasta berperan aktif dalam menumbuhkan kegiatan perekonomian yang akan

memperluas lapangan kerja dan meningkatkan pendapatan, sedangkan civil society harus mampu

berinteraksi secara aktif dengan berbagai macam aktifitas perekonomian, sosial dan politik

termasuk bagaimana melakukan kontrol terhadap jalannya aktifitas-aktifitas tersebut.

Good Governance intinya adalah memperlemah kekuasaan Negara. Kebutuhan saat ini adalah

Negara yang kuat bukan Negara yang lemah. Ide pelemahan negara yang terkandung dalam good

governance jelas machiavelist, dimana dikatakan untuk memperkuat rakyat maka Negara

haruslah lemah. Ide Nicollo Machiavelli itu salah, tetapi ini pun masih di tambahi kesalahanya

menjadi : kalau ingin memperkuat pasar maka Negara harus dilemahkan. Ini adalah dasar filosofi

dari teori governance yang jarang diketahui oleh khalayak sehingga dianggapnya baik - baik saja.

Adanya otonomi daerah merupakan upaya dari Good Governance yang berjalan di Indonesia.

Indonesia bukan Negara liberal dimana swasta memiliki kebebasan yang luar biasa dalam

Negara. Namun hubungan Negara menjadi pengayom rakyat. Dimana Negara punya tujuan

mensejahterakan rakyat.

Era otonomi daerah bukan merupakan ancaman bagi upaya pengembangan industri dan

perdagangan, namun sebaliknya justru memberikan kesempatan dan dukungan bagi

pengembangan perindustrian dan perdagangan. Dengan kewenangan yang dimiliki daerah untuk

mengatur dan mengurus kepentingan masyarakatnya terbuka kesempatan untuk mengembangkan

perindustrian dan perdagangan secara optimal di Daerah. Di era otonomi daerah sejalan dengan

kewenangan yang dimiliki Daerah pengembangan industri dan perdagangan akan lebih efektif

jika diarahkan kepada kelompok usaha kecil, menengah dan koperasi, karena pada umumnya

setiap daerah memiliki kelompok usaha jenis tersebut. Dengan kewenangan yang dimiliki

Daerah tersebut setiap daerah akan berupaya melakukan pembinaan terhadap kelompok usaha

kecil, m eneng ah dan koperasi untuk mendukung pengembangan industri dan perdagangan

sesuai dengan kondisi potensi dan kemampuan masing-masing daerah.

PEMBAHASAN

Pelaksanaan tata pemerintahan yang baik adalah bertumpu pada tiga domain yaitu pemerintah,

swasta dan masyarakat, ketiga domain tersebut harus bekerja secara sinergis, yang berarti setiap

domain diharapkan mampu menjalankan perannya dengan optimal agar pencapaian tujuan

berhasil dengan efektif. Pemerintah berfungsi menciptakan lingkungan politik dan hukum yang

kondusif ; swasta menciptakan pekerjaan dan pendapatan sedangkan masyarakat berperan positif

dalam interaksi sosial, ekonomi , politik termasuk mengajak kelompok-kelompok dalam

masyarakat untuk berpartisipasi dalam aktivitas ekonomi, sosial dan politik. Spirit dari good

governance adalah meminimalkan peran negara dan mengedepankan pasar. Hal ini sekaligus

menunjukkan betapa teori ini tidaklah mampu menempatkan dirinya, secara konseptual, pada

pihak rakyat terlebih dinegara berkembang. Kita semua sama tahu bahwa pasar hari ini dikuasai

oleh negara - negara maju. Kapital dan teknologi pengendali ekonomi dunia tidaklah berlaku

secara equal. Negara berkembang selalu saja menjadi objek dari trend ekonomi global yang

diciptakan oleh negara maju khususnya negara - negara G8. oleh karena itu keberpihakan kepada

pasar, itu erarti memberi ruang yang makin luas pada diaspora kepentingan - kepentingan negara

negara kapitalis untuk terus saja menjajah dan mengekploitasi Negara berkembang termasuk

Indonesia.

Prinsip spirit Governance adalah ingin menjamin hak - hak demokrasi ada di tangan rakyat. Tiga

sektor dalam good governance yaitu sektor pemerintahan, sektor privat, dan masyarakat

seharusnya mempunyai pembagian yang hak dan tanggungjawab bersama dan jelas yang diatur

dalam kontrak sosial, mana kontrak sosial tersebut merupakan hasil produk pengaturan bersama

yang melibatkan ketiga sektor tersebut.sistem ini dapat memberi implikasi yuridis apabila

lembaga - lembaga tersebut melalaikan fungsinya dalam mewujudkan transparansi informasi dan

akuntabilitas publik(jurnal MK vol 4 2007).

Demokrasi yang berlaku di Indonesia adalah demokrasi Pancasila. Bukan seperti di Negara lain

yang secara jelas mengedapkan demokrasi leberal. Dimana pasar lebih banyak berperan dalam

negara dibanding pemerintah. Meskipun dalam praktiknya negara juga menggunakan

kekuasaanya dalam mengatur pasar. Termasuk dalam pembuatan peraturan/ undang - undang.

Menkipun tidak dapat dipungkiri bahwa kebijakan yang dibuat adalah kebijakan yang ramah

terhadap pasar. Demokrasi di Indonesi bukan demokrasi yang bebas namun menjunjung tinggi

keadilan masyarakat.

Di Indonesia yang merupakan negara berkembang dimana proses demokrasi tersebut masih

berlangsung mampukah bertahan dengan tuntutan good governance liberalisme pasar. Dimana

pasar yang berkembang dan pembatasan peran pemerintah dalam kehidupan negara. Tekanan

dari dunia luar terhadap Indonesia terlihat banyaknya kebijakan publik yang tidak memihak

rakyat. Negara bukan sebagai kekuatan politik yang menduduki posisi puncak di dalam

organisasi-organisasi publik, seperti presiden, menteri, parlemen, dan lain - lain. Negara

diartikan sebagai organisasi yang merepresentasikan kepentingan rakyat di wilayah tertentu dan

bersifat netral. Politik adalah sarana untuk memilih siapa yang ditugaskan untuk mengelola

kepentingan rakyat. Politik bukanlah negara apalagi rezim. Dengan demikian ide tentang

pengatan negara berbeda dengan rezim yang berkuasa.

Prinsip Good Governance

Prinsip-prinsip tata pemerintahan yang baik (good governance) yang harus dikembangkan dalam

Implementasi kebijakan secara umum adalah:

Responsif, tanggap terhadap kebutuhan orang dan stakeholders.

Participatory, orang yang terkena dampak suatu kebijakan harus dilibatkan dalam proses

pembuatan kebijakan tersebut.

Transparant; adanya informasi yang luas atas suatu program;

Equitable; adanya akses yang sarna bagi setiap orang terhadap kesempatandan aset.

Accountable; pengambilan keputusan oleh pemerintah, sektor swasta danmasyarakat

harus dapat dipertanggung jawabkan kepada masyarakat umum dan seluruh stakeholders;

Consensus Oriented, perbedaan kepentingan dimusyawarahkan untuk mencipakan

kepentingan orang banyak..

Good Governance dalam Otonomi Daerah

Upaya pelaksanaan tata pemerintahan yang baik, UU No 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan

Daerah merupakan salah salu instrumen yang merefleksikan keinginan Pemerintah unluk

melaksanakan tata pemerintahan yang baik dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Hal ini

dapat dilihat dari indikator upaya penegakan hukum, transparansi dan penciptaan partisipasi.

Dalam hal penegakan hukum, UU No. 32 Tahun 2004 telah mengatur secara tegas upaya hukum

bagi para penyelenggara pemerintahan daerah yang diindikasikan melakukan penyimpangan.

Dari sistem penyelenggaraan pemerintahan sekurang-kurangnya terdapat 7 elemen

penyelenggaraan pemerintahan yang saling mendukung tergantung dari bersinergi satu saran

lainnya, yaitu :

1. Urusan Pemerintahan;

2. Kelembagaan;

3. Personil;

4. Keuangan;

5. Perwakilan;

6. Pelayanan Publik dari

7. Pengawasan.

Ketujuh elemen di atas merupakan elemen dasar yang akan ditata dari dikembangkan serta

direvitalisasi dalam koridor UU No. 32 Tahun 2004. Namun disamping penataan terhadap tujuan

elemen dasar diatas, terdapat juga hal-hal yang bersifat kondisional yang akan menjadi bagian

yang tidak terpisahkan dari grand strategi yang merupakan kebutuhan nyata dalam rangka

penataan otonomi daerah di Indonesia secara keseluruhan yaitu penataan Otonomi Khusus NAD

dari Papua, penataan daerah dari wilayah perbatasan , serta pemberdayaan masyarakat. Setiap

elemen tersebut disusun penataannya dengan langkah-langkah menyusun target ideal yang harus

dicapai, memotret kondisi senyatanya dari mengidentifikasi gap yang ada antara target yang

ingin dicapai dibandingkan kondisi rill yang ada saat ini. Meskipun dalam pencapaian Good

Governance rakyat sangat berperan, dalam pembentukan peraturan rakyat mempunyai hak untuk

menyampaikan aspirasi, namun peran negara sebagai organisasi yang bertujuan mensejahterakan

rakyat tetap menjadi prioritas. Untuk menghindari kesenjangan didalam masyarakat pemerinah

mempunyai peran yang sangat penting. Kebijakan publik banyak dibuat dengan menafikan faktor

rakyat yang menjadi dasar absahnya sebuah negara. UU no 32 tahun 2004 yang memberikan hak

otonami kepada daerah juga menjadi salah satu bentuk bahwa rakyat diberi kewenangan untuk

mengatur dan menentukan arah perkembangan daerahnya sendiri. Dari pemilihan kepala daerah,

perimbangan keuangan pusat dan daerah (UU no 25 tahun 1999). Peraturan daerah pun telah

masuk dalam Tata urutan peraturan perundang - undangan nasional (UU no 10 tahun 2004).

Pengawasan oleh masyarakat

Sementara itu dalam upaya mewujudkan transparansi dalam penyelenggaran pemerintahan diatur

dalam Pasa127 ayat (2), yang menegaskan bahwa sistem akuntabilitas dilaksanakan dengan

kewajiban Kepala Daerah untuk memberikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah

kepada Pemerintahan, dan memberikan laporan keterangan pertanggungjawaban kepada DPRD,

serta menginformasikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada masyarakat.

Dengan sistem akuntabilitas semacam ini maka terdapat keuntungan yang dapat diperoleh yakni,

akuntabilitas lebih dapat terukur tidak hanya dilihat dari sudut pandang politis semata. Hal ini

merupakan antitesis sistem akuntabilitas dalam UU No. 22 Tahun 1999 dimana penilaian

terhadap laporan pertanggungjawaban kepala daerah oleh DPRD seringkali tidak berdasarkan

pada indikator-indikator yang tidak jelas. Karena akuntabilitas didasarkan pada indikator kinerja

yang terukur,maka laporan keterangan penyelenggaraan pemerintahan daerah tidak mempunyai

dampak politis ditolak atau diterima. Dengan demikian maka stabilitas penyelenggaraan

pemerintahan daerah dapat lebih terjaga.

Masyarakat memiliki hak untuk melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan

daerah. Pelaksanaan pengawasan oleh masyarakat dapat dilakukan oleh masyarakat sebagai

perorangan, kelompok maupun organisasi dengan cara:

Pemberian informasi adanya indikasi terjadinya korupsi, kolusi atau nepotisme di lingkungan

pemerintah daerah maupun DPRD. Penyampaian pendapat dan saran mengenai perbaikan,

penyempurnaan baik preventif maupun represif atas masalah. Informasi dan pendapat tersebut

disampaikan kepada pejabat yang berwenang dan atau instansi yang terkait. Menurut Pasal 16

Keppres No. 74 Tahun 2001, masyarakat berhak memperoleh informasi perkembangan

penyelesaian masalah yang diadukan kepada pejabat yang berwenang. Pasal tersebut sebenarnya

berusaha untuk memberikan kekuatan kepada masyarakat dalam menjalankan pengawasan.

Namun sayangnya tidak ada ketentuan tentang kewajiban pemerintah serta sanksi bagi instansi

informasi dan pendapat atau saran dari masyarakat. Dengan ketentuan seperti ini dapat dikatakan

bahwa pengawasan oleh masyarakat sangat lemah dan sulit untuk dapat berjalan secara efektif.

PENUTUP

Demokrasi yang berlaku di Indonesia adalah demokrasi Pancasila. Bukan seperti di Negara lain

yang secara jelas mengedapkan demokrasi leberal. Dimana pasar lebih banyak berperan dalam

negara dibanding pemerintah. Meskipun dalam praktiknya negara juga menggunakan

kekuasaanya dalam mengatur pasar. Termasuk dalam pembuatan peraturan/ undang - undang.

Meskipun tidak dapat dipungkiri bahwa kebijakan yang dibuat adalah kebijakan yang ramah

terhadap pasar. Demokrasi di Indonesi bukan demokrasi yang bebas namun menjunjung tinggi

keadilan masyarakat dan kesejahteraan rakyat. Upaya pelaksanaan tata pemerintahan yang baik,

UU No 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah merupakan salah salu instrumen yang

merefleksikan keinginan Pemerintah unluk melaksanakan tata pemerintahan yang baik dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah. Hal ini dapat dilihat dari indikator upaya penegakan

hukum, transparansi dan penciptaan partisipasi. Masyarakat memiliki hak untuk melakukan

pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pelaksanaan pengawasan oleh

masyarakat dapat dilakukan oleh masyarakat sebagai perorangan, kelompok maupun organisasi.

Beberapa pengalaman empirik memang telah membuktikan bahwa desentralisasi tidak selalu

berbanding lurus dengan terwujudnya good governance. Keberhasilan beberapa pemerintah

daerah dalam membangun kinerja pelayanan publiknya hingga saat ini masih bisa dihitung

dengan jari. Namun demikian pilihan untuk kembali ke arah sentralisasi tentunya bukanlah

pilihan yang bijaksana dan hanya akan bersifat kontraproduktif belaka. Pilihan pada

desentralisasi sesungguhnya haruslah disikapi dengan penuh optimisme dan menjadikannya

sebagai sebuah tantangan.

DAFTAR PUSTAKA

Ahmadi, Abu. H.Drs. 1991. Sosiologi Pendidikan. Jakarta: Rineka Cipta

Arikunto, Suharsimi, Prof.Dr. 2002. Prosedur Penelitian, Suatu Pendekatan Praktek. Jakarta:

Rineka Cipta

Ali, Zainuddin, Prof. Dr. 2006. Filsafat Hukum. Jakarta: Sinar Grafika

Dorojatun Kuntjoro Jakti, Birokrasi di Dunia Ketiga: Alat Rakyat, Alat Penguasa, atau

Penguasa, Jurnal Prisma No.10 Tahun IX Oktober 1980, hal. 6.

Eva Etzioni and Halevy, Beureaucratic Power-A Democratic Dilemma, 1983, hal. 1.

Gie, Kwik Kian. 2006. Pikiran yang Terkorupsi, Jakarta: Kompas

Heather Sutherland, Terbentuknya Sebuah Elite Birokrasi, (Jakarta: Sinar Harapan, 1983, hal.

25).

http://www.uny.ac.id/akademik

Jurnal Konstitusi vol 4 nomor 2, juni 2007

Martin Albrow, Birokrasi terj), (Yogyakarta: Tiara Wacana 2005), hal. 42. Bagi Werber, proses

rasionalisasi dunia modern adalah lebih penting, daripada seluruh proses sosial.

Pemda Kalimantan Tengah Kerjasama Dengan KPK Untuk Wujudkan Tata Pemerintahan Yang

Baik , Jumat 16 Juni 2006.

UU No 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

Vedi R. hadiz dan Daniel Dhakidae, ed, Ilmu Sosial dan Kekuasaan di Indonesia, (Jakarta:

Equinox Publishing, 2006), hal.10.

www. Kompas. Com

www. Pikiran Rakyat.com

www. Suara Merdeka. com

Yahya Muhaimin, Beberapa Segi Birokrasi di Indonesia, Jurnal Prisma No.10 Tahun IX Oktober

1980, hal. 21. sebagaimana diambli dari Max Weber, The Theory of Social and Economic

Organization.