REVITALISAS1 STUD1 IMPLEMENTAS1 KEBIJAKAN PUBLIK

Erwan Agus Purwanto

ABSTRACT

In the recentyearr, the implementahon stu4 is faring a diicuIttime since its emergence fir several decades ago. This chalknging, as a matter o f falt, is i r e d Ly o f various factors. Among 4 these facton, on4 to mention several o f them, are:jrsh the emergence o f new publit administration (NPM) in the 1990s. Some schokzrs mgrrd that NPM could be utilized to reme& theprobkms o f implementation, which main~issem arthcprohkm of adminishutiuea~d management. This development subsequent^ raises a mmticaIquerfion to the impkmentation stu4 whether this study should he continued or not. Second the declining o f the hmination o f the government as the sok agent which is responsibk to implcmcnt the government poliy as the consequence o f the needfor democratiiation. The second dcyelopmcntgives newpressure to the government to invite more active rok o f the civilsocie~ andprivate sectors, not onb to i@/ement thegovernmentpolicy, butaho to set zppoliy agenda and tofimnulatepoli~. The involvement o f various organisations in impkmenting government polices means that the administrative and management approaches to understand the probkms o f in@lemmtation are not relevant a v longex

After discussing all o f theseprobkms, this a&& then aques that the iqbkmentation stu4 shou/d renew its approach 9 this stu4 sfill wants to maintain its cxiitence. To do so, this article sugests that the schokzrs who carryut research on this theme should understand the probkms o f implementation not on4 as administratiw and mirnagement as such, but ah0 as politcalprobkm as welL This means that theprobkms o f iqblernmtation should be understood also as the 4namic o f the rekdionshipr among the s t a k z b o ~ ~ v b o have interest to a certain kind o f PO& within thepoli~~ yck.

Key words: Policy cycle, Implementation Study, Public Administration

PENGANTAR

Sebagai sebuah fieM of study, implementasi boleh dikatakan mash baru. Studi ini baru mulai dikembangkan dan mulai memperoleh perhatian yang has pada tahun 1970an ketika Jefrey Presman dan Aaron Wildavsky (1973) menerbitkan buku

mereka yang berjudul Implementation. Sejak saat itu, stud implementasi terus berkembang. D i a i dari generasi pertama para peneliti yang lebih menonjolkan studi kasus untuk memahami mengapa banyak kebijakan nasional gagal diimplementasikan oleh pemer intah daerah, studi implementasi kemudian berkembang

fenomena kegagalan tersebut . perkembangan . . studi implementasi sebagaimana banyak ddikukan oleh pads livd yang luas di berbagai g e n e r a s i k e d u a . D a 1 a m institusi internasional dimana studi perkembangannya yang terakhir, implementasi dikembangkan. Sebagai sebagaimana dilakukan oleh para contoh, dalam suatu simposium yang peneliti generasi ketiga, studi diberi nama 'Tmpleenting Public Polzcy: implementasi lebih banyak diarahkan Learning from Each Other" yang untuk membawa studi impIementasi diselenggarakan oleh Economic and menjadi lebih scientific dengan Social Research Council PSRC) di menggunakan pendekatan yang lebih Inggris belum lama ini, para peserta kuantitatif dalam pembuktian model- simposium mensinyalir bahwa six& model yang mereka kembangkan atau implementasi saat ini sedang yang telah dikembangkan oleh para kehilangan daya tariknya (Schofield peneliti generasi kedua. and Sausman, 2004). Salah seorang

Akan tetapi, belurn lagi studi peserta simposium tersebut, Barret implementasi generasi ketiga berhasil (2004), misalnya mengemukakan menemukan pijakannya yang jelas sinyalemennya sebagai berikut: untuk menjadikan studi implementasi ". . .perh@s the impkmentation studies were lebih scientific, saat ini s tudi at their most u.fashionable in the 199Os..". implementasi justru seolah-olah Lebih parah daripada hanya tidak m e n g a l a m i kemandegan . D i m e n a r i k lagi , b a h k a n s t u d i Indonesia, para mahasiswa, baik implementasi sekarang ini sudah m a h a s i s w a s a r j a n a m a u p u n d i r e n d a h k a n d a n d i l u p a k a n pascasarjana di berbagai perguruan tinggi; mengalami kesulitan . untuk menemukan tema-tema kreatif ketika m $ r e k i m e j a k u k a n s t u d i

.. ~. . . iniplimentldsi:'Beberapa ' studi &$&rnentasi yarig dilakukan selama i& k~muhian c&&ung merupakan p&dangan apa j&g sudahdilakukan tanpa' mekLi&ikai kbhtribusi jang.

. . ~ ,~., b&: ierhadap ~ i r k i r n b a n ~ i ~ teofi iriipkementasi. Kesditan yang~ dialami para mahasisu&di,Indonesia tersebut

sebagaimana dikatakan oleh Harrow (2002), sebagaimana dikutip oleh (Schofield and Sausman, 2004) :

". . .thg (studi implementasi) have been do~vngradeed, m q be even neglected and sidelined". Observasi yang sama sebenarnya sudah dibuat oleh Peter deLeon beberapa tahun yang lalu ketika dia menyarnpaikan makalahnya yang berjudul 'The Missing Link revisited Contemporary Implementation Research" dalam pertemuan tahunan

yang diselenggarakan oleh American Political Sience Association (APSA) pada tahun 1997. Pada pertemuan tersebut Peter deLeon ( d h t i p dalam EdeLeon and L. deleon, 2002) mengungkapkan bahwa "the stuh of pohy i@ementaiion has reached an intellectualdead end" karena tidak ada berkembangan yang berarti dari segi pengembangan teori.

Akan tetapi, meskipun studi implementasi sekarang ini sedang berada pada ti& paling nadir, hal ini tidak berarti bahwa studi lmplementasi telah kehilangan relevansinya untuk dilakukan. Sebagai suatujeldof research, pada dasarnya masih banyak hal-hal b a r u yang d a p a t digal i d a n dikembangkan dari studi implementasi un tuk menjelaskan f enomena kegagalan suatu kebijakan dalam merealisasikan tujuannya. Pada posismya yang demikian, studi implementasi tetaplah mend& arti yang strategis karena penjelasan- penjelasan yang dikemukakan oleh studi implementasi tidak akan pernah tergantikan dengan pendekatan yang lain. Dengan argumentasi yang demikian tadi, para pendukung studi implementasi masih yakin bahwa studi implementasi belumlah tamat r iwayatnya , m e s k i p u n mula i d i r e n d a h k a n d a n d i l u p a k a n . "Implementation studies have never real4 gone away.. .", demikian Barret (2004) mengemukakan optimismenya. Nada optirnis yang sama juga disuarakan

oleh O'Toole (2000) yang menyatakan bahwa '5nplementation.. .is alive and live4 '!

D e n g a n m e l i h a t perkembangan studi implementasi yang terjadi selama ini, tulisan singkat ini ingin melakukan analisis: Mengapa s tudi implementasi mengalami kemunduran? Dinamika apa yang terjadi dalam disiplin ilmu politik, administrasi publik, maupun kebijakan p u b l i k y a n g m e m p e n g a r u h i kemunduran perkembangan studi implementasi? Dari analisis yang dilakukan nanti, tulisan ini diharapkan dapat memberikan sedikit jalan keluar bagaimana membangkitkan kembali studi implementasi yang saat ini sedang mengalami keterpurukan.

PERKECMBANGAN STUD1 IMPLEMENTASI

Konsep implementasi muncul ke permukaan beberapa dekade yang lalu sejak Harold Laswell (1956) mengembangkan gagasannya bahwa untuk memahami kebijakan publik dapat digunakan suatu pendekatan dengan apa yang ia sebut sebagaipohy process approach (pendekatan proses dalam kebijakan). Menurutnya, implementasi merupakan salah satu bagian dari beberapa tahapan yang harus dilalui dari keseluruhan proses perurnusan keb~jakan publik, selain pembua tan agenda kebijakan,

formulasi, legitimasi, dan evaluasi. Meskipun Laswell tidak secara khusus memberi penekanan terhadap arti peniing implementasi kebijakan dari keseluruhan tahapan yang hams dilalui dalam proses perumusan kebijakan, namun sejak saat itu konsep implementasi kemudian menjadi konsep yang mulai dikenal dalam disiplin ilmu politik dan kebijakan publik.

Mulai saat i tu konsep implementasi kemudian banyak dipakai oleh ilmuwan politik dan ilmuwan kebijakan publik untuk menjelaskan berbagai fenomena kebijakan publik. Akan tetapi, meskipun konsep itu sudah sering digunakan oleh para ahli, misalnya Derthick (1972), adalah Jeffrey Pressman dan Aaron Widavsky (1973) yang kemudian dianggap sebagai pioner studi implementasi. Hal ini karena kedua orang peneliti inilah yang secara eksplisit menggunakan konsep irnplementasi untuk menjelaskan fenomena kegagalan suatu kebijakan dalam mencapai sasarannya dalam buku mereka yang mereka beri judul I~kmentotion. Sebelum Pressman dan Wildavsky muncul dengan buku mereka, para peneliti implementasi menggunakan banyak metapora untuk rnenggambarkan fenomena kegagalan suatu kebijakan merealisasikan tujuan- tujuannya. Setelah buku Pressman dan Wildavsky muncul , penel i t i

berikumya, misalnya Bardach (1977), kemudian mulai menggunakan konsep irnplementasi secara eksplisit dalam penelitian mereka. Para peneliti angkatan Pressman dan Wildavsky ini kemudian disebut sebagai peneliti generasi pertama. Para peneliti generasi pertama ini sebagian besar menghasilkan studi kasus untuk menjelaskan apa yang mereka sebut sebagai mising link, yaitu kegagalan p e m e r i n t a h d a l a m mentransformasikan good intention5 menjadi good pohy (P.deLeon and L.deLeon, 2002). Dengan pendekatan studi kasusnya, generasi pertama kemudian menghasilkan banyak sekali kasus-kasus kegagalan implementasi dengan metode deskripsi yang menarik. Dari berbagai studi kasus tersebut, para peneliu kemudian muncul dengan resep mereka sendiri- sendiri tentang bagairnana mengatasi permasalahan implementasi suatu kebijakan. Sayangnya, resep-resep yang mereka buat tersebut belum mampu menghasilkan apa yang bisa disebut sebagai teori umum tentang implementasi.

Generasi kedua peneliti implementasi kemudian muncul dengan pendekatan yang lebih kompleks. Para peneliti ini sudah menggunakan hipotesis untuk membuat model-model tentang implementasi kebijakan dan membuktikan model-model mereka

dengan data-data empss di lapangan. Pada dasarnya peneliti generasi kedua ini dapat diklasifikasikan sebagai top- downers dan bottom-uppers. Peneliti ke lompok pe r t ama , misalnya Nakamura dan Smallwood (1980), Edward I11 (1980), Grindle (1980), lebih tertarik untuk menjelaskan bagaimana proses suatu kebijakan diimplementasikan untuk dapat mencapai sasaran-saran kebijakan y a n g te lah d i t e t apkan . Cara pendekatan yang demikian id sering disebut sebagai pendekatan command and controll (P.deLeon and L. deleon, 2002), dimana implementasi dipahami sebagai proses administrasi untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Menurut pendekatan ini pencapaian tujuan kebijakan tersebut sangat dipengaruhi oleh kejelasan perintah atasan kepada bawahan dan bagaimana cara atasan mengawasi para bawahan tersebut. Dan pemahaman itu, mereka k e m u d i a n m u n c u l d e n g a n rekomendasi tetang bagaimana cara terbaik untuk dapat mencapai berbagai sasaran kebijakan yang telah ditetapkan tersebut dalam model- model yang mereka buat. Sintesis yang paling baik dari berbagai variabel yang ditemukan oleh para top-downers ini barangkali dapat dilihat dalam model implementasi yang dikemukakan oleh Mazmanian dan Sabatier (1983). Kelompok kedua yang dipelopori oleh Hjern dan teman-temannya, misalnya

Hjern (1982), mengusulkan agar para p e n e l i t i i m p l e m e n t a s i l e b i h memperhatikan birokxat pada level bawah (street level bureatmag yang justru menduduki posisi kunci yang akan m e n e n t u k a n k e b e r h a s i l a n implementasi suatu kebijakan. Menurut para boffom-upers ini, implementasi hanya akan berhasil apablla mereka yang terkena dampak utama dari implementasi kebijakan ini dilibatkan sejak awal dalam proses perencanaan kebijakan maupun I

implementasinya. Hal inilah yang mereka sebut sering dilupakan oleh para menganut aliran top-downers. Dengan berbagai argurnen tersebut, p a r a bot tom-uperr k e m u d i a n m e n g a n j u r k a n b a h w a u n t u k memahami implementasi kebijakan secara l e b i detail para peneliti harus memulainnya dari level yang paling bawah, yaitu dengan memahami konstelas~ pohtik aktor-aktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan. P e m a h a m a n penel i t i t e n t a n g konstelasi polidk antar aktor inilah yang akan mampu memberikan penjelasan mengapa implementasi s u a t u k e b i j a k a n b e r h a s i l diimplementasikan di suatu lokasi sementara gaga1 di tempat lain. Pendekatan dari bawah ini sering juga sering disebut sebagai dezcripfive approach karena kecenderungannya untuk mendeskripsikan berbagai masalah implementasi suatu kebijakan

m u n g k i n r a t u s a n ) . v a r i a b e l independent yang dimaksudkan untuk menjelaskan fenomena kegagalan implementasi tadi. Sayangnya, karena sebagian besar studi implementasi dilakukan dengan pendekatan studi kasus maka puluhan variabel yang ditemukan tersebut rnasih belurn teruji prediktibilitasnya untuk dapat menjelaskan fenomena implementasi secara lebih urnum. Kelemahan metodologis ini mash ditambah lagi dengan adanya kecendetungan studi implementasi yang dilakukan selama ini jarang menjelaskan secara tuntas hubungan antara variabel indqendent (faktor-faktor yang mempengaruhi kinerja implementasi) dengan variabel dependent-nya (kmerja implementasi). D a l a m k e b a n y a k a n s t u d i implementasi, dua variabel pokok ini sering diuraikan secara terpisah dengan asurnsi bahwa keduanya memang mempunyai hubungan kausalitas yang sign$cant tanpa melalui p r o s e d u r p e m b u k t i a n y a n g meyakinkan.

Selain karena berbagai faktor m e t o d o l o g i s , h a m b a t a n pengembangan studi irnplernentasi tidak lepas dari perkembangan ilmu adrninistrasi publik pada tahun 1990an dengan munculnya strategic management, newpubbc management, new public services, organixational behaviour dan lain-lain. Dengan munculnya tema-tema baru t e r s e b u t rnaka para pene l i t i

administrasi publik, juga karena pengaruh lembaga donor, lebih tertarik untuk mengambangkan riset dalam berbagai tema tersebut. Tentang hal ini Barrett (2004: 258) menyatakan sebagai berikut:

'Tn the world o f po& studies, business management language and ideas rqhced the discourse of public administration. Phnning andpohy making became imbued with concepts o f strategic management, and concern about the process o f in@ementation were superseded enpharir on change management and targets':

Berbagai perkembangan tersebut sedikit banyak dapat membantu mengatasi rnasalah efektivitas dan efisiensi yang selalu rnenjadi tema pokok iimu adminisaasi publik. Yang lebih penting dari itu, ketika kegagalan implementasi selarna ini dianggap sebagai rnasalah adminis t ras i d a n managemen organisasi publik, gerakan reformasi yang terjadi dalam pelayanan publik yang dilakukan dengan munculnya New Public Management dianggap telah m a m p u m e n g a t a s i b e r b a g a i permasalahan pokok implementasi, seperti masalah ketidakjelasan tujuan kebijakan, ketersediaan sumberdaya serta pengendalian dan koordinasi (l3arret- 2004). Pada saat berbagai permasalahan pokok yang selama ini menjadi problem studi irnplementasi sudah teratasi, tentunya kernudian

IK/IP Vehmc 8, Nomor 2 (Nwembn 2W4)

Edwards 111, G.C. 1980. Inplementing Public Policy. Congressional .Quarterly Press., Washington, D.C

Goggin, M. et al. 1990. Implementation Theoly and Pram'ce: Toward a Third G e n e r a t i o n . S c t o t t , F o r e s m a n / L i t t e , B r o w n , Glenview.

Grindle, M.S.1980. Politics and Poliy Implementation in tbe Third World. Princenton University Press., Princenton, NJ.

Henry, N. 1995. Public Administration and Public AJairs. Prentice Hall International, New York.

Hjern, B. 1982."lmplementation: The Link Gone Missing", Journal of PublicPoliy, (2):301-08.

Ingram, H. 1990. "Implementation: A R e v i e w a n d S u g g e s t e d Framework", in Naomi B.Lynn and Aaron Widavsky (eds.) Public Administration: The State o f the Art, Catham House., Chatam, NJ.

Matland, R. 1995. "Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation",]ournalof Public Administration Research and Theoly, 5 (2) : 145-174.

Mazmanian, D and.Sabatier, PA 1983. Implementaton and Pubh Po&. HarperCohs, NewYork

Nakamura, R.T d m Smallwood, F. 1980. The Politic of Policy Itq3lementation. St. Martin's, New York

O'Toole, LJ. 2000. "Research on P o l i c y I m p l e m e n t a t i o n : Assesment and Prospects", Journal of Public Adminisiration Research andTheory, (20: 263-288.

Pierre, J. and Peters, B.G. 2000. Governance, Politics and the State. Macmillan Distribution, Ltd., England

Presman, J. and Wildavsky, Ar 1973. Implementation. University Of California Press., Berkeley.

Schofield, J. and Sausman, C. 2004. "Symposium on Implementing Public Policy: Learning From T h e o r y a n d P r a c t i c e I n t r o d u c t i o n " , P u b l i c Administration, 82 (2): 235-248.