Faktor-Faktor Penyebab RendahnyaPenyerapan Belanja Kementerian/Lembaga TA 2010

Oleh: Adrianus Dwi Siswanto dan Sri Lestari Rahayul

Abstraksi

Sebagai negara yang sedang giat membangun, peran pemerintah sangat dibutuhkan untukmemberikan dorongan yang lebih kuat dan cepat bagi pergerakan roda perekonomian. Untuk itu,pemerintah melakukan berbagai upaya dan tindakan strategis melalui berbagai instrumenkebijakan. Salah satunya melalui kebijakan belanja yang dituangkan ke dalam AnggaranPendapatan dan Belanja Negara (APBN).

APBN sebagai instrumen kebijakan fISkalmerupakan bentuk intervensi pemerintah, baiksecara langsung maupun tidak langsung terhadap pembangunan ekonomi. Oleh karena itu,APBN memiliki beberapa fungsi, seperti fungsi alokasi, fungsi distribusi yang terutama distribusipendapatan dan fungsi stabilisasi. Dengan fungsi-fungsi tersebut maka sangat diharapkankebijakan fiskal yang dikeluarkan, khususnya kebijakan belanja negara, beketja secara tepat,efisien dan berkelanjutan.

Berdasarkan kajian singkat (quick research) yang telah dilakukan oleh Pusat KebijakanAnggaran Pendapatan dan Belanja Negara (PKAPBN), atas 7 Kementerian/Lembaga (K/L)terbesar pengelola belanja, diperoleh informasi dan permasalahan terkait dengan penyebabrendahnya penyerapan belanja. Kajian ini menggunakan metodologi statistik deskriptif yangsumber data diperoleh dari hasil wawancara, diskusi dan survei lapangan. Dari hasil kajiandiketahui setidaknya terdapat 4 permasalahan utama dalam proses penyerapan belanja K/L.

Keempat permasalahan tersebut adalah terkait dengan persoalan internal K/L, persoalanmekanisme pengadaan barang dan jasa, dokumen pelaksanaan anggaran dan mekanisme revisi,dan persoalan lain-lain. Dari hasil analisis yang dilakukan, tim merekomendasikan beberapalangkah perbaikan termasuk merevisi beberapa peraturan agar permasalahan yang ada dapatdiatasi, baik dalamjangka pendek maupun dalamjangka menengah.

I. Pendahuluan

Sebagai kementerian yang mengeluarkan kebijakan fISkal,khususnya yang terkait dengan

belanja kementerian/lembaga, Kementerian Keuangan telah berupaya untuk meningkatkan

kinetja, baik kinetja dari sisi pendapatan maupun kinetja dari sisi belanja. Untuk itu, dalam

upaya meningkatkan kinelja penyerapan belanja K/L, Kementerian Keuangan tidak saja

menjalankan fungsinya sebagai Bendahara Umum Negara, sebagaimana diatur dalam Undang­

Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Kementerian Keuangan berupaya

agar instrumen kebijakan fiskal, yaitu Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, mampu

mendorong pertumbuhan ekonomi, mengurangi kemiskinan, dan menciptakan lapangan kerja.

Dengan UU tersebut, Kementerian Keuangan maupun K/L teknis lainnya memiliki fungsi

yang berbeda satu dengan lainnya. Berdasarkan peraturan perundang-undangan tersebut,

Menteri Keuangan memiliki kekuasaan atas pengelolaan keuangan Negara (pasal 6 ayat 2 huruf

I Penulis pertama adalah peneliti Pertama dan penulis kedua adalah peneliti Madya pada Pusat Kebijakan AnggaranPendapatan dan Belanja Negara - Badan Kebijakan Fiskal - Kementerian Keuangan; Ucapan terima kasihdisampaikan kepada Amnu Fuadiy dan Wahyu Utomo yang telah memberikan sumbangan pemikiran dan data ataspenerbitan policy paper ini.

1

a) selaku pengelola fiskal. Sedangkan MenterijPimpinan Lembaga adalah pengguna

anggaran/pengguna barang kementerianjIembaga yang dipimpinnya. Selaku pengelola

keuangan negara, Menten Keuangan memiliki tugas sebagaimana diatur dalam Pasal 8.

Sedangkan MenterijPimpinan Lembaga selaku pengguna anggaran memiliki tugas sebagaimana

diatur dalam Pasal 9.

Selanjutnya dalam rangka penyusunan dan penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja

Negara (APBN), Menteri Keuangan dan MenterijPimpinan Lembaga tunduk pada Undang­

Undang Nomor 1Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Sedangkan untuk pemeriksaan

dan pengelolaan serta tanggungiawab keuangan negara diatur dalam Undang-Undang Nomor 15

Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

Dalam postur APBN, belanja pemerintah pusat memainkan peranan yang sangat penting

dalam pencapaian tujuan nasional, terutama dalam meningkatkan dan memelihara

kesejahteraan rakyat. Hal ini terutama karena besaran dan komposisi anggaran belanja

pemerintah pusat dalam operasi fiskal pemerintah mempunyai dampak yang signifIkan pada

permintaan agregat dan output nasional, serta mempengaruhi alokasi sumberdaya dalam

perekonomian. Selain itu, peranan penting anggaran belanja pemerintah pusat dalam

perekonomian, sebagai salah satu perangkat kebijakan fiskal, juga berkaitan dengan ketiga fungsi

utama anggaran belanja pemerintah, yaitu fungsi alokasi, fungsi distribusi, dan fungsi stabilisasi.

Pada sisi lain penganggaran berbasis kinelja berorientasi pada sistem pengganggaran yang

menekankan pada pencapaian hasil dan keluaran (output based) dari program dan kegiatan

dengan meningkatkan efisiensi penggunaan sumber daya yang terbatas dan efektif dalam

pencapaian output dan outcome-nya. Kinelja hasil dan keluaran tersebut merupakan kinelja

yang melekat pada K/L teknis terkait. Dengan kata lain perlu upaya untuk terus melakukan

koordinasi yang lebih intensif guna mensinergikan kinelja yang hendak dicapai oleh

Kementerian Keuangan dan K/L teknis terkait.

Dalam kurun waktu sepuluh tahun terakhir, belanja K/L telah menghasilkan pola belanja

dengan karakteristik penyerapan yang rendah di semester pertama dan menumpuk pada akhir

tahun anggaran berjalan. Pola demikian terjadi di tingkat pemerintah pusat dan daerah, sehingga

akan mengganggu rencana kinelja kebijakan APBNterhadap perekonomian secara umum. Di sisi

lain, akan berdampak pula pada pertumbuhan ekonomi, penyerapan tenaga kelja, dan

pengentasan kemiskinan yang menjadi sasaran kebijakan fiskal secara khusus.

Dari hasil kajian, diperoleh informasi awal bahwa pola belanja KjL yang menjadi sampel

analisis, belum mengalami perubahan signifikan. Perubahan yang diharapkan adalah terjadinya

sebaran yang lebih merata, baik di semester pertama maupun di semester kedua, dengan kata

lain diharapkan realisasi belanja tidak mengalami penumpukan pada akhir tahun.

2

Berdasarkan uraian tersebut di atas, dapat disampaikan permasalahan sebagai berikut : (i)

Faktor-faktor apa saja yang berpotensi menghambat proses penyerapan APBN; dan (ii) Adanya

berbagai kebijakanjperaturan perundangan yang kebijakan adanya pemahaman yang sama

dalam proses mekanisme penyusunanjrevisi DIPA;

II. Gambaran Umum Penyerapan Belanja KjL Semester I 2010

Dalam Tahun Anggaran 2010, terdapat beberapa KjL yang memperoleh alokasi anggaran

relatif besar dibandingkan KjL lainnya. KjL tersebut adalah (1). Kementerian Pendidikan

Nasional sebesar Rp63.4 triliun; (2). Kementerian Pertahanan sebesar Rp42,9 triliun; (3).

Kementerian Pekerjaan Umum sebesar RP36,1triliun; (4). Kepolisian sebesar Rp27,8 triliun; (S).

Kementerian Kesehatan sebesar Rp23,8 triliun; (6). Kementerian Perhubungan sebesar Rp17,6

triliun; dan (7). Kementerian Keuangan sebesar RplS.4 triliun.

Secara keseluruhan, total alokasi anggaran yang disediakan untuk 7 KjL tersebut adalah

sebesar Rp227 triliun. Dengan jumlah tersebut maka porsi yang dimiliki 7 KfL mencapai kurang

lebih 70 persen dari total alokasi belanja yang disalurkan untuk KfL sebagai instansi pusat.

Dengan porsi belanja yang relatif besar tersebut, maka kedudukan ketujuh KjL tersebut sangat

signifikan sebagai indikator mengukur kinerja dari sisi penyerapan.

Gambar-1

Realisasi Belanja K1L Semester-1 Tahun 2006-2010

28,5

26,2 25,7",-----·--~

: 120

100

80

60

40

20

o

33,3 35

30

25

20

15

10

5

o

2006 2007 2008 2009 2010

~ Real Semester -%

Sumber : DJPB - diolah.Gambar di atas menunjukkan bahwa sekalipun secara nominal tingkat penyerapan belanja

relatif terns meningkat namun secara prosentase terjadi fluktuasi. Untuk penyerapan Semester I

2006, realisasi baru mencapai RPS6,Striliun atau sebesar 26,2 persen. Terus meningkat di tahun

berikutnya hingga tahun 2009 sebesar RPI04,7 triliun atau sebesar 33,3 persen. Kembali turun

3

daya serapnya di 2010 menjadi RP104,5 triliun atau 28,5 persen. Dengan demikian daya serap

Semester I2010 relatiflebih rendah dari Semester I2009.

Gambar -2Perkembangan Realisasi Belanja K/L Semester I 2008-2010

150,0

130,0110,090.070.050,030,010,0-10,0

2008

2009 2010H

45

40

-- -- 2008

35

--2009

201030

25201510

o

Januari Pebruarl Maret April Mei Junl Jull

Apabila tahun pengamatan dimulau di Semester I 2006, terotama untuk dua jenis belanja,

yaitu belanja barang dan modal, kineIja penyerapan di Semester I2010 relatiflebih baik. Namun

hal tersebut hanya Ulltuk belanja barang bukan belanja modal. Dalam 5 tahun terakhir, belanja

barang Semester I 2010 relatif lebih tinggi hanya dengan Semester I 2007. Selanjutnya untuk

lebih rind, tabel di bawah ini memperlihatkan perkembangan realisasi belanja barang dan modal

untuk Semester ITahun 2006 - 2010 sebagai berikut.

Tabel -1

Perkembangan Realisasi Belanja Barang dan Modal Semester-1 2006-2010,,---_ ... ,------"1

Tahun

Realisasi Jenis Belanja

Realisasi Belanja K/LBarangModal

Semester -1 2006

24,119,3 26,3Semester -1 2007

21,914,8 28,6Semester -1 2008

23,619,8 28,5Semester -1 2009

28,226,5 33,3Semester -1 2010

25,315,8 28,5

o Sumber: DJPB

Dari Tabel 1, nampak bahwa dalam kurun waktu 5 tahun sejak 2006, realisasi belanja

barang relatif menunjukkan pergerakan yang stabil, Belanja barang mengalami naik - turon

pada kisaran 3 - 4 persen. Kondisi yang berbeda teIjadi untuk belanja modal yang memiliki

kecenderongan berfluktuasi dengan variasi yang lebih tajam. Prosentase naik - turon dapat

teIjadi pada kisaran 5 - 7 persen. Saat ini porsi terbesar belanja modal dikelola oleh 2

kementerian, yaitu Kementerian Pekerjaan Umum dan Kementerian Perhubungan.

4

Gambar-3Perbandingan Belanja KementerianjLembaga Berdasarkan Jenis Belanja

Tahun Anggaran 2005 dan 2010

200S 2010

Belanja barang dan belanja modal mengalami peningkatan dari semula Rp29,3 triliun dan

Rp31,5 triliun di tahun 2005 menjadi Rpl11,6 triliun dan RP101,9 triliun di tahun 2010.

Peningkatan yang cukup signifikan tersebut belum diikuti dengan peningkatan kemampuan

penyerapan yang lebih baik. Di sisi lain pemerintah dituntut untuk lebih mengalokasikan dana

bagi belanja-belanja yang diperkirakan memberikan efek ganda (multiplier) lebih besar. Dengan

demikian kecendernngan pemerintah untuk terns menambah porsi belanja barang dan modal

nampaknya akan terns dipertahankan di masa-masa yang akan datang.

Pada sisi lain, secara akumulasi, dari ketujuh KjL yang diamati, capaian realisasi belanja

masih relatif rendah di tahun 2010 (Gambar-4). Bahkan dalam kurnn waktu triwulan pertama

sampai dengan ketiga tahun 2010, secara persentase teljadi penurnnan realisasi belanja KjL

apabila dibandingkan dengan realisasi pada periode yang sarna di tahun 2008 dan 2009. Fakta

ini cukup mengkhawatirkan mengingat fungsi belanja pemerintah sebagai stimulus roda

perekonomian.Gambar-4

Realisasi Belanja K/L Per Triwulan (2008 - 2010)

Q'

137.3

03

r __·__ --.107••

l_~_~'t i

••.• n.' I ----41.'

2010

0'

".3 67.5

Rea lis a siN 0 m in a I

37.0

-t;! 2008

01

,....'00

..

"

u.

RpTrlliun'40

% thd pagu 43.'

Realisasi Persentase

Q'03

25.' 22.2.

2010

Q2

t 2009""'; 200f,

01

11.6 10.1

""""

5

Berdasarkan kondisi saat ini yang ditandai dengan rendahnya penyerapan pada Triwulan I

dan Triwulan II akan berpotensi mendorong terjadi lonjakan penyerapan pada Triwulan III dan

Triwulan IV. Apabila laju penyerapan tersebut kurang dari 60 persen maka besar kemungkinan

penyerapan belanja K/L di 2010 dapat lebih rendah dari penyerapan 2009 yang sebesar 97

per~en.

Gambar-sTingkat Penyerapan 7 K/L Tahun 2009-2010 Semester I

Re.disasi Belallja Barallg dall Modal Sell\. 1('\,)

III .z&~.1(.zOO91

t<ernendlkwwo. 10.& ta 11,3 (2010)

,

~.o "~_IW" L_~ ;;t8,7U009)

Kern.nPU .••• ~ .r .•. •• .z4,:a(Z020)

; •.• l.t..•........--..- -- 21.6 (2009)

K.",.nhub ; '•. 7 •."..-. :rt 22," (2010)

so40

=mI 38,6 (2009.U 25.S (20101

rzl17.3 (2009)

1J16.2 (2010)2010

~ 8,7 (.:1009)I 11,5 (20101

•..k."....nk.w

Po''''

.':'

;,~~'i~,.,~:1;~:~;'".,.)/,ie',;

,;X,~~::"i',

~:1 .-:~;..1\,':',)

Ii:':i,;;:-,-:.'~:',

1 KemendiKnas

ffi.320.333.763.418.028.4

2

Kemen PU 39.110.827.736.18.724.2

3

Kemennan 32.017.855.642.917.641.1

4

Polri 24,412,2SO.O27,812.143.4

5

KemenKes 18.94,222.123.85.523.1

6

Kemenhub 18.64.322.917,64.223,9

7

KemenKeu 14.55.638.615.45.032.7

Dengan memperhatikan Gambar-s di atas, Kepolisian Negara merupakan institusi yang

penyerapan belanja barangnya relatiflebih baik dibanding institusi lainnya. Realisasi penyerapan

pada Kepolisian mencapai 20,4 persen. Sedangkan realisasi belanja barang terendah terjadi pada

Kementerian Perhubungan yang hanya sebesar 4,7 persen. Sementara itu, dari sisi realisasi

penyerapan belanja modal, Kementerian Pekerjaan, Umum relatif Iebih baik dibandingkan

kementerian Iainnya. Dari data yang tersedia, realisasi Kementerian Pekerjaan Umum mencapai

18,7 persen yang diikuti dengan Kementerian Perhubungan sebesar 17,7 persen. Dengan

demikian, baik ditinjau dari sisi belanja barang maupun belanja modal, penyerapan anggaran

K/L relatif rendah pada Semester I.

Selanjutnya, berdasarkan ranking K/L yang telah melakukan penyerapan anggaran adalah

sebagai berikut : untuk penyerapan belanja K/L 2010 di atas rata-rata 40,2 persen , yaitu Polri,

Kementerian Pertahanan, Kementerian Keuangan dan Kementerian Pendidikan Nasional.

Sedangkan untuk kementerian/iembaga lainnya secara Iebih rinei dapat dilihat pada Gambar-6dibawah berikut ini.

6

Gambar-6

Penyerapan Belanja 10 K/L Terbesar Pada Semester I 2008 - 2010

Kemendagri ,I!DlJJlWiE W i'V ill 1iIIIiiI

2010 • 2009 ••2008 " RealisasilO K/L Terbesar

Kementan ~!I•••I"I~1~".IIII!!I.I1_•• 11•••• ------Kemenhub 1•••• ,""11_.11_••••••• _._ •• 1"""'•••••

Kemenkes ~_~~_. ~ _

Kemenkeu ~I,••••_.I, •••• ",..11111£1.1•••• I1!·,I1J•• IIII!1-I·I~IR---·

Kemen.PU ~" ~ ~

Kemen"l !_--- .Pair! ••••••_"(~ .• _ ...... -

Kemendlknas !••••••I••••II.I_II ...._II.IIII1I11. 1 .1.1_1I1••!I:"••• !I-.II......"_I!_lIIl!I.!I!TI" •• IIII,I"",,I. ,. •••••

Kemenhan 1"",1.1I!••1I!_1!I,1JI_11!I1II •••• """""""I1·.··!lI· 1111,._1. !lI!!!I"!! •••!~!!!."I!,,,I..~I!!!I•••I!!_III!11I! .•I!I••••III~.I!•• I!_•••••••••••• --------

o 10 20 30 40 50 60 70

Berdasarkan data pada gambar 6, dipetakan realisasi anggaran menurut bidang untuk

Tahun Anggaran 2010 yang dibandingkan dengan Tahun Anggaran 2009 sebagai berikut :

a) Pembangunan infrastruktur masih relatif rendah (Kementerian PU & Kementan);

b) Bidang pendidikan lebih rendah (Kemendiknas & Kemenag);

c) Bidang Hankam lebih rendah (Polri & Kemenhan);

d) Bidang Kesehatan lebih rendah (Kemenkes).

Sedangkan dari sisi wilayah diperoleh informasi bahwa kontribusi terbesar penyerapan

belanja K/L di dominasi oleh wilayah Indonesia Barat yang mencapai 80,4 persen. Sedangkan

yang mengalami perlambatan penyerapan terbanyak berada di wilayah Indonesia Timur.

Sebagaimana gambar 7. Untuk wilayah Indonesia Tengah relatif lebih baik namun masih perlu

diupayakan percepatannya. Adapun penyerapan berdasarkan wilayah secara lebih visual adalah

sebagai berikut :

Gambar-7Kontribusi Penyerapan Berdasarkan Wilayah

Semester I 2010

7

Sedangkan untuk realisasi dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan relatif masih relatif

keeil, namun seeara prosentase penyerapan dana Dekonsentrasi lebih tinggi, baik dibandingkan

Kantor Pusat (KP) maupun Kantor Vertikal di Daerah (KD). Hal ini dijelaskan dalam Gambar-8berikut :

Gambar-S

Komposisi Realisasi Dana Dekonsentrasidan Tugas Pembantuan Semester I 2010

Penyerapan (Nom inal) Penyerapan (%)Triliun Rp

OK .:. ',:~:~:::': ;::.::-;;~~~:.::~::::~::::~~:=;:::::;::.:::~::'";:~~:;:;..:::;, 51.'

46.7

2010

35.4

U.S

26.1rp

KP

"8

~:;UB TP KP "1<0 OK

147.1

2010

20.0

60.0

80.0

uo.o

120.0

160.0

100.0

10 20 30 40 so 60

UB Urusan Bersama, TP: Tugas Pembantuan,KP:Kantor PU6at, KD ; Kantor Oaerah. OK: Dekonsentrasi

Secara nominal realisasi belanja K/L dari anggaran yang merupakan kewenangan Kantor

Pusat (KP) & Kantor Vertikal di Daerah (KD)yang berasal dari belanja Dekonsentrasi mencapai

RP71,3 triliun dari total RP147,1triliun. Dengan demikian realisasi dana dekonsentrasi telah

mencapai 52,6 persen. Realisasi terendah bersumber dari dana Tugas Pembantuan 26,1

persen atau sebesar RP2,3 triliun. Dengan realisasi yang telah dicapai maka potensi penyerapan

anggaran di akhir tahun diperkirakan akan relatiflebih baik dibandingkan belanja K/L.

III. HasH dan Analisis Pembahasan

Permasalahan Penyerapan Anggaran Belanja K/L 2010

Berdasarkan data yang diperoleh dan hasil diskusi (focus group discussion) dan survei

lapangan maka diperoleh informasi mengenai permasalahan-permasalahan yang mengakibatkan

rendahnya penyerapan. Adapun permasalahan-permasalahan tersebut terbagi ke dalam

beberapa bagian, yaitu permasalahan yang bersumber dari : (1) internal K/L, (2) proses

pelaksanaan pengadaan barang dan jasa, (3) dokumen pelaksanaan anggaran dan proses revisi,

dan (4) permasalahan lainnya, seperti adanya peningkatan alokasi belanja K/L pada saat terjadi

perubahan APBN sebagaimana tertuang dalam APBN - P.

Sedangkan dari hasil survei lapang ke dua Propinsi, yaitu Propinsi Sulawesi Selatan dan DI

Jogyakarta, ditemukan permasalahan seperti; keterlambatan dalam penetapan KPAdan Pejabat

8

Pengelola Kegiatan. Keterlambatan tersebut teIjadi hampir di setiap satuan keIja (Satker), baik

pusat maupun daerah. Sebagai contoh, untuk Surat Keputusan Pejabat KPA dan Pejabat

Pengelola Kegiatan di Kementerian Kesehatan dan Kementerian PekeIjaan Umum, diterbitkan

pada bulan Pebruari 2010. Bahkan di Kepolisian, penetapan surat keputusan tersebut diterbitkan

pada bulan Maret 2010. Akibat surat tersebut tidak segera diterbitkan berdampak terhadap

proses kegiatan yang selanjutnya akan mempengaruhi penyerapan anggaran pada instansi yang

bersangkutan.

Dari hasil monitoring dan evaluasi di lapangan juga menemukan fakta bahwa akibat

lemahnya koordinasi antara perencanaan dan pelaksanaan anggaran akan menciptakan potensi

angka penyerapan menjadi lebih rendah. Terutama untuk kegiatan-kegiatan, seperti

pembangunan gedung barn, di mana pada tahap perencanaan ternyata tidak dialokasikan

anggaran untuk pembebasan lahan. Sedangkan untuk kegiatan seperti pelatihan dan pendidikan

ternyata tidak dialokasikan anggaran untuk peIjalanan dinas bagi peserta pelatihan. Anggaran .

yang tersedia hanya untuk pengeluaran konsumsi, honor pengajar dan lump-sum peserta.

Untuk instansi Kementerian Pertahanan dan Kepolisian rendahnya penyerapan juga

disebabkan kurang terpadunya mekanisme kerja pada unit-unit tertentu. Beberapa Satuan Kerja

di bawah kedua instansi tersebut tengah melaksanakan proses mutasi dan serah terima jabatan.

Proses tersebut tidak disertai dengan serah terima berkasjdokumen sehingga kerapkali

menyebabkan keterlambatan dalam penyerapan belanja yang terkait dengan kegiatan tersebut.

Adapun beberapa masalah internal yang sebagian besar terjadi pada 7 KjL yang menjadi

sampel, sebagai berikut : (i) kurang memahami mekanisme pencairan BaS; (ii) faktor kehati­

hatian dalam pengelolaan anggaran; (iii) satuan harga yang ditetapkan sering tidak sesuai

kebutuhan riil, KjL terlambat mengusulkan Standar Biaya Khusus (SBK); (iv) kegiatan prioritas

menggunakan sumber dana pinjaman hibah luar negeri (PHLN); (v) kegiatan Pilkada di

beberapa Daerah yang didanai dari APBD menyebabkan anggaran Pilkada untuk APBN Polri

ditunda penggunaannya; (vi) KjL belum menyiapkan peraturan perundangan (PP) untuk

pengadaan pakaian dinas, converter kit, alat penguji kendaraan bermotor.

Disamping itu faktor penyebab juga ditemukan pada tahapan pengadaan barang dan jasa.

Dari hasil diskusi dan survei diketahui bahwa masih adanya perencanaan kegiatanjproyek yang

kurang baik yang ditandai dengan tidak ada kerangka acuan keIja (TOR) dan rincian anggaran

biaya (RAB) yang mengakibatkan terjadinya ketidaksesuaian antara kebutuhan dan alokasi

anggaran pada kegiatan tersebut. Permasalahan lainnya yang timbul pada tahap pengadaan

sebagai berikut : (i) spesifikasi teknis barangjjasa tidak adajtidak jelas; (ii) perencanaan

pemilihan sumber dana yang tidak tepat (antara PHLN dengan Rupiah murni); (iii) biaya di

lapangan tidak sesuai dengan Standar Biaya Umum dan Standar Biaya Khusus (mengakibatkan

terbatasnya peserta lelang, pelelangan ulang, menjadi temuan auditor); (iv) banyaknya

sanggahan dalam proses lelang; (v) banyaknya pengaduan LSM ke Polri dan Kejaksaan; (vi)

9

kurangnya sosialisasi mekanisme pengadaan barang dan jasa; (vii) kurangnya panitia pengadaan

yang bersertifikat; (viii) ketidakharmonisan peraturan perundang-undangan terkait

perencanaan, pelaksanaan dan pencairan anggaran antara APBN dan APBD; (ix) masalah

pengadaanjpembebasan lahanjtanah; (xi) tidak seimbangnya risiko pekeIjaan dengan imbalan

yang diterima oleh pejabat pelaksana pengadaan; (xii) dan kehati-hatian pejabat pengadaan

barang dan jasa mengambil tindakan.

Pada aspek dOkumen pelaksanaan anggaran dan mekanisme revisi, hasil kajian

menunjukkan bahwa permasalahan yang muncul bersifat legal administratif. Seperti, rencana

kegiatan yang belum dilengkapi dengan TOR, RAB, data pendukung, usulan kegiatan yang

dibatasi (antara lain pengadaan kendaraan dan pembangunan gedung), penggunaan PHLN yang

belum efektif (loan agreement belum ditandatangani atau belum ada nomor register),

pemanfaatan PNBP yang tidak sesuai dengan dasar hukum penggunaan PNBP, kegiatan yang

memerlukan ijin kontrak tahun jamak dari Menteri Keuangan belum dilengkapi dokumen

pendukung.

Sementara itu, ada faktor-faktor lain yang ditemukan sebagai penyebab pemblokiran

anggaran KjL yang berpotensi memperlambat proses penyerapan. Adapun faktor tersebut antara

lain adalah: (i) pembangunan gedungjjalanjjembatan, dan pembangunan lainnya yang belum

dilengkapi detail design; (ii) kegiatan yang memerlukan dasar hukum pelaksanaannya; (iii)

kegiatan yang duplikasi dengan kegiatan instansi lain; (iv) pembayaran eskalasi yang belum ada

audit dari BPKP; (v) bantuan tanggap darurat yang belum ada peruntukannya; (vi) Penyediaan

alokasi anggaran untuk selisih kurs pada atase perdagangan di luar negeri.

Hasil wawancara juga menunjukkan bahwa ada kemungkinan keterkaitan antara dokumen

anggaran dan revisi anggaran dan penyerapan. Faktor yang menciptakan keterlambatan tersebut

diantaranya: (i) tambahan anggaran belanja KjL dalam APBN-P 2010 ditetapkan untuk

programjkegiatan baru, sementara itu dokumen pendukung (TOR dan RAB) belum disiapkan

secara lengkap; (ii) banyaknya revisi dokumen anggaran (DIPA dan SRAA)yang mencapai 2.047

per Juni 2010, yang disebabkan antara lain: (a) perencanaan anggaran yang kurang baik di KjL;

(b) tambahan pagu karena ABT, kelebihan realisasi PNBP, tambahanjluncuran PHLNjPHDN,

penerimaan hibah; (c) pergeseran antar bagian anggaran, antar unit organisasi, antar kegiatan,

dan antar propjkabjkota, dengan alasan diperlukan KjL karena lebih prioritas; (d) Pembukaan

blokir, perubahan nomenldatur satker, dan perubahan parameter dalam penghitungan subsidi;

(e) kesalahan bagan akun standar (BAS); CO persyaratan revisi DIPA Dekonsentrasi dan Tugas

Perbantuan memerlukan persetujuan dari Pejabat Eselon I yang bersangkutan; (g) kelengkapan

dokumen anggaran dalam revisi anggaran.

Di samping persoalan-persoalan sebagaimana dikemukakan di atas, sekurang-kurangnya

terdapat 5 masalah lain yang ditemukan yaitu : (1) tambahan pagu KjL dalam APBN-P 2010

sebesar Rp26 triliun, yang mengakibatkan persentase penyerapan belanja KjL Semester-I 2010

10

terhadap APBN-P hanya sebesar 28,5 persen bila dibandingkan dengan penyerapan terhadap

pagu APBN sebesar 30,0 persen, (2) keterlambatan pejabat daerah dalam menetapkan pengelola

anggaran pada satuan kerja perangkat daerah (SKPD), (3) faktor geografIs dan iklim yang juga

mempengaruhi penyelesaian pekerjaan, (4) penundaan penagihan barang dan jasa dari pihak

ketiga.

IV. Usulan Penyelesaian Masalah

Terhadap permasalahan penyerapan anggaran belanja K/L yang terjadi dalam Semester I

2010, serta dari hasil diskusi dan kajian, maka diusulkan beberapa langkah yang perlu dilakukan

pemerintah untuk dapat mempercepat penyerapan belanja K/L ke depan.

Dalam jangka pendek terdapat beberapa langkah yang perlu diambil sebagai berikut :

a. Menghimbau K/L untuk segera menyelesaikan masalah internal dalam pelaksanaan anggaran.

b. Kementerian Keuangan melakukan komunikasi aktif dengan K/L untuk membantu proses

penyelesaian pelaksanaan anggaran, terutama dalam hal :

Melengkapi dokumen anggaran untuk menghapus tanda bintang.

Melengkapi dokumen untuk revisi anggaran.

Monitoring seIuruh proses pelaksanaan kegiatan terkait dengan penyerapan belanja K/L.

Memberikan ijin bagi kontrak kegiatan tahun jamak yang menjadi prioritas sejalan

dengan prinsip kehati-hatian.

Melakukan revisi PMK Nomor 69/PMK.02/2010 untuk lebih mempermudah proses

revisi anggaran K/L.

Sedangkan untuk Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah (LKPP),

didorong untuk meningkatkan sosialisasi kepada seIuruh K/L dan Pemda mengenai mekanisme

pengadaan barang dan jasa yang selama ini menjadi kendaia bagi para pengeloia anggaran.

Sedangkan yang terkait dengan SK KPA, PPK, pejabat penerbit SPM, dan Bendahara

Pengeluaran, diusulkan untuk diberlakukan lebih dati 1 tahun, sehingga pada tahun anggaran

berjalan sudah dapat melakukan proses perencanaan danpelelangan.

Dalam jangka menengah periu dilakukan perbaikan-perbaikan yang komprehensif,

diantaranya :

1. Penetapan KPA, PPK, pejabat penerbit SPM dan Bendahara Pengeluaran bersamaan dengan

penerbitan DIPA (awal Januati).

2. Meningkatkan kapasitas SDM terkait pengelolaan anggaran serta pengadaan barang dan

jasa.

3. Penyusunan perencanaan anggaran yang Iebih baik.

4. Meminimalkan pemblokiran anggaran.

5. Mempercepat proses revisi anggaran.

11

satu tahun anggaran), sepanjang tidak ada perubahan mendasar. Dengan demikian, maka perIu

dilakukan pemberian kewenangan kepada K/L secara lebih luas (pergeseran antar sub-kegiatan

dalam kegiatan yang sama) sehingga mengurangi frekuensi revisi anggaran.

Penyederhanaan format DIPA agar lebih fleksibel dan dapat meminimalisir revisi yang

berupa pergeseran dalam jenis belanja yang sarna. Pada tahun berjalan, perlu dialokasikan

anggaran untuk proses pengadaan barang dan jasa tahun berikutnya. Di samping itu, waktu

penelaahan RKA KL di Direktorat Jenderal Anggaran perlu diperpanjang agar memberi ruang

yang cukup bagi K/L untuk memenuhi data pendukung, sehingga dapat meminimalisir tanda

bintang.

DAFfAR PUSTAKA

Budi, Setia, Drs. MA. 2010. Idendfikasi Penyebab dan Solusi Untuk Mengatasi KeterlambatanPenyerapanAPBN, Focus Group Discussion, Jakarta 20 Juli 2010

Hutahaean, Parluhutan Drs. 2010. Penganggaran, Pemblokiran dan Realisasi Belanja K/L TA2005 s.d 2010, Focus Group Discussion, Jakarta, 20 Juli 2010.

Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 42 Tahun 2002 Tentang Pedoman PelaksanaanAnggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

Nicodemus. 2010. Pelaksanaan Anggaran Kementenan Pekerjaan Umum Tahun 2010, FocusGroup Discussion, Jakarta, 2 Juli 2010.

Peraturan Menteri Keuallgan Nomor 69/PMK02/201O Tentang Tata Cara Revisi AnggaranTahun Anggaran 2010.

Peraturan Direktur Jenderal Perbendaharaan Nomor PER - 66/PB/2005 tentang MekanismePelaksanaan Pembayaran Atas Beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

Priyantono, Rudy B. 2010. Laporan Realisasi Anggaran Poln sd Bulan Juni 2010, Jakarta, 6Juli 2010.

Rakhmat MA, Drs. 2010. Mekanisme Penyaluran APBN 2010. Focus Group Discussion, Jakarta20 Juli 2010.

Samidjan. 2010. Laporan Realisasi Anggaran Kesehatan, Jakarta, 5 Juli 2010.

Sarwono, Martha Hardi. 2010. Pelaksanaan Anggaran Kementenan Perhubungan Tahun 2010,Focus Group Discussion, Jakarta, 2 Juli 2010.

Subagyo. 2010. Penyerapan Anggaran Semesterpada Kementerian Pendidikan Nasional, Jakarta, 5 Juli 2010.

I 11m. 2010

Sugiyanto. 2010. Perkembangan Daya Serap anggaran di lingkungan Kemhan, Focus GroupDiscussion, Jakarta, 6 Juli 2010.

Tunggal, Tn'buwono, Drs. 2010. Mekanisme Revisi DIPA: Berdasarkan PMK 69/PMK.02/201O- Nomor S 5114/PB/2009, Focus Group Discussion, Jakarta 20 Juli 2010.

13