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Revalorizacin de laplanificacin del desarrolloLuis Lira

Instituto Latinoamericano y del Caribe dePlanificacin Econmica y Social (ILPES)

rea de Gestin del Desarrollo Local y Regional

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gestin pblica

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Santiago de Chile, agosto de 2006


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Este documento fue preparado por Luis Lira, especialista en desarrollo regionaldel rea de Gestin del Desarrollo Local y Regional del InstitutoLatinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES). Elautor agradece los comentarios de Javier Medina y Eugenio Lahera a unaversin preliminar de este trabajo.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido arevisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden nocoincidir con las de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones UnidasISSN impreso 1680-8827ISSN electrnico 1680-8835

ISBN: 92-1-322940-2LC/L.2568-P

LC/IP/L.274N de venta: S.06.II.G.97Copyright Naciones Unidas, agosto de 2006. Todos los derechos reservadosImpreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus institucionesgubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se lessolicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.


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CEPAL SERIE Gestin Pblica N 59

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ndice

Resumen ................................................................................... 5I. Antecedentes generales .................................................. 7

1.1 Los orgenes de la planificacin.............................................71.2 Orgenes de la planificacin en Amrica Latina.....................91.3 Insercin institucional de la planificacin............................101.4 Crisis y vigencia de la planificacin en Amrica

Latina....................................................................................10

II. Las escuelas de planificacin y el proceso decisoriopblico ......................................................................................15

2.1 Prembulo.............................................................................152.2 La planificacin tradicional..................................................162.3 La planificacin situacional..................................................21

2.3.1 Antecedentes ..............................................................212.3.2 El marco conceptual y metodolgico .........................21

2.4 La planificacin estratgica .................................................302.4.1 Antecedentes ...............................................................302.4.2 El marco conceptual y metodolgico ..........................31

2.5 La planificacin prospectiva.................................................392.5.1 Antecedentes ...............................................................392.5.2 El marco conceptual y metodolgico ..........................42

III. Algunos de los planteamientos de ILPES sobreplanificacin y proceso decisorio.......................................51

IV. Poltica y polticas pblicas..................................................61

V. Algunas conclusiones ...........................................................65

VI. Bibliografa ...............................................................................67


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Revalorizacin de la planificacin del desarrollo

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ndice de cuadros

Cuadro 1 Subordinacin de la teora substantiva a la teora procedimental de laplanificacin................................................................................................................ 16

Cuadro 2 Etapas de la planificacin tradicional......................................................................... 17

Cuadro 3 Diferencias de la planificacin normativa (o tradicional) con laplanificacin situacional............................................................................................. 21

Cuadro 4 Diferencias de los problemas estructurados y cuasi estructurados............................. 23Cuadro 5 El tringulo de gobierno en la planificacin tradicional y en la

planificacin estratgica situacional........................................................................... 24Cuadro 6 El clculo que precede y que preside la accin.......................................................... 26Cuadro 7 Dispositivos y funciones de la planificacin situacional............................................ 28Cuadro 8 Los elementos fundamentales en la definicin de la estratgica corporativa:

Las 10 tareas............................................................................................................... 35Cuadro 9 Metodologa integrada por escenarios segn propuesta de GODET.......................... 44Cuadro 10 Matriz de relaciones del anlisis estructural .............................................................. 46Cuadro 11 Estabilidad estatal y estabilidad gubernativa.............................................................. 64

ndice de grficos

Grafico 1 Roles de la poltica, la planificacin y la administracin ........................................ 11Grfico 2 Productos de la etapa del diagnstico...................................................................... 18Grfico 3 Modelos determinsticos, estocsticos de incertidumbre cuantitativa

y de incertidumbre dura........................................................................................... 24Grfico 4 Metodologa de planificacin segn complejidad y nivel jerrquico ...................... 29Grafico 5 El ciclo formal de la planificacin estratgica......................................................... 32Grfico 6 Curva de precios y costo de la oferta segn la teora de la utilidad de Walras.................. 36Grfico 7 Planificacin estratgica y control de calidad.......................................................... 38Grfico 8 Fases del proceso de planificacin estratgica ........................................................ 39Grfico 9 Estado y situaciones de complejidad e indeterminacin ......................................... 41Grfico 10 Mayor espacio para la interseccin socio-gubernamental ....................................... 42Grfico 11 Preguntas del proceso de reflexin estratgica........................................................ 43Cuadro 12 El rbol de competencias y su dinmica.................................................................. 48Grfico 13 El tringulo griego................................................................................................... 48Grfico 14 Ciclo de la previsin................................................................................................ 49Grfico 15 El proceso decisorio pblico.................................................................................... 57


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Resumen

Las polticas de desarrollo son una etapa crucial de la etapa dediseo del proceso de planificacin de un gobierno, ya que al orientarsu gestin le permiten alcanzar sus objetivos. Son parte tambin de lacompleja relacin que se establece entre la esfera de la poltica encuanto actividad de los que rigen o aspiran a regir los asuntos pblicosy la accin pblica.

En la actualidad a las polticas de desarrollo se las denominapolticas pblicas no estando suficientemente claras las diferenciasentre ellas. Una posible explicacin de esta falta de claridad es que laplanificacin en general y las polticas de desarrollo en particular, seenmarcan en procesos recientes y eclcticos de revalorizacin despusde un largo perodo en que se planteaba que la planificacin era unejercicio estril que slo distraa recursos escasos y que la mejorpoltica era aquella que no exista.

La revalorizacin de la planificacin alcanza a todas lasinstituciones: gobiernos, empresas privadas, fuerzas armadas,universidades, organizaciones no gubernamentales y otras. Cadainstitucin (pblica, privada o no gubernamental) utiliza la

planificacin de acuerdo a sus fines, enfatizando algunas concepcionestericas y metodolgicas y utilizando algunos instrumentos ydescartando otros, lo que se traduce en aplicaciones muy diversas.


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No obstante ello, sea cual sea el usuario institucional, la revalorizacin de la planificacin yde las polticas, enfatizan la concepcin estratgica tanto del diseo como de la ejecucin, elobligado carcter participativo de ambos subprocesos y la necesidad de asegurar la anticipacin delfuturo, la coordinacin de las acciones y la evaluacin de resultados.

En que se diferencia la nueva concepcin eclctica de la tradicional planificacin del

desarrollo? Cules son las principales escuelas de planificacin de las que se nutre esta nuevaconcepcin eclctica? ; Por que en pocos pases se elaboran planes nacionales de desarrollo y porque stos son tan importantes en la escala subnacional?; En que medida una poltica de desarrollopuede ser catalogada como una poltica pblica moderna y acorde con los tiempos actuales?;Cules son los lmites que impone el rgimen poltico y la poltica a las polticas pblicas?. Estasson las preguntas que orientan estas notas, con un objetivo eminentemente didctico, buscndoserespuestas principalmente en el pensamiento y en la accin del ILPES y de CEPAL.


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I. Antecedentes generales

1.1 Los orgenes de la planificacin

La planificacin es un mtodo de intervencin para producir uncambio en el curso tendencial de los eventos. Por ello, cuando se laaplica a la conduccin de la sociedad, est influida por las ideas queorientan tal sociedad y est limitada por las condiciones en que esta

sociedad se desarrolla.

Sin lugar a dudas, el primer pas que aplic la planificacin a laconduccin de la sociedad fue Rusia. En los aos de la revolucinbolchevique (especialmente en el perodo comprendido entre 1917 y1930) no existan experiencias de planificacin, aplicadas al cambiosocial, debindose disearla e implementarla tanto a partir de lareflexin terica como, principalmente, de las condicionantes socialesen las que se desarrollo este proceso de transformacin radical de unasociedad semi-feudal a una sociedad socialista.

El debate terico inicial en Rusia se concentr en discutir si esteproceso de cambio social a implementar iba a estar dirigido y limitado

por los precios de mercado o si por el contrario ste iba a serdeterminado por los planificadores, no estando condicionado a lasfuerzas del mercado y limitado slo por restricciones fsicas.

Los as llamados geneticistas abogaban por el primer enfoqueen tanto que la corriente teleolgica afirmaba que la economasovitica estara mejor si era dirigida por expertos sociales y moldeadaen funcin de metas nacionales establecidas por el estado.


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Este debate tcnico sobre planificacin, estuvo subsumido en el debate ms general entrePreobrazensky y Bujarin con respecto a la industrializacin rpida de la economa sovitica o a lamodernizacin de la economa feudal y campesina del pas. La prevalencia de las ideas dePreobrazensky, determin que la corriente teleolgica asumiera la conduccin del proceso, dadoque era imposible transformar una economa feudal y campesina en economa una industrial a travsde las seales del mercado.1A este ltimo respecto, Patrick Theuret plantea que El socialismo de

mercado aparece al principio con otro nombre, como la forma del periodo de transicin entre elcapitalismo y el socialismo en los aos veinte, apoyado por Bujarin y Stalin. Fue formulado conms rigor en los aos treinta y adoptado despus, en la posguerra, por los socialdemcratas y por losestalinistas al final del estalinismo...La otra tesis se atribuye a la izquierda de Trostky yPreobrazensky para quienes el mercado y la planificacin son incompatibles... A partir de 1923,con Bujarin y Stalin, el Plan y el mercado coexistieron en simbiosis... Stalin apoya las tesis deBujarin sobre la necesidad de seguir estimulando al kulak o campesino rico en la agricultura,posponiendo el desarrollo de la industria pesada y su planificacin, aunque ello suponga "laconstruccin del socialismo a paso de tortuga". Stalin rompi con Bujarin en 1929 y declar laguerra al mercado.... Trotsky y Preobrazhenski plantean entonces la necesidad urgente de que losplanes quinquenales se orienten a acelerar la industrializacin.2

La revolucin bolchevique de octubre de 1917 surgi en condiciones muy diferentes de lasconsideraciones de los tericos del marxismo, para los cuales la dictadura del proletariado la etapaprevia al socialismo- no requerira de una maquinaria burocrtica. No obstante ello, las dificultadestanto internacionales como internas al propio pas, determinaron que en 1921, se introdujera laNueva Poltica Econmica (NEP) intentando disciplinar la produccin mediante la introduccin deuna organizacin centralizada que permitiera abastecer a las ciudades y continuar la lucha delEjrcito Rojo. De esta forma, a finales de 1920, el nmero de funcionarios del Estado haba pasadode poco ms de 100.000 a 5.880.000 y el nmero segua creciendo, dando origen a una burocraciacentralizada que intent controlar el proceso de cambio social hasta fines de los noventa, cuando laPerestroika y la Glasnot impulsadas por Mijail Gorbachov modifican el modelo burocrticogerontocrtico dirigente del pas.3

El debate terico inicial entre geneticistas y teleologicistas se replic entre los intelectuales

occidentales. Alrededor de 1920 Ludwig von Mises escribi que el capitalismo era una alternativatcnica superior al socialismo, porque ste es un sistema inmanejable al no existir precios demercado y derechos de propiedad. A su vez, el economista italiano Enrico Barone, haba mediadocon anterioridad en lo que se denomin el Socialist Calculation Debate,4demostrando que unaparato central de planificacin con informacin completa y con tcnicas computacionales podraasignar los factores de produccin eficientemente al resolver un complejo y generalizado sistemaecuaciones basado alimentado con relaciones de equivalencia entre el consumo presente y futuro envez de precios de mercado.

La forma en que la revolucin rusa extrajo excedentes de la economa feudal y campesina ylas consecuencias del proceso planificador para las libertades individuales produjeron un cambiohacia un debate no tcnico sino valrico. Es en este contexto, que Friedrich von Hayes (discpulode von Mises) convoca en 1947 a un grupo de intelectuales a los Alpes suizos y all luego de variosdas de deliberacin fundan la Sociedad Mont Pelerin5 que propicia el estudio y el fortalecimiento

1 Estas ideas se presentan en Lira Luis. The situation of regional planners in present-day Chile. Thesis Master of Development StudiesInstitute of Social Studies The Hague, Netherlands 1984.

2 Patrick Theuret Socialismo de mercado: Debate entre socialistas. EN: CORRESPONDENCIAS INTERNACIONALEShttp://www.ospaaal.org/corint/numero_4/esp_4/socmerca.htm.

3 Mayores antecedentes sobre la Perestroika y la Glasnot se encuentran en: http://www.artehistoria.com/frames.htm?http://|www.artehistoria.com/historia/contextos/3281.htm.

4 Vase al respecto, http://cepa.newschool.edu/het/profiles/barone.htm.5 La declaracin oficial de la Sociedad Mont Pelerin se encuentra EN: http://www.montpelerin.org/aboutmps.html#foot2.


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1.3 Insercin institucional de la planificacin

La insercin de la planificacin en la institucionalidad de los pases, alcanza en casi todosellos rango constitucional y se la concibe como el instrumento de que dispone el Estado paracumplir con su responsabilidad respecto del crecimiento y desarrollo. As, Rufin en un estudio

sobre el rgimen jurdico de la planificacin realizado a fines de los ochenta argumenta que Lasconstituciones de los pases latinoamericanos no slo han hecho al Estado responsable deldesarrollo y el crecimiento, sino que adems han sealado cual es el instrumento con que stecuenta para cumplir dicho encargo: la planificacin... y ms adelante agrega El perodo histricodurante el cual se institucionaliz la planificacin en la regin, que para efectos de este estudiocomprende los aos cincuenta y sesenta, determin que sta fuera concebida con dos rasgosfundamentales que han tenido una influencia decisiva en la actualidad: el primero, consisti enidentificar la planificacin con un alto grado de intervencionismo econmico y no simplemente conuna racionalizacin de las decisiones; el segundo, en vincularla con el desarrollo... 9

1.4 Crisis y vigencia de la planificacin en Amrica Latina

En general se puede afirmar que el accionar de las oficinas nacionales de planificacin en elperodo comprendido entre las dcadas de los sesenta y ochenta se centr ms en la elaboracin deplanes de desarrollo que en aplicar el conocimiento contenido en stos al proceso decisorio. Lasrazones para esto son variadas; entre ellas se pueden mencionar: a) la carencia de profesionalesentrenados en las tcnicas de planificacin, b) la elaboracin de estos planes requiri contar coninformacin econmica global y desagregada por sectores y regiones subnacionales, inexistente oincompleta, actividad que consumi mucho tiempo y recursos humanos calificados, c) al tenerhorizontes temporales quinquenales o sexenales, coincidentes con los perodos de gobierno, seprest poca atencin a la programacin presupuestaria anual, un tema hasta hoy de enormecomplejidad tcnica, d) la concretizacin de estos planes en programas y proyectos bien preparadosy evaluados coherentes con los objetivos y con las polticas del plan insume un tiempo y un

conocimiento que no estuvo disponible. En un intento por hacer estos planes indicativos msimperativos, en muchos pases se los tranform en leyes de la repblica lo que tampoco produjo losresultados esperados.

Como resultado de lo anterior, en la dcada de los ochenta prevaleci la idea de ladenominada crisis de la planificacin en Amrica Latina y El Caribe. Entre las insuficiencias quedan origen a esta crisis se cuentan la prevalencia del plan-libro sobre el proceso de planificacin, laexcesiva complejidad de estos planes-libro en desmedro de un enfoque estratgico y las dificultadesde la insercin de la planificacin en el aparato tanto de la poltica como en el aparato de laadministracin pblica10. A este ltimo respecto, recurdese que la versin ms difundida de laseparacin de roles de la planificacin, con la administracin y la poltica es la que se presenta en elgrfico 1.

9 Rufin Dolores. El rgimen jurdico de la planificacin en Amrica Latina. Cuadernos del ILPES 37LC/IP/G.64-P Santiago de Chile,junio de 1993.

10 Garcia DAcua Eduardo. Pasado y Futuro de la Planificacin en Amrica Latina Ob. Cit.


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Grfico 1

ROLES DE LA POLITICA, LA PLANIFICACIN Y LA ADMINISTRACION

Fuente: elaboracin propia

En este mismo plano argumental, Velsquez,11siguiendo a Carlos de Mattos, menciona quela planificacin, en esta poca, estuvo orientada por tres elementos bsicos que le dieronconcrecin: 1) El voluntarismo utpico, que signific la formulacin y construccin de planescon marcada insercin de la ideologa del planificador y la identificacin de sta con planificacindel desarrollo, orientada por la concepcin estructuralista: el planificador era visto como agente de

transformacin y, como consecuencia de ello, tena cierta autonoma para actuar. Esta concepcinocultaba la ideologa e intereses de los sectores dominantes en la elaboracin e implementacin delas estrategias de un proyecto poltico o Plan Nacional y, por ende, en la orientacin misma delproceso de planificacin, 2) un reduccionismo economicista, esto es, una visin de laplanificacin, que centraba su atencin en el anlisis y tratamiento de variables econmicas a travsde instrumentos de poltica econmica. Sin embargo, se dejan fuera del anlisis las particularidadesdel proceso poltico -relacionado con los conflictos de inters dentro y fuera de la estructura estatal-de los distintos actores socio-polticos, debido a las orientaciones y efectos de la toma de decisionespblicas y 3) por ltimo, la planificacin estuvo marcada por el formalismo, el cual est referidoa los procedimientos y organismos adoptados para instituir y llevar a cabo el proceso deplanificacin. Tal concepcin dio como resultado la planificacin por etapas, originada enorganismos centrales de planificacin, que en el tiempo se aislaron de otras instancias y oficinas

pblicas, a tal extremo que llegaron a constituir islas en la compleja estructura decisional.

No obstante el reduccionismo econmico de la planificacin en este perodo, hubo propuestaspara analizar la viabilidad poltica de los planes. Al respecto, Calcagno, Sanz y de Barbieri ya en1968 postulan que la realidad poltica y social de los pases, al quedar fuera de los anlisis depoltica econmica corre el riesgo de ser inviable. En sus palabras De ah el fracaso de tantas

11 Velsquez Jos ngel. Estado, industrializacin y planificacin en Latinoamrica. Estudios de Impactos Sociopolticos y Teoras delDesarrollo UDO/Esc. de Ciencias Sociales/Dpto. de Sociologa en: http://www.monografias.com/trabajos/planificacion/planificacion.shtml.

PERMANENTE RETROALIMENTACIN DE INFORMACINY CONOCIMIENTO

ADMINISTRACINPOLTICAPLANIFICACIN

IMPLEMENTACIN

FINES YVALORES

RACIONALIDADFORMAL

EL PLAN PRESENTA SOLO LAS ALTERNATIVAS TCNICAS QUE SON POLTICAMENTEVIABLES


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generalizaciones tericas, que ignoran que la economa es esencialmente, un arte ministerial de la. Esto no significa que siempre se omita el diagnstico poltico sino que, por lo general,tal diagnstico se formula a grandes rasgos e implcitamente... la mayor parte del anlisis queda enlo meramente cualitativo y a menudo las opiniones o juicios preconcebidos prevalecen sobre loshechos, que no se sistematizan adecuadamente. En este contexto, en su formulacin de un modelopoltico dinmico postulan que se partir del esquema que concibe, en toda la historia, al consenso

y a la fuerza como los medios de gobernar. As en una primera aproximacin podra afirmarse queel sistema poltico considerado consiste en una constelacin de fuerzas polticas que propugnan larealizacin o el rechazo de determinados actos polticos mediante su participacin en el poder, seapor la influencia general que ejercen sobre el sistema poltico (consenso) o por su control directo delaparato institucional o de los mecanismos polticos de hecho(fuerza).12

Con el fin de ayudar a resolver la separacin entre planificacin y administracin se crea en1972 el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), bajo la iniciativade los gobiernos de Mxico, Per y Venezuela. Su creacin fue recomendada por la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas (Resolucin 2802 - XXVI) con la idea de establecer una entidadregional que tuviera como eje de su actividad la modernizacin de las administraciones pblicas, unfactor estratgico en el proceso de desarrollo econmico y social.13

Estas propuestas e iniciativas no lograron revertir la situacin planteada y en algunos pasesa fines de la dcada de los ochenta, se elimin o se reestructur el aparato nacional de planificacin,por las razones antes mencionadas, por la reasignacin de las funciones econmicas a losministerios de hacienda, de economa y a los bancos centrales y, principalmente, por la prevalenciaen varios pases de modelos neo-liberales.

La crisis de la planificacin en Amrica Latina, no tiene punto de comparacin con la crisisde sta en las economas centralmente planificadas de la Europa Oriental, en cuyo caso la discusinse dio en un ambiente de excesiva polarizacin ideolgica y simplificacin en torno a la dicotomaestado versus mercado o democracia versus totalitarismo.

En este contexto, resulta esclarecedor del debate revisar las razones de la crisis en laseconomas centralmente planificadas y cual sera su rol en las economas modernas. Un trabajo

sobre este tema concluye que: a) ... el mercado, se nos presenta hoy da como un mecanismocaracterstico y bsico de toda vida econmica moderna y no simplemente como una institucincapitalista. Las condiciones actuales y futuras del desarrollo productivo, del avance cientfico ytecnolgico, la revolucin en las comunicaciones y en los patrones de consumo, etc., subrayan lanecesidad absoluta de un mecanismo descentralizado de coordinacin de las decisiones y accionesindividuales e institucionales del proceso de asignacin de recursos escasos que ha mostradoventajas insuperables en la capacidad de generar riqueza. En la misma medida que es posibleafirmar lo anterior, se pone de manifiesto la obsolescencia de la idea de la planificacin del procesoeconmico global desde el Estado. La prctica de la planificacin, adems de exhibir rendimientosextremadamente magros en el mbito econmico ha sido un eficaz mecanismo de dominacinautoritaria sobre la sociedad en manos de los detentores del poder del Estado en los . Todo lo anterior no desmerece, sin embargo, el hecho innegable de las imperfecciones del

mercado, especialmente en cuanto a los aspectos distributivos, del medio ambiente y en otros endonde el mercado no logra dimensionar adecuadamente los costos y beneficios sociales b) .... laprctica de los socialismos reales deja en evidencia que la propiedad estatal de los medios deproduccin no es necesariamente una forma superior, ni mucho menos eficiente, de control ygestin del proceso econmico.... y c) es necesario concluir que cada vez mas las diferencias entre

12 Calcagno Eric, Pedro Sanz y Juan de Barbieri. El diagnstico poltico en la planificacin EN: El trimestre econmico Vol.XXXV(3) Mxico, julio-septiembre de 1969 pp: 389-422.

13 Vase al respecto http://www.clad.org.ve/elclad.html.


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los sistemas sociales de los diferentes pases no sern reducibles principalmente a la oposicinpropiedad privada-propiedad social y a mercado-planificacin. En estas condiciones, las diferenciassern perceptibles en la gradacin de esos elementos en las estructuras sociales, es decir en la, y crecientemente en la relevancia de ciertas temticas tales como la promocin de lajusticia social, preservacin del medio ambiente, promocin de la participacin, descentralizacin ypoder local...14

Si bien la crisis de la planificacin fue un hecho real e indesmentible, tanto en AmricaLatina como en los pases de economas centralizadas, no es menos cierto que su abolicin yreemplazo total por el mercado es una decisin errnea.

La crtica generalizada acerca de la excesiva centralizacin de la planificacin, su excesivaburocratizacin y su carcter elitista y no participativo obedece a una razn muy simple. En loscincuenta y sesenta el objetivo mas generalizado del sector pblico fue la construccin nacional(nation-building) a travs de la modernizacin econmica, social poltica, lo cual no poda lograrseen esa poca a travs del mercado o a travs de la sociedad civil, como bien lo plantea BishwapriyaSanyal.15

En opinin de quien escribe estas notas, no es un hecho casual el que en 1974 compartieran el

Premio Nbel de Economa Friedrich von Hayes (quien sostena que la planificacin era el camino a laservidumbre) con Gunnar Myrdal quien a su vez, sostena que la controversia sobre planificacin omercado era antigua y confusa. En este contexto, Garca comenta que hay ... el reconocimiento tcitode que las experiencias pasadas fueron, en la mayora de los casos, experimentos no exitosos. Por otra,la conciencia de que el abandono por parte del Estado de la responsabilidad de la conduccin,regulacin u orientacin del proceso econmico, podra llevar al sistema econmico a desequilibrios ytensiones de tal magnitud que podran trastocar el sistema social y poltico en sus races masprofundas. En la prctica, no ha ninguna autoridad gubernamental en Amrica Latina que acepte sinreservas, y en forma responsable, el dictum neoclsico de que el ptimo socialse logra con laausencia total de intervencin del Estado en la economa.16

Cul es el modo ms democrtico de hacer planificacin, parece ser entonces el quid delasunto? Segn Metcalf,17 esto se puede visualizar en el proceso decisorio pblico que combina

mercado, expertos y poltica.El mercado es extremadamente eficiente en la asignacin de recursos decididos a travs de un

amplio conglomerado de actores individuales que persiguen metas individuales. Estos actores nonecesitan coordinarse con otros, ni llegar a acuerdo ya sea desde el punto de vista de la demanda odesde la oferta. No obstante ello, el mercado presenta serias limitaciones en la asignacin inter-temporal de recursos escasos y en la endogenizacin de externalidades negativas, pero su principallimitacin es la reproduccin de la inequidad. A su vez, los expertos (o planificadores),supuestamente, toman decisiones basados en la eficiencia tcnica y salvaguardando el interspblico por sobre intereses particulares ms reducidos. Pero, segn Metcalf, el paternalismo de estemodelo tecnocrtico ha quedado en evidencia ya que lo que se presenta como un simple trabajotcnico en funcin del inters pblico est repleto de juicios de valor y muchas veces deja fuera losdetalles relevantes de la implementacin de los planes, razn por la que la gestin es defectuosa.

Por ltimo, el proceso decisorio pblico puede ser comandado, a travs de la poltica.Probablemente, argumenta el autor recin citado, cuando se menciona que las decisiones

14 Aguilera Mximo. La crisis de las economas centralmente planificadas. Contribuciones FLACSO-Programa Chile Nmero 68Santiago, octubre de 1990.

15 Vese al respecto el trabajo de Bishwapriya Sanyal. Plannig as anticipation of resistance en: http://www.seweb.uci.edu/ppd/ufiles/Sanyal%20Resistance.pdf.

16 Graca DAcua Eduardo. Pasado y futuro de la planificacin en Amrica Latina op. cit.17 Metcalf Gabriel. Democracy and Planning http://www.spur.org/documents/030701_article_01.shtm.


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planificadas se harn democrticamente, se quiere indicar que stas no se harn a travs delmercado ni a travs de expertos, sino a travs del proceso poltico, que en sntesis puede ser del tipodemocracia representativa, democracia participativa o democracia directa. La primera es aquella enla que hay un proceso formal de eleccin de representantes en el mbito nacional o subnacional querepresentan los intereses de los electores en el proceso decisorio de la jurisdiccin correspondienteLa democracia participativa es un tipo de democracia en que la poblacin afectada por una decisin

se involucra directamente en los debates, siendo muy eficiente slo a pequea escala y corriendo losriesgos de las minoras actuantes. La democracia directa es un caso muy particular a travs dereferndum o plebiscito ya que las decisiones muy importantes deben ser consultadas y votadasdirectamente por la comunidad.

Todos estos procesos decisorios democrticos tienen fortalezas y debilidades y por ello debenadaptarse al tema objeto de la decisin, al contexto poltico, econmico y social y a la escalaterritorial afectada por el proceso decisorio.


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II. Las escuelas de planificacin yel proceso decisorio pblico

2.1. Prembulo

Si la planificacin se define como el conocimiento tcnico que

precede y que preside las acciones en contextos democrticos, esteconocimiento puede estar referido a un sector de actividad econmica(agrcola, industrial, transporte etc.), a un territorio (localidad, regin,ciudad, cuenca hidrogrfica etc.), a un grupo social (juventud, terceraedad, mujeres jefas de hogar etc.) a un mbito de accin (educacin,salud, innovacin, desarrollo rural, desarrollo econmico local,desarrollo sostenible, desarrollo humano etc.) o simplemente aldesarrollo y desde este punto de vista las posibilidades de planificarson tan diversas y amplias como el fenmeno y el cuerpo asociado deconocimientos tcnicos al que se aplica la planificacin.

Con el objeto de simplificar el anlisis que sigue, es convenienteaceptar la proposicin de Faludi respecto del cuerpo de conocimientosque conforman la teora de la planificacin, en el sentido de distinguirlas teoras sustantivas de las teoras procedimentales.18

18 Faludi Andreas. Planning Theory. Urban and Regional Planning Series. Volume 7 Pergamon Press 1973.


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Las teoras subject-matter o teoras substantivas se refieren al fenmeno al que se aplica elproceso de planificacin (desarrollo econmico, ordenamiento territorial, salud, educacin,desarrollo sostenible, desarrollo econmico local, desarrollo humano etc.).

Del mismo modo, las teoras process-oriented matter o teoras procedimentales sonaquellas en donde el inters se centra en los procesos, mtodos, etapas, tcnicas y cursos de accin

utilizados, independientemente del mbito, territorio, fenmeno, problema o cuerpo deconocimientos al que aplica la planificacin.

En lo que sigue, se acepta la proposicin de Faludi en el sentido de que los planificadoresdeben ver la teora procedimental envolviendo a la teora substantiva ms bien que a la inversa, talcomo se lo grafica en la parte derecha del cuadro siguiente:

Cuadro 1

SUBORDINACIN DE LA TEORIA SUBSTANTIVA A LA TEORA PROCEDIMENTALDE LA PLANIFICACIN

Fuente:Faludi, Andreas. Planning Theory. Urban and Regional Planning Series. Volume 7 Pergamon Press 1973.

Entre ambas teoras hay estrechas relaciones y ambas son necesarias para una planificacinefectiva. Lo que ac se busca realzar es el hecho de que para hacer planificacin del desarrolloeconmico o planificacin de la salud se requieren conocimientos substantivos sobre desarrollo yecononoma o salud respectivamente en tanto que para concentrarse en los procedimientos mtodos,tcnicas y etapas se requiere un conocimiento sobre el proceso decisorio, siendo ambos necesariospara ofrecer recomendaciones que pongan los conocimientos sustantivos en la prctica.

Hace 50 aos la planificacin enfatizaba la racionalidad en la accin. Hoy da - sin descartar

la racionalidad en la accin - la planificacin se aproxima mas a un proceso comunicacional en laque se involucra a todos los actores con el fin de conseguir consensos sobre los objetivos a seguir.

Si se acepta la proposicin de Faludi de concentrase en las teoras procedimentales y si seacepta el aserto de que hoy la planificacin es el conocimiento que precede y que presida la accinen contextos democrticos, lo que la obliga a ser cada da mas considerada como un procesocomunicacional, es posible hacer una revisin de cuatro escuelas o enfoques de planificacin: 1) laplanificacin tradicional, 2) la planificacin situacional, 3) la planificacin corporativa o estratgicay 4) la planificacin prospectiva.

2.2. La planificacin tradicional

Entre las diversas acepciones que se encuentran en la planificacin tradicional se cuentan unainsatisfaccin con el presente; la aplicacin del conocimiento al proceso de toma de decisiones; unametodologa para formalizar la intervencin publica con el fin de asegurar la coherencia, eficacia yeficiencia de las medidas que pretenden corregir el curso de los eventos de no mediar talintervencin; una actividad tcnico poltica que permite verificar el grado en que se estn alcanzadolos objetivos inicialmente propuestos as como los obstculos a su consecucin y la maximizacinde la racionalidad formal y de la racionalidad sustantiva del proceso de toma de decisiones.

En la planificacin tradicional en su esencia hay una distincin entre el sujeto de laplanificacin (el planificador o la oficina o ministerio) y el objeto de la intervencin. Ello deriva de

TEORAS SUSTANTIVAS

TEORAS

PROCEDIMENTALES

TEORAS PROCEDIMENTALES

TEORAS SUSTANTIVAS


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la aplicacin del mtodo cientfico positivista al conocimiento que precede y que preside lasacciones. Para tal intervencin, los planificadores u oficinas encargadas del proceso tienen quediagnosticas la situacin actual y proponer una situacin a futuro que escape de la situacintendencial. Su resultado principal es el plan o blue-print.

Con fines analticos es posible, entonces, descomponer el proceso de planificacin segn

esta escuela en dos grandes componentes: 1) la formulacin del Plan y 2) la ejecucin del Plan.Cada uno de los componentes y sus correspondientes etapas deben ser considerados comosubprocesos integrantes de un proceso sistmico de exploracin imperfecta del futuro por parte delos agentes econmicos y las organizaciones econmicas, sociales y polticas interesadas en que loscambios no ocurran slo por circunstancias fortuitas o fuera de su mbito de control. Comoprocesos y subprocesos cada etapa requiere insumos y genera productos que se retroalimentanpermanentemente y que tradicionalmente se los representa como se observa en el Cuadro 2

Cuadro 2

ETAPAS DE LA PLANIFICACIN TRADICIONAL

Fuente:Lira Luis. La confeccin de estrategias de desarrollo regional

El proceso de planificacin tiene, segn este esquema, su origen y punto de partida en elproyecto poltico o en los acuerdos sociales mnimos a partir de lo cual debe especificarse laimagen-objetivo que es un modelo, y como tal una simplificacin voluntarista, de diversa precisiny coherencia de la realidad segn sea el caso, a construir en un determinado horizonte temporal.19

19 Estos planteamientos son desarrollados por Lira Luis. La confeccin de estrategias de desarrollo regional pp: 41-68 EN: Manual deDesarrollo Regional Federico Arenas Editor. Instituto para el Nuevo Chile (INC)/Proyecto de Educacin para la Democracia(PRED)/ Centro de Estudios Sociales y Territoriales (REGION) e Instituto de Estudios Urbanos (IEU) Pontificia UniversidadCatlica de Chile Santiago de Chile, enero de 1990. IBSN 7.078-01-6 Impreso por Maturana y Cia.

FORMULACIN DEL PLAN

Imagen - Objetivo

Diagnstico

Determinacin de Objetivos y Metas

Diseo de la Estrategia

Formulacin de Polticas

Formulacin de Programas

Formulacin y Evaluacin de

ProyectosEJECUCIN DEL PLAN

Seleccin de instrumentos de poltica

Ejecucin de Programas y Proyectos

Control y Evaluacin


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La imagen-objetivo como punto de partida del proceso de planificacin es una de cuestionesms controvertibles en este enfoque ya que tradicionalmente se la sita luego del diagnstico. Eneste sentido, el diagnostico permite describir la situacin actual, interpretar esta situacin y orientarla imagen-objetivo deseable de alcanzar al realizar la prognosis o la evolucin tendencial de lasituacin actual. No obstante lo difundido de esta aproximacin, existe una corriente que postulaque el diagnstico es subjetivo ya que es una palanca de despegue hacia realidades distintas (ms

que tren de aterrizaje de la teora en la realidad) y que por lo tanto se acepta que la descripcin serealiza en un determinado marco o visin del mundo, siguiendo muy de cerca las recomendacionesde la investigacin-accin. Ms recientemente, la biologa del conocimiento plantea algo similar alsealar que darse cuenta de que al fenmeno del conocer no se lo puede tomar como si hubieranhechos u objetos all afuera, que uno capta y se los mete en la cabeza. La experiencia decualquier cosa all afuera es validada de una manera particular por la estructura humana que haceposible la cosa que surge en la descripcin.20

La imagen-objetivo al derivarse del proyecto poltico o de los acuerdos sociales surge y sefundamenta en la ideologa de los grupos involucrados en esos acuerdos y, por lo tanto, losplanificadores debern apoyarse en un marco terico compatible con la ideologa de aquellos. Elresultado de esta etapa debe ser un modelo referencial deseable de alcanzar que exprese las

propuestas del proyecto poltico o de los acuerdos sociales en trminos de los conceptos,dimensiones, variable e indicadores propios de la planificacin segn el tipo de situacin a abordar.

A partir del resultado anterior la etapa de diagnstico persigue como resultado practicoidentificar la brecha que separa la situacin actual de la situacin referencial contenida en la imagenobjetivo, los principales obstculos que se oponen a su consecucin y las potencialidades quepermitiran acortarla dimensionando de esta forma el esfuerzo de intervencin requerido. De talforma, el diagnstico se constituye en un instrumento para probar la viabilidad de la imagenobjetivo pudiendo conducir a su ajuste o reformulacin.

Hecha esta importante salvedad, los productos del diagnstico son los siguientes:

Grfico 2

PRODUCTOS DE LA ETAPA DEL DIAGNSTICO

Fuente:Lira Luis. La confeccin de estrategias de desarrollo regional.

20 Maturana Humberto y Francisco Varela. El rbol del conocimiento Editorial Universitaria. Coleccin Fuera de Serie ISBN 956-11-0610-7. Decimosexta Edicin septiembre de 2002 Santiago, Chile.

D I A G N O S T I C O

D E S C R I P C I O N

I N T E R P R E T A C I O N

P R O Y E C C I O N

1 . S i tu a c i n a c tu a l2 . E v o l u c i n h i s t r ic a3 . P r i n c i p a l e s p r o b l e m a s4 . P o t e n c i a l i d a d e s

C a u s a s y e f e c to s

T e o r a s

P o s i t i v is m o o i n v e s t i g a c i n -a c c i n

P r o g n o s i s : q ue oc urre d ea qu i a l h or iz o nte d ep la n if ic a c i n s i c o n ti n u na c tu a n d o la s fu e rz a st e n d e n c i a l e s

D I A G N O S T I C O

D E S C R I P C I O N

I N T E R P R E T A C I O N

P R O Y E C C I O N

1 . S i tu a c i n a c tu a l2 . E v o l u c i n h i s t r ic a3 . P r i n c i p a l e s p r o b l e m a s4 . P o t e n c i a l i d a d e s

C a u s a s y e f e c to s

T e o r a s

P o s i t i v is m o o i n v e s t i g a c i n -a c c i n

P r o g n o s i s : q ue oc urre d ea qu i a l h or iz o nte d ep la n if ic a c i n s i c o n ti n u na c tu a n d o la s fu e rz a st e n d e n c i a l e s

DIAGNSTICO

PROYECCIN

DESCRIPCCIN

INTERPRETACIN


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19

A partir del contenido de la imagen objetivo, cuya viabilidad ya ha sido probada a travs de lasacciones involucradas en el proceso de diagnostico, se pueden definir los objetivos a alcanzar en elhorizonte de planificacin que se postule. En la medida en que estos objetivos se expresencuantitativamente y se asocie su logro a una determinada trayectoria temporal se hablar de una meta.

Cumplida la definicin de objetivos y metas cuando esto ltimo corresponda la etapa que

sigue es la formulacin de la estrategia.La estrategia ms que algo es una forma de hacer algo y por lo tanto no se refiere a qu hacer

sino a cmo hacerlo. De esta forma es un procedimiento que implica un anlisis de carctercomprehensivo y permanente con el propsito de identificar y establecer las acciones fundamentales(o estratgicas) que debern ser introducidas durante el proceso de planificacin segn unasecuencia temporal determinada en el marco de viabilidad poltica y factibilidad tcnica para que deesta manera se configure una trayectoria que conduzca al cumplimiento de los objetivos y metasestablecidas. Puesto que la estrategia debe formularse considerando la viabilidad tcnica y polticade las principales acciones que se requieren para alcanzar los objetivos, en su elaboracin debenplantearse escenarios tendenciales y normativos para el an1isis de la trayectoria de las principalesvariables consideradas.

Las lneas de accin estratgicas establecen el marco bsico para la definicin de las medidasfundamentales de polticas y para la elaboracin de los programas y proyectos de inversin decarcter estratgico. Las polticas son los principios por medio de los cuales un gobierno usa suautoridad para orientar el comportamiento de los agentes privados y para ordenar a los organismosy funcionarios pblicos, los cuales deben realizar con los recursos del Estado las accionesplanteadas en los objetivos, las metas y en la estrategia. Condicin indispensable en esta etapa esque se formulen tantas polticas como objetivos planteados.

En el esquema que aqu se plantea corresponde a continuacin formular los programas.Tradicionalmente se ha denominado programa a un conjunto de proyectos que apuntan a un mismoobjetivo. No obstante lo anterior, se entiende por programas el conjunto de acciones que tienencomo propsito la canalizacin de recursos hacia la obtencin de servicios que por ser de naturalezaintangible se diferenciarn de los proyectos de inversin.

Finalmente el plan adquiere su mxima concrecin en el proceso de formulacin y evaluacinde proyectos. Un proyecto es un conjunto de actividades interrelacionadas y coordinadas con el finde alcanzar objetivos especficos dentro de los limites de un determinado presupuesto y de unperiodo dado. La formulacin y evaluacin de proyectos es tambin un proceso que comenzandopor la identificacin de la idea, siguiendo por el estudio previo de factibilidad pretende reducir elriesgo y la incertidumbre del sacrificio de invertir en pos de determinados objetivos.Consideraciones similares rigen para la evaluacin de programas que requerirn indicadores dedecisin complementarios a los de los proyectos.

El subproceso de ejecucin del plan comienza, a su vez, por la seleccin e implementacin delos instrumentos de poltica. Estos son instrumentos especficos que apoyan la ejecucin de lasdecisiones de poltica de tal manera que al permitir, prohibir, estimular o desalentar el

comportamiento de los agentes econmicos favorece la accin coordinada en reas o sectores.La ejecucin de programas y proyectos corresponde como su nombre lo indica al proceso de

implementar las acciones operativas del proceso de inversin para la obtencin de determinadosbienes y servicios. Su ejecucin requiere la puesta en prctica de los recursos naturales, humanos yfinancieros involucrados en la obtencin del bien o servicio en consideracin.

Finalmente, en este esquema analtico, el plan debe ser objeto de control y evaluacin paraanalizar la medida en que se estn cumpliendo los objetivos propuestos y eventualmente modificarlos instrumentos de poltica, los programas y proyectos de inversin que se estn implementando.


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Los instrumentos de control y evaluacin dependern del tipo de acciones implementadas, de laparticipacin asociada a los procesos de planificacin y de los horizontes temporales involucrados.De acuerdo a la tradicin estos horizontes temporales se denominan de largo, mediano y corto plazosi los periodos cubiertos son de 7 a 20 aos, de 3 a 5 y de 1 o 2 aos respectivamente. A su vez, losinstrumentos de evaluacin para estos mismos horizontes sern respectivamente los datosproporcionados por el sistema de cuentas nacionales, indicadores ad-hoc y las partidas de

presupuesto y el control fsico de avance.La metodologia de la planificin tradicional esta siendo ampliamente utilizada en la

elaboracin de planes de desarrollo local y regional, planes de ordenamiento territorial, planes dedesarrollo econmico local, planes ambientales y otros. En la elaboracin de estos planes, lasecuencia de etapas es la siguiente:21

El diagnstico donde confluyen datos entregados por los registros estadsticos y datoscualitativos recabados en consultas realizadas a la comunidad y en talleres en los que se discute,ademas, la priorizacin de los temas a considerar dentro del plan. La consulta ciudadana se refiere ala opinin de la poblacin del territorio sobre el futuro de la localidad, comuna o regin. En lostalleres con la informacin anterior de base, se busca afinar el diagnstico y priorizar los temas aconsiderar. En sntesis se busca adecuar la oferta pblica a la demanda de la ciudadana en un tema

o en un mbito territorial.La expresin de la voluntad poltica de la autoridad y sus equipos tcnicos y de los agentes

del desarrollo, los cuales analizan y discuten lo que encuentran deseable para el desarrollo y lo queefectivamente se puede realizar, en trminos de lineamiantos estratgicosPara ello se realizantalleres de trabajo con los principales actores y agentes del desarrollo.

La negociacin, o la agenda posible, entre lo deseable y lo realizable tanto tcnica comopolticamente en talleres especialmente diseados al efecto.

La construccin de la propuesta, lo que implica el diseo del plan en el entendido que se hanlogrado consensuar los diferentes intereses de los diferentes agentes para el desarrollo, esto es, lasnecesidades explicitadas por la comunidad, las voluntades polticas de las autoridades y loefectivamente realizable en funcin de los presupuestos y los recursos humanos disponibles.

Finalmente, la validacin, sancin y aprobacin del plan, donde se expone el resultado delejercicio para que todos los que participaron se sientan interpretados responsables de lo acordado yaque ser en este n ese marco, donde se realizarn las peticiones y las crticas o ajustes futuros.

En muchos de los actuales planes se ha generalizado el concepto de lnea base comoreemplazo del diagnstico. La lnea de base se le define como: Los estudios de lnea de base noconstituyen una actividad acadmica que abarca todos los aspectos posibles. El lapso durante el cualse deben adquirir o generar y analizar los datos, normalmente es demasiado breve como pararealizar una investigacin rigurosa; adems, el alcance de los estudios es demasiado amplio. Sebasan en ciencia documentada y, cuando corresponde, recurren a estudios acadmicos, informes deempresas, documentos del gobierno y cualquier otra fuente disponible de informacin al respecto .22

Son as, un instrumento de gestin y evaluacin de la situacin de inicio de un determinadoproyecto, plan o programa.

Es tambin una buena prctica generalizada en la gestin de estos planes, la conformacin demesas de trabajo pblico-privadas o mesas de trabajo ciudadanas las que son lugares de encuentrode la comunidad organizada, distintas de los tradicionales lugares de encuentro, como es el caso de

21 Estas etapas fueron el marco general de elaboracin de los Planes de Desarrollo Comunal del Programa MS REGION. ProgramaIntegrado de Gobernabilidad y Descentralizacin Regin de Coquimbo. Gobierno de Chile: Ministerio de Planificacin y GobiernoRegional de la Regin de Coquimbo-Unin Europea. Los antecedentes de este programa se encuentran en: http://www.masregion.cl.

22 Esta argumentacin se encuentra EN: http://www.monografias.com/trabajos14/linea-base/linea-base.shtml.


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21

El movimiento es laley de la existencia

El movimiento es la ley dela existencia socialEl movimiento es la

ley de la existencia

El movimiento es la ley dela existencia socialEl movimiento es laley de la existencia

El movimiento es la ley dela existencia social

las uniones gremiales, grupos juveniles, entre otros, las cuales generalmente se encuentrancooptados por clientelismos.

2.3. La planificacin situacional

2.3.1 AntecedentesLa planificacin situacional es el nombre dado (por el ex funcionario de ILPES) Carlos

Matus a una temprana reformulacin de la planificacin que en su versin tradicional all desde los60s y hasta a inicios de los 80s era catalogada como normativa, restringida a los actoresgubernamentales, formalista y muy centrada en la etapa de diseo y poco en la etapa de ejecucin.Las ideas principales de su crtica a la tradicional planificacin del desarrollo se encuentran en sulibro Estrategia y Plan23publicado en 1972 en el que analiza con amplitud los problemas que suscitatanto la introduccin como el funcionamiento de la planificacin en Amrica Latina.

2.3.2 El marco conceptual y metodolgico

Para Matus, las diferencias fundamentales entre la planificacin tradicional denominada poreste autor, como planificacin normativa y la planificacin situacional derivan tanto de lamultiplicidad de actores del proceso como del entorno turbulento en el que se toman las decisiones,las que se presentan en el Cuadro 3.

Cuadro 3

DIFERENCIAS DE LA PLANIFICACIN NORMATIVA (O TRADICIONAL) CONLA PLANIFICACION SITUACIONAL

NORMATIVA SITUACIONALPostulado 1 Sujeto escindido del objeto Sujeto dentro del objeto que contiene

sujetos

Postulado 2 Explicacin como diagnstico Explicacin situacional

Postulado 3 Sistema que sigue leyes Sistema que sigue leyes y que crealeyes

Postulado 4 Clculo econmico del deber ser Clculo en situaciones de conflicto

Postulado 5 Certidumbre Incertidumbre

Postulado 6

Postulado 7

Problemas bien estructurados

Final cerrado

Problemas cuasi-estructurados

Final abierto

Fuente: Elaborado por el autor sobre la base de Matus, Carlos. Poltica y Plan Publicaciones de IVEPLAN, segundaEdicin Caracas, Venezuela 1982.

En este contexto, segn Matus, en la planificacin normativa el postulado 1 deriva de lacreencia en la objetividad del conocimiento y en el positivismo como su metodologa de anlisiscientfico en contraposicin con la subjetividad del conocimiento y en la necesidad de recurrir a

23 Matus, Carlos. Estrategia y Plan. Textos del ILPES Editorial Universitaria Siglo XXI Editores Santiago de Chile 1972.

Yo planifico,t planificas,

l planifica, etcnosotros, vosotros y

ellos planifican


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22

metodologas de investigacin participativa en la planificacin situacional. La planificacinnormativa, supone como antes se mencionara, un sujeto que planifica un objeto. El sujeto es elEstado y el objeto es la realidad econmica-social. El sujeto y el objeto planificado sonindependientes y el primero puede controlar al segundo. A su vez, el postulado 2 seala, que entanto, que la planificacin normativa realiza diagnsticos que son nicos, con un solo conceptodel tiempo y una verdad nica y absoluta la planificacin situacional explica situacionalmente.24

Comprender la realidad encontrndose en ella es la forma de conocer del hombre de accin. Esjustamente este clculo situacional el que permite al hombre de accin comprender la realidad.Permite tambin considerar que el conocimiento que precede a la accin es diferente del momentoen que la preside ya que un mismo actor acta distinto en diferentes situaciones.

Con relacin al postulado 3, a diferencia de la planificacin normativa que busca con eldiagnstico describir y explicar sobre la base de leyes del comportamiento social, la planificacinsituacional reconoce que los sistemas sociales no slo siguen leyes sino que en su dinmica creansus propias leyes. No se trata, por lo tanto, como afirma Matus de armar el puzzle, ni tampoco dereaccionar adecuadamente a la movida del oponente en el juego de ajedrez sino de un ejercicio mscomplejo en el que el nmero de piezas y sus relaciones son altamente cambiantes. El postulado 4, asu vez, seala que si el actor que planifica, no comparte la realidad con otros actores de equivalentes

capacidades, entonces su criterio de eficacia slo puede ser econmico y su clculo restringirse a unclculo econmico. Por ello, agrega, que la planificacin normativa es reduccionista al reconocerque el principal recurso escaso son los medios econmicos, en tanto que la planificacin situacionalreconoce que el poder no es un recurso escaso y que, por lo tanto, planifican todos los actores desdesus situaciones particulares. Estrechamente vinculado a los postulados anteriores, el postulado 5 enla planificacin normativa se centra en el deber ser econmico en un contexto predecible de leyes,en donde esta desterrada la incertidumbre, en tanto que la planificacin situacional trabaja con laincertidumbre como uno de sus elementos centrales.

Por ltimo los postulados 6 y 7 de la planificacin situacional se relacionan muy estrechamenteya que al trabajar con problemas cuasi-estructurados el plan debe contener ms de una posibilidad deaccin y estar preparados para situaciones de contingencia., a diferencia de la planificacin normativaque trabaja con problemas bien estructurados y con estados finales cerrados.

La diferenciacin realizada por este autor sobre problemas estructurados, cuasi-estructurados ymal estructurados tpicos de los problemas sociales es crucial para comprender la fundamentacin de laplanificacin normativa. A diferencia de los rompecabezas o del juego de ajedrez, los problemassociales no tienen una solucin correcta que es reconocida y aceptada como tal por las partescontendientes que son afectadas por el problema o que tienen opinin sobre l. La gente tiene valorestan diferentes y parten de tan diferentes ideas sobre la sociedad deseada que lo que es un problema yuna buena solucin para una persona resulta a menudo irrelevante y an perverso para otra.

24 Conocido es el siguiente ejemplo citado por Matus: hay un nio con una bengala en el planeta A, un segundo nio con otra bengalaen el Planeta B a corta distancia y un tercer nio en el planeta C, equidistante de A y B. Si se le pide a los nios de los planetas A y Bdisparar la bengala al mismo tiempo y luego se les pregunta sobre quien dispar primero, ambos dirn que ellos mismos. En tanto sise le pregunta al nio del planeta C dir que los nios localizados en A y B ambos dispararon al unsono. Tres explicaciones distintas

para una misma situacin las que son posibles por la distinta visualizacin que ellos realizan de la luz de la bengala., derivada de lavelocidad de sta.


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Cuadro 4

DIFERENCIAS DE LOS PROBLEMAS ESTRUCTURADOS Y CUASI-ESTRUCTURADOS

PROBLEMAS ESTRUCTURADOS PROBLEMAS CUASI-ESTRUCTURADOS

Las reglas que conforman el sistema que produce

el problema y las relaciones del planificador con lson precisas, claras, invariables y determinadas.Las reglas existen antes de la solucin delproblema y permanecen iguales despus de susolucin. El planificador est fuera del problema yse relaciona con l para resolverlo dentro dereglas predeterminadas

El mayor problema relacionado con los

problemas cuasi-estructurados consiste endefinir la naturaleza del problema. Tienen unacualidad elusiva que parece desafiar losmtodos precisos para su formulacin. Elproblema principal, es por lo tanto, identificar elproblema

Fuente:elaborado por el autor sobre la base de Matus, Carlos. Poltica y Plan Ob. cit.

Los problemas mal estructurados se caracterizan segn este autor, por lo siguiente:

1) Estn en un entorno dinmico; tienen alto grado de incertidumbre y demandanactuacin urgente.

2) No pueden aislarse del entorno para proceder a su anlisis. Es necesario, por lo tanto,determinar los factores del entorno.

3) Sus variables (tanto endgenas como exgenas), no slo son difciles de determinar,sino que adems son difusas y susceptibles de cambios y transformaciones.

4) No constituyen un simple problema, sino que son un conjunto de ellos en interaccincontinua. La solucin independiente de cada uno de ellos no implica solucin definitiva.

5) Tienen perspectivas diversas, segn el individuo que los analiza. Las caractersticaspsicolgicas del individuo juegan un papel importante en la identificacin del problema.

6) Se esgrimen argumentos en su defensa, basados en presupuestos de los sujetos que lasdefienden.

7) Su propia naturaleza da lugar a que se produzcan definiciones mltiples, con

frecuencia contradictorias, que impide que se llegue a solucin definitiva.8) Se carece de reglas, mtodos o procedimientos adecuados para proceder a su

tratamiento. Los datos e informaciones que se obtienen sobre ellos estngeneralmente, sujetos a interpretaciones diversas; son imprecisos, incompletos,inconsistentes, insuficientes y en la mayora de las ocasiones contradictorios, loque provoca reformulaciones continuas, dado que las conclusiones que se obtienen deellas estn sujetas fcilmente a controversia e impugnacin.

9) Como consecuencia de esta imprecisin, las definiciones que se establecen suelenestar basadas en la descripcin de unos sntomas y no de sus caractersticas.

10) Inciden, o son influidos, por diversos individuos, grupos o instituciones, en muchoscasos difciles de determinar.

11) En bastantes ocasiones, los objetivos que se persiguen con su solucin no estndefinidos con claridad o son difciles de definir.

En los problemas bien estructurados se puede utilizar modelos determinsticos, en los cualesse puede predecir con exactitud. En los problemas cuasi-estructurados se pueden utilizar modelosestocsticos o modelos de incertidumbre cualitativa: en el primer caso se puede predecir conprobabilidades en tanto que en los segundos se pueden prever posibilidades cualitativas. Por ltimo,en los problemas mal estructurados no se puede conocer el futuro, pero si en ellos se puede y sedebe planificar.


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Grfico 3

MODELOS DETERMINSTICOS, ESTOCSTICOS, DE INCERTIDUMBRE CUANTITATIVA Y DEINCERTIDUMBRE DURA

Fuente: Matus, Carlos. Seminario de gobierno y planificacin. Mtodo PES (Planificacin EstratgicaSituacional. Gua de anlisis terico. Fundacin Altadir, Caracas, Venezuela junio de 1993.

Los problemas mal estructurados conllevan, en palabras del autor, incertidumbre dura y porello la gobernabilidad, a diferencia de la planificacin normativa, es mas bien una apuesta polticade futuro, como se presenta en el Cuadro 5.

Cuadro 5EL TRINGULO DE GOBIERNO EN LA PLANIFICACIN TRADICIONAL Y EN LA

PLANIFICACIN ESTRATGICA SITUACIONAL

Fuente: Matus, Carlos. Seminario de Gobierno y Planificacin. Ob. Cit.

M O D E L O D E T E R M I N IS T I C O M O D E L O E S T O C A S T IC O

M O D E L O I N C E R T I D U M B R E C U A N T I T A T I V A M O D E L O I N C E R T I D U M B R E D U R A

P A S A D O F U T U R O

P A S A D OF U T U R O

A

B

C

D

E

P A S A D O F U T U R O F

A

B

D

E

FP A S A D O F U T U R O

C

0 ,3

0 7

0 ,5

0 ,5

0 ,4

0 ,6

?

?

?

?

?

?

PLANIFICACIN ESTRATGICA SITUACIONAL

PROYECTO DE GOBIERNO

CAPACIDAD DE GOBIERNOGOBERNABILIDAD

Todo es controlable o predecible


CAPACIDAD DE GOBIERNO

Control parcialBaja capacidad de predicccin

PLANIFICACION ESTRATEGICA SITUACIONAL

PLANIFICACION TRADICIONAL


Clculo tcnico y determinstico


Capacidad de control yprediccin

GOBERNABILIDAD

Apuesta poltica

Capacidad estratgica y tecno-poltica

GOBERNABILIDAD















GOBERNABILIDAD

Apuesta poltica


GOBERNABILIDAD















GOBERNABILIDAD

Apuesta poltica


GOBERNABILIDAD




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Con estas y otras consideraciones conceptuales como marco de su anlisis, Matus planteaQuien realmente planifica es quien tiene la capacidad de tomar decisiones y por eso es que laplanificacin situacional pone en nfasis en el momento de la accin y usa la exploracin del futurocomo un recurso para darle racionalidad a la accin, pero no se queda en la mera exploracin delfuturo ni separa tajantemente la planificacin de la gerencia en la accin.25

En su fundamentacin se pregunta, entre otras, si Estamos caminando hacia dondequeremos? Sabemos lo que queremos? Hacemos lo suficiente para alcanzarlo?. El problemareside en si somos arrastrado por la fuerza de la corriente del ro de los acontecimientos hacia unterminal desconocido o sabemos donde llegar y estamos conduciendo o contribuyendo a conduciren esa direccin. Nos arrastran o conducimos? Porque hoy vivimos lo que antes fue futuro y todoslos problemas que estn ahora ante nuestra vista pudieron ser evitados o resueltos.26

Matus continua su argumentacin, mencionando que los hombres no improvisan: hacengeneralmente un clculo que precede y que preside la accin, comentando que si planificar consisteen reflexionar antes de hacer se debe responder a las siguientes preguntas:

Por qu el poltico valora tan poco la planificacin?;

Es necesaria la planificacin?;

La planificacin es una herramienta eficaz de gobierno?; Qu peso tiene la planificacin en el desempeo del gobierno?;

Los gobernantes dedican muchas horas a reflexionar antes de tomar decisiones?;

En qu se diferencia esta reflexin de la planificacin formal?;

En que consiste la formalidad de la planificacin? y

Qu tipo de reflexin no es planificacin?

Se deriva de lo anterior, que un primer requisito de la planificacin situacional es que debeser el clculo que preceda a la accin y que tambin la presida. Debe, por lo tanto, relacionarse conla accin. Con relacin a este ltimo aspecto, el autor plantea que no todo tipo de reflexin esigualmente valiosa ya que, por ejemplo, el poltico es inmediatista y que muchas veces el hombre deaccin es ms intuitivo que reflexivo.

Un resumen de tipos de reflexin se presenta en el cuadro siguiente:

25 Matus Carlos. Planificacin, libertad y conflicto Documento TP-58 ILPES Programa de Capacitacin.26 Matus Carlos. Poltica, planificacin y gobierno Fundacin ALTADIR Caracas, Venezuela ISBN 9080-300316-X Edicin realizada

gracias al patrocinio de ILPES.


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Cuadro 6

EL CLCULO QUE PRECEDE Y QUE PRESIDE LA ACCIN

Fuente: Matus, Carlos. Poltica, planificacin y gobierno Ob. cit.

Las exigencias bsicas de la planificacin situacional son los siguientes:

1) Se necesita una mediacin entre el futuro y el presente: destacndose la necesidad deprever las posibilidades del maana para disear con anticipacin lo que se debe hacer

hoy. La dificultad de tratar con el futuro segn Matus no es un problema menor ya quelos individuos aplican una tasa psicolgica de descuento a su percepcin de los problemasy oportunidades futuras, la cual es totalmente distinta de la tasa de descuento sobre eldlar que hace el economista basado en el costo del capital. La tasa psicolgica dedescuento significa que el individuo mira el futuro como si lo hiciera del lado equivocadode un telescopio Los objetos distantes aparecen ms pequeos de lo que realmente son: losproblemas del futuro lejano nos preocupan menos que los problemas igualmente serios enel corto plazo.

2) Se necesita prever cuando la prediccin es imposible: lo que ocurrir maana,generalmente, no es predecible porque el futuro no slo depende de muchas variablescambiantes pero conocidas, sino de los hombres que crean esas variables que sobrepasansu propia imaginacin e intenciones.

3) Reaccin veloz y planificada ante las sorpresas: lo que ocurrir maana puede esta fuera delespacio de posibilidades que hoy puedo imaginar o considerar sensatamente que comprendelo que puede ocurrir. As el maana pede sorprenderme sin planes. En este caso de trata deprever como actuar maana inmediatamente despus de ser sorprendido ya que no puedoevitar las sorpresas completamente con mi clculo predictivo y previsivo de hoy.

4) Se necesita una mediacin del pasado con el futuro: si se falla en enfrentar las sorpresascon velocidad y eficacia, se debe ser capaz de aprender de los errores y pagar slo el costonecesario de ellos. En consecuencia, debo prever la forma de aprender oportunamente del

A B C D E

Clculo/Tiempo Clculointuitivo yasistemtico

Clculo

tcnico-polticoasistemtico

To. Hoy AToINMEDIATISMO

ETo

Tm.M ana ETM

...... INTUICIN PLANIFICACIN

T1 1ao DT1 ET1

T5 5

aosET5

T1515 aos AT15 DT15 ET15

Poltico Comn

Estadista intuitivoPlanificador tecncrata Conductor estratega

Clculo

tcnicoasistemtico

Clculo

tcnicosistemtico

Clculo

tcnico-polticosistemtico


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27

pasado, apuntando a la necesidad de aprendizaje de la prctica como mediacin entre elpasado y el futuro.

5) Se necesita una mediacin entre el conocimiento y la accin: el plan debe, en estecontexto, ser el clculo que precede y que preside la accin. Este calculo no es obviocomo instancia de conocimiento de la realidad y de diseo de la accin destinada a

cambiarla. No slo existen alternativas tcnicas y alternativas econmicas que deben serexploradas en su eficacia, no solo tales eficacias son debatibles segn el juicio de losexpertos, sino que adems existen distintas visiones o puntos de vista de los diversosactores sociales que coexisten en a situacin y tienen ingerencia en un problemadeterminado. Por ltimo, el tiempo del diseo no es el mismo tiempo que la accin y hayque realizar esta mediacin entre el conocimiento y la accin.

6) Se necesita coherencia global ante las acciones parciales de los actores sociales: cadaactor del proceso produce hechos polticos, econmicos etc. y nada garantiza lacoherencia del resultado global. La coherencia de la accin global no se alcanzaespontneamente, se requiere una racionalidad central que persiga la coherencia globalfrente a las acciones parciales de los actores sociales si es que se requiere conducir elsistema social hacia objetivos decididos democrticamente.

En esta escuela de planificacin, metodolgicamente se identifican cuatro etapas que son:

a) El momento explicativo: La explicacin situacional y sus problemas relevantes; la matrizactores-problemas; el archivo de problemas del Plan;

b) El momento normativo: Programa de base; programa direccional; matriz problemas-operaciones; mdulos operaciones-problemas; acciones y sub-acciones;

c) El momento estratgico: Viabilidad poltica; viabilidad econmica; viabilidadinstitucional-organizativa; viabilidad de sntesis y,

d) El momento tctico-operacional: Momento central entre el conocimiento y la accin.

La preocupacin de Matus por el proceso decisorio en el mbito del sector pblico estadesarrollada en su artculo El Lder sin Estado Mayoren el cual plantea que la capacidad degobierno es un tipo especial de capital intelectual que no guarda relacin con el nivel cultural de unpas ni con la calidad sus universidades y que dado a que el liderazgo es transitorio, una cuestinmal entendida por los tecncratas de aparato de la administracin pblica.27

En esta escuela, a cada etapa del proceso de planificacin situacional corresponde undispositivo y una funcin de planificacin, las que se presentan en el cuadro siguiente:

27 Matus, Carlos. El Lder sin Estado Mayor. Direccin de Polticas y Proyectos Sociales ILPES, noviembre de 1994. Santiago de Chile.


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Cuadro 7

DISPOSITIVOS Y FUNCIONES DE LA PLANIFICACIN SITUACIONAL

Dispositivo Funcin de la planificacin situacional

Apoyo proceso decisorio

Agenda Asignacin del tiempo del Presidente

Asesora tecnopoltica Clculo situacional del momento para tomar decisiones. Mediacin conPlanificacin. Propuestas para el perodo

Manejo de crisis Manejo de crisis con planes de contingencia. Tcnicas manejo de crisis. Sala deSituaciones

Planificacin y presupuesto

Planificacin estratgica Pensar el perodo de gobierno y abastecer de propuestas para la toma de decisiones

Think Tanks Pensar gran estrategia y abastecer de lneas estratgicas a oficinas de planificacin

Presupuesto por programas Asignacin de recursos de acuerdo con el plan

Seguimiento y monitoreo

Pedir y presentar cuentas por productos y resultados, Coordinar unidades

descentralizadasAcompaar selectivamente el cambio situacional y retroalimentar planes

Gestin descentralizada

Establecer una gestin por productos y resultados: planificacin operacional

Escuela de gobierno Formar profesionales en la tecnopoltica

Fuente: Matus, Carlos. El Lder sin Estado Mayor. Ob. cit.

Cabe hacer notar que Matus desarroll, primero en ILPES y posteriormente su propuesta deplanificacin situacional en el Instituto Venezolano de Planificacin (IVEPLAN) y posteriormenteen la Fundacin ALTADIR en Caracas, Venezuela. Entre los rasgos sobresalientes de su propuestase encuentran el mtodo PES (Planificacin Estratgica situacional) el Mtodo ALTADIR de

Planificacin Popular (MAPP), el tiempo como el recurso ms escaso de un lder, suconceptualizacin de los problemas sociales y desafos del desarrollo como problemas cuasi-estructurados o mal estructurados y la necesidad de contar con asesora tecno-poltica para mediar elconocimiento con la accin.

No obstante la potencia de muchos de sus conceptos y elaboracin intelectual, esta escuelaencuentra serias dificultades en su aplicacin prctica a pesar de los esfuerzos de capacitacinrealizados por Matus y sus seguidores. Por ello, en los seminarios de gobierno y planificacin por elMetodo PES, Matus28 advierte sobre la necesidad de trabajar con un sistema de planificacinpblica que combine varios mtodos segn sea la jerarqua y la complejidad de los problemas aabordar, sealando Desde este punto de vista, el sistema PES propone integrar los mtodos PES(Planificacin Estratgica Situacional), especialmente diseado para servir como herramienta deplaneamiento estratgico pblico en niveles de alta complejidad, ZOPP (Zielorientierte

Proyektplanung o Planificacin orientada hacia proyectos y MAPP (Mtodo Altadir dePlanificacin Popular) en un cuerpo prctico y coherente de trabajo planificado en los distintosniveles organizativos. No es adecuado ni prctico que todo el sistema organizativo trabaje con unmismo mtodo de planificacin, cualquiera que ste sea. Por el contrario, es necesario adoptardiversos mtodos de acuerdo con: a) el nivel jerrquico que practica la planificacin, b) lanaturaleza del trabajo que se realiza, c) la complejidad particular de los problemas abordados, d) latrama de relaciones de la gestin, y e) la capacidad de gobierno.

28 Matus Carlos. Seminario de Gobierno y Planificacin. Mtodo PES. Gua de Anlisis Terico Ob. cit.


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Y ms adelante agrega el Mtodo PES es particularmente potente para el nivel centraldirectivo, donde se enfrentan problemas de alta complejidad que debe tener un procesamientotecnopoltico de alta calidad..En el otro extremo, el mtodo MAPP combina simplicidad y potencia,pero para enfrentar problemas de baja interrelacin y de baja complejidad... y... En los nivelesintermedios, el mtodo ZOPP, mucho ms simple que el PES y mas complejo que el MAPP pareceindicado para cumplir all con las funciones de sistematizar la planificacin con algunas

adaptaciones y agregados en lo que se refiere al procesamiento tecnopoliticoGrfico 4

METODOLOGA DE PLANIFICACIN SEGN COMPLEJIDAD Y NIVEL JERRQUICO

Fuente:Matus, Carlos. Seminario de Gobierno y Planificacin. Ob. cit.

En los aos previos a su muerte, Matus centra su atencin en la modernizacin de la gestinpblica, publicando su ltimo libro Los cuatro cinturones de Gobierno en el que desarrolla la ideade que luego de los intentos de los 60s y 70s en que los gobiernos de Amrica Latina y ElCaribe intentaron contar con un estado productor y del viraje de los 80s hacia el estado mnimo delos regmenes neo-liberalesse requiere un estado coordinador cuyas caractersticas fundamentales

seran las siguientes:

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Es el Estado vigilante por delegacin de los ciudadanos en democracia.

Asume la ideologa y el proyecto que la democracia le asigna en un perodo determinado.

Est sometido a probar la eficacia de sus resultados y a la representatividad de susdecisiones.

Tiene la capacidad de perfeccionamiento que la democracia le permite.

No tiene posiciones rgidas y su preocupacin constante es el equilibrio social porabolicin de los extremos.

Es una combinacin de brjula y regulador homeosttico.

Conduce el cambio social hacia el norte que el colectivo social le impone.

Impide las tensiones y los conflictos que superen el lmite de la convivencia social.

Orienta, evita los excesos y no produce excesos.

29 Matus, Carlos. Los tres cinturones del gobierno. Fondo Editorial ALTADIR Caracas Venezuela 1997. Primera Edicin en espaol1999.

ZOPP

NIVELDIRECTIVO

NIVELINTERMEDIO

IVEL DE BASE

PES

MAPP


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2.4. La planificacin estratgica

2.4.1 Antecedentes

La planificacin estratgica tiene su origen tanto en la administracin del desarrollo como enlas escuelas de negocios.

En relacin con la administracin, debe recordarse que las funciones administrativas segnHenry Farol son planear, organizar, dirigir, coordinar y controlar, razn por la que desde muytemprano la planificacin del desarrollo se vincul estrechamente con la administracin deldesarrollo. El autor mas conocido, a este respecto, en Amrica Latina es Wilburg Jimnez Castro,para quien la administracin del desarrollo es el proceso que se sigue para que una organizacinrealice la planificacin estratgica y despus acte de acuerdo con dichos planes en una lgicaestrictamente jerrquica al interior de las organizaciones. As, segn sus seguidores Losadministradores de nivel superior generalmente invierten ms tiempo en la planificacin que losadministradores de nivel bajo. Los administradores de nivel inferior se encuentran altamenteimplicados en las operaciones diarias de la organizacin y, por lo tanto, tienen menos tiempo paracontribuir a la planificacin que la alta direccin. Los administradores de nivel medio usualmente

invierten ms tiempo en la planeacin que los administradores de nivel inferior, pero menos que losadministradores de nivel superior. El tipo de planificacin realizada por los administradores tambincambia a medida que stos ascienden en la organizacin. Tpicamente, los administradores de nivelinferior planean a corto plazo; los administradores de nivel medio planean a un plazo un tanto msprolongado; y los administradores de nivel superior planean a un plazo ms prolongado... 30 Si bien, elCLAD se crea en 1972 como antes se mencionara con el objeto de modernizar las administracionespblicas, el anlisis de su actuacin escapa a estas notas.31

En relacin con las escuelas de negocios, la planificacin estratgica o managementestratgico como antes se mencionara- es una escuela que proviene principalmente del mundoprivado. En estas escuelas, se sostiene que el entorno constituye a la organizacin y a su vez laorganizacin genera entorno. Postula que ninguna organizacin tiene objeto sino tiene una misinorientada hacia el entorno. De hecho, en el momento en que una organizacin deja de satisfacer

necesidades del entorno empieza a desaparecer del ambiente competititivo.Su fundamentacin conceptual es compleja y proviene de diversos campos de los negocios y

de los conocimientos asociados. Es as como Mintzberg, Ahlstrand y Lampel 32 identifican diezescuelas que la conforman:

1)Escuela de diseo o la estrategia como un proceso de concepcin,

2)Escuela de planificacin o la estrategia como un proceso formal,

3)Escuela de posicionamiento o la estrategia como un proceso analtico,

4)Escuela empresarial o la estrategia como un proceso visionario,

5)Escuela cognoscitiva o la estrategia como un proceso mental,

6)Escuela de aprendizaje o la estrategia como un proceso emergente,

7)Escuela de poder o la estrategia como un proceso de negociacin,

8)Escuela cultural o la estrategia como un proceso colectivo,

30 Luis Barriga. La Planificacin. Breve Introduccin EN: http://www.geocities.com/WallStreet/District/7921/Planification.html31 Para contextualizar el enfoque de la modernizacin de la administracin pblica , vase Cleary Eda. El eterno dilema del control de la

gestin pblica en Amrica Latina y El Caribe: Desconfianza, control y castigo versus Confianza, verificacin y estimulo. Unacontribucin hacia la contextualizacin del tema. Documento no publicado, elaborado en el marco de las actividades del SistemasRegional sobre Informacin de Buenas Prcticas en Amrica Latina SIPAL, patrocinado por el BID/FLACO/CLAD/PRYME.Santiago de Chile s/f.


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9) Escuela ambiental o la estrategia como un proceso reactivo y

10) Escuela de configuracin o la estrategia como un proceso de transformacin.33

2.4.2 El marco conceptual y metodolgico

Las dos escuelas de planificacin estratgica, a las que se debe la mayor formacin de

recursos humanos y que registran la mayor cantidad de produccin bibliogrfica, son la escuela dediseo y la escuela de planificacin.

La escuela de diseo es la creadora de la idea de Virtudes y Flaquezas de la organizacin ala luz de las Oportunidades y Amenazas en su entorno (VFOA), comnmente conocido en AmricaLatina como FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas).

La escuela de diseo, como dicen Minzberg, Ahlstrand y Lampel, ... propone un modelo decreacin de la estrategia que procura lograr una concordancia entre las capacidades internas y lasposibilidades externas... Sus premisas entre otras son:

a) La formacin de la estrategia debiera ser un proceso deliberado de pensamiento consciente,en el sentido de que la accin debe fluir de la razn,

b) La responsabilidad por el control y el conocimiento debe descansar en el directivo demxima jerarqua, el CEO (Chief Executive Officer),...y

c) Slo despus que estas estrategias nicas, maduras, explcitas y simples han sidocompletamente formuladas, puede procederse a su aplicacin.

En este mismo sentido, la escuela de planificacin coetnea con la escuela de diseopostulaba, segn estos mismos autores, que la estrategia deba ser guiada por un cuadro deplanificadores altamente instruidos, parte de un departamento especializado en planificacinestratgica con acceso al directivo principal. Existen cientos de modelos de este tipo. Pero lamayora de ellos se reducen a las mismas ideas bsicas: tomar el modelo VFOA, dividirlo en etapasbien delineadas, articular cada una de stas con muchos listados y tcnicas y brindar especial atencin ala fijacin de objetivos primero y a la elaboracin de presupuestos y planes operativos al final.

En este contexto, los tericos de la escuela de planificacin del management estratgicopostulan que hay que preguntarse si la compaa se est moviendo en la direccin correcta? y cuales esta direccin correcta para la compaa, en este mundo moderno tan competitivo?. Como ellossealan cada empresa tiene, por supuesto, una direccin, tal como un velero en el ocano. Al dejarel velero sin direccin, ste sigue la direccin del viento. Pero si el capitn, sus oficiales ytripulacin tienen un destino en mente y toman control del velero, ste se convierte en el vehculopara alcanzar el futuro y en un vehculo para realizar los sueos.34

Bradford y Duncan plantean que los principios guas de la escuela de la planificacinestratgica son:

El pasado ya ocurri y en esta poca de cambios crecientes hay que preocuparse del futuro.

Hoy es y ser el pasado del futuro.

Hay que planificar porque quien no enfrenta el futuro planificadamente ser vctima de lacompetencia Darwiniana del mundo de los negocios. Otros planificarn por l.

33 Mintzberg Henry, Bruce Ahlstrand y Joseph Lampel. Safari a la estrategia. Una visita guiada por la jungla del managementestratgico. Grania ISBN 950-641-291-X Impreso en Argentina.

34 Bradford Robert and Peter Duncan with Brian Tracy. Simplified Strategic Planning. A no-nonsense guide for busy people who wantresults fase. Chandler House Press; Worcester, Massachussets 2000.


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El mundo moderno es complejo y no puede resolver un problema con un enfoqueunidimensional aunque este revestido de nombres de marca: calidad total, management,reingeniera, cambio de liderazgo u otros.

Debe hacerse sentir que toda la tripulacin est en el velero ya que la visin emerger deltrabajo colectivo. La planificacin estratgica no es slo la elaboracin de un plan. Es una

herramienta de gestin cotidiana con una visin de futuro. La planificacin estratgica debe alentarla decisin de decidir.

La planificacin estratgica comienza dando respuesta a estas tres preguntas:i) Dnde estamos hoy?

Anlisis de la situacin.

Anlisis del entorno.

Anlisis interno.

Anlisis de la competencia.ii) Dnde queremos ir?

Objetivos y metas a largo plazo.

iii) Cmo podemos llegar a donde queremos ir? Comprender el mercado.

Comprender la competencia del negocio.

Disear las estrategias apropiadas.

El ciclo formal de la planificacin estratgica es bastante complejo y en cada una de sus 11etapas no participan los mismos niveles jerrquicos. En el nivel corporativo (responsabilidad del CEO)se define la misin de la empresa en funcin de la visin adoptada, se disean las instrucciones deplanificacin para cada uno de los niveles jerrquicos, se maneja la cartera de negocios, se establecenprioridades para la asignacin de recursos, se asignan los recursos y se realiza la consolidacin delpresupuesto y la aprobacin de fondos operacionales. En el nivel de las gerencias de negocios seidentifican las formas de competir, se formula la estrategia de negocios con sus programas especficos y

se prepara el

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