BAB II

KAJIAN PUSTAKA

2.1. Kinerja Organisasi Publik

2.1.1. Pengertian Kinerja Organisasi

Kinerja merupakan suatu hasil kerja yang dapat dicapai oleh seseorang

atau kelompok orang dalam suatu organisasi, sesuai dengan wewenang dan

tanggung jawab masing-masing dalam rangka mencapai tujuan organisasi yang

bersangkutan secara legal, tidak melanggar hukum dan sesuai dengan moral

dan etika (Prawirosendtono dalam Widodo 2001). Sedangkan kinerja organisasi

dapat didefinisikan sebagai tingkat pencapaian hasil (“the degree of

accomplisment”), karena itu kinerja organisasi dapat dipandang sebagai tingkat

pencapaian tujuan organisasi. Definisi lain, yang juga memandang kinerja secara

internal, hanya membandingkannya dengan tujuan organisasi, bahwa

“performance refers specificallly to performing and reaching group goal throught

fast work speed; outcomes of high quality, accuracy, and quantity; observation of

rules”.

Kinerja organisasi akan menunjuk pada efektivitas organisasi, dimana hal

itu akan menyangkut pengharapan untuk mencapai hasil yang terbaik sesuai

dengan tujuan kebijakan. Isu efektivitas organisasi dalam kaitannya dengan

kinerja organisasi, mencakup how well the organization is doing, bagaimana

suatu organisasi mencapai profit atau tujuannya dan tingkat kepuasan dari para

pelanggan atau pengguna jasa pelayananya. Efektivitas organisasi secara

internal mencakup efisiensi dalam penggunaan sumberdaya dan faktor-faktor

8

hubungan manusia (conflic, happy, satisfied) yang akan mempengaruhi

produktivitas. Kinerja organisasi ini bertujuan untuk mencapai specific result

(outcomes) yang hal itu akan dapat tercapai melalui adanya kebijakan, prosedur

dan kondisi lingkungan organisasi.

Perbaikan dan peningkatan kinerja organisasi birokrasi publik bukan hanya

karena merupakan kebutuhan, guna semakin menjamin untuk pencapaian tujuan

seiring dengan berkembangnya tuntutan masyarakat. Dalam memberikan

pelayanan kepada publik, birokrasi publik hendaknya berorientasi kepada

pelanggan, yakni kepuasan pelanggan menjadi orientasi utama pelayanan

publik. Birokrasi publik harus menempatkan pelanggan di kursi pengemudi

(Customer-driven) dan senantiasa terbuka serta mendengar-kan suara

pelanggan (Osborne & Gaebler, 2000), karena kualitas pelayanan adalah

menunjuk pada kemampuan dalam memberikan rasa kepuasan klien sesuai

dengan kebutuhannya.

Dalam upaya memperbaiki pelayanan publik, organsiasi publik perlu

melakukan reformasi pelayanan publik yang dilakukan dengan melakukan

reduksi terhadap bureaucratic red-tape, melalui penyederhanaan regulasi.

Responsivitas pelayanan publik dilakukan dalam rangka mencapai transparansi

pelayanan dan peningkatan kualitas layanan. Strategi yang dapat ditempuh

untuk melakukan reformasi pelayanan publik ini dalah dengan melakukan : (1)

costumer oriented service; (2) Penggunaan tehnologi informasi; (3) kerjasama

dengan sektor swasta; (4) penguatan struktur organisasi dan pengembangan

SDM.

Kinerja organisasi publik yang dalam hal ini adalah kinerja lembaga

perwakilan rakyat yang disebut Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)

9

merupakan perihal yang penting dan perlu mendapat perhatian yang cukup

dalam rangka untuk peningkatan dan perbaikan kualitas pelayanan publik.

Penilaian terhadap kinerja akan sangat berguna untuk melihat atau menilai

kuantitas, kualitas dan efisiensi pelayanan; mendorong anggota DPRD untuk

lebih memahami kebutuhan masyarakat yang dilayani serta untuk melakukan

perbaikan pelayanan publik. Oleh karena itulah maka dalam penelitian ini Kinerja

yang dimaksudkan adalah Kinerja Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)

2.1.2. Pengukuran Kinerja Organisasi

Tjipto dan Diana (1996) mengemukakan bahwa kinerja dapat mendukung

perbaikan kualitas bila memenuhi persyaratan-persyaratan sebagai berikut:

(1) Penilaian Kinerja harus dipisahkan dari sistem dan kompensasi

(2) Penilaian Kinerja harus berdasarkan observasi, yakni didasarkan atas

pengamatan di lapangan mengenai praktek kerja karyawan.

(3) Penilaian Kinerja harus mendorong partisipasi karyawan. Keikutsertaan

karyawan dalam menjaga dan mendukung kemurnian penilaian kinerja

merupakan faktor yang sangat penting dalam memaksimalkan penilaian

kinerja yang objektif

Selanjutnya As’ad (1982) mengemukakan ada beberapa syarat kinerja

menurut ukuran kinerja yang baik, ialah apabila lebih reliabel, realitas,

representatif dan dapat diprediksikan. Namun pengukuran kinerja seringkali

dilihat dari sudut pandang: kuantitas, kualitas dan waktu. Kuantitas pekerjaan

adalah jumlah atau banyaknya pekerjaan yang dihasilkan pegawai/aparatur.

Jenis pekerjaan yang berkaitan dengan bidang tugasnya, seperti bidang

perencanaan, pembangunan, pelayanan, kuantitas alat yang tepat untuk

mengukur kineda aparatur. Oleh karena itu tidak sernua jenis pekerjaan dapat

10

diukur dengan kuantitas pekerjaan ( Syarief, 1997). Kualitas Pekerjaan adalah

Salah satu cara untuk mengetahui tinggi randahnya kinerja organisasi. Menurut

Syarief (1997) kualitas pekerjaan terdiri dari kehalusan, kebersihan dan ketelitian

pekerjaan. Ketepatan waktu merupakan Salah satu cara untuk mengetahui tinggi

- rendahnya kinerja aparatur. Dikatakan kinerja anggota organisasi itu tinggi

apabila menyelesaikan tugas dengan cepat dan tepat. Oleh sebab itu Dharma

(1986) menyatakan bahwa ketepatan waktu dapat dilihat dari sesuai tidaknya

menyelesaikan pekerjaan dengan waktu yang direncanakan. Analisis tentang

kinerja pegawai menurut Gomes (1995), senantiasa berkaitan erat dengan dua

faktor utama yaitu pertama kesediaan atau motivasi pegawai untuk bekerja yang

menimbulkan usaha pegawai dan kedua kernampuan pegawai untuk

melaksanakan pekerjaan. Dengan kata lain kinerja adalah fungsi interaksi antara

motivasi kerja dengan kemampuan.

Elemen kunci dari sistem pengukuran kinerja terdiri dari:

1. Perencanaan dan Penetapan tujuan

2. Pengembangan Ukuran yang Relevan

3. Pelaporan formal atas hasil

4. Penggunaan informasi (LAN dan BPKP, Modul 3, 2000).

Sedangkan Simons dalam LAN dan BPKP, Modul 3 (2000) menyebutkan

sebagai berikut :

"Performance Measurement System membantu manajer dalam memonitor (tracking) implementasi strategi bisnis dengan cara membandingkan antara hasil aktual dengan sasaran dan tujuan strategis. Sistem pengukuran kinerja ini biasanya terdiri atas metode sistematis dalam penetapan sasaran dan tujuan dan pelaporan periodik yang mengindikasikan realisasi atas pencapaian sasaran dan tujuan".

11

Untuk itu diperlukan indikator kinerja, yaitu ukuran kuantitatif dan atau

kualitatif yang menggambarkan. tingkat pencapaian suatu sasaran atau tujuan

yang telah ditetapkan. Oleh karenanya, indikator kinerja harus merupakan

sesuatu yang akan dihitung dan diukur serta digunakan sebagai dasar untuk

memiliki atau melihat tingkat kinerja, baik dalam tahap perencanaan (ex-ante),

tahap pelaksanaan (on-going), maupun tahap setelah kegiatan selesai dan

berfungsi (ex-post).

Adapun yang di ukur dalam pengukuran kinerja, terlepas dari besar, jenis,

sektor atau operasionalisasinya, setiap organisasi biasanya cenderung untuk

tertarik pada aspek-aspek, sebagai berikut:

1) Aspek finansial.

2) Kepuasan pelanggan.

3) Operasi bisnis internal.

4) Kepuasan pegawai.

5) Kepuasan komunitas dan stakeholders

6) Waktu (LAN dan BPKP, Modul 3, 2000).

Faktor pengaruh terhadap efektivitas kinerja sebagai faktor penentu

dalam keberhasilan perbaikan kualitas organisasi, yang meliputi : peralatan kerja,

proses pelayanan, kualitas dan motivasi, kepemimpinan serta kerjasama antar

instansi terkait. Faktor pengaruh terhadap efektivitas kinerja organisasi

pelayanan publik secara tersirat, yaitu sebagai tahapan yang harus ditempuh

untuk meningkatkan kemampuan kinerja, yaitu: (1) confirmation of organization

mission, (2) identification and selection of strategic issues, (3) environment

scanning, (4) formulation strategy, (5) implentation of strategy.

12

Denhardt (1985) menyebutkan bahwa terdapat empat faktor yang dapat

menghambat kinerja organisasi, antara lain:

(1) limited resources (Keterbatasan Sumberdaya)

(2) inadequate organizational structure (Struktur organisasi yang

berlebihan)

(3) ineffetive communications (Komunikasi yang tidak efektif) dan

(4) poor coordination (Koordinasi yang sangat lemah)

Berpijak dari adanya perbedaan dari tujuan pada organisasi publik, dapat

dipilah indikator ukuran kinerja organisasi pada tiga pusat perhatian, yaitu: (1)

apabila perhatian utamanya pada efisiensi penggunaan sumberdaya,

dipergunakan adalah pendekatan ekonomis dengan penekanannya pada

indikator keluaran, dan apabila memungkinkan pada hasil (outcome); (2) apabila

perhatian utamanya pada akuntabilitas, penekanannya pada indikator pelayanan

publik; dan (3) apabila pusat perhatiannya pada kompetisi manajerial tekanannya

pada pencapaian target.

2.2. Akuntabilitas Publik

2.2.1. Pengertian Akuntabilitas Publik

Dalam perkembangan sektor publik di Indonesia, fenomena yang terjadi

dewasa ini adalah menguatnya tuntutan akuntabilitas publik oleh para pejabat

publik, baik di pusat maupun daerah. Pada dasarnya akuntabilitas publik adalah

pemberian informasi dan disclosure/ pengungkapan atas aktivitas dan kinerja

pejabat publik kepada pihak-pihak yang berkepentingan. Tanggung jawab

pejabat birokrasi pemerintahan, atau yang kini lebih populer dengan istilah

akuntabilitas publik, diyakini merupakan kunci keberhasilan pelaksanaan

pemerintahan yang bersih dan berwibawa. Tanpa akuntabilitas publik, prakarsa

13

dan partisipasi masyarakat sebagai inti kekuatan negara sulit dibangun. Oleh

karena itu, masing-masing institusi harus dapat membangun akuntabilitas peran

dan fungsinya untuk dipertanggungjawabkan kepada masyarakat.

Dalam pandangan Soemidiharso (2001), ada tiga pilar utama yang

menjadi prasyarat terbangunnya akuntabilitas. Pertama, adanya transparansi

para penyelenggara pemerintahan dalam menetapkan kebijakan publik dengan

menerima masukan dan mengikutsertakan berbagai institusi. Kedua, adanya

standar kinerja di setiap institusi yang dapat diukur dalam melaksanakan tugas,

fungsi, dan wewenangnya. Ketiga, adanya partisipasi untuk saling menciptakan

suasana kondusif dalam menciptakan pelayanan masyarakat dengan prosedur

yang mudah, biaya yang murah, dan pelayanan yang cepat.

Dengan tumbuhnya akuntabilitas, diharapkan dapat mendorong

pemberdayaan masyarakat serta tumbuhnya prakarsa, kreativitas maupun

partisipasi masyarakat. Selain itu, yang tak kalah penting adalah mendorong

proses demokrasi yang dimulai dari pemerintahan lokal, yakni kabupaten/kota,

hingga pemerintah pusat sekaligus mendorong terwujudnya pemerataan dan

keadilan dalam bidang ekonomi. Dengan tumbuhnya akuntabilitas diharapkan

ekstensifikasi dan intensifikasi pelayanan yang berkualitas kepada masyarakat

juga tumbuh, yakni dengan cara menyebarkan dan mendekatkan pusat-pusat

pengambilan keputusan.

Akuntabilitas publik adalah kewajiban pihak pemegang amanah (agent)

untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan, melaporkan dan

mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya

kepada pihak pemberi amanah (principal) yang memiliki hak dan kewenangan

untuk meminta pertanggungjawaban tersebut. Akuntabilitas publik terdiri atas dua

14

macam yaitu akuntabilitas vertical dan akuntabilitas horizontal. Akuntabilitas

vertikal merupakan proses pertanggungjawaban ke atas (pemberi wewenang)

sedangkan akuntabilitas horizontal adalah akuntabilitas yang diberikan kepada

warga masyarakat.

Ada empat dimensi akuntabilitas yang harus dipenuhi oleh organisasi

sektor publik yaitu (Modul LAN dan BPKP, 2000):

1. Akuntabilitas kejujuran dan akuntabilitas hukum,

2. Akuntabilitas proses,

3. Akuntabilitas program ,

4. Akuntabilitas kebijakan

Transparansi kinerja pejabat publik merupakan penyampaian informasi

kepada masyarakat tentang hal-hal yang telah dan akan dilakukan oleh oleh

pejabat publik. Untuk menuju transparansi kinerja ini diperlukan saluran akses

untuk masyarakat dalam rangka mendapatkan informasi tentang hal-hal yang

diperlukan. Peran Partisipasi publik dapat dilakukan melalui lembaga-lembaga

perwakilan maupun lembaga civil society. Karena hal ini menyangkut peran

publik dalam memberikan penilaian terhadap kinerja pejabat publik, maka sarana

yang lebih baik adalah melalui lembaga civil society. Hal ini dikarenakan lembaga

perwakilan telah dianggap justru lebih banyak melakukan pelanggaran terhadap

akuntabilitasnya sendiri.

Akuntabilitas sebagaimana dikutip dari Deklarasi Tokyo menyatakan

bahwa akuntabilitas adalah kewajiban-kewajiban dari individu-individu atau

penguasa yang dipercayakan untuk mengelola sumber daya publik dan yang

bersangkutan dengannya untuk dapat menjawab hal-hal yang menyangkut

pertanggungjawabannya baik fiskal, manajerial dan program.(LAN-RI, 2000).

15

Akuntabilitas Publik merupakan salah satu ciri atau karakteristik utama

dari penyelenggaraan kepemerintahan yang baik (Good Governance) (Widodo,

2001). Akuntabilitas Publik adalah kewajiban pihak pemegang amanah (agent)

untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan, melaporkan dan

mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya

kepada pihak pemberi amanah (principal) yang memiliki hak dan kewenangan

untuk meminta pertanggungjawaban tersebut (Mardiasmo, 2002).

Dari pengertian-pengertian di atas maka dapat disimpulkan bahwa

Akuntabilitas Publik merupakan kewajiban bagi penyelenggara kebijakan

(pembuatan, pelaksanaan dan penilaian) untuk mempertanggungjawabkan

segala tindakannya itu kepada publik, baik tindakan yang berhasil terlebih lagi

tindakan yang gagal.

2.2.2. Tipe-tipe Akuntabilitas Publik

Akuntabilitas dapat dibedakan atas akuntabilitas vertikal (vertical

accountability) dan akuntabilitas horisontal (horizontal accountability).

Akuntabilitas vertikal adalah pertanggungjawaban atas pengelolaan dana kepada

otoritas yang lebih tinggi. Sedangkan akuntabilitas horisontal adalah

pertanggungjawaban kepada masyarakat luas (Mardiasmo, 2002). Terwujudnya

Akuntabilitas ini merupakan tujuan utama dari reformasi sektor publik (reformasi

administrasi publik). Namun demikian mewujudkan akuntabilitas ini lebih sulit

daripada memberantas korupsi karena begitu kompleksnya permasalahan-

permasalahan yang dihadapi. Tuntutan-tuntutan akuntabilitas publik ini

mengharuskan lembaga-lembaga sektor publik untuk lebih menekankan pada

pertanggungjawaban horisontal bukan hanya pertanggungjawaban vertikal.

Selama ini yang terjadi di Indonesia adalah akuntabilitas pejabat publik yang

16

lebih bersifat vertikal dan seringkali sekedar untuk menunjukkan kebaikan-

kebaikan saja atau sering dikenal dengan laporan ABS (asal bapak senang).

Akuntabilitas publik yang harus dilakukan oleh pejabat publik meliputi hal-

hal sebagai berikut:

1. Akuntabilitas Hukum dan akuntabilitas Peraturan (accountability for

probity and legally)

2. Akuntabilitas Proses (process accountability)

3. Akuntabilitas Program (Program accountability)

4. Akuntabilitas Kebijakan (policy accountability) (Joko Widodo, 2001).

Akuntabilitas hukum dan peraturan terkait dengan jaminan adanya

kepatuhan terhadap hukum dan peraturan lain yang diisyaratkan dalam

penggunaan sumber daya publik. Akuntabilitas proses terkait dengan apakah

prosedur yang digunakan dalam melaksanakan tugas sudah cukup baik.

Akuntabilitas proses dalam pemerintah dapat diwujudkan melalui pemberian

pelayanan publik yang cepat, responsif dan berbiaya murah. Akuntabilitas

program terkait dengan pertimbangan apakah tujuan yang ditetapkan dapat

dicapai atau tidak, dan apakah pemerintah daerah telah mempertimbangkan

alternatif program yang memberikan hasil yang optimal dengan biaya yang

minimal. Akuntabilitas kebijakan terkait dengan pertanggungjawaban pemerintah,

baik pusat maupun daerah, terhadap kebijakan yang diambil pemerintah daerah

sebagai Eksekutif kepada DPRD sebagai legeslatif dan masyarakat luas.

Selain itu Jabbra dan Dwivedi (dalam Widodo, 2001) menyebutkan lima

macam jenis Akuntabilitas Publik yaitu:

a. Akuntabilitas Administratif/ organisasional, Akuntabilitas Administratif/

organisasional terkait dengan hubungan hierarkhis yang tegas di antara

17

pusat-pusat pertanggung jawabn dengan unit-unit di bawahnya. Hubungan

ini biasanya didefinisikan dengan jelas dan tegas, berupa aturan-aturan

organisasi yang formal maupun hubungan-hubungan yang informal. Dalam

akuntabilitas administratif/ organisasional ini pertanggung jawaban yang

dilakukan oleh seorang pegawai publik lebih diutamakan kepada jenjang

yang di atasnya (hierarki) dan sebaliknya pengawasan lebih banyak

dilakukan oleh atasannya tersebut. Pelanggaran atas pelaksanaan tugas

juga akan diberikan sanksi oleh unit hierarki di atasnya mulai dari sanksi

yang paling ringan hingga sanksi yang paling berat (pemecatan)

b. Akuntabilitas Legal, Akuntabilitas Legal lebih terkait dengan tindakan-

tindakan hukum yang dilaksanakan oleh Eksekutif atas kebijakan-

kebijakan yang diambil oleh Legislatif. Pelanggaran atas hal ini

diselesaikan melalui muka pengadilan atau lewat proses revisi peraturan

yang dianggap bertentangan dengan undang-undang.

a. Akuntabilitas Politik, Akuntabilitas Politik terkait dengan pertanggung

jawaban karena adanya pengakuan atas kewenangan para pemegang

kekuasaan politik untuk mengatur, menetapkan prioritas dan

pendistribusian sumber-sumber dan menjamin adanya kepatuhan

pelaksanaan tanggung jawab administratif dan legal karena mereka

mempunyai kewajiban untuk menjalankan tugas-tugasnya dengan baik.

b. Akuntabilitas Profesional, Akuntabilitas Profesional terkait dengan

pertanggungjawaban seseorang pegawai publik atas tindakan yang

dilakukan sesuai dengan bidang tugasnya. Para aparat profesioanl

mendapatkan kebebasan yang lebih besar dalam melaksanakan tugas-

18

tugasnya dan dalam menetapkan kepentingan publik. Untuk itu aparat

harus lebih mengutamakan kepentingan publik dalam akuntabilitasnya.

c. Akuntabilitas Etik, Akuntabilitas Etis (moral) terkait dengan tuntutan bahwa

seyogyanya pemerintah bertanggung secara moral atas tindakan-

tindakannya. Landasan pegawai pemerintah seharusnya didasarkan pada

prinsip-prinsip moral dan etika sebagaimana diakui oleh konstitusi dan

peraturan-peraturan lainnya serta dapat diterima oleh publik sebagai

norma dan perilaku sosial yang telah mapan. Untuk menghindari perilaku

koruptif maka masyarakat berhak untuk menuntut dan mengharapkan

aparat pemerintah dapat mempunyai dan mengembangkan akuntabilitas

moral sesuai dengan tanggunggjawabnya sebagai pegawai publik.

2.2.3. Pilar Akuntabilitas Publik

Paling tidak ada tiga pilar utama yang menjadi prasyarat terbangunnya

akuntabilitas. Pertama, adanya transparansi para penyelenggara pemerintahan

dalam menetapkan kebijakan publik dengan menerima masukan dan

mengikutsertakan berbagai institusi. Kedua, adanya standar kinerja di setiap

institusi yang dapat diukur dalam melaksanakan tugas, fungsi, dan

wewenangnya. Ketiga, adanya partisipasi untuk saling menciptakan suasana

kondusif dalam menciptakan pelayanan masyarakat dengan prosedur yang

mudah, biaya yang murah, dan pelayanan yang cepat.

Agar prinsip-prinsip tersebut efektif maka masyarakat (dan stakeholder

lainnya) harus memiliki kapasitas. Adanya informasi yang transparan tentang

pembangunan prasarana akan meningkatkan kapasitas pengetahuan

masyarakat, dan masyarakat perlu dibekali tentang "hak dan kewajibannya" yang

berkaitan dengan prasarana publik. Trend protes masyarakat harus "dikanalisasi"

19

agar tidak terjadi pengatasnamaan masyarakat. Karena itu perangkat-perangkat

identifikasi stakeholder yang berkaitan dengan KPP (Kebijakan atau Program

atau Proyek) menjadi suatu hal yang penting. Pola hubungan baru antara

pemerintah dan stakeholder lainnya harus dikaji ulang untuk mencegah klaim

pemerintah pula bahwa wakil-wakil mereka telah dibatalkan (diakomodasi) dalam

proses perencanaan.

2.2.4. Hambatan dalam Pelaksanaan Akuntablitas Publik

Akuntabilitas dapat terwujud manakala ada kemauan dari diri seorang

individu, perangkat hukum yang tegas dan kondisi lingkungan yang kondusif

(sikap aktif dan partisipatif dari masyarakat). Akan tetapi akuntabilitas publik ini

tidak akan terwujud jika dihadapkan kondisi-kondisi yang buruk seperti:

1. Masyarakat tidak mendukung dan peduli terhadap hak-hak publiknya dan

memberikan toleransi yang tinggi pada kurangnya akuntabilitas pejabat

atau sering disebut low literacy percentage. Sikap ini meliputi malpraktek,

nepotisme, korupsi, sogok menyogok.

2. Rendahnya imbalan gaji yang diterima oleh para pegawai cenderung

mendorong para pegawai untuk mencari penghasilan di luar

pekerjaannya dengan cara-cara yang kurang baik. Kondisi ini disebut

sebagai Poor Standard of Living.

3. Rendahnya moralitas para pejabat juga menghambat terlaksananya

proses akuntabilitas ini. Rendahnya moral ini bisa disebabkan oleh sikap

hidup yang materialistis dan konsumerisme para pejabat. Dengan

moralitas yang rendah ini mereka menjadi tidak mampu untuk

menentukan mana yang baik dan mana yang buruk. Mereka menganggap

biasa hal-hal seperti korupsi, sogok-menyogok dan memihak dengan

20

merugikan orang lain. Kondisi semacam ini disebut sebagai General

Decline in the moral values.

4. Pengabaian terhadap hak-hak publik dan mengutamakan kepentingan

pribadi.

5. Mengutamakan kepentingan kelompok

6. Adanya sentalisasi kewenangan menjadikan pejabat negara menjadi sulit

dikontrol

7. Buruknya sistem akuntansi

8. Kurangnya keinginan untuk memperkuat akuntabilitas dari semua pihak,

baik pejabat sendiri, masyarakat maupun sistem yang buruk.

Disamping hambatan diatas ada beberapara kondisi lagi yang

mengakibatkan buruknya kondisi akuntabilitas diantaranya; sikap mental terjajah,

lemahnya hukum, instabilitas politik, garis kewenangan tidak jelas dan

sebagainya. Dengan dipahaminya konsep-konsep akuntabilitas di atas maka

perlu dibuat pula bagaimana prosedur atau tata cara melakukan pelaporannya.

Pelaporan akuntabilitas oleh pejabat publik yang sering disebut Laporan

Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP) ini menunjuk pada proses-

proses kelembagaan publik. Perlu pula dibuat indikator-indikator pengukurannya

sehingga kinerja instansi pemerintah ini tidak mengambang. Indikator

pengukuran kinerja ini perlu didasarkan pada masukan (inputs), Proses

(process), keluaran (outputs), hasil (outcome), manfaat (benefit) dan Dampak

(impact). Tanpa memperhatikan hal tersebut maka pengukuran kinerja tidak akan

bisa secara komprehensif menilai kinerja instansi pemerintah.

2.3. Good Governance

2.3.1. Pengertian Good Governance

21

Berkaitan dengan proses reformasi administrasi yang terjadi di Indonesia,

maka sangatlah dibutuhkan dan mendesak untuk mengimplementasikan konsep

Good Governance ini. Good Governance dimaknai secara sederhana sebagai

bentuk terbaik dari proses penyelenggaraan pemerintahan dalam mengadakan

public goods and services. Penerapan good governance ini membutuhkan

komitmen yang tinggi dari semua pihak yang terlibat terutama terkait dengan

koordinasi, profesionalitas, etos kerja, moralitas dan integritas.

Menurut Ghani (dalam Widodo, 2001) yang dimaksud dengan Good

Governance adalah Mekanisme pengelolaan sumber daya ekonomi dan sosial

yang melibatkan pengaruh sektor publik atau Pemerintah dan sektor swasta/

privat serta masyarakat dalam suatu kegiatan kolektif. Pemerintah sebagai

komponen pembuat sekaligus pelaksana kebijakan sudah saatnya untuk

bertindak secara transparan terhadap pelaksanaan-pelaksanaan tugasnya.

Untuk itu, Pemerintah hendaknya tidak membuat dan menjalankan suatu

kebijaksanaan secara otokratis berdasarkan kemauannya sendiri. Akan tetapi

Pemerintah harus selalu melibatkan unsur-unsur lain dalam masyarakat, baik

sektor swasta maupun komponen civil society yang sering disebut sebagai Good

Governance. Dalam hal ini Pemerintah harus mampu memberikan respon

terhadap dinamika masyarakat yang menghendaki adanya sebuah kondisi yang

transparan dan akuntabel. Good Governance juga diartikan sebagai praktek

penyelenggaraan kekuasaan dan kewenangan oleh pemerintah dalam

pengelolaan urusan pemerintahan secara umum dan pembangunan ekonomi

pada khususnya.

World Bank mendefinisikan good governance sebagai suatu

penyelenggaraan manajemen pembangunan yang solid dan bertanggung jawab

22

yang sejalan dengan prinsip demokrasi dan pasar yang efisien, penghindaran

salah alokasi dana investasi dan pencegahan korupsi politik maupun

administrasi. Artinya Good governance adalah penyelenggaraan pemerintah

yang solid dan bertanggung jawab, efisien, dan efektif dengan unsur-unsur

profesionalisme, akuntabilitas, dan transparansi. Akhirnya Good Governance

sering diartikan sebagai pemerintahan yang baik (Tjokroamidjojo, 1999). Dengan

Demikian Good Governance secara sederhana dapat dimaknai sebagai bentuk

terbaik dari proses penyelenggaraan pemerintahan dalam mengadakan public

goods and services.

Konsep Governance sebenarnya merupakan suatu konsep tentang

bagaimana sebaiknya kebijakan publik itu dibuat melalui pelibatan aktif:

pemerintahan sendiri, sektor swasta (pengusaha), civil society (LSM, kelompok

Profesional dan sebagainya). Keterlibatan atau interaksi sederhana dari ketiga

aktor diatas dapat divisualisasikan sebagai berikut:

Gambar 1:Interaksi Hubungan Ketiga Aktor; Pemerintah, Swasta dan LSM dalam

Konsep Good Governance

Governance merupakan suatu jaringan para pelaku yang memerintah

secara mandiri dan otonom. Jaringan governance tidak hanya melibatkan upaya

mempengaruhi pemerintah, tetapi juga mengambil alih urusan pemerintah.

23

STATE

SOCIETY

PRIVATE

Dalam konteks pengertian governance demikian, suatu pemerintahan yang baik

pada intinya harus memenuhi prinsip-prinsip: demokratis, produktif, efisien,

melayani publik, transparan, akuntabel, responsive, adil, partisipatif yang

diharapkan menciptakan pemerintahan yang memiliki legitimasi dan kompetensi.

2.4.2. Karakteristik Good Governance

Adapun karakteristik Good Governance menurut UNDP (dalam

Mardiasmo, 2002) adalah sebagai berikut:

1. Partisipasi (participation) yakni: keterlibatan masyarakat dalam

pembuatan keputusan baik secara langsung maupun tidak langsung

2. Peraturan Hukum (Rule of Law), yakni: Kerangka aturan hukum yang adil

dan dilaksanakan dengan tidak pandang bulu

3. Keterbukaan (Transparency), yakni: keterbukaan memperoleh informasi

terutama berkaitan dengan kepentingan publik agar dapat diakses secara

langsung bagi mereka yang membutuhkan.

4. Responsif (Reponsiveness), dalam arti ketanggapan lembaga-lembaga

publik untuk melayani stakeholders

5. Berorientasi pada konsensus (Consensus Orientation), yakni: menjadi

perantara kepentingan yang berbeda untuk memperoleh pilihan terbaik

demi kepentingan yang lebih luas

6. Persamaan (Equality), yakni: adanya kesempatan yang sama bagi semua

warga negara tanpa pembedaan gender dan sebagainya untuk

meningkatkan kesejahteraan mereka sendiri

7. Efektitifas dan Efisiensi (Effectiveness and efficiency), yakni:

penyelenggaraan negara harus menghasilkan sesuai dengan apa yang

24

dikehendaki dengan menggunakan sumberdaya secara semaksimal

mungkin.

8. Akuntabilitas (Accountability), yakni: semua kegiatan, baik yang bersifat

internal maupun eksternal yang dilakukan oleh unsur governance

(pemerintah, swasta dan masyarakat) harus dapat

dipertanggungjawabkan kepada publik dan lembaga-lembaga

stakeholders.

9. Visi yang Strategis (Strategic Vision), yakni: pemimpin dan publik harus

memiliki perspektif good governance dan pengembangan manusia yang

luas dan jauh ke depan sejalan dengan kebutuhan pembangunan.

(Mardiasmo, 2002)

Kesembilan karakteristik good governance di atas pada prinsipnya akan

membawa proses-proses kenegaraan pada suatu kondisi dimana terjadi

sinergitas antara ketiga domain good governance tadi. Akantetapi peran dominan

tetap berada pada kekuasaan state (negara), sehingga mau tidak mau para

pejabat negara harus mampu menjadi motor penggerak good governance ini.

Dengan uraian tentang good governance diatas, maka good governance tidak

dapat dilepaskan dari akuntabilitas. Untuk menciptakan kondisi yang efektif,

efisien, ekonomis, etis, dan responsif dalam praktek kenegaraan, akuntabilitas

para penyelenggara negara mutlak diperlukan. Tanpa akuntabilitas, maka semua

harapan dan keinginan good governance tidak mungkin akan tercapai.

2.4. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)

Berdasarkan undang-undang nomor 32 tahun 2004, Dewan Perwakilan

Rakyat Daerah menempati posisi yang sangat kuat dan setara dengan

kekuasaan eksekutif. DPRD dibekali dengan sejumlah hak yang tentu saja kalau

25

dijalankan dengan baik akan mengakibatkan lembaga tersebut akan mampu

memainkan peranan yang sangat kuat dalam menciptakan Checks and Balance

dengan pihak eksekutif. Sehingga segala sesuatunya terpulang kembali kepada

Dewan itu sendiri untuk mampu atau tidaknya memainkan peran yang

diharapkan oleh warga masyarakat.

DPRD mempunyai tugas dan wewenang bersama-sama dengan

Pemerintah Daerah untuk membentuk Peraturan Daerah dan menetapkan

Anggaran Pendapatan Belanja Daerah. selain itu DPRD mempunyai tugas dan

wewenang lain yang tidak dilakukan bersama dengan Pemerintah Daerah yaitu;

melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan peraturan daerah,

pelaksanaan keputusan kepala daerah, pelaksanaan anggaran pendapatan dan

belanja daerah serta kebijakan pemerintah daerah.

Tugas dan wewenang dalam UU No. 32 Tahun 2004, tercantum sebagai

berikut:

a. membentuk Perda yang dibahas dengan kepala daerah untuk

mendapat persetujuan bersama;

b. membahas dan menyetujui rancangan Perda tentang APBD

bersama dengan kepala daerah;

c. melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda dan

peraturan perundang-undangan lainnya, peraturan kepala daerah, APBD,

kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan

daerah, dan kerja sama internasional di daerah;

d. mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala

daerah/wakil kepala daerah kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri

26

bagi DPRD provinsi dan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur bagi

DPRD kabupaten/kota;

e. memilih wakil kepala daerah dalam hal terjadi kekosongan jabatan

wakil kepala daerah;

f. memberikan pendapat dan pertimbangan kepada pemerintah

daerah terhadap rencana perjanjian internasional di daerah;

g. memberikan persetujuan terhadap rencana kerja sama

internasional yang dilakukan oleh pemerintah daerah;

h. meminta laporan keterangan pertanggungjawaban kepala daerah

dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah;

i. membentuk panitia pengawas pemilihan kepala daerah;

j. melakukan pengawasan dan meminta laporan KPUD dalam

penyelenggaraan pemilihan kepala daerah;

k. memberikan persetujuan terhadap rencana kerja sama antardaerah

dan dengan pihak ketiga yang membebani masyarakat dan daerah.

Lembaga legislatif ini menyelenggarakan beberapa fungsi, yaitu fungsi

legislatif (pembuatan Perda APBD dan Perda lainnya), fungsi anggaran

(budgetair function), fungsi pengawasan, dan fungsi perwakilan dalam bidang –

bidang yang menyangkut kewenangan daerah Otonom Kabupaten atau Kota dan

Daerah Otonom Propinsi tersebut. Untuk melaksanakan fungsi legislatif, para

anggota DPRD diberi hak prakarsa (mengajukan Rancangan Peraturan Daerah),

hak amandemen (mengubah Rancangan Peraturan Daerah baik secara

subtansial maupun redaksional), dan hak anggaran (termasuk mengajukan

RAPBD, mengajukan bentuk dan arah kebijakan anggaran pendapat dan

27

belanja, menentukan alokasi anggaran menurut program dan lokasi, dan

sebagainya).

Dalam Demokratisasi, ada beberapa prinsip yang harus dipegang dalam

menetapkan Isu publik untuk menjamin pelaksanaan asas kerakyatan, maka

semua ketentuan yang : (a) Mengatur dan membatasi hak dan kebebasan warga

daerah, b) Mengenakan beban pajak, retribusi dan pungutan lainnya kepada

warga daerah, dan c) Mendistribusikan dan mengalokasikan berbagai bentuk

manfaat materiil kepada warga daerah, harus dibuat dengan persetujuan DPRD.

Setiap kebijakan yang menimbulkan kerugian materiil atau non materiil bagi

sebagian warga masyarakat dan atau atau menimbulkan keuntungan materiil

atau non materiil bagi sebagian warga masyarakat lainnya harus dibuat dengan

persetujuan DPRD.

DPRD melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Peraturan

Daerah dan peraturan perundang – undangan lain, pelaksanaan Keputusan

Kepala Daerah, pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah,

kebijakan Pemerintah Daerah, dan pelaksanaan kerjasama internasional di

daerahnya. Pengawasan yang dilakukan DPRD tidak hanya sekedar

mencocokkan implementasi dengan peraturan dan kebijakan yang sudah

ditetapkan tetapi juga bersifat substantif, yaitu apakah tujuan pembuatan

peraturan dan kebijakan tercapai ataukah tidak. Pengawasan dilakukan DPRD

tidak hanya bersifat kualitatif berupa kesenjangan implementasi dengan

kebijakan dan tercapai tidaknya tujuan kebijakan tetapi juga bersifat kuantitatif

beruap jumlah penerimaan, jumlah pengeluaran dan pertanggungjawaban

penerimaan dan penggunaan anggaran. Untuk dapat melaksanakan fungsi

28

pengawasan seperti ini, para anggota DPRD diberi hak bertanya, hak meminta

keterangan kepada Pemda, hak mengadakan penyelidikan (hak angket), hak

meminta pertanggungjawaban Kepala Daerah, dan hak mengajukan pertanyaan

pendapat. Pengaturan tentang tata cara penggunaan hak – hak ini dirumuskan

oleh DPRD dalam Peraturan tata Tertib. Tata cara penggunaan hak penyelidikan

kini tidak perlu diatur dengan Undang – Undang melainkan cukup diatur oleh

DPRD sendiri dalam Peraturan tata tertib DPRD.

Dengan adanya keharusan bagi pemerintah untuk meminta pendapat dan

pertimbangan DPRD bila hendak mengadakan perjanjian internasional yang

menyangkut kepentingan daerah, maka tidak akan terjadi lagi pendayagunaan

sumber daya alam yang tidak menguntungkan masyarakat setempat. Dengan

keharusan meminta pendapat dan pertimbangan seperti ini, maka setidak –

tidaknya definisi masyarakat setempat tentang sumber daya alam (local

knowledge) akan diperhatikan. Dalam menampung tuntutan berbagai kelompok

masyarakat, DPRD dapat melakukan secara proaktif (DPRD mengundang

kelompok masyarakat yang datang atas prakarsa sendiri). Bentuk tindak lanjut

yang dapat dipilih DPRD tergantung pada isi tuntutan berbagai kelompok

masyarakat tersebut. bila menyangkut penyimpangan dalam pelaksanaan suatu

APBD atau Perda lainnya, bentuk tindak lanjut dapat berupa pengajuan

permintaan keterangan kepada instansi yang bertanggung jawab, bahkan dapat

pula berupa penggunaan hak penyelidikan (hak angket). Bila tuntutan itu

menyangkut penyempurnaan Perda ataupun Perda baru, maka anggota DPRD

dapat menggunakan hak prakarsa dan hak amandemen. Sepanjang substansi

tuntutan itu menyangkut jenis kewenangan daerah Otonom yang bersangkutan,

seperti ditetapkan dalam Undang – Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang

29

Pemerintah Daerah, maka DPRD (dan Kepala Daerah) mempunyai otoritas

menangani tuntutan itu sepenuhnya. Sebagaimana ditegaskan dalam penjelasan

Undang – Undang Nomor 32 tahun 2004, Otonomi Daerah bagi kabupaten dan

Kota tidak saja luas lingkup keputusan (mencakup 11 kewenangan wajib dan

kewenangan lain yang tidak diserahkan kepada Propinsi dan Pusat) tetapi juga

leluasa dalam intensitas isi keputusan, yaitu mencakup perencanaan,

pelaksanaan, pengendalian, pengawasan dan evaluasi. Konsekuensinya, DPRD

tidak lagi dapat memberikan jawaban berupa usul ditampung atau tuntutan akan

diteruskan kepada Eksekutif terhadap tuntutan berbagai kelompok masyarakat.

30