1  

BAB I

PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang

Indonesia adalah negara dengan penduduk plural, dimana di setiap daerah

memiliki bermacam – macam suku dengan adat – istiadat atau tradisi yang

berbeda-beda. Dinamika kebudayaan Indonesia yang beranekaragam dipengaruhi

oleh empat hal, yaitu pengaruh dari peradaban kuno masa lalu, pengaruh dari pihak

kolonialisme asing, pengaruh dari faktor geografis dan kewilayahan dan pengaruh

dari agama, termasuk animisme1. Dinamika kebudayaan tersebut melahirkan

keanekaragaman sehingga membuat Indonesia memiliki kebudayaan yang

heterogen sesuai dengan kearifan lokal budaya setempat didukung oleh kreatifitas

masyarakat adat setempat. Kearifan lokal tersebut diwariskan secara turun-temurun

dan dilindungi sebagai kekayaan dan identitas suatu daerah. Waris adalah istilah

yang dapat berarti orang yang berhak menerima pusaka (peninggalan) orang yang

sudah meninggal sedangkan warisan berarti harta peninggalan, pusaka, dan surat

wasiat 2.

Sebuah kearifan lokal menghasilkan sebuah warisan budaya. Menurut

Prodjodikoro, warisan adalah soal apakah dan bagaimanakah berbagai hak-hak dan

kewajiban – kewajiban tentang kekayaan seseorang pada waktu ia meninggal dunia

                                                                                                                1 Jean Gelman Taylor. 2003. Indonesian : People and History. Yale University Press, New Haven and London. Hlm. 46. 2 Eman Suparman. 2005. Hukum Waris Indonesia dalam Persepktif Islam, Adat, dan BW. PT. Refika Aditama, Bandung. Hlm. 2.

   

2  

akan beralih kepada orang yang masih hidup 3. Kebudayaan merupakan hasil daya

dan cara berpikir manusia dalam merespon dan mengartikulasikan segala sebab

yang mengakibatkan manusia memikirkan dan menciptakan sesuatu untuk

merespon sebab itu 4.

Warisan budaya atau cagar budaya menurut Davidson diartikan sebagai

produk atau hasil budaya fisik dari tradisi-tradisi yang berbeda dengan prestasi-

prestasi spiritual dalam bentuk nilai dari masa lalu yang menjadi elemen pokok

dalam jati diri suatu keolompok atau bangsa 5. Menurut Undang-Undang No. 11

Tahun 2010 tentang Cagar Budaya, Pasal 1 angka 1 menyatakan bahwa Cagar

Budaya adalah warisan budaya bersifat kebendaan berupa Benda Cagar Budaya,

Bangunan Cagar Budaya, Struktur Cagar Budaya, Situs Cagar Budaya, dan

Kawasan Cagar Budaya di darat dan/atau di air yang perlu dilestarikan

keberadaannya karena memiliki nilai penting bagi sejarah, ilmu pengetahuan,

pendidikan, agama, dan/atau kebudayaan melalui proses penetapan.

Warisan budaya dapat berupa atau berwujud budaya fisik (tangible) atau

nilai budaya non fisik (intangible) yang masih dilertarikan oleh generasi penerus

dari masa lalu sampai dengan masa sekarang. Warisan budaya di Indonesia

memiliki dua bentuk warisan kebudayaan yaitu 6:

a. Warisan kebudayaan kebendaan Adalah berbagai hasil karya manusia baik yang dapat dipindahkan maupun tidak dapat dipindahkan termasuk benda cagar budaya

b. Warisan kebudayaan tak benda

                                                                                                                3 Ibid. Hlm. 3. 4 Van Peursen. 1976. Strategi Kebudayaan. Kanisius, Yogyakarta. Hlm. 9-10. 5 Davison, G. dan C Mc Conville. 1991. A Heritage Handbook. St. Leonard, NSW: Allen & Unwin. Hlm 2. 6 Guntur Hamzah. M. 2004. Penerapan Hukum dalam Upaya Pelestarian Warisan Budaya, Jurnal Ilmu Hukum Amannagappa, Vol 12, No. 3. Hlm 244

   

3  

Adalah warisan budaya yang tidak dapat ditangka[ oleh panca indera selain indera peraba serta warisan budaya abstrak / tidak dapat ditangkap oleh panca indera misalnya konsep-konsep dan ilmu budaya.

Indonesia mendapat sebuah kebanggan dimana salah satu warisan

kebudayaan sistem pengeloaan air atau sistem irigasi yang disebut dengan Lanskap

Budaya Provinsi Bali (Culture Lanscape of Bali Province) : Sistem Subak sebagai

Manifestasi Tri Hita Karana yang terdapat di Bali menjadi salah satu warisan

budaya dunia yang ditetapkan secara resmi oleh organisasi internasional milik UN

(United Nation) atau lebih dikenal dengan Perserikatan Bangsa-Bangsa atau PBB

yaitu UNESCO (United National Educational, Scientific, and Cultural

Organization) pada hari Jumat, 29 Juni 2012 di St. Petersburg, Rusia. Menurut

Pasal 1 huruf G, Undang-Undang No. 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian

Internasional, Organisasi Internasional atau OI adalah organisasi antar pemerintah

yang diakui sebagai subjek Hukum Internasional dan mempunyai kapasitas untuk

membuat perjanjian internasional.

UNESCO’s World Heritage Site merupakan tempat khusus yang dibuat

oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa atau PBB yang dialokasikan untuk melindungi

situs-situs warisan budaya dunia. Program UNESCO’s World Heritage Site dibuat

pada tanggal 16 November 1972 dengan tujuan untuk melestarikan kekayaan

budaya dunia menjadi dua macam bentuk yaitu :

a. Tangible cultural

Benda budaya berwujud konkrit dan dapat disentuh.

b. Intangible cultural

   

4  

Budaya yang bukan merupakan benda berwujud atau dapat disentuh seperti

bahasa, adat istiadat atau tradisi tradisional, musik tradisional.

Penetapan yang dibuat oleh pihak UNESCO otomatis menjadi sebuah

perjanjian internasional. Menurut Pasal 1 huruf A, Undang-Undang No. 24 Tahun

2000 tentang Perjanjian Internasional menyatakan bahwa Perjanjian Internasional

adalah perjanjian, dalam bentuk dan nama tertentu, yang diatur dalam hukum

internasional yang dibuat secara tertulis serta menimbulkan hak dan kewajiban di

bidang hukum publik. Sesuai dengan keputusan World Heritage Committee:

WHC-12/36.COM/19 Decisions adopted by the world heritage committee at its

36th session (Saint-Pettersburg 2012). UNESCO (United National Educational,

Scientific, and Cultural Organisation) sebagai satu-satunya badan di dalam

Organisasi PBB (Perserikatan Bangsa-Bangsa) atau UN (United Nation) yang

bertujuan untuk membangun perdamaian dalam menangani 5 bidang sektor yaitu

pendidikan, ilmu pengetahuan alam, ilmu pengetahuan sosial, kebudayaan dan

komunikasi. Beranggotakan 55 negara di dunia dan Indonesia termasuk di

dalamnya dari 12 negara yang bergabung untuk wilayah Benua Asia.

Peraturan Daerah Provinsi Bali No. 02/PD/DPRD/1972 menyatakan bahwa

Subak adalah suatu masyarakat hukum adat yang memiliki karakteristik sosio-

agraris-religius, yang merupakan perkumpulan petani yang mengelola air irigasi di

lahan sawah. Pengelolaan sistem irigasi atau yang dikenal dengan Subak di Bali

menganut konsep Tri Hita Karana. Tri Hita Karana adalah tiga jalan menuju pada

kebahagiaan hidup dengan pembagian sebagai berikut :

a. Parahyangan

   

5  

Hubungan harmonis antara manusia dengan Tuhan Yang Maha Esa

b. Palemahan

Hubungan harmonis antara manusia dengan lingkungan atau alam sekitar

c. Pawongan

Hubungan harmonis antara manusia dengan manusia lainnya

Pentingnya menganut konsep Tri Hita Karana adalah untuk menciptakan

pengelolaan irigasi dan lahan pertanian secara harmonis, tidak merugikan satu

sama lain, dan sistem irigasi atau Subak dapat langgeng atau bertahan secara

berkelanjutan.

Warisan budaya dunia adalah kawasan yang memiliki nilai universal luar

biasa dan mempunyai pengaruh sangat penting terhadap budaya yang berada dalam

wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. UNESCO menetapkan Lanskap

Budaya Provinsi Bali : Sistem Subak sebagai Manifestasi Tri Hita Karana menjadi

Warisan Budaya Dunia dalam Decision : 36 COM 8B. 26 having examined

Document WHC-12/36.COM/8B and WHC-12/36.COM/INF.8B1. Menurut

dokumen yang ditetapkan oleh UNESCO :

“ The subak reflects the philosophical concept of Tri Hita Karana, which brings together the realms of the spirit, the human world and nature. This philosophy was born of the cultural exchange between Bali and India over the past 2,000 years and has shaped the landscape of Bali. The subak system of democratic and egalitarian farming practices has enabled the Balinese to become the most prolific rice growers in the archipelago despite the challenge of supporting a dense population7 “

(Subak mencerminkan konsep filosofis Tri Hita Karana, yang menyatukan

alam roh, dunia manusia dan alam. Filosofi ini lahir dari pertukaran budaya

                                                                                                                7 UNESCO. 2012. Cultural Landscape of Bali Province: the Subak System as a Manifestation of the Tri Hita Karana Philosophy. World Heritage List, http://whc.unesco.org/en/list/1194

   

6  

antara Bali dan India selama 2.000 tahun dan telah membentuk lanskap Bali.

Sistem subak dari praktek pertanian yang demokratis dan egaliter telah

memungkinkan Bali untuk menjadi petani padi paling produktif di Nusantara

meskipun tantangan mendukung padat penduduk)

UNESCO mengangkat sisi lain Bali dengan sudut yang berbeda, mengangkat

kearifan lokal dimana Bali memiliki suatu rahasia di dalam sistem pertanian di

daerah pedalaman atau desa-desa yang terdapat di Bali. Sistem irigasi atau Subak

di Bali dimulai pada abad ke – 9 dan Subak telah mengantarkan pertanian di Bali

menjadi salah satu pertanian paling sukses di Indonesia.

Selain sistem irigasi di Bali, terdapat 25 tempat yang didaftarkan oleh

UNESCO sebagai keajaiban dunia yaitu 8:

1. Rock Island Lagoon Selatan, Republic of Palau – Pacific Ocean 2. Lenna Pilar Nature Park, Rusia 3. Sistem irigasi Subak Provinsi Bali, Indonesia 4. Margravial Opera House, Byreuth, Jerman 5. Landscape Grand Pre, Kanada 6. Rio de Janeiro’s Cariosa Landsekap 7. Antara gunung dan laut, Brazil 8. Republik Afrika Tengah, Kongo 9. Site of Xanadu, Cina 10. Pearling, Testimony of an Island Economy 11. Danau Ouniaga, Chad 12. Ghats Barat, India 13. Gereja Nativity dan Rute Perziarahan, Bethlehem 14. Garis perbatasan kota Elvas dan Fortification its, Portugal 15. Decorasi perkebunan dari Hälsingland, Swedia 16. Area Fosil Chengjiang, Cina 17. Rabat, Modern Capital dan kota bersejarah : Sebuah warisan bersama, Maroko 18. Peninggalan arkeologi di Lembah Lenggong, Malaysia 19. Masjid Jame dari Isfahan, Iran 20. Bassari, Fula dan Budaya Bedik Ladsekap, Senegal 21. Area Neolitik di Çatalhöyük, Turki 22. Situs Evolusi Manusia di Gunung Carmel, Israel                                                                                                                 8 UNESCO. 2012. 36th Session of The World Heritage Committee. Media Service. http://www.unesco.org/new/en/media-services/multimedia/photos/whc2012/

   

7  

23. Warisan Mercury, Almaden, Spanyol dan Idrija, Slovenia 24. Historic Town Grand-Bassam, Pantai Gading 25. Wilayah Pertambangan Wallonia, Belgia 26. Gonbad Cabus, Iran

Gambar 1.

World Natural Heritage dan World Cultural Heritage

UNESCO menilai Subak sebagai suatu sistem irigasi yang dapat mempertahankan

budaya asli masyarakat Bali. Pengesahan Subak sebagai keajaiban dunia dilakukan

pada sidang UNESCO ke-36 di St. Petersburg, Rusia pada hari jumat, 29 Juni

2012. Budaya Subak ini dianggap memiliki Outstanding Universal Value oleh

UNESCO. Outstanding Universal Value (OUV) adalah nilai universal luar biasa

berarti makna penting dari segi budaya dan / atau alam yang sangat luar biasa

(exceptional) sehingga melampaui batas nasional dan memiliki arti penting yang

sama bagi generasi sekarang maupun mendatang dari semua umat manusia.

   

8  

UNESCO menetapkan kriteria penilain OUV (Outstanding Universal Value) yaitu

dengan pemilaian sebagai berikut 9:

(i) represent a masterpiece of human creative genius; (ii) exhibit an important interchange of human values, over a span of time

or within a cultural area of the world, on developments in architecture or technology, monumental arts, town-planning or landscape design;

(iii) bear a unique or at least exceptional testimony to a cultural tradition or to a civilization which is living or which has disappeared;

(iv) be an outstanding example of a type of building, architectural or technological ensemble or landscape which illustrates (a) significant stage(s) in human history;

(v) be an outstanding example of a traditional human settlement, land-use, or sea-use which is representative of a culture (or cultures), or human interaction with the environment especially when it has become vulnerable under the impact of irreversible change;

(vi) be directly or tangibly associated with events or living traditions, with ideas, or with beliefs, with artistic and literary works of outstanding universal significance.

(vii) contain superlative natural phenomena or areas of exceptional natural beauty and aesthetic importance;

(viii) be outstanding examples representing major stages of earth's history, including the record of life, significant on-going geological processes in the development of landforms, or significant geomorphic or physiographic features;

Dapat diartikan lebih jelas yaitu :

i. Mewakili suatu mahakarya kejeniusan kreatif manusia

ii. Menunjukkan pentingnya pertukaran nilai-nilai kemanusiaan, dalam suatu

rentang waktu atau dalam suatu kawasan budaya di dunia, baik pada

perkembangan arsitektur atau teknologi, seni yang monumental,

perencanaan kota atau desain lansekap.

                                                                                                                9 United National Educational, Scientific, and Cultural. 2012. UNESCO’s criteria for the assessment of Outstanding Universal Value. World Heritage, United Kingdom. Para 77 of the Operational Guidelines.

   

9  

iii. Memiliki keunikan atau sekurang-kurangnya pengakuan luar biasa terhadap

tradisi budaya atau peradaban yang masih berlaku maupun yang telah

hilang / punah.

iv. Merupakan contoh luar biasa dari suatu jenis bangunan, arsitektural atau

himpunan teknologi yang menggambarkan tahapan penting dalam sejarah

manusia.

v. Merupakan contoh luar biasa tentang pemukiman tradisional manusia, tata

guna tanah, atau tata guna kelautan yang menggambarkan interaksi budaya

atau interaksi manusia dengan lingkungan, terutama ketika pemukiman

tersebut menjadi rentan karena dampak perubahan yang menetap.

vi. Secara langsung atau nyata dikaitkan dengan pariwisata atau tradisi yang

berlaku, dengan gagasan, atau dengan keyakinan, dengan karya seni dan

sastra yang memiliki nilai universal yang signifikan (komite menganggap

bahwa kriteria ini lebih baik digabungkan dengan kriteria lain).

Dengan demikian, perlindungan permanen terhadap warisan ini merupakan

kepentingan utama bagi masyarakat International secara keseluruhan.

Penetapan sistem pengelolaan air dan irigasi / sistem Subak di Bali

membawa dampak kepada pariwisata Bali yang menjadi semakin terkenal di dunia.

Subak menjadi salah satu daerah tujuan pariwisata dimana daerah tujuan pariwisata

yang disebut sebagai destinasi pariwisata adalah kawasan geografis yang berada

dalam satu atau lebih wilayah administratif yang didalamnya terdapat daya tarik

wisata, fasilitas umum, fasilitas pariwisata, aksesibilitas, serta masyarakat yang

saling terkait dan melengkapi terwujudnya kepariwisataan.

   

10  

Untuk menjaga kelestarian keajaiban dunia, UNESCO ikut mengawasi

penataan daerah-daerah vital yang dianggap perlu untuk dilestarikan. Campur

tangan pihak luar (intervensi) dari organisasi internasional PBB yaitu UNESCO.

Intervensi adalah campur tangan secara diktator oleh suatu negara terhadap urusan

dalam negeri lainnya dengan maksud baik untuk memelihara atau mengubah

keadaan, situasi, atau barang di negeri tersebut10. Adanya intervensi dari pihak

UNESCO dalam memproteksi warisan budaya dunia telah membawa

persinggungan di dalam sistem kewenangan pemerintahan Negara Kesatuan

Republik Indonesia. Ketetapan yang dibuat oleh organisasi internasional UNESCO

untuk melindungi warisan budaya yaitu :

“ The sites are the Supreme Water Temple of Pura Ulun Danu Batur on the edge of Lake Batur whose crater lake is regarded as the ultimate origin of every spring and river, the Subak Landscape of the Pakerisan Watershed the oldest known irrigation system in Bali, the Subak Landscape of Catur Angga Batukaru with terraces mentioned in a 10th century inscription making them amongst the oldest in Bali and prime examples of Classical Balinese temple architecture, and the Royal Water temple of Pura Taman Ayun, the largest and most architecturally distinguished regional water temple, exemplifying the fullest expansion of the subak system under the largest Balinese kingdom of the 19th century “.

Dapat diartikan bahwa :

“(Situs adalah Pura Agung Ulun Danu di tepi Danau Batur yang berada diatas

kawah dari danau dianggap sebagai asal usul setiap mata air dan sungai,

Landscape Subak dari Daerah Aliran Sungai Pakerisan yang tertua sistem

irigasi di Bali, Landscape Subak Catur Angga Batukaru dengan terasering

disebutkan dalam sebuah prasasti abad ke-10 membuat mereka di antara yang

                                                                                                                             10  Huala Adolf. 2002. Aspek-Aspek Negara dalam Hukum International. PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta. Hlm. 31.    

   

11  

tertua di Balidan contoh utama dari arsitektur pura klasik Bali, dan

permandian kerajaan di Pura Taman Ayun, terbesar dan arsitektur paling

berbeda di permandian daerah, mencontohkan ekspansi penuh dari sistem

Subak dibawah kerajaan terbesar Bali dari abad ke – 19)”

Secara lebih lengkap atau secara lebih detail, Warisan Budaya Bali yaitu

Lanskap Budaya Bali yang ditetapkan menjadi World Heritage atau warisan dunia

oleh Keputusan UNESCO terdiri dari 4 (empat) kawasan / situs yang terletak di 5

Kabupaten di Bali, yaitu meliputi :

1. Pura Ulun Danu Batur dan Danau Batur di Kabupaten Bangli

2. Daerah Aliran Sungai (DAS) Pakerisan di Kabupaten Gianyar

a. Subak (3 Subak)

Subak Pulagan, Subak Kulub Atas, Subak Kulub Bawah

b. Pura / Situs (3 Pura / 1 Situs)

Pura Pegulingan, Pura Tirta Empul, Pura Mengening, Situs Gunung

Kawi

3. Pura Taman Ayun di Kabupaten Badung

4. Kawasan Catur Angga Batukaru di Kabupaten Tabanan dan Kabupaten

Buleleng

a. Subak (14 Subak)

Subak Bedugul, Subak Jatiluwih, Subak Kedampal, Subak Keloncing,

Subak Penatahan, Subak Pesagi, Subak Piak, Subak Piling, Subak

Puakan, Subak Rejasa, Subak Sangketan, Subak Tegalinggah, Subak

Tengkudak, Subak Wongaya Betan.

   

12  

b. Pura (5 Pura)

Pura Luhur Batukaru, Pura Luhur Puncak Petali, Pura Luhur

Tambawaras, Pura Luhur Muncak Sari, Pura Luhur Besi Kalung.

c. Danau (2 Danau)

Danau Buyan dan Danau Tamblingan

Menurut Perda Provinsi Bali No. 16 Tahun 2009 tentang RTRW Provinsi

Bali Tahun 2009 – 2029, berbicara masalah kawasan strategis, kawasan strategis

adalah wilayah yang penataan ruangnya diprioritaskan karena mempunyai

pengaruh sangat penting dalam lingkup provinsi terhadap ekonomi, sosial, budaya,

pariwisata dan/atau lingkungan. Kawasan strategis di Kabupaten Tabanan adalah

daerah Soka, sedangkan kawasan destinasi pariwisata Subak yang ditetapkan

sebagai warisan dunia merupakan daerah di luar kawasan strategis pariwisata.

Apabila suatu daerah tujuan wisata berada di luar daerah strategis pariwisata maka

pengelolaan daerah tujuan wisata tersebut sepenuhnya dikelola oleh Pemerintah

Daerah Kabupaten atau Kota dan menjadi kewenangan Pemerintah Daerah

Kabupaten atau Kota. Apabila suatu daerah tujuan wisata berada di dalam kawasan

strategis pariwisata maka pengelolaan daerah tujuan wisata tersebut sepenuhnya

dikelola oleh Pemerintah Provinsi.

Sistem pemerintahan Indonesia, mengenal adanya sistem desentralisasi atau

otonomi daerah untuk pengelolaan sumber daya daerah. Menurut Pasal 1 angka (7)

Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 menyatakan desentralisasi adalah penyerahan

wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur

dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik

   

13  

Indonesia. Tujuan otonomi daerah adalah terwujudnya otonomi yang nyata,

dinamis dan bertanggung jawab. Otonomi yang nyata adalah pemberian otonomi

kepada daerah yang didasarkan pada faktor-faktor, perhitungan-perhitungan dan

tindakan-tindakan atau kebijaksanaan-kebijaksanaan yang benar-benar menjamin

daerah yang bersangkutan untuk mengurus rumah tangga di daerahnya 11.

Organisasi internasional UNESCO memiliki aturan tersendiri dan penilaian

sendiri untuk menjaga World Cultural and Natural Heritage yang telah ditetapkan

secara resmi oleh World Heritage Committee. Peraturan ini lebih cenderung

mengatur masalah menjaga keaslian dari warisan dunia di dalam pengembangan

World Cultural and Natural Heritage. Adanya kekaburan regulasi hukum yang

mengatur masalah pelestarian dan perlindungan Lanskap Budaya Provinsi Bali :

Sistem Subak sebagai Manifestasi dari Tri Hita Karana khususnya dalam

kewenangan pemerintah antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah.

Pertama, adanya perlindungan dari pihak UNESCO dalam World Cultural and

Natural Heritage untuk tetap terjaga keasliannya sedangkan kedua adalah adanya

pengembangan daerah tujuan wisata yang pengelolaannya merupakan kewenangan

Pemerintah Daerah Provinsi Bali. Permasalahan ini tidak serta merta akan dilepas

begitu saja oleh pemerintah propinsi dan pemerintah pusat karena yang melakukan

agreement atau kesepakatan dengan UNESCO adalah pemerintah pusat yang

mengatasnamakan Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai anggota dari

Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) dan mengakui piagam PBB.

                                                                                                                11 Albert Hasibuan dkk. 2002. Otonomi Daerah (Peluang dan Tantangannya). Pustaka Sinar Harapan, Jakarta. Hlm. 11.

   

14  

Pemerintah Pusat memberi kewenangan kepada Komisi Nasional Indonesia

untuk UNESCO, Kementrian Pendidikan dan Kebudayaan untuk menjalankan

keputusan World Heritage Committee : WHC-12/36.COM/19 dan menyelamatkan

warisan dunia. Pemerintah Daerah Propinsi Bali sebagai perpanjangan tangan

Pemerintah Pusat sesuai dengan sistem pemerintahan desentralisasi yang dianut

oleh sistem pemerintahan di Indonesia untuk saat ini kewenangan untuk

pengelolaan warisan dunia yang ditetapkan oleh UNESCO berada di Dinas

Kebudayaan Provinsi Bali sedangkan pengembangan dan pengelolaan pariwisata

berada di Dinas Pariwisata Provinsi Bali.

Kajian materi ini menjadi sangat wajib untuk dianalisis karena adanya

kekosongan norma hukum di dalam pengaturan warisan budaya Indonesia yang

telah menjadi World Heritage atau Warisan Budaya Dunia dan mencari bagaimana

bentuk kewenangan pemerintah Negara Kesatuan Republik Indonesia di dalam

sistem kewenangan pemerintah khususnya kewenangan Pemerintah Provinsi

dengan adanya Keputusan UNESCO dalam keputusan World Heritage Committee :

WHC-12/36.COM/19. Berdasarkan permasalahan yang timbul akibat masuknya

keputusan World Heritage Committee : WHC-12/36.COM/19 yang telah disepakati

oleh pemerintah Indonesia dengan pihak UNESCO sebagai organisasi

internasional dan belum adanya kejelasan di dalam batas-batas kewenangan

Provinsi Bali dengan adanya kekosongan norma dalam pengaturan Warisan

Budaya Dunia yang berada di dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia sesuai

dengan agreement hukum international terhadap kedaulatan negara dan bentuk

kewenangan Pemerintah Provinsi dalam pengelolaan Lanskap Budaya Provinsi

   

15  

Bali : Sistem Subak sebagai Manifestasi dari Tri Hita Karana sebagai Warisan

Budaya Dunia maka penulis mengajukan sebuah usulan penelitian yang berjudul

“Batas Kewenangan Pemerintah Pronvinsi Bali Terhadap Keputusan

UNESCO Tentang Lanskap Budaya Bali (Cultural Lanscape of Bali Province)

Sebagai Warisan Budaya Dunia dan Pengelolaannya“

1.2. Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang masalah sebagaimana yang telah diuraikan,

maka akan terdapat beberapa rumusan masalah yang ditemui dan dapat disusun

sebagai berikut :

1. Bagaimanakah pengaturan dan batas kewenangan Pemerintah Provinsi Bali

terkait Keputusan Organisasi Internasional United National Educational,

Scientific, and Cultural (UNESCO) terhadap Lanskap Budaya Bali (The

Cultural Lanscape of Bali Province) sebagai Warisan Budaya Dunia (World

Cultural and Natural Heritage)?

2. Bagaimana akibat hukum dan tanggungjawab Pemerintah Provinsi Bali dalam

mengelola Keputusan Organisasi Internasional United National Educational,

Scientific, and Cultural (UNESCO) terhadap Lanskap Budaya Bali (The

Cultural Lanscape of Bali Province) sebagai Warisan Budaya Dunia (World

Cultural and Natural Heritage) ?

   

16  

1.3. Ruang Lingkup Masalah

Untuk menghindari terjadinya penyimpangan dan tetap terfokus dalam

pembahasan sesuai dengan latar belakang dan rumusan masalah yang telah

diuraikan di atas maka perlu ditentukan batasan-batasan yang perlu diperhatikan

menjadi ruang lingkup permasalahan di dalam penelitian ini. Ruang lingkup yang

pertama dimana pokok permasalahan adalah mengenai pengaturan, batasan

kewenangan dan pelaksanaan kewenangan Pemerintah Provinsi Bali terhadap

Keputusan UNESCO (United National Educational, Scientific, and Cultural

Organization) tentang Cultural Lanscape of Bali Province atau Lanskap Budaya

Bali sebagai Warisan Budaya Dunia. Penekanannya lebih ditekankan pada batasan

kewenangan Pemerintah Provinsi Bali dalam adanya tekanan atau intervensi dari

organisasi internasional UNESCO terhadap Keputusan UNESCO tentang Cultural

Lanscape of Bali Province atau Lanskap Budaya Bali sebagai warisan budaya

dunia.

Ruang lingkup yang kedua dimana pokok permasalahan akan ditekankan

pada akibat hukum serta pengelolaannya terhadap Pemerintah Provinsi Bali dengan

adanya Keputusan UNESCO tentang Cultural Lanscape of Bali Province sebagai

warisan budaya dunia. Lebih menekankan kepada bagaimana teori-teori hukum

dan akibat dari implementasi Undang-Undang untuk mengatur sistem

Pemerintahan yaitu adanya pembagian kewenangan Pemerintahan Pusat dan

Pemerintahan Daerah, adanya tanggungjawab Pemerintah Daerah dalam

pengelolaan Warisan Budaya Dunia dan batasan terhadap adanya intervensi atau

   

17  

tekanan organisasi internasional terhadap kedaulatan negara khususnya dalam

kedaulatan hukum.

1.4. Tujuan Penelitian

Tujuan dilakukannya penelitian ini diklasifikasikan baik dalam bentuk

tujuan umum maupun tujuan khusus.

1.4.1. Tujuan Umum

Tujuan umum dalam pembuatan usulan penelitian ini adalah dalam rangka

implementasi dan aktualisasi Tri Dharma Perguruan Tinggi. Usulan penelitian ini

merupakan bentuk perwujudan dari pengembangan penelitian ilmu pengetahuan,

yang berkonsentrasi pada keilmuan hukum tata negara di dalam sistem

kewenangan tata pemerintahan. Penelitian hukum terkait dengan kewenangan

Pemerintah Provinsi Bali terhadap Keputusan UNESCO tentang The Cultural

Landscape of Bali Province sebagai warisan budaya dunia (World Cultural and

Natural Heritage) diharapkan dapat menghasilkan sebuah pendidikan hukum tata

negara mengenai sistem kewenangan dalam tata pemerintahan dan bermanfaat bagi

masyarakat umum.

1.4.2. Tujuan Khusus

Adapun tujuan khusus yang ingin dicapai dengan diusulkannya penelitian

hukum ini adalah :

a. Untuk mengetahui bentuk pengaturan dan pelaksanaan yang digunakan di

dalam kewenangan Pemerintah Provinsi terhadap Keputusan UNESCO

   

18  

tentang Lanskap Budaya Provinsi Bali sebagai Warisan Budaya Dunia

sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan Indonesia dimana

kewenangan Pemerinah Provinsi Bali diatur di dalam Undang-Undang No.

23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

b. Untuk mengetahui akibat hukum dan bagaimana bentuk pengelolaan

Warisan Budaya oleh Pemerintah Provinsi Bali dengan adanya Keputusan

UNESCO tentang Lanskap Budaya Provinsi Bali sebagai salah satu

Warisan Budaya Dunia (World Cultural and Natural Heritage) sesuai

dengan kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi Bali.

1.5. Manfaat Penelitian

Manfaat yang diharapkan dengan dilakukannya penelitian hukum ini adalah

baik berupa manfaat teoritis maupun manfaat praktis.

1.5.1. Manfaat Teoritis

Pengajuan usulan penelitian hukum mengenai analisis kewenangan

diharapkan dapat memberikan manfaat berupa pemikiran kritis terhadap

perkembangan Hukum Tata Negara. Penelitian hukum ini terkait dengan struktur

pemerintahan negara, sistem dan bentuk kewenangan sesuai dengan kedaulatan

negara dan hirarki pemerintahan atau struktur lembaga negara, penerapan

peraturan perundangan-undangan sesuai dengan hirarki perundang-undangan di

Indonesia. Penelitian hukum ini diharapkan pula dapat berguna nantinya bagi

peneliti-peneliti hukum berikutnya bagi para akademis Fakultas Hukum

   

19  

Universitas Udayana, bermanfaat bagi masyarakat pada umumnya dalam

mendalami sistem kewenangan pemerintah daerah dalam Negara Kesatuan

Repunblik Indonesia, serta pengembangan ilmu hukum itu sendiri.

1.5.2. Manfaat Praktis

Hasil pelaksanaan penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat dan

sumbangan pemikiran bagi penulis dan pembaca umum mengenai bentuk

pengaturan sistem kewenangan pemerintah daerah terhadap adanya intervensi

organisasi international berupa produk hukum Keputusan UNESCO tentang

Lanskap Budaya Bali sebagai Warisan Budaya Dunia. Penelitian ini diharapkan

pula dapat digunakan sebagai acuan ataupun bahan pertimbangan di dalam

menyelesaikan kekaburan norma yang terjadi di dalam sistem kewenangan dalam

tata pemerintahan terkait dengan kewenangan pemerintah daerah terhadap

kedaulatan negara khususnya kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi Bali

terhadap adanya penetapan organisasi internasional. Manfaat bagi penulis sendiri

adalah penelitian ini sebagai salah satu persyaratan dalam meraih gelar Magister

Ilmu Hukum pada Program Magister Ilmu Hukum Pascasarjana Universitas

Udayana.

1.6. Orisinalitas Penelitian

Usulan penelitian hukum ini merupakan hasil dari gagasan dan pemikiran

murni dari penulisan dengan melihat adanya kekaburan norma di dalam

pelaksanaan kewenangan pemerintah provinsi terhadap pemerintah pusat dan

pemerintah kabupaten atau kota di Indonesia di dalam adanya penetapan organisasi

   

20  

internasional terhadap Subak setelah ditetapkannya Subak sebagai salah satu

keajaiban dunia oleh organisasi internasional UNESCO (United National

Educational, Scientific, and Cultural). Penelitian di dalam tesis ini dilakukan

secara mandiri, secara murni dengan bahan hukum baik peraturan perundang-

undangan maupun literatur hukum yang dikumpulkan dan dianalisis secara

mandiri.

Sebelum mengadakan dan membuat penelitian, sepanjang sepengetahuan

penulis tidak terdapat penulisan tesis atau karya ilmiah komprehensif lainnya yang

memiliki topik serta bahasan serupa mengenai ambang batas formal. Namun dalam

hal ini terdapat beberapa tesis yang memiliki ruang lingkup bahasan hukum

mengenai topik yang diangkat oleh penulis, yaitu sebagai berikut :

1. Tesis “Penerapan Prinsip Desentralisasi dalam Bidang Kepariwisataan di

Kabupaten Badung” oleh Ni Ketut Nuriani dari Magister Ilmu Hukum Program

Pascasarjana Universitas Udayana, pada tahun 2008.

2. Tesis “ Kewenangan Pemerintah Daerah Terhadap Pengelolaan Taman

Nasional Bunaken Provinsi Sulawesi Utara “ oleh Rommy Poli dari Program

Studi Ilmu Hukum Pascasarjana Universitas Sam Ratulangi, pada tahun 2013.

Ni Ketut Nuriani mengkaji mengenai teori kewenangan, inventarisasi

urusan pemerintah dan struktur organisasi Dinas Pariwisata Kabupaten Badung,

ruang lingkup kewenangan dan dasar hukum pengembangan kepariwisataan di

Kabupaten Badung, kebijakan pembangunan kepariwisataan di Kabupaten Badung,

mekanisme perizinan dan PAD Kabupaten Badung. Adapun Ni Ketut Nuriani

menggunakan metode penelitian normatif dalam penelitiannya dengan mayoritas

   

21  

substansi membahas prinsip desentralisasi dan otonomi daerah dalam

perkembangan kepariwisataan di Kabupaten Badung 12.

Rommy Poli mengkaji mengenai berlakunya Undang - Undang No. 32

Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dengan Peraturan Pemerintah No. 38

Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintah Pusat Dengan Pemerintah

Daerah, Undang-undang ini mengatur beberapa urusan sebagai urusan pilihan oleh

daerah sebagaimana tercantum dalam pasal 7 ayat 3 dan 4, yang menyatakan

bahwa urusan pilihan Pemerintah Daerah, meliputi: kelautan dan perikanan,

pertanian, kehutanan, energi dan sumberdaya mineral dan pariwisata. Hal diatas

dikaitkan dengan Taman Nasional Bunaken yang dibentuk berdasarkan KMK No.

370/Kpts-II/91 Tahun 1991, dengan pengawasan sepenuhnya berada di bawah

Kementerian Kehutanan karena yang menjadi payung hukum Taman Nasional

yang ada di Indonesia adalah Undang-Undang No. 5 Tahun 1990 tentang

Konservasi Sumberdaya Alam Hayati dan Ekosistemnya. Penelitian ini

menggunakan metode penelitian hukum normatif dan metode penelitian hukum

empiris sekaligus, akan tetapi lebih dititik beratkan pada hukum normatif

sedangkan penelitian hukum empiris berfungsi sebagai informasi pendukung13.

1.7. Landasan Teoritik

Permasalahan yang muncul di masyarakat khususnya di dalam bidang ilmu

hukum membuat posisi sebuah teori memiliki kedudukan yang sangat penting                                                                                                                 12 Nuriani, Ni Ketut. 2008. Penerapan Prinsip Desentralisasi dalam Bidang Kepariwisataan di Kabupaten Badung. Program Pascasarjana Universitas Udayana, Denpasar. Hlm. 15 – 108. 13 Rommy Poli. 2013. Kewenangan Pemerintah Daerah Terhadap Pengelolaan Taman Nasional Bunaken Provinsi Sulawesi Utara. Program Studi Ilmu Hukum Pascasrjana Universitas Sam Ratulangi, Manado. Hlm 1 – 127.

   

22  

sebagai sarana untuk memberikan garis besar dan memahami suatu permasalahan.

Suatu pemikiran yang berada di berbeda pemahaman dapat kembali disatukan dan

dikaitkan dengan sistematik oleh teori-teori yang ada. Teori hukum lebih mengacu

kepada dalil-dalil teoritis dengan cara penalaran yang mendalam, teori hukum lebih

melihat hukum sebagai Das Sollen (apa yang semestinya). Berikut teori-teori yang

digunakan di dalam menyelesaikan permasalahan kewenangan adalah negara

hukum, perundang-undangan, kewenangan, kebijakan dan asas desentralisasi.

1.7.1. Negara Hukum

Negara Indonesia adalah negara hukum, demikian ditegaskan dalam Pasal 1

ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia 1945, ini

menunjukkan bahwa segala tindakan yang dilakukan oleh penguasa dan

masyarakat harus berdasarkan pada hukum bukan berdasarkan pada kekuasaan.

Berbicara tentang negara hukum maka akan berbicara tentang adanya kedaulatan

hukum di dalamnya. Menurut Jean Bodin, kedaulatan adalah hal pokok dari setiap

kesatua politik yang disebut negara 14. Jean Bodin juga menyatakan bahwa

kedaulatan mengandung satu-satunya kekuasaan sebagai 15:

a. Asli, artinya tidak diturunkan dari suatu kekuasaan lain b. Tertinggi, artinya tidak ada kekuasaan lain yang lebih tinggi yang dapat

membatasi kekuasaannya c. Bersifat abadi atau kekal d. Tidak dapat dibagi-bagi karena hanya ada satu kekuasaan tertinggi saja

                                                                                                                14 Astim Riyanto. 2006. Negara Kesatuan; Konsep, Asas dan Aktualisasinya. Yapemdo, Bandung. Hlm 41-42. 15 Ibid

   

23  

Menanggapi kedaulatan hukum, Jimly Asshiddiqie menyatakan bahwa pemimpin

tertinggi di suatu negara bukanlah figur atau tokoh, tetapi sistem aturan 16.

Kedaulatan akan hukum dimana apabila melihat tradisi Anglo – Amerika

diistilahkan “ the rule of law, not of man” yang dapat diartikan pemerintahan oleh

hukum, bukan oleh orang; kepemimpinan oleh sistem, bukan oleh tokoh atau oleh

orang perserorangan.

Indonesia memiliki Undang-Undang yang mengatur negara dan memiliki

sanksi bagi setiap pelanggaran yang terjadi. Ide negara hukum lahir dari proses

dialektika budaya sebab negara hukum lahir sebagai antitesis suatu proses

pergumulan manusia terhadap kesewenang-wenangan penguasa (raja) sehingga ide

negara hukum mengandung semangat revolusioner yang menentang kesewenang-

wenangan penguasa 17. Negara hukum akan berkembang lebih luas jika diimbangi

dengan perkembangan manusia dan tingkat kecerdasan manusia dari suatu bangsa

tersebut. Pemikiran-pemikiran yang dimanis akan membawa perkembangan yang

pesat bagi suatu negara hingga menjadi negara yang ideal bagi rakyatnya. Profesor

Utrecht membedakan antara Negara Hukum Formil atau Negara Hukum Klasik,

dan Negara Hukum Materiel atau Negara Hukum Modern. Negara Hukum Formil

menyangkut pengertian hukum yang bersifat formil dan sempit, yaitu dalam arti

peraturan perundang-undangan tertulis. Sedangkan yang kedua, yaitu Negara

                                                                                                                16 Jimly Asshiddiqie. 2009. Gagasan Kedaulatan Lingkungan (Green Constitution : Nuansa Hijau UUD 1945). Rajagrafondi/Rajawali Pers, Jakarta. Hlm. 1 17 Philipus M. Hadjon. 1994. Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia. Bina Ilmu, Surabaya. Hlm. 72.

   

24  

Hukum Materiel yang lebih mutakhir mencakup pula pengertian keadilan di

dalamnya18.

Negara hukum (rechtstaats) menurut Frederich Julius Stahl memiliki 4

unsur dalam arti klasik 19 sebagai berikut :

1. Pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia 2. Pembagian atau pemisahan kekuasaan berdasarkan trias politica 3. Setiap tindakan pemerintah dalam menjalankan tugasnya harus

berdasarkan atas Undang-Undang 4. Adanya peradilan administrasi negara yang berdiri sendiri dan bertugas

menangani kasus perbuatan melanggar hukum yang dilakukan pemerintah

Konsep negara hukum (rechstaats) diimbangi dengan lahirnya konsep negara

hukum (rule of law) yang dikembangkan oleh Albert Venn Dicey pada saat yang

hampir bersamaan dimana konsep ini lahir dalam naungan sistem hukum Anglo

Saxon. Albert Venn Dicey mengemukakakn unsur-unsur rule of law sebagai

berikut 20:

1. Supremasi hukum (supremancy of law) Tidak adanya kekuasaan sewenang-wenang (absence of arbitrary power) dalam arti seseorang hanya bolehdihukum kalau melanggar hukum, dimana yang mempunyai kekuasaan tertinggi di dalam negara adalah hukum (kedaulatan hukum)

2. Kedudukan yang sama dalam dihadapan hukum (equality before the law) Persamaan dalam kedudukan hukum bagi semua warga negara baik selaku pribadi maupun dalam kualifikasinya sebagai pejabat negara. Dalil ini berlaku baik untuk orang biasa maupun orang pejabat.

3. Konstitusi berdasarkan hak individu (constitution based on individual right) Artinya konstitusi bukan merupakan sumber dari hak-hak asasi manusia dan jika hak-hak asasi manusia itu diletakkan dalam konstitusi, itu hanya sebagai penegasan bahwa hak asasi itu harus dilindungi.

                                                                                                                18 Utrecht. 1962. Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia. Ichtiar, Jakarta. Hlm 9. 19 Titik Triwulan Tutik. 2010. Konstruksi Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Amandemen UUD 1945. Kencana, Jakarta. Hlm. 61. 20 Dicey, A.V., 1952, Introduction to Study of The Law of The Constitution, Ninth Edition, ST. Martin’s Street, London: Macmillan And Co, Limited.

   

25  

Terjaminnya hak-hak manusia oleh Undang-Undang (di negara lain oleh Undang-Undang Dasar) serta keputusan-keputusan pengadilan.

Bagir Manan mengemukakan ciri-ciri minimal dari negara berdasarkan azas

hukum yaitu 21:

a. Semua tindakan harus berdasarkan hukum

b. Masyarakat (badan peradilan yang bebas)

c. Adanya pembagian kekuasaan

Kedua konsep diatas memberikan gambaran bahwa setiap tindakan pemerintah

harus selalu berdasarkan atas hukum.

Pada permulaan abad ke-20 peran negara sebagai penjaga malam

(nachwachterstaat), berubah menjadi negara kesejahteraan (welvaart staat atau

welfare state). Negara hukum adalah negara yang di dalam penyelenggaraannya

berdasarkan pada hukum atau aturan-aturan yang ditetapkan oleh penguasa,

sedangkan dalam arti material adalah negara juga turut serta secara aktif untuk

kesejahteraan rakyatnya (welfare state) 22. Konsep Negara Hukum terdapat di

dalam Pasal 1 ayat 3 UUD Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun 1945,

menyatakan bahwa “Negara Indonesia adalah Negara Hukum”.

Konsep negara hukum memiliki pandangan yang sangat luas dimana di

dalam konsep negara hukum terdapat beberapa teori yang menjelaskan lebih rinci

mengenai pandangan negara hukum. Teori pembagian kekuasaan negara

menyatakan bahwa hubungan antara negara hukum dan pembagian kekuasaan

                                                                                                                21 Bagir Manan. 1994. Dasar-Dasar Sistem Ketatanegaraan Indonesia Menurut UUD 1945. Makalah Ilmiah disampaikan kepada mahasiswa Mahasiswa Pasca Sarjana Unpad Tahun 1994//1995 di Bandung tanggal 3 September 1994. Hlm 19. 22 Bachsan Mustafa. 1982. Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara. Alumni, Bandung. Hlm. 22-23.

   

26  

negara adalah sangat erat, disamping pembagian kekuasaan negara merupakan

salah satu unsur penting dari negara hukum yang diatur dengan tegas dalam

konstitusinya 23.

1.7.2. Teori Perundang-Undangan

Indonesia adalah negara hukum, memiliki peraturan yang mengatur negara.

Peraturan di Indonesia ada yang tertulis dan ada yang tidak tertulis, Istilah

Perundang-undangan (legislation, wetgeving, atau Gesetzgebung) di dalam

Juridisch woordenboek diartikan sebagai berikut :

1. Perundang-undangan merupakan proses pembentukan atau proses

membentuk peraturan negara, baik di tingkat Pusat, maupun di tingkat

Daerah

2. Perundang-undangan adalah segala peraturan negara yang merupakan hasil

pembentukan peraturan, baik di tingkat Pusat maupun di tingkat Daerah 24.

Perundang-Undangan termasuk di dalam kelompok peraturan tertulis. Hal

ini didukung oleh pernyataan Menurut Pasal 1 angka 2 Undang-Undang No. 12

Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang

menyatakan bahwa Peraturan Perundang-Undangan adalah peraturan tertulis yang

memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan

oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang

ditetapkan dalam Peraturan Perundang-Undangan. Sedangkan Pasal 1 angka 3

                                                                                                                23 Hans Kelsen. 1961. General Theory of Law State. Russel & Russel, New York. Hlm 282. 24 Maria Farida Indriati S. 2007. Ilmu Perundang-Undangan I (Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan). Kanisius, Yogyakarta. Hlm. 10.

   

27  

menyatakan bahwa Undang-Undang adalah Peraturan Perundang-Undangan yang

dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan persetujuan bersama Presiden.

Menurut Maria Indriati, Ilmu Pengetahuan Perundang-undangan

Gezetzgebungswissenschsaaft, secara garis besar dapat dibagi menjadi dua bagian

besar 25yaitu:

1. Teori Perundang-undangan (Gezetgebungstheorie) yang beorientasi pada mencari kejelasan dan kejernihan makna atau pengertian-pengertian yang bersifat kognitif

2. Ilmu Perundang–undangan (Gesetzgebungstheorie), yang berorientasi pada mencari kejelasan dan kejernihan makna melakukan perbuatan dalam hal pembentukan peraturan Perundang-undangan, dan bersifat normatif. Yang dibagi lagi ke dalam tiga bagian, yaitu: a. Proses Perundang-undangan (Gezetzgebungsverfahren) b. Metode Perundang-undangan (Gezetzgebungsmethode); c. Tehnik Perundang-undangan (Gezetzgebungstechnik); Suatu Perundang-undangan menghasilkan peraturan yang memiliki ciri-ciri

sebagai berikut :

1. Bersifat umum dan komprehensif, yang dengan demikian merupakan kebalikan dari sifat-sifat yang khusus dan terbatas

2. Bersifat universal yaitu diciptakan untuk menghadapi peristiwa-peristiwa yang akan datang yang belum jelas bentuk konkretnya. Oleh karena itu tidak dapat dirumuskan untuk mengatasi peristiwa-peristiwa tertentu saja

3. Memiliki kekuatan untuk mengoreksi dan memperbaiki dirinya sendiri adalah lazim bagi suatu peraturan untuk mencantumkan klausul yang memuat kemungkinan dilakukannya peninjauannya kembali 26.

Menurut Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto dalam pembentukan

peraturan perundang-undangan harus memperhatikan asas-asas peraturan

perundang-undangan antara lain :

1. Undang-Undang tidak dapat berlaku surut 2. Undang-Undang tidak dapat diganggu gugat 3. Undang-Undang yang dibuat oleh penguasa lebih tinggi mempunyai

kedudukan yang tinggi pula (Lex sueriori derogat legi infiori)                                                                                                                 25 Maria Indriati Soeprapto. 1998. Ilmu Perundang-Undangan Dasar-Dasar dan Pembentukannya. Kanisius, Yoyakarta. Hlm.3 26 Satjipto Rahardjo. 1986. Ilmu Hukum. Alumni, Bandung. Hlm 113 – 114.

   

28  

4. Undang-Undang yang bersifat khusus akan mengesampingkan atau melumpuhkan Undang-Undang yang bersifat umum (Lex specialis derogat legi generalis)

5. Undang-Undang yang baru mengelahkan atau melumpuhkan Undang-Undang yang lama (Lex posteriori derogat legi priori)

6. Undang-Undang merupakan sarana maksimal bagi kesejahteraan spirituil masyarakat maupun individu, melalui pembaharuan atau pelestarian 27

Teori hierarki perundang-undangan berasal dari Hans Kelsen yaitu

Stufentheorie28:

Norma-norma hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki tata susuanan, dimana suatu norma yang lebih rendah berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma yang dapa ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotesis dan fiktif, yaitu norma dasar (grundnorm)

Hierarki Perundang-Undangan di Indonesia, dituangkan dalam Pasal 7 angka 1

Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 dinyatakan bahwa hierarki Peraturan

Perundang-Undangan adalah sebagai berikut :

a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat c. Undang-Undang / Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang d. Peraturan Pemerintah e. Peraturan Presiden f. Peraturan Daerah Provinsi g. Peraturan Daerah Kabupaten atau Kota

1.7.3. Teori Kewenangan

Teori dan konsep kewenangan, selalu digunakan dalam konsep hukum

publik. Kewenangan (authority, gezag) adalah kekuasaan yang diformalkan baik

terhadap segolongan orang tertentu, maupun kekuasaan terhadap suatu bidang

                                                                                                                27 Ellydar Chaidir, dkk. 2010. Hukum Perbandingan Konstitusi. Total Media, Yogyakarta. Hlm. 73-74.

28 Jazim Hamidi. 2011. Optik Hukum Peraturan Daerah Bermasalah (Menggagas Peraturan Daerah yang Responsif dan Berkesinambungan). PT Prestasi Pustakaraya, Jakarta. Hlm. 71-72.

   

29  

pemerintahan secara bulat yang berasa; dari kekuasaan legislatif maupun dari

kekuasaan pemerintah29. Wewenang sekurang-kurangnya terdiri atas tiga

komponen yaitu: pengaruh, dasar hukum, dan konfirmasi hukum30. Pengaruh

adalah penggunaan wewenang untuk mengendalikan perilaku subjek hukum. Dasar

hukum adalah wewenang tersebut harus memiliki dasar yang ditunjuk yaitu dasar

hukum. Konformitas hukum itu adalah dasar wewenang yakni standar hukum

(semua jenis wewenang) dan standar khusus (untuk semua jenis wewenang

tertentu).

Kewenangan secara teori di dalam sistem pemerintahan dapat diperoleh

melalui tiga cara yaitu :

a. Kewenangan Atribusi

Kewenangan atribusi dalam pembentukan peraturan perundang-undangan

(attributie van wetgevingsbevoegdheid), adalah bentuk kewenangan yang

didasarkan atau diberikan oleh Undang-Undang Dasar atau Undang-Undang

kepada suatu lembaga negara/pemerintahan. Atribusi merupakan wewenang

untuk membuat keputusan (besluit) yang langsung bersumber kepada undang-

undang dalam arti materiel. Atribusi ini dikatakan juga sebagai suatu cara

normal untuk memperoleh wewenang pemerintahan. Kewenangan tersebut

terus menerus dan dapat dilaksanakan atas prakarsa sendiri setiap waktu

diperlukan, sesuai dengan batas-batas yang diberikan. Ada 2 karakteristik dari

atribusi, yaitu :

                                                                                                                29 Marbun, S. F. 1997. Hukum Administrasi dan Peradilan Administrasi di Indonesia. Liberty, Yogyakarta. Hlm. 154. 30 Philipus M. Hadjon. 1998. Penataran Hukum Administrasi Tahun 1997 / 1998, tentang Wewenang. Fakultas Hukum Unair. Hlm. 2.

   

30  

1. Adanya penciptaan kewenangan (baru) untuk membuat peraturan

perundang-undangan.

2. Kewenangan tersebut dapat diberikan oleh konstitusi, undang-undang atau

Peraturan Daerah kepada suatu organ.Organ negara yang menerima

kewenangan itu bertanggung jawab atas pelaksanaan kewenangan

bersangkutan.

b. Kewenangan Delegasi

Kewenangan delegasi adalah bentuk kewenangan yang dilimpahkan untuk

membuat peraturan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi

kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, baik dinyatakan

secara tegas maupun tidak. Bentuk kewenangan ini tidak “diberikan”

sebagaimana pada atribusi, melainkan “diwakilkan”. Delegasi adalah

penyerahan wewenang untuk membuat besluit oleh pejabat pemerintahan

kepada pihak lain. Kata penyerahan berarti ada perpindahan tanggung jawab

dari yang memberi delegasi (delegans) kepada yang menerima delegasi

(delegataris). Terdapat 3 ciri mendasar dalam delegasi :

1. Adanya penyerahan kewenangan membuat peraturan perundang-undangan,

dimana delegataris (penerima) bertanggung jawab penuh atas

kewenangannya itu.

2. Penyerahan kewenangan dilakukan oleh pemegang atribusi (delegans)

kepada delegataris.

3. Hubungan antara delegans dengan delegataris tidak dalam hubungan

atasan dan bawahan

   

31  

c. Kewenangan Mandat

Kewenangan mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan

kewenangannya dijalankan oleh organ lain atas namanya (pemberi mandat).

1.7.4. Konsep Kebijakan

Arah kebijakan di Negara Kesatuan Republik Indonesia mengikuti arah

kebijakan pemerintah dan siapa yang memimpin yaitu Presiden. Pada masa Orde

Lama, Orde Baru, Orde Reformasi dan Orde Demokrasi saat ini, kebijakan yang

terbentuk berbeda-beda dan sangat beragam. Pemerintah dan Presiden adalah

pengambil kebijakan yang utama dan sangat berpengaruh terhadap Negara

Kesatuan Republik Indonesia.Indonesia sebagai salah satu negara sedang

berkembang, dalam perkembangannya menunjukkan suatu pola hubungan dua arah

saling mempengaruhi antara pengambil kebijakan dan penerima kebijakan tersebut.

Menurut Dye yang dikutip oleh Winarno, kebijakan adalah sebagai pilihan

pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu (whatever governments

choose to do or not to do) 31. Keputusan-keputusan Pemerintah adalah kebijakan,

membiarkan sesuatu tanpa adanya suatu keputusan, itu juga merupakan kebijakan.

Kebijakan merupakan keputusan-keputusan publik yang diambil oleh negara dan

dilaksanakan oleh aparat birokrasi. Kebijakan ini tentunya merupakan sebuah

proses politik yang kompleks. Prosesnya meliputi tujuan-tujuan negara dan cara

pengambilan keputusannya, orang-orang atau kelompok-kelompok yang dilibatkan

dan bagaimana kebijakan ini dilaksanakan oleh aparat birokrasi32. Kebijakan

                                                                                                                31 Budi Winarno. 2002. Teori dan Proses Kebijakan Publik. Media Pressindo,Yogyakarta. 32 Arief Budiman. 2002. Dasar-Dasar Ilmu Politik. Gramedia, Jakarta. Hlm. 89.

   

32  

pemerintah adalah seperangkat keputusan yang saling berhubungan, diambil oleh

seorang atau sekelompok aktor politik berkenaan dengan pemilihan tujuan dan

sarana pencapaiannya dalam suatu situasi khusus dimana keputusan-keputusan itu

seharusnya, secara prinsip, berada dalam kekuasaan para aktor politik tersebut.

Kebijakan pemerintah terdiri dari dua bagian yaitu kebijakan publik dan

kebijakan sosial, berikut penjelasannya :

a. Kebijakan Publik

Suatu aturan yang mengatur kehidupan bersama, harus ditaati dan berlaku

mengikat bagi seluruh warganya. Setiap pelanggaran akan diberi sanksi sesuai

dengan bobot pelanggaran yang dilakukan dan sanksi dijatuhkan oleh lembaga

yang mempunyai tugas menjatuhkan sanksi.

b. Kebijakan Sosial

Suatu cara pengambilan tindakan dalam melanjutkan proses pemerintahan,

kepartaian, kekuasaa, kepemimpinan negara dan lain – lain, arah dalam

pengambilan suatu tindakan itu haruslah sesuai dengan keadaan yang sedang

dihadapi.

Tujuan kebijakan pemerintah adalah efisiensi (efficiency), pemerataan (equity)

dan ketahanan (security).

1.7.5. Asas Desentralisasi

Indonesia adalah negara kesatuan dimana pada suatu negara kesatuan,

hubungan antara pemerintah pusat dengan daerah dapat diatur melalui berbagai

peraturan dan kebijakan yang berkaitan dengan otonomi daerah. Negara memiliki

   

33  

badan pemerintahan yang memiliki tingkatan-tingkatan pemerintahan. Tingkatan-

tingkatan pemerintahan tersebut memiliki hak, kewajiban dan tanggungjawab yang

diatur dalam banyak Undang-Undang sesuai dengan fungsi dan tugasnya masing-

masing. Undang-Undang juga mengatur hubungan antara pemerintah pusat dengan

daerah, hubungan keuangan pisat dengan daerah, dan kewenangan pusat dan

daerah.

Sistem pemerintahan di Indonesia berubah seiring berjalannya waktu

dimana sistem pemerintahan sentralisasi berubah menjadi sistem pemerintahan

desentralisasi. Desentralisasi terdiri dari kata “de” berarti lepas dan “centrum”

artinya pusat. Menurut Pasal 1 angka 7 Undang-Undang No. 32 Tahun 2004, “

Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada

daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem

Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Desentralisasi dapat berpatokan melalui Pasal 18 Undang-Undang Dasar

(UUD) 1945 dan perubahannya dimana dalam pasal ini diletakkan dasar

konstitusional tentang hubungan antara pusat dan daerah, yaitu :

a. Pasal 18 ayat 2 menyatakan bahwa daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan

b. Pasal 18 ayat 5 menyatakan bahwa otonomi yang seluas-luasnya c. Pasal 18 A ayat 2 menyatakan bahwa hubungan pusat dan daerah harus

dilaksanakan secara selaras dan adil d. Pasal 18 A ayat 1 menyatakan bahwa kewenang antara pemerintah pusat

dan pemerintah daerah harus memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah

e. Pasal 18 A ayat 2 menyatakan bahwa hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alamdan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dilaksanakan secara adil dan selaras

   

34  

Asas Desentralisasi apabila disimpulkan melalui UUD 1945 adalah suatu paham

yang mengetengahkan kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan,

pemberdayaan, dan peran serta masyarakat.

Kewenangan pemerintah sesuai dengan asas desentralisasi secara umum

diatur dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah

(serta perubahannya) dan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang

Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.

Pemerintah Daerah Provinsi, Kabupaten / Kota dapat mengatur sendiri

pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantu sesuai dengan ketentuan

Pasal 19 ayat (2) UUD 1945 dan Pasal 19 ayat (2) Undang-Undang No. 32 Tahun

2004.

Hubungan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dalam

penyelenggaraan otonomi (implementasi dari asas desentralisasi) dapat

digambarkan dalam “Three Drupple Deck Structure” yaitu antara lain 33:

a. Antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah ada hubungan hierarki b. Antara pemerintah daerah provinsi dengan pemerintah daerah kabupaten /

kota memiliki hubungan hierarki c. Bentuk negara kita adalah negara kesatuan, maka baik pemerintah daerah

provinsi dan pemerintah daerah kabupaten / kota diikat oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah / kota diikat oleh pemerintah pusat dan pemerintah wilayah yang bersangkutan dalam ikatan pembinaan maupun pengawasan.

                                                                                                                33 Ateng Syafrudin. 1985. Pasang Surut Otonomi Daerah. Bina Cipta, Bandung. Hlm. 23

   

35  

1.8. Metode Penelitian

1.8.1. Jenis Penelitian

Jenis penelitian ini adalah penelitian hukum normatif, yaitu meneliti sistem

kewenangan Pemerintah Provinsi Bali terhadap destinasi pariwisata budaya dalam

desentralisasi pemerintahan Indonesia akibat adanya penetapan sistem pengeloaan

air atau irigasi yang disebuk dengan Subak (kanal) yang terdapat di Bali menjadi

salah satu keajaiban dunia yang ditetapkan secara resmi oleh UNESCO (United

National Educational, Scientific, and Cultural). Fokus penelitian ilmu hukum

normatif sebagai ilmu praktis adalah mengubah keadaan serta menawarkan

penyelesaian terhadap problem kemasyarakatan yang konkret maupun potensial 34.

Pendekatan yuridis normatif memiliki sasaran penelitian yaitu hukum atau kaedah

(norm). Pengertian kaedah meliputi asas hukum, kaedah dalam arti sempit (value),

peraturan hukum konkret 35. Penelitian yang berobjekan hukum normatif berupa

asas-asas hukum, sistem hukum, taraf sinkronisasi vertikal dan horisontal 36.

Kajian penelitian ini didekati dari sisi ilmu hukum, baik pada tataran

dogmatik, teori hukum, maupun filasafat hukum. Selain menggunakan penelitian

hukum, dalam studi ini juga digunakan pendekatan hukum normatif atau penelitian

hukum kepustakaan, yaitu penelitian hukum yang dilakukan dengan cara meneliti

bahan pustaka atau data sekunder. Penelitian hukum normatif atau kepustakaan

tersebut mencakup penelitian terhadap asas-asas hukum, penelitian terhadap

                                                                                                                34 Johny Ibrahim. 2005. Teori dan Metode Penelitian Hukum Normatif. Bayumedia Publishing, Malang. Hlm. 29. 35 Mertokusumo, Sudikno, 1996, Penemuan Hukum, Sebuah Pengantar, Liberty, Yogyakarta. Hlm.29 36 Soekanto, dkk. 1985. Penelitian Hukum Normatif. Radjawali, Jakarta. Hlm. 70

   

36  

semantik hukum, penelitian terhadap taraf sinkronisasi vertikal dan horizontal,

perbandingan hukum, dan sejarah hukum.

1.8.2. Pendekatan Masalah

Penelitian hukum normatif yang berjudul Kewenangan Pemerintah

Pronvinsi Bali Terhadap Pariwisata dengan Ditetapkan Subak Sebagai Warisan

Dunia Oleh United National Educational, Scientific, and Cultural menggunakan

pendekatan dalam lingkup pendekatan :

a. Undang-Undang (statue approach)

Melakukan penetilian terhadap Undang-Undang atau peraturan-peraturan

lain yang berkaitan dengan adanya konflik kewenangan terhadap peraturan

perijinan perkembangan daerah tujuan wisata akibat penetapan subak

sebagai salah satu keajaiban dunia oleh UNESCO.

b. Pendekatan konseptual (conceptual approach)

Melakukan penelitian mengenai konsep pemerintahan Indonesia

menyangkut sistem otonomi dan asas desentralisasi yang dianut sistem

pemerintahan di Indonesia serta sinkronisasi secara vertikal dan horizontal

baik dari segi asas maupun sistematik pemerintahan Indonesia.

1.8.3. Sumber Bahan Hukum

Sumber bahan hukum pokok dari penelitian ini adalah menggunakan dua

bahan hukum yang bersumber dari kepustakaan yaitu bahan hukum primer dan

bahan hukum sekunder. Bahan Hukum Primer (primary law material) dalam hal

   

37  

ini berupa peraturan-peraturan perundangundangan (aturan hukum) yang

dikeluarkan oleh pemerintah, seperti :

1. Undang – Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun 1945

2. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah.

3. Undang – Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang.

4. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan.

5. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2010 tentang Cagar Budaya

6. Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan

Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan

Pemerintah Daerah Kabupaten / Kota.

7. Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 16 Tahun 2009 tentang Rencana

Tata Ruang Wilayah Provinsi Bali

8. Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 2 Tahun 2012 tentang

Kepariwisataan Budaya Bali

9. Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 9 Tahun 2012 tentang Subak

10. Peraturan Gubernur Bali Nomor 32 Tahun 2010 tentang Dewan

Pengelolaan Warisan Budaya Bali

Bahan hukum sekunder memberikan penjelasan mengenai bahan hukum

premier. Bahan hukum sekunder (secondary law material) yang digunakan dalam

penelitian hukum umumnya adalah seperti buku-buku teks ilmu hukum dan jurnal

ilmiah terpublikasi. Adapun bahan hukum sekunder yang digunakan dalam

penelitian hukum normatif ini antara lain berupa: buku-buku, maupun literatur-

literatur, termasuk literatur asing yang memuat teori-teori hukum, asas-asas, dan

   

38  

konsep hukum yang dipandang relevan dengan permasalahan yang diteliti untuk

dikutip dan menjadi landasan pembenaran dalam menjawab permasalahan.

Bahan hukum tertier yakni bahan – bahan hukum yang memberikan

petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder. Bahan

hukum tertier (tertiary law material) digunakan sebagai penunjang adalah kamus

hukum, kamus besar bahasa Indonesia, kamus bahasa inggris, ensiklopedia, serta

situs internet sebagai media online yang memuat berita terkait dengan

permasalahan yang diteliti. Bahan hukum tertier dapat membantu memperoleh

informasi terbaru.

1.8.4. Metode Pengumpulan Bahan Hukum

Penelitian pada dasarnya merupakan suatu upaya pencarian dan bukan

sekedar mengamati dengan teliti terhadap sesuatu obyek untuk memperoleh ilmu

pengetahuan. Dalam penelitian hukum ini, bahan-bahan hukum dikumpulkan

denganmenggunakan teknik studi pustaka atau library research. Dimana Soerjono

Soekanto berpendapat bahwa penelitian hukum normatif terdiri dari penelitian

terhadap asas-asas hukum, sistematika hukum, taraf sinkronisasi hukum, sejarah

hukum dan perbandingan hukum 37. Penelitian iniadalah penelitian normatif

dimana penelitian ini dilakukan dengan memeriksa pustaka atau literatur hukum

yang memiliki relevansi dengan materi kajian dan telah terpublikasi, seperti

peraturan perundang-undangan, putusan pengadilan, buku-buku ilmu hukum.

Penulisan ini lebih menitik beratkan pada penelitian kepustakaan (library research)

                                                                                                                37 Soerjono Soekanto. 1986. Pengantar Penelitian Hukum. UI Press, Jakarta. Hlm. 44.

   

39  

serta bahan-bahan lain yang dapat menunjang dalam kaitannya dengan

pembahasan permasalahan.

1.8.5. Teknik Analisis Bahan Hukum

Bahan-bahan hukum maupun informasi penunjang yang diperoleh akan

diolah dan dianalisis melalui langkah-langkah deskripsi, interpretasi, konstruksi,

evaluasi, argumentasi dan sitematisasi 38. Untuk menganalisis bahan-bahan hukum

yang telah terkumpulmaka penulis menggunakan langkah-langkah sebagai berikut:

a. Teknik analisis yakni analisis dapat dirumuskan sebagai proses penguraian

secara sistimatis dan konsisten terhadap gejala-gejala tertentu 39, dilakukan

pemaparan terhadap hubungan hierarkis antara aturan-aturan hukum yang

berkaitan dengan isu hukum dalam penelitian. Pada tahapan ini juga

dilakukan penyerasian terhadap aturan-aturan hukum yang

bertentangan/konflik. Dilakukan juga analisis terhadap makna yang

terkandung dalam aturan-aturan hukum sehingga keseluruhannya

membentuk satu kesatuan yang saling berhubungan secara logis.

b. Teknik evaluasi yakni penilaian terhadap suatu pandangan, proposisi,

pernyataan rumusan norma, keputusan, baik yang tertera dalam bahan

hukum primer maupun dalam bahan hukum sekunder, kemudian

dieavaluasi/dinilai oleh peneliti apakah tepat atau tidak tepat benar atau

salah, sah atau tidak sah.

                                                                                                                38 Program Studi Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana, Universitas Udayana. 2008. Pedoman Penulisan Usulan Penelitian dan Penulisan tesis Ilmu Hukum. Program Pascasarjana Universitas Udayana, Denpasar. Hlm 13-15 39 Soerjono Soekanto. 1982. Kesadaran Hukum dan Kepatuhan Hukum. Rajawali, Jakarta. Hlm.137