1

BAB IPENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang Masalah.Bantuan Operasional Sekolah (BOS) adalah

program pemerintah untuk penyediaan pendanaan biaya operasi nonpersonalia bagi satuan pendidikan dasar sebagai pelaksana program wajib belajar. Acuan yang dipakai pemerintah dalam menyelenggarakan BOS adalah Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, yang mengamanatkan bahwa setiap warga negara yang berusia 7 tahun sampai 15 tahun wajib mengikuti pendidikan dasar. Pasal 34 ayat 2 menyebutkan bahwa pemerintah dan pemerintah daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar minimal pada jenjang pendidikan dasar tanpa memungut biaya, pada ayat 3 menyebutkan bahwa wajib belajar merupakan tanggung jawab negara yang diselenggarakan oleh lembaga pendidikan Pemerintah, pemerintah daerah, dan masyarakat.

Biaya operasi nonpersonalia menurut Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Nomor 69 Tahun 2009 tentang Standar Pembiayaan meliputi biaya alat tulis sekolah (ATS), biaya bahan dan alat habis pakai (BAHP), biaya pemeliharaan dan perbaikan ringan, biaya daya dan jasa, biaya transportasi / perjalanan dinas, biaya konsumsi, biaya asuransi, biaya

2

pembinaan siswa / esktrakurikuler, biaya uji kompetensi, biaya praktik kerja industri dan biaya pelaporan.

Pemerintah mulai merealisasikan dana BOS pada Juli 2005 dengan segala perubahan kebijakan. Kebijakan itu mulai dari pola pengiriman dana BOS dari pemerintah ke sekolah sampai kepada pengelolaan dan pertanggungjawaban dana BOS oleh sekolah baik negeri maupun swasta. Melalui Permendikbud No 76 Tahun 2012 , nominal dana BOS yang dialokasikan oleh pemerintah untuk SMP atau yang sederajat pada tahun 2005 dari senilai Rp. 324.500 persiswa/tahun menjadi Rp. 710.000 siswa/tahun pada tahun 2012. Nilai kenaikan dana BOS yang lebih dari 100% tentunya memerlukan tata kelola yang lebih baik dan merupakan salah satu dasar pertimbangan dari penelitian yang akan penulis lakukan.

Mekanisme penyaluran dana BOS sejak tahun 2005 hingga tahun 2010 menggunakan pola langsung, artinya sekolah akan menerima dana BOS sesuai dengan jumlah siswa dikalikan alokasi dana BOS dan akan diterima ke rekening sekolah langsung dari pemerintah pusat atau melalui pemerintah provinsi. Pengelolaan dana BOS mulai tahun 2005 hingga tahun 2010 tidak banyak mengalami perubahan yang cukup berarti. Pada umumnya penggunaan dana BOS sejak tahun 2005 hingga tahun 2010 masih berkutat seputar pembelian buku teks pelajaran, pembiayan penerimaan peserta didik baru, pembiayaan pembelajaran remedial,

3

pengayaan, persiapan ujian, ekstrakurikuler, ulangan harian, ulangan semester, ujian, pembelian bahan habis pakai untuk keperluan kantor atau pembelajaran, langganan daya dan jasa, perawatan ringan sekolah, honorarium guru dan tenaga kependidikan tidak tetap, pembiayaan MGMP, MKKS, bantuan transpor siswa miskin, pengelolaan BOS, pengadaan komputer desktop hingga kepada media pembelajaran.

Pada tahun 2011 ada perubahan tentang mekanisme penyaluran dana BOS ke sekolah. Melalui Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Nomor 37 Tahun 2010 tentang Juknis Penggunaan Dana BOS Tahun Anggaran 2011 disebutkan antara lain bahwa penyaluran dana BOS dilaksanakan dengan cara pemindahbukuan dari rekening Kas Umum Negara ke rekening Kas Umum Daerah serta maksimum penggunaan dana BOS untuk belanja pegawai bagi sekolah negeri sebesar 20%. Permendikbud Nomor 37 Tahun 2010 nampaknya mulai kurang adaptif terhadap kebutuhan sekolah. Akhmad Nurokhman selaku Kepala SMP Negeri 4 Wanasari Kabupaten Brebes mengajukan surat pengunduran diri sebagai kepala sekolah kepada Dinas Pendidikan Kabupaten Brebes. Alasan Akhmad Nurokhman mengundurkan diri adalah Permendiknas Nomor 37 Tahun 2010 tentang Juknis Penggunaan Dana BOS Tahun Anggaran 2011 mempersempit ruang gerak dalam mengoptimalkan pengembangan sekolah (Wawasan, 31 Januari 2012).

4

Melalui Permendikbud Nomor 51 Tahun 2011 tentang Petunjuk Teknis Penggunaan Dana BOS Tahun Anggaran 2012 terjadi perubahan pola transfer keuangan dana BOS. Pada tahun anggaran 2012 mekanisme penyaluran dana BOS sudah tidak melalui pemindahbukuan rekening melalui kas daerah seperti yang terjadi pada tahun anggaran 2011. Pada tahun 2012 dana BOS disalurkan dari pemerintah pusat langsung ke rekening sekolah. Kebijakan ini tentunya menjadikan mekanisme transfer dana BOS menjadi lebih pendek dan diharapkan dana BOS dapat segera diterima oleh sekolah.

Terkait dengan penggunaan dana BOS, penelitian Kusno ( 2010 ) yang dilakukan di SD Negeri 01 Muara Pawan Kabupaten Ketapang dikemukakan terdapat dua komponen kegiatan di RAPBS yang tidak dilaksanakan oleh pihak sekolah yaitu : (1) pengadaan komputer desktop dan (2) pemberian transpor kepada siswa miskin. Anggaran dua kegiatan tersebut oleh Kepala Sekolah dan tim manajemen BOS di sekolah dialihkan untuk : (1) pembelian buku teks pelajaran, (2) pembiayaan kegiatan remidial, pengayaan dan pemantapan persiapan ujian, (3) pembiayaan perawatan sekolah dan (4) pengembangan profesi guru. Kebijakan yang dilakukan oleh Kepala SD Negeri 01 Muara Pawan dan manajemen BOS dalam hal mengalihkan anggaran melihat fakta bahwa sekolah telah memiliki komputer yang masih baik serta siswa tidak membutuhkan bantuan uang transpor karena

5

95% siswa naik sepeda atau diantar oleh orang tua. Kebijakan pengalihan anggaran memang diizinkan selama dana BOS digunakan sesuai dengan petunjuk teknis penggunaan dana BOS.

Sementara itu penggunaan dana BOS tahun 2010 pada SMP di Kota Padang untuk perluasan dan pemerataan akses pelayanan pendidikan belum sesuai harapan. Sasaran BOS untuk siswa miskin belum tercapai. Hal ini dana BOS lebih banyak terserap untuk pembayaran honor guru dan pegawai. Sementara tujuan dana BOS adalah bantuan dana untuk kegiatan non personalia. Selain itu dari sisi akuntabiltas juga belum baik karena masih terdapat penggunaan dana BOS di luar anggaran yang telah disusun ( Erwantosi, 2010).

Persoalan yang tidak kalah pentingnya dalam pengelolaan dana BOS adalah adanya pembatasan untuk belanja pegawai bagi sekolah negeri sebesar 20%. Hal ini diterjemahkan oleh Dinas Pendidikan Kabupaten Semarang, pada saat sosialiasi penggunaan dan pengelolaan dana BOS dihadapan pengelola BOS tingkat SMP yaitu bahwa pengertian dari 20% adalah jumlah dana yang digunakan untuk membayar honorarium belanja pegawai dan honorarium kegiatan lainnya. Semua sekolah negeri di Kabupaten Semarang harus menerapkan kebijakan tersebut. Akibatnya adalah sekolah harus menyusun ulang Rencana Kegiatan dan Anggaran Sekolah (RKAS) agar sesuai dengan kebijakan tersebut. Persoalan yang muncul

6

adalah terdapat sekolah terpaksa harus menurunkan honorarium Guru Tidak Tetap (GTT) dan Pegawai Tidak Tetap ( PTT ) serta harus menghilangkan atau meniadakan kegiatan ekstrakurikuler atau kegiatan lain yang mana pada kegiatan tersebut membutuhkan honorarium pengelolaan. Sementara besaran total honorarium sudah melebihi kuota 20% dari anggaran yang diterima sekolah.

Sehubungan pelaksanaan transfer dana BOS dari pemerintah pusat melalui rekening kas daerah kabupaten / kota, untuk selanjutnya transfer ke rekening dana BOS di sekolah banyak mengalami persoalan keterlambatan maka melalui Permendikbud Nomor 51 Tahun 2011 tentang Tentang Petunjuk Teknis Penggunaan Dana BOS dan Laporan Keuangan BOS Tahun Anggaran 2012 mekanisme transfer dana BOS sudah tidak melalui mekanisme transfer ke kas daerah. Sebenarnya dengan dilibatkannya pemerintah kabupaten / kota dalam pelaksanaan transfer dana BOS ke tiap sekolah maka tugas pemerintah pusat dalam hal penyaluran dana BOS menjadi terbantukan. Kenyataan di lapangan adalah ketika dana dari pusat masuk ke kas daerah , penggunaannya harus melalui mekanisme persetujuan dan pengesahan DPRD walaupun alokasi dana tersebut sudah jelas peruntukannya.

Pelaporan pertanggungjawaban keuangan BOS untuk tahun anggaran 2011 sangat berbeda dengan pelaporan pertanggungjawaban keuangan BOS untuk

7

tahun anggaran sebelumnya dan sesudahnya. Pada tahun anggaran sebelumnya dan sesudah tahun 2011 administrasi pelaporan pertanggungjawaban BOS cukup sederhana serta cukup diketahui oleh Komite Sekolah. Pada tahun anggaran 2011 pola administrasi yang harus dikerjakan oleh bendahara BOS di sekolah akan menjadi semakin bertambah ketika mekanisme pelaporan pertanggungjawaban keuangan harus mengacu kepada sistem keuangan yang dikelola oleh pemerintahan daerah.

Dinas Pendidikan Kabupaten / Kota selaku pemegang kendali pengelolaan BOS di tiap sekolah memiliki keterbatasan dalam hal monitoring dan supervisi pengelolaan dana BOS. Target yang dicanangkan oleh Dinas Pendidikan Kabupaten / Kota adalah pelaksanaan pengelolaan BOS adalah sesuai dengan ketentuan yang berlaku serta tepat sasaran. Hasil Penelitian Dwi Santoso (2007) tentang keefektifan penggunaan dana BOS, menyatakan bahwa tingkat keefektifan penggunaan dana BOS sudah berjalan baik, tingkat pembelajaran sudah berjalan baik, penerapan dana BOS dalam pembelajaran belum dapat berjalan dengan baik, masih banyak kendala yang dihadapi oleh sekolah ,seperti mengenai kegiatan siswa di luar pembelajaran (www.wawasan digital.com, 2010).

Karding (2008) melaporkan penggunaan dana BOS masih banyak untuk pembiayaan honorarium pendidik dan tenaga kependidikan. Dana BOS belum menyentuh untuk meringankan beban biaya

8

pendidikan bagi masyarakat kurang mampu. Namun demikian dengan adanya dana BOS telah ikut meringankan orang tua dalam pembiayaan pendidikan. Hasil wawancara Sutedjo (2009) dengan manajer BOS Kabupaten Kendal tentang pengelolaan keuangan sekolah khususnya masalah transparansi dan akunbilitasnya, dikatakan bahwa masih ditemukan adanya sekolah yang melakukan penyimpangan dalam pengelolaan keuangan sekolah khususnya dana BOS, sehingga masalah transparansi dan akuntabilitas masih belum dilaksanakan sebagaimana mestinya dimana hal ini bisa menimbulkan persepsi yang berbeda-beda diantara stakeholder baik internal maupun eksternal.

Sinring meneliti penggunaan dana BOS di jenjang SD/MI di Sumatera Barat, Jawa Tengah, Bali, Kalimantan Timur,Sulawesi Selatan, dan Nusa Tenggara Timur, dana BOS bermanfaat untuk meningkatkan prestasi sekolah. Yang masuk dalam prestasi sekolah yang dikaji adalah tingkat enrolmen atau pendaftaran, angka putus sekolah, tingkat kelulusan, dan prestasi akademis peserta didik. Tetapi pola dan penggunaan dana BOS tiap provinsi tidak sama dalam urutan peruntukannya. Kondisi itu karena tidak ada proporsi peruntukan dan penggunaan dana BOS. Akibat lebih lanjut dana BOS tidak tepat sasaran dalam penggunaannya. Itu diketahui sekolah saat pemeriksaan BPK. Dana BOS yang sebenarnya bisa meningkatkan prestasi sekolah, mesti dikembalikan

9

lagi ke negara. Dari penggunaan dana BOS di tiap provinsi terlihat bahwa pemanfaatan untuk gaji guru atau tenaga administrasi honorer mengambil porsi yang cukup besar sekitar 20 - 40 persen. Akibatnya, dana BOS yang dapat dinikmati siswa, termasuk untuk membantu siswa miskin menjadi berkurang (http://edukasi.kompas.com, 2009).

Adwin Maggau Patoppoi selaku Direktur Pattiro Jeka menyatakan penggunaan dana BOS Tahun 2011 masih sangat buruk. Antara lain penyebabnya karena minimnya sosialisasi aturan berupa petunjuk teknis (juknis) dan petunjuk pelaksanaannya (juklak) penggunaan dana BOS. Dana BOS seharusnya dikelola dengan melibatkan partisipasi stakeholder , transparan dan akuntabel. Namun masih banyak ditemukan pengelolaan dana BOS baik dari perencanaan anggaran hingga pelaksanaan anggaran hanya dilakukan oleh kepala sekolah dan bendahara BOS, sehingga aspek partisipasi, tranparansi , dan akuntabilitas pengelolaan dana BOS menjadi rendah (http://siap2. pattiro.org, 2012).

Tata kelola selalu mengalami persoalan apalagi menyangkut masalah keuangan. Untuk itu sebagai upaya untuk menciptakan tata kelola keuangan yang baik diperlukan penerapan konsep dari good governance. Dimana menurut World Bank telah diungkapkan sejumlah karakteristik dari good governance yaitu masyarakat yang kuat dari partisipatoris, terbuka, pembuatan kebijakan yang

10

dapat diprediksi , eksekutif yang bertanggungjawab, birokrasi yang profesional dan aturan hukum (Krina, 2003).

Penelitian yang dilakukan oleh Karding (2008) tentang evaluasi penggunaan dana BOS di Kota Semarang dari aspek perluasan akses pendidikan. Penelitian ini akan menganalisis tata kelola dana BOS dari aspek partisipasi, transparansi, dan akuntabilitas pada SMP Negeri Wilayah Kecamatan Tengaran Kabupaten Semarang. Penelitian ini penulis pilih untuk dilakukan sehubungan sejak diluncurkannya dana BOS hingga saat ini ada kenaikan lebih dari 100%, yang mana tata kelola dengan menggunakan prinsip good governance merupakan hal penting dalam implementasi penggunaan dana BOS di sekolah.

1.2. Rumusan Masalah.Masalah penelitian ini dirumuskan sebagai

berikut : 1. Bagaimanakah realisasi tata kelola dana BOS dari

aspek partisipasi, transparansi dan akuntabilitas pada SMP Negeri di Wilayah Kecamatan Tengaran Kabupaten Semarang ?

2. Upaya apa sajakah yang dilakukan SMP Negeri di Wilayah Kecamatan Tengaran Kabupaten Semarang agar bisa menjalankan pengelolaan dana BOS secara partisipatif, transparan dan akuntabel ?

11

1.3 Tujuan Penelitian.Berdasarkan perumusan masalah tersebut maka

tujuan penelitian adalah untuk mendeskripsikan : 1. Realisasi yang dilakukan pihak sekolah dalam

pengelolaan dana BOS dari aspek partisipasi,

transparansi dan akuntabilitas di SMP Negeri di Wilayah Kecamatan Tengaran Kabupaten Semarang.

2. Upaya yang telah dilakukan SMP Negeri di Wilayah Kecamatan Tengaran Kabupaten Semarang agar bisa menjalankan pengelolaan dana BOS secara partisipatif, transparan dan akuntabel.

1.4 Manfaat Penelitian.Hasil penelitian ini setidaknya dapat

memberikan gambaran atau tambahan referensi bagi pengambil keputusan tentang regulasi penggunaan dana BOS yang meliputi

a. Tingkat partisipasi, transparansi dan akuntabilitas sekolah dalam mengelola dana BOS di SMP Negeri Wilayah Kecamatan Tengaran Kabupaten Semarang.

b. Upaya yang harus dilakukan pihak sekolah agar pengelolaan dana BOS dilaksanakan secara partisipatif, transparan dan akuntabel.

12