1

Bab I Pendahuluan

I.1 Latar Belakang

Indonesia merupakan negara yang rawan bencana. Setidaknya secara faktual 83

persen kawasan Indonesia, baik secara alamiah maupun karena salah urus

merupakan daerah rawan bencana.1 Indonesia memiliki banyak wilayah yang

rawan bencana, baik bencana alam maupun bencana yang disebabkan oleh ulah

manusia. Bencana dapat disebabkan oleh beberapa faktor seperti kondisi

geografis, geologis, iklim maupun faktor-faktor lain seperti keragaman sosial,

budaya dan politik.

Secara geografis Indonesia merupakan negara kepulauan yang terletak pada

pertemuan empat lempeng tektonik yaitu lempeng Benua Asia, Benua Australia,

lempeng Samudera Hindia dan Samudera Pasifik. Kondisi tersebut sangat

berpotensi sekaligus rawan bencana seperti letusan gunung berapi, gempa bumi,

tsunami, banjir dan tanah longsor. Data menunjukkan bahwa Indonesia

merupakan salah satu negara yang memiliki tingkat kegempaan yang tinggi di

dunia, lebih dari 10 kali lipat tingkat kegempaan di negara-negara lain seperti

Amerika Serikat.

Gempa bumi yang disebabkan karena interaksi lempeng tektonik dapat

menimbulkan gelombang pasang apabila terjadi di samudera. Dengan wilayah

yang sangat dipengaruhi oleh pergerakan lempeng tektonik ini, Indonesia sering

mengalami tsunami. Tsunami yang terjadi di Indonesia sebagian besar disebabkan

oleh gempa-gempa tektonik disepanjang daerah subduksi dan daerah seismik aktif

lainnya (Puspito, 1994). Selama kurun waktu 1600–2000 terdapat 105 kejadian

tsunami yang 90 persen di antaranya disebabkan oleh gempa tektonik, sembilan

persen oleh letusan gunung berapi dan satu persen oleh tanah longsor. Wilayah                                                             1 Walhi, Menari di Republik Bencana: Indonesia Belum Juga Waspada. www.walhi.or.id, 30 Januari

2006

2

pantai di Indonesia merupakan wilayah yang rawan terjadi bencana tsunami

terutama pantai Barat Sumatera, pantai Selatan Pulau Jawa, pantai utara dan

selatan pulau-pulau Nusa Tenggara, pulau-pulau di Maluku, pantai utara Irian

Jaya dan hampir seluruh pantai di Sulawesi.

Kejadian bencana di Indonesia terus meningkat dari tahun ke tahun. Data bencana

dari BAKORNAS PB menyebutkan bahwa antara tahun 2003-2005 telah terjadi

1.429 kejadian bencana, dimana bencana hidrometeorologi merupakan bencana

yang paling sering terjadi yaitu 53,3 persen dari total kejadian bencana di

Indonesia. Dari total bencana hidrometeorologi, yang paling sering terjadi adalah

banjir (34,1 persen dari total kejadian bencana di Indonesia) diikuti oleh tanah

longsor (16 persen). Meskipun frekuensi kejadian bencana geologi (gempa bumi,

tsunami dan letusan gunung berapi) hanya 6,4 persen, bencana ini telah

menimbulkan kerusakan dan korban jiwa yang besar, terutama akibat gempa bumi

yang diikuti tsunami di Provinsi NAD dan Sumut tanggal 26 Desember 2004 dan

gempa bumi besar yang melanda Pulau Nias, Sumut pada tanggal 28 Maret 2005.2

Tsunami yang menimbulkan kerusakan terbesar dan terluas dalam sejarah dunia

terjadi di kawasan Samudera Hindia akibat gempa bumi 8,9 Skala Richter di

sekitar Pulau Simeuleu Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) pada tanggal

26 Desember 2004. Tsunami ini meluluhlantakkan Kota Banda Aceh, pantai Barat

Provinsi NAD serta Pulau Nias. Pengaruh dan kerusakan juga dialami negara-

negara di Kawasan Samudera Hindia seperti Thailand, Malaysia, Andaman dan

Nicobar, Srilanka bahkan sampai pantai Afrika Timur. Untuk Provinsi NAD dan

Pulau Nias (Sumatera Utara) korban meninggal mencapai 165.862 (termasuk

37.066 orang yang dinyatakan hilang). Total kerugian ditaksir mencapai 41

Trilyun Rupiah, belum termasuk kerugian tidak langsung seperti gangguan pada

proses produksi dan perekonomian masyarakat.3

                                                            2 UNDP dan Pemerintah Republik Indonesia, Rencana Aksi Nasional Pengurangan Risiko Bencana

2006-2009. Kementerian Perencanaan Nasional/Bappenas dengan Badan Koordinasi Nasional

Penanganan Bencana, 2006. Hal 2

3 Ibid, hal II 4-5

3

Gempa Bumi besar melanda Pulau Nias hanya berselang sekitar 3 bulan setelah

dilanda tsunami yaitu pada tanggal 28 Maret 2005. Gempa berkekuatan 8,2 Skala

Richter yang terjadi di laut sekitar Pulau Nias ini tidak menimbulkan tsunami

tetapi menyebabkan kerusakan yang luas di Kabupaten Nias dan Kabupaten Nias

Selatan di Provinsi Sumatera Utara dan Kabupaten Simeulue (Provinsi NAD).

Korban jiwa di kedua provinsi tersebut tercatat 915 orang dan sebagian besar dari

Pulau Nias. Dampak lain gempa ini adalah terjadinya penurunan tanah di Kota

Singkil.4

Dalam sebuah laporan singkat, hari pertama ketika gempa Nias terjadi, hanya

terlihat aparat TNI dari komando kewilayahan, walaupun jumlahnya masih sangat

sedikit langsung melakukan tanggap darurat dengan mendirikan barak-barak dan

posko bantuan serta kesehatan.5 Meskipun Gempa Nias berbeda dengan bencana

lain karena sedikitnya perhatian nasional dan internasional terhadap Nias. Gempa

dengan kekuatan 8,2 SR ini walaupun dapat dikatakan sangat besar, tetapi oleh

pemerintah tetap digolongkan sebagai ‘bencana daerah’. Untuk menolong warga

Nias yang menjadi korban gempa, pemerintah Singapura langsung mengirimkan

tiga helikopter Chinook beserta satuan militer untuk evakuasi medis, menyusul

sebuah pesawat transport C-130 yang membawa pasukan tambahan dan logistik.6

Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 mengatur bahwa tugas TNI selain

melaksanakan Operasi Militer untuk Perang (OMP) juga melaksanakan Operasi

Militer Selain Perang (OMSP). Termasuk membantu menanggulangi akibat

bencana alam dan membantu pencarian dan pertolongan dalam kecelakaan (SAR).

Namun pemerintah belum mengoptimalkan pelibatan TNI dalam membantu

penanggulangan bencana dan tugas SAR.7

Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang TNI Bab III ayat (7) disebutkan

bahwa tugas TNI adalah melaksanakan Operasi Militer Selain Perang.

                                                            4 Ibid, hal II 5

5 www.maprok.org, 16 April 2005

6 Majalah TEMPO No. 06/XXXIV/04 - 10 April 2005

7 Majalah Patriot, Edisi 20 Maret 2007

4

Diantaranya adalah membantu menanggulangi akibat bencana dan membantu

SAR. Namun dalam Undang-Undang tentang TNI Bab VI Pasal 17 ayat (1)

disebutkan kewenangan dan tanggung jawab pengerahan kekuatan TNI berada

pada Presiden. Selanjutnya dalam pasal yang sama ayat (2) disebutkan bahwa

dalam hal pengerahan kekuatan TNI sebagaimana dimaksud pada ayat (1),

Presiden harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Sementara ini

pelibatan TNI dalam membantu menanggulangi bencana dan kecelakaan boleh

dikatakan tidak pernah melalui prosedur sesuai Undang-Undang Nomor 34 Tahun

2004.

Beberapa pihak menganggap bahwa penanganan bencana alam masih lamban dan

banyak bantuan yang tidak sampai atau bantuan menyalahi sasaran8. Seperti pada

pasca bencana Nias, muncul keluhan masyarakat bahwa penanganan pemerintah

pusat dan bantuan terhadap korban gempa di Nias sangat lamban dan tidak

terkoordinasi, masih banyak korban tewas akibat tertimpa reruntuhan bangunan

yang belum di evakuasi, akibat lambannya penanganan proses evakuasi terhadap

korban gempa menimbulkan kekecewaan masyarakat atas respon bencana Nias9.

Hal senada dikemukakan oleh Menteri Sosial (saat itu), Bachtiar Chamsyah

bahwa koordinasi ditingkatan daerah sangat lemah dan tidak bisa memaksimalkan

bantuan dari pusat”.10

Keterlibatan TNI melakukan kegiatan OMSP ini hanya berdasarkan pertimbangan

kedaruratan dan kegiatan ini tidak akan dipermasalahkan oleh pihak lain apabila

selama pelaksanannya tidak ditemukan persoalan atau dampak yang merugikan,

namun persoalan akan muncul apabila dalam pelaksanaannya terjadi preduce atau

hal-hal di luar kapasitas TNI sehingga dampaknya bisa merugikan nama baik TNI

sendiri. Contohnya adalah ketika Presiden Susilo Bambang Yudoyono dalam

kunjungan kerjanya pasca bencana gempa di Bengkulu bulan 17 September 2007,

Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menyatakan kekecewaannya (marah) di

depan Gubernur Bengkulu beserta jajaran Muspida TK I Bengkulu, bahwa

                                                            8 March 26th, 2007 by towitowi in Gempa Nias 2005

9 Metro TV hari Jumat dan Sabtu (01/4 dan 02/4 - 2005) 10 Sinar Harapan, 31 Maret 2005

5

penanganan bencana Bengkulu Lamban.11 Secara tidak langsung ekspresi

Presiden Susilo Bambang Yudhoyono ini merupakan teguran bagi TNI yang

notabene juga merupakan salah satu komponen yang terlibat dalam penanganan

bencana di daerah.

I.2 Perumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang di atas dapat dirumuskan permasalahan yang ada,

pertama bahwa belum ada Undang-Undang yang mengatur pelibatan tugas OMSP

TNI dalam penanggulangan bencana dan yang kedua yaitu selama ini TNI telah

melaksanakan tugas OMSP terkait penanggulangan bencana meskipun

kenyataanya belum ada Undang-Undang yang mengatur tentang Mekanisme dan

Prosedur Pelibatan TNI dalam Penanggulangan Bencana.

I.3 Pertanyaan Penelitian

Penelitian ini akan menjawab beberapa pertanyaan sebagai berikut :

1. Apa yang menjadi tugas OMSP TNI menurut UU yang berlaku sekarang?

2. Bagaimana TNI melaksanakan tugas OMSP dalam penanggulangan

bencana?

3. Hambatan apa yang dihadapi TNI dalam penanggulangan bencana?

4. Apa saja yang perlu diusulkan terkait tugas OMSP TNI dalam

penanggulangan bencana ke depan?

I.4 Batasan Masalah

Mengingat keterlibatan TNI dalam penanggulangan bencana cakupannya cukup

luas, maka penelitian ini hanya akan fokus pada pelaksanaan tugas OMSP TNI

pasca bencana gempa di Nias yang diimplementasikan melalui Operasi Bhakti

TNI. Di samping itu, pembahasan akan dibatasi pada kajian substansi persoalan

(content analysis) bukan pada kajian hukum (normative analysis).

                                                            11 SCTV, Liputan 6, tanggal 17 September, 2007; Tempo, 18 September 2007

6

I.5 Tujuan Penelitian

Tujuan dari penelitian ini adalah

1. Mengidentifikasi tugas OMSP TNI sesuai UU yang berlaku

2. Untuk mengidentifikasi pelaksanaan tugas OMSP TNI dalam

penanggulangan bencana di Nias.

3. Mengidentifikasi hambatan yang dihadapi TNI dalam penanggulangan

bencana di Nias.

4. Mengusulkan rekomendasi kebijakan terkait tugas OMSP TNI dalam

rangka peningkatan kinerja TNI ke depan menanggulangi akibat bencana.

I.6 Sasaran

Sasaran umum dalam penulisan tesis ini adalah menghasilkan suatu usulan

sebagai rekomendasi untuk tugas OMSP TNI dalam rangka peningkatan kinerja

TNI ke depan menanggulangi akibat bencana sehingga apabila terjadi bencana,

TNI dapat melaksanakan tugas bersama unsur terkait sesuai dengan UU dan

harapan masyarakat. Sasaran khusus dalam penulisan ini, bahwa keterlibatan TNI

dalam penanggulangan bencana menjadi jelas sehingga diharapkan tugas OMSP

ini bisa dilaksanakan secara profesional tanpa mengabaikan tugas pokok Operasi

Militer untuk Perang (OMP) artinya tugas TNI dalam OMP dan OMSP dapat

berjalan seimbang dan selaras sehingga profesionalitas TNI dapat terwujud.

I.7 Landasan Pemikiran

Sesuai dengan UU No. 34 tahun 2002 bahwa Tentara Nasional Indonesia (TNI)

sebagai Alat Pertahanan Negara Kesatuan Republik Indonesia, mempunyai tugas

melaksanakan kebijakan pertahanan negara yaitu : mempertahankan kedaulatan

dan keutuhan wilayah, melindungi kehormatan dan keselamatan bangsa,

melaksanakan Operasi Militer Selain Perang (OMSP) maupun ikut serta dalam

7

tugas pemeliharaan perdamaian regional dan internasional. Tugas TNI tersebut

dipertegas lagi dalam UU No. 34 tahun 2004 tentang TNI, bahwa tugas pokok

TNI adalah Operasi Militer untuk Perang (OMP) dalam rangka menghadapi

kekuatan negara lain dan Operasi Militer Selain Perang (OMSP) dalam rangka

menjamin kedaulatan negara, keutuhan wilayah dan keselamatan bangsa.

Tugas TNI dalam OMSP diantaranya membantu menanggulangi akibat bencana

alam, pengungsian dan pemberian bantuan kemanusiaan, dalam pelaksanaannya

TNI harus memiliki legitimasi hukum serta keputusan politik yang harus

dipedomani, sehingga adanya kepastian hukum. Kondisi tersebut di atas sebagai

akibat perubahan atas tugas TNI selalu dalam koridor hukum dan politik, oleh

sebab itu diperlukan landasan hukum agar setiap tindakan TNI ini memiliki dasar

dalam melaksanakan tugas.

Gambar: I.1: Logika Berfikir Sumber: Diolah sendiri

8

Berdasarkan logika berpikir di atas, Tugas OMSP (Operasi Militer Selain Perang)

TNI khususnya dalam membantu menanggulangi akibat bencana, dalam

pelaksanaannya TNI harus memiliki legitimasi hukum serta keputusan politik

yang harus dipedomani, sehingga adanya kepastian hukum. Dalam rangka

menjamin kelancaran pelaksanaan tugas memerlukan perangkat piranti lunak yang

memadai untuk memperjelas garis komando, pengendalian dan koordinasi.

Kegiatan TNI dalam penanggulangan bencana alam sejogyanya mencerminkan

prinsip-prinsip yang telah diatur dalam aturan formal sesuai UU. Permasalahan

yang dihadapi dalam pelaksanaan tugas menjadi masukan untuk selanjutnya

melakukan upaya dan rekomendasi terhadap pengambilan kebijakan, strategi dan

implementansi dalam rangka peningkatan kinerja TNI dalam penanggulangan

bencana di masa yang akan datang. Konteks penanganan bencana di atas

tentunya tidak bersifat linier mengingat kondisi ancaman bencana sifatnya

dinamis sehingga konteks ini lebih bersifat proses yang berlanjut secara terus

menerus.

I.8 Struktur Penulisan

Tesis ini akan di tulis dengan beberapa pembabakan.

Bab 1 adalah pendahuluan yang berisi latar belakang alasan, urgensi dan

signifikansi peneliti memilih tema tugas OMSP TNI, tujuan dan maksud

penelitian, sasaran, kerangka pemikiran dan metodologi penelitian serta struktur

penulisan.

Bab 2 secara khusus akan membahas tentang prinsip-prinsip OMSP dan prinsip-

prinsip manajemen bencana. Dalam prinsip-prinsip OMSP ini akan termaktub

berbagai hal tentang bagaimana OMSP diberlakukan sebagai sebuah aktivitas

kemanusiaan, OMSP dalam aktivitas yang berkaitan dengan penanganan bencana

alam, serta prinsip-prinsip OMSP sesuai dengan Buku Putih Pertahanan dan

Doktrin Tridek. Adapun prinsip-prinsip manajemen bencana meliputi tahap-tahap

dalam penanggulangan bencana yaitu: Mitigasi, Kesiap-siagaan, Rehabilitasi dan

Rekonstruksi.

9

Bab 3 berisi tentang metode penelitian yang terdiri dari jenis penelitian, teknik

pengumpulan data, sumber data dan kerangka penelitian.

Bab 4 berisi tentang pelaksanaan Operasi Militer Selain Perang TNI pasca

bencana di Nias meliputi kegiatan TNI dalam tahap tanggap darurat dan

pemulihan Nias akibat gempa bumi. Dalam bab ini menggambarkan berbagai

temuan dan fakta lapangan yang terkait pelaksanaan tugas OMSP TNI dalam

penanganan gempa bumi di Nias.

Bab 5 berisi tentang analisa pelaksanaan tugas Operasi Militer Selain Perang TNI,

hambatan, usulan tentang tugas TNI terkait penanggulangan bencana.

Bab 6 berisi tentang kesimpulan dan saran. Kesimpulan dalam hal ini adalah

sebuah solusi atas fakta-fakta dan prinsip-prinsip yang ada. Sedangkan saran lebih

pada bagaimana mengatasi berbagai kesulitan dan masalah dalam melakukan

penelitian seperti ini.