Bab 3 Kegagalan Dalam Menganalisis Outcome
description
Transcript of Bab 3 Kegagalan Dalam Menganalisis Outcome
Bab 3
Kegagalan dalam Menganalisis Outcome
Masalah birokrasi seperti yang telah dibahas dalam bab sebelumnya tidak dapat diatasi
melalui akuntansi dan praktik audit sektor publik tradisional saja. Akuntansi dan audit sektor
publik tradisional biasanya memiliki dua komponen:
penyusunan laporan keuangan berhubungan dengan jangka waktu tertentu - biasanya
satu tahun - dan audit atas laporan keuangan tersebut untuk menentukan apakah,
dalam opini auditor, belanja telah terjadi secara sah dan memberikan pandangan
mereka yang benar dan wajar atas transaksi yang dicatat, dan,
pendapat pada keteraturan dan kepatutan belanja yang mungkin telah terjadi secara
legal tapi melanggar beberapa aturan administratif atau etika atau standar lainnya,
sementara belum tentu ditetapkan dimanapun, yang bisa jadi pada opini auditor ini
telah berguna diamati.
Kedua komponen ini memiliki nilai tetapi beroperasi dalam konteks yang berbeda. Sebuah
otoritas publik, seperti perusahaan publik, apakah memerlukan sistem manajemen keuangan,
persiapan dan audit atas akun yang memungkinkan untuk:
mengetahui mengenai kas, aset dan sumber daya lainnya yang dimiliki pada awal dan
akhir dari setiap periode keuangan;
pilihan biaya yang akurat;
anggaran proyek dan program, dan,
menghasilkan akun tahunan untuk audit eksternal.
Sistem manajemen keuangan ini telah diperkuat oleh perkembangan terbaru dalam tata kelola
perusahaan, termasuk:
analisis pengendalian internal mengenai semua kegiatan;
sistem penilaian risiko dan manajemen;
audit internal; dan,
komite audit dengan direktur non-eksekutif.
Masih tugas auditor sektor publik untuk mengurus semua masalah ini dan melaporkan kepada
publik mereka sesuai dengan instansi yang terkait, dalam kasus Inggris, misalnya, untuk
1
Parlemen Inggris, untuk pemerintahan yang didelegasikan, untuk pemerintah daerah; dan -
melalui media - untuk masyarakat luas. Kotak 3.1 merangkum peran auditor tradisional.
Kotak 3.1: Peran Auditor Sektor Publik Tradisional
Sebagian besar negara memiliki beberapa bentuk audit sektor publik dengan berbagai tingkat
independensi. Audit Tradisional (Keuangan) mengharuskan auditor membuat laporan
tahunan mengenai Laporan Keuangan serta mendukung kontrol keuangan dan manajemen.
Auditor General biasanya menandatangani opini audit tahunan menyatakan dalam
pendapatnya dan berdasarkan atas pekerjaannya, apakah laporan keuangan yang benar dan
adil dan apakah transaksi di dalamnya memiliki wewenang Parlementer yang layak. Jika
salah saji yang serius ditemukan, Auditor General harus mengeluarkan pendapat wajar.
Sumber: UK National Audit Office – http://www.nao.org.uk/.
Sebuah contoh menarik dari tugas ini adalah opini disclaimer saya atas akun Home Office
untuk tahun 2005-06 (Kotak 3.2). Disclaimer adalah masalah serius karena itu berarti bahwa
organisasi belum mampu menghasilkan laporan keuangan yang mampu diaudit. Ke dunia luar
itu adalah indikator kuat bahwa terdapat kekurangan manajemen keuangan yang serius.
Untuk departemen pemerintah seperti Departemen Dalam Negeri, kemudian bertanggung
jawab untuk peradilan pidana dan keamanan dalam negeri, ini adalah situasi yang serius yang
dapat dengan mudah merusak kunci keyakinan stakeholder. Liputan media tertarik atas opini
disclaimer saya adalah penting dalam mempromosikan transparansi dalam cara akuntansi
departemen yang merupakan uang publik. Publisitas yang menjadi tekanan departemen lebih
lanjut untuk situasi serius, dan mengambil tindakan yang tepat dengan cepat.
Inisiatif untuk meningkatkan tata kelola organisasi sektor publik dan swasta dalam
menanggapi kegagalan perusahaan besar seperti ENRON telah memperluas peran auditor
dalam pekerjaannya diperlukan dan harus dilakukan untuk memperoleh keyakinan atas
pengendalian internal organisasi dan manajemen keuangan. Misalnya, gabungan Pedoman
Tata Kelola Perusahaan yang dikeluarkan oleh Dewan Pelaporan Keuangan UK (regulator
independen Inggris untuk pelaporan dan tata kelola) menetapkan standar praktek yang baik
dalam pengendalian internal. Semua perusahaan di Inggris yang terdaftar di Pasar Utama
Bursa Efek London harus melaporkan laporan keuangan mereka dan bagaimana mereka telah
menerapkan standar tersebut. Demikian pula, pedoman yang dikeluarkan oleh Departemen 2
Keuangan berupa standar yang harus dipatuhi oleh departemen pemerintah. Saya
memperhitungkan kepatuhan dengan ini dalam penilaian tahunan saya membuat
pengendalian internal departemen sebagai bagian dari audit keuangan saya.
Kotak 3.2: Laporan Home Office yang dinyatakan Disclaimer
The Home Office adalah departemen pemerintah yang bertanggung jawab atas polisi di
Inggris dan Wales, keamanan nasional, sistem peradilan dan imigrasi. Sebagai auditor
eksternal dari Home Office, saya diminta untuk bekerja di bawah Standar Auditing yang
dikeluarkan oleh Dewan Audit Praktek untuk memperoleh bukti untuk memberikan
keyakinan memadai bahwa laporan keuangan Departemen bebas dari salah saji material.
Dalam membentuk pendapat, saya memeriksa, atas dasar pengujian, bukti yang mendukung
pengungkapan dalam laporan keuangan dan menilai estimasi signifikan dan penilaian
dilakukan dalam mempersiapkan mereka. Saya juga mempertimbangkan apakah kebijakan
akuntansi yang tepat, diterapkan secara konsisten dan diungkapkan secara memadai.
Berdasarkan Sumber Daya Pemerintah dan UU Laporan tahun 2000, saya diminta untuk
memeriksa dan mengesahkan semua akun sumber daya departemen. Saya menginformasikan
kepada Parlemen jika departemen tidak memenuhi jadwal wajib.
Saya tidak mampu untuk menyatakan pendapat atas laporan keuangan Home Office
untuk tahun 2004-05 - istilah yang diterima adalah bahwa saya mengeluarkan disclaimer.
Alasan untuk ini adalah:
Masalah sistem TI akuntansi baru yang berarti bahwa Home Office tidak bisa
menghasilkan satu set laporan yang meyakinkan untuk diperlukan selama jadwal yang
lebih cepat. Audit tersebut juga mengungkapkan kelemahan pengendalian yang
signifikan dalam sistem akuntansi utama;
Ketidakmampuan untuk merekonsiliasi uang tunai dengan posisi di Bank (yaitu cocok
dengan catatan pembayaran dan penerimaan tunai sendiri dengan laporan bank
mereka). Rekonsiliasi bank adalah salah satu yang paling mendasar dari semua
kontrol akuntansi karena ini memungkinkan pembayaran, penerimaan dan saldo kas
divalidasi oleh sumber eksternal. Mereka juga kontrol kunci untuk pencegahan dan
mendeteksi penipuan, dan
Kelemahan dalam pengelolaan keuangan, termasuk sedikit kontrol dan kelemahan
3
dalam audit dan akses ke data-data penting.
Implikasi dari kelemahan-kelemahan ini adalah bahwa saya tidak bisa mendapatkan
keyakinan yang memadai atas sistem keuangan dioperasikan oleh Home Office tanpa
pekerjaan tambahan yang signifikan, serta tidak praktis mengingat persyaratan minimum
untuk laporan keuangan yang akan disampaikan kepada DPR pada tanggal 31 Januari 2006.
Kegagalan departemen utama negara untuk menghasilkan laporan keuangan yang
dapat diaudit dan kualifikasi saya yang menarik selanjutnya cukup merugikan liputan media
dan kritik oleh Anggota Parlemen.
Sumber: C&AG’s Report on Home Office Resource Accounts 2004–2005 (HC Session 2005–2006).
Komponen kedua dari audit sektor publik tradisional menambah nilai dalam menjelaskan
kesulitan dan mengucapkan etika dan standar lainnya, seperti contoh berikut menunjukkan.
Mereka menggambarkan berbagai isu yang relevan, beberapa di antaranya jauh kembali ke
masa lalu. Dengan demikian, pada tahun 1882 ada sengketa antara Pengawas Keuangan dan
Auditor General dan Kantor Hakim Pertanahan, apakah memeriksa keakuratan jumlah akun
di bawah undang-undang yang relevan adalah tanggung jawab pemeriksaan atau tindakan
hukum - perbedaan filosofis yang menarik - atau contoh pertikaian birokrasi - akhirnya
diselesaikan di Pengawas Keuangan dan mendukung Auditor General. Contoh lain datang
dari Perang Anglo-Boer, di mana permintaan Angkatan Darat atas kuda begitu besar sehingga
dunia harus menjelajahi untuk menemukan mereka. Para auditor menunjukkan inisiatif dalam
melacak bahwa agen di Spanyol memasok bagal itu menerima komisi dari kedua pemerintah
Inggris dan dari pedagang yang menjual keledai. Juga, dalam perang itu, Sekretaris Negara
mengangkat pensiun bagi janda dari seorang mayor yang meninggal dengan seorang letnan
kolonel, dua belas bulan setelah kematiannya, sebuah tindakan yang murah hati, tapi satu
perhatian yang menarik publik dari auditor yang mengarah ke keputusan bahwa agar
memenuhi syarat pensiun dari pangkat tertentu petugas bersangkutan harus setidaknya telah
hidup ketika pangkatnya diangkat!
Contoh terbaru menyangkut keputusan Universitas Huddersfield yang memainkan
batas tanggal gaji pensiun Wakil Kanselir sebesar 50 persen sehingga akan membawa sampai
pensiun dan memberinya hak keuangan lainnya seperti membayar asuransi kesehatan untuk
4
hidup dan membiarkannya membeli mobil Wakil Kanselir dengan harga menguntungkan.
Tak satu pun dari ini adalah ilegal, tetapi perhatian tertarik dengan whistleblower, publisitas
sebuah laporan publik oleh Pengawas Keuangan dan Auditor General yang memimpin
Universitas untuk merevisi keputusan ini.
Aspek penting dari audit publik ini direplikasi di seluruh dunia seperti yang
digambarkan oleh penyelidikan yang dilakukan pada tahun 1999 oleh Kantor Auditor
General di Selandia Baru dalam bidang penyewaan pesawat pribadi oleh Departemen
Pekerjaan dan Pendapatan agar memungkinkan staf untuk mengikuti kursus pelatihan.
Auditor General melaporkan bahwa:
biaya yang dikeluarkan untuk kursus di Hotel Wairekei Resort yang berlebihan
dibandingkan dengan biaya kursus yang sama di lokasi lain yang lebih mudah
diakses, ketika tujuan organisasi yang sama bisa saja dicapai. Penyewaan tidak terjadi
hanya sebagai akibat dari pemborosan karena staf Departemen mementingkan diri
sendiri. Sebaliknya, tampaknya telah menjadi konsekuensi akhir dari serangkaian
miskomunikasi dan kesalahan. Miskomunikasi dan kesalahan ini, meskipun bisa
dibilang tidak cukup bersifat individu namun telah menyebabkan masalah serius,
ditambah menjadi kesalahan keseluruhan yang signifikan telah terbukti mahal bagi
Departemen (baik secara finansial maupun dari segi kredibilitasnya dengan para
pemangku kepentingan).
Contoh ini menggambarkan dampak yang menguntungkan atas audit publik tradisional yang
telah mengurangi potensi efek buruk birokrasi. Pada pertengahan abad kesembilan belas
Laporan Northcote dan Trevelyan mengutuk nepotisme, ketidakmampuan dan cacat lain dari
layanan sipil pada saat itu serta membawa perubahan mendasar. Karena hal ini, pada periode
itulah pegawai negeri sipil Inggris memperoleh prinsip-prinsip dan standar kesopanan,
kejujuran dan objektivitas yang sekarang banyak diharapkan dari pegawai negeri. Hal ini
tidak secara kebetulan bahwa Menteri Keuangan dan Kantor Audit, pendahulu dari NAO
didirikan pada sekitar waktu yang sama. Kekuasaanya untuk meneliti departemen, jika tidak
persis fungsi kepolisian, asalkan cukup insentif untuk memastikan bahwa pegawai negeri
sipil menganggap serius tanggung jawab mereka untuk melaksanakan kepatutan dalam
penggunaan uang pembayar pajak. Kerangka prinsip ini didefinisikan secara luas,
transparansi dan pengawasan independen telah memberikan layanan sipil Inggris dengan
baik. Hal ini, bagaimanapun, tidak selalu berjalan mulus. Seperti pemerintah telah
5
mereformasi cara penyediaan layanan publik, model yang didasari atas prinsip kepatutan dan
manajemen umum yang bertanggung jawab didasarkan pada waktu yang telah genting.
Contoh terbaru dari hal ini adalah pengenalan pada tahun 1980 dari kebudayaan yang lebih
berjiwa kewirausahaan sebagian terkait dengan New Public Management. Sebagai
pendekatan kuasi komersial yang menjadi terkenal, sistem lama didirikan kontrol dan
akuntabilitas dan, di atas semua, sikap tradisional pada bagian dari orang pengambil
kebijakan publik penanganan ditantang sebagai berkonsentrasi pada aturan daripada outcome
dan result. Peran audit tidak mempertanyakan perubahan dalam pendekatan tetapi untuk
menarik perhatian pada kebutuhan untuk mempertahankan dan melindungi perhatian yang
tepat untuk melakukan bisnis publik dan perawatan yang masuk akal dan jujur untuk
penanganan dana publik (Kotak 3.3).
Kotak 3.3: Mempertahankan perilaku yang tepat dari bisnis publik
Pada 1980-an dan awal 1990-an ada perubahan mendasar dalam cara melakukan pekerjaan di
departemen pemerintah dan badan publik seperti di National Health Service. Perubahan ini
termasuk pengenalan lembaga eksekutif dan pengembangan dalam jumlah badan publik non-
departemen yang dimaksudkan untuk meningkatkan penyediaan layanan publik melalui
delegasi tanggung jawab yang lebih besar, perampingan, dan pendekatan yang lebih bersifat
entrepreneurship dalam pekerjaan (proses reformasi ini kemudian dikenal sebagai New
Public Management).
Pada waktu perubahan adalah penting untuk memastikan bahwa standar yang tepat
dari kontrol dan manajemen keuangan dapat dipertahankan. Karya Kantor Audit Nasional
mengidentifikasi dan melaporkan terhadap sejumlah kegagalan serius dalam sistem
administrasi dan keuangan yang sebagian mencerminkan penurunan standar dan kontrol
manajemen. Contoh, termasuk Foreign and Commonwealth Office yang memperkenalkan
sistem komputerisasi baru yang tidak bekerja dengan benar sehingga menciptakan iklim yang
kondusif untuk penipuan dan pencurian, Badan Pembangunan Welsh tidak mengikuti
persyaratan hukum yang jelas dimana mereka harus mengajukan skema redundansi baru
mereka ke Kantor Welsh untuk disetujui sebelum mengimplementasikannya, dan Kota
Korporasi Pembangunan yang Baru memungkinkan bekerja dengan nilai £ 37 juta akan
dilakukan melalui kompetisi terbatas dan ketergantungan pada pendekatan yang bijaksana
6
bagi perusahaan yang dipilih.
Sebagai hasil dari kerja Kantor Audit Nasional, Committee of Public Accounts
mengeluarkan laporan yang menetapkan daftar dari poin badan publik yang perlu diingat
dalam rangka untuk menjaga terhadap risiko penyimpangan dalam perilaku bisnis publik -
yang meliputi pentingnya kontrol keuangan yang sehat, sesuai dengan aturan, kepengurusan
yang memadai uang publik dan mencapai value for money.
Contoh ini menggambarkan peran penting yang dimiliki audit eksternal dalam
menegakkan standar etika. Reformasi terkait dengan ‘New Public Management’
menyebabkan keterlibatan sektor swasta jauh lebih besar dalam pengiriman sumber daya
publik. Sementara pendekatan yang lebih entrepreneurial membawa manfaat yang berarti
bahwa keputusan semakin dibuat oleh mereka yang memiliki pengalaman terbatas pada
standar yang diharapkan dalam menjalankan bisnis publik, atau kepentingan mencapai
perubahan yang merasa cepat frustrasi bagi mereka. Standar-standar ini, bagaimanapun,
landasan reputasi untuk integritas kepegawaian. Laporan oleh Committee of Public Accounts
sebagian besar berperan dalam memastikan bahwa bisnis lebih seperti pendekatan
manajemen sektor publik tidak mengorbankan untuk mempertahankan standar kejujuran
masyarakat dan efisiensi.
Sumber: The proper Conduct of Public Business Committee of Public Accounts – Eighth Report 1993–1994 HC 154.
3.1 BAGAIMANA VALUE FOR MONEY MENJAMIN?
Sama pentingnya dengan manajemen keuangan yang kuat, itu tidak akan ada jaminan
tersendiri atas value for money. Dengan tidak adanya pemersatu tujuan yang mudah diukur
tunggal seperti membuat keuntungan, pemerintah berjuang untuk bagaimana cara terbaik
untuk mencapai apa yang diterima secara luas untuk mewakili value for money.
Salah satu solusi yang kini telah diterima secara luas adalah artikulasi yang lebih baik
tentang untuk mencapai apa uang publik dimaksudkan. Dengan cara ini pembenaran untuk
belanja dan proses pendukung atau prosedur dapat ditentukan dan dinilai dalam hal
kontribusi mereka cenderung outcome yang diinginkan. Mendefinisikan hasil di jauh yang
mendukung dalam mengamankan luas dan mampu dalam pengukuran (risikonya adalah
7
bahwa ini menjadi tujuan itu sendiri) untuk menunjukkan prestasi adalah tantangan yang
signifikan. Hasil sering memiliki kewajiban moral dan bisa beragam, seperti mengurangi
kemiskinan anak, mempromosikan gaya hidup sehat, dan mencapai keseimbangan yang lebih
baik antara ketersediaan dan permintaan perumahan sementara mencapai keterjangkauan.
Sering aspirasi sifat dari makna baik tujuannya adalah baik kekuatan dan kelemahan. Di satu
sisi mereka menyatakan arah strategis yang jelas di belakang yang sumber daya dan pendapat
dapat dikumpulkan menjadi. Tapi kecuali mereka terkait dengan bagaimana mereka akan
dicapai - berarti sampai akhir - hasil cepat kehilangan relevansi dengan orang yang mereka
maksudkan agar menginspirasi. Birokrasi berjuang untuk mengembangkan hasil yang berarti
yang mengoptimalkan kualitas layanan dengan efektivitas biaya. Kontribusi yang audit
eksternal dapat membuat ini dan khususnya evaluasi nilai uang dimana beberapa
pertimbangan hasil yang dicapai sangat penting, adalah tema sentral dari bab ini.
3.2 HASIL TRADISIONAL YANG BERHARGA TAPI TIDAK BISA
MENUNJUKKAN NILAI UANG
Seperti yang saya katakan komponen audit tradisional, bagaimanapun, tidak cukup. Hasil
audit keuangan dapat menunjukkan uang yang telah dihabiskan secara sah, dan laporan audit
menunjukkan bahwa prosedur diikuti dan standar etika perilaku yang diamati. Namun,
mungkin informasi berharga ini, ia tidak memberitahu kami jika nilai uang telah diamankan.
Bagaimana mungkin value for money didemonstrasikan?
Jawaban untuk teka-teki ini yang telah paling berpengaruh selama setengah abad
terakhir adalah melalui teori ekonom ‘pilihan publik’ dan aplikasi dalam analisis manfaat
biaya dan efektivitas biaya.
3.3 PILIHAN PUBLIK
Inti dari pendekatan ini adalah bahwa:
setiap individu baik menemukan dan hakim terbaik atas kesejahteraan mereka sendiri,
baik material dan spiritual;
tujuan 'sosial' yang berbeda dari aksi 'individu' adalah, atau seharusnya, untuk
menghasilkan kebijakan yang pelaksanaannya menghasilkan hasil bahwa tidak ada
individu bisa lebih puas kecuali dengan mengorbankan yang lain. Dengan kata lain,
8
tidak ada penataan ulang kebijakan dan pelaksanaannya yang dapat mengakibatkan
peningkatan kesejahteraan;
sedangkan keterbatasan yang tak terelakkan dari sumber daya berarti bahwa aksi
sosial bisa tidak menghasilkan hasil yang lebih baik dari ini, ini menunjukkan bahwa
beberapa orang lebih buruk daripada apa yang mereka inginkan, karena mereka sadar
keinginan yang belum direalisasi. Dan distribusi kesejahteraan tertentu - fungsi
kesejahteraan sosial - bahwa masyarakat mengadopsi atau bertujuan untuk adalah
tanggung jawab khusus dari pemerintah hari untuk menentukan dan mengubahnya;
spesifikasi seperti itu tidak menuntut bahwa pemerintah harus memiliki kebijakan
untuk segala sesuatu atau memerlukan bahwa pemerintah tentu akan dermawan
daripada tirani. Banyak mungkin - memang pasti akan - diserahkan kepada aksi
individu, untuk sektor swasta daripada sektor publik. Dan, jika ada predileksi antara
teori pilihan publik, itu adalah untuk meninggalkan inisiatif sebanyak mungkin untuk
individu swasta dan sektor swasta.
Argumen di sini adalah bahwa politisi dan pegawai negeri sipil, seperti orang lain, dapat
diasumsikan dalam mencari kesejahteraan individu maksimal. Bagi banyak orang ini
mungkin mencakup perhatian kita pada 'kepentingan umum'. Tapi bagi banyak orang lain
insentif akan berusaha untuk memaksimalkan uang, kekuasaan dan pengaruh, dengan hasil
yang berpotensi bencana untuk kepentingan publik, seperti upaya yang dilakukan untuk
meningkatkan pengeluaran publik untuk promosi aman dan kebesaran pribadi, dan untuk
mempromosikan kebijakan yang melayani yang agak khusus daripada kepentingan umum,
dan untuk menerapkannya dalam cara yang mendukung melalui kontraktor tertentu untuk
mengamankan pekerjaan setelah pensiun dan manfaat lainnya - dan melalui penipuan,
pencurian dan korupsi - memberikan reward dibenarkan untuk pekerja sektor publik. Bentuk
birokrasi organisasi menyediakan tanah yang subur untuk kekayaan pribadi untuk
berkembang, terlepas dari semua perlindungan hukum, peraturan dan konvensional untuk
mencegah hal itu. Hal ini diakui, tentu saja, bahwa egoisme dan korupsi dapat ditemukan di
sektor swasta, dan memang, dalam semua lapisan masyarakat dan perlindungan hukum yang
diperlukan di sini juga. Tapi klaim adalah bahwa 'invisible hand' kekuatan kompetitif saluran
keegoisan pribadi terhadap pencapaian kepuasan publik. Seperti Mandeville yang
memasukkan ke dalam The Fable of the Bees, 'meskipun setiap bagian penuh dari wakil
namun seluruh surga'. Dan, menempatkan lama, argumen adalah bahwa cara terbaik untuk
9
membuat uang adalah untuk menyediakan barang dan jasa yang orang ingin membeli -
insentif yang, untuk sebagian besar, absen dari kehidupan seorang birokrat pelayanan publik.
Analisis ini didasarkan pada berbagai asumsi heroik: bahwa seseorang dapat
menentukan fungsi kesejahteraan sendiri, bahwa kepuasan material dan spiritual dapat
dibandingkan dan diperingkat dari waktu ke waktu dan, di dalam dan di antara individu,
bahwa lembaga-lembaga sosial seperti pemerintah dapat menafsirkan keinginan individu
daripada memaksakan mereka sendiri pada orang lain, dan bahwa perubahan selera dan
preferensi dapat diakomodasi. Pada kerangka teoritis – yang berasumsi di awan seperti itu –
pertanyaan yang muncul adalah bagaimana pemerintah mengetahui mana kebijakan terbaik
untuk mencapai fungsi kesejahteraan sosial mereka, artikulasi yang kabur untuk dapat
dilakukan.
Salah satu respon untuk struktur pelayanan publik di banyak aspek dalam cara yang
memungkinkan preferensi individu atau organisasi untuk dilaksanakan. Ada spektrum yang
luas dari contoh kasus di mana hal ini terjadi dengan berbagai tingkat keberhasilan. Pada
tingkat yang paling dasar, pada 1980-an di Inggris ada kemauan berkembang untuk membuka
fungsi lama yang dianggap melestarikan sektor publik pada kekuatan pasar. Fokus awalnya
adalah fungsi pendukung operasional (Kotak 3.4) tetapi pada tahun 1990-an setelah
privatisasi industri-industri nasional ini telah diperpanjang untuk merestrukturisasi monopoli
utilitas tradisional seperti gas dan listrik untuk memungkinkan pilihan individu (Kotak 3.5).
Baru-baru ini pilihan individu telah diperpanjang untuk batas baru dalam khususnya sehingga
memungkinkan bagi pasien untuk memilih di mana mereka menerima perawatan kesehatan
(Kotak 3.6) dan bagi orang tua memiliki suara di sekolah anak-anak mereka yang ada. Hal
ini lebih lanjut diilustrasikan dalam sebuah pidato Perdana Menteri Inggris pada bulan Juni
2006 tentang Pelayanan Publik untuk Abad ke-21 ketika ia diartikulasikan tujuan
menempatkan pengguna layanan publik pertama, dan memberi mereka berdua 'pilihan dan
suara'. 'Pilihan' individu dimaksudkan untuk memberikan pengguna kemampuan yang lebih
besar untuk memutuskan di mana, kapan, oleh siapa dan bagaimana pelayanan publik yang
disediakan, 'suara' menawarkan kesempatan bagi pengguna pelayanan publik untuk
mengekspresikan pendapat mereka dan mereka mendengar dan ditindaklanjuti. Ada Namun,
tetap ada banyak layanan dimana terlepas dari pembuat kebijakan yang paling inventif,
individu atau organisasi tidak dapat secara eksplisit menentukan atau preferensi fungsi
kesejahteraan mereka. Dalam kasus tersebut beberapa cara menilai manfaat dan biaya yang
10
terkait diperlukan untuk membuat pilihan rasional tentang cara terbaik untuk
mengoptimalkan pelayanan.
Kotak 3.4: Tender Jasa Secara Kompetitif untuk Mendukung National Health Service
Pada 1980-an sebagai bagian dari upaya umum untuk meningkatkan value for money di NHS,
tender yang kompetitif diperkenalkan untuk domestik, katering, dan layanan binatu. Ini
adalah perubahan langkah besar untuk sebuah organisasi yang memiliki tradisi kuat
mengandalkan sumber daya di-rumah. Ketiga layanan biaya pada saat sekitar £ 1,2 milyar.
Dari kontrak yang diberikan pemasok sektor swasta memenangkan 32 persen dalam nilai jasa
dalam negeri, 20 persen di layanan binatu dan 7 persen pada katering. Tabungan kumulatif
tahunan atau efisiensi yang dihasilkan oleh inisiatif ini diperkirakan mencapai £ 73 juta tetapi
karena angka ini tidak sepenuhnya bersih dari biaya redundansi staf tidak lagi diperlukan
value for money untuk perbaikan dalam total biaya mungkin telah dibesar-besarkan.
Sumber: Competitive Tendering in the National Health Service Report by the Comptroller and Auditor General (HC 319, Session 1986–87).
Kotak 3.5: Memberikan Pelanggan sebuah Pilihan - Sosialisasi Persaingan ke Pasar
Gas Domestik
Pada April 1996 orang di Inggris tidak lagi harus bergantung pada satu pemasok monopoli
gas domestik mereka. Sebuah restrukturisasi besar-besaran industri diprakarsai oleh
Pemerintah memungkinkan pemasok lain untuk memasuki pasar. Akibatnya pelanggan yang
telah merubah distributor mereka sampai dengan Agustus 1998 menghemat tagihan mereka
rata-rata £ 78 per tahun secara riil sementara mereka yang tinggal dengan mantan monopoli
pemasok British Gas rata-rata hemat £ 48. Sementara, bagaimanapun, 30 persen pelanggan
merasa mudah untuk mengubah pemasok 27 persen mengatakan hal itu sulit. Ada mengambil
rendah sampai layanan khusus untuk orang tua dan cacat dan mereka yang menggunakan
meter prabayar (cenderung berpenghasilan rendah) telah diuntungkan setidaknya dari harga
yang lebih rendah. Sejumlah faktor menyarankan bahwa kompetisi saja tidak bisa diandalkan
untuk melindungi pelanggan - pilihan rasional harus dilengkapi dengan beberapa bentuk
peraturan untuk melindungi kepentingan semua warga negara '.
Sumber: Office of Gas Supply: Giving Customers a choice – the introduction of competition
11
in the domestic gas market, Report by the Comptroller & Auditor General (HC 403, Session 1998–1999).
Kotak 3.6: Pilihan Pasien di Rujukan Point of GP
Departemen Kesehatan kini memiliki kebijakan bahwa setiap janji rumah sakit akan dipesan
untuk kenyamanan pasien sehingga memudahkan pasien dan Dokter Umum (dokter) mereka
untuk memilih rumah sakit dan konsultan yang paling sesuai dengan kebutuhan mereka.
Tujuannya adalah untuk menyediakan pasien dengan kesempatan untuk memilih antara
penyedia layanan kesehatan 4-5 untuk perawatan rumah sakit secara elektif. Ini akan berlaku
untuk sekitar 9,4 juta pasien yang dirujuk untuk perawatan di rumah sakit setiap tahun.
Sedangkan tujuan utama adalah untuk meningkatkan pelayanan bagi pasien diperkirakan
bahwa pilihan yang lebih besar harus mengarah pada efisiensi senilai £ 71 juta. Sebuah
review oleh NAO menemukan bahwa efektivitas kebijakan dapat ditempatkan pada risiko
yang kurang memadainya kapasitas dalam hal kurangnya kesadaran kebijakan dokter untuk
menawarkan pilihan yang lebih besar. Dan, 60 persen dari mereka yang tahu tentang hal itu
adalah ke arah negatif, dan kesiapan sistem TI - dengan Choose and Book Service.
Sumber: Patient Choice at the Point of GP Referral, Report by Comptroller and Auditor General (HC 186, Session 2004–2005).
3.4 ANALISIS MANFAAT BIAYA DAN ANALISIS EFEKTIVITAS BIAYA
Jawaban untuk masalah ini yang muncul pada 1960-an dan 1970-an adalah untuk
menerapkan beberapa bentuk analisis biaya manfaat untuk perumusan kebijakan. Pendekatan
tersebut memungkinkan biaya dan manfaat dari setiap pilihan kebijakan yang akan
dinyatakan dalam istilah sebanding – yang hampir selalu berarti istilah moneter – dari waktu
ke waktu, biaya dan manfaat harus didiskontokan untuk nilai tunainya, dan kebijakan terbesar
dengan net present value diadopsi dalam batas-batas sumber daya yang tersedia ke dan
dijamin oleh pemerintah. Analisis efektivitas biaya ini kemudian diterapkan untuk
menentukan cara terbaik untuk menghasilkan setiap output kebijakan.
Departemen Keuangan Green Book: Penilaian dan Evaluasi di Pemerintah Pusat
menawarkan bimbingan tentang bagaimana hal ini mungkin dilakukan. Pada dasarnya dalam
formulasi kebijakan dunia yang ideal harus mengikuti siklus yang didefinisikan (Kotak 3.7)
12
sebagai dasar pemikirannya, sering mencerminkan prioritas politik, jelas diartikulasikan,
tujuan utama didefinisikan dalam hal output yang diinginkan dan akhirnya hasil, berbagai
pilihan untuk mencapai yang dipertimbangkan dan dibandingkan baik dari segi biaya dan
manfaatnya (dan khususnya apakah manfaat cenderung selaras dengan dasar pemikiran –
imperatif politik yang mendasari). Akhirnya, mungkin yang paling penting, implementasi
dirancang dengan baik, diuji dan dipantau dengan keberhasilan secara keseluruhan dievaluasi
dan pelajaran penting yang dapat dipelajari dan ditindaklanjuti. Dalam siklus ini luas rentang
masalah yang sering saling terkait juga perlu diperhitungkan seperti keterjangkauan,
implikasi makro ekonomi yang lebih luas, dampak lingkungan yang potensial, inklusi sosial
dan implikasi dalam hal potensi beban regulasi pada bisnis dan warga negara. Tentu saja, itu
tidak sesederhana itu. Kebijakan jarang dikembangkan dari basis nol – mereka berkembang
dan sering menarik pengalaman di tempat lain. Sebagai contoh, Sure Start, program Inggris
untuk mendukung perkembangan anak-anak selama tahun-tahun awal mereka menarik secara
luas pada kebijakan serupa di Amerika Serikat. Namun, menilai biaya dan membentuk
perkiraan yang dapat diandalkan secara tambahan – peningkatan manfaat secara langsung
disebabkan oleh intervensi kebijakan baru – dapat menjadi kompleks. Mengukur akurat
kemungkinan nilai uang masa depan dengan akurasi yang signifikan bisa sulit, tetapi
pendekatan terstruktur analisis biaya manfaat dapat membantu mengidentifikasi risiko kunci
untuk value for money yang kemudian dapat dikelola.
13
Opsi appraisal sering menjadi bagian yang paling penting dari analisis. Awalnya berbagai
pilihan harus diidentifikasi dan dikaji. Hal ini membantu untuk mengukur solusi yang tepat.
Sebuah shortlist kemudian dapat dibentuk untuk menjaga proses yang dapat dikelola, dengan
menerapkan teknik meresum atas perkiraan atau data ringkasan tingkat tinggi. Opsi
'melakukan minimum' harus selalu dilakukan ke depan dalam shortlist, untuk bertindak
sebagai cek terhadap aksi yang lebih intervensionis.
Setiap opsi ini kemudian dinilai dengan menentukan Kasus Dasar. Ini adalah estimasi
terbaik dari biaya dan manfaat (Kotak 3.8). Perkiraan ini kemudian dapat disesuaikan dengan
mempertimbangkan skenario yang berbeda, atau sensitivitas opsi untuk perubahan dapat
dimodelkan dengan mengubah variabel kunci. Lebih lengkap, appraisal dapat dikembangkan
sebagai berikut:
Mengidentifikasi dan menilai biaya dari setiap pilihan.
Mengidentifikasi dan menilai manfaat dari setiap pilihan.
Jika perlu, menyesuaikan nilai biaya dan manfaat untuk:
o dampak distribusi (efek dari usulan pada kelompok masyarakat yang berbeda);
o pergerakan harga relatif.
14
Menyesuaikan waktu kejadian biaya dan manfaat dengan mendiskontokannya, untuk
mendapatkan nilai tunainya.
Jika perlu, menyesuaikan perbedaan materi dalam pajak antara pilihan.
Sesuaikan untuk risiko dan optimisme untuk memberikan Kasus Dasar, dan
mempertimbangkan dampak dari perubahan variabel kunci dan skenario masa depan
yang berbeda pada Kasus Dasar.
Pertimbangkan impact yang tidak dinilai (baik biaya dan manfaat), menggunakan
bobot dan teknik scoring jika sesuai.
Kotak 3.8: Analisis Biaya Manfaat
Analisis biaya manfaat (Cost Benefit Analysis – CBA) adalah pendekatan mapan dalam
pilihan penilaian. Aplikasi pertama dalam konteks pemerintah Inggris adalah sebagai bagian
dari penilaian terhadap pembangunan jalan tol M1 dari London ke Birmingham pada tahun
1960. Sejak 1980-an CBA telah semakin diterapkan, baik di dalam departemen pemerintah
dan independen, untuk memeriksa aspek bisnis pemerintah yang lebih luas dari investasinya,
misalnya, transportasi, kesehatan atau program pembangunan. Secara khusus, cukup banyak
pekerjaan yang telah dilakukan dengan menerapkan CBA untuk regulasi. Munculnya Private
Finance Initiative (PFI) di Inggris juga memberikan dorongan bagi departemen untuk
menerapkan teknik CBA pada penilaian dan evaluasi PFI dan penawaran Public Private
Partnership.
Dalam kebanyakan CBA, lebih mudah untuk memperkirakan biaya daripada manfaat.
Dalam berurusan dengan biaya, pembuat kebijakan menempatkan perkiraan moneter pada
pengalaman yang terdahulu atau biaya sumber daya bagi perekonomian secara keseluruhan
sebagai akibat dari tindakan, program atau keputusan berdasarkan pertimbangan. Dengan
kata lain, barang atau jasa harus dihitung biayanya pada nilai dalam penggunaan alternatif
terbaik atas barang atau jasa yang bisa dimasukkan (yaitu, biaya kesempatannya). Perhatikan
bahwa biaya peluang dapat timbul tanpa adanya pembayaran kasus, misalnya jika peralatan
atau tanah, yang jika tidak bisa digunakan untuk keperluan lain, terikat oleh sebuah proyek.
Manfaat kadang-kadang diukur dalam istilah ekonomi konvensional. Contohnya
adalah pendapatan bersih dari hasil pertanian yang dihasilkan dari proyek irigasi skala besar.
Kesulitan muncul ketika manfaat kolektif atau publik di alam, seperti dampak terhadap
15
lingkungan atau kesehatan dan keselamatan manusia. Ini bukan barang yang diperdagangkan
di pasar manapun. Namun demikian, CBA yang ketat mensyaratkan bahwa hal tersebut harus
diukur dalam istilah moneter. Umumnya nilai uang yang melekat pada manfaat tersebut baik
'terungkapkan' secara tidak langsung, dengan mengamati bagaimana manfaat tersebut
mempengaruhi harga atau kuantitas lain yang baik, atau ditimbulkan dengan cara
menanyakan tentang preferensi ditujukan kepada penerima manfaat.
Sumber: The Green Book Appraisal and Evaluation in Central Government – http://www.greenbook.treasury.gov.uk and Measuring Costs and Benefits – A guide on cost benefit and cost effectiveness analysis http://www.nao.org.uk
Pilihan penilaian berikutnya, kriteria keputusan dan penilaian harus digunakan untuk memilih
pilihan terbaik, yang kemudian harus disempurnakan menjadi solusi. Konsultasi penting pada
tahap ini, terlepas dari apakah itu telah terjadi sebelumnya. Rute Pengadaan juga harus
dipertimbangkan, termasuk peran sektor swasta. Masalah yang mungkin memiliki dampak
material terhadap keberhasilan pelaksanaan proposal harus dipertimbangkan selama tahap
penilaian, sebelum dana yang signifikan disahkan. Hal ini untuk memastikan bahwa hasilnya
tergambarkan dalam penilaian tersebut mendekati dengan apa yang akan terjadi. Sebuah
contoh yang baik dari penerapan analisis efektivitas biaya adalah program vaksinasi
Meningitis C Departemen Kesehatan. Keputusan harus dibuat tentang respon kebijakan
terbaik dan kemungkinan dampak pada kualitas hidup yang sangat sulit untuk
dikuantifikasikan (Kotak 3.9).
Kotak 3.9: Program Vaksinasi Meningitis C Departemen Kesehatan
1. Meningitis C adalah penyakit yang sangat serius yang menyebabkan radang selaput
otak. Selama tahun 1990 jumlah kasus yang dikonfirmasi dari penyakit mulai
meningkat (Gambar 1) dan selama tahun 1998 penyakit ini mengakibatkan sekitar 150
kematian terutama kalangan anak-anak dan remaja. Dari mereka yang selamat dari
penyakit tersebut sekitar satu dari empat komplikasi yang diderita seperti amputasi,
kerusakan otak dan tuli.
16
Sumber: PHLS Meningococcal Reference unit.
2. Dalam menanggapi dampak dan pertumbuhan Meningitis C, Departemen Kesehatan
(Departemen) pada bulan Juli 1999 mengumumkan pengembangan vaksin yang aman
dan efektif baru dan program vaksinasi dengan tujuan mengurangi jumlah terbesar
kasus dan kematian dalam waktu yang terpendek mungkin. Program ini dilaksanakan
satu tahun lebih cepat dari jadwal.
3. Departemen diberikan sekitar 18 juta vaksinasi antara November 1999 dan Desember
2000 dan terkoordinasi pekerjaan mereka dengan beberapa 29.000 sekolah, 100
otoritas kesehatan dan sekitar 30.000 Dokter Umum. Program vaksinasi adalah yang
terbesar sejak diperkenalkannya vaksin polio pada tahun 1950 dan biaya sekitar £ 300
juta termasuk biaya vaksin, biaya penyediaan program melalui Dokter Umum dan
perawat, dan biaya kampanye informasi. Hal ini juga menjadikan Departemen
mengelola pola kompleks stakeholder.
4. Sumber daya untuk mengobati penyakit dan penyakit yang terbatas dan akibatnya
Departemen harus menetapkan prioritas dalam perawatan kesehatan untuk
memastikan mereka mencapai value for money. Departemen ini meneliti biaya yang
akan terlibat dalam program vaksinasi dengan keuntungan mungkin dalam kesehatan:
Dalam hal jumlah harapan hidup dari orang-orang yang tidak lagi mungkin
meninggal akibat penyakit tersebut;
Peningkatan kualitas hidup mereka yang tidak menderita cacat yang dihasilkan
17
seperti amputasi dan tuli;
Biaya untuk membeli dan memberikan vaksin;
Penghematan biaya melalui pengurangan jumlah penerimaan rumah sakit dan
pengobatan jangka panjang dari mereka yang menderita cacat yang disebabkan
oleh penyakit.
5. Departemen mengidentifikasikan bahwa akan biaya £ 1.400 untuk setiap tahun korban
potensial tetap bebas dari cacat sebagai akibat dari imunisasi. Departemen
membandingkan efektivitas biaya dari program vaksinasi dengan bentuk-bentuk
intervensi kesehatan yang telah dinilai dengan menggunakan kriteria yang sama dan
mampu menyimpulkan bahwa program vaksinasi menggunakan value for money
dengan baik.
Sumber: Modern Policy Making: Ensuring Policies Deliver Value for Money. Report by the Comptroller and Auditor General (HC 289, Session 2001–2002).
Value for money tidak hanya tergantung pada desain kebijakan, meskipun hal ini jelas sangat
penting, tetapi juga pada bagaimana kebijakan tersebut dijalankan – dimensi 'efektivitas
biaya' yang disebutkan di atas. Khususnya sejak 1980-an, pemerintah telah bergelut dengan
masalah bagaimana solusi terbaik untuk memberikan kebijakan yang hemat biaya dan
memenuhi kebutuhan dan harapan warga. Hal ini telah terwujud dalam model yang berbeda
tapi dalam tema yang sama adalah:
pemisahan perumusan kebijakan dari pelaksanaannya (yang terakhir menjadi
tanggung jawab lembaga-lembaga agencies operating at arms length yang semi
otonom) – premisnya adalah bahwa keahlian dari mereka yang terlibat dalam
pembuatan kebijakan tidak selalu sama dengan yang diperlukan untuk menjamin
keberhasilan pelaksanaan;
meningkatnya penggunaan pasar dan kompetisi dalam penyediaan layanan publik
(misalnya mengontrakkan dan jenis mekanisme pasar lainnya), dan,
lebih banyak penekanan pada kinerja, output, dan kebutuhan pelanggan.
Di Selandia Baru misalnya, UU Negara Bagian 1988 dan UU Keuangan Publik 1989
membuat kerangka baru hubungan antara pihak yang terlibat dalam manajemen publik.
Dengan penekanan diucapkan pada kinerja juga cepat mengubah cara pelayanan publik yang
nampak dan dioperasikan. Menteri menjadi eksplisit bertanggung jawab untuk mencapai hasil
18
kebijakan kunci dan menandatangani perjanjian pembelian resmi dengan kepala eksekutif
departemen yang tugasnya adalah untuk memberikan serangkaian output dengan biaya
tertentu. Prestasi terhadap target output ini dilaporkan setiap tahun bersama dengan laporan
keuangan departemen dan secara resmi diaudit oleh Kantor Auditor General (Kotak 3.10).
Penekanan pada pengelolaan hasil muncul di negara-negara lain. Di Amerika Serikat
misalnya UU Kinerja Pemerintah dan Hasil (GPRA) 1993 mengharuskan setiap agen Federal
untuk mengembangkan rencana strategis untuk meletakkan misinya, tujuan jangka panjang
dan tujuan dan strategi untuk mencapainya.
Kotak 3.10: Pengalaman Selandia Baru: Sebuah pendekatan terstruktur untuk
mencapai value for money: Departemen Pendidikan – Te Tahuhu o te Matauranga
Reformasi sektor publik Selandia Baru pada akhir 1980-an dan awal 1990-an yang
memerlukan badan publik untuk mengadopsi kerangka kerja yang lebih terstruktur
untuk mencapai hasil-hasil kebijakan yang diinginkan.
Parlemen menilai hasil yang spesifik dengan uang. Pada tahun 2004-05 Departemen
Pendidikan memiliki 10 kelas output mulai dari layanan pembelian untuk memberikan
pendidikan bagi anak-anak untuk administrasi peraturan pendidikan.
Pernyataan hasil pencapaian penting yang dihasilkan setiap tahun misalnya - 2004/05
Departemen melaporkan kemajuan dalam mengurangi kesetaraan di dalam hasil
pendidikan khususnya dalam hal pencapaian pendidikan yang lebih baik oleh
mahasiswa Maori dan Pasifa. Ini disajikan secara terperinci di bawah:
19
Auditor eksternal, dalam hal ini Ernst and Young bertindak atas nama Controller dan
Auditor General mempertimbangkan pencapaian kinerja pelayanan mengklaim dan
2004-05 melaporkan bahwa 'laporan keuangan cukup mencerminkan pencapaian
kinerja pelayanan diukur terhadap target kinerja',
Komentar: Ini adalah pendekatan yang lebih terstruktur untuk menetapkan tujuan dan
sasaran kebijakan dan pelaporan pencapaian secara sistematis. Ini menggambarkan,
bagaimanapun, bahwa mengurangi output yang dibutuhkan untuk definisi tunggal singkat
yang bermakna sering sangat sulit. Dan sementara beberapa upaya dilakukan untuk
melaporkan prestasi hasil langkah-langkah yang digunakan pada dasarnya orang-orang
menengah – dalam hal ini tingkat partisipasi kasus dan tidak tercakup oleh opini audit
Auditor General.
Sumber: New Zealand Ministry of Education Annual Report 2005 – http://www.minedu.govnt.nz.
GPRA mendefinisikan tujuan kinerja sebagai level target kinerja (baik output atau outcome)
dinyatakan sebagai nyata, tujuan terukur, terhadap yang berprestasi yang akan dibandingkan.
Jika tujuan kinerja tidak dapat dinyatakan secara kuantitatif, GPRA memungkinkan Kantor
Manajemen dan Anggaran (Badan Federal Amerika Serikat yang bertanggung jawab untuk
20
Keuangan) untuk mengotorisasi alternatif bentuk tujuan, termasuk deskripsi program yang
sukses dan minimal efektif atau kriteria lain, keduanya menyatakan dengan ketepatan yang
cukup untuk memungkinkan penilaian independen terhadap kinerja.
Sejak tahun 1998, departemen pemerintah Inggris telah sepakat, di samping alokasi
sumber daya, target nasional dalam bentuk Komitmen Layanan Umum menetapkan hasil
yang terukur bahwa departemen berusaha untuk mencapai. Target ini menuruni rantai
pengiriman organisasi yang terlibat dalam pelayanan publik dalam bentuk target lokal yang
lebih didukung oleh ukuran kinerja.
Bagaimana auditor eksternal untuk menilai pelaksanaan output yang direncanakan
dan hasil yang muncul dari biaya-manfaat dan analisis efektivitas biaya - atau dari keputusan
kebijakan pemerintah yang tidak didasarkan pada penggunaan teknik ini tetapi hanya
merupakan respon terhadap komitmen ideologi atau tekanan langsung. Ini sering memulai
pada dengan analisis terbatas atau, memang, hampir tidak ada analisis sama sekali.
Jawaban yang telah muncul selama 20-30 tahun terakhir adalah, "Dengan audit value
for money”.
3.5 AUDIT VALUE FOR MONEY
Apa yang kita maksud dengan audit value for money dan apa yang ingin dicapai? Diterima
secara luas definisi standar adalah bahwa itu adalah tentang ekonomi, efisiensi dan
efektivitas. Di Inggris tahun 1983 Undang-Undang Audit Nasional menyatakan bahwa
Pengawas Keuangan dan Auditor General dapat melakukan pemeriksaan ke dalam
perekonomian, efisiensi dan efektivitas yang ada (departemen pemerintah atau badan lain
yang relevan) telah menggunakan sumber dayanya dalam melaksanakan fungsinya. Undang-
undang ini tidak mendefinisikan istilah ini tetapi Kotak 3.11 menggambarkan bagaimana
mereka telah banyak ditafsirkan. Mereka merangkul prinsip-prinsip ekonomi dalam asumsi
yang melekat mereka tentang perlunya untuk dapat menghitung biaya yang relevan dan
manfaat dalam membentuk penilaian yang dapat diandalkan tentang value for money. Hal ini,
bagaimanapun, dimensi efektivitas yang terdekat dengan biaya manfaat dan efektivitas biaya
dalam keprihatinannya dengan prestasi hasil, dan efektivitas dapat didefinisikan untuk
memasukkan kepedulian terhadap nilai-nilai seperti, misalnya, perlindungan lingkungan,
ekuitas, dan standar etika lainnya.
21
Kotak 3.11: Ekonomi, Efisiensi, Efektivitas. Apa yang dimaksud dengan ekonomi,
efisiensi, dan efektivitas?
Ekonomi
Meminimalkan biaya sumber daya yang digunakan untuk suatu kegiatan, sementara dengan
memperhatikan mutu yang sesuai. Contoh: Apakah rumah sakit membeli persediaan pada
kualitas yang ditentukan dengan harga termurah? Apakah pengujian pasar dari fungsi TI
mengakibatkan pengurangan harga untuk layanan tetapi tetap menjaga kualitas?
Efisiensi
Hubungan antara output, dalam hal barang, jasa atau hasil lainnya, dan sumber daya yang
digunakan untuk menghasilkannya. Suatu kegiatan yang efisien memaksimalkan output untuk
masukan yang diberikan, atau meminimalkan masukan untuk output tertentu dan, dengan
demikian, saat membayar tetap memperhatikan kualitas yang sesuai. Contoh: Apakah waktu
tunggu berkurang, tanpa biaya tambahan dan tanpa penurunan kualitas layanan? Apakah
biaya menjalankan perbaikan depo diminimalkan sementara meningkatkan jumlah kendaraan
dilayani untuk memenuhi standar keselamatan dan operasional?
Efektivitas
Sejauh mana tujuan telah dicapai dan hubungan antara outcome yang diharapkan dan impact
yang nyata dari suatu kegiatan. Contoh: Apakah program departemen memiliki impact yang
jelas dan positif terhadap kualitas layanan yang diterima oleh warga negara? Apakah praktik
manajemen telah membaik membantu menurunkan kadar penyakit dalam organisasi? Apa
impact lingkungan telah muncul dari perubahan kebijakan departemen?
Source: UK National Audit Office – Value for money Handbook – a guide for building quality into VFM examinations – http://www.nao.org.uk/.
Value for money, atau 'audit kinerja' seperti yang dikenal di beberapa negara, berutang
banyak pada audit publik jenis tradisional yang telah dibahas di awal bab ini. Hal ini
khususnya terjadi pada bukti penting yang dapat diandalkan dan komprehensif serta idealnya
harus mampu berdiri untuk tantangan hukum, yang mencerminkan asal-usul hukum audit
publik tradisional. Prasyarat ini tercermin dalam prinsip-prinsip standar praktik yang
sebagian besar kantor audit publik mengikuti dan melaksanakan kerja berdasarkan value for
22
money. Misalnya, NAO menganut delapan prinsip yang meringkas kualitas fundamental dan
karakteristik yang harus menandai kerja value for money kita yaitu: kompetensi, integritas,
ketelitian, objektivitas dan independensi, akuntabilitas, menambah nilai, ketekunan, dan
komunikasi yang jelas. Organisasi Internasional Institusi Audit Tertinggi (The International
Organization of SupremeAudit Institutions – INTOSAI) juga telah mengeluarkan pedoman
untuk kinerja usaha dan audit value for money yang secara luas dipatuhi.
Dua karakteristik definisi telah muncul dari perkembangan pemeriksaan value for
money selama 20-30 tahun terakhir: fokus lebih besar pada pencapaian hasil dan penerapan
yang lebih luas dan canggih berbagai teknik diagnostik dan analisis yang mendasari penilaian
dari value for money, dan akibatnya perlu mengandalkan seperangkat keterampilan yang jauh
lebih multidisiplin.
3.6 FOKUS PADA HASIL YANG LEBIH BESAR
Salah satu cara menganalisis value for money adalah untuk mempertimbangkan hubungan
antara input, output dan outcome (Kotak 3.12). Hal ini biasanya disajikan sebagai hubungan
linear tetapi sering perbedaan antara output dan outcome adalah tidak jelas. Misalnya,
mendapatkan gelar sarjana yang baik dapat digolongkan sebagai 'output' tetapi juga dapat
dilihat sebagai tindakan yang wajar pencapaian pendidikan dan dengan demikian dianggap
sebagai ‘outcome’. Yang jelas, bagaimanapun, adalah bahwa outcome yang warga harapkan
atas pelayanan publik dan pemerintah untuk memberikan dan mempengaruhi sekarang lebih
banyak. Sering dirangsang oleh liputan media yang ada kepentingan lebih besar dalam
kualitas pelayanan publik.
Masyarakat juga lebih peduli tentang keberlanjutan dan dampak terhadap lingkungan
untuk generasi sekarang dan masa depan, globalisasi dan implikasinya terhadap kinerja
ekonomi dan keamanan nasional, dan keragaman dan sejauh mana orang tidak
didiskriminasikan karena usia mereka, jenis kelamin, cacat, seksualitas atau di mana mereka
tinggal. Dalam semua bidang pemerintahan semakin aktif baik sebagai regulator, pembebas
langsung layanan publik atau fasilitator dalam membangun pengaturan di mana orang lain
dapat memberikan layanan melalui dana publik.
Sebuah gambaran singkat dari mandat kantor audit yang lainnya menggambarkan
bahwa audit publik lebih fokus pada pencapaian outcome. Strategi Court of Audit Belanda
(the Algemene Rekenhamer) tahun 2004-2009 menyoroti kesenjangan yang tumbuh antara
23
perumusan kebijakan dan implementasi. Sekarang ini adalah aspek penting dari pekerjaan
yang berfokus pada tiga bidang kegiatan pemerintah – pelayanan publik (kesehatan,
pendidikan, pekerjaan, dan pendapatan), keamanan (keamanan hidup dan lingkungan,
keamanan pangan dan memerangi terorisme), dan pembangunan berkelanjutan (energi yang
berkelanjutan, pemanfaatan sumber daya alam, dan keanekaragaman hayati). Audit
Pengadilan Federal Brasil memiliki empat 'e' untuk melaporkan kesetaraan dalam
pelaksanaan program-program pemerintah. Kantor Auditor General di Kanada berada di garis
depan memperjuangkan pelaporan lingkungan kepada DPR. Tetapi ini hanya beberapa
contoh tentang bagaimana mandat audit yang sedang ditafsirkan dengan cara baru.
Kotak 3.12: Hubungan antara Input, Output dan Outcome
Contoh Masukan Input Input/Output Masukan Output Outcome
Pendidikan pegawai negeri
(guru, dosen)
Pelatihan,
bahan ajar dan
infrastruktur
Program
pendidikan
universitas
Hasil pemeriksaan
dan perbaikan
pencapaian
pendidikan
Kinerja
Ekonomi
Hibah untuk usaha
kecil, investasi
dalam
pengembangan
keterampilan,
dukungan untuk
Penelitian dan
Pengembangan
Peraturan,
Pelatihan,
Akses ke dana
investasi
Bisnis baru,
produktivitas
yang lebih baik,
tingkat
keterampilan
yang lebih tinggi
Peningkatan kinerja
ekonomi,
pengurangan
kesenjangan antar
daerah dalam
kekayaan ekonomi
Kesehatan Staf profesional
Dokter dan
perawat.
Program
vaksinasi.
Program
pasien yang
diobati
Pencegahan
Kualitas hidup dan
kesejahteraan
Kinerja ekonomi
24
Infrastruktur, IT
dan peralatan
medis
kesehatan
preventif.
Akurasi
diagnosis
penyakit
Standar
kesehatan
masyarakat
nasional
inklusi sosial
Sumber: National Audit Office
Di Inggris proporsi laporan NAO menganggap pencapaian hasil terus meningkat
selama delapan tahun terakhir (Kotak 3.13) dan telah membahas berbagai isu. Sebuah contoh
adalah fokus pada kualitas pelayanan publik seperti laporan saya ke Parlemen atas stasiun
kereta api Inggris yang menemukan bahwa kepuasan penumpang dengan stasiun kereta api
yang hanya sedikit meningkat dalam beberapa tahun terakhir dan masih tetap rendah untuk
banyak stasiun dan banyak fasilitas yang disediakan. Laporan Pengurangan Kerusakan Otak
(Reducing Brain Damage): akses cepat ke perawatan stroke lebih menyoroti peningkatan
outcome yang dapat dicapai jika pasien diberi akses cepat ke pemindaian otak, dirawat di unit
stroke khusus dan diberikan akses awal untuk layanan rehabilitasi. Kesetaraan perlakuan dan
inklusi juga merupakan aspek penting dari kualitas layanan dan keberhasilan kebijakan
pemerintah untuk mencapai hal ini dievaluasi dalam laporan ‘Memberikan Pelayanan Publik
untuk Beragam Masyarakat’ saya. Mengatasi rentang yang lebih luas dari isu-isu terkait hasil
adalah fitur umum dari banyak kantor audit. Contoh yang baik adalah laporan dari Kantor
Auditor General Kanada pada dukungan pendidikan yang diberikan ke First Nation Indian
Community (Kotak 3.14) dan laporan oleh Kantor Audit Nasional Australia dalam keamanan
penerbangan setelah peristiwa 11 September 2001 (Kotak 3.15 ).
Kotak 3.13: Proporsi Laporan Kantor Audit Nasional yang didominasi terfokus pada
pencapaian outcome
25
Komentar: analisis ini berfokus pada laporan yang hampir secara eksklusif
mengetahui pencapaian outcome. Laporan lain meliputi isu outcome yang
tidak eksklusif.
Sumber: UK National Audit Office – website http://www.nao.org.uk/.
Kotak 3.14: Indian and Northern Affairs Canada – Program Pendidikan dan Dukungan
Mahasiswa Pasca Sekunder
Di Kanada masyarakat First Nations adalah kecil yaitu kurang dari 500 warga. Dengan
demikian sekolah mereka mengalami kesulitan menyediakan berbagai layanan pendidikan.
Sekitar 40 persen dari penduduk Indian yang terdaftar adalah di bawah usia 19 dibandingkan
dengan 25 persen untuk populasi Kanada. Pada tahun 2004 Kantor Auditor General Kanada
meneliti dukungan yang diberikan kepada siswa First Nation dan melaporkan bahwa:
Sebuah kesenjangan pendidikan yang signifikan antara orang First Nations yang
hidup pada cadangan dan penduduk Kanada secara keseluruhan dan bahwa waktu
diperkirakan untuk menutup kesenjangan ini telah meningkat sedikit dari sekitar 27
sampai 28 tahun. Jumlah orang First Nations yang memiliki sertifikat pasca-sekolah
26
menengah, diploma, atau gelar terus berkembang. Cara [Departemen]
mengalokasikan dana untuk First Nations tidak menjamin akses yang adil ke
sebanyak mungkin dan mahasiswa Departemen tidak tahu apakah dana yang
dialokasikan telah digunakan untuk tujuan yang dimaksudkan.
Sumber: Office of the Auditor General of Canada/Bureau du verficateur general du Canada November 2004 Report http://www.oagbvg. gc.ca.
Kotak 3.15: Keamanan Penerbangan di Australia
Kantor Audit Australia sebelumnya mengaudit keamanan penerbangan pada tahun 1998.
Setelah peristiwa 11 September 2001 itu dilakukan evaluasi lebih lanjut dari Departemen
Transportasi dan tindakan Pembangunan Daerah untuk memperkuat keamanan penerbangan
Australia. Secara keseluruhan Kantor Audit menemukan bahwa Departemen telah merespon
dengan baik peristiwa 11 September. Laporan menyimpulkan, bagaimanapun, bahwa:
Sebagai badan dengan tanggung jawab pengawas, Departemen bisa menunjukkan
lebih pro-aktif dan kepemimpinan efektif dengan melibatkan berbagai organisasi dan
orang-orang yang terlibat dalam memberikan keamanan penerbangan, terutama
karena keamanan bergantung pada setiap orang memainkan peran mereka untuk
memastikan hasil yang efektif. Tantangan terbesar untuk Departemen terutama
mengingat peristiwa baru-baru ini untuk secara efektif mendorong budaya keamanan
yang lebih kuat di seluruh industri. Departemen dapat menunjukkan kepemimpinan
yang lebih kuat dengan menetapkan, memantau dan meninjau target kinerja untuk
industri, dan dengan menggunakan berbagai strategi manajemen untuk mendorong
industri untuk mencapainya. Dalam konteks ini, kemajuan dalam pelaksanaan
rekomendasi dari audit 1998 telah dibatasi. Sebaliknya, upaya Departemen telah
difokuskan pada modernisasi kerangka peraturan keamanan penerbangan.
Sumber: Australian NAO Report No 26 Aviation Security in Australia 2002–2003 http://www.anao.gov.au.
3.7 TEKNIK DIAGNOSA DAN ANALITIS YANG LEBIH CANGGIH
Evaluasi value for money terhadap fokus yang lebih besar pada prestasi, keluaran dan hasil
dari program pemerintah telah meminta auditor untuk menarik rentang yang lebih luas dari
teknik. Ini mungkin termasuk kembali tampil untuk tujuan yang bersifat evaluasi atas analisis
27
biaya-manfaat dan efektivitas biaya yang pemerintah telah gunakan dalam merancang
program. Dimana teknik ini belum digunakan, auditor dapat menggunakannya sendiri untuk
mengevaluasi penerapan opsi kebijakan yang telah dipilih.
Hal ini diilustrasikan oleh dua contoh. Pada tahun 1950 review proyek pertahanan
sebagian besar akan mengandalkan dua sumber bukti: pemeriksaan berkas dan wawancara.
Auditor akan memetakan dan menggambarkan peristiwa atau keadaan yang mengarah ke
keputusan atau tindakan. Dimana ada kinerja yang kurang akan mengarahkan dan
memastikan intervensi atas sebagian besar bertanggung jawab. Di sektor pertahanan
keterampilan kunci dalam memahami manajemen kontrak dan sebagian besar diperoleh
melalui pengalaman. Ada sangat sedikit ketergantungan pada keahlian spesialis, analisis
komparatif atau data kualitatif. Evaluasi berdasarkan jenis proyek pertahanan saat ini sangat
berbeda. Sebuah penilaian kontrak dan manajemen proyek akan tetap penting tetapi di
samping auditor secara rutin akan berusaha untuk mendapatkan pandangan mereka
diperlukan untuk menggunakan peralatan untuk meminta jaminan atas operasional yang
cocok untuk tujuan. Saran teknis Spesialis akan dicari dan berbagai data Triangulasi untuk
menguatkan kesimpulan tentang kinerja dan manfaat. Perbandingan antara review pengadaan
Pesawat Swift pada tahun 1955 dan Bowman Combat Infrastructure Platform pada tahun
2006 menggambarkan perbedaan dalam pendekatan yang sangat baik (Kotak 3.16).
Kotak 3.16: Bagaimana dasar bukti untuk pengujian value for money telah
dikembangkan dan diperluas
Pengadaan Pesawat Terbang
Swift - 1955
Bowman Combat Infrastructure Platform - 2006
Sebuah kontrak telah ditetapkan
pada tahun 1950 untuk pengadaan
492 pesawat terbang Swift. Perintah
itu kemudian dikurangi menjadi 170
terutama pada tahun 1955 karena 39
pesawat pertama yang dikirim tidak
sesuai dengan standar yang
diperlukan untuk layanan skuadron.
Menteri Keuangan dan Departemen
Bowman adalah program £ 2.4 miliar untuk mengubah
medan perintah komunikasi dan kontrol melalui
pengenalan radio digital Bowman dan Platform
Infrastruktur Tempur (Combat Infrastructure Platform
– CIP) yang canggih. Penelitian ini membahas isu-isu
seputar apa yang dihasilkan dari proyek dan untuk
tujuan yang patut. Metodologi terdiri dari:
Mengatur prinsip-prinsip praktek terbaik dalam
pengelolaan program: ini digunakan sebagai dasar 28
Audit (pendahulu ke Kantor Audit
Nasional) menyelidiki mengapa
Departemen Pertahanan tidak bisa
meminta kompensasi keuangan dari
pemasok untuk pesawat yang tidak
memenuhi spesifikasi yang
dibutuhkan. Penyelidikan
menemukan bahwa:
Spesifikasi kontrak itu terlalu
samar dan tidak ada batas untuk
mendukung klaim atas
pelanggaran kontrak.
Setiap klaim telah diperbaiki
lagi atas persetujuan oleh kedua
Kementerian proto type dan
sejumlah produksi pesawat.
Metodologi yang digunakan dalam
penelitian ini cukup terbatas
berfokus pada:
i. Sebuah tinjauan dari kondisi
kontrak
ii. Pemeriksaan File keputusan
yang diambil dan pencarian
penasihat hukum
iii. Wawancara dengan para
pejabat kunci
Sumber: Third Report of the Committee of Public Accounts 1956–1957 HC 243.
pertimbangan untuk mengevaluasi proyek Bowman.
Observasi: Mengamati uji coba lapangan peralatan
Bowman CIP dan menilai hasil dari uji coba lapangan
Angkatan Darat dan laporan operasional.
Analisis data. Database bukti didirikan yang disertai
ratusan dokumen yang berkaitan langsung atau tidak
langsung ke Program Bowman CIP (ini termasuk
laporan uji coba lapangan operasional, melalui rencana
pengelolaan hidup, konsep penggunaan dan
penerimaan dan dokumen rilis). Database digunakan
untuk menghasilkan pertanyaan evaluatif khusus untuk
peserta program.
Wawancara terstruktur: Termasuk pengguna
Bowman dan kontraktor dan pemangku kepentingan
lainnya.
Bukti foto dan aural: ini difokuskan pada
pemahaman yang sulit dalam mengkonversi kendaraan
darat ke Bowman, dan fasilitas pelatihan untuk
memahami pelatihan komputer awal yang berbasis
pada sistem.
Bukti dari luar negeri: Termasuk pengalaman dari
program Digitalisasi Battlefield di Kanada dan
Amerika Serikat.
Saran spesialis: Sistem Layanan Konsultan Ltd, ahli
dalam Komando militer, Kontrol, Komunikasi,
Komputer dan sistem Intelijen dipekerjakan untuk
melakukan analisis mendalam dari Departemen
analisis Pertahanan (efektif, mengapa peralatan yang
dibutuhkan dan apa manfaat yang akan membawa).
Triangulasi: Melakukan triangulasi atas semua bukti
29
yang dikumpulkan untuk menguatkan temuan dan
kesimpulan.
Sumber: Delivering Digital Tactical Communications through the Bowman CIP Programme – Report by the Comptroller and Auditor General HC 1050 Session 2005–2006.
Sebuah perbandingan yang lebih baru di sektor kesejahteraan, dua laporan tentang Dana
Sosial, yang memberikan pinjaman dan hibah kepada orang-orang untuk memenuhi biaya
penting atau darurat mereka tidak dapat membayar dari pendapatan rutin mereka (Kotak
3.17), menunjukkan bagaimana nilai uang audit yang terus mengembangkan, menggambar
disiplin manfaat biaya dan analisis efektivitas, ekonomi, teori pilihan publik dan antropologi
sosial. Tak pelak, evolusi ini membutuhkan ketergantungan pada satu set keterampilan yang
lebih luas dari audit tradisional.
Kotak 3.17: Pergeseran fokus VFM Audit: Dana Sosial
Sekitar seperlima dari orang di Inggris hidup dalam rumah tangga berpenghasilan rendah dan
lebih dari seperempat rumah tangga tidak memiliki tabungan. The Social Fund (IMF)
didirikan pada tahun 1988 dan memberikan pinjaman dan hibah kepada mereka di Inggris
yang tidak dapat memenuhi biaya penting atau darurat dari penghasilan rutin. Ini
menyediakan jaring pengaman bagi beberapa yang paling rentan dalam masyarakat untuk
memungkinkan mereka, misalnya, untuk membeli peralatan rumah tangga atau membeli
makanan jika mereka memiliki uang keuntungan mereka diambil. NAO telah melaporkan dua
kali pada Dana Sosial – pada tahun 1991 dan 2005:
1991 2005
Pada tahun 1991 fokus utama pada
tujuan ekonomi IMF dan efisiensi
proses penyebaran dana. Laporan
ini mengomentari keberhasilan
dalam membatasi pengeluaran.
Ada minat menargetkan pada
mereka yang sangat membutuhkan
Pada tahun 2005 ada fokus yang lebih besar pada
apakah Dana itu memenuhi kebutuhan mereka yang
menghadapi kesulitan mengelola penghasilan mereka.
Ada perhatian lebih yang dibayar untuk penargetan
kelompok sosial tertentu dan lebih berusaha untuk
menunjukkan bagaimana pinjaman Dana Sosial adalah
yang termurah yang tersedia untuk mereka yang
30
namun laporan mengakui bahwa
ada pemahaman yang terbatas di
daerah ini karena tidak adanya
penelitian atas Departemen
Keamanan Sosial baru saja dimulai
untuk komisi.
Sumber: The Social Fund, Report by Comptroller and Auditor General, HC 190 1990–1991.
berpenghasilan rendah dibandingkan dengan berbagai
pilihan lain. Laporan ini juga termasuk analisis rinci
variasi geografis dalam hasil. Salah satu perbedaan
utama dalam metodologi adalah penggunaan penelitian
oleh orang lain yang membantu untuk memperluas
dasar bukti sekitar konsekuensi dari penggunaan Dana
Sosial.
Sumber: Helping Those in Financial Hardship: The Running of the Social Fund, Report by Comptroller and Auditor General (HC 179, Session 2004–2005).
3.8 RINGKASAN
Singkatnya, apa kesimpulan yang bisa kita tarik dari bab ini? Dalam sistem teori birokrasi
klasik adalah jaringan yang kompleks hubungan antar organisasi dan individu. Audit publik
tradisional berusaha untuk memberikan beberapa transparansi pada operasi keuangan dan
tindakan birokrasi untuk mengurangi kecenderungan alami untuk mengejar kepentingan diri
individu dan organisasi dengan mengorbankan kesejahteraan masyarakat. Dukungan untuk
nilai-nilai seperti kejujuran, kesopanan, dan pelayanan yang baik dapat membantu untuk
mempertahankan budaya ini pegawai negeri sipil yang dimotivasi oleh keprihatinan untuk
penggunaan yang tepat dari uang publik. Hal ini, bagaimanapun, tidak cukup.
Uang mungkin dihabiskan secara hukum, namun outcome mungkin mengecewakan.
Pemerintah sering memiliki – meskipun tidak berarti selalu – mencoba untuk mengamankan
hasil yang lebih baik dengan menggunakan biaya-manfaat dan teknik efektivitas biaya. Dan
auditor telah berusaha untuk menilai value for money dengan teknik ini, serta mengevaluasi
pelaksanaan kebijakan yang didasarkan pada komitmen ideologis atau tekanan langsung,
dengan memeriksa ekonomi, efisiensi dan efektivitas dengan kebijakan mana telah dilakukan.
Banyak yang telah dicapai oleh pendekatan audit value for money. Tapi itu bukan
jawaban akhir, sebagai bab berikutnya akan menjelaskannya.
31