90740-Tema 8 Contratacion

TEMARIO PARA LA INTEGRACIÓN FUNCIONARIAL DEL PERSONAL LABORAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA REGIÓN DE MURCIA

GRUPO A

TEMA 8

LOS PROCEDIMIENTOS DE

CONTRATACIÓN, SANCIONADOR Y

EXPROPIATORIO:

PRINCIPIOS GENERALES.

LA RESPONSABILIDAD DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DE LOS

FUNCIONARIOS.

ACTUALIZADO A ENERO DE 2013

Escuela de Administración Pública de la Región de Murcia

GRUPO A Los procedimientos de contratación, sancionador y expropiatorio: principios generales. La responsabilidad de las Administraciones y de los funcionarios.

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INDICE: 1.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ........................................................... 2

I.- INTRODUCCIÓN. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CONTRATOS DE LA ADMINISTRACION. REGULACION GENERAL.......................................................... 2 II.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS SEGUN EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. REGIMEN JURIDICO. .................................................................................................................. 3 III.- ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ................................. 5

1) ELEMENTO SUBJETIVO. LOS SUJETOS. ........................................................ 5 2) ELEMENTO OBJETIVO....................................................................................... 6 3) ELEMENTO CAUSAL. ......................................................................................... 7 4) ELEMENTO FORMAL ......................................................................................... 7

IV.- PROCEDIMIENTOS Y FORMA DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO. ............................................................................................ 8

2.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION. PRINCIPIOS GENERALES. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. ............................................. 11

I.- PRINCIPIOS SUSTANTIVOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA. ................ 11 1. Principio de legalidad. ........................................................................................ 11 2. Principio de tipicidad. ......................................................................................... 12 3. Principio de culpabilidad. ................................................................................... 13 4. La prescripción. .................................................................................................. 14 5. Los principios de irretroactividad, proporcionalidad y non bis in idem. .............. 14

II.- PRINCIPIOS PROCEDIMENTALES DE LA POTESTAD SANCIONADORA. .. 15 3.- LA EXPROPIACION FORZOSA ....................................................................... 19

I.- LA EXPROPIACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. CONCEPTO .......... 19 II.-ELEMENTOS DE LA EXPROPIACION FORZOSA. ............................................. 20

1.- SUJETOS. ....................................................................................................... 20 2.- OBJETO. .......................................................................................................... 21 3.- CAUSA. ............................................................................................................ 21

III.- PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO ORDINARIO. ......................................... 22 1.- DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA 0 INTERES SOCIAL ....................... 22 2.- DECLARACIÓN DE LA NECESIDAD DE OCUPACION .................................. 22 3.- DETERMINACION DEL JUSTO PRECIO ........................................................ 22

IV.- OTROS PROCEDIMIENTOS DE EXPROPIACIÓN. .......................................... 24 4. LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES Y DE LOS FUNCIONARIOS. ......................................................................................................... 24

I. Concepto y fundamento ......................................................................................... 25 II. Presupuestos constitucionales de la responsabilidad administrativa. ................... 27 III. Principios de la regulación española de la responsabilidad administrativa .......... 28 IV. Presupuestos y requisitos de la responsabilidad ................................................. 29 V. La fuerza mayor ................................................................................................... 33 VI. LA ACCION DE RESPONSABILIDAD ................................................................ 35 VII. La determinación de la cuantía de la indemnización .......................................... 37 VIII. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN RELACIONES DE DERECHO PRIVADO ................................................................. 39 IX. RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS .................................................................... 39



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1.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

I.- INTRODUCCIÓN. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CONTRATOS DE

LA ADMINISTRACION. REGULACION GENERAL.

La Administración en el ejercicio de su potestad actúa la mayoría de las

veces unilateralmente, pero también puede hacer uso de procedimientos

bilaterales, en especial, del contrato.

Al hacer uso de la fórmula contractual, la Administración puede celebrar

contratos análogos a los de cualquier particular, conforme se definen y regulan

por el Derecho privado (Código Civil y Código de Comercio)

Pero otros actos contractuales de la Administración constituyen una

especie aparte que, aún presentando indudables características de afinidad con

los contratos civiles normales, se encuentran regulados por un sistema de

normas jurídicas específicas sujetos a fiscalización por el Tribunal de Cuentas y

sometidos a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos contratos, son los

denominados contratos administrativos.

La contratación que realiza la Administración Pública con el sector

privado para garantizar la ejecución de los programas que hagan posible el

cumplimiento de los servicios públicos, se rige por el Texto Refundido de la Ley

de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011,

de 14 de noviembre, cuyo ámbito de aplicación se recoge en el artículo 2 de la

mencionada norma:

“1. Son contratos del sector público y, en consecuencia, están

sometidos a la presente Ley en la forma y términos previstos en la misma,

los contratos onerosos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, que

celebren los entes, organismos y entidades enumerados en el artículo 3.



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2. Están también sujetos a la presente Ley, en los términos que en

ella se señalan, los contratos subvencionados por los entes, organismos y

entidades del sector público que celebren otras personas físicas o jurídicas

en los supuestos previstos en el artículo 17, así como los contratos de

obras que celebren los concesionarios de obras públicas en los casos del

artículo 274.

3. La aplicación de esta Ley a los contratos que celebren las

Comunidades Autónomas y las entidades que integran la Administración

Local, o los organismos dependientes de las mismas, así como a los

contratos subvencionados por cualquiera de estas entidades, se efectuará

en los términos previstos en la disposición final segunda”.

II.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS SEGUN EL TEXTO REFUNDIDO

DE LA LEY DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

REGIMEN JURIDICO.

El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público regula uno

de los sectores más importantes de la actividad pública y también más complejo

por cuanto ha de regirse por, entre otros, los principios de transparencia,

publicidad y concurrencia, cuyo incumplimiento supone graves consecuencias,

no sólo para los particulares sino, sobre todo para la propia Administración, por

la garantía de imparcialidad y principios de buena administración que debe

cumplir frente a los ciudadanos y cuya garantía debe orientar a la Administración

aún con mayor intensidad en la situación económica actual de España.

Desde la adhesión de nuestro país a las Comunidades Europeas, la

normativa comunitaria ha sido el referente obligado de todas y cada una de las

reformas que se han llevado a cabo en el ámbito de la normativa contractual.

La necesidad de incorporar a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva

2004/18/CE, supuso la introduccción una modificación importante en esta



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materia de la que resultó la aprobación de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de

Contratos del Sector Público que fue sustituida por el Texto Refundido de 2011.

El Texto Refundido de 2011 (en lo sucesivo TRLCSP) pretende integrar,

debidamente regularizados, aclarados y armonizados, la Ley 30/2007 citada, y

las disposiciones en materia de contratación del sector público contenidas en

normas con rango de ley, incluidas las relativas a la captación de financiación

privada para la ejecución de contratos públicos.

En concreto y de conformidad con el artículo 5 del TRLCSP, hay que

considerar contratos del sector público:

“1. Los contratos de obras, concesión de obras públicas, gestión de

servicios públicos, suministro, servicios y de colaboración entre el sector

público y el sector privado que celebren los entes, organismos y entidades

pertenecientes al sector público se calificarán de acuerdo a las normas

contenidas en la presente sección.

Los restantes contratos del sector público se calificarán según las

normas de derecho administrativo o de derecho privado que les sean de

aplicación.”

En todo caso habrá que analizar, para completar el marco normativo, de

los contratos de la Administración cuáles son los negocios jurídicos y contratos

excluidos del TRLCSP (por ejemplo, la relación de servicio de los funcionarios

públicos o los contratos sometidos a la legislación laboral, o los convenios y

contratos derivados de acuerdos internacionales).



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III.- ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

1) ELEMENTO SUBJETIVO. LOS SUJETOS.

A los efectos de la Ley son órganos de contratación (Artículo 316):

• En la Administración General del Estado los Ministros, Secretarios

de Estado y Juntas Contratación, exigiéndose la autorización del

Consejo de Ministros en determinados supuestos.

• En las Comunidades Autónomas, los Consejeros y la Juntas de

Contratación, exigiéndose la autorización del Consejo de Gobierno

también en determinados supuestos muy concretos.

• En los Organismos Autónomos, en las Agencias Estatales,

entidades públicas empresariales y demás entidades públicas

estatales, el Presidente o Director del Organismo y, en su caso, las

Juntas de Contratación.

• El Director General de Patrimonio del Estado respecto del sistema

estatal de contratación centralizada.

• En las Entidades Locales, las competencias para contratar residen

en el Alcalde y en el Pleno, salvo en los municipios de gran población

en cuyo caso la facultad para contratar residen en la Junta de

Gobierno Local, presidida por el Alcalde. También pueden existir

Juntas de Contratación (Disposición Adicional segunda).

Estas competencias podrán ser desconcentradas (Artículo 318).

En cuanto al contratista particular, el artículo 54 dice:



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• Sólo podrán contratar con el sector público las personas naturales o

jurídicas, españolas o extranjeras, que tengan plena capacidad de

obrar, no estén incursas en una prohibición de contratar, y acrediten

su solvencia económica, financiera y técnica o profesional o, en los

casos en que así lo exija esta Ley, se encuentren debidamente

clasificadas.

• Los empresarios deberán contar asimismo, con la habilitación

empresarial o profesional que, en su caso, sea exigible para la

realización de la actividad o prestación que constituya el objeto del

contrato.

• En los contratos subvencionados, el empresario también debe

acreditar su solvencia y no estar incurso en la prohibición de contratar

a que se refiere la letra a) del apartado 1 del artículo 60.

2) ELEMENTO OBJETIVO.

Hay que saber que el objeto de los contratos del sector público deberá

ser determinado, cabe en ocasiones el fraccionamiento, pero siempre que se

cumplan determinados requisitos.

En virtud de la calificación de los contratos, el objeto de los mismos podrá

versar sobre : a) la realización de una obra , b) la gestión de un servicio público,

c) la realización de un suministro, d) prestación de un servicio, e) una

colaboración entre el sector público y el sector privado y f) una concesión de

una obra pública.

Serán contratos mixtos, cuando contenga prestaciones correspondientes

a otro u otros de distinta clase, pero para determinar las normas que deben

observarse en su adjudicación, habrá que estar al carácter de la prestación que

tenga más importancia desde el punto de vista económico.



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Serán contratos administrativos, los contratos de objeto distinto de los

anteriores, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar

vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por

satisfacer de manera directa o inmediata una finalidad pública de la específica

competencia de aquélla o por declararlo así una Ley.

Tendrán el carácter de contratos privados los celebrados por entes u

organismos que no tengan la condición de Administración Pública (artículo 20).

También los celebrados por una Administración Pública de creación e

interpretación literaria o artística, los de servicios y seguros bancarios y la

suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos, entre otros.

3) ELEMENTO CAUSAL.

Con el fin de asegurar la celebración de aquellos contratos que sean

necesarios para el cumplimiento de los fines institucionales, han de determinarse

de forma precisa, antes de iniciar el procedimiento de adjudicación, la naturaleza

y extensión de las necesidades a cubrir así como la idoneidad de su objeto y el

contenido para satisfacerlas.

4) ELEMENTO FORMAL

Los contratos que celebren las Administraciones Públicas se formalizarán

por escrito, sin perjuicio de lo señalado para los contratos menores y para la

contratación de emergencia.

Se formalizarán en un documento administrativo, que constituye título

suficiente para acceder a los registros públicos. Sin embargo, el contrato se

podrá elevar a escritura pública cuando lo solicite el contratista siendo a su costa

los gastos. El documento de formalización será suscrito por el órgano de

contratación y por el contratista y se requiere el informe previo del Servicio

jurídico respectivo, salvo que se trate de un modelo tipo general ya informado.



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Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán contratar

verbalmente, salvo que el contrato tenga carácter de emergencia.

No obstante existen tres momentos en la contratación administrativa que

requiere la formalización de una documentación específica:

Así en el momento de la preparación del contrato, la Administración

tiene la obligación de redactar los Pliegos de Cláusulas Administrativas y de

Prescripciones Técnicas que han de regir la relación contractual.

En el momento de la selección del contratista, es precisa la publicidad

de las licitaciones, la presentación de ofertas y la propuesta de adjudicación del

contrato.

En el momento de la perfección y formalización del contrato, que ya

hemos dicho que se formalizará en documento administrativo, salvo que el

contratista solicite la elevación a escritura pública.

IV.- PROCEDIMIENTOS Y FORMA DE ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS

DEL SECTOR PÚBLICO.

El TRLCSP no difiere mucho de la anterior regulación en cuanto a la

forma de proceder respecto a los procedimientos de adjudicación, puesto que

mantiene básicamente el mismo esquema de abierto, restringido y negociado

con o sin publicidad, y además un nuevo procedimiento que introdujo la Ley de

Contratos del Sector Público, dialogo competitivo, abandonando la terminología

anterior de subasta y concurso.

En la práctica la aparición de los contratos sujetos a regulación

armonizada, con aplicación de los umbrales y de plazos y publicaciones

adicionales, sí van a representar modificaciones en los procedimientos de

contratación, aunque siguiendo el esquema básico general.



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Procedimiento Abierto (Arts. 157 a 161)

En el procedimiento abierto todo empresario interesado podrá presentar

una proposición, quedando excluida toda negociación de los términos del

contrato con los licitadores.

La adjudicación en este procedimiento puede realizarse bien por un único

criterio, el precio, o bien teniendo en cuenta una pluralidad de criterios.

Procedimiento Restringido (Arts. 162 a 168)

Sólo podrán presentar proposiciones aquellos empresarios que, a su

solicitud y en atención a su solvencia, sean seleccionados por el órgano de

contratación. Está prohibida igualmente toda negociación de los términos del

contrato con los solicitantes o candidatos.

Los criterios objetivos de solvencia, deben haberse establecido por el

órgano de contratación con carácter previo al anuncio. Y el número mínimo de

empresarios a invitar no puede ser inferior a cinco.

Procedimiento negociado (Art.169)

En el procedimiento negociado la adjudicación recaeré en el licitador

justificadamente elegido por el órgano de contratación, tras efectuar consultas

con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno o varios

de ellos.

En algunos casos el TRLCSP exige publicidad para la selección del

contratista y en otros considera que no es necesaria (ver arts. 177 y 179.1)



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El Diálogo competitivo (Arts. 179 a 188)

Se trata de un nuevo procedimiento para la selección del contratista que

surge con la Ley de Contratos del sector público que el TRLCSP contempla

cuando el órgano de contratación, tratándose de contratos especialmente

complejos, haya considerado (entendemos que motivadamente) que el uso del

procedimiento abierto o el restringido no permite una adecuada adjudicación del

contrato.

En realidad se trata de establecer un diálogo con los candidatos ya

seleccionados, a solicitud de los mismos, a fin de desarrollar una o varias

soluciones (entendemos que se refiere a proyectos o propuestas técnicas),

susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirán de base para la

posterior presentación de la oferta.

El legislador en este caso está pensando en contratos particularmente

complejos, es decir que el órgano de contratación no se encuentre capacitado

para definir los medios técnicos aptos para satisfacer sus necesidades u

objetivos, o para determinar la cobertura jurídica o financiera de un proyecto. Los

contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado se

adjudicarán por este procedimiento, sin perjuicio de que pueda seguirse el

procedimiento negociado con publicidad en el caso previsto en el art. 170.a).



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2.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION.

PRINCIPIOS GENERALES. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

La Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

Procedimiento Administrativo Común incorpora la regulación de unos principios

que van a regir la actuación de la Administración cuando ejerce la potestad

sancionadora

El Tribunal Constitucional, en sus primeras aproximaciones al Derecho

Administrativo Sancionador, declaró que "los principios inspiradores del orden

penal son de aplicación, con ciertos matices al Derecho Administrativo

Sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo

del Estado".

I.- PRINCIPIOS SUSTANTIVOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

1. Principio de legalidad.

Artículo 25.1 de la CE.- Nadie puede ser condenado o sancionado

por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan

delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en

aquel momento.

El principio de legalidad implica dos consecuencias: la primera, de

orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito

estrictamente penal, como al de las sanciones administrativas, refleja la especial

trascendencia del principio de seguridad en dichos términos limitativos de la

libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación

normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; la

segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas

tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por

cuando, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término "legislación

vigente" contenido en dicho artículo 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en



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materia sancionadora". En definitiva "no resulta admisible que se impongan

sanciones públicas a causa de la realización de conductas que no hayan sido

prohibidas por una disposición legal".

No obstante, hay que tener en cuenta que el alcance de la garantía

formal no es el mismo en el ámbito de las sanciones administrativas que en el de

las penales y ello bien por razones que atañen al modelo constitucional de

distribución de potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo

insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien por

exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos

ámbitos de ordenación territoriales o materiales, habida cuenta el carácter

excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración

presentan.

Por ello desde el punto de vista formal se admitirá la remisión de la Ley a

normas reglamentarias aunque sin regulación independiente y no claramente

subordinada a la Ley, así el artículo 127 de la Ley 30/92 establece: "la potestad

sancionadora de las Administraciones Públicas, reconocida por la

Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una

norma con rango de Ley", y el artículo 129 que "sólo constituyen

infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico

previstas como tales infracción por una Ley", y se matiza finalmente en su

apartado tercero que "las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán

introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o

sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones

o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla,

contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más

precisa determinación de las sanciones correspondientes".

2. Principio de tipicidad.



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El principio de tipicidad se corresponde con la garantía material del

derecho fundamental que incorpora el artículo 25.1 de la CE y exige la

predeterminación normativa tanto de las infracciones como de las sanciones

correspondientes "que la Ley describa "ex ante" el supuesto de hecho al que

anuda la sanción, definiendo con la mayor precisión la acción prohibitiva y la

punición correlativa, que sólo puede consistir en la prevista legalmente".

También el TS "la tipicidad de las infracciones administrativas, como expresión

de una conducta determinante de sanción, es el principio en el que descansa el

Derecho administrativo sancionador. Es necesario, por tanto, que el hecho típico

(acción y omisión) esté definido en la Ley como transgresión, y que la sanción

esté también determinada en la Ley".

Es un principio íntimamente vinculado al de seguridad jurídica del artículo

9.2 y recogido en el Convenio Europeo para la protección de los Derechos

Humanos.

La tipificación exige que incluya todos los elementos de la definición del

tipo, así como las causas de exclusión de la responsabilidad.

La Ley viene a recoger estos criterios jurisprudenciales al indicar que

"Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del

Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones por una Ley"

(artículo 129.1) y "únicamente por la comisión de infracciones podrán

imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley"

(artículo 129.2).

3. Principio de culpabilidad.

El artículo 130 de la Ley establece que sólo podrán ser sancionadas

las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los hechos

constitutivos de la infracción administrativa, aun a título de simple

inobservancia.



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4. La prescripción.

El artículo 132 de la nueva Ley establece que las infracciones y

sanciones prescribirán según lo dispuesto en las Leyes que las

establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy

graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a

los seis meses.

5. Los principios de irretroactividad, proporcionalidad y non bis in

idem.

Una de las necesarias consecuencias del principio de tipicidad es la

imposibilidad de aplicar tipos sancionadores no vigentes en el momento de

cometer la presunta infracción. Además la irretroactividad también se recoge por

el artículo 9.3 de la CE y el artículo 128.1 de la Ley lo recoge al indicar que

serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el

momento de producirse los hechos que constituyan infracción

administrativa y lo completa con el apartado 2 que indica que las

disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto

favorezcan al presunto infractor.

La Ley también incorpora el principio de proporcionalidad que identifica

como la necesidad de mantener la adecuación entre la gravedad del hecho

constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente

los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:

a) La existencia de la intencionalidad o reiteración.

b) La naturaleza de los perjuicios causados.

c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una

infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por

resolución firme.



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Y el artículo 133 establece el principio de non bis in idem al indicar que

"no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o

administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y

fundamento".

II.- PRINCIPIOS PROCEDIMENTALES DE LA POTESTAD

SANCIONADORA.

Frente a la situación existente con la Ley de Procedimiento

Administrativo de 1958 que constituía un auténtico procedimiento en la materia,

la Ley de 1.992 va a establecer un núcleo de principios o garantías mínimas. Lo

cual conlleva como consecuencia práctica que las garantías mínimas son

insuficientes para estructura un procedimiento completo y al derogarse el

procedimiento de 1.958 se produce un verdadero vacío normativo. En

cumplimiento de dicha normativa se dicta el Reglamento del Procedimiento para

el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por RD 1398/93, de 4 de

agosto, que es aplicable, en defecto total o parcial de procedimientos

específicos previstos en las correspondientes normas, en los siguientes

supuestos: (Art. 1)

a) Por la Administración General del Estado, respecto de aquellas

materias en que el Estado tiene competencia exclusiva.

b) Por la Administración de las Comunidades Autónomas, respecto

de aquellas materias en que el Estado tiene competencia

normativa plena.

c) Por las Entidades que integran la Administración Local, respecto

de aquellas materias en que el Estado tiene competencia

normativa plena.



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Respecto de los principios procedimentales enfocaremos la cuestión,

distinguiendo la posición jurídica del individuo o particular sujeto al procedimiento

sancionador y , por otro lado, desde la posición de la AP.

Los derechos del individuo se regulan en los artículos 134 (Garantía de

procedimiento), 135 (Derechos del presunto responsable) y 137 (presunción de

inocencia).

Artículo 134. Derecho al procedimiento.

1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento

legal o reglamentariamente establecido.

2. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad

sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase

instructora y la sancionadora, encomendándola a órganos distintos.

3. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya

tramitado el necesario procedimiento.

En el expresado artículo se prohiben las denominadas "sanciones de

plano", constituyendo el derecho al procedimiento "una exigencia constitucional

insoslayable", invocándose el artículo 24 CE en su apoyo, y concluyendo la

jurisprudencia que: a) El procedimiento es una cuestión de orden público, de

modo que, en su caso, debe corregirse de oficio por el propio juez, sin necesidad

de haber sido alegado por el particular, y 2) el procedimiento que debe

observarse es el específicamente previsto para cada caso ya que, en caso

contrario se conculca el artículo 24 CE.

1. Derechos en el procedimiento.

El artículo 135 de la Ley establece: Los procedimientos sancionadores

garantizarán al presunto responsable los siguientes derechos:



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A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones

que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se

les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la

autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya

tal competencia.

A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos

por el Ordenamiento jurídico que resulten procedentes.

Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de esta Ley.

El primero de estos derechos es directa consecuencia del "derecho a ser

informado de la acusación" proclamado en el artículo 24.2 de la CE. Lo que no

señala la Ley es la forma concreta en que el derecho va a garantizarse.

2. Presunción de inocencia.

Es, sin duda, el más importante de los derechos en materia

procedimental. La CE proclama la vigencia de este principio y la jurisprudencia

constitucional ha proclamado la aplicabilidad al derecho administrativo

sancionador y ha ido perfilando su contenido que recogen los apartados 1 y 3 del

artículo 137:

1. Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de

no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre

lo contrario.

2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales

firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los

procedimientos sancionadores que substancien.

3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la

condición de autoridad, y que se formalicen en documento público



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observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin

perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o

intereses puedan señalar o aportar los propios administrados.

4. Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto

responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de

hechos y posibles responsabilidades.

Este último apartado posee consecuencias jurídicas relevantes dado que

se atribuye valor probatorio sí pero no un valor jurídico especial, como puede ser

la presunción de veracidad.

Este artículo es también una consecuencia de la interpretación

constitucional en el sentido de que las actas constituyen sólo un primer medio de

prueba de los hechos imputados y no resulta vinculante para el órgano

encargado de imponer la sanción que puede ser destruida por otras pruebas en

contrario.

1. La posición de la Administración.

a) Medidas Provisionales.

El artículo 136 establece que. "Cuando así esté previsto en las normas

que regulen los procedimientos sancionadores, se podrá proceder

mediante acuerdo motivado a la adopción de medidas de carácter

provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera

recaer".

Este artículo exige para la imposición de medidas cautelares la

concurrencia de dos requisitos: en primer lugar, que así lo establezcan las

normas sancionadoras y que la resolución en virtud de la que se adopten dichas

medidas sea motivada.



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B) Resolución del procedimiento sancionador.

El artículo 138, apartado primero, precisa que "la resolución que ponga

fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolver todas las cuestiones

planteadas en el expediente".

3.- LA EXPROPIACION FORZOSA

I.- LA EXPROPIACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. CONCEPTO

La Constitución indica (artículo 33) que el contenido de los derechos de

propiedad privada y de herencia se delimitará, de acuerdo con las leyes, por su

función social. Si bien se trata obviamente de una afirmación de carácter

general, el apartado 3 del artículo 33 constitucional introduce la posibilidad de

expropiación por causa justificada, de utilidad pública o de interés social, con la

limitación de que se lleve a cabo conforme con las leyes y mediante la

correspondiente indemnización.

Por otra parte el artículo 149. 1.18 de la CE atribuye al Estado "la

legislación sobre expropiación forzosa", excluyendo en este caso la posibilidad

de distribuir la legislación básica y la legislación de desarrollo entre Estado y

Comunidades Autónomas, a diferencia de lo que ocurre en otros sectores

también contemplados en el artículo 149. 1.18.

Pese a ello, los Estatutos de Autonomía del País Vasco (artículo 11) y de

Cataluña (artículo 10) han recabado para las Comunidades Autónomas

respectivas las facultades de "desarrollo legislativo" y de "ejecución" de esta

materia" en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los

términos que la misma establezca".



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El artículo 1 de la vigente Ley de expropiación forzosa, de 16 de

Diciembre de 1.954, dispone:

"Es objeto de la presente Ley, la expropiación forzosa por causa de

utilidad pública o interés social, en la que se entenderá comprendida cualquier

forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses

patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que

pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo,

arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio".

Este artículo puede servir de concepto de Expropiación.

II.-ELEMENTOS DE LA EXPROPIACION FORZOSA.

1.- SUJETOS.

Hay que distinguir expropiante, beneficiario y expropiado.

1.1.- Expropiante.- El expropiante es el titular activo de la potestad

expropiatoria (artículo 3.1 Reglamento REF), posición que corresponde

únicamente al Estado, la Provincia, el Municipio y las Comunidades Autónomas,

esto es, a las Administraciones territoriales entre todo el complejo de entidades

públicas.

1.2.- Beneficiario.- Es el adquiriente inmediato de la transmisión forzosa

que se efectua, o el que de otro modo se beneficia directamente del contenido

del acto expropiatorio cuando éste no se concreta en una transmisión de

propiedad pura y simple. El beneficiario coincide con el expropiante, cuando

éste expropia para sí.

El artículo 2, apartados 2 y 3 de la Ley distingue, a efectos de quienes

sean beneficiarios, según se trate de expropiación por utilidad pública, en cuyo

caso son siempre entidades públicas (territoriales o no) o concesionarios de las



21

mismas, y expropiación por interés social, hipótesis en la que pueden serlo,

además de las personas de aquel carácter, cualquier persona natural o jurídica.

1.3.- Expropiado.- Es la persona sujeta a soportar el ejercicio de la

potestad expropiatoria; aquél sobre cuyos derechos recae la expropiación. La

Ley (artículo 1) considera que cualquier persona puede ser sujeto expropiado,

por lo que habrá de considerarse que también las entidades públicas podrán ser

objeto de expropiación en cuanto a sus bienes patrimoniales.

2.- OBJETO.

El artículo 1 de la Ley Expropiación Forzosa especifica que pueden ser

objeto de la potestad expropiatoria la propiedad privada y los derechos e

intereses patrimoniales legítimos. Los artículos 1 y 2 del Reglamento de

Expropiación Forzosa repiten la fórmula, aunque en el 2 aún se explicita más,

admitiéndose la posibilidad de que la expropiación se concrete en "facultades

parciales del dominio o de derechos e intereses legítimos".

La única excepción a la expropiabilidad de los derechos es la de los

derechos de naturaleza no patrimonial (derechos de la personalidad y

familiares).

3.- CAUSA.

El artículo 9 de la Ley de Expropiación forzasa, establece que la causa de

dicha expropiación, ha de ser la utilidad pública o el "interés social".

El fin o causa de la expropiación ha de declararse específicamente en

cada caso respecto al destino posterior del bien que se expropia.



22

III.- PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO ORDINARIO.

1.- DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA 0 INTERES SOCIAL

De acuerdo con el artículo 9 de la Ley, para proceder a la expropiación

forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés

social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado.

2.- DECLARACIÓN DE LA NECESIDAD DE OCUPACION

No basta con declarar la utilidad pública o el interés social. Se requiere,

además, precisar que bienes concretos están afectos a la declaración. Para ello

se necesitará que el beneficiario de la expropiación, que puede ser el propio

expropiante si coinciden estas figuras, formule una relación concreta e

individualizada en la que se describan los bienes y derechos que se consideren

de necesaria expropiación.

Una vez formulada esta relación, el Gobernador Civil o el órgano

competente, en su caso, de la Comunidad Autónoma, abrirá información pública

durante el plazo de quince días, publicándose en el "Boletín Oficial de la

Provincia" y en alguno de los periódicos de mayor circulación. Una vez

publicada la relación, los particulares pueden alegar lo que estimen pertinente

ante el Gobierno Civil, el cual, a la vista de lo expuesto, decide sobre la

necesidad de ocupación, acuerdo éste que inicia el expediente expropiatorio y

que se debe publicar de igual forma que el anterior, notificándose

individualmente además a las personas interesadas.

3.- DETERMINACION DEL JUSTO PRECIO

3.1.- Criterios de tasación.



23

Este es el trámite más importante del procedimiento expropiatorio, ya que

a través de él se van a precisar cuáles sean las indemnizaciones que procede

abonar al sujeto expropiado.

Nos da también la L.E.F. criterios para apreciar cuál sea este justo precio,

con base a módulos que son distintos, según se trate de bienes inmuebles,

rústicos o urbanos, muebles o valores industriales. Estos criterios están en

buena parte basados en datos de índole fiscal; ahora bien, hay que tener en

cuenta que tras la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y

valoraciones habrá que acudir a los criterios de valoración específicos que se

establecen en los artículos 23 y siguientes de la citada Ley.

La L.EF., se pronuncia en el sentido de que, tanto el propietario como la

Administración podrán llevar a cabo la tasación aplicando los criterios

estimativos que juzguen más adecuados. Con ello se obvia la necesidad de

seguir rígidamente los módulos establecidos para cada caso.

3.2.- Procedimiento valorador.

Para valorar los bienes, la Administración y los administrados pueden

inicialmente de acuerdo estableciendo, por tanto, un convenio que acaba esta

fase del expediente expropiatorio. El precio convenido es el que se satisface.

Pero lo normal es que no estén inicialmente de acuerdo; en este caso, el

particular expropiado presenta una hoja de aprecio a la Administración,

indicando cuál es el valor que desea recibir. Si la Administración no está

conforme, formula una contrapropuesta, que si es aceptada por el propietario

finaliza la fase: en otro caso, da lugar a la entrada del Jurado Provincial de

Expropiación.

Este Jurado es un órgano administrativo. El jurado es el que va a decir lo

que estima es el justo precio, cuando no exista acuerdo inicial entre expropiantes

y expropiados; la decisión es, a su vez, impugnable ante la Jurisdicción



24

contenciosa, pero una vez adoptada produce como efecto el poder pasar a las

otras fases del procedimiento, que son: el pago y la ocupación.

3.3.- Pago y ocupación.

Una vez determinado el justo precio, la Administración procede a pagar la

cifra fijada por el Jurado Provincial de Expropiación o a depositar su importe si

existe litigio entre las partes.

Realizado el pago o depósito, la Administración puede ocupar la finca o

los bienes objetos de la expropiación.

IV.- OTROS PROCEDIMIENTOS DE EXPROPIACIÓN.

Además del procedimiento ordinario de expropiación que hemos descrito,

existen otros supuestos de carácter especial como la expropiación por vía de

urgencia que describe el artículo 52 de la LEF; la expropiación por zonas o

grupos de bienes que se aplica en obras públicas de gran envergadura; la

expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad; la

expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico; expropiación

que da lugar al traslado de poblaciones (por ejemplo, por la construcción de un

embalse); la expropiación por causa de colonización y mejora agraria;

expropiación por causa de obras públicas; expropiación en materia de propiedad

industrial; expropiación por razones de defensa nacional y seguridad del Estado

y expropiación urbanísticas.

4. LA RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES Y DE LOS

FUNCIONARIOS.



25

I. Concepto y fundamento

El concepto de responsabilidad se estudia en la Teoría General del

Derecho y en concreto en el Derecho civil. En esencia consiste en el deber de

reparar las consecuencias lesivas que para otro se ocasionan como

consecuencia de hechos que no tiene el deber de soportar y que son imputables

al responsable. La responsabilidad puede darse en el ámbito de una relación

contractual o no: distinguiéndose entre la responsabilidad contractual (que es

aquella que emana de un contrato) y la extracontractual o aquiliana es la que

vamos seguidamente a analizar.

El fundamento de la exigencia de responsabilidad a la Administración

Pública es hoy día obvio, por aplicación, en último término, de las consecuencias

del Estado de Derecho que imponen la sumisión de la Administración Pública al

ordenamiento jurídico, como cualquier otro sujeto de Derecho. El tema de la

responsabilidad es uno de los pilares fundamentales, junto con el sistema

contencioso-administrativo, en la construcción del Derecho administrativo como

un Derecho garantizador. Evidentemente, también se fundamenta en el principio

de solidaridad, en la medida que no sería justo que un solo sujeto lesionado

tuviera que hacer frente a las consecuencias lesivas de los actos de los Poderes

Públicos.

La admisión de la responsabilidad administrativa repercute el daño

causado en toda la colectividad a través de los ingresos públicos con los que se

nutre la Hacienda de los Entes Públicos, que deben hacer frente a la

indemnización u obligaciones que se derivan de la responsabilidad.

Sin embargo, estas ideas no fueron implantadas de forma inmediata en

todas las legislaciones tras la consagración del Estado de Derecho.

En el siglo XIX se sostenía por muchos autores que los hechos de los

Poderes Públicos, en cuanto manifestación de la soberanía estatal no eran

indemnizables, y las lesiones ocasionadas, de ser contrarias a Derecho, único



26

supuesto en el que se admitía la indemnización, debían considerarse imputables

al funcionario o autoridad que los hubiera causado. Esta doctrina ha seguido

vigente en el Derecho británico hasta 1947, en el que se partía de que el Rey no

podía realizar actividad ilícita alguna.

En España, la responsabilidad de la Administración Pública se regulaba

por los artículos 1.902 y 1.903 CCivil, aunque algunas leyes sectoriales

establecieron una regulación específica para algunos servicios públicos

concretos.

La interpretación del Código Civil, determinó en la práctica una

jurisprudencia muy restrictiva, que exigía la presencia de «un agente especial»

para que se diera responsabilidad de la Administración por culpa in vigilando;

negándose, a tenor de la letra del precepto, a identificar esa figura con la de las

autoridades o funcionarios públicos. Dice el artículo que responde el Estado

"cuando obra por mediación de un agente especial, pero no cuando el daño

hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la

gestión practicada".

Cuando la lesión o daño era causada por los funcionarios o autoridades

se aplicaba el artículo 1902 ("el que por acción u omisión causa daño a otro,

interviniendo culpa o negligencia"), pero no para exigir la responsabilidad directa

del Estado por esos hechos, lo que hubiese sido una interpretación progresista y

correcta, sino para exigirles la responsabilidad personal a los propios

funcionarios o autoridades.

Por este camino se llegó a una situación de absoluta irresponsabilidad

del Estado, ya que en la práctica nunca se localizó al "agente especial" en el

sentido del artículo 1903.

No sería hasta la publicación de la Ley de Expropiación Forzosa, en

1954, cuando se implantaría en el Derecho español una responsabilidad

administrativa general, directa y no subsidiaria, de carácter objetivo y no basada



27

en la culpa, diversa a la regulada en el Código Civil. El artículo 121 de la LEF

dice que da lugar a indemnización toda lesión que los particulares sufran … sea

por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o por la

adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía

contenciosa.

II. Presupuestos constitucionales de la responsabilidad administrativa.

La CE de 1978 consagra con carácter general la responsabilidad de los

Poderes Públicos en su artículo 9 y regula específicamente la responsabilidad

tanto de la Administración Pública, como de los Jueces y Tribunales de Justicia.

La primera se contempla en el articulo 106.2:

«Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán

derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus

bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.»

Esta regulación se ha incluido en la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas (LPC), por una cierta inercia legislativa, en cuanto

que la responsabilidad de la Administración del Estado, que sirvió de patrón a las

demás Administraciones Públicas, estaba también recogida en la LRJAE de

1957. La LPC además de recoger todo el sistema de responsabilidad de las

Administraciones Públicas, como prevé el artículo 149.1.18 CE, ha derogado

expresamente lo dispuesto en la LRJAE sobre la misma. Además, el artículo

35.1.j de la LPC establece, incluso, el derecho del ciudadano a "exigir las

responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio,

cuando así corresponda legalmente".

La CE también prevé la responsabilidad por errores judiciales en el

articulo 121:

«Los daños causados por error judicial, así como los que sean



28

consecuencia de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán

derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley.»

III. Principios de la regulación española de la responsabilidad

administrativa

La responsabilidad administrativa tiene una regulación común a todas

las Administraciones Públicas, que se establece por ley de competencia estatal a

tenor de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 CE: la propia Ley 30/1992, LPC y su

Reglamento aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo. Estas normas regulan

la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas.

La responsabilidad de las Administraciones Públicas es siempre directa,

y no subsidiaria, incluso por los daños producidos por la actividad de sus

autoridades y funcionarios, cuando la acción se dirige contra la propia

Administración Pública. Los particulares tienen el derecho a ser resarcidos

directamente por la Administración sin necesidad de reclamar ni de identicar

previamente a la autoridad, funcionario, agente o empleado público culpable del

daño.

La responsabilidad es objetiva y no se basa, por tanto, en la culpa del

funcionario o autoridad causante del daño.

La responsabilidad se genera siempre que el daño sea causado por el

funcionamiento (normal o anormal) de los servicios públicos, entendidos en

sentido amplio, es decir, como actividad de cualquier naturaleza de la

Administración Pública, y también en los casos de pura inactividad en que

incumple una obligación de actuar. Es general. Esta cláusula incluye toda suerte

de actuaciones extracontractuales de la Administración ya sean normativas,

jurídicas o materiales, y se trate de actuaciones o simples inactividades u

omisiones.

Sólo excluyen la responsabilidad directa de la Administración los su-



29

puestos en que el daño se produce como consecuencia de fuerza mayor.

La responsabilidad de la Administración Pública no elimina la del

funcionario o autoridad causante directo del daño; pero el particular lesionado

puede optar por exigir la responsabilidad directa de la Administración, y

corresponde a ésta, en su caso, ejercer la acción de regreso contra aquellos

funcionarios o autoridades, para resarcirse de los gastos ocasionados por el

deber de indemnizar.

Debemos distinguir el instituto de la responsabilidad de la Administración

y la expropiación forzosa. Ambas instituciones tienen en común la función de

garantizar los derechos e intereses patrimoniales privados y es connatural el

deber de indemnizar. Pero mientras la expropiación persigue la privación

singular o despojo patrimonial pretendido por la Administración y, para ello, debe

garantizar la igualdad, seguridad jurídica y derechos de audiencia y defensa del

expropiado, en la responsabilidad patrimonial no se persigue dicha finalidad pero

se producen daños que hay que reparar.

IV. Presupuestos y requisitos de la responsabilidad

La responsabilidad general y directa de la Administración Pública,

enunciada en los amplios términos señalados por la legislación española, sólo

puede exigirse cuando la acción u omisión administrativa produce un daño o

lesión efectiva que el perjudicado no está obligado a soportar. Pero para mayor

precisión en cuanto a la existencia de responsabilidad se exige la concurrencia

de una serie de presupuestos y requisitos que analizamos a continuación:

a) Debe existir un daño o lesión que se extiende a todas las

actuaciones administrativas que impliquen un sacrificio patrimonial para

los ciudadanos. El daño puede ser material pero también moral o psíquico.



30

En todo caso hay que tener en cuenta que difiere el concepto jurídico de

lesión del concepto vulgar. Para que exista lesión es preciso no sólo que exista

un perjuicio material, una pérdida patrimonial sino que, además, sea antijurídico.

b) El daño causado debe ser consecuencia del funcionamiento nor-

mal o anormal de los servicios públicos. Lo que implica que sea debido a una

actuación u omisión de los órganos de una Administración Pública, a la que, por

tanto, se imputa la causa de la lesión o daño. Ello supone que en el requisito de

que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, que

recoge el artículo 106.2 CE, está implícito también el requisito de imputabilidad

del hecho u omisión a la Administración Pública en la que se encuadra el

funcionamiento del servicio.

Los servicios públicos no deben ser entendidos en sentido estricto como

una concreta modalidad de la acción administrativa, sino en un sentido amplio y

predominantemente subjetivo, que incluye a toda la actividad e incluso

inactividad por omisión de obligaciones de actuar de cualquier Administración

Pública.

La anormalidad comprende no sólo conductas ilegales o culpables de

agentes públicos sino también mal funcionamiento de los servicios públicos (que

incluye no funcionamiento y funcionamiento tardio) por debajo de los estándares

o medidas de calidad exigibles.

El funcionamiento normal hace referencia a daños debidos a actuaciones

irreprochables de la Administración. Son los daños definidos en la exposición de

motivos de la Ley de Expropiación Forzosa como "inevitable secuela accidental"

de la actividad administrativa y que es similar a una "responsabilidad por riesgo".

En todo caso, hay una cuestión importante y es que la Ley va a remitir a

los estándares medios del servicio de que se trate y dichos estándares se



31

conforman de criterios que cambian en cada época según el grado de

sensibilidad social y de desarrollo efectivo de los servicios públicos.

Precisamente por esta consideración organizativa de los servicios

públicos, la responsabilidad derivada de lesiones producidas por el funcio-

namiento de servicios públicos explotados de forma indirecta (en régimen de

concesión, por ejemplo), no es exigible a la Administración Pública pese a

tratarse de auténticos servicios públicos, sino al gestor del servicio, con la

excepción de que la lesión o daño se derive de una decisión impuesta por la

Administración Pública titular del servicio público que sea de ineludible

cumplimiento por el gestor del servicio (art. 121.2 LEF). No obstante, en estos

casos de gestión indirecta del servicio público el lesionado puede dirigirse ante la

Administración titular del servicio para que determine a quién corresponde

pagarla (art. 123 LEF).

El artículo 98 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas

establece que será obligación del contratista indemnizar todos los daños y

perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que

requiera la ejecución del contrato, responsabilidad de la que sólo se exime

"cuando tales daños hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y

directa de una orden de la Administración" y también "será la Administración

responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los

vicios del proyecto elaborado por ella misma en le contrato de obras o el de

suministro de fabricación".

También regula esta materia el artículo 219 al regular la responsabilidad

por errores o defectos en le proyecto, que determina que el contratista

responderá de los daños y perjuicios que durante la ejecución o explotación de

las obras se causen tanto a la Administración como a terceros, por defectos e

insuficiencias técnicas del proyecto o por los errores materiales, omisiones e

infracciones de preceptos legales o reglamentarios en que el mismo haya

incurrido, imputables a aquél. Esta indemnización alcanzará el 50% del importe

de los daños y perjuicios causados, hasta un límite de cinco veces el precio



32

pactado por el proyecto y la Administración abonará el resto cuando deba ser

satisfecho a terceros.

c) Debe existir una relación de causalidad entre el

funcionamiento del servicio o, si se prefiere, la actividad o inactividad

administrativa, y la lesión producida. La relación de causalidad debe ser

directa, lo que debe excluir los daños ocasionados por la acción de sus agentes

en su vida particular o privada. No es necesario, en cambio, que la relación de

causalidad sea exclusiva.

La LPC en su artículo 140 ha regulado por vez primera la responsabilidad

concurrente de las Administraciones Públicas en los supuestos en que la lesión

se derive de fórmulas colegiadas de actuación de varias Administraciones

Públicas, disponiendo que en tales casos éstas responden solidariamente. Este

artículo ha sido modificado por Ley 4/99, de tal forma que se matiza que el

instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la

distribución de la responsabilidad entre Administraciones; y se añade un

apartado 2 sobre cómo se distribuye la responsabilidad en otros supuestos de

concurrencia.

d) La lesión debe ser antijurídica (sí existiría cobertura por ejemplo

en la imposición de una multa o exacción de un impuesto). Es decir, que debe

derivarse de una actuación que el particular no tenga el deber jurídico de

soportar (art. 141.1 LPC). Debe insistirse en que la antijuridicidad se refiere al

deber de soportar la lesión, y no a la legalidad o ilegalidad de la acción admi-

nistrativa que causa el daño o lesión.

Debemos reiterar que no deben existir causas que justifiquen o legitimen

el perjuicio material, por ejemplo el pago de un impuesto, el deber de soportar

una ejecución administrativa o judicial, el cumplimiento de la orden de revocar o

adecentar las fachadas de los edificios y, en general, cualquier obligación

impuesta por una Ley.



33

e) El daño debe ser efectivo y evaluable económicamente e

individualizado con relación a una persona o grupo de personas (art. 139.2

LPC).

La lesión o el daño debe haberse producido realmente para que se

origine responsabilidad administrativa, sin que baste, por tanto, que la lesión

pueda preverse que puede llegar a producirse en un futuro más o menos

cercano. Además de la realidad del daño, quien reclama la responsabilidad debe

cuantificarlo, aunque dicha cuantificación puede diferirse al periodo de prueba o

incluso en el proceso administrativo a la fase de ejecución de sentencia. Y

finalmente, el daño debe estar singularizado para todos y cada uno de los

reclamantes, puesto que no se consideran daños los perjuicios que deben

soportar todos los ciudadanos.

La cuantificación del daño es un tema institucionalmente ligado a la

propia esencia de la responsabilidad administrativa, que se traduce en la

solicitud de una cantidad de dinero en concepto indemnizatorio. Cuantificación

que como hemos dicho, no tiene por qué concretarse en el propio escrito inicial

de reclamación de la responsabilidad, pudiendo incluso diferirse a la fase de

ejecución de sentencia pero no basta con alegar genéricamente la simple

existencia de expectativas de beneficios dejados de obtener por la acción de la

Administración Pública. El requisito de que el daño sea económicamente

evaluable no excluye, en absoluto, la indemnización de los daños morales.

En relación a la efectividad del daño que motiva la responsabilidad

administrativa, el artículo 142.4 de la LPC precisa que la simple anulación en vía

administrativa o judicial de actos o reglamentos administrativos no presupone el

derecho a la indemnización. Será, pues, necesario que el acto o reglamento

anulado durante su vigencia hayan producido efectivas lesiones para que surja

el deber de indemnizar.

V. La fuerza mayor



34

Dentro de los requisitos de imputabilidad a la Administración del daño

causado se excluye, como única causa, la fuerza mayor. Dados los amplios

términos en los que nuestro Derecho prevé la responsabilidad administrativa la

interpretación de esta causa de exclusión de la responsabilidad debe ser

restrictiva, como así vienen haciendo el Consejo de Estado y los Tribunales de lo

contencíoso-administrativo.

Normalmente aparecen dos nociones imbricadas: el caso fortuito y la

fuerza mayor, así artículo 1105 del Código Civil, pero el caso fortuito es

acontecimiento independiente de la voluntad del deudor e, incluso, de toda

voluntad humana; la fuerza mayor es, además, inevitable, extraordinaria, se

impone a todas las partes sin más. En materia de accidentes de trabajo el caso

fortuito se sitúa en el interior o círculo de la empresa; la fuerza mayor fuera de

dicho círculo y, por tanto, al margen del ámbito de responsabilidad del obligado.

En materia de responsabilidad de la Administración ésta responde en

caso fortuito.

Por fuerza mayor se debe entender la causa imprevisible e irresistible

ajena a la conducta racional y previsora de toda persona u organización en

relación a las actividades a su cargo. Aunque no exista responsabilidad en estos

casos, sí cabe que la Ley pueda prever prestaciones asistenciales o

económicas, de acuerdo con el principio de solidaridad que informa el Estado

Social de Derecho.

Si el daño lo provoca una causa que pudo y debió ser prevista, aun

siendo ajena a la organización administrativa, no excluye la responsabilidad de

la Administración Pública (desprendimiento de rocas en la vía del ferrocarril, por

ejemplo). La prueba de la concurrencia de un caso de fuerza mayor excluyente

de responsabilidad incumbe a la Administración.

Esta materia ha sido objeto de importante modificación por la Ley 4/99,

de modificación de la Ley 30/92, ya que en el artículo 141 se añade que no



35

existirá la obligación de indemnizar “los daños que se deriven de hechos o

circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los

conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la

producción de aquéllos”.

VI. LA ACCION DE RESPONSABILIDAD

1. Ejercicio de la acción de responsabilidad

La responsabilidad administrativa puede exigirse por varias vías:

a) Como procedimiento independiente, iniciado de oficio por la propia

Administración Pública responsable o por una reclamación del interesado. En

este tipo de procedimiento se va a decidir exclusivamente la procedencia o no de

la indemnización y la cuantía de la misma.

La reclamación se dirige al órgano que debe resolver este procedimiento,

que son el Ministro o Consejero en las Administraciones del Estado o de las

Comunidades Autónomas, salvo que una ley la atribuya expresamente al

Consejo de Ministros u órgano de Gobierno de la Comunidad Autónoma, y al

Alcalde de las Entidades locales. En el caso de las Entidades de Derecho

Público, corresponderá resolverlo al órgano máximo de estas Entidades, cuando

así lo determinen sus normas reguladoras. Si existe concurrencia de

responsabilidades, la tramitación corresponderá a la Administración Pública con

mayor participación en la financiación del servicio que motivó la responsabilidad

(art. 18 del Reglamento).

La reclamación debe justificar el cumplimiento de los requisitos que

determinan la procedencia de la responsabilidad administrativa (lesiones o

daños producidos, momento en que se produjeron y relación de causalidad), y

concretar la cuantía de la indemnización a abonar. Sin embargo, la

determinación de esta cuantía puede demorarse al momento de la ejecución,

limitándose a solicitar la declaración de responsabilidad.



36

El plazo para ejercer la acción de responsabilidad es de un año a partir

de la producción del hecho o acto que motiva la indemnización o de

manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a

las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la

determinación del alcance de las secuelas (art. 142.5 LPC, que recoge una línea

jurisprudencial que había puesto de manifiesto la necesidad de determinar el

alcance de este tipo de lesiones para cuantificar la indemnización a que se tiene

derecho). El plazo es de prescripción y, por tanto, se interrumpe cuando existan

actuaciones sobre los hechos que motivaron la lesión entre la Administración

responsable y el lesionado, que en todo caso deberán acreditarse

(negociaciones al respecto, por ejemplo).

El procedimiento de resolución de la indemnización solicitada se regula

por el RD 429/1993 en términos sustancialmente coincidentes con el

procedimiento general de la LPC. El procedimiento podrá concluir por acuerdo

indemnizatorio con el interesado en cualquier momento anterior a la conclusión

del trámite de audiencia. Para la resolución será preceptivo el Dictamen del

Consejo de Estado o del órgano consultivo de las Comunidades Autónomas, en

su caso, cuando así lo exija la LOCE.

El plazo para resolver el procedimiento de responsabilidad será de seis

meses, al que habrá que añadirle el de práctica de la prueba si la hubiere habido

(art. 13 del Reg.); y el silencio, en su caso, se entenderá negativo. Contra la

resolución no procederá recurso administrativo alguno y podrá acudirse

directamente a la vía contencioso-administrativa.

La Ley prevé un procedimiento abreviado para la determinación de la

indemnización procedente cuando se dé una relación inequívoca de causalidad

entre el funcionamiento del servicio y la lesión, así como para la valoración del

daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización. Corresponde al órgano

competente para resolver, acordar que se siga este procedimiento abreviado,

una vez iniciado el procedimiento general. En este procedimiento cabe también

la terminación por acuerdo indemnizatorio y el plazo para resolver será de treinta



37

días.

b) Acción sucesiva si la responsabilidad se deriva de actuaciones que

fueron inicialmente recurridas sin reclamar la eventual responsabilidad que de

ellas pueda derivarse, podrá también iniciarse una reclamación independiente (o

sucesiva) una vez resuelto en vía administrativa o contencioso-administrativa el

recurso correspondiente. El plazo de un año se contará en estos supuestos

desde la fecha de la sentencia definitiva de anulación del acto o reglamento que

motiva la responsabilidad (art. 142.4 LPC).

Por lo demás, el procedimiento para determinar la indemnización es el

mismo ya considerado.

c) Procedimiento acumulado, en el que la acción de responsabilidad se

acumula a la de recurso contra un acto o disposición administrativa. Este

procedimiento no ha sido considerado ni por la LPC ni por el Reglamento (RD

429/1993). En este procedimiento la resolución del recurso o la sentencia deben

resolver también sobre la indemnización solicitada. Lo mismo ocurre en los

procedimientos de revisión de oficio, en cuya resolución podrá resolverse lo

procedente sobre la indemnización incluso de oficio y deberá hacerse cuando la

revisión se inició a instancia de parte y se solicitó indemnización.

VII. La determinación de la cuantía de la indemnización

Reparar el daño es la finalidad esencial de la institución de la

responsabilidad. Reparación que debe ser íntegra, puesto que la víctima no está

obligada a soportar jurídicamente el daño o lesión causada. Por ello, la

indemnización por responsabilidad difiere sustancialmente de la expropiación

forzosa, en la que el expropiado sí está obligado a soportar la privación del bien

mediante la adecuada indemnización, que el legislador puede modular

atendiendo a diversos criterios, siempre que no tengan carácter confiscatorio, lo



38

que haría tal regulación inconstitucional por contravenir el artículo 33 CE. En la

responsabilidad, por el contrario, la indemnización no es nunca modulable para

disminuir el alcance de la reparación, que, repetimos, debe ser íntegra.

Sin embargo, la LPC no sólo vuelve a referir los criterios de determi-

nación de la indemnización a la legislación expropiatoria, sino que también alude

a la legislación fiscal y demás normas aplicables con una vaguedad de todo

punto rechazable. La LPC establece también que la aplicación de los criterios de

valoración que establecen la LEF, la legislación fiscal y demás normas

aplicables, deberá ponderarse, en su caso con las valoraciones predominantes

en el mercado (art. 141.1). Y este criterio, el del valor del mercado, es el que

mejor se corresponde con la verdadera naturaleza de la indemnización debida

por responsabilidad, que en este punto no debe introducir distinciones según se

trate de la Administración Pública como sujeto responsable o de un particular. La

responsabilidad obliga a indemnizar por el valor real y total del daño o lesión

ocasionados. Y dicho valor no es otro que el valor de sustitución, el de

reposición de la situación creada por la acción u omisión causante de la

responsabilidad, el valor del mercado en definitiva. En todo caso, la reparación

debe ser total, cubriendo todos los daños y perjuicios causados al lesionado, y

por tanto extendiéndose al daño emergente y el lucro cesante. En algunos

servicios públicos, sin embargo, el legislador ha previsto una cantidad a tanto

alzado en supuestos de responsabilidad por el uso del servicio.

La cuantía de la indemnización debe calcularse con relación al día en que

la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en

que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al IPC, fijado

por el INE, y de los intereses por demora que exigirán con arreglo a la Ley

General Presupuestaria.

La reparación del daño causado puede realizarse por compensaciones

en especie o por pagos periódicos cuando sea éste el medio más adecuado para

lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista

acuerdo con el interesado (art. 141.4 LPC). La compensación en especie



39

(reparación de los daños producidos en una vivienda, por ejemplo) no excluye la

posibilidad de exigir la satisfacción suplementaria de los daños y perjuicios

causados por la lesión, ya que la reparación debe ser íntegra de todos los daños

y perjuicios causados (STS de 2 de febrero de 1980).

VIII. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION PUBLICA EN

RELACIONES DE DERECHO PRIVADO

En relación con esta responsabilidad se ha producido también una

modificación de la regulación que establece el Código Civil en el artículo 1.903 y

el articulo 41 LRJAE (que ha sido derogado) en cuanto que el artículo 144 LPC

establece:

«Cuando las Administraciones Públicas actúen en relaciones de derecho

privado, responderá directamente de los daños y perjuicios causados por el

personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo

actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre. La

responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y

siguientes de esta Ley.”.

IX. RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL

SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

La responsabilidad patrimonial de autoridades y personal administrativo

podrá reclamarse bien directamente a la Administración Pública de la que

dependen (art. 145.1), que es lo usual, o directamente a dichas autoridades y

personal. En este segundo caso, la responsabilidad patrimonial extracontractual

se regirá por lo dispuesto en el Códido Civil y la penal por la legislación penal

correspondiente (art. 146.1).

Por otra parte, si el interesado se ha dirigido directamente contra la



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Administración Pública, y ésta hubiera debido indemnizar, tendrá una acción de

regreso contra las autoridades y personal a su servicio causante de la lesión por

dolo o negligencia grave, instruyendo el correspondiente procedimiento

depurador de su responsabilidad (art. 145.2).

En la práctica hasta ahora la acción de regreso no se utilizaba por la

Administración pese a que, en ocasiones, la responsabilidad de la autoridad o

funcionario está clara y ha producido un quebranto injustificado de los intereses

de la Hacienda Pública. Esta inacción se pretende justificar en la eventual

utilización sectaria de la acción de regreso, susceptible de ser utilizada

patológicamente; y también para evitar una cierta propensión a la inactividad de

los funcionarios públicos ante el temor a ulteriores acciones de regreso; pero es

obvio que frente a estas situaciones patológicas, y por tanto inadmisibles,

también son injustificadas las situaciones de impunidad de funcionarios o

autoridades frente al quebranto producido por acciones de responsabilidad con

ocasión de sus acciones temerarias o de clara desviación de poder.

Este ha sido uno de los aspectos que ha sido modificado por la Ley 4/99,

determina la obligación de la Administración de ejercer la acción de regreso

obligatoriamente siempre que el personal hubiere incurrido en dolo, culpa o

negligencia graves previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente

se establezca.

Para dicha determinación se ponderarán, entre otros criterios, el

resultado dañoso, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad

profesional del personal y relación con la producción del resultado dañoso.

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