688890ESW0P1190hir0Sistem0Monev0DAK

8/13/2019 688890ESW0P1190hir0Sistem0Monev0DAK

1/170

Sistem Monitoring & EvaluasiPenggunaan Dana Alokasi Khusus (DAK)di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta

Laporan Akhir

Juni 2011

68889


2/170


3/170

i

KATA PENGANTAR

Puji syukur dipanjatkan kepada Tuhan Yang Maha Esa atas Izin dan Rahmat-Nya

sehingga studi tentang Sistem Monitoring dan Evaluasi Penggunaan Dana Alokasi Khusus (DAK)di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dapat diselesaikan.

Kegiatan ini dilaksanakan bertujuan untuk meningkatkan kapasitas aparat Pemerintah

Daerah untuk melakukan pemantauan dan evaluasi pelaksanaan Dana Alokasi Khusus, menggali

berbagai data dan informasi terkait dengan pelaksanaan Dana Alokasi Khusus di Provinsi Daerah

Istimewa Yogyakarta sebagai bahan masukan kepada Pemerintah Pusat untuk memberbaiki

kebijakan perencanaan serta sistem pemantauan dan evaluasi Dana Alokasi Khusus sebagaimana

tertulis dalam SEB 3 (tiga) Menteri.

Buku ini diharapkan dapat memberi informasi kepada para pembaca mengenai kondisi

pelaksanaan penggunaan Dana Alokasi Khusus di Provinsi DIY mulai dari aspek teknis, aspek

manajemen, maupun dari aspek kelembagaan khususnya dalam bidang Infrastruktur jalan dan

bidang kesehatan. Informasi dan analisis yang digambarkan dalam laporan akhir ini disusun

berdasarkan data-data yang dihimpun dari sumber sekunder dan primer meliputi data-data

Laporan Triwulanan DAK, Laporan Penyerapan, Laporan Akhir dan Laporan Kompilasi DAK, data

hasil wawancara dan FGD, penyebaran kuesioner serta informasi yang diperoleh dari pelaksanaan

pelatihan fasilitator yang melibatkan unsur pemerintah Provinsi/Kabupaten/Kota di wilayah Provinsi

DIY.

Data-data dan informasi serta hasil analisis di dalam buku laporan Akhir ini diharapkan

dapat dipergunakan sebagai bahan pengambilan kebijakan bagi penyempurnaan perencanaan,

penganggaran, pelaksanaan, monev dan pelaporan penggunaan Dana Alokasi Khusus. Dalam

penulisan laporan akhir ini, kami telah berusaha menyusun sesuai dengan pedoman yang ada

serta memaksimalkan kualitas dan validitasnya. Namun demikian kami menyadari sepenuhnya

bahwa laporan akhir ini masih terdapat kekurangan-kekurangan serta masih jauh dari sempurna.

Oleh sebab itu kritik, saran dan masukan dari semua pihak sangat kami harapkan.

Tim penyusun mengucapkan terima kasih yang sebesarnya-besarnya kepada pihak-

pihak yang telah membantu penyelesaian laporan ini. Mudah-mudahan hasil dari pekerjaan ini

dapat bermanfaat bagi semua pihak.

Jogjakarta , Juni 2011

Tim Penyusun


4/170

ii

DAFTAR ISI

Kata Pengantar ....................................................................................................................................................... iDaftar Isi ............................................................................................................................................................. iiDaftar Tabel ....................................................................................................................................................... ivDaftar Gambar .................................................................................................................................................... viDaftar Singkatan dan Akronim ........................................................................................................................... viii

BAB I PENDAHULUAN1.1. Latar Belakang .................................................................................................................................. I-11.2. Tujuan dan Sasaran Kegiatan ........................................................................................................... I-41.3. Lingkup Kegiatan .................................................................................................................................. I-5

BAB II KERANGKA TEORI DAN METODE PENELITIAN2.1 Kerangka Teori ........................................................................................................................................ II-1

2.1.1. Kerangka Kebijakan Fiskal .................................................................................................... II-12.1.2. Mekanisme Transfer Dalam Desentralisasi Fiskal Di Indonesia .............................................. II-3

2.2. Metode Penelitian ................................................................................................................................. II-52.2.1. Jenis Penelitian ...................................................................................................................... II-52.2.2. Teknik Pengumpulan Data ...................................................................................................... II-52.2.3. Teknik Analisa Data ................................................................................................................. II-6

BAB III PROFIL DANA ALOKASI KHUSUS NASIONAL3.1. Gambaran Umum ................................................................................................................................ III-1

3.2. Permasalahan DAK ........................................................................................................................... III-3 3.3. Arah Kebijakan DAK .......................................................................................................................... III-4

BAB IV OVERVIEW SURAT EDARAN BERSAMA 3 (TIGA) MENTERI4.1. Pengantar ........................................................................................................................................... IV-14.2. Pemantauan Teknis ............................................................................................................................. IV-14.3. Evaluasi Pemanfaatan DAK ................................................................................................................ IV-24.4. Pelaporan .......................................................................................................................................... IV-34.5. Organisasi Pelaksana ......................................................................................................................... IV-3

4.5.1. Tingkat Pusat ........................................................................................................................ IV-3

4.5.2.

Tingkat Provinsi ................................................................................................................... IV-44.5.3. Tingkat Kabupaten/Kota ...................................................................................................... IV-44.5.4. Tim Koordinasi .................................................................................................................... IV-4

4.6. Penerapan SEB .................................................................................................................................. IV-54.7. Organisasi Tim Koordinasi DAK ......................................................................................................... IV-104.8. Pengembangan Kapasitas Aparatur Pemerintah Daerah ................................................................... IV-114.9. Saran Penyempurnaan SEB .............................................................................................................. IV-12

BAB V PERENCANAAN DANA ALOKASI KHUSUS5.1. Gambaran Umum .............................................................................................................................. V-15.2. Perencanaan DAK di Daerah Kajian ................................................................................................. V-35.3. Permasalahan dan Usulan Perbaikan Perencanaan DAK ................................................................ V-6


5/170

iii

BAB VI PENGANGGARAN DANA ALOKASI KHUSUS6.1. Gambaran Umum ................................................................................................................................. VI-16.2. Penganggaran di Daerah Kajian .......................................................................................................... VI-26.3. Permasalahan dan Usulan Perbaikan Penganggaran DAK ................................................................ VI-3

BAB VII IMPLEMENTASI DANA ALOKASI KHUSUS7.1. Gambaran Umum ................................................................................................................................ VII-17.2. Permasalahan dan Usulan Perbaikan Implementasi DAK ................................................................... VII-2

BAB VIII MONITORING DAN EVALUASI DANA ALOKASI KHUSUS8.1 Monitoring dan Evaluasi ....................................................................................................................... VIII-18.2 Kontribusi DAK Bidang Infrastruktur Jalan terhadap Pertumbuhan Ekonomi Daerah .......................... VIII-28

BAB IX PENUTUP9.1. Permasalahan Dana Alokasi Khusus di Daerah Istimewa Yogyakarta ................................................ IX-1

9.2. Implikasi DAK dan Sistem Monev DAK ................................................................................................ IX-29.3. Kesimpulan ......................................................................................................................................... IX-39.4. Rekomendasi ...................................................................................................................................... IX-4

9.4.1. Aspek Data Collecting .......................................................................................................... IX-49.4.2. Aspek Tahapan dan Stakeholders ....................................................................................... IX-49.4.3. Revisi Surat Edaran Bersama (SEB) ................................................................................... IX-12

LAMPIRAN1. Checklist Dokumen dan Kegiatan Pelaksanaan DAK Tahun Anggaran 2010 Kabupaten Sleman Bidang

Infrastruktur Jalan

2.

Checklist Dokumen dan Kegiatan Pelaksanaan DAK Tahun Anggaran 2010 Kabupaten Sleman BidangKesehatan3. Checklist Dokumen dan Kegiatan Pelaksanaan DAK Tahun Anggaran 2010 Kabupaten Bantul Bidang

Infrastruktur Jalan4. ChecklistDokumen dan Kegiatan Pelaksanaan DAK Tahun Anggaran 2010 Kabupaten Bantul Bidang Kesehatan5. Checklist Dokumen dan Kegiatan Pelaksanaan DAK Tahun Anggaran 2010 Kabupaten Kulon Progo Bidang

Infrastruktur Jalan6. Checklist Dokumen dan Kegiatan Pelaksanaan DAK Tahun Anggaran 2010 Kabupaten Kulon Progo Bidang

Kesehatan7. Checklist Dokumen dan Kegiatan Pelaksanaan DAK Tahun Anggaran 2010 Kabupaten Gunungkidul Bidang

Infrastruktur Jalan8. Checklist Dokumen dan Kegiatan Pelaksanaan DAK Tahun Anggaran 2010 Kabupaten Gunungkidul Bidang

Kesehatan9. Checklist Dokumen dan Kegiatan Pelaksanaan DAK Tahun Anggaran 2010 Provinsi DIY Bidang Bina

Marga/Infrastruktur Jalan10. ChecklistDokumen dan Kegiatan Pelaksanaan DAK Tahun Anggaran 2010 Provinsi DIY Bidang Kesehatan

(Balai Laboratorium Kesehatan Yogyakarta)11. ChecklistDokumen dan Kegiatan Pelaksanaan DAK Tahun Anggaran 2010 Provinsi DIY Bidang Kesehatan

(Rumah Sakit Grhasia)12. Checklist Hasil Pengumpulan Data Sekunder


6/170

iv

DAFTAR TABEL

3.1. Perkembangan Alokasi DAK Tahun 2003-2010 (dalam jutaan rupiah) ..................................................... III-13.2. Perkembangan Alokasi DAK per Bidang Tahun 2003-2010 (dalam jutaan rupiah) ................................... III-23.3. Perbandingan Arah Kebijakan DAK Tahun 2009 dan 2010 ...................................................................... III-53.4. Perbandingan Arah Kebijakan DAK Bidang Kesehatan Tahun Anggaran 2009 (RKP, PMK & Juknis) ...... III-133.5. Perbandingan Arah Kebijakan DAK Bidang Kesehatan Tahun Anggaran 2010 (RKP, PMK & Juknis) .... III-173.6. Perbandingan Arah Kebijakan DAK Bidang Jalan Tahun Anggaran 2009-2010 (RKP, PMK & Juknis) .... III-215.1. Permasalahan Perencanaan DAK di Daerah Kajian ................................................................................... V-76.1. Permasalahan Penganggaran DAK di Daerah Kajian ................................................................................. VI-57.1. Permasalahan Implementasi DAK di Daerah Kajian ................................................................................... VII-37.2. Gambaran Implementasi DAK Bidang Infrastruktur Jalan ......................................................................... VII-57.3. Gambaran Implementasi DAK Bidang Kesehatan ....................................................................................... VII-78.1. Jumlah Alokasi, Dana Pendamping dan Realisasi DAK Bidang Infrastruktur Jalan

di Kabupaten Sleman Tahun 2006-2010 ........................................................................................................ VIII-2

8.2. Jumlah Alokasi, Dana Pendamping dan Realisasi DAK Bidang Kesehatandi Kabupaten Sleman Tahun 2008-2010 .................................................................................................... VIII-4

8.3. Jumlah Alokasi, Dana Pendamping dan Realisasi DAK Bidang Infrastruktur Jalandi Kabupaten Bantul Tahun 2006-2010 ...................................................................................................... VIII-7

8.4. Jumlah Alokasi, Dana Pendamping dan Realisasi DAK Bidang Kesehatan diKabupaten Bantul Tahun 2006-2010 .......................................................................................................... VIII-9

8.5. Jumlah Alokasi, Dana Pendamping dan Realisasi DAK Bidang Infrastruktur Jalandi Kabupaten Kulon Progo Tahun 2006-2010 ............................................................................................. VIII-11

8.6. Jumlah Alokasi, Dana Pendamping dan Realisasi DAK Bidang Kesehatan diKabupaten Kulon Progo Tahun 2008-2010 ................................................................................................. VIII-13

8.7. Jumlah Alokasi, Dana Pendamping dan Realisasi DAK Bidang Infrastruktur Jalandi Kabupaten Gunungkidul Tahun 2006-2010 ............................................................................................. VIII-168.8. Jumlah Alokasi, Dana Pendamping dan Realisasi DAK Bidang Kesehatan di

Kabupaten Gunungkidul Tahun 2006-2010 ................................................................................................. VIII-188.9. Jumlah Alokasi, Dana Pendamping dan Realisasi DAK Bidang Infrastruktur Jalan

di Kota Yogyakarta Tahun 2006-2009 .......................................................................................................... VIII-208.10. Jumlah Alokasi, Dana Pendamping dan Realisasi DAK Bidang Kesehatan

di Kota Yogyakarta Tahun 2006-2009 ......................................................................................................... VIII-228.11. Jumlah Alokasi, Dana Pendamping dan Realisasi DAK Bidang Infrastruktur Jalan

di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Tahun 2008-2010 ....................................................................... VIII-258.12. Jumlah Alokasi, Dana Pendamping dan Realisasi DAK Bidang Kesehatan

di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Tahun 2010 ............................................................................... VIII-278.13. Pertumbuhan PDRB Kabupaten Sleman Tahun 2005-2009 ................................................................... VIII-298.14. Distribusi PDRB Kabupaten Sleman Atas Dasar Harga Konstan Tahun 2005-2009 ............................... VIII-298.15. Kontribusi DAK Bidang Jalan Terhadap PDRB dan Pertumbuhan Ekonomi di Kabupaten Sleman ............. VIII-308.16. Pertumbuhan PDRB Kabupaten Bantul Tahun 2005-2009 ..................................................................... VIII-318.17. Distribusi Persentase Produk Domestik Regional Bruto Kabupaten Bantul menurut Lapangan

Usaha ADHK Tahun 2000 ....................................................................................................................... VIII-318.18. Kontribusi DAK Bidang Jalan Terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Kabupaten Bantul ............................ VIII-328.19. Pertumbuhan PDRB Kabupaten Kulon Progo Tahun 2005-2009 ............................................................ VIII-338.20. Distribusi PDRB Kabupaten Kulon Progo Atas Dasar Harga Konstan Tahun 2005-2009 ....................... VIII-338.21. Kontribusi DAK Bidang Jalan Terhadap PDRB dan Pertumbuhan Ekonomi di Kabupaten

Kulon Progo ............................................................................................................................................. VIII-34


7/170

v

8.22. Pertumbuhan PDRB Kabupaten Gunung Kidul Tahun 2005-2009 .......................................................... VIII-358.23. Distribusi PDRB Kabupaten Gunung Kidul Atas Dasar Harga Konstan Tahun 2005-2009 ..................... VIII-358.24. Kontribusi DAK Bidang Jalan Terhadap PDRB dan Pertumbuhan Ekonomi di Kabupaten

Gunung Kidul ........................................................................................................................................... VIII-368.25. Pertumbuhan PDRB Kota Yogyakarta Tahun 2005-2009 ...................................................................... VIII-378.26. Distribusi PDRB Kabupaten Kulon Progo Atas Dasar Harga Konstan Tahun 2005-2009 ....................... VIII-378.27. Kontribusi DAK Bidang Jalan terhadap PDRB dan Pertumbuhan Ekonomi di Kota Yogyakarta ............... VIII-388.28. Nilai Produk Domestik Bruto Harga Konstan dan Pertumbuhan Ekonomi Kabupaten/Kota di DIY,

Tahun 2005-2009 .................................................................................................................................... VIII-398.29. Kontribusi DAK Bidang Jalan terhadap Pertumbuhan Ekonomi di DIY, Tahun 2006-2009 ..................... VIII-409.1. Rekomendasi (Aspek) .............................................................................................................................. IX-69.2. Rekomendasi ( Stakeholders) ..................................................................................................................... IX-9


8/170

vi

DAFTAR GAMBAR

3.1. Perkembangan Jumlah Daerah Penerima Alokasi DAK Tahun 2003-2010 ................................................. III-24.1. Kerangka Pikir Pemantauan Teknis Pelaksanaan dan Manfaat Dana Alokasi Khusus ............................. IV-54.2. Tingkat Pengetahuan SKPD terhadap Surat Edaran Bersama (SEB) ...................................................... IV-64.3. Usulan Penyederhanaan Alur Pelaporan DAK .......................................................................................... IV-135.1. Tingkat Kesulitan SKPD dalam Aspek Perencanaan Program/Kegiatan yang Dibiayai dengan

Dana Alokasi Khusus ................................................................................................................................... V-45.2. Tingkat Kemanfaatan DAK bagi Daerah ....................................................................................................... V-55.3. Tingkat Kemanfaatan DAK bagi SKPD Penerima ..................................................................................... V-58.1. Persentase Kenaikan/Penurunan Alokasi DAK, Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK

dan Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK + Dana Pendamping Bidang Infrastruktur Jalandi Kabupaten Sleman Tahun 2007 s.d 2010 ............................................................................................. VIII-3

8.2. Persentase Kenaikan/Penurunan Alokasi DAK, Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAKdan Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK + Dana Pendamping Bidang Kesehatan

di Kabupaten Sleman Tahun 2008-2010 ................................................................................................... VIII-58.3. Persentase Kenaikan/Penurunan Alokasi DAK, Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK

dan Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK + Dana Pendamping Bidang Infrastruktur Jalandi Kabupaten Bantul Tahun ......................................................................................................................... VIII-7

8.4. Persentase Kenaikan/Penurunan Alokasi DAK, Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAKdan Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK + Dana Pendamping Bidang Kesehatandi Kabupaten Bantul Tahun 2006-2010 ....................................................................................................... VIII-9

8.5. Persentase Kenaikan/Penurunan Alokasi DAK, Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAKdan Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK + Dana Pendamping Bidang Infrastruktur Jalandi Kabupaten KulonprogoTahun 2006-2010 ................................................................................................ VIII-12

8.6. Persentase Kenaikan/Penurunan Alokasi DAK, Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAKdan Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK + Dana Pendamping Bidang Kesehatandi Kabupaten KulonprogoTahun 2007-2010 ................................................................................................ VIII-14

8.7. Persentase Kenaikan/Penurunan Alokasi DAK, Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAKdan Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK + Dana Pendamping Bidang Infrastruktur Jalandi Kabupaten Gunungkidul Tahun 2006-2010 ............................................................................................. VIII-16

8.8. Persentase Kenaikan/Penurunan Alokasi DAK, Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAKdan Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK + Dana Pendamping Bidang Kesehatandi Kabupaten GunungkidulTahun 2006-2010 .............................................................................................. VIII-18

8.9. Persentase Kenaikan/Penurunan Alokasi DAK, Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK

dan Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK + Dana Pendamping Bidang Infrastruktur Jalandi Kota Yogyakarta Tahun 2006-2009 ......................................................................................................... VIII-218.10. Persentase Kenaikan/Penurunan Alokasi DAK, Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK

dan Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK + Dana Pendamping Bidang Kesehatandi Kota Yogyakarta Tahun 2006-2009 ......................................................................................................... VIII-23

8.11. Persentase Kenaikan/Penurunan Alokasi DAK, Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAKdan Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK + Dana Pendamping Bidang Infrastruktur Jalandi Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Tahun 2008-2010 ........................................................................ VIII-25

8.12. Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK dan Persentase Realisasi Terhadap Alokasi DAK+ Dana Pendamping Bidang Kesehatan di Provinsi Daerah Yogyakarta Tahun 2010 ................................ VIII-27

8.13. Kontribusi DAK Jalan Terhadap Pertumbuhan Ekonomi Daerah ............................................................... VIII-399.1. Penyempurnaan Tahapan DAK .................................................................................................................. IX-119.2. Penyederhanaan Alur Pelaporan DAK ....................................................................................................... IX-13


9/170

vii

DAFTAR SINGKATAN DAN AKRONIM

ABT : Anggaran Belanja Tambahan ADHB : Atas Dasar Harga Berlaku ADHK : Atas Dasar Harga Konstan APBD : Anggaran Pendapatan Belanja Daerah APBD-P : Anggaran Pendapatan Belanja Daerah Perubahan APBN : Anggaran Pendapatan Belanja NegaraBABS : Buang Air Besar SembaranganBAPPEDA : Badan Perencanaan Pembangunan DaerahBAPPENAS : Badan Perencanaan Pembangunan NasionalBKB : Bina Keluarga BalitaBPHTB : Bea Perolehan Hak atas Tanah dan BangunanBPK : Badan Pemeriksa Keuangan

BPP : Balai Penyuluhan PertanianBPS : Badan Pusat StatistikBUMD : Badan Umum Milik DaerahCALK : Catatan Atas Laporan KeuanganDAK : Dana Alokasi KhususDAS : Daerah Aliran SungaiDAU : Dana Alokasi UmumDBH : Dana Bagi HasilDEKON : DekonsentrasiDIY : Daerah Istimewa YogyakartaDPA : Dokumen Pelaksanaan AnggaranDPKAD : Dinas Pengelola Keuangan dan Aset DaerahDPKD : Dinas Pengelola Keuangan DaerahDPR : Dewan Perwakilan RakyatDPRD : Dewan Perwakilan Rakyat DaerahFGD : Focus Group DiscussionIPAL : Instalasi Pengolahan Air LimbahJIDES : Jaringan Irigasi DesaJITUT : Jaringan Irigasi Tingkat Usaha TaniJUKLAK : Petunjuk PelaksanaanJUKNIS : Petunjuk Teknis

JUT : Jalan Usaha TaniK/L : Kementerian / LembagaKB : Keluarga BerencanaKEMENDAGRI : Kementerian Dalam NegeriKEMENKEU : Kementerian KeuanganKIE : Komunikasi, Informasi, dan EdukasiKTA : Konservasi Tanah dan AirKUA : Kebijakan Umum Anggaran


10/170

viii

LRALANSIA

::

Laporan Realisasi AnggaranLanjut Usia

MBR : Masyarakat Berpenghasilan RendahMONEV : Monitoring dan EvaluasiMTEF : Medium Term Expenditure Framework

MUPEN : Mobil Unit PeneranganMUSRENBANGDA : Musyawarah Rencana Pembangunan DaerahMUSRENBANGNAS : Musyawarah Rencana Pembangunan NasionalPAD : Pendapatan Asli DaerahPBB : Pajak Bumi dan BangunanPDAM : Perusahaan Daerah Air MinumPDB : Produk Domestik BrutoPDRB : Produk Domestik Regional BrutoPERBUP : Peraturan BupatiPERDA : Peraturan DaerahPERGUB : Peraturan Gubernur

PERMENDAGRI : Peraturan Menteri Dalam NegeriPERMENDIKNAS : Peraturan Menteri Pendidikan NasionalPERMENKEU : Peraturan Menteri KeuanganPERWAL : Peraturan WalikotaPKB : Penyuluh Keluarga BerencanaPLKB : Penyuluh Lapangan Keluarga BerencanaPMA : Penanaman Modal AsingPMDN : Penanaman Modal Dalam NegeriPMK : Peraturan Menteri KeuanganPNSD : Pegawai Negeri Sipil DaerahPP : Peraturan PemerintahPPAS : Penetapan Plafon Anggaran SementaraPPh : Pajak PenghasilanPPKD : Pejabat Pengelola Keuangan DaerahPUSKESMAS : Pusat Kesehatan MasyarakatRAPBN : Rancangan Anggaran Pendapatan Belanja NegaraRAPERDA : Rancangan Peraturan DaerahRD DAK : Rencana Definitif Dana Alokasi KhususRHL : Rehabilitasi Hutan dan LahanRKA : Rencana Kerja AnggaranRKB : Ruang Kelas Baru

RKP : Rencana Kerja PemerintahRKPD : Rencana Kerja Pemerintah DaerahRPJMD : Rencana Pembangunan Jangka Menengah DaerahRPJMN : Rencana Pembangunan Jangka Menengah NasionalRPJPD : Rencana Pembangunan Jangka Panjang DaerahRPJPN : Rencana Pembangunan Jangka Panjang NasionalRSU : Rumah Sakit UmumRSUD : Rumah Sakit Umum Daerah


11/170

ix

SATKER : Satuan KerjaSD : Sekolah DasarSDA : Sumber Daya AlamSEB : Surat Edaran BersamaSiLPA : Sisa Lebih Penggunaan Anggaran

SKPD : Satuan Kerja Perangkat DaerahSLBM : Sanitasi Lingkungan Berbasis MasyarakatSMP : Sekolah Menengah PertamaSP2D : Surat Perintah Pencairan DanaSPAM : Sistem Penyediaan Air MinumSPKD : Strategi Penanggulangan Kemiskinan DaerahSPM : Standar Pelayanan MinimalSPM : Surat Perintah MembayarSPP : Surat Permintaan PembayaranTAM : Tata Air MikroTAPD : Tim Anggaran Pemerintah DaerahTIK : Teknologi Informasi and KomunikasiTP : Tugas PembantuanUU : Undang - UndangWPOPDN : Wajib Pajak Orang Perorangan Dalam Negeri


12/170

Sistem Monitoring dan Evaluasi Penggunaan Dana Alokasi Khusus (DAK) di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta

I-1

BAB I PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang Kebijakan desentralisasi fiskal yang diimplementasikan dengan dikeluarkannya Undang-undang

Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah telahmengubah aspek hubungan keuangan antar pemerintah di Indonesia. Pembentukan Undang-Undang tentangPerimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah tersebut dimaksudkan untukmendukung pendanaan atas penyerahan urusan kepada Pemerintahan Daerah yang diatur dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah. Pendanaan tersebut menganut prinsip money follows function, yangmengandung makna bahwa pendanaan mengikuti fungsi pemerintahan yang menjadi kewajiban dantanggungjawab masing-masing tingkat pemerintahan.

Di bawah desentralisasi fiskal, struktur pendapatan antar pemerintah dan pengeluaran telah berubah

secara substansial. Dana Perimbangan bertujuan untuk menciptakan keseimbangan keuangan antaraPemerintah Pusat dan Daerah, dan antar Pemerintahan Daerah. Dana Perimbangan yang terdiri dari DanaBagi Hasil dari penerimaan pajak dan SDA, Dana Alokasi Umum, dan Dana Alokasi Khusus merupakansumber pendanaan bagi daerah dalam pelaksanaan desentralisasi, yang alokasinya tidak dapat dipisahkansatu dengan yang lain mengingat tujuan masing-masing jenis penerimaan tersebut saling mengisi danmelengkapi. Dana Perimbangan selain dimaksudkan untuk membantu Daerah dalam mendanaikewenangannya, juga bertujuan untuk mengurangi ketimpangan sumber pendanaan pemerintahan antaraPusat dan Daerah serta untuk mengurangi kesenjangan pendanaan pemerintahan antar daerah. Ketigakomponen dana perimbangan ini merupakan sistem transfer dana dari Pemerintah serta merupakan satukesatuan yang utuh. Selain itu, berdasar prinsip subsidiaritas, diasumsikan bahwa desentralisasi fiskal akan

Untuk mengatasi kekurangan dana pembangunan di daerah, di dalam struktur anggaran PemerintahDaerah dapat ditambahkan proporsi specific grant atau matching grant yang lebih besar. Sesuai ketentuandalam UU 33/2004, pemberian dana perimbangan yang bersifat earmarked (disertai dengan maksud untukmembiayai sektor tertentu) itu dapat dilakukan melalui specific grant atau disebut Dana Alokasi Khusus.Sesuai dengan Pasal 39 UU 33/2004 disebutkan bahwa Dana Alokasi Khusus dialokasikan kepadaPemerintah Daerah tertentu untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah. Sementaraitu, Pasal 51 Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2005 menyebutkan bahwa Dana Alokasi Khusus

dialokasikan kepada daerah tertentu untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan bagian dari programyang menjadi prioritas nasional dan menjadi urusan daerah sesuai dengan fungsi yang merupakanperwujudan tugas kepemerintahan di bidang tertentu, khususnya dalam upaya pemenuhan kebutuhan saranadan prasarana pelayanan dasar masyarakat.

menutup celah fiskal ( fiscal gap) anggaran Pemerintah Daerah sebagai konsekuensi dari pelimpahankewenangan dan urusan dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah dengan titik berat pada daerahKabupaten dan Kota.

Nota Keuangan dan RAPBN 2010 menyebutkan bahwa alokasi Dana Alokasi Khusus terus meningkat,dari Rp. 3,97 triliun (0,1 persen terhadap PDB) pada tahun 2005, menjadi Rp. 20,8 triliun (0,4 persenterhadap PDB) pada tahun 2008, dan menjadi 24,8 triliun (0,5 persen terhadap PDB) pada tahun 2009.Pertambahan jumlah daerah otonom baru menyebabkan jumlah daerah yang menerima Dana Alokasi Khusus

juga terus bertambah dari tahun ke tahun, dari 330 Kabupaten/Kota dan 24 Provinsi pada tahun 2003,menjadi 477 Kabupaten/Kota dan 29 Provinsi pada tahun 2009.

Sekalipun semakin besar transfer ke daerah diberikan kepada Pemerintah Daerah, namun instrumenkebijakan utama untuk transfer, General Purpose Grants (Dana Alokasi Umum) dan tujuan tertentu hibah(Dana Alokasi Khusus) tidak efektif dalam meningkatkan kesejahteraan hidup antara orang-orang lokal.


13/170


I-2

Mengenai Dana Alokasi Umum, banyak studi menunjukkan bahwa skema tersebut telah gagal untukmemperbaiki ketidakseimbangan vertikal. Dana Alokasi Umum sudah banyak yang terserap untuk gajipegawai negeri, bukan investasi modal untuk pembangunan daerah. Sementara itu, dana Dana AlokasiKhusus belum mampu mencapai tujuannya. Selain dari fakta bahwa Dana Alokasi Khusus merupakan hanya

sekitar 8,5 persen dari total transfer Pemerintah Pusat. Menurut kerangka kebijakan desentralisasi fiskal,setiap upaya untuk meningkatkan subsidi keuangan harus didasarkan pada prinsip-prinsip berikut: 1.

2.

Pelayanan publik; peningkatan Dana Alokasi Khusus harus dikaitkan erat dengan reformasi pilihan untuktugas-tugas fungsional, pembentukan standar pelayanan minimum; meningkatkan fungsi layanan, biayadan uji coba standar pelayanan minimum, identifikasi mekanisme pemberian layanan alternatif,memperkuat Peraturan Daerah yang mengatur pemberian layanan dan perbaikan Pemerintah Pusat,menetapkan basis data peraturan lokal untuk pelayanan publik, identifikasi dan replikasi praktik terbaikdalam penyediaan layanan, perizinan layanan satu atap, dan meningkatkan layanan di wilayahperbatasan;

3.

Antar-pemerintah dan keuangan sub-nasional; itu berarti harus mendukung transfer antar-pemerintah,

restrukturisasi hutang, aspek peraturan penerbitan obligasi, kebangkrutan fiskal, sistem informasikeuangan daerah, evaluasi transfer kepada pemerintah sub-nasional, dan pengembangan keseluruhankebijakan dan kerangka pelaksanaan desentralisasi fiskal;

4.

Kapasitas Legislatif dan Eksekutif; ini mencakup pelatihan pendidikan Pemerintah Daerah dan Pusat,penyediaan pelatihan khusus pada desentralisasi untuk pejabat Pemerintah Daerah, dan pelatihan danpengembangan untuk sub-nasional wakil-wakil legislatif;Perencanaan pembangunan dan pengembangan ekonomi lokal; tetapi juga mencakup perencanaan danpenganggaran tingkat kabupaten, pengembangan hukum dan peraturan tentang ukuran sub-nasional,perencanaan antar-pemerintah dan tata ruang, pengelolaan sumber daya alam, perencanaanpembangunan daerah, perencanaan pembangunan daerah perbatasan, dan evaluasi kinerja PemerintahDaerah.

Bersama dengan blok hibah Dana Alokasi Umum, pemberian Dana Alokasi Khusus merupakaninstrumen penting untuk mengukur ketidakseimbangan vertikal dalam sistem keuangan publik Indonesia, dimana Pemerintah Daerah sebagian besar (sampai 80 persen) bergantung pada hibah Pemerintah Pusat.

Mengingat fakta bahwa ada hubungan menurun antara Dana Alokasi Umum dan tujuan pembangunanPemerintah Daerah (pengentasan kemiskinan, indeks pembangunan manusia, kesejahteraan ekonomi secarakeseluruhan, dan lain-lain), pemberian Dana Alokasi Khusus semakin penting. Ada alokasi keuangan yangtidak produktif di tingkat Pemerintah Provinsi dan Daerah karena sisi negatif desentralisasi seperti penciptaanyurisdiksi administratif baru (pemekaran), biaya tinggi dalam pemilihan umum daerah Kabupaten/Kota danProvinsi, dan kurangnya kapasitas perencanaan dan penganggaran antara kewenangan sub nasional. Olehkarena itu, adalah fundamental untuk menemukan cara yang paling efisien dan efektif untuk mengalokasikanDana Alokasi Khusus.

1. Alokasi Dana Alokasi Khusus dari tahun ke tahun terus meningkat baik dari aspek keuangan maupunbidangnya. Peningkatan besaran alokasi ke daerah dan jumlah bidang Dana Alokasi Khusus tersebutharus diikuti dengan peningkatan kinerja baik di tingkat pusat maupun di daerah.

Berbagai fakta tentang Dana Alokasi Khusus dapat dikemukakan sebagai berikut:

2. Harus diakui bahwa pengelolaan Dana Alokasi Khusus selama ini masih dihadapkan pada beberapapersoalan baik dari aspek keuangan, teknis, kelembagaan, dan tata kelola pemerintahan yang baik ( goodgovernance). Dari hasil audit BPK di daerah, periode 2006-2008 dan hasil analisis berita media massa(Kompas, Republika, Media Indonesia, Tempo) selama periode 2007-2008 terindikasi temuan yangterkait Dana Alokasi Khusus dengan klasifikasi sebagai berikut:a. Keterlambatan penerbitan dokumen anggaran Dana Alokasi Khusus di daerah;


14/170


I-3

b. Ketidaksesuaian pencairan Dana Alokasi Khusus dengan ketentuan yang berlaku;c. Penggunaan Dana Alokasi Khusus tidak sesuai dengan Petunjuk Teknis (Juknis);d. Tidak tercapainya sasaran penggunaan Dana Alokasi Khusus;e. Adanya penyelewengan pemanfaatan Dana Alokasi Khusus;

f. Alokasi Dana Alokasi Khusus belum sepenuhnya sesuai dengan kebutuhan daerah;g. Pelaksanaan Dana Alokasi Khusus belum sepenuhnya mengikuti petunjuk teknis Dana Alokasi

Khusus;h. Kurangnya pemahaman aparat pemerintah daerah dalam pengelolaan Dana Alokasi

Khusussehingga pelaksanaan Dana Alokasi Khusus di daerah belum optimal;i. Keterlambatan pelaksanaan Dana Alokasi Khusus dan Lemahnya pemantauan Dana Alokasi

Khusus di daerah serta kemampuan penyerapan yang rendah; j. Banyaknya dugaan penyelewengan, penyimpangan, dan korupsi Dana Alokasi Khusus di daerah.

Banyaknya permasalahan dalam implementasi Dana Alokasi Khusus ini seringkali disebabkan karena

monitoring/evaluasi dipandang sebagai sesuatu yang bersifat formalitas semata, sehingga tidak adaperbaikan atau masukan yang dapat digunakan untuk memperbaiki kebijakan/program semula. Berdasarkanpengalaman dapat diidentifikasi bahwa masalah/hambatan yang sering dihadapi dalam pelaksanaanmonitoring dan evaluasi. Berikut ini adalah beberapa masalah mendasar tentang monitoring dan evaluasiDana Alokasi Khusus

1. Monitoring dan evaluasi hanya dipandang sebagai suatu syarat, bukan sebagai kebutuhan; :

2. Belum adanya sistem monitoring dan evaluasi yang sistematis/hanya bersifat parsial, belum adakoordinasi antara penyedia data dan informasi;

3. Belum ada penetapan indikator kinerja yang dibakukan secara nasional; 4. Resistensi dari para pelaku dan tidak adanya insentif bagi para pelaku untuk berpartisipasi secara

penuh dalam monitoring dan evaluasi;

5. Hasil monitoring dan evaluasi seringkali diabaikan dan tidak digunakan untuk melakukanperbaikan kebijakan dan program;

6. Pemanfaatan hasil monitoring dan evaluasi terbatas untuk kepentingan pertanggungjawabanpemerintah kepada instansi yang lebih atas, dan belum diinformasikan bahkan dimanfaatkan olehpublik;

7. Belum ada mekanisme tindak lanjut yang berorientasi pada revisi kebijakan; 8. Belum memanfaatkan data kualitatif dan kuantitatif secara optimal; 9. Rentang birokrasi yang sangat panjang; 10. Tidak tertib dalam pelaporan dan tidak ada rewarddan punishment; 11. Terjadi inefisiensi karena adanya pelaksanaan monitoring dan evaluasi yang tumpang tindih; 12. Adanya hambatan moral dan disiplin kerja; 13. Belum ada proses pelibatan/partisipasi secara luas baik dalam perencanaan maupun

pelaksanaan sistem monitoring dan evaluasi termasuk mekanisme umpan balik dan diseminasihasil monitoring dan evaluasi kepada publik.

Terkait dengan kondisi implementasi Dana Alokasi Khusus tersebut, Pemerintah Pusat mengalamikendala dalam melakukan evaluasi pelaksanaan Dana Alokasi Khusus sebagaimana diamanatkan dalam UUNo. 33 tahun 2004 dan PP No. 55 tahun 2005 tentang Dana Perimbangan. Kendala yang dihadapi dalammelakukan evaluasi pelaksanaan Dana Alokasi Khusus adalah rendahnya kepatuhan daerah untukmenyampaikan laporan pelaksanaan Dana Alokasi Khusus ke Pemerintah Pusat.

Sehubungan dengan hal tersebut Bappenas bersama-sama Kementerian Dalam Negeri danKementerian Keuangan menerbitkan SEB Menneg PPN/Kepala Bappenas, Menteri Keuangan, dan Menteri


15/170


I-4

Dalam Negeri Nomor 0239/M.PPN/11/2008; SE 1722/MK.07/2008; 900/3556/SJ, Tanggal 21 November 2008,tentang Petunjuk Pelaksanaan Pemantauan Teknis Pelaksanaan dan Evaluasi Pemanfaatan Dana AlokasiKhusus, maka diharapkan kegiatan pemantauan dan evaluasi Dana Alokasi Khusus mulai tahun 2009 akanberjalan semakin efektif dan efisien.

SEB Menneg PPN/Kepala Bappenas, Menteri Keuangan, dan Menteri Dalam Negeri Nomor0239/M.PPN/11/2008; SE 1722/MK.07/2008; 900/3556/SJ tersebut disosialisasikan pada bulan Agustus 2009di Jakarta dengan mengundang pejabat daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota. Namun dengan sistemsosialisasi terpusat seperti ini sulit diharapkan akan tersosialisasi sampai dengan level bawah sampai denganpelaksana di lapangan.

Studi tentang sistem pemantauan dan evaluasi Dana Alokasi Khusus perlu dilakukan. Selain itu,penelitian ini juga ditujukan untuk mendukung pelaksanaan Surat Edaran Bersama (SEB) dari Bappenas,Kementerian Keuangan dan Kementerian Dalam Negeri tentang Pedoman Teknis Pelaksanaan Monitoringdan Evaluasi Pemanfaatan Dana Alokasi Khusus yang berlaku sejak 2008.

Dengan demikian, kegiatan Penyempurnaan Sistem Pemantauan Teknis Pelaksanaan dan Evaluasi

Pemanfaatan Dana Alokasi Khusus merupakan kegiatan yang sangat penting untuk segera dilaksanakan.Sebagai penelitian pendahuluan sebelum dilakukan studi yang lebih luas di daerah lain, daerah sampel dipilihProvinsi Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) karena dalam pertimbangan Bappenas dan World Bank, ProvinsiDIY relatif cukup baik dalam hal pengelolaan keuangan daerah. Selain itu, jumlah Kabupaten/Kota dalamlingkup Provinsi DIY sedikit dan mudah dijangkau sehingga studi dapat mencakup seluruh daerahKabupaten/Kota. Bappenas dan World Bank menentukan fokus studi dana alokasi khusus pada sektorkesehatan dan infrastruktur jalan dengan pertimbangan dana alokasi khusus kedua sektor tersebut selalu adasetiap tahun dan tiap daerah yang menerima DAK, dengan petunjuk teknis yang hanya dibuat oleh pihakKementerian Teknis tanpa perlu melibatkan lembaga tinggi negara lainnya. Hal ini berbeda dengan petunjukteknis dana alokasi khusus sektor pendidikan, misalnya yang penyusunan petunjuk teknisnya melibatkanDewan Perwakilan Rakyat. Selain itu, dana alokasi khusus sektor kesehatan dan infrastruktur jalan termasukyang paling besar. Dengan pertimbangan tersebut, diasumsikan data relatif tersedia dan lebih mudahdiakses, yang selanjutnya dapat dilakukan perbandingan di tiap level daerah tersebut.

1.2. Tujuan dan Sasaran Kegiatan

Tujuan kegiatan ini adalah sebagai berikut:1. Peningkatan kapasitas aparat Pemerintah Daerah untuk melakukan pemantauan dan evaluasi

pelaksanaan Dana Alokasi Khusus sebagaimana tertuang dalam Surat Edaran Bersama (SEB)Menneg PPN/Kepala Bappenas, Menteri Keuangan, dan Menteri Dalam Negeri Nomor0239/M.PPN/11/2008;SE 1722/MK.07/2008; 900/3556/SJ, Tanggal 21 November 2008 tentangPetunjuk Pelaksanaan Pemantauan Teknis Pelaksanaan dan Evaluasi Pemanfaatan Dana AlokasiKhusus

2. Menggali berbagai data dan informasi terkait dengan pelaksanaan Dana Alokasi Khusus di daerahmulai dari aspek teknis, aspek manajemen, maupun dari aspek kelembagaan sebagai masukankepada Pemerintah Pusat untuk menyusun kebijakan dan perencanaan Dana Alokasi Khusus dimasa mendatang

3. Feedback untuk memperbaiki sistem pemantauan dan evaluasi Dana Alokasi Khusus sebagaimanatertulis dalam SEB 3 (tiga) menteri tersebut, mengingat pelaksanaan SEB tersebut masih belumoptimal di daerah

4. Terkumpulnya data dan informasi terkait dengan pengelolaan Dana Alokasi Khusus di daerahkhususnya di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan Kabupaten/Kota, untuk bidang infrastruktur

jalan dan kesehatan dari data dan informasi yang digali di daerah.


16/170


I-5

Sasaran dari kegiatan ini adalah:1. Terlaksananya pengembangan kapasitas aparat pemerintah di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta

dan Kabupaten/Kota dalam pemantauan dan evaluasi Dana Alokasi Khusus;2. Terlaksananya penyempurnaan sistem pemantauan teknis pelaksanaan dan evaluasi pemanfaatan

Dana Alokasi Khusus;3. Diperolehnya data dan informasi mengenai pengalaman pengelolaan Dana Alokasi Khusus (mulai

dari perencanaan, pelaksanaan, pemantauan, dan evaluasi) di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakartadan Kabupaten/Kota di lingkup Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta berikut rekomendasinya;

4. Diperolehnya data dan laporan pelaksanaan Dana Alokasi Khusus di daerah khususnya untukbidang infrastruktur jalan, dan kesehatan;

5. Analisis terhadap data dan informasi pengelolaan Dana Alokasi Khusus dari daerah.

1.3. Lingkup Kegiatan

Kegiatan yang akan dilakukan oleh tim konsultan, yaitu mencakup kegiatan:

1. Persiapan proyek;2. Pelatihan bagi Fasilitator;3. Fasilitasi kepada pemerintah daerah serta pengumpulan data/informasi;4. Analisis data dan rekomendasi untuk perbaikan kebijakan dan pengelolaan Dana Alokasi Khusus

serta sistem pemantauan dan evaluasi Dana Alokasi Khusus;5. Diseminasi hasil;6. Penyampaian laporan akhir dan rekomendasi.

Masing-masing kegiatan tersebut, akan merupakan kegiatan yang dilakukan secara berjenjang, dalamarti kegiatan tersebut ada yang dilakukan di Tingkat Pusat, Provinsi, dan Kabupaten. Dengan kondisi ini,

maka akan dibutuhkan koordinasi yang intensif dari setiap pelaksana kegiatan di masing-masing hirarkiwilayah sehingga pelaksanaan kegiatan pada setiap level dapat terkoordinasi, sinergis dan terpadu.


17/170


II-1

BAB II KERANGKA TEORI DAN METODE PENELITIAN

2.1. Kerangka Teori2.1.1.Kerangka Kebi jakan Fiskal

Salah satu perangkat yang dapat digunakan oleh Pemerintah untuk mencapai sasaran pembangunanadalah kebijakan fiskal. Kebijakan fiskal mempunyai tiga fungsi utama, yaitu fungsi alokasi anggaran untuktujuan pembangunan, fungsi distribusi pendapatan dan subsidi dalam upaya peningkatan kesejahteraanrakyat, dan juga fungsi stabilisasi ekonomi makro di dalam upaya peningkatan pertumbuhan ekonomi. Dalamkondisi perekonomian yang lesu, pengeluaran pemerintah yang bersifat autonomous, khususnya belanjabarang dan jasa serta belanja modal, dapat memberi stimulasi kepada perekonomian untuk bertumbuh.Sebaliknya dalam kondisi ekonomi yang memanas akibat terlalu tingginya permintaan agregat, kebijakanfiskal dapat berperan melalui kebijakan yang kontraktif untuk menyeimbangkan kondisi permintaan dan

penyediaan sumber-sumber perekonomian.Itu sebabnya kebijakan fiskal memiliki fungsi strategis di dalammempengaruhi perekonomian dan mencapai sasaran pembangunan.

Kebijakan Fiskal banyak dibahas dari literatur Public Finance.Public Finance atau Keuangan Publikmenurut Aronson (1985) adalah:

It is the study of the financial activities of government and public authorities, and it describes andanalyzes the expenditures of government and the techniques used by governments to finance thisexpenditures.

Ruang lingkup keuangan publik adalah:1) Part of the study of economics2) It borders on the fields of government and political sciences.

3) It deals with people who must decide the issues4) It deals with those who will be affected by economics and political decisionSehingga dengan demikian, dari berbagai definisi tersebut dapat disimpulkan bahwa inti dari kebijakan

fiskal adalah upaya untuk menyesuaikan tingkat penerimaan dan belanja pemerintah dengan upayapengerahan tenaga kerja secara penuh dan menstabilkan harga, ( adjusting the level of tax revenues andgovernment expenditures to achieve full employment and stable prices).

Kebijakan fiskal adalah penggunaan berbagai instrumen yang menyangkut anggaran pemerintah bagipeningkatan kesejahteraan masyarakat.Mankiw (2000) mengatakan secara sederhana bahwa fiscal policy isthe governments choice regarding levels of spending and taxation. Dalam hal ini pengerahan tenaga kerjasecara maksimal ( full employment) dan pengendalian harga merupakan indikator tingkat kesejahteraanmasyarakat tersebut.

Musgrave and Musgrave (1989:6) menyebutkan ada tiga pokok fungsi fiskal sebagai berikut:1) Fungsi alokasi; meliputi penyediaan barang-barang publik, suatu proses untuk membagi

penggunaan seluruh sumberdaya ke dalam barang privat dan barang sosial. Kebijakanpengaturan tidak termasuk di sini karena kebijakan semacam itu tidak termasuk dalamkebijakan penganggaran.

2) Fungsi distribusi; penyesuaian distribusi pendapatan dan kemakmuran untuk menjamin bahwakeinginan masyarakat untuk mencapai keadilan atau pemerataan dapat terpenuhi.

3) Fungsi stabilisasi; yaitu penggunaan kebijakan penganggaran sebagai sarana untuk menjaminpengerahan tenaga-kerja secara optimal, stabilitas harga yang memadai, serta pertumbuhanekonomi yang baik, yang akan berpengaruh juga terhadap perdagangan internasional danneraca pembayaran.


18/170


II-2

Salah satu fungsi utama pemerintah adalah fungsi distribusi (Musgrave 1959). Kekuatan danmekanisme pasar diyakini tidak akan pernah menghasilkan distribusi pendapatan yang merata. Padahal,distribusi pendapatan yang relatif merata merupakan satu fenomena yang diinginkan oleh masyarakat secaraumum. Karenanya, tugas pemerintah adalah memastikan bahwa terdapat pembagian pendapatan yang lebih

merata di antara kelompok-kelompok masyarakat.Selanjutnya, dalam sistem yang terdiri dari pemerintahan dengan beberapa tingkatan ( multi-level

government), pertanyaannya menjadi apakah yang menjadi tugas dari masing-masing tingkat pemerintahyang berbeda dalam mencapai distribusi pendapatan yang lebih merata. Teori awal menjawab pertanyaan ini(yang belakangan disebut sebagai first-generation theory of fiscal federalism) menunjukkan bahwaPemerintah Pusat seyogyanya memainkan peranan utama dalam melakukan redistribusi pendapatan (Oates2005). Redistribusi pendapatan akan sangat sulit dilakukan oleh Pemerintah Daerah. Pemerintah Daerahyang menetapkan suatu sistem pajak progresif memang akan mendapatkan distribusi pendapatan yang lebihmerata untuk daerahnya, tetapi kemungkinan besar terjadi dengan perginya kelompok masyarakat dan duniausaha berpendapatan tinggi dari daerah yang bersangkutan.

Sistem multi-level government juga biasanya memiliki aktifitas redistribusi yang lain, yaitu pemerataanfiskal (fiscal equalization). Prinsip utamanya adalah transfer dari daerah yang lebih kaya ke daerah yang lebihmiskin, sehingga setiap daerah memiliki kemampuan yang kurang lebih sama untuk menyediakan sejumlahlayanan publik. Jumlah dan kualitas layanan publik yang sama disetiap daerah sering menjadi kunci darikonsep pemerataan antar-daerah. Namun demikian, bukan hanya jumlah transfer fiskal saja yang penting.Padovano (2007) juga mencatat pentingnya perbedaan pengadmnistrasian program redistribusi pendapatandi tingkat Pemerintah Daerah. Hal ini dapat dilihat dari sisi Pemerintah Pusat membedakan treatment redistribusi terhadap Pemerintah Daerah, dengan tujuan mendapatkan konsensus Pemerintah Daerahterhadap program Pemerintah Pusat (Alesiana et al., 1999; Lockwood, 2002; Besley dan Coate, 2003).

Ataupun dapat pula dilihat sebagai perbedaan strategi Pemerintah Daerah yang mengadministrasikanprogram redistribusi (Emerson, 1988).

Peran pemerintah sebagai stabilisator merupakan penjabaran dari kebijakan fiskal dari aspek ekonomi.Dari sudut pandang ekonomi, kebijakan fiskal merupakan upaya pemerintah untuk mengatasi kelangkaansumberdaya ( scarcity of resources) dan mengalokasikan sumberdaya tersebut bagi kesejahteraan seluruhrakyat. Dengan demikian, logika ekonomi makro maupun ekonomi mikro berlaku dalam memahami arahkebijakan fiskal secara nasional. Dari segi makro pemerintah harus mampu memerankan fungsi pembiayaanpublik yang dapat dilihat dari dimensi alokasi, distribusi maupun stabilisasi. Fungsi-fungsi inilah yang dapatdiharapkan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat secara ekonomis ( Paper Grand Design) DesentralisasiFiskal Indonesia: Menciptakan Alokasi Sumber Daya Nasional yang Efisien melalui Hubungan KeuanganPusat dan Daerah Yang Transparan Akuntabel dan Berkeadilan (Tim Asistensi Menkeu Bidang DesentralisasiFiskal, Dirjen Perimbangan Keuangan, Depkeu RI).

Sebagai salah satu instrumen kebijakan fiskal, anggaran belanja Pemerintah Pusat memainkanperanan yang sangat penting dalam pencapaian tujuan nasional, terutama dalam meningkatkan danmemelihara kesejahteraan rakyat. Hal ini terutama karena besaran dan komposisi anggaran belanjapemerintah pusat, dalam operasi fiskal pemerintah, mempunyai dampak yang signifikan pada permintaanagregat dan output nasional, serta mempengaruhi alokasi sumberdaya dalam perekonomian. Selain itu,peranan penting anggaran belanja pemerintah pusat dalam perekonomian, sebagai salah satu perangkatkebijakan fiskal, juga berkaitan dengan ketiga fungsi utama anggaran belanja pemerintah, yaitu fungsialokasi, fungsi distribusi, dan fungsi stabilisasi.

Melalui pelaksanaan ketiga fungsi utama kebijakan fiskal tersebut, perencanaan dan pengelolaananggaran belanja Pemerintah Pusat memainkan peranan yang sangat strategis dalam memperbaiki dan

meningkatkan kinerja ekonomi makro, serta mengatasi berbagai masalah-masalah fundamental dalamperekonomian, seperti mendorong pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan; mengendalikan inflasi dan


19/170


II-3

menjaga stabilitas ekonomi khususnya stabilitas harga; menciptakan dan memperluas lapangan kerjaproduktif untuk menurunkan tingkat pengangguran; serta memperbaiki distribusi pendapatan dan mengatasikemiskinan.

2.1.2. Mekanisme Transfer dalam Desentralisasi Fiskal di IndonesiaDalam rangka mengoptimalkan efektivitas pelaksanaan pembangunan daerah, penyelenggaraan

pembangunan daerah harus benar-benar sesuai dengan aspirasi, kebutuhan dan prioritas daerah. Untukitulah, kebijakan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal adalah pilihan yang paling tepat, karena telahmenempatkan motor penggerak pembangunan pada tingkatan pemerintahan yang paling dekat denganmasyarakat, yaitu Pemerintah Daerah. Payung hukum dari kebijakan otonomi daerah dan desentralisasi fiskaltersebut dituangkan dalam UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU 33/2004 tentang PerimbanganKeuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, sebagai penyempurnaan dari UU 22/1999dan UU 25/1999. Kedua UU ini mengatur pokok-pokok penyerahan kewenangan kepada Pemerintah Daerahserta pendanaan bagi pelaksanaan kewenangan tersebut. Penggantian UU tersebut tidak terlepas dari

diterbitkannya paket undang-undang di bidang keuangan negara, yang antara lain mengatur mengenaihubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.

Dalam rangka pelaksanaan desentralisasi fiskal, instrumen utama yang digunakan adalah pemberiankewenangan kepada Pemerintah Daerah untuk memungut pajak ( taxing power ) dan Transfer keDaerah.Transfer dalam hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah memiliki hubungan yanglinear dengan pelaksanaan desentralisasi. Kajian terhadap efisiensi, keadilan dan akuntabilitas dalam transfermenjadi penting mengingat transfer dipandang sebagai kewajiban Pemerintah Pusat kepada daerah dandisisi lain juga dipandang sebagai fungsi kontrol pusat kepada daerah.

Secara umum, terdapat dua jenis transfer pusat ke daerah, yaitu non-matching transfersdan matchingtransfers. Non-matching transfers diberikan kepada Pemerintah Daerah tanpa adanya dana pendamping daridaerah, dan matching transfers dilakukan jika daerah mampu menyediakan dana pendamping. Umumnya,semua jenis matching transfers masuk dalam specific transfers, karena adanya transfer tersebut hanya untukmembiayai jasa dan pelayanan publik tertentu. Matching trasfers juga dapat dirinci lagi dalam open-endedmatching transfers (apabila dana yang disediakan tidak ada batasan) dan close-ended matching transfers (apabila dana yang disediakan dibatasi sampai tingkat tertentu). Masing-masing jenis tranfer tersebut memilikidampak yang berbeda-beda dalam penyediaan jasa dan pelayanan publik, dan lebih lanjut kesejahteraansosial.

Dari penentuan program apakah turut melibatkan penerima transfer dalam penentuan penggunaantransfer, suatu alokasi dana (transfer) antar pemerintah disebut sebagai general (un-conditional) atau blockgrants transfers jikatransfer yang dilakukan Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah dilakukan tanpa adaketentuan penggunaan dari alokasi dana oleh pemberi transfer. Sementara itu, apabila penggunaan daritransfer dilakukan setelah adanya penentuan program spesifik oleh pemerintah sebelum disalurkannya danatransfer oleh pemerintah pusat, maka jenis transfer seperti ini merupakan specific transfers.

Block grants adalah jenis transfer yang paling umum diadopsi oleh negara-negara yang menjalankandesentralisasi (Bahl, 1986). Untuk jenis block grants, Pemerintah Daerah memiliki keleluasaan dalampenggunaan dana tersebut dan karenanya block grants tidak mempengaruhi pilihan-pilihan lokal. Selain itu,

jika tujuan dari transfer adalah untuk peningkatan kesejahteraan secara umum, maka unconditional non-matching grant atau block grants seperti Dana Alokasi Umum adalah yang terbaik (Shah (1994) dalamWuryanto, 1996). Distribusi block grants membutuhkan formula yang memperhitungkan dua faktor pentingyaitu kapasitas dan kebutuhan fiskal. Jenis transfer ini lebih sejalan dengan konsep otonomi daerah karenamemberikan diskresi atas penggunaan transfer oleh Pemerintah Daerah yang diasumsikan lebih mengetahui

kebutuhan dan prioritas daerahnya sehingga akan memperbaiki efisiensi alokasi sumber daya. Argumen yangmenentang block grants umumnya berpusat pada akuntabilitas pemerintah terhadap penduduk lokal. Block


20/170


II-4

grants menurunkan hubungan akuntabilitas antara pemerintah lokal dan penduduknya dalam hal jasa publikyang dibiayai oleh transfer ini relatif tidak mudah diawasi oleh Pemerintah Pusat sebagai pemberi transfersementara penduduk lokal cenderung tidak memiliki insentif untuk melakukan pengawasan mengingatpembiayaan dari transfer tidak berasal dari pajak yang harus dibayar oleh penduduk setempat.

Specific transfers atau specific grants diberikan Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah denganketentuan yang melekat padanya, seperti untuk membiayai sektor-sektor tertentu atau bahkan proyek spesifiktertentu. Penggunaan transfer ini telah ditentukan secara spesifik oleh pemerintah dengan hanya sedikitmemberi ruang gerak bagi pemerintah lokal. Di satu sisi, hal ini bisa menimbulkan konflik dengan diskresilokal dalam hubungannya dengan kondisi dan prioritas lokal. Karenanya hal ini bisa membawa padainefisiensi kecuali terdapat fleksibilitas untuk mengadaptasi penggunaan transfer terhadap situasi lokal.Namun disisi lain, specific transfer s seperti ini dapat berguna pada situasi dimana akuntabilitas pemerintahlokal rendah dan dalam rangka mendorong pencapaian prioritas nasional di tingkat lokal. Dalam hal ini,keunggulan proses pengawasan yang dapat dilakukan oleh pemerintah pusat jika transfer dialokasikanberdasarkan specific transfer lebih merupakan solusi antara dari sistem pembiayaan kegiatan Pemerintah

Daerah yang relatif tidak berdasarkan perkembangan wilayah atau pendapatan dari penduduk lokal. Selainitu, specific grants juga potensial digunakan untuk mengatasi masalah interjurisdictional spillover effects.

Dalam pelaksanaan otonomi daerah terkait dengan penerimaan dana general transfer dan specifictransfer , maka Pemerintah Daerah perlu mempertimbangkan tujuan keuangan Pemerintah Daerah. Secaraumum, tujuan Pemerintah Daerah adalah untuk memaksimalkan hasil pembangunan bagi penduduk danmenyediakan lingkungan yang memungkinkan bagi pengembangan sektor swasta melalui penyediaanpelayanan publik yang efisien Transfer dana pusat ke daerah diperlukan untuk: (i) mengatasi persoalan ketimpangan fiskal vertikal;(ii) mengatasi ketimpangan fiskal horizontal; (iii) adanya kewajiban untuk menjaga tercapainya standarpelayanan minimum di setiap daerah; (iv) mengatasi persoalan yang timbul dari menyebar atau melimpahnyadampak pelayanan publik (interjurisdictional spillover effects); dan (v) rehabilitasi, yaitu untuk mencapai tujuanstabilisasi Pemerintah Pusat. Jadi pada prinsipnya, tujuan umum transfer dana Pemerintah Pusat adalahuntuk meminimumkan ketimpangan fiskal antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah sebagaikonsekuensi dari sentralisasi administrasi pajak ( vertical fiscal disparity), meminimumkan ketimpangan fiskalantar Pemerintah Daerah pada tingkat pemerintahan yang sama yang bertujuan untuk peningkatan akses danpenyamarataan kualitas pelayanan publik ( horizontal disparity), dan menginternalisasikan sebagian atauseluruh limpahan manfaat (biaya) kepada daerah yang menerima limpahan manfaat (yang menimbulkanbiaya) tersebut ( internalized spillovers). Selain itu, kerap pula dikemukakan bahwa pertimbangan pemberiantransfer pusat adalah dalam rangka menjamin koordinasi kinerja fiskal dari pemerintah.

.

UU 33/2004 telah mengatur bahwa penyediaan sumber-sumber pendanaan untuk mendukungpenyelenggaraan otonomi daerah dilakukan berdasarkan kewenangan antar-pemerintahan. Mekanismependanaan atas pelaksanaan kewenangan tersebut dilakukan melalui asas desentralisasi, dekonsentrasi, dantugas pembantuan, yang dilaksanakan melalui perimbangan keuangan antara Pemerintah dan PemerintahanDaerah.

Hakikat penyempurnaan utamanya menjaga prinsip money follows function, artinya pendanaanmengikuti fungsi-fungsi pemerintahan sehingga kebijakan perimbangan keuangan mengacu kepada tigaprinsip yakni: (1) perimbangan keuangan antara Pemerintah dengan Pemerintahan Daerah merupakansubsistem keuangan negara sebagai konsekuensi pembagian tugas antara Pemerintah dan PemerintahDaerah; (2) pemberian sumber keuangan negara kepada Pemerintah Daerah dalam rangka pelaksanaandesentralisasi didasarkan atas penyerahan tugas oleh Pemerintah kepada Pemerintah Daerah denganmemperhatikan stabilitas dan keseimbangan fiskal; dan (3) perimbangan keuangan antara Pemerintah dan

Pemerintah Daerah merupakan suatu sistem yang menyeluruh dalam rangka pendanaan penyelenggaraanasas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan.


21/170


II-5

Desentralisasi fiskal adalah instrumen, bukan suatu tujuan.Desentralisasi fiskal adalah salah satuinstrumen yang digunakan oleh Pemerintah Daerah dalam mengelola pembangunan guna mendorongperekonomian daerah maupun nasional. Melalui mekanisme hubungan keuangan yang lebih baik diharapkanakan tercipta kemudahan-kemudahan dalam pelaksanaan pembangunan di daerah, sehingga akan berimbas

kepada kondisi perekonomian yang lebih baik. Sebagai tujuan akhir adalah kesejahteraan masyarakat.Hal penting lainnya yang juga harus dipahami oleh semua pihak, bahwa desentralisasi fiskal di

Indonesia adalah desentralisasi fiskal di sisi pengeluaran yang didanai terutama melalui transfer ke daerah.Dengan desain desentralisasi fiskal ini maka esensi otonomi pengelolaan fiskal daerah dititikberatkan padadiskresi (kebebasan) untuk membelanjakan dana sesuai kebutuhan dan prioritas masing-masing daerah.Penerimaan Negara tetap sebagian besar dikuasai oleh Pemerintah Pusat, dengan tujuan untuk menjagakeutuhan berbangsa dan bernegara dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.

2.2. Metode Penelitian2.2.1. Jenis Penelitian

Penelitian ini menggunakan gabungan antara metode penelitian kualitatif dengan penelitiankuantitatif.Analisis kualitatif didasarkan pada data primer dan sekunder. Data primer diperoleh melaluikuesioner dan wawancara. Sementara data sekunder diambil dari statistik dan pelaporan DAK di ProvinsiDIY, laporan kegiatan, dokumentasi program, hasil penelitian terdahulu, dan semua bahan yang tersedia diperpustakaan dan juga di unit penyimpan arsip atau data. Metode penelitian eksploratif dengan teknik analisisdeskriptif-kualitatif ini dilakukan dengan cara menganalisis data primer dan data sekunder atas fenomenaatau topik tertentu. Penelitian kualitatif adalah penelitian yang datanya adalah data kualitatif, umumnya dalambentuk kasus, narasi atau deskripsi atas fenomena tertentu. Manfaat dari penelitian kualitatif menurutMoleong (2004:7) diantaranya adalah untuk meneliti sesuatu dari segi prosesnya dan untuk melakukanevaluasi. Tujuan dari penelitian kualitatif itu berbeda dari penelitian kuantitatif, dimana menurut Kountur(2003:16) tujuan dari penelitian kualitatif adalah untuk eksplorasi, sedangkan kuantitatif adalah untukkonfirmasi. Manfaat dan tujuan penelitian kualitatif inilah yang menjadi alasan bagi penulis untukmenggunakan pendekatan kualitatif. Penelitian kualitatif pada umumnya dilakukan oleh karena kurangnyateori-teori yang berhubungan. Tujuannya adalah dari hasil pengamatan terhadap objek penelitian yangsifatnya khusus, diharapkan dapat menghasilkan suatu teori yang sifatnya umum (Kountur, 2003:18).

Menurut Kerlinger (1973:406), penelitian lapangan itu dibagi menjadi 2 (dua) jenis: (1) eksploratif(menemukan sendiri variabel-variabel di lapangan); dan (2) hypothesis testing (menetapkan variabel-variabelsebagai hipotesis). Menurutnya, tujuan dari penelitian eksploratif ini adalah:

1. Untuk menemukan variabel-variabel signifikan di dalam situasi lapangan;2. Untuk menemukan hubungan-hubungan diantara variabel-variabel;3. Untuk memberikan landasan bagi pengujian hipotesis yang lebih baru, lebih sistematis, dan

lebih akurat.Pada prinsipnya, studi ini menggunakan metode gabungan kualitatif dan kuantitatif ( mixed method or

qualitative-quantitative), artinya pendekatan kualitatif harus didukung dengan pendekatan kuantitatif.

2.2.2. Teknik Pengumpulan DataMetode pengumpulan data, yang akan digunakan adalah kombinasi dari beberapa teknik sebagai

berikut:a) Dokumentasi, yaitu bentuk pengumpulan data dengan cara mempelajari berbagai dokumen

resmi, seperti data-data, peraturan-peraturan, laporan-laporan dan buku-buku yang memilikirelevansi dengan masalah yang diteliti.


22/170


II-6

b) Observasi, yaitu penulis melakukan pengamatan secara langsung di lapangan terhadap objekyang akan diteliti, baik berupa data, maupun fenomena yang terjadi dan mencatat yang adakaitannya dengan masalah yang diteliti.

c) Kuesioner, yaitu menyebarkan daftar pertanyaan sesuai dengan topik studi kepada para pejabat

selaku responden. Responden berasal dari pejabat Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD)penerima DAK dan SKPD lain yang berkaitan dengan pengelolaan DAK, seperti Bappeda danBiro/Bagian Administrasi Pembangunan Sekretariat Daerah. Jumlah responden untuk masing-masing Kabupaten/Kota sebanyak 20 (dua puluh) orang, sedangkan untuk Provinsi sebanyak30 (tiga puluh) orang.

d) Wawancara mendalam, yaitu melakukan serangkaian tanya-jawab antara peneliti denganinforman (responden) yang dilakukan secara terbuka dan leluasa. Untuk itu, digunakaninstrumen penelitian berupa pedoman wawancara yang bersifat terbuka sehingga memberikankebebasan seluas-luasnya bagi informan (responden) untuk menyampaikan pendapatnya.

2.2.3. Teknik Analisis DataMenurut Effendi dan Manning (Singarimbun dan Effendi, 1989: 263) analisis data adalah proses

penyederhanaan data ke dalam bentuk yang lebih mudah dibaca dan diinterprestasikan. Data yang diperolehdengan menggunakan metode analisis data sekunder akan dianalisis dengan menggunakan teknik analisistime series.

Sementara itu terkait dengan data yang diperoleh dengan metode kualitatif, akan diikuti pendapatBogdan dan Biklen. Analisis data kualitatif menurut Bogdan dan Biklen (Moleong, 2004: 248) adalah suatuproses mengatur urutan data, mengorganisasikan ke dalam suatu pola, kategori, dan satuan uraian dasar.Teknik analisis data kualitatif yang digunakan adalah teknik analisis deskriptif-kualitatif .Teknik ini bertujuanuntuk menggambarkan fenomena tertentu secara lebih terperinci. Alasan digunakannya teknik analisadeskriptif-kualitatif antara lain:

a) Mampu menggali informasi yang lebih luas, mendetail dan mendalam dari beberapa interaksidan fenomena sosial terutama yang erat kaitannya dengan apa yang diteliti.

b) Dapat mengkaji temuan-temuan dari kasus yang terjadi di lokasi penelitian sehingga kajianyang diperoleh diharapkan dapat mengembangkan konsep.

Setelah data didapat dari hasil observasi, wawancara mendalam, dan dokumentasi, maka datatersebut diseleksi, diidentifikasi, dan dikelompokkan berdasarkan nama, fungsi, dan ciri-cirinya. Langkahselanjutnya yang telah penulis lakukan dalam menganalisis data adalah mereduksi data-data yang telahterkumpul, sehingga bisa ditemukan pokok-pokok tema yang dianggap relevan dengan masalah dan tujuanpenelitian. Reduksi data sangat penting dalam rangka mempermudah analisis, karena dengan mereduksidata akan diperoleh suatu gambaran yang lebih jelas dan tajam mengenai persoalan yang dianalisis. Datayang tidak sesuai dan kurang relevan dengan tema penelitian tidak digunakan.

Reduksi data dilakukan dengan membuat rangkuman yang inti, proses dan pernyataan-pernyataanyang perlu dijaga sehingga tetap berada di dalamnya. Agar dapat dilihat gambaran keseluruhan atau bagiantertentu dari penelitian, maka data yang telah direduksi harus diusahakan tersusun secara sistematis.

Langkah selanjutnya setelah mereduksi data adalah menyajikan data yang dipilih dandiinterpretasikan oleh penulis. Data dan interpretasi penulis disajikan secara terpisah agar pembaca dapatmembedakan antara data dan persepsi penulis. Langkah yang terakhir di dalam menganalisis data adalahmenarik kesimpulan dari data yang telah diinterpretasikan tersebut. Penyimpulan data dilakukan setelah datadisajikan dalam bentuk deskripsi dengan pemahaman interpretasi logis. interpretasi atau inferensi dilakukan

dengan dua cara. Pertama, interpretasi secara terbatas karena peneliti hanya melakukan interpretasi atasdata dan hubungannya yang ada dalam penelitiannya. Kedua, adalah peneliti bila mencoba mencari


23/170


II-7

pengertian yang lebih luas tentang hasil-hasil yang didapatkannya dari analisa dibandingkan dengankesimpulan peneliti lain atau dengan menghubungkan kembali interpretasinya dengan teori (Effendi danManning, 1989:263-264).


24/170


III-1

BAB IIIPROFIL DANA ALOKASI KHUSUS NASIONAL

3.1 Gambaran UmumDana Alokasi Khusus (DAK) merupakan dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang

dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yangmerupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional. DAK dimaksudkan untuk mernbantu daerahtertentudalam mendanai kebutuhan sarana dan prasarana pelayanan dasar masyarakat dalam rangkamendorong percepatan pembangunan daerah dan pencapaian sasaran prioritas nasional.

Nota Keuangan dan RAPBN 2010 menyebutkan bahwa sebelum tahun 2005, DAK dialokasikan untukbidang pendidikan, kesehatan, jalan, irigasi, prasarana pemerintahan, serta kelautan dan perikanan. Padatahun 2005 terdapat penambahan bidang, yaitu infrastruktur air bersih serta pertanian. Selanjutnya, padatahun 2006 bidang yang didanai melalui DAK ditambah bidang lingkungan hidup. Bahkan pada tahun 2008

bertambah dua bidang, yaitu bidang Keluarga Berencana (KB) dan bidang kehutanan. Sedangkan pada tahun2009 bertambah dua bidang juga yaitu bidang perdagangan dan bidang sarana prasarana perdesaan. Untukmenunjukkan komitmen daerah dalam pelaksanaan DAK, Kepada Daerah diwajibkan menganggarkan danapendamping dalam APBD, sekurang-kurangnya 10 persen dari besaran alokasi DAK yang diterima. Sejalandengan penambahan bidang yang dibiayai dengan DAK, alokasi DAK terus meningkat, dari Rp. 3,97 triliun(0,1 persen terhadap PDB) pada tahun 2005, menjadi Rp. 20,8 triliun (0,4 persen terhadap PDB) pada tahun2008, dan menjadi Rp. 24,8 triliun (0,5 persen terhadap PDB) pada tahun 2009. Pertambahan jumlah daerahotonom baru menyebabkan jumlah daerah yang menerima DAK juga terus bertambah dari tahun ke tahun,dari 330 Kabupaten/Kota dan 24 Provinsi pada tahun 2003, menjadi 477 Kabupaten/Kota dan 29 Provinsipada tahun 2009. Data dari Draft awal White Paper DAK (Bappenas , 2009) tentang DAK dari tahun 2003-

2009 adalah sebagai berikut:Tabel 3.1.

Perkembangan Alokasi DAK Tahun 20032010(dalam jutaan rupiah)

Tahun 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Kabupaten 2.125.800 2.838.500 3.994.000 11.569.800 17.094.100 20.439.635 23.459.123 20.304.331Provinsi 143.200 20.000 762.506 1.360.466 829.052Total DAK 2.269.000 2.838.500 4.014.000 11.569.800 17.094.100 21.202.141 24.819.589 21.133.383*) Alokasi DAK ReboisasiSumber: Departemen Keuangan (diolah)

Dalam pelaksanaannya DAK yang dialokasikan sejak tahun 2003 mengalami perkembangan yangcukup signifikan dari tahun ke tahun, baik dari sisi besaran alokasi maupun dari cakupan bidang yang didanaidari DAK. Jika pada tahun 2003 alokasi DAK sebesar Rp. 2.269.- milyar dan hanya dialokasikan untuk 5(lima) bidang yaitu pendidikan, kesehatan, prasarana jalan, prasarana irigasi dan prasarana pemerintah,maka pada tahun 2010 jumlah alokasi DAK menjadi Rp. 21.133,3 milyar serta jumlah bidang yangmenerimanya menjadi 14 bidang.

Dari tahun ke tahun alokasi DAK mengalami peningkatan yang cukup besar, dan mencapaipuncaknnya pada tahun 2009 alokasinya menjadi Rp. 24.819,6 milyar, pada tahun berikutnya yaitu tahun2010 alokasi DAK mengalami sedikit penurunan menjadi hanya Rp. 21.133,3 milyar.

Dari tahun 2003 hingga tahun 2010 jumlah alokasi DAK adalah sebesar Rp.104.940,5 milyar, yangdialokasikan ke sejumlah Kabupaten/Kota sebesar Rp.101.825,3 milyar dan ke sejumlah Provinsi sebesarRp. 3.115,2 milyar.


25/170


III-2

Tabel 3.2Perkembangan Alokasi DAK Per BidangTahun 2003-2010 (dalam jutaan rupiah)

Bidang Tahun2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Pendidikan 625.000 652.600 1.221.000 2.919.525 5.195.290 7.015.420 9.334.882 9.334.882Kesehatan* 375.000 456.180 620.000 2.406.795 3.381.270 3.817.370 4.017.370 2.829.760Infrastruktur Jalan 842.500 839.050 945.000 2.575.705 3.113.060 4.044.681 4.500.917 2.810.207Infrastruktur Irigasi 338.500 357.200 384.500 627.675 858.910 1.497.230 1.548.980 968.402Infrastruktur Air Minum ** - - 203.500 608.000 1.062.370 1.142.290 1.142.290 357.232Infrastruktur Sanitasi - - - - - - - 357.232Kelautan dan Perikanan - 305.470 322.000 775.675 1.100.360 1.100.360 1.100.360 1.207.840Pertanian - - 170.000 1.094.875 1.492.170 1.492.170 1.492.170 1.543.633Prasarana Pemerintah 88.000 228.000 148.000 448.675 539.060 362.000 562.000 386.253Lingkungn Hidup - - - 112.875 351.610 351.610 351.610 351.610Keluarga Berencana*** - - - - - 279.010 329.010 329.010Kehutanan - - - - - 100.000 100.000 250.000Sarana dan PrasaranaPerdesaan - - - - - -

190.000 300.000

Perdagangan - - - - - - 150.000 107.323Total 2.269.000 2.838.500 4.014.000 11.569.800 17.094.100 21.202.141 24.819.589 21.133.384Sumber: Departemen Keuangan/Kementerian Keuangan (diolah)Keterangan:*) Bidang Kesehatan 2009 terdiri dari: 1. Pelayanan Dasar & 2. Pelayanan Rujukan**) Tahun 2009 adalah Bidang Air Minum dan Sanitasi***)Tahun 2008 adalah Bidang Kependudukan

Pada tahun 2010 terdapat sebanyak 14 bidang yaitu Pendidikan, Kesehatan, Infrastruktur Jalan,Infrastruktur Irigasi, Infrastruktur Air Minum, Infrastruktur Sanitasi, Kelautan dan Perikanan, Pertanian,Prasarana Pemerintahan, Lingkungan Hidup, Keluarga Berencana, Kehutanan, Sarana dan PrasaranaPerdesaan dan Perdagangan yang menerima alokasi DAK dengan jumlah alokasi sebesar Rp. 21.133,3milyar.

Gambar 3.1.Perkembangan Jumlah Daerah Penerima Alokasi DAK Tahun 2003-2010Sumber: Departemen Keuangan/Kementerian Keuangan (Diolah)

Dari tahun 2003 hingga tahun 2010 jumlah Provinsi maupun Kabupaten/Kota yang menerima alokasiDAK cenderung selalu meningkat. Pada tahun 2003 terdapat 24 Provinsi yang menerima alokasi DAKProvinsi, menjadi 32 Provinsi tahun 2010. Seiring dengan adanya pemekaran Kabupaten/Kota, maka jumlahKabupaten maupun Kota yang menerima alokasi DAK selalu meningkat. Bila pada tahun 2003 hanya terdapat

24 0 2 0 0 2428 32

265 283305

348 348 363386 398

65 71 72 86 86 88 9193

330 354377

434 434 451477 491

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Provinsi Kabupaten Kota Kabupaten dan Kota


26/170


III-3

265 Kabupaten yang menerima alokasi DAK Kabupaten maka pada tahun 2010 terdapat 398 Kabupaten yangmenerima alokasi DAK. Demikian juga dengan jumlah Kota yang menerima alokasi DAK, bila pada awalnyahanya terdapat 65 Kota yang menerima alokasi DAK, maka pada tahun 2010 terdapat 93 Kota yangmenerima alokasi DAK. Hal tersebut menunjukkan selama kurun waktu antara tahun 2003 hingga 2010,

jumlah Kabupaten/Kota yang menerima alokasi DAK mengalami peningkatan 48,79 persen.

3.2. Permasalahan DAKSejak digulirkannya DAK oleh pemerintah pusat sampai dengan saat ini, permasalahan yang berkaitan

dengan DAK sebagai berikut: Masih adanya kekurang-tepatan pemahaman tentang konsep DAK baik di Pusat maupun di daerah; Masih relatif kecilnya pagu nasional DAK dibandingkan dengan kebutuhan; Batasan penggunaan DAK sesuai peraturan perundangan yang ada masih menekankan pada

kegiatan fisik, sehingga kurang dapat mengakomodasi kebutuhan daerah; Masih terbatasnya kapasitas perencanaan DAK yang berbasis kinerja, serta selaras dan terpadu

dengan perencanaan sektoral nasional; Masih rendahnya akurasi data teknis yang diperlukan untuk perencanaan dan alokasi DAK; Formula alokasi DAK yang ada belum sepenuhnya dapat menjamin kesesuaian antara kepentingan

nasional dan kebutuhan daerah; Masih kurang terintegrasinya DAK ke dalam siklus dan mekanisme perencanaan pembangunan

nasional dan daerah; Belum tersedianya pedoman yang jelas tentang koordinasi pengelolaan DAK secara utuh dan

terpadu di tingkat Pusat, Provinsi, dan Kabupaten/Kota; Masih kurangnya sinkronisasi kegiatan DAK dengan kegiatan lain yang didanai APBD; Masih kurangnya koordinasi dan keterpaduan dalam pemantauan dan evaluasi DAK serta

rendahnya kepatuhan daerah dalam penyampaian laporan pelaksanaan DAK ke pusat; dan Masih relatif lemahnya pengawasan daerah terhadap pelaksanaan kegiatan DAK.

Secara lebih detil, permasalahan DAK pada level Concept dan Policymeliputi beberapa hal, sebagaiberikut:

Substansi DAK masih belum jelas, masih terkesan input based, belum mengarah output based;atau bahkan dalam jangka panjang mengarah pada outcome based.

Tujuan DAK semakin kabur, fungsi Ekualisasi versus Prioritas Nasional dan kekhususan DAKsemakin lama semakin tidak jelas.

Perencanaan teknis DAK belum tajam, sasaran, fokus, jenis kegiatan, lokasi penerima DAK belum

sepenuhnya mencerminkan upaya pencapaian prioritas nasional, masih adanya perdebatan soalopen menu dan close menu, dan masih tingginya mis-match antara exercise pusat dankebutuhan daerah.

Perencanaan dan penghitungan alokasi DAK belum sinkron, masih adanya mis-match antaraexercise teknis dan alokasi.

Perencanaan dan penganggaran DAK masih jauh dari prinsip MTEF, perencanaan danpenganggaran masih bersifat tahunan.

Kebijakan dan perencanaan DAK masih sulit dievaluasi, indikator kinerja belum baik sehinggaevaluasi relatif sulit dilakukan.


27/170


III-4

Pada level Delivery System, permasalahan DAK meliputi: DAK belum sepenuhnya masuk ke dalam mekanisme perencanaan, sinkronisasi DAK dengan

perencanaan K/L dan daerah belum mantap. DAK belum sepenuhnya masuk ke dalam penganggaran daerah, penetapan alokasi terlambat,

informasi alokasi terlambat, alokasi tidak pasti. Pelaksanaan DAK sering terlambat, masih adanya keterlambatan juknis dan perubahan juknis. Pemantauan dan evaluasi DAK belum efektif, sistem pemantauan dan evaluasi DAK belum

sepenuhnya dijalankan dan dipatuhi daerah, pelaporan DAK masih terbatas.

Mengacu pada permasalahan yang tersebut, tantangan yang dihadapi dalam pengelolaan DAKberkaitan dengan hal-hal sebagai berikut:

Penajaman konsep DAK sebagai tools untuk membantu daerah dalam mencapai prioritas nasionaldan bukan sekedar bagian dari strategi pemerataan fiskal ke daerah, serta jelas tujuan dankekhususannya.

Perencanaan dan penganggaran DAK berbasis Medium Term Expenditure Framework,Performance Based Budgeting, dan Unified Budgeting, dan masuk ke dalam siklus perencanaanyang utuh (pusat, provinsi, dan kabupaten/kota)

Pemantauan dan evaluasi berdasarkan indikator kinerja yang jelas dan terukur, berdasarkan hirarkipemerintahan, dan menggunakan teknologi/metodologi yang tepat dan cepat ( e-monev dan e-mobile DAK)

Upaya perbaikan yang perlu dilakukan untuk mengatasi permasalahan yang muncul dan menjawabtantangan yang ada, meliputi beberapa hal:

Penyusunan White Paper DAK (Bappenas, Kementerian Keuangan, dan Kementerian Dalam

Negeri) sebagai masukan untuk revisi UU 33/2004 dan UU 32/2004 sehingga konsep, kebijakan,perencanaan, dan penganggaran DAK akan semakin jelas.

Perbaikan dan peleburan SEB Monev DAK dan Permendagri 20/2009 (pengelolaan keuangan DAK)menjadi Permendagri tentang Pengelolaan DAK di Daerah (Perencanaan, Penganggaran,Pelaksanaan, Pemantauan, Evaluasi, dan Pelaporan DAK).

Penerapan e-monev dan e-mobile DAK mulai tahun 2011 sehingga pemantauan dan evaluasi DAKakan semakin efektif, efisien, dan sistemik.

Penyusunan Peraturan Bersama Tiga Menteri antara Menteri PPN/Bappenas, Menteri Keuangan,dan Menteri Dalam Negeri untuk mengatur proses koordinasi dalam perencanaan, penghitunganalokasi, penganggaran, pemantauan, dan evaluasi DAK di tingkat pusat (tim koordinasi pusat yang

solid dan jelas role sharing-nya).

3.3. Arah Kebijakan DAK

Secara umum, arah kebijakan Dana Alokasi Khusus tahun 2009 dan tahun 2010 disajikan dalam Tabel3.3 berikut ini:


28/170


III-5

Tabel 3.3Perbandingan Arah Kebi jakan DAK Tahun 2009 dan 2010

Arah Kebijakan DAK Tahun 2009 Arah Kebijakan DAK Tahun 20101. Diprioritaskan untuk membantu daerah-daerah yang

kemampuan keuangan daerahnya relatif rendah,dalam rangka mendorong pencapaian standarpelayanan minimal kepada masyarakat melaluipenyediaan sarana dan prasarana fisik pelayanandasar masyarakat. Selain itu, alokasi juga dapatdiberikan kepada seluruh daerah yang menurutperaturan perundang-undangan yang berlakudiprioritaskan untuk mendapatkan alokasi DAK.

1. Diprioritaskan membantu daerah-daerah yangkemampuan keuangan daerahnya relatif rendah,dalam rangka mendorong pencapaian StandarPelayanan Minimal (SPM) kepada masyarakat,melalui penyediaan sarana dan prasarana fisikpelayanan dasar masyarakat.

2. Menunjang percepatan pembangunan sarana danprasarana jalan,irigasi, air minum dan penyehatanlingkungan di kabupaten daerah tertinggal yangterdiri dari: daerah pesisirdan kepulauan, daerahperbatasan dengan negara Iain, daerah tertinggal/terpencil, daerah pasca-bencana, serta daerah yangtermasuk kategori daerah ketahanan pangan, dandaerah pariwisata.

2. Mendukung prioritas percepatan peningkatankesejahteraan masyarakat miskin, serta penataankelembagaan dan pelaksanaan sistem perlindungansosial, terutama dalam rangka perluasan aksespelayanan dasar masyarakat miskin.

3. Menunjang penguatan sistem distribusi nasional,terutama untuk memperlancar arus barang antar -wilayah yang dapat meningkatkan ketersediaan,bahan pokok di daerahperdesaan, daerahtertinggal/terpencil, daerah perbatasan dengannegara lain, daerah pulau-pulau kecil terluar, dandaerah pasca bencana, melalui kegiatan khusus dibidangsarana dan prasarana perdagangan, sertasarana dan prasarana perdesaan.

3. Mendukung prioritas peningkatan kualitas sumberdaya manusia, khususnya dalam rangkameningkatkan akses dan kualitas pelayanankesehatan; percepatan penurunan angka kematianibu dan anak, perbaikan gizi masyarakat danpengendalian penyakit; peningkatan jaminanpelayanan penduduk miskin dan penduduk di daerahtertinggal, terpencil, perbatasan dan kepulauan;pemantapan revitalisasi program KB; dan peningkatankualitas wajib belajar pendidikan dasar sembilantahun yang merata.

4. Mendorong peningkatan produktivitas, perluasankesempatan kerja, angkutan barangdan kebutuhanpokok, serta pembangunan perdesaan, melaluikegiatan khusus dibidang pertanian, perikanan dankelautan, infrastruktur, perdagangan,sertapembangunan perdesaan.

4. Mendukung prioritas pemantapan reformasi birokrasidan hukum, serta pemantapan demokrasi dankeamanan nasional, terutama dalam rangkapenguatan kapasitas pemerintahan daerah danpeningkatan kualitas pelayanan publik.

5. Meningkatkan akses penduduk miskin terhadappelayanan dasar, sarana dan prasaranadasarmelalui kegiatan khusus di bidang pendidikan,kesehatan, keluarga berencana,infrastruktur, sertasarana dan prasarana perdesaan daerah tertinggal.

5. Mendukung prioritas penguatan perekonomiandomestik yang berdaya saing, yang didukung olehpembangunan pertanian, infrastruktur dan energi,khususnya dalam rangka peningkatan stabilitas hargadan pengamanan pasokan bahan pokok; peningkatanketahanan pangan; revitalisasi pertanian, perikanan

dan kehutanan; perluasan akses pelayanan dasarmasyarakat miskin; peningkatan pelayananinfrastruktur sesuai SPM; dan dukungan infrastrukturbagi peningkatan daya saing sektor riil.

6. Menjaga dan meningkatkan kualitas lingkunganhidup, mencegah kerusakan lingkungan hidup, danmengurangi resiko bencana melalui kegiatan khususdi bidang lingkungan hidup, dan kehutanan.

6. Mendukung prioritas peningkatan pengelolaansumber daya alam dan lingkungan hidup, khususnyadalam rangka peningkatan pengelolaan sumber dayaair; peningkatan rehabilitasi dan konservasi sumberdaya alam; dan peningkatan kualitas penataan ruangdan pengelolaan pertanahan.

7. Menyediakan serta meningkatkan cakupan,kehandalan pelayanan prasarana dan sarana dasar,kualitas pelayanan terutama keselamatan lalu lintas

dan angkutan jalan dalam satu kesatuan sistem yangterpadu melalui kegiatan khusus di bidanginfrastruktur jalan dan perhubungan.


29/170


III-6

Arah Kebijakan DAK Tahun 2009 Arah Kebijakan DAK Tahun 20108. Mendukung penyediaan prasarana pemerintahan di

daerah pemekaran dan daerah yarg terkena dampakpemekaran pemerintahan Kabu

688890ESW0P1190hir0Sistem0Monev0DAK

Documents

Transcript of 688890ESW0P1190hir0Sistem0Monev0DAK