3.Jose Antonio Sanahuja

7/24/2019 3.Jose Antonio Sanahuja

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De los Objetivos del Milenio al desarrollo sostenible:Naciones Unidas y las metas globales post-2015

Jos Antonio Sanahuja

Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI)

2015, punto de inflexin para el desarrollo global

El ao 2015 sealar un importante hito para las polticas, los actores y la gobernanza de la coo-peracin internacional al desarrollo. Ese ao se cierra el ciclo de poltica de los Objetivos de

Desarrollo del Milenio (ODM), adoptados en 2000, y la Asamblea General de Naciones Unidashabr de aprobar una nueva resolucin definiendo las metas que en esta ocasin se denomina-rn Objetivos de Desarrollo sostenible (ODS), cuyo horizonte temporal se extender hasta2030. Tambin en 2015 la Conferencia de las Partes (COP) de la Convencin Marco de lasNaciones Unidas sobre Cambio Climtico (CMNUCC) habr de adoptar un nuevo acuerdo vincu-lante sobre reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero, que ser un componenteesencial de esas metas.


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Desde 2012, ladefinicin de losObjetivos deDesarrolloSostenible ha sido

objeto de unaactiva"conversacinglobal" conampliaparticipacin

Desde 2012 la definicin de los ODS ha sido objeto de una activaconversacin global con amplia participacin de actores guberna-mentales y no gubernamentales, a travs tanto de mecanismosinformales, como de cauces formalizados: los propios de los donan-tes tradicionales el Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de laOrganizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE)

y la Unin Europea (UE), para los donantes tradicionales; de los pa-ses en desarrollo el G-77, los BRICS o los grupos regionales; lasestructuras emergentes de gobernanza global, como el G20; ysobre todo, el marco multilateral que representa Naciones Unidas,que por su mandato y membresa universal es el foro adecuadopara este propsito, y as lo han decidido expresamente los Estadosmiembros.

Este captulo contempla estos objetivos y metas globales atendien-do al contexto en el que se generan, a su contenido material, y a su

papel como elemento constitutivo de la gobernanza global del de-sarrollo. En particular, se examina su papel y funciones como nor-mas multilaterales adoptando dos enfoques complementarios: enprimer lugar, con una visin estructuralista y socio-histrica, y pers-pectiva crtica se tratar de aprehender el significado y alcance deesas normas en el marco de la economa poltica internacional, y entrminos ms amplios, del orden mundial. En segundo lugar, seadoptar una aproximacin institucional y funcional, examinandosucintamente el papel de los objetivos globales como instrumentosde gobernanza global, y en particular, los mecanismos de los que

dependera su efectividad dado que no son vinculantes jurdicamen-te, ya que se ubican en el terreno del denominado soft law.

Posteriormente, este captulo se centrar en la gestacin de los ODSexaminando el proceso de deliberacin, definicin de la agenda yformacin de consensos protagonizado por Naciones Unidas entre2012 y 2014. En ese periodo distintas instancias, y sobre todo en elllamado Grupo de Trabajo Abierto (Open Working Groupo OWG),han definido una propuesta inicial de objetivos y metas que serobjeto de negociacin intergubernamental en la Asamblea General,hasta llegar en septiembre de 2015 a la versin definitiva.

Finalmente, el captulo examinar el contenido de esa propuesta deODS, as como sus diferencias y semejanzas con los ODM, tratandode valorar su alcance y significado, tanto en lo referido a los finescomo a los denominados medios de implementacin, examinandosu potencial y limitaciones como agenda para el desarrollo global enlas prximas dcadas.

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Los ODM en retrospectiva: una agenda social emergente dela globalizacin

Como se indic, para el examen de las normas e instituciones de lasque depende la gobernanza del desarrollo global es necesaria, enprimer lugar, una aproximacin socio-histrica, que de cuenta de los

antecedentes y contexto en el que operan. Obviamente, el desarro-llo global no es ajeno a los intereses y valores de los actores presen-tes y a los principios, normas e instituciones que conforman elsistema internacional, tanto desde el punto de vista jurdico y polti-co, como social y econmico. En ese sistema estn presentes distin-tas lgicas materiales y normativas, de manera no armnica y amenudo contradictoria, que predeterminan el enfoque y alcance dela poltica de desarrollo, constrien el espacio de poltica de los acto-res, y conforman de manera decisiva sus intereses y valores, al tiem-po que responden a ellos, y afectan a su agencia y capacidad de

actuacin a travs tanto de requerimientos legales como de incenti-vos simblicos, polticos y/o materiales.

En primer lugar, el sistema internacional es an un sistema westfa-liano en el que el poder poltico est descentralizado en distintosEstados nacin, iguales en su soberana pero con grandes asime-tras de poder y riqueza, conteniendo comunidades polticas dife-renciadas, que no aceptan ninguna autoridad poltica superior y seresisten al establecimiento de normas vinculantes. Esto afectadirectamente, por ejemplo, a la financiacin del desarrollo y la

reduccin de las desigualdades internacionales, pues a la hora demovilizar recursos o establecer criterios sobre su distribucin sesigue an manteniendo un sistema de ayuda internacional en elque los aportes son voluntarios y discrecionales, y en nombre delprincipio de soberana se rechaza una normatividad alternativa quecontemple impuestos globales y reglas vinculantes sobre el uso deesos recursos.

Es, en segundo lugar, un sistema basado en los principios liberalesque fundamentan el sistema econmico y financiero internacionaldesde la II Guerra Mundial el denominado embedded liberalism de

posguerra (Ruggie 1982), que homogeneiza el espacio econmico,poltico y social a escala global, en un proceso en el que los Estadosy las sociedades se ven compelidos a adaptar las normas e institu-ciones nacionales a las exigencias del mercado global, con los acto-res e instrumentos pblicos en un papel, en todo caso, subsidiariode cara al desarrollo econmico y social.

Pero, en tercer lugar, es tambin un sistema en el que se han defini-do estndares ticos y normativos de alcance universal en cuanto alos derechos y la dignidad de las personas, inherentes a la condicin

humana, ms all de los derechos de ciudadana otorgados por cada51


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Las lgicas deWestfalia,Washington yCosmpolisconforman un

espacioconflictivo en elque se dirime lagobernanza deldesarrollo global

Estado, como expresan las normas y convenciones universales sobrelos derechos humanos, tanto en su vertiente poltica, como econ-mica, social y cultural.

Estas tres lgicas, que podran denominarse de Westfalia soberananacional y Estado territorial, de Washington liberalismo econmico

e integracin econmica global y de Cosmpolis el reconocimien-to colectivo de estndares universales de dignidad humana y dere-chos de la persona y de las exigencias de gobernanza globalcoexisten en permanente tensin y conforman un espacio complejoy conflictivo en el que se dirimen el alcance, contenido, legitimidad,imperatividad y eficacia de las normas e instituciones de las quedepende, entre otras cuestiones, la gobernanza del desarrollo global.

Las tensiones entre Westfalia, Washington y Cosmpolis seran elmarco en el que emergeran en los aos noventa los ODM, como res-

puesta poltica y social a las presiones para una mayor integracineconmica global y la homogeneizacin poltica y social que supo-na la aceleracin del proceso de globalizacin. En un contexto dereflujo de las exigencias de Westfalia fin de la guerra fra y menorpeso de las agendas de seguridad nacional asociadas a las concep-ciones clsicas de la soberana, y de rpido e intenso avance delConsenso de Washington como modelo de regulacin del sistemainternacional y de las economas nacionales, se asisti a un procesode movilizacin y de accin poltica sin precedentes. ste involucra actores muy diversos: Estados, organizaciones internacionales, y

en particular Naciones Unidas y las ONG y las alianzas mundiales demovimientos sociales, a travs del proceso de Cumbres y contra-cumbres de los aos noventa1, hasta la adopcin de una serie demetas cuantitativas que los pases donantes de ayuda formularn en1996 como Objetivos de Desarrollo Internacional u Objetivos2015 y que entre 2000 y 2001, con posterioridad a la Declaracindel Milenio de 2000, sern redefinidos como Objetivos deDesarrollo del Milenio por Naciones Unidas, el Comit de Ayuda alDesarrollo (CAD) y las Instituciones de Bretton Woods2.

La adopcin de esos objetivos podra ser una muestra de que la are-

na de la poltica internacional, antes centrada en los actores estata-les y las cuestiones duras de la seguridad y la diplomacia, se habratornado ms global y se habra ampliado a cuestiones como el de-sarrollo social y los principales derechos econmicos y sociales.Estas cuestiones haban sido consideradas tradicionalmente undominio privativo de la poltica interna de cada Estado, pero los pro-

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1 Cumbres de Naciones Unidas sobre Infancia (Nueva York, 1990); Medio Ambiente y Desarrollo (Ro de Janeiro,1992); Poblacin (El Cairo, 1994); Desarrollo Social (Copenhague, 1995); Mujer y desarrollo (Beijing, 1995); yAlimentacin (Roma, 1996), de igual manera que las Cumbres paralelas o contracumbres de los actoressociales, que darn lugar al Foro Social Mundial (FSM) de Porto Alegre y su agenda universalista de demandaspara una gobernanza global ms democrtica, justa e inclusiva.

2 Sobre el proceso poltico que lleva a los ODM, vase Hulme 2009 y Naciones Unidas 2013a: 7-12.


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cesos de globalizacin econmica la habran situado en un espaciocrecientemente transnacional. Ello exigira situar las polticas nacio-nales en un marco ms amplio de accin colectiva, con una mayorcoordinacin y coherencia entre las polticas nacionales e internacio-nales, y un mayor apoyo a los pases ms pobres aportando msrecursos y sobre todo generando mayores oportunidades de des-

arrollo a travs de un marco de polticas ms favorable en mbitoscomo el comercio, la inversin, las migraciones, la sostenibilidadambiental, o la paz y la seguridad internacional.

Por ello, los ODM seran una expresin de la globalizacin del espa-cio poltico y social, y de la particular correlacin de fuerzas y coali-ciones sociales y polticas que emergieron en ese escenario. Puedealegarse que los ODM configuraron una incipiente agenda socialglobal que habra tratado, por primera vez, de otorgar una dimen-sin de equidad a la globalizacin. Seran parte de un incipiente mar-

co cosmopolita de gobernanza global del desarrollo, que secontrapona al proyecto globalista o neoliberal, que buscaraampliar el alcance del embedded liberalism de posguerra a travs delproceso de globalizacin econmica, y en particular la primaca delos mercados, debilitando an ms al Estado regulador o al Estadodesarrollista que emergi tras la II Guerra Mundial (Sanahuja 2007).

Los ODM, en ese marco, tambin permitan otorgar una legitimidadrenovada a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), objeto de crecientesdudas respecto a su eficacia, y de crticas formuladas tanto desde

posiciones neoliberales, como desde los oponentes a la globaliza-cin. Ese esfuerzo de legitimacin pareca oportuno. Desde sus or-genes tras la II Guerra Mundial, la ayuda haba estado subordinada alos imperativos de la Guerra Fra, a los intereses poscoloniales, o adescarnados objetivos polticos y comerciales, y slo en algunoscasos contados la ayuda respondi a objetivos reales de desarrollo.La aparicin de los ODM, en tanto agenda social de la globalizacin,supona relegitimar ese instrumento al vincularla a objetivos globa-les de lucha contra la pobreza

Pero los ODM tambin han sido criticados por el carcter tecnocrti-

co, minimalista y poco ambicioso de las metas planteadas; porestar centrados en los sntomas ms que en las causas de los proble-mas del desarrollo, y en particular en la reduccin parcial de la pobre-za extrema, sin considerar la desigualdad; por no plantear cambiossubstanciales respecto a los medios a desplegar para hacer realidadesa agenda; y por haber renunciado a definir una agenda universal,limitndose a los pases pobres, situndose en una perspectivaNorte-Sur tradicional. Todo ello ha permitido que los ODM tambinse hayan interpretado como instrumento para legitimar la visin neo-liberal de la globalizacin y facilitar su difusin, suavizando sus face-

tas ms duras y sus costes sociales ms directos, tras dos dcadas53


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El proceso dedebate yformacin de losODS tiene lugar

en un contextomuy diferente alque dio lugar alos ODM

de polticas de liberalizacin y ajuste que haban supuesto pobrezay mayor desigualdad en muchos pases en desarrollo3.

Cambios en el poder y las geografas del desarrollo: el

nuevo escenario de los ODS

El proceso de debate y formacin de consensos globales que condu-cir a los ODS se produce en un contexto muy distinto al que con-form la Declaracin del Milenio y los ODM en 2000, y an ms alvigente en 1990, cuando el fin de la guerra fra y la aceleracin de laglobalizacin conformaron el escenario en el que se inici el ciclo deCumbres de Naciones Unidas sobre distintos aspectos del desarrolloque daran lugar a los ODM. En este captulo no se realizar un exa-men exhaustivo de esos cambios, pero no se pueden dejar de men-

cionar brevemente las transformaciones, algunas de alcancehistrico, que ha vivido el sistema internacional en esos 25 aos. Noslo porque establezcan lneas de llegada y de salida muy distintasen cuanto a objetivos, metas e indicadores. Se trata de cambiosestructurales que redefinen la agenda y los condicionantes y el con-tenido mismo del desarrollo, y generan nuevas constelaciones depoder de los Estados, las organizaciones internacionales, las ONG yotras fuerzas sociales, y condicionan su agencia como actores dedesarrollo.

En las ltimas dcadas, el avance de los procesos de globalizacinha impulsado una notable redistribucin del poder y la riqueza en elsistema internacional a travs de un doble proceso de cambio estruc-tural. Por una parte, se redistribuye el poder entre los actores estata-les y se altera su jerarqua y equilibrios, a travs del ascenso de lospases emergentes y la aparente afirmacin, como hecho y comonarrativa, del cambio de una estructura del sistema internacional uni-polar a una multipolar. El segundo proceso podra describirse comotransversal o transnacional, y se caracteriza tanto por la difusin delpoder a actores no estatales como por su dispersin o difusin enestructuras y mercados donde no existe el control pblico efectivo.

Este proceso respondera, en los hechos y en la narrativa, a un mun-do globalizado y transnacionalizado que requiere de marcos msamplios de cooperacin y de gobernanza regional o global, median-te un multilateralismo eficaz con las capacidades y legitimidadrequerida para movilizar la accin colectiva y asegurar una provisinadecuada de bienes pblicos globales y/o regionales.

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3 El importante papel de los pases de la OCDE y del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial en laconfiguracin de los ODM avalara esta interpretacin. Vase Naciones Unidas 2013a: 12.


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El ascenso del Sur podra dotar de sentido histrico a un siglo XXI queparece anunciarse como post-occidental o post-hegemnico. Esteascenso comporta nuevas constelaciones de poder, que desafan las

jerarquas y equilibrios tradicionales, y al mismo tiempo redefinenlos desafos y responsabilidades globales, como los que integran laagenda del desarrollo y la cooperacin internacional. Para los pases

del Norte ese ascenso comporta un desafo a su poder, su legitimi-dad, sus valores e identidad, y sus instituciones y polticas, pero almismo tiempo, la globalizacin sita a esos pases emergentes enredes de interdependencias y en entramados de expectativas, obli-gaciones y constricciones que los vinculan mucho ms a los pasesavanzados, y a las instituciones y normas globales, que de esta for-ma se difunden en mayor medida en el mundo en desarrollo.

Estos procesos de cambio de poder tambin minan las bases mate-riales, institucionales e ideacionales de la primaca de Occidente y

del Norte. La crisis econmica iniciada en 2008, en particular,muestra que el Norte y sus polticas y valores son ms parte de losproblemas que el mundo ha de encarar, que de la solucin, lo quedebilita las pretensiones de superioridad moral y poltica que hanarticulado histricamente las relaciones Norte-Sur. En parte, se tratadel final de ciclo histrico de Occidente, y de la erosin o declive desu poder y legitimidad para seguir manteniendo el orden econmicoliberal de posguerra, en el que se han insertado las polticas de de-sarrollo global y las reglas del comercio o de la financiacin interna-cional. Como seala Engel (2012: 5), el liderazgo del desarrollo est

desplazndose a otros actores y en particular al Sur global.

Tres dinmicas de cambio interrelacionadas fundamentan ese proce-so: en primer lugar, la crisis econmica parece indicar que el mode-lo econmico de los pases avanzados y en particular sus polticasde bienestar social no seran viables a largo plazo ante las presionescompetitivas de la globalizacin en particular, la irrupcin en pocosaos de cientos de millones de trabajadores de bajos salarios en laeconoma global, que imponen recortes salariales y de las cargasfiscales de los gobiernos, y generan mayor desigualdad. Si se consi-dera, adems, el envejecimiento de la poblacin, parece estar en

cuestin la viabilidad del Estado del Bienestar y, en un sentido msamplio, de los pactos sociales de posguerra vigentes en la OCDE.Ello comporta crecientes problemas de cohesin social, e inclusodesafeccin o tensiones polticas en unos sistemas democrticoscuya legitimidad depende en gran medida al menos en cuanto alegitimidad de resultado de la materializacin de derechos econ-micos y sociales y del mantenimiento de sociedades de clasesmedias que en buena medida se explican por el alcance de la accinredistributiva del Estado.

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El ascenso delos pasesemergentes y eldespliegue de lacooperacin Sur-

Sur cuestiona lasrelaciones depoder y lalegitimidad de lacooperacinNorte-Sur

Con ello, se debilita el liderazgo de Occidente como modelo o refe-rencia normativa para el conjunto del sistema internacional. La crisiseconmica, la forma en la que se ha gestionado, y las tendenciasantes descritas han erosionado la viabilidad y atractivo deOccidente y sus instituciones y valores, sea en su versin anglosa-

jona o en la variante continental o renana sobre la que se ha basa-

do la experiencia europea. Evidentemente, todo lo anterior nosupone un declive rpido e inevitable de Occidente, y el ascenso delos pases emergentes tambin puede verse condicionado por ries-gos globales, por la inestabilidad poltica, o por trampas de rentamedia. Pero no se puede obviar que se han conformado nuevasconstelaciones en la distribucin del poder y de riqueza global, cam-bios en las instituciones y las ideas sobre las que se sostiene el ordeno desorden internacional, y un visible reequilibrio en la posicin delos pases ms ricos frente al resto, en el que Occidente ya no es niva a ser el lder indiscutido.

En el mbito del desarrollo global y las polticas de cooperacin yayuda internacional, todo lo anterior plantea un escenario muy dis-tinto a los que dio origen a los ODM, al menos en los siguientesaspectos:

En primer lugar, el ascenso de los pases emergentes y el desplieguede la cooperacin Sur-Sur (CSS) trastocan la tradicional divisin ver-tical Norte-Sur del desarrollo y de las polticas de cooperacin, juntocon su correlato de donantes y receptores. Pero adems de hacer

borrosa la distincin tradicional entre donantes y receptores, la CSSsupone un amplio cuestionamiento de las relaciones de poder, lalegitimidad, la normatividad y la gobernanza de la cooperacinNorte-Sur (CNS).

En segundo lugar, con los pases emergentes y la CSS se diversificanlas fuentes de financiacin oficial del desarrollo, pero ha aumentadomucho ms la financiacin privada. A pesar de que los donantes tra-dicionales del CAD/OCDE siguen aportando ms recursos, el escena-rio de la financiacin del desarrollo se ha ampliado y fragmentado:hay ms opciones de acceso a recursos de origen pblico pases

emergentes, gobiernos no centrales y cooperacin descentralizada,pero tambin se ha privatizado, con un mayor peso de las remesas,las fundaciones y la inversin extranjera directa (IED). Si en los aosochenta del pasado siglo la AOD representaba en torno a la mitad delos flujos financieros totales entre los pases ricos y el mundo en de-sarrollo, hoy ms del el 90% seran flujos privados.

En tercer lugar, la conexin axiomtica entre poltica de desarrollo ypoltica de ayuda se ha roto: no se trata slo del papel creciente deotros flujos de financiacin de origen privado. Una agenda de polti-

ca orientada a crear un entorno habilitador (enabling environment),56


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que ample las oportunidades y opciones de desarrollo, ha de ir msall de la ayuda y abordar cuestiones como las reglas comerciales yde inversin, el acceso a la tecnologa, el papel de las migraciones,y la preservacin de la biosfera. De hecho, la agenda internacionalde la eficacia de la ayuda de la Declaracin de Pars de 2005 hadevenido en una asociacin global para un desarrollo eficaz tras la

reunin de alto nivel de Busan (Corea del Sur) de 2011. Ello remitede nuevo a la necesidad de mejorar la coherencia de polticas para eldesarrollo, una de las reas de poltica donde menos avances se hanregistrado en el periodo de vigencia de los ODM. Plantea, a su vez,la necesidad de debatir el papel de las polticas de desarrollo en laaccin exterior de donantes y receptores, dejando atrs la arraigadatendencia a considerar la ayuda como instrumento de poltica exte-rior al servicio de diversos intereses del donante una tendencia quetambin aparece con fuerza en los nuevos actores de la cooperacinSur-Sur, que actan con una marcada lgica southfaliana, y hacer

del desarrollo un elemento central del conjunto de la accin exterior.No se trata de plantear un idealismo ingenuo o banal, sino de adop-tar un nuevo realismo cosmopolita que asuma la premisa de quehoy la verdadera realpolitikexige una accin colectiva eficaz para eldesarrollo global (Engel 2012, Sanahuja 2013a y 2013b).

En cuarto lugar, el ascenso del Sur ha tenido importantes implicacio-nes sociales y se han producido notables transformaciones en lasgeografas de la pobreza y la desigualdad, que cuestionan la tradi-cional geopoltica de las relaciones Norte-Sur y el propio concepto de

Sur global. Ese ascenso y en particular, el rpido crecimiento eco-nmico en el que se sustenta es la causa ms directa de que a esca-la global, en torno a 2010, ya se hubiera alcanzado la principal metade los ODM: la reduccin de la tasa de pobreza extrema a la mitadentre 1990 y 2015. Pero ese proceso tambin comporta un panora-ma ms complejo y heterogneo, en el que hay diferencias muynotables entre reas geogrficas y pases, y en el que adems ya nopuede darse por sentado que la mayora de las personas pobresestn en los pases ms pobres, dado que an se encuentran en pa-ses que, como China o la India, se han desplazado a la categora depases de renta media. En ese proceso de ascenso, pero tambin de

creciente diferenciacin del mundo en desarrollo, tambin se obser-va, de manera aparentemente paradjica, que al tiempo que dismi-nuye la pobreza extrema, aumenta la desigualdad, y conforme sereduce la desigualdad entre los pases emergentes y los ms avan-zados, aumenta entre las personas, tanto al interior de cada pas,como a escala global4. Ese panorama ya no responde bien ni a las cla-sificaciones de pases por niveles de renta per cpita, ni a los instru-mentos de ayuda guiados por esas agrupaciones, poniendo en

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4 Un amplio examen de esos cambios en las geografas de la pobreza y la desigualdad en el captulo del mismo

autor en el Anuario CEIPAZ de 2013-14. Vase Sanahuja 2013b.


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El cambio msrelevante es laredefinicin deldesarrollo comoproblema global

y no comoagenda Norte-Surbasada en laspolticas deayuda

cuestin el tradicional criterio de reparto de la AOD por pases, lainsistencia en una mayor concentracin de sta en los pases mspobres o, en relacin con lo anterior, la graduacin como recepto-res de AOD de los pases de renta media.

A esos retos se suman, en una compleja interrelacin, los que supo-

nen el desarrollo sostenible y el cambio climtico, tanto para afron-tar sus causas la reduccin de emisiones de efecto invernadero,como para la mitigacin y adaptacin a sus efectos; as como los delos denominados Estados frgiles y en situacin de conflicto arma-do o de posconflicto, donde las polticas de desarrollo afrontan, jun-to con una difcil agenda socioeconmica, complejas exigencias deconstruccin del Estado, gobernanza democrtica y reconciliacinnacional.

Pero quizs lo ms relevante es la redefinicin del desarrollo como

problema global y no como agenda Norte-Sur basada en las polticasde ayuda. Los procesos de globalizacin afectan tanto a los pasespobres, como a los emergentes y a los de la OCDE, al (re)situar losprocesos de desarrollo en el espacio transnacional, y no slo en elnacional. Ello exige dejar atrs el viejo modelo de cooperacin y ayu-da Norte-Sur y afirmar un marco de gobernanza global del desarro-llo de alcance universal, con una agenda relevante para todos lospases: tanto para los avanzados como para los pases emergentes;y tanto para los de renta media, como para los ms pobres, sin limi-tarse a la reduccin de la pobreza extrema, aunque la contemple

como prioridad.

La perspectiva institucionalista: las metas globales comonormas multilaterales e instrumentos de gobernanza global

Los ODM y los ODS se sitan al final de una larga serie de metas glo-bales que Naciones Unidas ha venido adoptando desde la primeradcada del desarrollo, iniciada en 1960, con el propsito de movili-zar la accin colectiva internacional y orientar la accin de los gobier-

nos, al interior de cada pas, hacia las cuestiones fundamentales deldesarrollo (Jolly et al. 2007: 67-70). Pero de todas esas metas, losODM han sido los de mayor alcance, no slo por ser adoptados enel contexto ms favorable de la posguerra fra, sino por su diseo,que ha integrado ambicin poltica y mayor concrecin, combinan-do un planteamiento visionario con un calendario y metas e indica-dores precisos.

Existe un gran nmero de informes y estudios detallando su gradode cumplimiento por regiones, pases y metas concretas, pero no

est tan claro qu efecto han tenido los ODM en el cambio de polti-58


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cas, tanto en el plano nacional como internacional, y qu relacionesde causalidad existen entre los resultados alcanzados, las polticasadoptadas, y las metas globales (Green et al. 2012: 2). Que no hayaanlisis concluyentes sobre este asunto se debe a dos dificultadesclsicas en las ciencias sociales: el problema de la atribucin, o cmodeterminar si los cambios observados se deben a esos factores cau-

sales, y el problema del contrafactual, o cmo determinar qu habraocurrido si no existieran los ODM y las polticas aplicadas en su nom-bre. De hecho, que a escala global se hayan alcanzado las metas dereduccin de la pobreza extrema de los ODM es consecuencia sobretodo de los avances en Asia oriental y en particular en China, un pasen el que esa dinmica se haba iniciado mucho antes de los ODM, yen el que esos objetivos apenas han influido en el diseo de la pol-tica gubernamental o en las demandas sociales.

En parte, esas dificultades analticas se explican por la propia natu-

raleza de las metas globales como normas multilaterales no vincu-lantes, dentro del mbito del soft law, que tratan de conciliar lasnecesidades de coordinacin y accin colectiva con el principio desoberana nacional. Ello debilita su efectividad, pero al mismo tiem-po, al reflejar metas en gran medida aspiracionales, ms que obliga-ciones jurdicas, es posible su aceptacin por parte de los Estados.Ello permite definir consensos internacionales que proporcionen unmandato a los organismos multilaterales, y a su vez situar las polti-cas nacionales en ese marco, en un proceso voluntario de multilate-ralizacin de las mismas.

El carcter no vinculante de estas normas, empero, no las hace irre-levantes y de hecho tienen efectos discernibles, y significativos, tan-to en el mbito ideacional o cognitivo, como en los planosinstitucional y material, que afectan a la gobernanza global y las pol-ticas nacionales de desarrollo5. Como seala un estudio de Miller-Dawkins (2014) elaborado a partir de una exhaustiva revisin de labibliografa existente sobre normas internacionales y cambio de pol-ticas, la combinacin de metas ambiciosas y una normatividad pol-tica o moral fuerte con exigencias jurdicas dbiles, y coninstrumentos estadsticos para evaluar el desempeo comparado,

permite alcanzar resultados notables cambiando el comportamientode los Estados y de otros actores a travs de la auto-regulacin y deun mayor grado de apropiacin o ownership, sorteando los obstcu-los que supone la soberana nacional y evitando actuar a travs dela condicionalidad externa. Entre esos efectos, cabra identificar lossiguientes:

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5 Existe un amplia bibliografa sobre los procesos de generacin de normas internacionales, su difusin e interna-lizacin en los Estados y los actores sociales, y su efectividad. Con un enfoque social-constructivista, se ha cen-trado sobre todo en la difusin internacional y de Norte a Sur de los derechos humanos o la igualdad de gnero.Aunque alude a normas vinculantes, parte de sus conclusiones son aplicables al soft lawdel desarrollo. Vaseen particular Finnemore y Sikkink 1998, y el trabajo clsico de Risse-Kappen, Ropp y Sikkink 1999. Sobre los

ODM, vase tambin Fukuka-Parr 2012 y 2013, y Gilardi 2012.


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Las metasglobalesproporcionan alos actores deldesarrollo unsentido de

propsito y unalegitimacindiscursivabasada en elderechointernacional

a) Establecimiento de consensos internacionales: aunque no sean aje-nas a las asimetras de poder del sistema internacional, la defini-cin de metas globales en Naciones Unidas es el resultado de unproceso deliberativo y decisorio en trminos de Habermas, de laaccin comunicativa y de la tica del discurso y, por ello, compor-ta una legitimidad fuerte de carcter universalista. Basada tanto

en el conocimiento experto aportado por los organismos interna-cionales, como en argumentos morales imperativos relacionadoscon estndares universales de dignidad humana, esos consensosconstituyen una poderosa fuente de legitimidad y una fuente depoder discursivo o productivo (Barnett y Duvall 2006: 1-32). Esosobjetivos se conforman como telos o narrativa que prescribe com-portamientos, asigna roles y funciones a los actores y genera unsentido de propsito para los actores y las prcticas sociales. Esalegitimacin discursiva apela tanto a los Estados como a las orga-nizaciones internacionales, cuyo mandato, autonoma y capacidad

de movilizar recursos materiales pueden basarse en esas metasglobales. Finalmente, las metas globales de desarrollo no debenser vistas como un instrumento aislado. Relacionadas de maneradirecta o indirecta con instrumentos de derecho internacional, par-ticularmente en el mbito de los derechos humanos, los derechoslaborales, la igualdad de gnero, o el derecho del medio ambien-te, se refuerzan mutuamente en su difusin y aplicacin interna-cional (Miller-Dawkins 2014).

b) Establecimiento de incentivos para la adaptacin y/o la coordina-

cin de polticas. Las metas globales, en particular aquellas quecomo los ODM cuentan con calendarios, metas e indicadores, seconfiguran como gua de referencia para la evaluacin comparadadel desempeo (benchmarking) de cada pas u organismo interna-cional. Mecanismos como la presin reputacional y la emulacinen los ranquin internacionales; la presin de los pares (peer pres-sure), y la vinculacin con la ayuda externa o la participacin enorganismos internacionales conforman un marco de incentivos ysanciones que, aunque en gran medida sean de carcter simbli-co, pueden tener efectos significativos sobre la accin de losgobiernos o de otros actores privados, en mbitos como la movi-

lizacin de capital poltico y de recursos econmicos concesionescomerciales, condonacin de deuda y sobre todo aportaciones deAOD, o la aceptacin de marcos reguladores.

c) Marcos e instrumentos de planificacin, control y rendicin decuentas. Las metas globales, en la medida que responden y seadaptan a las condiciones de cada pas o al mandato especficode las burocracias gubernamentales, los organismos internaciona-les o las ONG, son tambin un eficaz instrumento de planificaciny evaluacin de polticas, y en ese marco, pueden ser un mecanis-

mo de control y rendicin de cuentas de la accin gubernamental,60


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tanto en el plano nacional como internacional. Al estar basadas enindicadores acordados, cuyos datos son suministrados por orga-nismos internacionales, adquieren un aura de rigor tcnico y cien-tificidad que permite evitar su politizacin y reduce el riesgo demanipulacin por parte de gobiernos o de otros actores (Fukuda-Parr 2013: 7).

d) Conocimiento a travs de la mejora de la capacidad estadstica.Como seal Jan Vandemoortele (2011), uno de los legados msrelevantes de los ODM sera la mejora de la calidad y la coberturade los indicadores estadsticos de seguimiento de esos objetivosy metas, que constituyen una importante herramienta de polticaen los pases en desarrollo y en la actuacin de las organizacionesinternacionales. La mejora del conocimiento y de la capacidad deseguimiento no slo es un instrumento de medida: es un incenti-vo para el cambio de poltica. La mejora estadstica que han

supuesto los ODM puede ser an mayor de cara a los ODS si seconsideran las posibilidades de las tecnologas de la informaciny las comunicaciones y el uso e interpretacin del big data.

e) Objetivos y discurso para la movilizacin social. Como indicaGauri (2012: 6-9), las metas globales y en particular los ODM, apesar de su mayor concrecin y alcance, tienen baja imperatividadlegal y constituyen un marco de incentivos dbil, por lo que suefectividad depende en gran medida de la movilizacin social quepuedan suscitar. En su andadura, de hecho, los ODM han sido un

poderoso discurso legitimador y un argumento de presin polti-ca y advocacy en la accin de ONG y movimientos sociales, a esca-la tanto nacional como global.

En estas funciones, las metas globales y en particular los ODM noestn exentas de contradicciones: entre los imperativos universalesde dignidad humana a los que apelan, y la seleccin de metas e indi-cadores en los que se concreta, necesariamente selectiva y limitadapor razones de eficacia, haya un evidente riesgo de simplificacin, rei-ficacin y tecnocratismo que puede debilitar su legitimidad y alcance(Fukuda-Parr 2013); y entre sus pretensiones de universalismo, y la

diversidad de las condiciones sociales a las que trata de responder, seencierra el riesgo de que en determinados contextos esas metas seanmenos adecuadas o ms difciles de adaptar y terminen siendo pocoo nada relevantes, o que distorsionen las polticas nacionales, comoha ocurrido, por ejemplo, con pases de renta media en los que elnfasis en la reduccin de la pobreza ha podido desalentar las agen-das centradas en la desigualdad. Como se indic, con menos impe-ratividad legal incluso que las de por s dbiles normas de losderechos humanos, aunque no sean irrelevantes esas metas nuncapodrn sustituir a las normas jurdicas multilaterales o regionales de

carcter vinculante que debieran regular muchos de estos aspectos.61


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Naciones Unidasha sido elescenario de unaamplia

conversacinglobal paraformular lasnuevas metaspost-2015

La formacin de un nuevo consenso global: el papel centralde Naciones Unidas

A partir de 2010, y de manera ms intensa desde 2012, NacionesUnidas ha sido el escenario de una amplia conversacin global paraformular las nuevas metas de desarrollo post-2015. Existen otras

instancias multilaterales que estn participando en la gobernanzaglobal del desarrollo, como el G20 o la Asociacin Global para unaCooperacin al Desarrollo Eficaz, surgida de la reunin de alto nivelde Busan en 2011, pero como se indic, es Naciones Unidas a quiense ha encargado de manera explcita que dirija el proceso de consul-tas y dilogo, y que finalmente sea el marco en el que los Estadosmiembros negocien y finalmente aprueben la versin final de losODS en septiembre de 2015 (Evans y Steven 2013). Ello supone uncambio significativo respecto al proceso que dio lugar a los ODMquince aos antes, y en parte puede ser atribuido al debilitamiento

de las coaliciones tradicionalmente dominantes en el desarrollo glo-bal, en particular los donantes tradicionales del CAD/OCDE y las ins-tituciones de Bretton Woods.

Este proceso, ms horizontal, amplio e inclusivo que el que dio lugara los ODM, se inicia en 2010, con la Resolucin de la AsambleaGeneral adoptada en la Sesin Plenaria de Alto Nivel sobre elCumplimiento de los ODM6, que pidi al Secretario General que ini-ciara el proceso de reflexin sobre las metas post-2015. A partir deese momento, ha involucrado al Secretariado y al conjunto del siste-

ma de Naciones Unidas; a los Estados miembros, y a diversos acto-res de la sociedad civil, el sector privado, la academia, y la opininpblica, hasta culminar con una propuesta detallada de objetivos ymetas que se da a conocer en julio de 2014, y se examina ms ade-lante. De forma sucinta, cabe sealar los siguientes hitos y aportes aese proceso:

a) El Equipo de Tareas de Naciones Unidas sobre la Agenda de

Desarrollo Post-2015 (UN System Task Team on the Post-2015

Development Agenda). Creado por el Secretario General en cum-plimiento del mandato de la Asamblea General de septiembre de

2010, ha involucrado a ms de 60 organizaciones internacionalesy del sistema de Naciones Unidas, bajo la coordinacin delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y delDepartamento de Asuntos Econmicos y Sociales (DESA) delSecretariado. Este Grupo, que tambin realiz diversas consultascon la academia y la sociedad civil, elabor un primer informe en2012 El futuro que queramos para todos (Naciones Unidas2012), que propuso a la Asamblea General una agenda post-

62

6 A/RES/65/1, 22 de septiembre de 2010, Cumplir la promesa: unidos para lograr los Objetivos de Desarrollo delMilenio.


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2015 basada en los derechos humanos, la igualdad y la sostenibi-lidad como principios fundamentales, y una agenda centrada enestas dimensiones: desarrollo social y econmico incluyente, sos-tenibilidad ambiental, y paz y seguridad. As mismo, el informedestac la necesidad de un alto grado de coherencia en las polti-cas pblicas en los planos global, regional, nacional y sub-nacio-

nal. El informe tambin propuso establecer un procesointergubernamental inclusivo y transparente sobre los ODS, abier-to a todas las partes.

Un segundo informe de 2013 A Renewed Global Partnership forDevelopment (Naciones Unidas 2013) se ha centrado en losmedios a desplegar para esa agenda, en mbitos como la AOD, elcomercio, la deuda, las migraciones, la tecnologa, y la participa-cin de distintos actores del desarrollo. Este grupo tambin haconstituido un grupo de trabajo sobre indicadores y seguimiento.

b) El Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes sobre la Agenda deDesarrollo Post-2015. Creado en julio de 2010 por el SecretarioGeneral, este Grupo ha reunido a 27 personalidades bajo la co-presidencia de S. B. Yudhoyono, Presidente de Indonesia, E. J.Sirleaf, Presidenta de Liberia, y D. Cameron, Primer Ministro delReino Unido. El informe de este Grupo, publicado en mayo de2013 con el ttulo Una nueva Alianza Mundial: erradicar la pobre-za y transformar las economas a travs del desarrollo sostenible

(Grupo de Alto Nivel, 2013) ha aportado a este proceso dos ele-

mentos relevantes: en primer lugar, cinco principios generales quedebieran ser el fundamento de una agenda universal de desarro-llo: no olvidarse de nadie; situar el desarrollo sostenible en el cen-tro; transformar las economas para crear empleo y crecimientoinclusivo; construir paz e instituciones eficaces, abiertas e inclusi-vas; y forjar una nueva alianza mundial. El informe tambin elabo-r una lista de 12 objetivos de desarrollo global, que en esenciareorganiza los 8 ODM y aade nuevas metas sobre sostenibilidad,gobernanza y paz, y financiacin del desarrollo. Una carencia par-ticularmente notoria de esa propuesta se refiere a la reduccin dela desigualdad.

c) La Cumbre de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible Ro+20(junio de 2012). Esta Cumbre, celebrada en junio de 2012 en Rode Janeiro, veinte aos despus de la histrica Cumbre de laTierra de 1992, adopt el importante documento final El futuroque queremos, que estableci los principios bsicos y el procedi-miento en los que habra de basarse la elaboracin de los ODS7. Enparticular, plante la necesidad de un enfoque coordinado y cohe-rente entre la agenda ambiental y la del desarrollo econmico y

637 A/RES/66/288, 27 de julio de 2012, El futuro que queremos.


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Los ODS debentener carcterglobal y seruniversalmenteaplicables,

aunque se han deadaptar a lasrealidades ypolticasnacionales

social (puntos 3 y 75), que hasta entonces discurran por canalesseparados; la centralidad de la lucha contra la pobreza, que seconsidera el principal problema que afronta el mundo en la actua-lidad (punto 2); el reconocimiento de la diversidad de enfoquesen el desarrollo, y el importante principio de responsabilidadescomunes pero diferenciadas. De manera expresa, afirma que los

objetivos de desarrollo sostenible deben estar orientados a laaccin, ser concisos y fciles de comunicar, limitados en su nme-ro y ambiciosos, tener un carcter global y ser universalmenteaplicables a todos los pases, teniendo en cuenta las diferentesrealidades, capacidad y niveles de desarrollo nacionales y respe-tando las polticas y prioridades nacionales. Tambin reconoce-mos que los objetivos deben guardar relacin con mbitosprioritarios para lograr el desarrollo sostenible, y centrarse enellos (punto 247). Por otra parte, con el objetivo de asegurar unproceso participativo e inclusivo para la elaboracin de los ODS,

este documento aprob la creacin de un Grupo de TrabajoAbierto (Open Working Group, OWG) (punto 248), que como seindica ms adelante ha sido la principal instancia de discusin dela propuesta de ODS a lo largo de 2014.

d) Las perspectivas regionales. Impulsadas por las cinco comisioneseconmicas regionales del Consejo Econmico y Social (ECOSOC),han dado lugar al informe A Regional Perspective on thePost 2015 United Nations Development Agenda(Naciones Unidas2013a). El principal aporte de este informe es el reconocimiento

de la diversidad y las diferentes perspectivas y situaciones en cadaregin, que sin embargo se resumen en cuatro grandes priorida-des universales: a) empleo, especialmente para los jvenes, y pro-teccin social; b) la reduccin de las desigualdades; c) lasostenibilidad del medioambiente, y d) gobernanza democrticatanto en el plano nacional, como en el sistema internacional.

e) Consultas sectoriales: Entre 2012 y 2013 el proceso de delibera-cin sobre los ODS fue alimentado por diversas consultas y apor-tes especficos impulsados por Naciones Unidas. Las msrelevantes han sido las siguientes: 60 consultas nacionales y 12

temticas, cuyos resultados preliminares se han publicado en elinforme The Global Conversation Begins (Naciones Unidas2013c), y en una segunda fase, en Delivering the Post-2015Development Agenda(Naciones Unidas 2014a); el aporte del sec-tor privado, basado en miles de entrevistas realizadas a empre-sas e inversores por parte del Pacto Global (United NationsGlobal Compact 2013), que propuso un listado con diez grandesobjetivos globales; el informe la Red de Soluciones para elDesarrollo Sostenible (SDSN, por sus siglas en ingls) para cana-lizar el aporte cientfico y tecnolgico, que en 2013 publica el

informe Una agenda de accin para el desarrollo sostenible, diri-64


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gido por Jeffrey Sachs (Red de Soluciones, 2013); y la encuesta deopinin MyWorld, realizada a escala global con ms de un millnde personas consultadas. Sus resultados se dieron a conocer en2013 en el informe Un milln de voces: el mundo que queremos(Naciones Unidas 2013b), que propone seis reas prioritarias dedesarrollo: educacin, salud, empleo, agua y saneamiento, y

gobierno honesto y responsable.

f) El informe del Secretario General Una vida digna para todos(Naciones Unidas 2013d), que quiere ser una sntesis de los apor-tes generados por Naciones Unidas desde 2010, y una propuestaavanzada para la elaboracin de objetivos y metas. En particular,el Secretario General plante que la nueva agenda debera serUniversal por naturaleza, pero adaptable frente a las complejida-des, necesidades y capacidades de pases y regiones concretos;ambiciosa, pero con un diseo sencillo; capaz de combinar las

esferas econmica, social y ambiental, al tiempo que otorga lamxima prioridad al fin de la pobreza y la reduccin de la desigual-dad; protectora del planeta, su biodiversidad, el agua y la tierra;basada en derechos, con especial hincapi en las mujeres, los jve-nes y los grupos marginados; abierta a nuevas e innovadoras aso-ciaciones; y respaldada por enfoques pioneros respecto de losdatos y rigurosos mecanismos de rendicin de cuentas (punto16). Adems, propuso un listado con 15 medidas transformado-ras (puntos 83 a 96) como aporte concreto para la definicin delos ODS. Este informe fue respaldado por la Asamblea General, en

su periodo de sesiones de septiembre de 2013, y en la actividadespecial del Presidente de la Asamblea General celebrada el 25 deseptiembre de ese ao con los Jefes de Estado y de Gobierno. Enella se acord iniciar un proceso intergubernamental abierto parala definicin de los ODS con el establecimiento del OWG desde ini-cios de 2014, que culminara en una decisin de la AsambleaGeneral en septiembre de 2015.

A estos aportes habra que aadir los realizados por organismosregionales, como la Unin Europea, los elaborados por el CAD/OCDE,y por un gran nmero de organizaciones internacionales, guberna-

mentales y no gubernamentales, que quedan fuera del alcance deeste trabajo. Adems de fijar la posiciones propias, han tratado deinformar o influir el proceso de debate de Naciones Unidas.

Los documentos de Naciones Unidas hasta ahora reseados, sinembargo, presentan diferencias importantes y se observan con clari-dad acuerdos y desacuerdos en funcin de los objetivos y metas pro-puestas en cada uno de ellos, como destaca un estudio de Bergh yCouturier (2013) que compara los aportes del Secretario General y delas agencias de Naciones Unidas, de los sectores empresariales, y del

Grupo de Alto Nivel. Segn destacan estos autores, hay un alto gra-65


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Parece gozar deamplio respaldola erradicacin de

la pobrezaextrema y elhambre a escalauniversal

do de acuerdo en los objetivos de reduccin de la pobreza y desarro-llo social bsico que ya estaban presentes en los ODM. Ello puedeatribuirse a que esos objetivos suponen un imperativo moral univer-sal difcil de objetar, y por lo tanto conforman el mnimo comndenominador sobre el que es posible un acuerdo intergubernamen-tal. Pero tambin puede ser el legado de los propios ODM y el con-

senso que han generado, por lo que su continuidad, como ODMredux u ODM 2.0 gozara de mayor aceptacin.

En particular, parecen gozar de amplio respaldo la erradicacin de lapobreza extrema y el hambre a escala universal; la igualdad de gne-ro y, como meta no contemplada en los ODM, la reduccin de la vio-lencia de gnero; el mayor acceso a la educacin y la formacinprofesional y, ms all de los ODM, la mejora de su calidad; la erra-dicacin de enfermedades graves, la reduccin de la mortalidadinfantil y materna, y la cobertura universal de los servicios de salud,

pese a la controvertida exclusin de esta ltima meta en la propues-ta del Grupo de Alto Nivel. Ms all de los ODM, tambin gozan deamplio respaldo las metas sobre acceso a fuentes de energa soste-nible, mayor peso de fuentes renovables, eficiencia energtica, y lanecesidad de integrar plenamente los objetivos de desarrollo soste-nible, que en los ODM aparecan dbilmente.

Los consensos parecen menos claros en otras materias, que se incluyenen la mayor parte de las propuestas antes mencionadas, pero con sig-nificativas diferencias en cuanto a contenido y alcance. Sera el caso de

la reduccin de la pobreza ms all de la lnea de pobreza extrema delos ODM, de 1,25 dlares por persona/da ajustados a la paridad delpoder adquisitivo; y de las discrepancias entre el ms avanzado recla-mo de derechos reproductivos y la conservadora apelacin a la saludreproductiva, que ya supuso rebajar el alcance de los ODM en 2000.

Tambin existen diferencias en cuanto a los objetivos de empleodecente y derechos laborales; la inclusin de la seguridad alimenta-ria o la nutricin saludable; y aunque hay acuerdo en el acceso uni-versal al agua potable y el saneamiento, no lo hay en cuanto alcarcter pblico de su gestin. En materia de sostenibilidad ambien-

tal, las propuestas realizadas divergen respecto a la ubicacin de lasmetas sobre cambio climtico en los ODS o en los que establezca laCMNUCC y reflejan las ya conocidas dificultades polticas de lasnegociaciones en esta materia en cuanto a quin asume qu costesen aplicacin del principio de Responsabilidades Comunes peroDiferenciadas. En las propuestas sobre los medios necesarios paraalcanzar las nuevas metas de desarrollo el Objetivo 8 de los ODM oAsociacin Global para el Desarrollo, ahora denominado entornoglobal favorable o global enabling environment hay tambin dife-rencias significativas si se va ms all de la mera continuidad de los

dbiles compromisos de ese ODM 8.66


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La desigualdad y la inclusin social son cuestiones donde los des-acuerdos son particularmente llamativos, y un mbito en el que sehan concentrado los reclamos de la sociedad civil. Slo una dcimaparte de las propuestas de metas contemplan la inclusin social(Bergh y Couturier 2013: 24). Mientras que el informe del Equipo deTareas o del Secretario General reclaman que se afronten las des-

igualdades de ingreso, pero tambin por razones de gnero y deotros factores, el Grupo de Alto Nivel no las incluy ms all de unareferencia genrica a la igualdad de oportunidades, a pesar de quehay pruebas de que la persistencia de la desigualdad es uno de losprincipales obstculos a la erradicacin de la pobreza (Bergh yCouturier 2013: 4, 16), y que 90 especialistas en desarrollo derenombre se dirigieron directamente a este Grupo en una carta demarzo de 2013 pidiendo que no dejara fuera tanto la desigualdadentre pases como al interior de los pases.

Como sealan estos autores, una de las principales novedades de laspropuestas impulsadas por los distintos grupos e informes deNaciones Unidas es la inclusin de metas de gobernanza, paz y segu-ridad, ausentes de los ODM a pesar de que s haban sido contem-pladas, aunque de manera genrica, en la Declaracin del Mileniode 2000. Ello indica una notable ampliacin de la agenda de desarro-llo, y un amplio consenso sobre las exigencias de paz, seguridad yausencia de violencia que sta requiere, as como en sistemas degobierno responsables, transparentes y que erradiquen la corrup-cin. Pero no existe coincidencia tan clara respecto a la forma en la

que ello se vincula con los derechos humanos y de ciudadana o elEstado de derecho, con la inclusin social, y en materia de seguridad,con lo que ello supone en cuanto a control de armas o problemasglobales como el narcotrfico y otras economas ilcitas.Obviamente, estas son reas mucho ms sensibles polticamente yen las que adems es ms complejo identificar metas e indicadores,por lo que es ms difcil que sobrevivan al proceso intergubernamen-tal de definicin de los ODS.

De los ODM a los ODS: la propuesta del Grupo de TrabajoAbierto de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible(OWG)

El Grupo de Trabajo Abierto sobre Desarrollo Sostenible de NacionesUnidas (OWG) fue establecido formalmente en enero de 2013 encumplimiento del mandato de la Asamblea General en la CumbreRo+208. El OWG ha contado con 30 miembros en representacin

67

8 El mandato para el OWG se encuentra en los puntos 245 a 251, y especficamente en el punto 248 de laResolucin adoptada por la Asamblea General tras Ro+20, A/RES/66/288, 27 de julio de 2012, El futuro que

queremos. Sobre la constitucin del OWG y sus miembros ver A/67/L.48/rev1, 15 de enero de 2013.


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La propuesta delGrupo de TrabajoAbierto pretendeintegrar las

agendas deldesarrolloeconmico, socialy ambiental

de 70 Estados organizados a partir de 5 grupos regionales, y ha cele-brado 13 sesiones de trabajo de marzo a julio de 2014 bajo la pre-sidencia de Csaba Krsi, representante de Hungra, y de MachariaKamau, de Kenia. Ha contado con un Equipo de Apoyo Tcnico delas agencias de Naciones Unidas, y en ese periodo ha realizado ungran nmero de consultas con actores no gubernamentales.

La primera fase de trabajo, de inventario o stocktaking, cont conocho sesiones de febrero de 2013 a febrero de 2014. Desde enton-ces inici una segunda fase de discusin de propuestas9. En junio de2014 haba definido ya un borrador cero con 17 objetivos y 212metas, si bien en la ltima sesin de trabajo, estas ltimas quedaronreducidas a 169 69 de ellas referidas a medios de implementa-cin, sin referencia alguna a indicadores de progreso (ICTSD 2014).En julio el OWG present a la Asamblea General la propuesta final10,que sta ha asumido formalmente como punto de partida de las

negociaciones para definir entre enero y septiembre de 2015 la ver-sin final de los ODS11, que este rgano habr de aprobar en el perio-do de sesiones de ese ao, en presencia de los Jefes de Estado y deGobierno de los Estados miembros.

La propuesta del OWG reafirma en la introduccin su intencin deintegrar las agendas del desarrollo econmico y social y ambiental,y en particular el cambio climtico, sin menoscabo del mandato dela CMNUCC en ese mbito; refleja las diferencias existentes respectoa visiones y modelos de poltica para alcanzar el desarrollo sosteni-

ble en cada pas, y en particular en cuanto al reconocimiento de losderechos de la madre tierra y de la diversidad cultural; en la habi-tual expresin de las diferencias Norte-Sur en esta materia, se recla-ma un esfuerzo adicional de los pases avanzados, al tiempo quereafirma que la responsabilidad primaria de la movilizacin de recur-sos para el desarrollo sostenible corresponde a cada pas.

Los 17 objetivos (ver cuadro 1) y las 169 metas en los que se con-cretan son ms amplios, profundos y transformadores que losODM12. Constituyen una estrategia de desarrollo global ms ambicio-sa, comprehensiva e integral que la ms acotada agenda de lucha

contra la pobreza y desarrollo social de los ODM. A continuacin, seexaminarn esos objetivos en perspectiva comparada para tratar dedeterminar su alcance.

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9 Vase el documento Encyclopedia Groupinicacon las propuestas de la dcima sesin del OWG (marzo-mayo de2014), en http://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/3698EncyclopediaGroupinica.pdf

10 A/68/970, 12 de agosto de 2014, Informe del Grupo de Trabajo Abierto de la Asamblea General sobre losODS. Varios gobiernos expresaron reservas al texto en sus alocuciones finales de 19 de julio de 2014, con de-sacuerdos que se harn presentes en la negociacin intergubernamental de 2015. Esas reservas se pueden con-sultar en la pgina del OWG en: http://sustainabledevelopment.un.org/owg13.html

11 Vase la Resolucin de la Asamblea General de 10 de septiembre de 2014, A/RES/68/309.

12 Earth Negotiations Bulletin, IISD, vol. 32, n 2, 22 de abril de 2013, p. 1.


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Cuadro 1Objetivos de desarrollo sostenible: la propuesta del OWG

1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo

2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de lanutricin y promover la agricultura sostenible

3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas lasedades

4. Garantizar una educacin inclusiva, equitativa y de calidad y promoveroportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos

5. Lograr la igualdad entre los gneros y el empoderamiento de todas lasmujeres y nias

6. Garantizar la disponibilidad de agua y su ordenacin sostenible y el

saneamiento para todos

7. Garantizar el acceso a una energa asequible, segura, sostenible ymoderna para todos

8. Promover el crecimiento econmico sostenido, inclusivo y sostenible, elempleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos

9. Construir infraestructura resiliente, promover la industrializacininclusiva y sostenible y fomentar la innovacin

10. Reducir la desigualdad en y entre los pases

11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos,seguros, resilientes y sostenibles

12. Garantizar modalidades de consumo y produccin sostenibles

13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climtico y susefectos (*)

14. Conservar y utilizar en forma sostenible los ocanos, los mares y losrecursos marinos para el desarrollo sostenible

15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemasterrestres, efectuar una ordenacin sostenible de los bosques, luchar

contra la desertificacin, detener y revertir la degradacin de las tierrasy poner freno a la prdida de la diversidad biolgica

16. Promover sociedades pacficas e inclusivas para el desarrollo sostenible,facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces,responsables e inclusivas a todos los niveles

17. Fortalecer los medios de ejecucin y revitalizar la alianza mundial parael desarrollo sostenible

(*) Reconociendo que la CMNUCC es el principal foro intergubernamental internacional para

negociar la respuesta mundial al cambio climtico.

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Una importantenovedad de lapropuesta de

ODS es reducirun 50% de la tasade pobreza noextrema en 2030

Acabar con la pobreza extrema y el hambre en 2030, enfrentar

la pobreza no extrema

Al igual que los ODM, la propuesta de ODS est presidida por la luchacontra la pobreza extrema y el hambre, aunque ahora se desglosanen dos objetivos diferenciados. El primero de estos nuevos objetivos

proyecta a futuro los logros del periodo anterior: si entre 1990 y2015 se logr reducir la tasa de pobreza extrema en un 50% en rea-lidad, esa meta se alcanz en 2010, ahora se pretende erradicartotalmente en 2030, basndose de nuevo en la lnea de pobreza delos ODM de 1,25 dlares ajustados a la paridad del poder adquisiti-vo, con la importante precisin de que esa meta ha de alcanzarse entodo el mundo, y en cada lugar y no slo en cuanto a las cifras glo-bales.

Tambin es una importante novedad la inclusin de la pobreza no

extrema, plantendose una meta de reduccin del 50% de la tasa depobreza general, segn definiciones nacionales, en ese mismo ao.Se incluye tambin una meta de fortalecimiento de la resiliencia delas personas pobres y en situacin de vulnerabilidad. Se aadenmetas ms ambiciosas desde una perspectiva de derechos o entitle-ments, pero probablemente ms difciles de precisar, y ms contro-vertidas, como el establecimiento de sistemas nacionales deproteccin social con niveles o pisos mnimos de proteccin, yavanzar en la igualdad de derechos en el acceso a recursos econ-micos, financieros y de propiedad.

La erradicacin del hambre, a la que ahora se dedica un ODS diferen-ciado, se pretende igualmente su erradicacin completa en 2030,con metas mucho ms precisas en cuanto a disponibilidad y accesoa los alimentos, y reduccin de la desnutricin infantil, de mujeres

jvenes, embarazadas y lactantes y de personas mayores, en estecaso, en 2025. Varias metas se refieren a la mejora de la productivi-dad agrcola, los ingresos y el acceso a recursos productivos de lospequeos campesinos, y los sistemas agrcolas, en materias como ladiversidad gentica, la estabilidad de los mercados alimentarios o lainfraestructura productiva. Y en el plano internacional, se alude tam-

bin a la eliminacin de los subsidios agrarios dainos, conforme almandato de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) para lasnegociaciones de la Ronda de Doha.

Ms all de la pobreza: la reduccin de la desigualdad entre

personas y pases

Una de las principales crticas a los ODM, como se indic, fue el foco

en la pobreza extrema, ignorando la desigualdad, lo que debilitaba70


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su eficacia como agenda de desarrollo, y reduca su alcance hacin-dola menos relevante para pases de renta media con una marcadadesigualdad de ingreso. Como se ver, existen metas de inclusinsocial de alcance parcial en la mayor parte de los ODS propuestospor el OWG, pero tambin se ha definido un ODS 10 referido expre-samente a la reduccin de la desigualdad entre personas y pases. En

particular, se plantean como metas el aumento a tasas mayores queel promedio de los ingresos del 40% ms pobre de la poblacin, y elempoderamiento y la inclusin social de todas las personas, al mar-gen de factores de discriminacin o desigualdad horizontal comola raza, el gnero, la edad o cualquier otra condicin social.

Una parte significativa de las metas en este ODS se refieren en reali-dad a polticas e instrumentos: en el plano nacional, se reclama lasupresin de leyes discriminatorias y al adopcin de polticas fisca-les, salariales y de proteccin social; y en el plano internacional,

mayor esfuerzo de ayuda al desarrollo, una mejor regulacin de losmercados financieros y la democratizacin, con ms voz y mayorrepresentatividad, de los organismos internacionales. Este objetivo,finalmente, incluye metas referidas a las migraciones, reclamandopolticas migratorias que aseguren flujos ordenados, seguros y res-ponsables, y una reduccin de los costes de transaccin de las reme-sas por debajo del 3%.

Un objetivo integrado de salud y bienestar para todos

Del conjunto de los ODM, tres abordaban metas de salud: el ODM 4,sobre reduccin de la mortalidad infantil (menores de cinco aos); elODM 5, sobre reduccin de la mortalidad materna y acceso univer-sal a la salud reproductiva; y el ODM 6, sobre la lucha contra el VIHy el sida, la malaria y otras enfermedades graves. La propuesta deODS ordena y agrupa en un slo objetivo todas las metas de salud,y las ampla de manera significativa. Para 2030 se pretende lograruna importante reduccin de la tasa global de mortalidad maternamenos de 70 por 100.000 nacidos vivos; acabar con las muertes

prevenibles en la infancia y en los recin nacidos; dar fin a las epide-mias del sida, tuberculosis, malaria y enfermedades tropicales des-cuidadas, enfrentndose a la hepatitis y a las enfermedades; yreducir en una tercera parte las muertes prematuras por enfermeda-des no transmisibles. Como novedades relevantes se han incluido laprevencin y tratamiento de sustancias txicas y el alcohol, dismi-nuir substancialmente las muertes por contaminacin, y reducir ala mitad las muertes por accidente de trfico. En materia de acceso,se propone alcanzar en 2030 acceso universal a los servicios desalud reproductiva y a vacunas y medicamentos esenciales con una

referencia expresa a lo acordado en la Declaracin de Doha sobre71


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Las metas deigualdad degnero son ms

amplias, peroeminentementedeclarativas

medicinas, y, en un importante avance en materia de derechos, sepropone alcanzar, aunque sin fecha concreta, la cobertura universalde la salud.

Una agenda ampliada de educacin: cobertura, calidad, oportuni-

dad, inclusin

La propuesta de ODS plantea una agenda educativa mucho msamplia y ambiciosa que la prevista en el ODM 2 que se limitaba aunciclo de enseanza primaria completo para todos los nios y nias,y ahora se extiende a la educacin infantil y secundaria y a la forma-cin profesional. Aborda tambin metas de calidad, y junto a mayo-res coberturas, se extiende a los resultados de aprendizaje. Enparticular, se pretende alcanzar en 2030 cobertura completa, gratui-

ta, igualitaria y de calidad de la educacin preescolar, primaria ysecundaria, con resultados de aprendizaje relevantes y efectivosincluyendo la educacin para el desarrollo sostenible, la ciudadanay los derechos humanos, y la cultura de paz, e igualdad de accesopara mujeres y hombres a la formacin profesional y universitariaaccesible y de calidad. La propuesta tambin plantea incrementar laproporcin de jvenes y adultos alfabetizados, y con capacitacintcnica y profesional para el empleo aunque no se fija en cuanto yel aumento del profesorado cualificado y las becas en los pasesmenos avanzados, de nuevo sin precisar en qu cifra.

Igualdad de gnero y empoderamiento de la mujer: una agenda com-

prehensiva pero de carcter declarativo

Los propsitos de igualdad de gnero y empoderamiento de la mujerde los Objetivos del Milenio, pomposamente enunciados en el ODM 3,quedaban reducidos a una meta ms limitada de igualdad de gneroen enseanza primaria y secundaria para 2005, y en todos los nivelespara 2015. Tambin en este mbito la propuesta del OWG, a travs del

ODS 5, es ms amplia y comprehensiva: se inicia con el propsito deacabar con todas las formas de discriminacin contra las mujeres y las

jvenes, en todas partes, incluye la meta de acabar con todas las for-mas de violencia contra la mujer, incluyendo la trata y la explotacinsexual, y todas las prcticas dainas, como la mutilacin genital o elmatrimonio forzado. La agenda se extiende a la participacin y losderechos, reclamando el reconocimiento del trabajo no pagado de lasmujeres, el acceso a la salud reproductiva y los derechos reproducti-vos, la plena participacin en el espacio pblico y la vida social y pol-tica, el acceso a la propiedad y los recursos productivos y la mayor

participacin en el uso de las nuevas tecnologas, adoptando para ello72


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la legislacin necesaria. Agenda, sin duda, amplia y comprehensiva,pero eminentemente declarativa: en este campo el OWG no proponefechas ni metas cuantitativas, lo que debilita la propuesta.

La nueva agenda de empleo decente y crecimiento econmico soste-

nido, inclusivo y sostenible

Los ODS 8 y 9 representa una ampliacin muy notable de la meta 3del ODM 1, que pretenda lograr pleno empleo productivo, trabajodigno para todos, y la erradicacin del trabajo infantil, situndola enla agenda ms amplia de crecimiento verde impulsada por el G20,Naciones Unidas y la OCDE. En particular, se pretende alcanzar en2030 pleno empleo productivo y trabajo decente para todas las per-sonas, hombres y mujeres, jvenes y discapacitados, a travs de

economas con mayor crecimiento y productividad al menos un 7%anual en los Pases Menos Adelantados (PMA), una reduccin delempleo informal, mayor acceso a financiacin, y pautas de consumoque no degraden el medio ambiente; y en 2020, haber reducidosubstancialmente la proporcin de jvenes que ni estudian ni tra-bajan. Se pretende tambin acabar con el trabajo infantil en 2025,incluyendo el reclutamiento de nios soldado, y proteger los dere-chos laborales y la seguridad en el trabajo, en particular para losmigrantes y quienes tengan un empleo precario.

Particular importancia se otorga en esta agenda cuenta con un obje-tivo diferenciado a la industrializacin y la mejora de la infraestruc-tura, con metas para 2030 de reconversin industrial, fomento de laI+D+i, y mejora de la sostenibilidad, y de acceso a Internet en losPMA para 2020.

El reconocimiento del desarrollo local

El desarrollo local tambin fue una cuestin apenas tratada en los

Objetivos del Milenio (Cohen 2013). El ODM 7 slo incorpor unameta de mejora, para 2020, de las vidas de al menos 100 millonesde habitantes de barrios marginales. En la propuesta del OWG, estacuestin tambin gana en importancia, siendo objeto del ODS 11,que pretende promover ciudades y asentamientos humanos inclusi-vos, seguros, resilientes y sostenibles. En particular, para 2030 sefijan como metas el acceso universal a servicios bsicos y la vivien-da segura, adecuada y sostenible; a servicios de transporte pblicoseguros y accesibles, especialmente para personas con discapacidady en situacin vulnerable; y reducir el nmero de fallecimientos y de

personas afectadas por desastres, reduciendo su impacto econmi-73


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13Sobre este Marco, cuyo secretariado radica en el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente(PNUMA), vase http://www.unep.org/10yfp

co; y para 2020, aumentar en una tasa an por determinar elnmero de ciudades y asentamientos humanos que adopten planesintegrales de gestin de desastres.

La plena integracin en los ODS de la agenda ambiental, la energa

y la sostenibilidad

La agenda ambiental de los ODM, centrada en el Objetivo 7 Garantizarla sostenibilidad del medio ambiente se caracteriz por su debilidad,al demandar la incorporacin de los principios del desarrollo sostenibleen las polticas nacionales, y detener la prdida de recursos y biodiver-sidad, con indicadores de conservacin y proteccin. A ello se le unanmetas ms especficas en materia de agua y saneamiento y en concre-to una reduccin del 50% de la proporcin de personas sin acceso sos-

tenible al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento.

El mandato de integracin plena de las dimensiones econmicas,sociales y ambientales del desarrollo ha dado lugar a una agendamucho ms amplia y ambiciosa, que se aborda directamente en almenos 6 de los 17 ODS propuestos, existiendo metas de sostenibili-dad en al menos otros tres. Se trata de los siguientes:

Agua potable y saneamiento (ODS 6): estas cuestiones ganaranrelevancia al contar con un objetivo diferenciado, por el que se pre-

tende alcanzar para 2030 el acceso universal y equitativo al aguapotable y a saneamiento adecuado, y acabar ese ao con la defe-cacin al aire libre, atendiendo a las necesidades especiales en estembito de las mujeres y las nias. Para 2030 tambin se proponela mejora de la calidad del agua potable, la eficiencia en el uso delagua, un aumento sin determinar de la tasa de reutilizacin delagua, y una mayor participacin local y cooperacin internacionalen la gestin de los recursos hdricos.

Energa (ODS 7): elemento novedoso en la propuesta de ODS, plan-tea asegurar el acceso universal a servicios de energa fiables y

modernos en 2030, y para ese mismo ao aumentar substancial-mente la cuota de energa renovable, y duplicar las tasas de efi-ciencia en el uso de energa, con mayor cooperacin internacionaly en particular con la transferencia de tecnologa a los PMA.

Pautas sostenibles de produccin y consumo (ODS 12): a travs deeste objetivo se pretende implementar el Marco Decenal deProgramas sobre Consumo y Produccin Sostenible (10YPF SCP)adoptado en 2012 en la Cumbre Ro+2013, y alcanzar en 2030 una

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gestin y uso sostenible de los recursos naturales. En particular, seplantean como metas la reduccin significativa de la generacinde basura, la reduccin a la mitad de la comida desperdiciada percpita, y para 2020 una gestin adecuada de los productos qumi-cos y de otros residuos conforme a normas internacionales.

Accin urgente contra el cambio climtico y su impacto (ODS 13):este objetivo est precedido de una advertencia en relacin al man-dato de la CMNUCC, reconociendo que ste es el marco en el quehabr de negociarse la respuesta internacional al cambio climtico.En este mbito existe un desfase en el calendario, pues los ODS senegociarn en la Asamblea General en septiembre de 2015, y elinstrumento que sustituya al Protocolo de Kioto y defina metassobre reduccin de emisiones deber adoptarse en diciembre de2015 en la conferencia de las partes (COP) de la CMNUCC en Pars.Por ello, las metas en este campo son necesariamente genricas,

aludiendo a la necesidad de fortalecer la resiliencia y capacidad deadaptacin a los desastres relacionados con el cambio climtico, eimplementar el compromiso adoptado en la CMNUCC de movilizarpara 2020 100.000 millones de dlares anuales para afrontar lasnecesidades de los pases en desarrollo y asegurar el pleno funcio-namiento del Fondo Verde del Clima.

Conservacin y uso sostenible de los ocanos y los recursos mari-nos y terrestres (ODS 14 y 15): estos objetivos recogen en parte lasMetas de Aichi sobre Biodiversidad, adoptadas en Nagoya (Japn)

en 2010 el marco de la Convencin sobre Diversidad Biolgica14

,por lo que en vez de 2030, debern alcanzarse en aos anteriores.En particular, se establece que para 2020 deber asegurarse la pro-teccin y gestin sostenible de los ecosistemas marinos y costeros,con al menos un 10% de reas marinas y costeras protegidas; laregulacin efectiva de la pesca y el fin de la sobrepesca, la pescailegal y no regulada, y los subsidios a la pesca que sostienen esasprcticas; y para 2025, prevenir y reducir significativamente lacontaminacin marina en todas sus formas. En cuanto a los recur-sos terrestres, para 2020 se deber asegurar la conservacin, res-tauracin y uso sostenible de los ecosistemas terrestres y de aguas

interiores y los bosques, detener la deforestacin y la desertiza-cin, restaurar suelos degradados, reforestar la tasa de progresose deja pendiente, de nuevo, para la posterior negociacin intergu-bernamental, detener la extincin de especies protegidas, y lainvasin de especies forneas; y para 2030 se deber asegurartambin la conservacin de los ecosistemas de montaa.

7514 Vase http://www.cbd.int/sp/targets/


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El limitadoalcance delos medios deimplementacin

debilita lacredibilidad dela propuesta deODS

La dimensin poltica en los ODS: gobernanza y seguridad

La inclusin de una agenda explcitamente poltica a travs del ODS16 es una de las grandes novedades, si bien se formula de maneragenrica, declarativa y poco precisa. Se trata posiblemente de uno delos mbitos ms sensibles, y en el seno del OWG hubo posiciones

contrarias a su inclusin, por entenderse que no formaba parte delmandato de la Asamblea General; por afectar a materias que seencontraran dentro del mbito de la jurisdiccin interna de losEstados; o desde posiciones contrarias, por suponer una securitiza-cin de la agenda de desarrollo15. Por todo ello, al final slo se hanlogrado acuerdos de mnimos que eluden cualquier referencia a lanaturaleza democrtica de los gobiernos y a la relacin de esa agen-da con los derechos humanos, salvo una alusin a la proteccin delos derechos fundamentales, de acuerdo con la legislaciones nacio-nales y los acuerdos internacionales.

El ODS 16 abarca dos grandes cuestiones. Por un lado, metas gen-ricas de reduccin de la violencia en toda sus formas y en todas par-tes, en particular acabar el abuso, explotacin, tortura y trficocontra la infancia, y el fortalecimiento de las capacidades nacionalespara prevenir la violencia y combatir el terrorismo y la delincuencia.Por otro lado, una agenda de buen gobierno centrada en la promo-cin del Estado de derecho, el acceso igualitario a la justicia, la trans-parencia y la rendicin de cuentas, la participacin en la toma dedecisiones frmula elegida para sortear los desacuerdos sobre la

democracia y la lucha contra la corrupcin y los flujos financieros yde armas ilcitos.

Medios de implementacin: Una Asociacin Global para

el Desarrollo Redux?

El ODS 17 se basa expresamente en los ODM, al reclamar el fortale-cimiento de los medios de implementacin y la revitalizacin dela Asociacin Global para el Desarrollo que estableci el ODM 8. No

hay cambios significativos respecto a las metas anteriores, por dosrazones principales: primera, por los desacuerdos y el estancamien-to que caracteriza a las agendas de las finanzas globales, la AOD olas negociaciones comerciales multilaterales; y segunda, por existirotros procesos paralelos al OWG en este mbito. En particular, se haestablecido en junio de 2013 un Comit Intergubernamental deExpertos en Financiacin del Desarrollo Sostenible, en cumplimientodel mandato de Ro+20, y se est preparando la III Conferencia deNaciones Unidas sobre Financiacin del Desarrollo (Addis Abeba,

7615 Earth Negotiations Bulletin, IISD, vol. 32, n 12, 23 de junio de 3014, p. 13.


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julio de 2015)16. Pero a falta de propuestas ms ambiciosas, el limi-tado alcance de estas metas bsicamente una reiteracin de lasanteriores, largamente incumplidas afecta seriamente a la credibili-dad del conjunto de los ODS.

Qu se ha plantea en concreto como medios de implementacin?

Una cuestin largamente debatida en el OWG ha sido la necesidadde que cada uno de los ODS especifique sus propios medios paracumplirse, y de hecho en muchos de ellos se mencionan, ademsde los contemplados en el ODS 17. Pero este ltimo se limita a rei-terar, de manera genrica, la necesidad de movilizar recursos finan-cieros adicionales de fuentes diversas y de una mayor generacinde recursos internos, con un mayor apoyo internacional para larecaudacin fiscal y asegurar la sostenibilidad de la deuda; y seinsiste en reclamar el cumplimiento del 0,7% del PIB de los pasesricos como AOD, de los que el 0,15% a 0,20% deber destinarse a

los PMA. Resulta llamativo, por otra parte, que se insista en la AODcuando desde CAD se est planteando una amplia revisin de losconceptos y criterios estadsticos para la medicin de los flujosfinancieros a los pases en desarrollo, con la propuesta de una medi-da de Apoyo Oficial Total al Desarrollo (Total Official Support forDevelopment o TOSD), por mucho que el propio CAD insista questa no debe constituir una excusa para el incumplimiento de loscompromisos internacionales sobre AOD (Comit de Ayuda alDesarrollo 2014: 4).

En cuanto a comercio y acceso a los mercados se reitera el llama-miento a la conclusin de la Ronda de Doha, aadiendo comometa duplicar la participacin de los PMA en las exportacionesglobales. Se introducen tambin propuestas genricas de transfe-rencia de tecnologa, fortalecimiento de capacidades nacionales,promocin de asociaciones con partcipes diversos, a escala glo-bal y local, dando cabida a la sociedad civil y el sector privado, ymejora de la capacidad estadstica para el seguimiento y la eva-luacin, con la desagregacin de los indicadores en funcin de ladiversidad de las sociedades; y como asunto sistmico, se haintroducido una mencin a la coherencia de polticas para el de-

sarrollo y la necesidad de respetar el espacio de poltica y el lide-razgo de cada pas para la erradicacin de la pobreza y eldesarrollo sostenible.

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16 Vase el informe final en A/69/315, Informe del Comit Intergubernamental de Expertos en Financiacin delDesarrollo Sostenible, 15 de agosto de 2014.


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La propuesta deobjetivos post-2015 es un granavance para un"pacto global"

para eldesarrollo, perotiene importantesdebilidades yriesgos

Conclusiones y perspectivas: avances y riesgos pendientespara la agenda post-2015

Las metas de desarrollo global que se han ido gestando en el senode Naciones Unidas reflejan cambios sustanciales en la concepcindel desarrollo. Lejos del optimismo liberal de principios de los

noventa, las tensiones generadas o agravadas por el proceso de glo-balizacin deterioro ambiental, desigualdades crecientes, crisis eco-nmica y malestar social, y creciente relevancia de los riesgosglobales, unidas al ascenso del Sur y la aparicin de los nuevosactores relevantes, pblicos y privados, obligan a dejar atrs las tra-dicional visin post-colonial o Norte-Sur de los problemas del de-sarrollo. Ni el desarrollo global puede ya limitarse a la agenda de losODM, centrada en la reduccin de la pobreza extrema, ni el ejeNorte-Sur refleja adecuadamente las nuevas constelaciones depoder ni la geografa poltica del desarrollo y la economa poltica

internacional.

En ese contexto, la propuesta de objetivos post-2015 representa ungran avance como propuesta de pacto global para el desarrollo17.Resita en un marco multilateral, ms representativo y legtimo, ladefinicin de las metas globales, con las coaliciones de poder tradi-cionales en una posicin menos relevante que en el pasado. Hay quedestacar el hecho de que ese proceso ha tenido a Naciones Unidascomo impulsor, gora y referente, en un periodo en el que emergenotras instancias de gobernanza global con serias carencias de repre-

sentatividad y legitimidad, como el G-20. Conforme al mandato dela Asamblea General, se ha planteado una agenda global e integradade desarrollo en sus dimensiones econmica, social y ambiental, quepor primera vez aborda cuestiones como la pobreza no extrema, ladesigualdad y la inclusin social, el crecimiento verde y los proble-mas ambientales globales, y en especial el cambio climtico, aunqueen este ltimo caso las metas estn supeditadas al proceso deciso-rio de la CMNUCC. Es tambin una agenda de validez universal, nolimitada a los pases ms pobres, aunque reconoce su especificidad,y al tiempo con capacidad de adaptarse a las diferentes realidadesregionales, nacionales y locales. Puede interpretarse, por ello, como

un marco de gobernanza del desarrollo multinivel, de carcter glo-bal pero que al mismo tiempo reconoce el principio de subsidiarie-dad, sin el que sera difcil movilizar la accin colectiva en un mundowestfaliano de Estados soberanos y de multilateralismo poco de-sarrollado y normas internacionales con reducida imperatividad.

Por otro lado, se ha elaborado a travs de un extraordinario procesode interaccin comunicativa y de construccin de una tica discur-siva mediante un amplio proceso de deliberacin pblica, participa-

7817 Un examen detallado de esta propuesta respecto a otras opciones ms restrictivas, ver Sanahuja 2013a.


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cin, consulta y formacin de consensos y visiones compartidas, loque es especialmente relevante en trminos de su legitimidad y efi-cacia. Como ha ocurrido con los ODM, los ODS pueden generar unanarrativa o telos con una fuerte capacidad de movilizacin de losactores polticos y sociales, lo que como se indic es una condicinnecesaria para su cumplimiento habida cuenta de su naturaleza

como norma no vinculante.

Pero estos elementos positivos no deben ocultar las importantesdebilidades y riesgos que se encierran en los propsitos y formula-cin de los ODS antes de que sean objeto de las negociaciones inter-gubernamentales en el seno de la Asamblea General. Reconociendoel importante esfuerzo de consenso realizado y sin obviar las reser-vas formuladas por algunos Estados, el documento responde a latradicional lgica de agregacin propia de una negociacin intergu-bernamental, que conduce a acomodar intereses diversos sin una

priorizacin definida. Es un documento que incluye prcticamentetodas las demandas y necesidades del progreso humano, y si bienhay metas ms claras y especficas parte de ellas las que dan conti-nuidad a la agenda ms limitada del los ODM, otras son muy gen-ricas y declarativas, y no se distinguen ni aportan valor aadidoalguno respecto a los compromisos adquiridos en otras instanciasmultilaterales o en normas legales sobre derechos humanos, lo quepuede anunciar compromisos poco eficaces. Quizs sea necesario,en este sentido, una diferenciacin ms clara entre los marcos nor-mativos, que han de estar ms explcitamente anclados en normas

de derecho internacional y otros acuerdos multilaterales, y las metasms concretas dirigidas a establecer objetivos mensurables de pro-greso y parmetros de comparacin internacional (benchmarking).

Desde la perspectiva funcional, se ha producido una marcada infla-cin de objetivos y metas se proponen 17 objetivos y 169 metasrespecto a los 8 objetivos y 21 metas de los ODM, y algunos de esosobjetivos incluso agregan metas en campos diversos, en las que noexisten prioridades claras, y no siempre se diferencia bien el nivel enel que han de cumplirse (Norton et al. 2014: 2). Jan Vandemoortele,que desde el PNUD tuvo un papel clave en la gestacin de los ODM,

ha sido particularmente crtico con este hecho, recordando que laprincipal ventaja de los ODM fue su claridad y concisin, llegando aafirmar que una agenda de ms de 150 metas imprecisas no servi-r a ningn fin prctico (Vandemoortele 2014). Por otro lado, haycierto grado de arbitrariedad en la seleccin de metas y objetivos,que quizs tenga ms que ver con consensos preexistentes y/o conel xito de las estrategias de incidencia de determinados actores eintereses, que con su pertinencia o valor intrnseco. Las metas sobremigraciones, demografa, responsabilidad social de la empresa oconstruccin de la paz, por ejemplo, parecen haber quedado relega-

das, y sin embargo hay cuestiones muy especficas que s han encon-79


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No resulta crebleni aceptable la

mera reiteracinde de las metasdel ODM 8

trado un lugar entre las metas propuestas. Por otra parte, se obser-va en muchos casos un evidente confusin entre fines y medios. Unbuen nmero de metas propuestas aluden a las polticas a adoptar oimplementar crecimiento, industrializacin, infraestructura produc-tiva, y no tanto a las mejoras de bienestar o derechos a alcanzar.

La proliferacin de metas y la escasa concrecin de muchas de ellasplantea varios riesgos: por un lado, la sobrecarga de metas paragobiernos y pases con instituciones dbiles, sin que haya incentivosclaros para el cumplimiento en trminos de reputacin o apoyo inter-nacional (Tezanos 2013: 92). Este problema es an ms relevante sise considera la contradiccin que existe entre el carcter universalde los objetivos, y el principio, establecido en el prembulo de la pro-puesta, de que ser cada pas el que habr redefinirlos en su contex-to nacional. Ello supone marcadas diferencias en cuanto a losincentivos vigentes en cada caso. Otras metas son imprecisas y dif-

ciles de operacionalizar con indicadores de progreso adecuados yfuentes de datos comparables, lo que puede desalentar su cumpli-miento.

Por otro lado, se puede debilitar el alcance de la propuesta al incluirmetas poco realistas y, en algn caso, que son simplemente irreali-zables, aunque sean justas y necesarias. Es realista pensar quealcanzar el pleno empleo y el trabajo decente a escala universal en2030, o que se habrn restaurado todos y cada uno de los ecosiste-mas daados en ese ao? Desde el punto de vista discursivo, cuan-

do existen imperativos morales y polticos incontrovertibles queobligan a reclamar un objetivo en su integridad, reclamar metasintermedias ms realistas puede ser una posicin poco defendible, ycabra preguntarse si no ha sido ste el caso con algunas de las pro-puestas del OWG.

Finalmente, como se ha indicado, la debilidad y continuismo de lasmetas relativas a los medios de implementacin y el entorno habi-litador es uno de los aspectos ms alicortos de la propuesta. Puedealegarse que esas cuestiones dependen de otros procesos deciso-rios, en Naciones Unidas y fuera de esta organizacin, o que ya se

mencionan en otros

3.Jose Antonio Sanahuja

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