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1 Edio
Nathalie Beghin e Carmela Zigoni
(Organizadoras)
Braslia, 2014
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Avaliando os websites de transparncia oramentria nacionais e sub-nacionais e medindo impactos de dados abertos sobre direitos humanos no BOrganizao: Nathalie Beghin e Carmela Zigoni. Braslia: Instituto de EstudosSocioeconmicos, 2014.
117 pginas
ISBN 978-85-87386-31-1
1. Dados Abertos 2. Transparncia oramentria 3. Direitos Humano
O nanciamento para esta pesquisa foi forne-cido atravs da Fundao World Wide Web Ex-plorando os Impactos Emergentes de DadosAbertos em Pases em Desenvolvimento, proje-to de pesquisa apoiado pela concesso 107075
do Centro do Canad International Develop-ment Research (web.idrc.ca). Saiba mais emwww.opendataresearch.org / emergingimpacts.
Coordenao GeralNathalie Beghin Inesc
Pesquisadores
Carmela Zigoni InescGisele Craveiro GPOPAI/USPMarcelo Tavares GPOPAI/USP
OrganizaoNathalie Beghin InescCarmela Zigoni Inesc
Traduo e revisoLuiz Marcos B. L. de Vasconcelos e MasterLanguage Tradues e Interpretao Ltda.
Projeto GrcoLia Magalhes Graa Silva
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Equipe INESC
Conselho DiretorAdriana de Carvalho B. Ramos BarretoCaetano Ernesto Pereira ArajoGuacira Cesar de OliveiraMrcia Anita Sprandel
Srgio HaddadConselho FiscalSilvia RamosArmando Martinho Bardou RaggioIliana Alves Cano
Colegiado de GestoIara Pietricovsky de OliveiraJos Antonio Moroni
Coordenadora da Assessoria PolticaNathalie Beghin
Gerente Financeiro-Administrativo e dePessoalMaria Lcia Jaime
Assistente do Colegiado de GestoAna Paula Felipe
Assessores(as) Polticos(as)Alessandra Cardoso
Carmela ZigoniCleomar ManhasMrcia Hora Acioli
Auxiliares AdministrativosAdalberto Vieira dos SantosEugnia Christina Alves SantanaIsabela Mara dos Santos da Silva
EstagiriaAna Jlia Barros Farias Zacks
Auxiliar de Servios GeraisJosemar Vieira dos Santos
Assistentes de ContabilidadeMiria Thereza Brando ConsglioRicardo Santana da Silva
Prestadores de Servios:
ContabilidadeLC Mangueira Contabilidade
(Prestadora Rosa Din Gomes Ferreira)
Assessoria de ComunicaoEmpresa VrticeGisliene Hesse (Jornalista responsvel)
InformticaLeal Tecnologia (Tcnico Leandro Rodrigues)(Resp. Thiago Leal 01621751163).
Apoio Institucional:
Actionaid Kindernothilfe, Charles StewartMott Foundation, Christian Aid, Embaixa-da do Reino dos Pases Baixos, Fastenopfer,
Fundao Avina, Fundao Ford, International Budget Partnership (IBP)Instituto C&A, Instituto HeinrichBll, KNH Kinder Not Hilfe (KNH)Norwegian Church Aid, Oxfam, Popara o Mundo: Servio Protestantepara o Desenvolvimento, Institute fo
Research in economics and BusinessAdministration (SNF), Unicef e WorldWide Web Foundation.
Esta uma publicao do Inesc Ins-tituto de Estudos Socioeconmicos.Todas as opinies aqui expressas nonecessariamente reetem a opinioda rede ODDC, World Wide Web Foun-dation ou do Canadas International
Development Research Centre. Oscontedos podem ser livremente uti-lizados, desde que a fonte seja citada.Para o acesso s bases de dados dapesquisa quantitativa em formatoaberto, entrar em contato [email protected].
Inesc Instituto de Estudos SocioeconmicosSCS, QD 01 Bloco L, 13 Andar, cobertura,Ed. Mrcia, Braslia/DF CEP: 70.307-900.
E-mail: [email protected] Telefone: (61)3212-0200; www.inesc.org.br. Publicado noBrasil. Contedo disponvel na Internet.
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Sumrio
Glossrio de Siglas ...................................................................................
Resumo Executivo
Uma pesquisa indita no Brasil.................................................................
Ainda falta muito para as informaes oramentrias
estarem disponveis em dados abertos .................................................1. Introduo..........................................................................................................
2. Etapa quantitativa
Dados abertos e oramento pblico: avaliando
a performance de governos .....................................................................
2.1 Objetivos...............................................................................................
2.2 Metodologia..........................................................................................
2.3 Resultados.............................................................................................2.3.1 As informaes so completas..........................................
2.3.2 Em geral os dados no soprimrios..............................
2.3.3 A maior parte dos governos no oferece informaes
atualizadas.......................................................................................
2.3.4 O acessos informaes no assegurado a todos...
2.3.5. Avanos se vericam no que se refere
disponibilizao de dadosprocessveis por mquina..........
2.3.6. O acesso livre, no discrimina o usurio ..................
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2.3.7. Os dados so relativamente apresentados em
formato no proprietrio..........................................................................
2.3.8. No se sabe se os dados possuemlicena...............................
2.4. Ranking dos Websites........................................................................
2.5 Concluses............................................................................................3. Etapa qualitativa
Dados abertos e oramento pblico: impactos na percepo de
intermedirios .............................................................................................
3.1 Objetivo..................................................................................................
3.2 Metodologia..........................................................................................
3.2.1 Roteiro de Entrevista...........................................................
3.2.2 Mapeamento dos Entrevistados.......................................3.2.3 Perl dos entrevistados(as), instituies
e organizaes.................................................................................
3.3 Resultados.............................................................................................
3.3.1 O que so dados abertos?.................................................
3.3.2 Como so acessados os dados abertos? .......................
3.3.3. O que feito com os dados abertos que acessa? .......
3.3.4. O que entende por usoe reusodos dados?..................
3.3.5 Qual o impacto dos dados abertos? ................................
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3.4 Concluses...........................................................................................
4. Consideraes Finais.....................................................................................
5. Referncias bibliogrcas............................................................................
6. Referncias Digitais.........................................................................................
Anexo 1Questionrio pesquisa quantitativa ..................................................
Anexo 2
Roteiro de entrevistas pesquisa qualitativa .....................................
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CGUControladoria Geral da Unio
CFEMEACentro Feminista de Estudos e
Assessoria
CSVComma Separated Values
DGADados Governamentais Abertos
eMAGModelo de Acessibilidade de
Governo Eletrnico
GPOPAI/USPGrupo de Pesquisa em
Polticas Pblicas para o Acesso
Informao da Universidade de So Paulo
IBPInternational Budget Partnership
INESCInstituto de EstudosSocioeconomicos
IPEAInstituto de Pesquisa Econmica
Aplicada
ITGPMndice de Transparncia de
Gesto Pblica Municipal
LAILei de Acesso Informao
OBIOpen Budget Index
ODDCOpen Data for Developing Cou
OFATOramento Federal ao Alcanc
Todos
OGDOpen Government Data
OGPOpen Government Partnershi
OKF BrasilOpen Knowledge Found
Brasil
PDFPortable Document Format
SIAFISistema Integrado de Administ
Financeira do Governo Federal
SIOPSistema Integrado de
Planejamento e OramentoSISTNSistema de Coleta de Dados
Contbeis
SOFSecretaria de Oramento Fede
UFRPEUniversidade Federal Rural
Pernambuco
UFPEUniversidade Federal de
Pernambuco
Glossrio de
Siglas
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Uma pesquisa indita no Brasil1
Poder acessar informaes oramentrias fundamental para a transparncia
tor pblico e, assim, aumentar sua efetividade e accountability. Recentement
ciou-se um movimento para que os dados sejam abertos, isto , disponveis livre
te, em tempo hbil e para qualquer cidado. Trata-se de um processo novo, ainconstruo, e com caractersticas que variam de acordo com o pas em que oco
No Brasil, a disponibilizao de dados referentes gesto pblica se in
cou a partir da aprovao da Lei de Acesso Informao (LAI)2, em 2011, a
regula os procedimentos a serem observados pelos entes federados com
de garantir o acesso da sociedade informao.
1Agradecemos, em especial, valiosa participao de Tim Davis, da equipe do ODDC, que contribuiu com co
rios fundamentais em todo percurso de pesquisa. Agradecemos, ainda, a todas e todos que nos concederamvistas, compartilhando experincias sobre o cenrio de dados abertos noBrasil.
2Lei N 12.527, de 18 de novembro de 2011.
Resumo
Executivo
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2012.527-2011?OpenDocumenthttp://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2012.527-2011?OpenDocument -
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O Inesc vem atuando h cerca de duas dcadas na anlise do oramen
blico, considerando o conceito dejustia tributria e o desenvolvimento d
todologia Oramento e Direitos,3o monitoramento e decodicao do pro
oramentrio federal e sua execuo nanceira, elaborando anlises tc
sobre os gastos pblicos em geral, mas tambm sobre especicidades quda abordagem dos chamados oramentos temticos: socioambiental,
dade racial, segurana alimentar e nutricional, polticas voltadas para crian
adolescentes, para povos indgenas e segurana pblica.
A atuao da organizao na temtica especca de dados abertos ma
cente. Em 2011, o Inesc lanou a pesquisa Transparncia Oramentria na
pitais Brasileiras4, desenvolvida a partir de metodologia da International
get Partnership (IBP). Em 2013, disponibilizou a ferramenta O OramenSeu Alcance5, em parceria com a Open Knowledge Foundation Brasil (OK
sil), elaborada a partir de estruturas livres, como a do OpenSpending.org
dados abertos do oramento federal brasileiro para ampliar o acesso a um
mero mais amplo e diversicado de usurios a partir de uma visualizao
3http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/textos/cartilhas-e-manuais-1/orcamento-e-direitos-construi
-um-metodo-de-analise-do-orcamento-a-luz-dos-direitos-humanos.
4
Barbosa, Lucdio (coordenao). Pesquisa Inesc: Transparncia Oramentria nas Capitais do Brasil. 2011. Em: Bibdigital Inesc: http://www.inesc.org.br/noticias/biblioteca/textos/Transparencia%20Orcamentaria%20-%20Original
5Pgina eletrnica da ferramenta: http://orcamento.inesc.org.br/2013
http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/textos/cartilhas-e-manuais-1/orcamento-e-direitos-construindo-um-metodo-de-analise-do-orcamento-a-luz-dos-direitos-humanoshttp://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/textos/cartilhas-e-manuais-1/orcamento-e-direitos-construindo-um-metodo-de-analise-do-orcamento-a-luz-dos-direitos-humanoshttp://www.inesc.org.br/noticias/biblioteca/textos/Transparencia%20Orcamentaria%20-%20Originalhttp://orcamento.inesc.org.br/2013http://orcamento.inesc.org.br/2013http://www.inesc.org.br/noticias/biblioteca/textos/Transparencia%20Orcamentaria%20-%20Originalhttp://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/textos/cartilhas-e-manuais-1/orcamento-e-direitos-construindo-um-metodo-de-analise-do-orcamento-a-luz-dos-direitos-humanoshttp://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/textos/cartilhas-e-manuais-1/orcamento-e-direitos-construindo-um-metodo-de-analise-do-orcamento-a-luz-dos-direitos-humanos -
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simples. Alm disso, o Inesc tambm integra a Open Government Partners
OGP (Parceria para Governos Abertos), fazendo parte de seu comit de dir
(steering committee) como representante da sociedade civil.
nesse contexto que o Inesc se props a desenvolver a pesquisa Me
ing open datas impact of Brazilian national and sub-national budget tparency websites and its impacts on peoples rights, realizada no mbi
Open Data for Developing Countries (ODDC), uma iniciativa da World
Web Foundation.
A presente pesquisa possui carter exploratrio e busca contribuir pa
mentar o conhecimento sobre dados abertos no Brasil. A pesquisa se divid
duas etapas, uma quantitativa e outra qualitativa. A etapa quantitativa
por objetivo mensurar o alcance das regras impostas pela nova legislaosileira em relao transparncia oramentria em formato de dados ab
Para esse m, foram analisados 27 websites das capitais, um sitedo go
federal e o sitedo Senado. Alm disso, foi estabelecido um rankingdess
entes nacionais e subnacionais. A etapa qualitativa visou complementar o
dos advindos da etapa quantitativa, buscando captar os impactos que d
abertos possam ter no alargamento dos direitos humanos no Brasil a par
percepo de usurios mais qualicados sobre o acesso e anlise de d
abertos, os chamados intermedirios.
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Toda a pesquisa, em suas duas etapas, se orienta pelos Oito Princpi
Dados Abertos, como denidos no Open Data Handbook6, para elabora
instrumentos de coleta de informaes. De modo a potencializar a reex
estabelecida uma parceria com o Grupo de Pesquisa em Polticas Pblicas
o Acesso Informao da Universidade de So Paulo (Gpopai-Usp).
Ainda falta muito para as informaes oramentrias estarem
disponveis em dados abertos
A etapa quantitativa demonstrou que as informaes so completas, que e
ral os dados nosoprimrios, que a maior parte dos governos nooferece
maesatualizadas,que o acesso s informaes no assegurado para todoavanos se vericam no que se refere disponibilizao de dadosprocessve
mquina, que o acesso no discrimina o usurio, que os dados em geral so
sentados em formatos que no possuem proprietrio e que nose sabe se os d
possuem licena. A Tabela 1 revela a enorme distncia existente entre a real
e os preceitos legais que determinam a publicao das informaes oramen
em formato aberto. Nenhuma capital, e tampouco o Governo Federal e o Se
obteve a pontuao mxima, que seria de 10. As melhores posies foram a6 http://opendatahandbook.org/
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prefeituras do Rio de Janeiro, So Lus e Joo Pessoa, embora, ainda assim, te
apresentando valores bem aqum do desejado. Note-se que 13 capitais apr
tam baixaperformance, com pontuao menor ou igual a 2 atendendo som
os critrios de dados completos e no discriminatrios. V-se que a regio ge
ca no fator explicativo de bom desempenho, diferentemente do que se poimaginar. Prefeituras de melhor poder econmico, como a de So Paulo, oc
posio de pouco destaque. J municpios pertencentes a regies mais po
como os de So Lus e Teresina, esto entre os primeiros da lista.
Os resultados do levantamento qualitativo conrmam os achados da pes
quantitativa no que se refere necessidade de aprimoramento da abertura dos
no Brasil. Entretanto, mesmo com essas limitaes, os intermedirios perc
avanos relativos aos direitos humanos como resultado dos dados abertpas. Percebem, ainda, que o acesso aos dados empoderador da sociedad
Os intermedirios fazem reuso diversicado das informaes (apps, rela
analticos, artigos de mdia) a partir de processos complexos (contratao de tc
orientao de estudantes, desenvolvimento de soware para processamen
dados, entre outros) e realizam atividades variadas de disseminao (reunie
movimentos sociais locais, redes sociais de internet, imprensa, reunies c
Governo). Avaliam muito positivamente a Lei de Acesso Informao, mas quese que as informaes, em geral, no so completas, atuais e conveis.
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Tabela 1. Ranking dos Portais de Transparncia
Posio Ente da federao TOTAL Completo Primrio Atual Acessvel Processvel No discriminatrio No proprietrio Licen
1
Prefeitura do Rio de Janeiro 6 1 - - - 3 1 1
Prefeitura de So Luis 6 1 - - 1 2 1 1
Prefeitura de Joo Pessoa 6 1 - - - 3 1 1
2
Controladoria Geral da Unio 5 1 - - - 2 1 1
Prefeitura de Teresina 5 1 - - - 2 1 1
Senado Federal 5 1 - - - 2 1 1
3
Prefeitura de Palmas 4 1 - 1 - 1 1 -
Prefeitura de Macei 4 1 - 1 - 1 1 -
Prefeitura de Curitiba 4 1 - - 1 1 1 -
4
Prefeitura de Salvador 3 1 - - - 1 1 -
Prefeitura de So Paulo 3 1 - - - 1 1 -
Prefeitura de Boa Vista 3 1 - 1 - - 1 -
Prefeitura de Recife 3 1 - - - 1 1 -
Prefeitura de Belm 3 1 - - - 1 1 -
Prefeitura de Florianpolis 3 1 - 1 - - 1 -
Prefeitura de Macap 3 1 - 1 - - 1 -
5
Prefeitura de Fortaleza 2 1 - - - - 1 -
Prefeitura de Porto Alegre 2 1 - - - - 1 -
Prefeitura de Cuiab 2 1 - - - - 1 -
Governo do Distrito Federal 2 1 - - - - 1 -
Prefeitura de Vitria 2 1 - - - - 1 -
Prefeitura de Goinia 2 1 - - - - 1 -
Prefeitura de Porto Velho 2 1 - - - - 1 -
Prefeitura de Belo Horizonte 2 1 - - - - 1 -
Prefeitura de Natal 2 1 - - - - 1 -
Prefeitura de Aracaj 2 1 - - - - 1 -
Prefeitura de Campo Grande 2 1 - - - - 1 -Prefeitura de Rio Branco 2 1 - - - - 1 -
6 Prefeitura de Manaus 1 - - - - - 1 -
Fonte e ElaboraSo: Gpopai/Usp, 2014.
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Note-se que h compreenso comum de que o reuso de dados correspo
formas mais complexas de processamento dos dados do que a simples leitura,
o desenvolvimento de um appou a redao de um texto analtico, entre outras
Outro resultado relevado pelo estudo qualitativo que alguns prin
so mais conhecidos do que outros: os intermedirios percebem os dadoacessam como completos, no muito atuais e no discriminatrios. Qua
primariedade e processabilidade por mquina, para os intermedirios
princpios s so importantes quando o uso dos dados feito por me
sowares e apps para o perl de intermedirios que faz o uso a par
leitura e escrita, esses princpios tm importncia secundria. No que se
acessibilidade, ela no foi vista como um problema, provavelmente po
no havia pessoas com decincia entre os entrevistados. No que diz resao princpio no discriminatrio, este no considerado relevante
os intermedirios entrevistados, o que demonstra a fraqueza do debat
usurios sobre segurana e privacidade dos dados e regulao da intern
mesmo pode ser dito em relao ao princpio no proprietrio, sobre o
tambm no h reexo elaborada por parte da maioria dos intermedi
Por m, quanto ao princpio livre de licena, apesar de termos no un
de intermedirios alguns ativistas desowarelivre, nenhum deles soubese as fontes de dados abertos consultadas utilizavam estruturas digitais
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de licena o que coincide com o resultado da etapa quantitativa, na q
vericou que os portais de governo pesquisados simplesmente desconsid
a apresentao dessa informao.
A pesquisa realizada abre caminhos para novas investigaes, na medid
que o campo de dados abertos no Brasil est em pleno desenvolvimento e adanas no acesso e impactos tm se mostrado rpidas e complexas. Em pri
lugar, necessrio reproduzir o rankingdos websitesem outros anos, con
rando os mesmos critrios de pontuao, a m de se medir se os governo
caram ou no melhorar a abertura de seus dados. Nesse sentido, os resul
aqui apresentados sero utilizados, na etapa de disseminao da pesquisa
provocar debates pblicos e incidncia poltica, j que existe uma lei que re
menta a abertura dos dados e h esferas responsveis por scalizar as estrugovernamentais (Ministrio Pblico, Ouvidorias, etc.). Em segundo lugar,
tir da vericao do desconhecimento dos usurios acerca de questes i
tantes como licena, propriedade e acessibilidade, assim como de dicul
em lidar com bases de dados complexas, observou-se a necessidade de es
que possam dimensionar em que medida os governos brasileiros esto ef
mente promovendo o acesso aos dados e, consequentemente, a participa
o controle social. Uma pesquisa fundamental seria a de se mapear iniciatinvestimentos dos governos em desenvolvimento tecnolgico, organiza
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informaes e designvisando tornar os dados mais amistosos e acessveis,
criao de websitesinterativos, promoo de concursos de apps, atividad
formao, entre outras.
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1. Introduo Poder acessar informaes oramentrias fundamental para a transpardo setor pblico e, assim, aumentar sua efetividade e accountability7. Rec
mente, iniciou-se um movimento para que os dados sejam abertos, isto , d
nveis livremente, em tempo hbil e para qualquer cidado. Trata-se de um
cesso novo, ainda em construo, e com caractersticas que variam de ac
com o pas em que ocorre.No Brasil, a disponibilizao de dados referentes gesto pblica se in
cou a partir da aprovao da Lei de Acesso Informao (LAI)8, em 2011, a
regula os procedimentos a serem observados pelos entes federados com
de garantir o acesso a informao sociedade, bem como os demais instru
tos legislativos que a acompanham9.7O conceito de accountability entendido como prestao de contas, transparncia e responsabilizao.
8Lei N 12.527, de 18 de novembro de 2011.
9Por exemplo, o Decreto N 7.724, de 16 de maio de 2012, que Regulamenta a Lei n 12.527, de 18 de novem
2011, que dispe sobre o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do caput do art. 5, no inciso II do 3
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2012.527-2011?OpenDocumenthttp://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2012.527-2011?OpenDocument -
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Os dados sobre oramento pblico so disponibilizados por meio de ferra
tas digitais e, atualmente, possvel encontrar pginas eletrnicas de transp
ciaoramentria tanto em nvel federal como estadual e municipal. Em nve
ral, atendendo ao previsto na LAI, os rgos pblicos criaram, progressivam
formas de dar acesso aos dados e hoje se pode contar com pginas eletrpor unidade oramentria (ou seja, por rgo cada Ministrio, Agncia P
Empresa Estatal, etc. possui seu prprio website com dados abertos), mas tam
com ferramentas que concentram os dados do oramento das diversas uni
em um s portal, como o caso do Portal Siga Brasil10. Devemos considerar, a
que as iniciativas de abrir os dados iniciaram-se h uma dcada, tendo como
co o lanamento do Portal da Transparncia, em novembro de 200411. Ness
tido, embora ainda no tenhamos uma cultura de dados abertos no pas, hprocesso em curso h dez anos, com reexos que j se fazem sentir na socied
art. 37 e no 2 do art. 216 da Constituio. Em outras palavras, esse decreto regulamenta os procedimento
a garantia do acesso a informao e para a classicao de informaes sob restrio de acesso, observados
e prazo de sigilo. Analiticamente, podemos dizer que esse decreto se inspira nos Oito Princpios de Dados Ab
denidos pelo Open Government Working Group (e adotados pela DataPrev Empresa de Tecnologia e Info
da Previdncia Social; por exemplo: http://portal.dataprev.gov.br/tag/principios-de-dados-abertos/).
10O Portal Siga Brasil uma iniciativa do Senado Federal e disponibiliza os dados do oramento da Unio. N
ltimos anos, o Inesc tem sido o responsvel pela elaborao dos oramentos temticos que so disponibili
nesse portal (http://www12.senado.gov.br/orcamento/tematico).
11Regulamentado pelo Decreto N 5.482 de Junho de 2005, que dispe sobre a divulgao de dados e inform
pelos rgos e entidades da administrao pblica federal por meio da Rede Mundial de Computadores - Int
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No Brasil, as principais ferramentas de disponibilizao de dados oram
rios concentrados da Unio so o Portal da Transparncia do Governo Fed
uma iniciativa da Controladoria Geral da Unio (CGU), lanada em novemb
2004, a qual gerou forte impacto na sociedade brasileira por ser a precurs
Portal Siga Brasil
13
, uma iniciativa do Senado Federal que consiste em um ma de informaes sobre oramento pblico que permite acesso ao SIAF
outras bases de dados sobre planos e oramentos pblicos por meio de um
ca ferramenta de consulta; e o Oramento Federal ao Alcance de Todos (OFA
Secretaria de Oramento Federal (SOF)15, um documento simplicado qu
potencializar a acessibilidade aos complexos dados oramentrios16.
O Inesc vem atuando h cerca de duas dcadas na anlise do oramento p
considerando o conceito dejustia tributria e o desenvolvimento da metod12 http://www.portaltransparencia.gov.br
13 http://www12.senado.gov.br/orcamento
14Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal, que consiste no principal instrumento
para registro, acompanhamento e controle da execuo oramentria, nanceira e patrimonial do Governo Fe
15O rgo responsvel por coordenar a poltica oramentria e monitor-la a Secretaria de Oramento Fed
(SOF). De acordo com o Decreto 7.675 de 20/01/2012, Art. 17, Secretaria de Oramento Federal compete: I -
denar, consolidar e supervisionar a elaborao da lei de diretrizes oramentrias e da proposta oramentria
Unio, compreendendo os oramentos scal e da seguridade social; II - estabelecer as normas necessrias
rao e implementao dos oramentos federais sob sua responsabilidade; III - proceder, sem prejuzo da c
tncia atribuda a outros rgos, ao acompanhamento da execuo oramentria.
16 http://www.orcamentofederal.gov.br/educacao-orcamentaria/ofat/ofat
http://www.orcamentofederal.gov.br/educacao-orcamentaria/ofat/ofathttp://www.orcamentofederal.gov.br/educacao-orcamentaria/ofat/ofat -
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Oramento e Direitos17. Assim, realiza o monitoramento e decodicao do pro
oramentrio federal e sua execuo nanceira, elaborando anlises tcnicas
os gastos pblicos em geral, mas tambm sobre especicidades quando da
dagem dos chamados oramentos temticos, hospedados no Portal Siga
socioambiental, da igualdade racial, para povos indgenas, polticas voltada
crianas e adolescentes, segurana pblica, segurana alimentar e nutricion
tre outros18. As questes scal e oramentria tambm se constituem em eixo
cidncia poltica, formao e construo de conhecimento por parte da instit
preciso dizer que, embora o Inesc tenha muitos anos de expertiseem
toramento e anlise do oramento, bem como de incidncia poltica (advo
nessa perspectiva, a atuao da organizao na temtica especca de
abertos mais recente. Em 2011, o Inesc lanou a pesquisa Transparncamentria nas Capitais Brasileiras19, desenvolvida a partir de metodolog
International Budget Partnership(IBP). Em 2013, lana a ferramenta O Ora
to ao Seu Alcance20, em parceria com a Open Knowledge Foundation Brasi
17http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/textos/cartilhas-e-manuais-1/orcamento-e-direitos-constru
-um-metodo-de-analise-do-orcamento-a-luz-dos-direitos-humanos.
18http://www12.senado.gov.br/orcamento/tematico .
19Barbosa, Lucdio (coordenao). Pesquisa Inesc: Transparncia Oramentria nas Capitais do Brasil. 2011. Em:
teca digital Inesc: http://www.inesc.org.br/noticias/biblioteca/textos/Transparencia%20Orcamentaria%20-%2
20Pgina eletrnica da ferramenta: http://orcamento.inesc.org.br/2013.
http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/textos/cartilhas-e-manuais-1/orcamento-e-direitos-construindo-um-metodo-de-analise-do-orcamento-a-luz-dos-direitos-humanoshttp://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/textos/cartilhas-e-manuais-1/orcamento-e-direitos-construindo-um-metodo-de-analise-do-orcamento-a-luz-dos-direitos-humanoshttp://www12.senado.gov.br/orcamento/tematicohttp://www12.senado.gov.br/orcamento/tematicohttp://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/textos/cartilhas-e-manuais-1/orcamento-e-direitos-construindo-um-metodo-de-analise-do-orcamento-a-luz-dos-direitos-humanoshttp://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/textos/cartilhas-e-manuais-1/orcamento-e-direitos-construindo-um-metodo-de-analise-do-orcamento-a-luz-dos-direitos-humanos -
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Brasil), elaborada a partir de estruturas livres, como a do OpenSpending.
de dados abertos do oramento federal brasileiro para ampliar o acesso a u
mero mais amplo e diversicado de usurios a partir de uma visualizao
simples. Alm disso, o Inesc tambm integra a Open Government Partners
OGP (Parceria para Governos Abertos), fazendo parte de seu comit de dir
(steering committee) como representante da sociedade civil.
nesse contexto que o Inesc se props a desenvolver a pesquisa Aval
os websites de transparncia oramentria nacionais e sub- nacionais e me
impactos de dados abertos sobre direitos humanos no Brasil21, realizada n
bito da Open Data for Developing Countries (ODDC), uma iniciativa da World
Web Foundation.
A presente pesquisa possui carter exploratrio e busca contribuir pamentar o conhecimento sobre dados abertos no Brasil e na perspectiva
parada internacional. A pesquisa se divide em duas etapas, uma quanti
e outra qualitativa. A etapa quantitativa tem por objetivo mensurar o alc
das regras impostas pela nova legislao a partir da avaliao e produo d
rankingdos 27 websites da transparncia das capitais e dois de nvel fede
etapa qualitativa visa complementar os dados advindos da etapa quantit
21Measuring open datas impact of Brazilian national and sub-national budget transparency websites and its
pacts on peoples rights.
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buscando captar os impactos que dados abertos possam ter no alargament
direitos humanos no Brasil a partir da percepo de usurios mais quali
sobre o acesso e anlise de dados abertos. Toda a pesquisa, em suas dua
pas, se orienta pelos Oito Princpios de Dados Abertos, como denidos no
Data Handbook, para elaborao dos instrumentos de pesquisa, como de
remos nos respectivos tpicos de exposio da metodologia.
De modo a potencializar a reexo, foi realizada parceria com o Gru
Pesquisa em Polticas Pblicas para o Acesso Informao da Universida
So Paulo (Gpopai-Usp). O Gpopai um grupo de pesquisa reconhecido po
abordagem ao tema dos dados abertos, seja pela produo acadmica, se
desenvolvimento de aplicativos digitais, acompanhados de projetos de fo
o voltados para a promoo da cidadania, como a ferramenta CuidandMeu Bairro22. Nesse sentido, o desenho da etapa quantitativa foi desenvo
conjuntamente, contando com a expertisedo Gpopai em pesquisas quan
vas relacionadas a dados abertos e com a expertisedas pesquisadoras do
com relao a oramento e transparncia pblica.
Considerando o levantamento bibliogrco realizado pelo Gpopa
a etapa quantitativa se insere no cenrio de estudos que tm se dedicad
tema da qualidade da divulgao de informao governamental, sobre22http://www.gpopai.usp.br/cuidando/
http://www.gpopai.usp.br/cuidando/http://www.gpopai.usp.br/cuidando/ -
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oramentria, por meio de portais na internet. Gro & Pitman (2004) estud
os 100 maiores municpios dos EUA. Rodrguez & Bolvar (2006) propusera
ndice que avaliasites de informao nanceira com base nos padres espa
de contabilidade pblica local.
Questes similares foram observadas em iniciativas que estudaram a
gao no nvel municipal espanhol (Bolvar, Prez & Hernandez, 2007), as
propuseram um ndice de divulgao de informao oramentria e suge
um ndice de divulgao para comparar relatrios nanceiros em suporte d
pel e digital on-line, considerando caractersticas da qualidade da informa
Outro estudo (Pina, Torres & Royo, 2007) examinou cinco sites do governo
(o websiteda capital e das quatro maiores cidades subsequentes) de 15 p
europeus. Tal pesquisa tinha dois grupos de itens de informao nanceirananceira: itens relativos prestao de contas nanceiras publicadas na
net (performance, informaes econmico-nanceiras, sociais e meio amb
e itens relativos transparncia, interatividade, usabilidade e maturidade
O nvel municipal tambm estudado em Jorge et al. (2011), em pesquis
combina questes de informao oramentria e nanceira a ser divulgad
opes de disponibilidade, ou seja, de acesso/visibilidade, formato e modo d
trega e prope um ndice de divulgao. Os pesquisadores avaliaram uma atra de 94 municpios por meio desites institucionais, 49 da Itlia e 45 de Por
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No contexto brasileiro, Cruz et al. (2012) estudaram o nvel de informao
ministrao pblica publicada nossites das homepagesde 96 municpios bras
includos entre os 100 mais populosos. Eles tentaram vericar quais as caracter
e indicadores socioeconmicos dos municpios que poderiam contribuir para
car o nvel de transparncia observado. O nvel de transparncia na administ
pblica foi estabelecido a partir de um modelo de pesquisa chamado ndice de
parncia de Gesto Pblica Municipal (ITGP -M), construdo com base em cdig
ternacionais de boa governana e transparncia, na legislao brasileira e nas
rincias de estudos anteriores de natureza semelhante realizados no Brasil e ex
Em um contexto de disponibilizao de dados governamentais, nasce o t
Open Government Data(OGD), o qual se tornou popular no comeo de 2008
a publicao de um conjunto de princpios por ativistas nos EUA em dezede 2007 (Craveiro, 2013). O termo OGD, em portugus Dados Govername
Abertos (DGA), denota qualquer dado produzido por setores pblicos par
de qualquer indivduo para qualquer propsito (Robinson et al., 2009) e os
cpios que visam garantir o direito a informao so os seguintes OKF, 201
1) Completos: Todos os dados pblicos so disponibilizados. Dados so
maes eletronicamente gravadas, incluindo, mas no se limitando
cumentos, bancos de dados, transcries e gravaes audiovisuais. D23Fonte: Laboratrio Brasileiro de Cultura Digital & NICBr, 2011.
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pblicos so dados que no esto sujeitos a limitaes vlidas de pr
dade, segurana ou controle de acesso, reguladas por estatutos.
2) Primrios: Os dados so publicados na forma coletada na fonte, com a
na granularidade possvel, e no de forma agregada ou transformad
3) Atuais: Os dados so disponibilizados o quo rapidamente seja nece
para preservar o seu valor.
4) Acessveis: Os dados so disponibilizados para o pblico mais amplo
vel e para os propsitos mais variados possveis.
5) Processveis por mquina: Os dados so estruturados para possibi
seu processamento automatizado.
6) Acesso no discriminatrio: Os dados esto disponveis a todos, sem
seja necessria identicao ou registro.7) Formatos no proprietrios: Os dados esto disponveis em um for
sobre o qual nenhum ente tenha controle exclusivo.
8) Livres de licenas: Os dados no esto sujeitos a regulaes de direit
torais, marcas, patentes ou segredo industrial. Restries razoveis d
vacidade, segurana e controle de acesso podem ser permitidas na f
regulada por estatutos.
Os dados abertos possibilitam a ampliao do reuso dos dados oramrios; entretanto, percebe-se na literatura cientca sobre a avaliao de p
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de transparncia e tambm em avaliaes promovidas por organizaes d
ciedade civil como, por exemplo, o Open Budget Index(OBI), realizado em v
pases, que elas ainda no abordam plenamente ou, em alguns casos, s
parcialmente, a interseco entre a disponibilizao da informao oram
ria e os dados abertos.
Outro ponto que merece destaque que as avaliaes internacionais
mente esto mais focadas nos portais do governo central (federal no ca
Brasil) e mister que se compreenda realidades heterogneas do nvel subn
nal. Nesse sentido, o presente estudo desenvolveu uma metodologia espe
e indita para a realizao desse ranking das capitais no que concerne ao
websites de transparncia, que apresentaremos adiante.
O potencial da investigao qualitativa captar, por meio de narrativtruturadas em um roteiro, semelhanas e diferenas entre os agentes em
contextos de ao a partir de seu prprio acmulo (background) de conhec
tos e discursos. O mtodo qualitativo tem a especicidade de ser aplicve
quenos grupos de pessoas e organizaes, no tendo como objetivo prin
construir informaes estatsticas representativas para uma populao, di
temente dos mtodos quantitativos. Note-se, contudo, que o mtodo qu
tivo, ainda que no estatisticamente representativo, exemplar de um social que se quer conhecer melhor, permitindo tecer algumas generaliza
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dimenso subjetiva das narrativas controlada por meio do roteiro semies
rado de entrevista, alm de ser delimitada pelo contexto sociocultural com
tilhado pelos entrevistados, pelo contato com a temtica dos dados abe
pelas caractersticas comuns (o perl) dos membros do grupo a ser pesqu
Por ser capaz de apreender outros nveis da realidade social, entendemo
o estudo qualitativo ser complementar pesquisa quantitativa, permitin
vantar novas hipteses que podero ser objeto de estudos futuros.
Salientamos que a temtica de dados abertos de extrema relevncia p
Inesc, uma vez que impacta a questo dos direitos humanos e cidadania.
sideramos que esta primeira pesquisa no mbito do ODDC traz resultados
vantes que podero ser imediatamente apropriados pela comunidade inte
da, bem como servirem de base para novas pesquisas, comparativas ou demais aprofundado, sobre determinadas temticas.
Este relatrio est estruturado da seguinte forma: em primeiro lugar
apresentada a etapa quantitativa, objetivos, metodologia, resultados, esp
mente o rankingde pontuao dos websites por princpio, e a somatria
Na sequncia, ser apresentada a pesquisa qualitativa, tambm consider
objetivos, metodologia e resultados analticos. Por m, sero feitas cons
es nais, pontuando intersees entre as investigaes, aspectos conclue sinalizando questes em aberto para novas investigaes.
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2.1 Objetivos:
O objetivo geral da construo do rankingda transparncia das capita
produzir uma informao consistente acerca de dados abertos e transpar
pblica no Brasil por meio da avaliao dos principais portais de transpar
do pas, mais especicamente ossites do poder executivo (Federal, Distrideral e municipal de 26 capitais) e o site do poder legislativo federal (Sen
Essa avaliao tem o potencial de instrumentalizar a sociedade para o d
acerca da efetividade das aes governamentais voltadas para a abertur
seus dados, especicamente de oramento, bem como de medir a efetiv
de legislaes recentes de mbito nacional com relao a dados abertos.
O projeto de pesquisa tambm deniu dois objetivos especcos:
Desenvolver e aplicar um levantamento para vericar a qualidade dos oramentrios disponibilizados em portais de dados abertos govername
2. Etapa
quantitativa
Dados abertos e
oramento pblico:
avaliando aperformance de
governos
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Fazer um comparativo quantitativo, tomando como base os oito prin
de dados abertos, os quais so interpretados para o contexto espe
dos dados oramentrios com base nos cdigos de boas prticas, re
mentaes e leis aplicveis, a saber:
Code of Good Practices on Fiscal Transparency (FMI, 2007);
Constituio da Repblica Federativa do Brasil;
Lei Complementar no101/2000;
Lei Complementar no131/2009;
Lei no4.320/1964;
Decreto 7.185/2010;
Manual tcnico do oramento 2013;
Lei de Acesso Informao (Lei no 12.527/2011).
2.2 Metodologia:
A pesquisa quantitativa foi realizada para avaliar se os dados dos portais da
parncia relacionados com receitas e despesas de execuo do Governo Fe
do Governo do Distrito Federal e dos governos das capitais aderem aos p
pios de DGA sistematizados por Craveiro (2013). Basicamente, a metodoloapoia nos oitos princpios dos dados abertos mencionados na seo anter
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Em oramento, h dois grandes grupos de informaes que so plane
anualmente: receitas e despesas. Para identicar o atendimento ao pri
princpio, dados devem ser completos, necessrio que o portal apresen
ses dois grupos para o ano de 2013.
O oramento brasileiro tem, tanto na receita como na despesa, uma
sicao numrica. Por exemplo, conforme o Decreto 7.185/2010, na de
os nveis que devem ser publicados so unidade oramentria (1), fun
subfuno (3), natureza da despesa (4) e fonte dos recursos (5). Nessa nu
o, alguns nmeros formam uma hierarquia onde um subnvel um de
mento do nvel imediatamente superior, ou seja, o total do valor de fun
a somatria de todas as despesas em subfuno (3). Assim, o nvel 1 o
agregado e o nvel 3 o mais primrio. Essa lgica no se repete para nat
de despesa (4) e fonte de recursos (5), pois esses so elementos da class
o cujo propsito outro, como o de identicar a origem do dinheiro p
para a despesa em questo. Essa classicao nos d o nvel de desagreg
da informao e, consequentemente, o quanto o site aderente ao princp
primariedade. O Decreto 7.185/2010 estabelece trs campos de inform
de receitas que devem ser publicados sociedade e 12 campos relativos
pesas, totalizando 15 campos que devem ser publicados e que foram vedos no universo denido nesta pesquisa.
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Para o terceiro princpio, dados devem ser atuais, foi considerada a da
ltima receita ou despesa publicada dentro do prazo estabelecido no De
7.185/2010, ou seja, um dia til.
Sobre o quarto princpio, dados devem ser acessveis, considerou-se que
deve adotar os padres da recomendao de acessibilidade para sites do govern
sileiro, a e-MAG24. Essa recomendao tem como base outros modelos internac
e classica as prticas de desenvolvimento desites em aes P1 (aquelas q
no cumpridas, impedem o acesso ao site), P2 (que no impedem o acesso a
mais dicultam) e P3 (que facilitam o acesso). Por exemplo, prover descrio e
to das imagens ao do tipo P1, pois sem essa descrio um programa leitor d
no l a um deciente visual o signicado da imagem, impedindo seu entendim
Tambm foram consideradas possveis tecnologias que dicultariam o
so por mquina, logo contrariando o quarto princpio, como o uso da tecno
CAPTCHA25, que depende de interveno humana para o acesso aos dados.
-se aqui que os oito princpios possuem alguma interseco e/ou depend
como no caso dos dois primeiros, pois no se espera que os dados sejam p
rios se no forem completos, nem que possam ser processados se os form
dos dados no forem acessveis.
24 http://www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/e-MAG25 http://pt.wikipedia.org/wiki/CAPTCHA
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O quinto princpio, dados devem ser processveis por mquina, foi tr
em trs observaes, porque depende de os dados poderem ser acessado
mquina, serem baixados e estarem em formatos no proprietrios para
informao possa ser lida e processada. Tambm importante colocar que
tro da categoria machine-processable, esse trabalho adotar os nveis pres
no modelo das cinco estrelas proposto por Tim Berners-Lee (2010).
Para o sexto princpio, no discriminatrio, foi considerada a necess
de algum acesso especial ou cadastro. Nesse quesito, quando no foi obse
a necessidade de fornecimento de informaes para o acesso, osite foi co
rado no discriminatrio. Para este estudo, ser levada em considerao a
a oferta de dados na verso para o grande pblico e no alternativas da
especialistas mediante cadastro.
O stimo princpio, dados devem ser no proprietrios, foi tratado obse
do-se algumas opes de formatos conhecidos (PDF, CSV, XLS, XML) e um c
aberto para casos no previstos.
O oitavo princpio, dados devem ter licenas livres, tambm foi tratado
cando-se por licenas de uso dos dados e observando se elas previam al
restrio.
A Tabela 1 sumariza explicaes sobre nosso arcabouo.
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Para observar a conformidad
cadasite com o arcabouo, foi ela
do um questionrio (em anexo) co
questes para identicao dosite
liao de cada princpio. A identi
inclui endereo eletrnico, possve
recionamento de site,endereo d
redirecionado, estado, regio, nom
ente federativo e tipo de ente fede
Para observar o primeiro prin
de DGA, foi respondida uma qu
de mltipla escolha para marcar
blicao de receitas e despesas.
considerado completo osite que
sentou os dois grupos de execu
amentria, independente da p
riedade dos dados.
Para o princpio primrio,
respondidas duas perguntas, para receitas e outra para desp
Tabela 1. Arcabouo de Validao
Princpio Critrios de Pontuao
1. CompletoPresena de informaes sobre receitas e despesas para o ano
de 2013 (pontuao 0 ou 1).
2. Primrio
Observao das categorias e fases das receitas e despesas
(pontuao 0 ou 1; para estas, os 15 campos de informaes dereceitas e despesas previstos no Decreto 7.185/2010 devem ser
publicados).
3. AtualA data da ltima atualizao de 2013 deve ser de 24 horas.
(pontuao 0 ou 1)
4. Acessvel
No apresentar erros do tipo P1, aqueles que impedem o acesso
informao, pontuao 1; conforme os padres da e-MAG
avaliados por meio do programa de validao automtica ASES
do Governo Eletrnico (pontuao 0 ou 1).
5. Processvel por
mquina
PDF no pontua, XLS pontua 1, CSV ou XML pontuam 2, se existir
CSV e outras alternativas mais sosticadas, equivalentes a 4 e 5
estrelas do modelo de Tim Berners-Lee, pontua 3.
6. No discriminatrioFoi vericado se havia necessidade de algum acesso especial ou
cadastro (pontuao 0 ou 1).
7. No Proprietrio PDF e XLS (sem pontuao) e CSV (pontua 1).
8. Livre de licenaFoi vericada a existncia de licenas de uso dos dados e se elas
previam alguma restrio (pontuao 0 ou 1).
Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.
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onde foi marcada a existncia de cada campo de publicao indicado no De
7.185/2010, ou seja, quinze campos26. Para os dados de umsite serem cons
dos primrios, deveriam conter todas as informaes previstas na lei.
Para vericar a atualidade dos dados, foi anotada a data da ltima rece
despesa publicada, quando possvel, e foi comparado se ela estava dentro d
dia til de prazo para publicao, conforme previsto no Decreto 7.185/201
Para vericar a acessibilidade dosite,considerada como quarto princp
DGA para uma experincia do usurio, foi utilizado o programa ASES27 forn
pelo Governo Federal. Trata-se de um avaliador da recomendao e-MAG d
que identica se existem erros do tipo P1, P2 e P3; por exemplo, se uma im
no tem descrio, apontado um erro do tipo P1. Foi dada pontuao 0 so
te aossites que apresentassem erros tipo P1. Alm do ASES, para a e-MAG
o avaliador online DaSilva; no entanto, o ASES mais completo segundo o
prios desenvolvedores do DaSilva28.
A observao das pginas da internet pesquisadas baseada na exper
do usurio nosite, mas para contemplar o quinto princpio foi vericado
26Receita: Previso, Lanamento e Arrecadao; Despesa: Empenhada, Liquidada, Paga, Unidade Orament
Funo, Sub-Funo, Natureza de Despesa, Fonte de Recursos, Tipo de Licitao, Nmero do Processo, Bene
Bem/Servio Prestado.
27 http://www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/e-MAG/ases-avaliador-e-simulador-de-acessibilidad28http://www.acessobrasil.org.br/sowares/
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fornecido download de dados em algum formato de arquivo. No foi veric
qualidade dos dados baixados, apenas a possibilidade de se obter os dad
outros formatos de arquivo.
Quanto ao sexto princpio, foi vericada a necessidade de identicao do
rio ou de alguns de seus dados. Se existisse a obrigao de cesso de algum t
informao do usurio para o fornecimento de dados, era dada pontuao 0
Para o stimo princpio, foram vericados os tipos de formato disponi
dos para download na interface do usurio. No foi vericado se existia a
tipo de erro de formatao.
Apesar de constar na legislao brasileira, para vericar se dados sobre
cuo do oramento podiam ser usados livremente, sem licena, consider
apenas a declarao explcita de liberdade de uso dos dados nossites a
dos. Na ausncia dessa declarao explcita, os dados foram considerado
licena.
2.3 Resultados:
As observaes das pginas de transparncia analisadas foram organi
numa planilha e pontuadas considerando os oito princpios de DGA, commarizado na Tabela 1.
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A Figura 1 apresenta uma viso percentual da conformidade dossitespe
sados com os Princpios de DGA, com a linha externa equivalente a 100%.
-se que somente os princpios completo e no discriminatrio so aten
pela maioria absoluta das pginas de transparncia. Os outros seis prin
no so atendidos ao menos pela metade das pginas de transparncia.
Figura 1: Conformidade dos sites de transparncia governamentais pesqui
com Princpios de Dados Governamentais Abertos (DGA)
Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.
Para uma viso mais detalhada da realidade brasileira, sero colocadasguir observaes e consideraes de pontuao para cada princpio. A o
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de portais colocada em cada tabela a mesma do rankingapresentado ao
desta seo.
2.3.1 As informaes so completas:
Dos 29 sites avaliados, 28 continham informaes de receitas e des
(96,55%). A exceo foi osite do Municpio de Manaus (AM), onde no con
informao de receitas.
Nenhumsite continha todas as informaes previstas no Decreto 7.185/
Por exemplo, osite de transparncia do Governo Federal, mantido pela Co
ladoria Geral da Unio, no apresentou informaes de receitas lanada
nhumsite apresentou todas as informaes de receitas e somente ossite
municpios de Salvador (BA) e Porto Alegre (RS) continham os doze camp
despesas previstos no decreto.
Com base nos Princpios de DGA, pginas com diferenas na quantida
informaes de receitas e despesas caram numa mesma colocao. A Ta
contm uma lista de entes da federao com a marcao de um (tique
os que atendem ao princpio completo. As colunas receitas e despesas
tm a quantidade de campos publicados de acordo com o Decreto 7.185/Para que o princpio completo seja atendido, necessrio existirem inform
Tabela 2. Avaliao do princpio completo, receitas e despesas.
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de receitas e despesas. A exce
siteda Prefeitura de Manaus, po
apresentar receitas na pgina de
parncia. Dois casos, os da Pref
do Municpio de Belm e da Pref
de Natal, apresentavam receitas
no conforme o Decreto 7.185/
no entanto, como foram publi
valores de receitas, eles foram
derados em conformidade com o
cpio completo.
2.3.2 Em geral os dados no
primrios:
A Tabela 3 contm as fases de re
que devem ser publicadas de a
com o Decreto 7.185/2010, a sab
ceitas previstas, lanadas e arredas. Publicar as trs fases req
Ente da federao Completo Receitas (mximo 3) Despesas (mximo 12)
Prefeitura do Rio de Janeiro 2 11
Prefeitura de So Lus 1 10
Prefeitura de Joo Pessoa 1 8
Controladoria Geral da Unio 2 11
Prefeitura de Teresina 2 9
Senado Federal 2 6
Prefeitura de Palmas 2 9
Prefeitura de Macei 1 9
Prefeitura de Curitiba 1 6
Prefeitura de Salvador 2 12
Prefeitura de So Paulo 2 11
Prefeitura de Boa Vista 2 10
Prefeitura de Recife 2 7
Prefeitura de Belm 0 9
Prefeitura de Florianpolis 1 8
Prefeitura de Macap 2 6
Prefeitura de Fortaleza 2 11
Prefeitura de Porto Alegre 1 12Prefeitura de Cuiab 1 11
Governo do Distrito Federal 2 9
Prefeitura de Vitria 1 8
Prefeitura de Goinia 1 8
Prefeitura de Porto Velho 1 8
Prefeitura de Belo Horizonte 2 6
Prefeitura de Natal 0 7
Prefeitura de Aracaju 1 6
Prefeitura de Campo Grande 1 2
Prefeitura de Rio Branco 1 2
Prefeitura de Manaus 0 9
Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.
Tabela 3 Primariedade da publicao de receitas
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para atender ao princpio primrio em relao s rec
Nenhuma das pginas de transparncia observadas apr
tou as trs informaes. A arrecadao de receitas a
mao mais presente nas pginas e somente a Contro
ria Geral da Unio publica as receitas lanadas. As la
na Tabela 3 sugerem falta de observncia da lei pelos
da federao no que se refere publicao de receitas,
tando em falta de dados para os consumidores que usa
pginas de transparncia como fonte de pesquisa.
De modo semelhante, a Tabela 4 contm a relao d
tes da federao e as informaes de publicao obrig
de despesas da execuo do oramento pblico, totali
doze campos. Nesse caso, conforme Decreto 7.185/201
vem ser publicadas trs informaes de fases da exec
de despesas (empenhada, liquidada e paga), seis de c
cao (unidade oramentria, funo, subfuno, nat
de despesa, fonte de recursos e tipo de licitao) e trs
lhando a licitao correspondente despesa (no. de p
so, benecirio e bem/servio prestado).
Tabela 3. Primariedade da publicao de receitas
Ente da federao Prevista Lanada Arrecadada
Prefeitura do Rio de Janeiro
Prefeitura de So Lus
Prefeitura de Joo Pessoa
Controladoria Geral da Unio
Prefeitura de Teresina
Senado Federal
Prefeitura de Palmas Prefeitura de Macei
Prefeitura de Curitiba
Prefeitura de Salvador
Prefeitura de So Paulo
Prefeitura de Boa Vista
Prefeitura de Recife
Prefeitura de Belm
Prefeitura de Florianpolis
Prefeitura de Macap
Prefeitura de Fortaleza
Prefeitura de Porto Alegre
Prefeitura de Cuiab
Governo do Distrito Federal
Prefeitura de Vitria
Prefeitura de Goinia
Prefeitura de Porto Velho
Prefeitura de Belo Horizonte
Prefeitura de Natal
Prefeitura de Aracaju
Prefeitura de Campo Grande
Prefeitura de Rio Branco Prefeitura de Manaus
Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.
Tabela 4. Primariedade da publicao de despesas
Unidade Natureza da Fonte de Tipo de N do Bem
-
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Ente da federao Empenhada Liquidada PagaUnidade
OramentriaFuno Subfuno
Natureza dadespesa
Fonte derecursos
Tipo delicitao
N doprocesso
BenecirioBem
pre
Prefeitura do Rio de Janeiro
Prefeitura de So Lus
Prefeitura de Joo Pessoa
Controladoria Geral da Unio
Prefeitura de Teresina
Senado Federal
Prefeitura de Palmas Prefeitura de Macei
Prefeitura de Curitiba
Prefeitura de Salvador
Prefeitura de So Paulo
Prefeitura de Boa Vista
Prefeitura de Recife
Prefeitura de Belm
Prefeitura de Florianpolis
Prefeitura de Macap
Prefeitura de Fortaleza
Prefeitura de Porto Alegre
Prefeitura de Cuiab
Governo do Distrito Federal
Prefeitura de Vitria
Prefeitura de Goinia
Prefeitura de Porto Velho
Prefeitura de Belo Horizonte
Prefeitura de Natal
Prefeitura de Aracaju
Prefeitura de Campo Grande
Prefeitura de Rio Branco Prefeitura de Manaus
Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.
-
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O Decreto 7.185/2010, utilizado como parmetro de primariedade, no
belece regras para publicao de pagamentos parcelados de uma mesma
o; portanto, podem-se publicar valores agregados por licitao. No ent
no publicar detalhes de processos licitatrios signica, alm de no cu
mento do decreto, publicar dados mais agregados do que a lei prev. Com
tabelas seguem a ordem do rankingapresentado no nal desta seo, a P
tura de Manaus cou na ltima posio, embora tenha publicado nove das
informaes obrigatrias.
2.3.3 A maior parte dos governos no oferece informaes atualiza
Para identicar a atualidade dos dados publicados, foi procurada em cada
na de transparncia a ltima data de receitas e despesas. Para pontuar no
cpio atual, preciso que a diferena entre a ltima data de receita ou de
publicada e o dia de observao seja de um dia til. Dessa forma, uma p
observada num domingo deveria apresentar informaes de quinta-feira
no Brasil o sbado no dia til, assim as receitas e despesas executad
sexta-feira podem ser publicadas na segunda-feira.
Cinco sites (17,24%) apresentaram informaes dentro do prazo de u
til previsto em lei: Boa Vista (RR), Florianpolis (SC), Macap (AP), Palmas
Tabela 5. Avaliao do princpio atual e data observada
-
7/23/2019 2014 05 26 DadosAbertosPB
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Macei (AL). A Tabela 5 apresenta
ta de entes da federao, a situa
ltima publicao e dados da
data de publicao encontrada.
nas sem dia e/ou ms de publi
no permitem a avaliao de a
dade dos dados, assim, esto se
formao suciente para pontu
anlise do princpio atual. Ness
sos, caram com pontuao zero
Na Figura 2, colocado o pe
tual de pginas e a situao de
cao: 62% no publicam inform
suciente para avaliao e 17%
pginas observadas estavam
tro do prazo estabelecido no De
7.185/2010.
Tabela 5. Avaliao do princpio atual e data observada
Ente da federao ltima publicao Dia Ms Ano
Prefeitura do Rio de Janeiro sem informao suciente 2013
Prefeitura de So Lus sem informao suciente 11 2013
Prefeitura de Joo Pessoa sem informao suciente 10 2013
Controladoria Geral da Unio sem informao suciente 2013
Prefeitura de Teresina sem informao suciente 10 2013
Senado Federal superior a um dia til 9 11 2013
Prefeitura de Palmas dentro de um dia til 14 11 2013Prefeitura de Macei dentro de um dia til 14 11 2013
Prefeitura de Curitiba sem informao suciente 2013
Prefeitura de Salvador sem informao suciente 11 2013
Prefeitura de So Paulo sem informao suciente 10 2013
Prefeitura de Boa Vista dentro de um dia til 19 11 2013
Prefeitura de Recife sem informao suciente
Prefeitura de Belm sem informao suciente 2013
Prefeitura de Florianpolis dentro de um dia til 29 10 2013
Prefeitura de Macap dentro de um dia til 16 11 2013
Prefeitura de Fortaleza superior a um dia til 14 11 2013
Prefeitura de Porto Alegre sem informao suciente 8 2013
Prefeitura de Cuiab sem informao suciente 11 2013
Governo do Distrito Federal sem informao suciente 2013
Prefeitura de Vitria superior a um dia til 8 11 2013
Prefeitura de Goinia sem informao suciente 11 2013
Prefeitura de Porto Velho superior a um dia til 14 11 2013
Prefeitura de Belo Horizonte superior a um dia til 31 10 2013
Prefeitura de Natal sem informao suciente 7 2013
Prefeitura de Aracaju sem informao suciente 10 2013
Prefeitura de Campo Grande sem informao suciente 2013
Prefeitura de Rio Branco sem informao suciente 11 2013Prefeitura de Manaus superior a um dia til 1 11 2013
Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.
i l d l d l
-
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Figura 2: Percentual da avaliao do princpio atual
Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.
2.3.4 O acessos informaes no assegurado a todos:
Para avaliar a conformidade das pginas de transparncia com o princpio
svel, foi utilizado o programa ASES, do Governo Federal, que analisa a p
HTML e verica se o cdigo est em conformidade com o padro de acessib
de e-MAG. Erros do tipo P1 so problemas de designna pgina que imped
acesso a informao por portadores de necessidades especiais, como, por e
plo, a falta de descrio de uma imagem que impea que programas leito
tela para decientes visuais ditem o que ela representa, o que equivale
d l d l t lTabela 6. Avaliao da e-MAG com o prog rama ASES
-
7/23/2019 2014 05 26 DadosAbertosPB
45/115
de legenda em um lme em outra lngua para quem a
conhece. A Tabela 6 traz a contagem de erros por pgi
transparncia.
Doissites (6,90%) no continham erros P1 quando
sados com o programa ASES: Curitiba (PR) e So Lus
Podemos observar que os erros P1 so os mais presente
pginas de transparncia avaliadas pelo programa ASE
mente dois portais no apresentaram erros desse tipo
tanto, somente esses dois pontuaram no princpio aces
2.3.5. Avanos se vericam no que se refere
disponibilizao de dadosprocessveis por mq
Treze sites apresentaram informaes sucientes para
ber pontuao quanto ao princpio processvel por m
na (44,83%), sendo que sete forneciam somente dow
em XLS, quatro em CSV e dois em XML. Todas as pgin
transparncia observadas so desenvolvidas com tecno
Web, caso contrrio no seria possvel visualiz-las no
gramas navegadores de Internet. A linguagem utilizad
Ente da federao Erros P1 Erros P2 Erros P3
Prefeitura do Rio de Janeiro 19 34 1
Prefeitura de So Lus 0 8 0
Prefeitura de Joo Pessoa 22 5 0
Controladoria Geral da Unio 3 21 0
Prefeitura de Teresina 5 0 0
Senado Federal 12 25 0
Prefeitura de Palmas 1 1 1Prefeitura de Macei 57 0 0
Prefeitura de Curitiba 0 0 0
Prefeitura de Salvador 26 16 3
Prefeitura de So Paulo 6 22 2
Prefeitura de Boa Vista 10 2 0
Prefeitura de Recife 20 3 0
Prefeitura de Belm 37 55 9
Prefeitura de Florianpolis 46 2 0
Prefeitura de Macap 62 51 0
Prefeitura de Fortaleza 27 2 0
Prefeitura de Porto Alegre 8 0 0
Prefeitura de Cuiab 32 4 0
Governo do Distrito Federal 4 18 6
Prefeitura de Vitria 19 9 7
Prefeitura de Goinia 10 1 0
Prefeitura de Porto Velho 12 1 0
Prefeitura de Belo Horizonte 112 56 1
Prefeitura de Natal 18 2 0
Prefeitura de Aracaju 10 3 1
Prefeitura de Campo Grande 25 2 0
Prefeitura de Rio Branco 32 11 0Prefeitura de Manaus 103 24 1
Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.
d l i t d i h d H t t M k L
-
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desenvolvimento dessas pginas chamada Hypertext Markup Language
conhecida pela sigla HTML. Essa linguagem tambm o formato de arquiv
os programas navegadores reconhecem para apresentar ao usurio as p
de transparncia.
HTML no propriamente um formato de publicao de dados, mas s
apresentao de informaes aos visitantes de pginas eletrnicas na Web
signica que esse formato atende as necessidades de visualizao por ser
manos, mas no o processamento por mquina. Para que um sistema poss
cessar as informaes de uma pgina HTML, necessrio um esforo de p
mao manual para que os dados sejam extrados corretamente. Um exe
de formato de processamento mais fcil o CSV (Comma Separated Values
pode ser aberto num programa de planilha eletrnica, como o Libreoice
e o Microso Excel. O CSV tem dados organizados em linhas e colunas, se
primeira linha a do nome dos campos referentes aos dados. Assim, o esfo
processar essas informaes menor que o necessrio em uma pgina H
De fato, um usurio mais experiente no uso de planilha eletrnica pode u
algumas frmulas e criar grcos a partir dos dados no CSV.
A necessidade de maior ou menor esforo humano para que dados sejam
cessveis por mquina est diretamente ligada forma como as inform
so disponibilizadas. Outro exemplo de formato de difcil extrao de dad
PDF (Portable Document Format) onde uma simples ao de copiar e colar
-
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PDF (Portable Document Format), onde uma simples ao de copiar e colar
muitas vezes demanda esforo do usurio na organizao do texto copiado
sa forma, HTML e PDF so formatos que apresentam informaes para hum
mas de difcil processamento por mquina. CSV um exemplo de formato
utilizado por humanos em programas de planilha eletrnica, pois a organi
dos dados em colunas e linhas permite a utilizao de ferramentas desses
cativos, o que signica que os dados so processveis por mquina.
A Tabela 7 contm todos os formatos encontrados na observao das
nas de transparncia. Como essas pginas so desenvolvidas em HTML
formato est marcado para todos os entes da federao. Alm dos form
HTML, CSV e PDF, tambm foram encontrados dados nos formatos XLS/X
controlado pela Microso, e nos formatos abertos XML (eXtensible M
Language) e SQL (Structured Query Language), ambos processveis po
quina. Nessa tabela, os formatos abertos e processveis por mquinas f
marcados com uma estrela.
No foi objeto desta pesquisa avaliar a qualidade dos dados obtido
download, pois o foco estava na experincia do usurio nas pginas de tra
rncia. No entanto, foi avaliada a existncia de dados nos arquivo baixado
caso da Prefeitura de Joo Pessoa, apesar de existir a possibilidade de d
load de dados nos formatos CSV e XML, observou-se que, por algum prob
na pgina no existem dados P
Tabela 7. Avaliao de formatos de publicao
Nome do ente da federao HTML PDF XLS/X CSV XML SQL
Prefeitura do Rio de Janeiro
-
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na pgina, no existem dados. P
tambm foram encontrados dad
SQL para download e, nesse ca
dados estavam presentes. Esse
bm foi o nico ente da federa
fornecia dados em SQL.
2.3.6. O acesso livre, no
discriminao usurio:
Nenhum site discriminava o tip
usurio para acesso aos dado
entanto, a ferramenta do Senad
deral, no site Siga Brasil, possu
tipos de acesso, chamados A
Livre e Acesso Especialista. N
servao, foi utilizada a opo
so Livre, por no exigir cadastro
acesso aos dados.
Prefeitura de So Luis
Prefeitura de Joo Pessoa
Controladoria Geral da Unio
Prefeitura de Teresina
Senado Federal
Prefeitura de Palmas
Prefeitura de Macei
Prefeitura de Curitiba
Prefeitura de Salvador
Prefeitura de So Paulo
Prefeitura de Boa Vista
Prefeitura de Recife
Prefeitura de Belm
Prefeitura de Florianpolis
Prefeitura de Macap
Prefeitura de Fortaleza
Prefeitura de Porto Alegre
Prefeitura de Cuiab
Governo do Distrito Federal
Prefeitura de Vitria
Prefeitura de Goinia
Prefeitura de Porto Velho
Prefeitura de Belo Horizonte
Prefeitura de Natal
Prefeitura de Aracaj
Prefeitura de Campo Grande
Prefeitura de Rio Branco
Prefeitura de Manaus Fon
teeElaborao:Gpopai/Usp,
2014
.
2 3 7 A minoria apresenta os dados em formato no proprietrio
-
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2.3.7. A minoria apresenta os dados em formato no proprietrio
Como assinalado acima, para o stimo princpio, foram vericados os
de formatos disponibilizados para downloadna interface do usurio. Co
HTML um padro aberto, ou seja, que no controlado exclusivament
uma empresa, todas as pginas de transparncia atenderiam ao princpio
proprietrio se considerssemos apenas a linguagem utilizada no dese
vimento das pginas de transparncia. No entanto, considerando o prin
processvel por mquina, para o qual treze sites receberam pontuao
do que sete forneciam somente downloadem XLS, quatro em CSV e do
XML, seis dos sites analisados (20,69%) fornecem arquivos em formatos
proprietrios.
2.3.8. No se sabe se os dados possuem licena:
Nenhumsite declarava explicitamente licena de uso dos dados, seja liv
restritiva. Dessa forma, nenhum estado recebeu pontuao para o prin
livre de licena.
2.4. Ranking dos Websites:
-
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2.4. Rankingdos Websites:
A Tabela 8 contm o rankingdas pginas de transparncia e a pontua
cada um dos oito princpios de DGA. A pontuao 0 (zero) foi substitud
um - (trao) para enfatizar a visualizao dos pontos atribudos. Trs
da federao caram empatados na primeira, segunda e terceira posio
caram na quarta posio, doze na quinta e um na sexta posio. Entre o
caram na primeira posio, houve diferenas na composio da pontu
pois as prefeituras do Rio de Janeiro e de Joo Pessoa pontuaram trs em
cessvel e a prefeitura de So Lus pontuou dois, mas esta foi a nica da
que pontuou em acessvel. No entanto, no grupo das primeiras prefei
Rio de Janeiro est acima de So Lus e logo abaixo Joo Pessoa. Essa o
foi colocada pela quantidade de dados de primariedade que cada um pu
Nas Tabelas 2, 3 e 4, podemos observar que a prefeitura do Rio de Janeir
blica 13 campos dos obrigatrios pelo Decreto 7.185/2010, So Lus publ
e Joo Pessoa, 9.
Dessa forma, podemos pensar que nos grupos das prefeituras na quinta
o, a prefeitura do Municpio de Rio Branco est mais prxima da sexta po
e a prefeitura de Fortaleza est mais prxima da quarta posio.
Tabela 8. Ranking dos portais de transparncia
P i E t d f d P t C l t P i i At l A l P l N di i i t i N i t i Li li
-
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Posio Ente da federao Pontuao Completo Primrio Atual Acessvel Processvel No discriminatrio No proprietrio Licena li
1
Prefeitura do Rio de Janeiro 6 1 - - - 3 1 1 -
Prefeitura de So Luis 6 1 - - 1 2 1 1 -
Prefeitura de Joo Pessoa 6 1 - - - 3 1 1 -
2
Controladoria Geral da Unio 5 1 - - - 2 1 1 -
Prefeitura de Teresina 5 1 - - - 2 1 1 -
Senado Federal 5 1 - - - 2 1 1 -
3Prefeitura de Palmas 4 1 - 1 - 1 1 - -Prefeitura de Macei 4 1 - 1 - 1 1 - -
Prefeitura de Curitiba 4 1 - - 1 1 1 - -
4
Prefeitura de Salvador 3 1 - - - 1 1 - -
Prefeitura de So Paulo 3 1 - - - 1 1 - -
Prefeitura de Boa Vista 3 1 - 1 - - 1 - -
Prefeitura de Recife 3 1 - - - 1 1 - -
Prefeitura de Belm 3 1 - - - 1 1 - -
Prefeitura de Florianpolis 3 1 - 1 - - 1 - -
Prefeitura de Macap 3 1 - 1 - - 1 - -
5
Prefeitura de Fortaleza 2 1 - - - - 1 - -
Prefeitura de Porto Alegre 2 1 - - - - 1 - -
Prefeitura de Cuiab 2 1 - - - - 1 - -
Governo do Distrito Federal 2 1 - - - - 1 - -
Prefeitura de Vitria 2 1 - - - - 1 - -
Prefeitura de Goinia 2 1 - - - - 1 - -
Prefeitura de Porto Velho 2 1 - - - - 1 - -
Prefeitura de Belo Horizonte 2 1 - - - - 1 - -
Prefeitura de Natal 2 1 - - - - 1 - -
Prefeitura de Aracaj 2 1 - - - - 1 - -
Prefeitura de Campo Grande 2 1 - - - - 1 - -
Prefeitura de Rio Branco 2 1 - - - - 1 - -6 Prefeitura de Manaus 1 - - - - - 1 - -
Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.
2.5 Concluses:
-
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Esta pesquisa teve como objetivo fazer a anlise da oferta de dados e inform
relativas execuo oramentria em portais de transparncia de capitais br
ras, alm dosite da Controladoria Geral da Unio e do Senado Federal, o Siga
Buscou-se dar um panorama das informaes ofertadas aos cidados insados em exercer o controle social do oramento pblico considerando, p
palmente, o nvel subnacional, o dos maiores municpios de cada estado.
portante observar que, no Brasil, muitas polticas pblicas importantes s
incumbncia do executivo municipal e, alm disso, os cidados em gera
maior interesse em acompanhar as decises tomadas no nvel local, on
sentem mais afetados por elas.
O carter indito deste levantamento reside na avaliao da oferta de d
em relao aos princpios dos dados abertos , pois entendemos que o reus
dados governamentais ofertados pode colocar o controle social, o empo
mento cidado e o combate corrupo em outros patamares.
No cenrio obtido, vimos que todos os entes pesquisados possuem um p
de transparncia, observando a Lei Complementar 131; no entanto, dece
nante constatar que nenhum ente oferece o detalhamento e a primariedad
vistos no Decreto 7.185/2010, que regulamenta a Lei Complementar 131.
Os dados teis para o controle social efetivo so dados atuais e o arcab
-
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p
legal brasileiro bastante avanado nesse ponto, estabelecendo 24 horas
aps o gasto. Nossites pesquisados, comprovadamente 17% deles obedec
ao limite imposto.
Esperava-se tambm que os portais fossem acessveis e, nesta pesquisa,
mos por avaliar se foram construdos de forma que no exclussem pessoativessem limitaes. Infelizmente, apenas dois dos portais de nosso univers
quisado foram considerados acessveis. Por outro lado, importante ressalta
nenhum dossites pesquisados requisitava login, senha ou qualquer forma d
ticativa ao acesso e, portanto, todos foram considerados no discriminat
Uma das maiores contribuies desta pesquisa foi fazer o levantament
formas e formatos de disponibilizao dos dados cidadania, expressad
dimenses processvel por mquina e formatos no proprietrios. Tod
portais oferecem dados em pginas HTML e a maioria tambm oferece
mentos em PDF, mas ainda que os mesmos sejam adequados para leitura
terpretao por uma pessoa, eles dicultam extremamente o seu reuso s
exemplo, um cidado desejasse utilizar algum sowarede planilha eletr
para fazer clculos.
interessante notar que a discusso do movimento de dados ab
governamentais j inuencia alguns governos e isso foi percebido no un
pesquisado, onde dados tambm so fornecidos de maneira semiestrut
-
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(XLS e CSV) e estruturada, com formatos proprietrios e tambm abertos.
Para nalizar, a inexistncia de licena explcita para o reuso dos dado
portais de transparncia aponta que uma grande discusso sobre a polt
licenciamento de dados no Brasil ainda est por ser feita.
-
7/23/2019 2014 05 26 DadosAbertosPB
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3.1 Objetivos
O objetivo da etapa qualitativa da pesquisa foi avaliar/dimensionar, por me
entrevistas com intermedirios de dados abertos (de oramento, mas no
impacto desses dados no alargamento dos direitos humanos e da cidadan
Brasil. Os intermedirios de dados abertos so aqueles que se apodera
dados e os transformam e recombinam para, ento, reapresent-los ao pb
uma vez que muitos dados no atingiro diretamente os usurios nais29, ou
organizaes ou agentes individuais que de alguma forma processam, ana
e/ou reusam os dados existentes de forma a potencializar o acesso s info
es disponveis sociedade.
Diversos produtos podem ser elaborados com dados abertos por ess
termedirios (uso e reuso): desde artigos jornalsticos ou tcnico-cientc
29Fonte: governoeletronico.gov.br, acesso em set/2013.
3. Etapa
qualitativa
Dados abertos
e oramento
pblico: impactosna percepo de
intermedirios
ferramentas digitais com tecnologias capazes de processar os dados e apr
-
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t-los em outros formatos. nesse cenrio diverso de acesso, uso e reus
dados que partimos da hiptese inicial de que os intermedirios poderia
diferentes nveis de compreenso das polticas de transparncia, dos prin
consensuados relativos aos dados abertos, da legislao que regulame
acesso e das formas prticas de se avaliar se o acesso ou no efetivo quanest diante de uma plataforma digital que disponibiliza os dados. Esse pr
posto se conrmou com as entrevistas, como veremos a seguir.
Considerando esse ponto de partida, buscou-se compreender o acesso,
reuso produzidos por intermedirios de dados abertos referentes ao oram
pblico, ou seja, quais so suas motivaes para trabalhar dados refer
ao ciclo oramentrio, como trabalham, quem pretendem atingir, que tip
informaes mais amistosas esto produzindo e o que sugerem para o ap
ramento dos dados ociais na direo de uma transparncia maior.
A partir dos dados sobre acesso, uso e reuso, buscou-se ento levantar o
tos e impactos dos dados abertos tanto nas rotinas das organizaes quan
promoo de direitos humanos e cidadania, perceptveis, por exemplo, por
de exemplos de incidncias polticas efetivas junto aos poderes legislativo
cutivo, pela promoo de debates pblicos gerados por artigos de mdia o
projetos de formao com movimentos sociais locais.
Considerou-se, na interlocuo, o perodo determinado pela publica
-
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Lei de Acesso Informao, ou seja, de 2011 aos dias de hoje. No entanto, d
existncia de legislaes anteriores, como a abertura dos dados realizad
Portal da Transparncia do Governo Federal em 2004, os entrevistados tr
um perodo mais amplo na reexo sobre a abertura dos dados no pas.
O projeto de pesquisa tambm deniu objetivos especcos, a saber: Identicar as motivaes dos intermedirios para trabalhar com tra
rncia oramentria;
Vericar em que medida esses intermediriossabem o que so dados ab
Vericar como os intermedirios usam e tambm reusam dados aber
Vericar se no reuso dos dados os intermedirios os disponibilizam e
mato aberto;
Levantar as percepes dos intermedirios sobre o impacto do seu t
lho no alargamento dos direitos humanos no Brasil;
Identicar possveis evidncias que sustentem essas percepes;
Levantar sugestes.
No tpico sobre resultados, veremos em que medida os objetivos fora
canados e tambm alguns relatos exemplares que podem sinalizar a nece
de de investigaes posteriores.
3.2 Metodologia:
-
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De acordo com o projeto de pesquisa em tela, objetivou-se com esta investig
Medir a percepo da transparncia oramentria e acessibilidade, e seu im
na vida das pessoas.Se nos remetemos aos estudos de avaliao de po
pblicas, possvel denir melhor os contornos e limites desta pesquisapretende captar percepo e medir impactos. Os estudos de avalia
dem ter como objeto as seguintes dimenses30:
a) Processos: estudos sobre os pontos que favorecem ou dicultam os
cessos de implementao de uma poltica ou programa, a includos
desenhos e dimenses organizacionais e institucionais.
b) Resultados, que englobam:
i) Desempenho (ou resultados em um sentido estrito, outcomes), q
refere aos produtos do programa, tais como denidos em suas m
ii) Impacto: mudanas na situao dos benecirios, provocadas d
mente pelo programa;
iii) Efeitos: outros resultados do programa, sociais ou institucio
esperados ou no, que acabam se produzindo em decorrnc
programa.
30Draibe, 2001 apud Vaitsman, Rodrigues & Paes-Sousa. MDS, Unesco, 2006.
Assim, partiu-se do pressuposto de que pesquisas de avaliao de imp
-
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procuram estabelecer relaes de causalidade identicando mudanas p
vas, negativas ou inexistentes em determinado contexto social a partir d
elemento novo. Neste estudo, as causas de mudana uma mudana po
nas rotinas das organizaes que acessam dados do oramento pblico; e
mudana cultural gerada pela alterao na legislao e forma de acesso aomento pblico seriam a disponibilizao de dados sobre oramento em
mentas digitais.
Posteriormente, a partir da rede de compartilhamento de metodologia
porcionada pela coordenao do projeto Web Foundation , foram incor
dos os conceitos de outcomese impacts, denidos, de acordo com os mat
disponibilizados, da seguinte forma: Outcomes: The results of what has
done (Is anyone better o as a result? Positive and negative outcomes; Unexp
outcomes); Impact: Wider inuence, the demonstrable contribution to societ
importante salientar que, nessa perspectiva, a metodologia desenhad
cialmente teve alguns aperfeioamentos, fruto da dinmica metodolgi
prpria Web Foundation: as reunies com a rede de pesquisadores, bem
a disponibilizao de textos e apresentaes em uma nica plataforma
partilhada, subsidiaram reexes que alteram a forma nal de abordage
31Fonte: Clarifyng terms. Drive compartilhado da pesquisa ODDC. Acesso em 2014.
pesquisa. Por exemplo, o roteiro de entrevistas foi desenhado a partir do m
-
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follow the data (siga os dados)32, buscando levar os entrevistados a con
seus argumentos e conceituaes a partir dos dados, fontes e produtos.
3.2.1 Roteiro de Entrevista:
O roteiro de entrevista (em anexo) foi desenhado a partir do modelo si
dados, de forma a alcanar a percepo sobre os Oito Princpios de Dados
tos sem perguntar diretamente e de imediato sobre conceitos. Primeiram
os entrevistados eram provocados a citar suas fontes de dados e a descre
processo de uso (acesso, problemas, benefcios), bem como os produtos
cretos produzidos (artigos,sowares, pginas eletrnicas, etc.). Posteriorm
deveriam dissertar sobre mudanas na rotina da organizao (ONG, jornda pessoa ( jornalista, ativista) ou seja, quais consultas foram incorporad
trabalho rotineiro, quais produtos (uso e reuso) elaboram e quais as form
disseminao desses produtos. Subsequentemente, eram ento question
diretamente sobre os conceitos (O que so dados abertos? Como dene
32A metodologia follow the data foi sugerida no mbito do suporte da pesquisa na World Wide Web Found
consiste em methods that can be used to understand how data is being used in practice, and to trace the di
actors involved in the use of data Fonte: Follow the data: understanding the social life of data. Drive compada pesquisa ODDC. Acesso em 2014.
reuso? Como avalia os oito princpios?). Por m, o roteiro contemplava a qu
d d i di i d d d b b i
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dapercepo dos agentes intermedirios dos dados abertos sobre o impact
direitos e na cidadania da populao, ou seja, como avaliam mudanas s
observveis a partir da sua perspectiva.
O pr-teste do roteiro foi realizado em novembro de 2013, com membr
duas ONGs (CFEMEA e OKF Brasil), mostrando-se adequado, no necessitajustes relevantes em sua estrutura e contedo. Aps o pr-teste, foram
zadas as demais entrevistas nos meses de novembro e dezembro de 2013
janeiro e fevereiro de 2014. As entrevistas foram realizadas presencialmen
por ferramentas de comunicao digital a distancia (Skype, Hangout Go
etc.) e gravadas para posterior degravao e anlise os entrevistados f
previamente informados de que estariam sendo gravados.
Ressalte-se que o roteiro orienta o entrevistador na interao dialgicbusca de respostas coerentes. Assim, as entrevistas permitem comparabili
mas no se trata de tabular as respostas e correspondncias como em ums
(instrumento quantitativo), mas de encontrar padres de sentido e mapea
versidade nas respostas que possibilitem a elaborao de snteses.
3.2.2. Mapeamento dos Entrevistados:
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O mapeamento dos entrevistados obedeceu a alguns critrios espec
No projeto de pesquisa, foram denidas cinco categorias de intermedir
potenciais usurios dos dados abertos, com atuao de abrangncia nac
que pudessem compor um universo de pesquisa que captasse diferentesde atuao com relao aos dados abertos de oramento: ONGs, jornalista
versidades, hackers33 e o prprio governo. A pesquisadora do Inesc particip
2 Encontro Nacional de Dados Abertos em 201334, onde foi possvel conhe
campo formado por grupos interessados em dados abertos no Brasil, e m
algumas pessoas para entrevistas.
Um segundo momento, aps entrar em contato com algumas organiz
e realizar pesquisa na internet, con