2SUSTAINABILITAS DAN PEMBANGUNAN

PEDESAAN - PERTANIANArthur A. Goldsmith dan

Derick W. Brinkerhoff

Pembangunan pertanian memiliki tiga dimensi berbeda namun terkait yakni: fisik-teknis, ekonomi-keuangan, dan kelembagaan-manusia. Dimensi fisik-teknis mencakup pemanfaatan lahan, teknologi pertanian, penelitian dan penyuluhan, input pertanian, akses pertanian ke pasar, produktivitas dan maksimalisasi produksi, dan sebagainya. Pembangunan pertanian dari perspektif ekonomi-keuangan adalah berkaitan dengan biaya-biaya, faktor-faktor produksi, hubungan perdagangan, kebijakan harga, subsidi, insentif, kredit, laba atas investasi, mekanisme pasar, dan sebagainya. Dimensi ketiga institusional-manusia melihat pada pengetahuan dan keterampilan, organisasi dan manajemen, pelatihan, kemampuan implementasi, hubungan sosial, politik, komunikasi, motivasi, partisipasi, pemerintah daerah, keterkaitan sektor publik-privat, budaya dan nilai-nilai, pengalaman sejarah, dan sebagainya.

Pembangunan pertanian, seperti halnya banyak bidang pembangunan lainnya cenderung berada dalam bidang spesialis teknis dan ekonomi. Bahasa dan perhatiannya telah mendominasi analisis isu-isu sektor pedesaan dan pertanian, spesifikasi sasaran pembangunan pertanian, dan desain program serta proyek untuk mencapai tujuan tersebut. Dimensi institusional-manusia kadang benar-benar diabaikan atau dianggap sebagai sumber masalah atau hambatan dalam mencapai target teknis dan ekonomi, kategori apapun dari dimensi ini tidak didefinisikan sebagai bentuk teknis atau ekonomi. Sebagai contoh, anggota staf Bank Dunia mencatat bahwa, “antara tahun 1976 dan 1980 Bank menginvestasikan sebesar $920 juta untuk proyek pertanian tanpa dana apapun yang dialokasikan untuk pelatihan staf yang diperlukan untuk kegiatan baru dimana proyek-proyek tersebut dijalankan” (Woods, 1987:81). Kajian terkini oleh Ruttan merupakan salah satu upaya untuk membangun integrasi teoritis dari tiga dimensi diatas (Hayami & Ruttan, 1985; Ruttan, 1987). Pendekatan sistem pertanian yang didukung oleh USAID untuk

pembangunan pertanian adalah salah satu contoh upaya eksplisit untuk mengintegrasikan tiga dimensi tersebut secara operasional (lihat Farming Systems Support Project, 1984, 1985, 1986).

Secara umum, pengetahuan tentang pentingnya faktor institusional/ kelembagaan dan manusia dalam pembangunan sosial-ekonomi telah meningkat secara substansial selama kurang lebih 15 tahun terakhir, dan sekarang menjadi wilayah perhatian prioritas oleh lembaga donor dan juga oleh pemerintah negara berkembang (misalnya, Bank Dunia, 1983; Brinkerhoff, 1986; Israel, 1987;. Lewis et al, 1988). Menjadi sebuah teknologi sosial, pengembangan kelembagaan tidak terbelakang di mata ilmuwan tanaman, ekonom pertanian, dan analis ekonomi makro oleh kurangnya spesifisitas, prediktabilitas, dan aturan keras. Meskipun demikian, pengembangan kelembagaan adalah kebutuhan yang sering dianut para pejabat negara berkembang dan menjadi sebuah tujuan yang sering diungkapkan oleh lembaga donor. Sebagai contoh, kebijakan bantuan asing U.S, secara resmi bertujuan untuk membangun dan mempertahankan lembaga-lembaga sosial dan ekonomi yang diperlukan untuk mencapai pertumbuhan secara mandiri” (U.S Congress, 1986).

Tujuan dari pengembangan kelembagaan dimanapun adalah lebih penting dibandingkan di sektor pedesaan dan pertanian, dimana itu terus menjadi sumber dari kebanyakan pekerjaan di negara-negara berkembang. Kecuali untuk bantuan darurat, di mana pengiriman makanan untuk konsumsi tidak dapat dihindari, kebijakan donor menekankan bahwa bantuan untuk pedesaan harus investasi, yang bisa menghasilkan manfaat bertahan setelah dana eksternal habis. Pelajaran kumulatif dari pengalaman tersebut menunjukkan bahwa untuk mendapatkan dampak yang panjang, upaya-upaya donor untuk memperbaiki daerah pedesaan di negara-negara berkembang, dan khususnya pertanian, perlu bekerja sama dengan lembaga-lembaga adat baik di tingkat pusat maupun daerah (lihat misalnya, Esman & Uphoff, 1984). Tidak mengherankan bahwa pada 1990-an, keberlanjutan kelembagaan muncul sebagai salah satu masalah utama bagi manajemen sektoral, serta administrasi

publik dari fungsi-fungsi pemerintahan inti di negara-negara berkembang (USAID, 1988).

Bab ini memperkenalkan topik keberlanjutan kelembagaan, dengan fokus terutama pada sektor pertanian dan pedesaan, meskipun observasinya berlaku sama untuk bagian-bagian lain dari perekonomian. Dalam bab ini kita mulai dengan membahas secara singkat arti dari istilah “sustainability” dan “institution”. Kemudian meninjau studi kuantitatif terbaru tentang keberlanjutan (sustainability), menempatkannya dalam perspektif komparatif.

BEBERAPA DEFINISISustainability/Keberlanjutan

Topik yang luas dari pengembangan “sustainability” jelas bukan merupakan isu baru. Cerita rakyat tentang bantuan luar negeri adalah penuh dengan cerita-cerita tentang peralatan yang tidak pernah dijalankan di lapangan dan pada akhirnya berkarat, beberapa rekomendasi dimaksudkan namun masyarakat lokal mengabaikan, organisasi menyerah. Kritik terkait bantuan pembangunan selalu membantah tentang hal semacam ini (lihat, misalnya, Paddock & Paddock, 1973). Hal ini lebih mudah untuk diperjelas tentang apa yang gagal dan tidak berkelanjutan daripada mencari apa yang berhasil, apa yang berlangsung, dan mengapa. Meskipun demikian, pada pertengahan hingga akhir tahun 1980-an, keberlanjutan muncul sebagai hal berbeda dan mendesak para pembuat kebijakan di lembaga donor dan di negara berkembang.

Hingga dekade terakhir abad kedua puluh, perluasan wilayah pertanian dan penerapan teknik pertanian modern mendapat tempat baru, mungkin tidak bisa diubah, penekanan pada lingkungan alam di negara-negara berkembang, sementara pasar internasional untuk komoditas pertanian mendorong penilaian kembali atas kemungkinan Dunia Ketiga meningkatkan ekspor pertaniannya. Strategi pembangunan konvensional tampak lebih dan lebih menjalankan program mereka, namun pendekatan segar sulit untuk ditemukan. “Aid weariness” atau kelesuan bantuan diantara negara-negara donor dan tingginya tingkat utang di antara penerima (recipient) telah menghambat pencarian

solusi-solusi kreatif. Mencari cara untuk menggunakan sumberdaya pembangunan eksternal dan adat adalah lebih efisien untuk mencapai dampak yang lebih luas dan lebih tahan.

Masing-masing dari disiplin ilmu membagi masalah sustainability dari sudut yang berbeda. Tiga sudut pandang menonjol, masing-masing mencerminkan tiga dimensi berbeda pada pembangunan pertanian seperti dikemukakan sebelumnya. Ilmuwan pertanian cenderung memberikan kerangka masalah sustainability dalam hal dampak jangka panjang dari praktek pertanian saat ini berdasarkan asas sumber daya global. Bahan kimia dan budidaya intensif terkait dengan teknologi revolusi hijau dapat mendegredasi lingkungan dan sumberdaya energi limbah; pemuliaan benih secara scientific dapat mengurangi keragaman genetik asli tanaman, membuat persediaan makanan lebih rentan terhadap penyakit tanaman dan hama. Karena masalah tersebut, agriculturalist dan naturalist semakin peduli untuk mengidentifikasi dan mempromosikan metode budidaya yang dapat melindungi dan meningkatkan aset alam, dengan terus bisa menghasilkan pangan yang cukup untuk memenuhi populasi berkembang (Douglass, 1983; Redclift, 1987).

Bruntland Commission mendefinisikan pembangunan berkelanjutan (sustainable development) sebagai “pembangunan yang memenuhi kebutuhan generasi mendatang tanpa mengorbankan kemampuan generasi mendatang untuk memenuhi kebutuhan mereka sendiri” (World Commission on Environment and Development, 1987:43). Negara-negara seperti Nepal dan Haiti adalah hidup (atau mati) dari pembangunan yang tidak berkelanjutan, dan mewakili cerita sebab akibat karena mereka mengabaikan biaya ekologi kebijakan dan praktik merugikan. Kemerosotan bisa ditimbulkan, dengan penggundulan hutan dan erosi yang menyebabkan kerawanan pangan, kemiskinan, perang kelas, dan akhirnya kerusakan sosial.

Sebaliknya, ekonom sedikit kurang perhatian dengan dimensi ekologi keberlanjutan, sejak pertambangan sumber daya alam dapat dijustifikasi dari sudut pandang ekonomi (Tisdell, 1988). Perhatian mereka adalah bukan semata konservasi, tetapi trade-offs antara pertumbuhan ekonomi dan pelestarian lingkungan (World Bank, 1987). Dengan demikian, ekonom cenderung

terganggu oleh distorsi pasar yang diciptakan manusia yang membatasi pertumbuhan produksi dan lapangan kerja di Dunia Ketiga. Contoh yang paling banyak dari distorsi ini adalah rejimen harga dianggap buruk atau nyaman secara politik yang memberikan hukuman sektor pedesaan di banyak negara berkembang. Ada biaya ekonomi yang diperpanjang untuk kebijakan tersebut. Seperti World Bank (1986:69) catat: “Diskriminasi terhadap pertanian secara berkelanjutan tidak hanya me-realokasi sumber daya pertanian tetapi juga menarik mereka keluar dari itu. Sebagaimana tenaga kerja dan kapital keluar dan kemajuan teknis melambat, kerugian jangka panjang bisa menjadi besar.

Para ahli manajemen cenderung membuat proyek pembangunan atau menyusun unit analisis mereka, dan khawatir tentang keberlanjutan dalam hal bagaimana memenuhi recurrent cost/biaya berulang (Schroeder, 1987) atau secara permanen meningkatkan kapasitas implementasi (Kearns, 1988; Honadle & Klauss, 1979). Manajemen proyek pembangunan telah menekankan pencapaian target yang direncanakan dalam jangka waktu dan anggaran tertentu, sehingga merespon banyak kebutuhan lembaga donor atas akuntabilitas daripada kebutuhan daya dukung negara penerima (recipient). Proyek yang didukung oleh donor, dengan unit pelaksanaan otonom mereka, kadang mengalami keruntuhan “balloon effect” ketika dana eksternal dan penasihat ditarik (Morss et al, 1976:9). Karena mereka biasanya “dikarantina” dan “diproteksi” secara organisasi, dengan anggaran dan staf khusus, proyek-proyek tersebut dapat meninggalkan sedikit jejak pada instansi pemerintah, dan dalam banyak kasus sebenarnya dapat melemahkan mereka dengan menarik talent/bakat terbaik nasional (Bremer, 1984; Honadle & Vansant, 1985).

Meskipun demikian, perspektif manajemen tentang keberlanjutan (sustainability) telah berkembang jauh dari fokus proyek yang sempit, berkembang dengan berkonsentrasi banyak pada program-program yang terintegrasi kedalam lembaga-lembaga negara berkembang (White, 1987) dan tentang bagaimana mempertahankan arus barang dan jasa berkelanjutan ke penerima yang dimaksudkan (Vansant, 1987; Gow, 1988). Dari sudut pandang administrasi, keberlanjutan (sustainability) berarti membangun kapasitas

organisasi untuk bekerja selama jangka waktu yang panjang dan menjamin kelanjutan dari hasil yang berguna dan bernilai bagi kelompok klien.

Para ahli terkait dengan sektor non pertanian membagi kedalam isu-isu keberlanjutan dengan cara mereka sendiri. Misalnya, ahli kesehatan biasanya lebih peduli dengan klien dibandingkan lembaga pelaksana; mereka melihat masalah dalam hal mempromosikan langkah-langkah kesehatan preventif yang terjangkau, dibandingkan dengan hanya perawatan kuratif, langkah-langkah yang memungkinkan masyarakat miskin meningkatkan kesehatan fisik mereka dalam jangka panjang (Stinson, 1987). Tapi masalah mendasar dari sustainability/keberlanjutan dalam kesehatan dan bidang lain adalah terkait erat dengan masalah yang dihadapi para petani dan pemerintah desa.

Benang yang menghubungkan perspektif agro-lingkungan, ekonomi, dan manajemen tentang sustainability adalah lembaga sosial yang efektif, yang harus hadir untuk mengatasi semua tantangan pembangunan saat ini. Misalnya, mengatasi kerusakan lingkungan pertanian modern mungkin diperlukan organisasi ilmiah menyerang masalah penelitian baru, dibutuhkan perusahaan swasta menghasilkan input pertanian yang lebih besar dan lebih canggih, dibutuhkan layanan pertanian memperluas pengetahuan baru, dibutuhkan pemerintah memobilisasi petani untuk mengubah perilaku kolektif dan individual, dan dibutuhkan organisasi petani dalam mengumpulkan dan memasarkan tanaman tidak umum. Bahkan sesuatu yang tampaknya mudah karena reformasi harga memerlukan kemampuan kelembagaan yang cukup untuk menganalisa dan memantau dampak dari harga baru, apalagi mengelola setiap reaksi politik. Dimensi institusional, misalnya, muncul begitu penting untuk keberhasilan program penyesuaian struktural dan pinjaman penyesuaian sektor yang disediakan oleh Dana Moneter Internasional dan Bank Dunia (Brinkerhoff & Hopkins, 1989; Lindenberg, 1989).

Hampir semua masalah dari “keberlanjutan pembangunan (development sustainability)” dimensi kelembagaan memainkan peran kunci. Namun demikian, banyak negara Dunia Ketiga tidak cukup menguasai lembaga dalam bekerja melalui tugas kompleks dan menuntut yang mungkin diperlukan untuk

mengatasi tugas-tugas pembangunan di tahun 1990-an (Brinkerhoff, 1986; Cernea, 1987; Israel, 1987).

Institution/LembagaApa itu lembaga? Konsep ini sifatnya samar dan cenderung

membingungkan. Menurut definisi Huntington (1968:12), lembaga adalah pola stabil, bernilai, berulang dari perilaku. Dengan demikian, lembaga (institution) mencakup aturan atau prosedur yang membentuk bagaimana orang bertindak, dan peran atau organisasi yang telah mencapai status atau legitimasi khusus. Kepentingannya sekarang ditemukan kembali oleh ilmu-ilmu sosial (Maret & Olsen, 1984; Moe, 1984), termasuk sub bidang pembangunan (Nabli & Nugent, 1989). Sebuah contoh dari lembaga berorientasi aturan adalah sistem kepemilikan tanah; sedangkan lembaga berorientasi peran bisa berupa wewenang hukum yang ditetapkan untuk mengadili sengketa yang timbul dari sistem kepemilikan lahan. Keduanya aturan dan peran dapat diinstitusionalisasi, yang pertama sebagai kode hukum atau adat, yang kedua sebagai organisasi kongkrit.

Penting untuk mengingat perbedaan antara kedua jenis lembaga. Bantuan pembangunan pertanian dan pembangunan pedesaan kadang ditujukan untuk mengubah aturan dasar masyarakat desa, misalnya, dengan mempromosikan reformasi tenurial dan redistribusi lahan. Meskipun demikian, ketika para praktisi berusaha untuk membangun institusi yang lebih baik, definisi organisasi yang berorientasi peran biasanya apa yang mereka telah miliki. Sebagai contoh, literatur pembangunan lembaga yang disponsori oleh USAID di tahun 1960-an, memusatkan organisasi (Eaton, 1972; Blase, 1986). USAID (1983:2) membuat ini sebagai soal kebijakan resmi, mengemukakan bahwa “karena lembaga hanya menjadi nyata melalui kebijakan dan tindakan dari organisasi tertentu, banyak upaya pengembangan kelembagaan akan difokuskan pada peningkatan kebijakan dan prosedur organisasi kunci.” Kebanyakan donor lain dan negara-negara berkembang mematuhi definisi yang sama, kadang mempersempit pada arti kolektif formal di sektor publik, seperti kementerian, parastatals, agensi, atau komisi (Brinkerhoff, 1988a). Buku ini

mengikuti bagian konvensi ini, dengan fokus pada lembaga dalam arti organisasi. Namun demikian, kerangka analisis kami mengharuskan untuk secara bersamaan mempertimbangkan efek organisasi pada bentuk perilaku yang telah ditetapkan.

Meskipun demikian, fokus pengembangan masyarakat pada aktivitas yang berorientasi peran menunjukkan sudut pandang lain yang membingungkan, karena “institusi” dalam pengertian ini dapat digunakan secara longgar untuk merujuk pada entitas kolektif formal atau semi-formal. Meskipun tidak semua organisasi merupakan institusi, tapi banyak semua institusi merupakan organisasi. Sebagaimana Perrow (1979:186) kemukakan bahwa: Beberapa organisasi hanyalah..... alat rasional di mana ada sedikit investasi personal dan itu dapat dibuang tanpa penyesalan. Yang lain mengatakan bahwa itu telah diinstitusionalisasi. Mereka mengambil karakter yang khas; mereka menjadi berharga dalam dan dari diri sendiri, bukan hanya atas barang atau jasa yang mereka keluarkan. Orang-orang membangun kehidupan mereka di sekitarnya, mengidentifikasi, dan tergantung. Banyak organisasi pedesaan gagal dengan uji ini. Ketika seseorang menyebutnya sebagai institusi atau lembaga biasanya berbicara tentang apa yang mungkin, dan tidak secara realistis tentang apa yang sebenarnya. Sebuah contoh dari kegagalan ini adalah pengalaman banyak negara-negara berkembang dengan koperasi pertanian, di mana kesenjangan antara apa yang koperasi maksudkan, dan apa yang sebenarnya (Bennett, 1983; lihat juga Uphoff, 1986).

Kontribusi kita berkonsentrasi pada kolektivitas yang dibangun secara formal, tapi tanpa melakukan praduga tentang apakah itu layak disebut “institusi” dalam arti yang ketat. Selanjutnya, fakta bahwa studi kasus cenderung mengabaikan bentuk informal organisasi sosial, seharusnya tidak ditafsirkan sebagai menunjukkan bahwa lembaga-lembaga tersebut kurang penting dalam pembangunan. Maupun seharusnya fokus dari studi kasus tentang lembaga-lembaga tertentu diambil, untuk menunjukkan bahwa seseorang dapat mengabaikan faktor-faktor kontekstual di mana organisasi berfungsi. Untuk memahami keberlanjutan (sustainability), penting untuk menjaga lingkungan yang lebih besar secara jelas.

Keberlanjutan KelembagaanApa itu institusi yang sustainable? Sebenarnya, istilah ini berlebihan,

karena institusi berdasarkan definisinya, adalah pola organisasi sosial berkelanjutan. Tetapi secara praktis, menurut administrator pembangunan entitas kolektif itu memenuhi satu atau lebih kriteria berikut: (1) mereka bisa memulihkan biaya mereka atau bahkan menjadi swadana; (2) mereka mensuplay aliran manfaat terus-menerus; dan (3) mereka bertahan hidup dari waktu ke waktu sebagai unit teridentifikasi.

Apakah ini cukup atau bahkan menjadi kriteria sustainability yang diperlukan, bagaimanapun, biasanya menimbulkan ketidakjelasan. Tentu saja, umur panjang organisasi dengan sendirinya adalah ukuran meragukan, karena tidak menjawab pertanyaan tentang berapa lama waktu diperlukan sebelum suatu organisasi dapat dianggap berkelanjutan. Salah satu pertimbangan yang relevan adalah apakah itu telah melewati krisis penggantian, jika demikian maka telah mencapai apa yang disebut Weber (1947:363) sebagai “routinization of charisma,” sehingga dapat mengabadikan dirinya tidak peduli siapa yang menguasai kantornya.

Swadana (self-financing) juga merupakan indikator sustainability yang dipertanyakan, karena negara-negara berkembang adalah rumah bagi banyak organisasi yang menyediakan layanan penting, tapi yang dimiliki klien adalah begitu buruk dimana mereka tidak dapat mengabadikan diri tanpa subsidi dari luar negeri. Entitas pembangunan yang diinginkan mungkin tidak sustainable dalam arti sempit ini.

Mengingat berbagai kesulitan-kesulitan, kita akan menyusun kembali fenomena sustainability dalam hal sistem (lihat Bab 3). Kami mengusulkan definisi sederhana dan berlaku secara luas sebagai berikut: Keberlanjutan (sustainability) adalah kemampuan dari sebuah sistem untuk menghasilkan output yang cukup sehingga input cukup diberikan untuk meneruskan produksi.

Para pembaca yang terbiasa dengan literatur ilmu sosial akan mengetahui bagian dari konsepsi lama “institutionalization”, dimana Huntington (1968:12) mendefinisikannya sebagai proses dimana organisasi dan

prosedur memperoleh nilai dan stabilitas.” Hal-hal penting untuk diingat adalah bahwa institusi, dipahami dengan baik, selalu melayani satu atau lebih kelompok klien, dimana itu berlaku bagi mereka yang butuh untuk menjaga kedekatan dengan konsumen,” menggunakan terminologi sektor privat (Peters & Waterman, 1982), dan bahwa mereka menjadi peka ketika mereka gagal menghasilkan barang atau jasa secara ekonomi.

Kami ingin menekankan bahwa kami tidak menunjukkan keputusan nilai dalam definisi kami tentang sustainability. Konsep, seperti yang kita gunakan di sini, adalah analitik, bukan normatif. Keberlanjutan (sustainability) hanya mensyaratkan bahwa seseorang menilai output institusi, sehingga mungkin atau tidak mungkin diinginkan untuk pembangunan. Tujuan kami di sini dan di Bab 3 adalah untuk menjelaskan mengapa lembaga kadang-kadang bertahan dan kadang-kadang gagal, tidak memastikan apakah seharusnya mereka lakukan.

CATATAN SEBELUMNYA TENTANG SUSTAINABILITYKebanyakan pengamat akan setuju bahwa terlalu sedikit organisasi

pembangunan pedesaan yang didukung oleh donor internasional selama beberapa dekade terakhir dipertahankan dan diinstitusionalisasi. Tapi dapatkah angka yang lebih tepat diletakkan pada masalah tersebut? USAID saat ini memiliki 212evaluasi proyek yang ditinjau dari perspektif sustainability. Dua puluh enam persen dari proyek-proyek itu (semua selesai pada tahun 1985 atau 1986) mendapatkan peringkat negatif, 56 persen mendapat nilai marginal, dan hanya 11 persen dari proyek yang dianggap memiliki prospek kuat untuk dilanjutkan setelah penghentian bantuan AS (Kean et.al.,1988:31). Proyek pembangunan pedesaan dan pertanian jatuh secara tidak proporsional dalam kategori non sustainable.

World Bank melakukan studi sendiri tentang masalah ini, menggunakan metodologi berbeda tetapi menjangkau hampir kesimpulan yang sama. Mereka menguji kembali dampak evaluasi yang dilakukan pada 31 proyek selama tahun 1979-1985 (27 di antaranya di sektor pertanian) untuk menentukan

bagaimana keberhasilan mempertahankan kegiatannya. Terjadi sekitar tahun setelah proyek berakhir, evaluasi dampak adalah ukuran yang lebih baik terkait sustainability dibandingkan audit kinerja normal. Studi ini menyimpulkan bahwa sebagian besar proyek adalah tidak sustainable (32 persen) atau sustainable secara marjinal (26 persen). Hanya 42 persen dari proyek berhasil mencapai sustainability (World Bank, 1985).

Kedua studi ini tentang institutional sustainability membantu menghitung masalah, tapi temuan mereka memberikan sedikit pengertian tanpa titik perbandingan. Faktanya adalah bahwa organisasi selalu memiliki tingkat atrisi atau gesekan yang tinggi, bahkan di negara maju seperti Amerika Serikat. Tidak ada sektor yang kebal. Perhatikan, misalnya, sustainability perusahaan komersial. Sebuah organisasi profit yang memberikan output kurang biasanya keluar dari bisnis, dan ini terjadi dengan frekuensi yang besar di Amerika Serikat. Konsensus antara akademisi adalah bahwa 65 persen dari start-up gagal dalam lima tahun pertama (Shapero, 1981). Bahkan mereka yang jadi korban mengalami kesulitan melakukan transisi dari di mana pendiri mereka memonopoli fungsi manajemen yang paling penting. Beberapa perusahaan (mungkin Fortune 500) pernah mencapai status dan penetapan yang mencirikan institusi/lembaga.

Perusahaan nirlaba tidak terlepas dari hambatan-hambatan. Misalkan kasus perguruan tinggi di Amerika: dari 516 lembaga pendidikan tinggi yang didirikan di Amerika Serikat sebelum Perang Saudara, 81 persen diantaranya sudah tidak ada di tahun 1920 (Tewksbury, 1932:28). Hal yang sama juga ditunjukkan pada asosiasi sukarela. Sejarah Grange, organisasi petani yang paling menonjol di Amerika pada abad kesembilan belas sebagai ilustrasi. Setelah pembentukan pondok (lodge) pertama di Washington, DC pada tahun 1868, lebih dari 24.000 lodge terbentuk selama tujuh tahun ke depan. Tahun puncak adalah 1875, tapi sudah sekitar 5.000 lodge tidak ada aktivitas. Keanggotaan Grange, yang mencapai 450.000 selama periode ini, turun menjadi 65.000 sejak 1880 (Nordin, 1974).

Penting untuk diingat bahwa keberlanjutan organisasi adalah bukan tujuan itu sendiri, tetapi cara untuk mencapai tujuan pembangunan lainnya.

Beberapa organisasi harus menghilang, entah karena mereka dibentuk untuk melakukan tugas yang terikat waktu dan tidak diperlukan secara permanen, atau karena mereka terbukti tidak mampu melakukan fungsi penting. Karena proyek pembangunan biasanya merupakan eksperimen kebijakan (Rondinelli, 1983), kegagalan institusional juga dapat berfungsi sebagai tujuan pembelajaran, meskipun lembaga pembangunan nasional dan internasional tampaknya memiliki kesulitan menghindari kesalahan masa lalu. Bahwa spekulasi tak terduga seperti proyek-proyek pembangunan biasanya terbukti tidak sustainable adalah tidak bisa dihindari. Tak satu pun dari observasi ini harus menjadi alasan untuk berpuas diri tentang strategi pengembangan kelembagaan saat ini, tetapi mereka berkonsultasi tentang pendekatan apa yang dicoba besok. Tidak ada obat ajaib organisasi.

KESIMPULANKeberlanjutan kelembagaan (institusional sustainability) tidak selalu

merupakan tujuan yang layak, atau bahkan salah satu yang diinginkan dalam beberapa kasus. Masalah eksternal dan internal yang tak dapat diatasi dapat menghentikan hampir semua kelompok formal. Namun demikian, perlu ada kejelasan untuk meningkatkan peluang keberlanjutan/sustainability dalam berbagai kegiatan pembangunan di luar negeri. Dan peningkatan tersebut adalah mungkin, setidaknya dalam kisaran sedang pengaturan negara dan proyek. Banyak pengalaman telah terkumpul selama empat puluh tahun terakhir tentang apa jenis intervensi yang bekerja dan tidak bekerja dalam jangka panjang. Meskipun demikian, banyak dari kesalahan yang sama tampaknya bisa dibuat berulang-ulang. Cerita organisasi cukup pendek di antara badan-badan bantuan asing, dan ada banyak bias untuk membangun institusi, terlepas dari kemampuan untuk benar-benar menjalankan lembaga tersebut.

Untuk negara-negara berkembang dan donor internasional untuk meningkatkan tingkat keberhasilan mereka, mereka perlu memikirkan kembali pendekatan mereka untuk memilih, memperkuat, dan mendukung lembaga-lembaga yang melayani tujuan pembangunan, baik di sektor publik, swasta,

atau sukarela (voluntary). Tugas ini melihat yang baru pada desain proyek dan program serta tingkat integrasi ke dalam organisasi yang ada; pada hubungan atau link antara pelatihan manajemen dan kinerja; pada pengambilan keputusan, kepemimpinan, dan pilihan manajerial; pengembangan strategi pengembangan kelembagaan di tingkat interorganizational; mengevaluasi kondisi lingkungan realistis, mengantisipasi perubahan, dan tidak melampaui batas kelembagaan, dan sebagainya. Perhatian terhadap lingkup ini tidak akan menjamin keberlanjutan kelembagaan, tetapi tetap ada untuk meningkatkan peluang bahwa setiap upaya pembangunan yang diberikan akan terus memberikan manfaat setelah bantuan luar dihentikan. bab-bab berikutnya dalam buku ini akan mendokumentasikan cara di mana tujuan ini telah dicoba di seluruh negara berkembang.

3KEBERLANJUTAN KELEMBAGAAN (INSTITUTIONAL SUSTAINABILITY) :

SEBUAH KERANGKA KONSEPTUALDerick W. Brinkerhoff,

Arthur A. Goldsmith, Marcus D. Ingle,dan S. Tjip Walker

Untuk menjelaskan keberlanjutan kelembagaan, analis biasanya bersandar pada argumen ad hoc. Seperti dibahas dalam Bab 2, faktor-faktor yang mereka tekankan mencakup komitmen tingkat nasional (Heaver & Israel, 1986), khususnya kesediaan untuk menyediakan biaya berulang/recurrent cost (Heller, 1982; Gray & Martens, 1983); gabungan dari lembaga sektor publik dan swasta (Lamb, 1987; Nellis, 1986); dalam sektor publik, delegasi tugas ke berbagai tingkat pemerintahan (Schroeder, 1987); sensitivitas terhadap isu-isu degradasi ekologi dan produktivitas pertanian jangka panjang; dan adopsi sistem manajemen yang mempromosikan pengembangan kapasitas.

Masing-masing penjelasan khusus ini bisa diterima, tetapi semuanya tidak selalu cocok secara bersama atau saling melengkapi. Oleh karena itu, kami mengusulkan sebuah kerangka baru untuk memahami keberlanjutan (sustainability), kerangka yang menggabungkan banyak analisis parsial tentang mengapa lembaga bekerja atau tidak mempertahankan dirinya dari waktu ke waktu. Formalisasi kami menarik secara bebas dari teori sistem (system theory), teori kemungkinan (contingency theory), dan ekonomi politik. Oleh karena itu, kami menyebutnya dengan SCOPE, akronim yang mendasari tiga bentuk penyusunnya. Dalam bab ini kita menguraikan kerangka SCOPE.

Kami menarik dari gagasan bahwa lembaga (institution) adalah sistem. Ada beberapa alasan untuk memulai dasar ini. Pertama, teori sistem cukup umum untuk menutupi mencakup fenomena sustainability dalam institusi dari semua jenis - dari kolektif formal hingga informal. Kedua, teori sistem dikaitkan secara simultan dengan proses-proses internal dan hubungan antara sistem dan lingkungannya. Dengan demikian, memaksa itu mendorong kita untuk melihat berbagai faktor sosial, ekonomi, politik, teknis, dan lainnya yang mempengaruhi sustainability/ keberlanjutan. Terakhir, teori sistem

menekankan hubungan antara unsur-unsur berbeda, sehingga memungkinkan kita menggabungkan aspek-aspek sustainability agro-lingkungan, ekonomi, dan manajerial.

Meskipun demikian, teori sistem memberikan sedikit petunjuk tentang bagaimana menggambarkan hubungan proses sistem internal atau sistem eksternal. Teori kontingensi (contingency theory) mengisi kesenjangan ini. Teori kontingensi memberikan pandangan tentang bagaimana lembaga-lembaga dapat terbaik mencapai kesesuaian dengan kekuatan sekitarnya. Alasan lain menunjukkan teori kontingensi adalah menghindari kecenderungan, yang berkembang dalam literatur tentang keberlanjutan kelembagaan, untuk merekomendasikan semua merangkul tindakan-tindakan umum.

Dalam menganalisis pemeliharaan institusi jangka panjang, maka juga penting mencirikan dimensi kunci dari lingkungan eksternal. Di sinilah ekonomi politik membantu. Aliran pemikiran ini berfokus pada pertukaran sumber daya, dan memberikan cara-cara untuk mengkarakterisasi struktur dan tugas-tugas lembaga. Dengan membantu dalam mengidentifikasi keadaan di mana berbagai jenis sumber daya berbeda akan dihasilkan dan diperdagangkan, itu juga menguatkan pendekatan kontingensi tersebut.

Kita tidak mengklaim telah mengembangkan sebuah teori ketat tentang institusional sustainability, salah satunya muncul secara langsung dari sekumpulan proposisi fundamental. Sebaliknya, SCOPE adalah sebuah perangkat heuristik, dimaksudkan untuk memberikan kosakata dan perspektif yang menggabungkan ide-ide berbeda tentang sustainability. Ini tidak berarti kerangka konseptual kita bersifat ateoritis. Beberapa konsep yang kita dorong secara bersama-sama bersumber dari tiga aliran yang berkembang dengan baik. Dan meskipun asal-usulnya berbeda, semua saling melengkapi, tidak hanya tambal sulam ide.

TINJAUAN TEORITIS S adalah System

Inti dari teori sistem adalah gagasan bahwa banyak fenomena alam dan sosial dapat diperlakukan sebagai sebuah system” - didefenisikan luas sebagai

sekumpulan unit atau unsur yang saling berinteraksi untuk mengkonversi beberapa jenis input ke dalam beberapa jenis output. Para analis menemukan sistem di manapun, dari sesuatu yang sederhana seperti sel biologis hingga sesuatu yang kompleks seperti negara.

Dalam bidang interdisipliner, komparatif seperti pembangunan internasional, ide tentang cara menyatukan analisis menjadi menarik. Dan memang, teori sistem telah lama diterapkan pada topik-topik pembangunan (misalnya, Riggs, 1964; Almond & Powell, 1966). Tapi penggunaan praktis dari teori tersebut telah dihambat oleh sifatnya yang abstrak. Dalam penelusuran arti luas dan umum yang dapat digunakan untuk menganalisis sistem dari segala bentuk, ukuran dan tingkat kompleksitas, disiplin dari ajaran ini telah menciptakan sebuah kosa kata padat. Kami berusaha untuk menghindari sesuatu yang sulit dipahami dari formulasi ini.

Dari sudut pandang ilmu sosial, teori sistem paling banyak digunakan untuk menganalisis lembaga atau organisasi formal, seperti instansi pemerintah, perusahaan bisnis, dan perguruan tinggi. Menurut Hage dan Aiken (1970) bahwa:

1. Teori sistem diciptakan dan terus ada untuk mencapai tujuan bersama yang lebih besar dibandingkan yang bisa dicapai dengan tindakan individu;

2. Teori sistem mengembangkan subsistem khusus untuk membagi tujuan dan meningkatkan efisiensi;

3. Teori sistem menggunakan pola hubungan otoritas dan komunikasi untuk menghubungkan dan mengintegrasikan kegiatan subsistem khusus;

4. Teori sistem bergantung pada transaksi dengan klien luar dan pemasok untuk memberikan input atau menyerap output yang diperlukan untuk mempertahankan dan mengembangkan sistem.Tentunya, sustainability bukan hanya masalah bagi organisasi formal. Ini

juga menyangkut pengaturan kelembagaan yang ditetapkan kurang jelas - seperti jaringan regional pasar pertanian. Salah satu keuntungan dari teori sistem adalah kemampuannya untuk menangani kedua jenis institusi dan berbagai institusi lebih formal. Dalam bab ini, kita akan membahas bagaimana

kerangka SCOPE dapat digunakan untuk menjelaskan keberlanjutan (sustainability) di berbagai lembaga/institusi.

Melihat organisasi manusia sebagai sistem, beberapa definisi kunci perlu diingat (Harrison, 1987):

1. Input (sumberdaya) – bahan baku, uang, orang, informasi dan pengetahuan yang didapatkan organisasi dari lingkungannya dan itu berperan terhadap penciptaan outputnya.

2. Output – produk, layanan, program, dan ide-ide yang semuanya merupakan outcome dari tindakan organisasi. Organisasi mentransfer outputnya ke lingkungan dan menggunakan yang lain secara internal.

3. Teknologi – mencakup task environment (organisasi eksternal dan kondisi yang mempengaruhi operasi dan teknologi utama organisasi, seperti klien, pesaing, pasar) dan general environment (institusi dan kondisi yang memiliki dampak jangka panjang pada organisasi dan tugasnya, misalnya ekonomi, sistem politik, pengetahuan ilmiah, atau kultur nasional dimana sistem tersebut beroperasi);

4. Tujuan - strategi, tujuan, sasaran, rencana pengambil keputusan yang dominan organisasi;

5. Perilaku dan proses - pola perilaku yang berlaku, hubungan antara kelompok dan individu;

6. Kultur - norma bersama, keyakinan, dan nilai-nilai kehidupan organisasi;7. Struktur - hubungan antara individu, kelompok, dan unit yang lebih besar.

Sebuah ajaran penting dari teori sistem adalah keteraturan sistem menurut hirarki. Semua tapi sistem paling sederhana adalah terdiri dari sistem-sistem yang lebih kecil, yang pada akhirnya terdiri dari sistem yang lebih kecil, dan seterusnya. Jadi, sebuah negara merangkul masyarakat, yang mencakup kelompok dan keluarga, dimana itu terdiri dari individu manusia. Salah satu implikasi adalah bahwa setiap lingkungan sistem adalah juga sistem dalam dirinya sendiri. Sistem eksternal mempengaruhi arus input ke institusi, mempengaruhi penerimaan output, dan dapat menstimulasi perubahan dalam operasi internal.

Implikasi lain adalah bahwa bagian-bagian penyusun dari sebuah lembaga dapat dilihat sebagai sub-sistem, dikendalikan oleh kebutuhannya sendiri untuk memperoleh dan memproses sumber daya. Lembaga atau institusi dipengaruhi oleh sub-sistem serta lingkungannya. Biro, kantor, divisi, dan unit lain dapat berkontribusi untuk operasi organisasi yang lebih besar, menentang, atau mengubahnya dari dalam.

CO adalah ContingencyTeori kontingensi (contingency theory) menjadi benang penting dari ilmu

administrasi sejak pertama kali diperkenalkan pada pertengahan tahun 1960-an (Lawrence & Lorsch, 1967; Thompson, 1967). Premis utama adalah bahwa struktur optimal dan gaya manajemen untuk sebuah organisasi adalah bergantung (contingent) pada kondisi eksogen dan tak pasti. Dengan demikian, teori kontingensi berbagi dengan analisis sistem menyangkut lingkungan. Setiap agregasi atau pola perilaku manusia harus dilihat dalam kaitannya dengan kompleksitas kekuatan luar yang mengancam atau meningkatkan kelangsungan dan ekspansinya. Aliran pemikiran ini dalam ilmu manajemen membantah gagasan bahwa setiap model tertentu dari organisasi benar-benar dapat dianggap “terbaik.” Pertanyaan yang muncul adalah, terbaik untuk apa?

Konsep dasar teori kontingensi ini berlawanan dengan asumsi, biasanya dibuat secara implisit dalam teori sosial dan ekonomi, bahwa ada cara optimal membentuk kolektivitas formal. Meski demikian seorang pengamat Weber (1947), tampaknya telah memegang posisi ini, dalam pembahasannya tentang birokrasi, ia menyatakan bahwa superioritasnya memungkinkannya untuk hadir di mana saja dalam masyarakat modern. Birokrasi memang mana-mana. Meskipun demikian, ini tidak harus diikuti, bahwa model birokrasi dianjurkan untuk semua jenis tindakan kolektif.

Sebaliknya, ketika mereka mulai melihat organisasi real secara mendalam, peneliti terkejut untuk mengungkap lebih luas keberhasilan adaptasi dari yang diasumsikan sebelumnya (Burns & Stalker, 1961). Tidak mengherankan, umumnya model Weberian ditemukan efisien dalam memproduksi massal barang atau jasa standar. Sesuai hirarki, peran-peran

didefinisikan secara tepat, dan spesialisasi fungsional, jenis organisasi ini melakukan baik dalam situasi yang kompetitif (jadi penting untuk menghasilkan biaya rendah per unit output), yang dicirikan dengan tugas yang berulang atau repetitive task (sehingga lebih mudah untuk membagi tenaga kerja), dan yang menggunakan teknologi yang stabil (yang berarti inovasi relatif tidak penting). Tetapi model yang sama melakukan sebaliknya dari kondisi ini, di mana biaya adalah pertimbangan yang kurang penting, di mana pekerjaan adalah tidak berulang/repetitive, atau di mana teknologi baru harus cepat diadopsi. Ditemukan bahwa dalam domain ini, bentuk organisasi yang kurang birokratis organisasi adalah cocok.

Proposisi dasar yang muncul dari dari analisis ini adalah sebagai berikut: (1) tidak ada prinsip-prinsip organisasi universal yang tepat pada semua situasi; (2) Keberhasilan dari sebuah organisasi tergantung pada kecocokan dengan lingkungannya; (3) Untuk mencapai ini “kecocokan” sebuah organisasi harus memiliki struktur, strategi, budaya yang sesuai, dan sebagainya. Karena gabungan kontingensi berbeda, apa yang bekerja baik untuk satu perusahaan mungkin tidak cocok untuk perusahaan lain. Poin penting adalah bahwa organisasi harus mampu beradaptasi dengan lingkungannya atau mencari sesuatu yang menguntungkan dimana mereka beroperasi (Katz 8c Kahn, 1978).

Mengingat keragaman kondisi budaya, politik, dan pemerintahan yang berlaku di negara-negara kurang berkembang, teori kontingensi yang menonjol dalam pemikiran saat ini adalah manajemen pembangunan (Kiggundu, 1989; Hage & Finsterbusch, 1987; Moris, 1981). Sebagai contoh, ketika Honadle dan Vansant (1985) mengamati bahwa unit manajemen proyek telah terbukti efektif dalam mengelola proyek pekerjaan sipil atau proyek-proyek pelayanan sosial dengan teknologi umum (seperti kampanye imunisasi), tetapi ada cara tidak efektif untuk memberikan atau menyampaikan layanan, mereka membuat argumen kontingensi. Paul (1982), membuat pandangan bahwa organisasi yang sukses adalah organisasi yang mengetahui tugas-tugas terpusat dan tugas-tugas desentralis. Pada kedua kasus, jalur pemikiran mengikuti alur yang sama: struktur paling efektif dari sebuah organisasi adalah bergantung pada faktor-faktor tertentu yang dihadapi.

P adalah Political, E adalah Economy Istilah ekonomi politik muncul untuk menunjuk pada dua aliran yang

sedikit berbeda. Salah satu penggunaan menekankan bahwa politik dan ekonomi adalah saling terkait dan harus dikaji secara totalitas pada keduanya. Ekonomi politik dalam pengertian ini muncul dari tulisan ekonom politik klasik, dimulai oleh Adam Smith dan berakhir di Karl Marx, yang semuanya menekankan bahwa penciptaan dan distribusi kekayaan adalah tidak hanya urusan pribadi, tapi juga hal-hal penting dari negara. Penerus intelektual mereka hari ini biasanya mengambil posisi radikal, atau setidaknya posisi kritis dari upaya-upaya kontemporer pemerintah untuk mengatur kekuatan pasar demi kebaikan bersama.

Ekonomi politik dalam pengertian lainnya menerapkan mikro ekonomi neoklasik ke perilaku politik. Bersandar pada metodologis individualisme, tradisi ini berfokus pada “manusia politik atau political man” (dan wanita) yang merupakan analog yang tepat dari “economic man.” Ini melihat orang dalam kehidupan publik sebagai pemaksimal utility dan penuh arti. Political man berjalan untuk kantor, suara, bergabung partai politik, dan mendukung kelompok-kelompok kepentingan untuk memajukan kesejahteraan sendiri, karena ia mendefinisikan itu. Sumber intelektual dari tradisi ini adalah Schumpeter (1950), pandangan dasarnya telah diperkuat oleh Downs (1956) dan lainnya. Berbeda dengan jalur ekonomi politik lain, ini lebih sering dikaitkan dengan konservatisme. Pendukungnya cenderung mengambil pandangan penuh prasangka dari sifat manusia dan menjadi skeptis tentang prospek reformasi sosial dan ekonomi melalui tindakan kolektif.

Meskipun ideologi berbeda antara kedua jenis ekonomi politik ini, semuanya bukan tidak cocok secara filosofis. Secara khusus, mereka berbagi asumsi bahwa perilaku politik adalah didominasi oleh pertimbangan ekonomi dan, sebaliknya, bahwa produksi dan konsumsi barang dan jasa adalah dibentuk oleh praktek-praktek hukum dan pemerintah. Satu implikasi penting adalah bahwa sumber daya politik dapat ditunjukkan dalam pengaruh ekonomi, dan sumber daya ekonomi dapat menjadi kekuatan politik. (Ide-ide ini, tentu

saja sesuai dengan teori sistem. Menggunakan bahasanya, pemerintahan dan ekonomi adalah sistem yang saling mempengaruhi.) Dalam alur analisis ini, kami menemukan banyak pandangan tentang bagaimana lembaga berinteraksi dengan lingkungannya, terutama dengan konstituen mereka atau “stakeholder.”.

Kedua bentuk ekonomi politik juga mempertahankan bahwa lembaga-lembaga ekonomi (seperti pasar atau perusahaan) dan lembaga-lembaga politik (seperti legislatif atau birokrasi) memenuhi fungsi sosial secara paralel. Yang paling menonjol dari fungsi ini adalah: (1) meng-agregasi pilihan atau preferensi individual kedalam pilihan atau preferensi sosial; dan (2) mengurangi biaya interaksi atau transaksi antara unsur-unsur dalam masyarakat. Ekonomi politik memiliki banyak alat teoritis untuk mengevaluasi dan menafsirkan seberapa efisien lembaga melaksanakan tugas-tugas ini.

Hal ini tidak mengherankan (terutama dalam pandangan teori kontingensi) bahwa pengaturan politik dan ekonomi adalah sangat berbeda dari kemampuan mereka untuk merangkum preferensi atau menekan biaya transaksi. Misalnya, kasus pengaruh pedesaan terhadap kebijakan ekonomi nasional. Salah satu tantangan yang dihadapi petani tingkat kecil hingga menengah di seluruh dunia ketiga adalah mengatur diri mereka sebagai kelompok penekan yang efektif, cara yang mereka miliki di sebagian besar negara-negara Barat. Semua hal-hal lain sama, para petani memiliki waktu termudah mendorong klaim mereka di negara-negara dengan lembaga-lembaga politik yang kompetitif (seperti India), atau negara-negara yang memiliki sistem ekonomi yang relatif egaliter, khususnya mengenai pembagian properti (seperti Korea Selatan).

PENAWARAN DAN PERMINTAAN EKSTERNALKarena teori sistem menganggap lingkungan kritis, kita mulai dengan

karakteristik interaksi lingkungan dengan sistem. Pengaruh eksternal utama pada lembaga/institusi terjadi melalui faktor produk dan pasar. Ini dapat terjadi baik secara langsung maupun tidak langsung. Pertama, kita membahas pengaruh langsung (direct influence). Ini tidak memerlukan langkah-langkah

intervensi atau faktor-faktor. Lingkungan memiliki efek langsung pada input ke sistem, outputnya, atau struktur dan prosesnya. Yang penting adalah pergeseran dalam jumlah atau valuasi “bahan baku” sistem dan “produk jadi” nya. Sebuah contoh, di mana menteri pendidikan menetapkan persyaratan masuk bagi siswa baru yang tamat sekolah menengah, sehingga memaksa universitas untuk memodifikasi atau mengubah penawarannya, dan pada akhirnya dari fakultas. Praktek internal telah mengubah respon langsung terhadap permintaan eksternal.

Kami menekankan bahwa permintaan (demand) bukanlah sebuah konsep ekonomi yang sempit. Apakah input atau output sistem adalah “layak” lebih dari ukuran obyektif dari tenaga yang dihasilkan atau biaya marjinal. Ini adalah ukuran subjektif dari utilitas. Sebagaimana Porter (1985:3) tekankan ketika berbicara tentang perusahaan bisnis yang mencari keunggulan kompetitif berkelanjutan atas pesaing mereka, “nilai (value) adalah apa yang pembeli bersedia untuk bayar.” Di bidang pembangunan pertanian, “pembeli” adalah tidak selalu jelas, karena mereka berada di industri swasta. Tapi mereka mungkin bahkan lebih penting.

Secara khusus, ini benar ketika “pembeli” adalah elit politik. Sikap mereka menjelaskan bagaimana sistem dapat bertahan sementara menghasilkan beberapa barang atau jasa ekonomi. Misalnya, kontradiksi yang terlihat dari parastatal di Afrika: ini adalah sistem tidak efisien dalam hubungan konvensional - rasio output nyata terhadap input adalah rendah. Kelemahannya dikenal baik, dan memang sering menjadi target donor yang menginisiasi reformasi (World Bank, 1981; Nellis, 1986). Namun, parastatals bertahan. Mengapa? Sebagian karena kontrol politik elit pada ekonomi kunci. Contoh yang sama adalah manajemen pemerintahan dalam produksi pertanian, dimana di banyak negara berkembang terus menjaga harga produsen pada tingkat yang tidak memberi untung banyak (unremunerative) untuk menyediakan pangan murah untuk daerah perkotaan yang menonjol secara politik (Bates, 1981). Dalam hal ini, para elit menilai tenang politik di kota-kota di atas kesehatan ekonomi pedesaan.

Salah satu pengaruh yang paling penting terhadap nilai (value) adalah apakah sistem menghasilkan barang “publik” atau “privat”. Ekonomi politik mendefinisikan barang privat (private goods) sebagai barang yang dapat digunakan secara eksklusif atas dasar individual. Sebaliknya, barang publik (public goods) tidak bisa dipisahkan atau dapat dikonsumsi secara bersama-sama. Cara yang tak dapat dipisahkan berarti sulit untuk mencegah orang lain menggunakan barang setelah diberikan kepada satu orang. Lahan umum, yang tersedia bagi semua penggembala untuk menggembalakan ternak mereka, adalah contoh dari barang yang tak bisa dipisahkan. Penggunaan bersama menandakan bahwa banyak orang dapat menikmati tanpa mengurangi kenikmatan masing-masing. Jalan pedesaan dan bendungan pengendali banjir (tapi bukan lahan umum atau rangeland) adalah contoh barang, dalam batas yang luas, dapat dipakai secara bersama-sama. Sifat khusus dari barang publik telah menarik perhatian baru di lingkup manajemen pembangunan (Ostrom et al, 1988;. Nicholson & Connerley, 1989).

Ada beberapa barang publik murni, tetapi banyak barang yang memiliki unsur nonexcludability (tak dapat dipisahkan) atau jointness of consumption (penggunaan bersama). Terutama barang privat biasanya memiliki beberapa dimensi publik, atau apa yang disebut ekonom sebagai “externality”. Biasanya eksternalitas ini menempatkan biaya tersembunyi (hidden cost) pada masyarakat luas, sebagai contoh seperti yang terjadi dengan arang (charcoal) di Sahel. Bahan bakar ini dibeli dan dijual sebagai barang privat, tetapi pembuatannya memiliki konsekuensi publik karena kerusakan hutan dan penggurunan. Karena pasar swasta tidak bisa membuat perhitungan lengkap atas biaya barang publik, maka mekanisme harga dilempar, dan jadwal penawaran serta permintaan gagal memenuhi di mana mereka seharusnya. Masalah ini adalah alasan utama untuk memberikan peran ekonomi terhadap institusi non market, karena pengaturan alternatif tidak akan memenuhi permintaan tersembunyi dari barang publik atau beban harga yang sepenuhnya memperhitungkan eksternalitas.

Dengan cara yang sama, sebuah sistem yang memasok barang publik dapat memiliki waktu yang sulit untuk menghasilkan dukungan atas outputnya.

Alasannya adalah insentif perilaku individu yang dihasilkan, insentif yang cenderung untuk mendorong “free-riding” atau kelalaian (Olson, 1965). Perencana biasanya meremehkan masalah tersebut. Sebagai contoh, sebuah proyek pembangunan pedesaan terpadu di Jamaika, mencoba untuk melindungi tanah dari erosi (public good) dengan membayar petani lereng bukit untuk membangun teras dan parit (private good). Para petani merasakan sedikit manfaat individu dari konservasi tanah itu sendiri, terutama dalam kaitannya dengan biaya pemeliharaan, dan setelah subsidi proyek dihapus maka menjadi rusak (Blustain, 1985).

Di sisi lain, solidaritas masyarakat atau norma-norma kerjasama lainnya dapat di satu kesempatan mengatasi inersia sosial yang menyertai penyediaan barang publik. Fenomena ini mendapatkan banyak perhatian dalam pengelolaan perusahaan bisnis, di mana upaya sadar saat ini sudah banyak dilakukan untuk mempromosikan apa yang disebut corporate culture yang mendorong orang dalam organisasi untuk menarik bersama-sama demi kebaikan semua (Peters & Waterman. 1982). Hirschman (1984) mencatat bahwa “social energy” menyatukan banyak organisasi akar rumput di Dunia Ketiga. Dalam istilah kami, tindakan kerjasama ini adalah terkait dengan berbagai bentuk nilai, sosial dan budaya serta politik dan ekonomi. Kepatuhan terhadap norma-norma tertentu, seperti pengambilan keputusan konsensual atau pola otoritas terpusat, menjadi sangat penting. Sebuah sistem tertentu hanya dipertahankan jika menghasilkan output orang yang benar-benar menginginkan.

Bagaimana pengaruh tidak langsung (indirect influence) lingkungan terhadap sistem? Berbeda dengan sebelumnya, ini adalah kondisi eksternal, insentif, atau kebijakan yang mempengaruhi proses internal sistem melalui beberapa langkah-langkah intervensi atau faktor-faktor. Misalnya pendidikan dasar. Ini memiliki pengaruh tidak langsung terhadap struktur biaya dari sistem pertanian. Sekolah yang lebih baik tidak akan mempengaruhi harga atau tenaga kerja di tahap pertama, tapi di tahap kedua mungkin meningkatkan produktivitas dan adaptabilitas dari buruh tani (Schultz, 1964) - meskipun bisa diimbangi oleh sikap baru kearah pekerjaan manual yang akan memperketat

pasar. Intinya adalah bahwa tindakan yang jauh, misalnya, keputusan di tingkat nasional untuk menyediakan pendidikan dasar universal, dapat secara tidak langsung membantu menentukan biaya input ke sistem pertanian lokal.

Kami mengklasifikasi tiga jenis pengaruh lingkungan tidak langsung, yang masing-masing sangat penting untuk keberlanjutan (sustainability): stabilitas, fleksibilitas, dan artificiality. Masing-masing akan dibahas, untuk menunjukkan bagaimana ini mempengaruhi apa yang terjadi dalam sebuah institusi.

StabilitasStabilitas (atau laju perubahan) di lingkungan adalah sumber penting dari

pengaruh tidak langsung terhadap sebuah sistem karena memungkinkan kepastian yang lebih besar dalam menetapkan proses-proses internal. Institusi terus berubah sebagaimana hubungan dengan unsur-unsur luar mengalami pergeseran. Perubahan eksternal kecil mungkin memerlukan tidak lebih dari perbaikan rutin di manapun dalam sistem, tetapi perubahan besar dapat memicu sejumlah penyesuaian pada sistem dan terbukti terlalu banyak yang harus ditangani.

Tidak mengherankan bahwa lembaga kadang tersandung ketika mereka menghadapi perubahan lingkungan moderat. Perubahan secara tiba-tiba, semakin sulit untuk diatasi. Satu yang perlu kita lihat dari bencana besar konsekuensi organisasi perang saudara di belahan Afrika dan Amerika Tengah untuk melihat pentingnya tingkat minimum stabilitas sosial dan prediktabilitas bagi lembaga untuk mempertahankan vitalitas mereka.

FleksibilitasFleksibilitas (atau permisif) dalam lingkungan adalah penting karena itu

kondisi kemungkinan perubahan sistem. Sebagai contoh, jika lingkungan kaku, karena norma-norma budaya yang mencegah eksperimentasi, mencoba pola baru dari organisasi internal mungkin keluar dari masalah, menggagalkan kinerja dan mengancam sistem vitalitas. Sebagaimana instabilitas, sumber daya langka yang harus digunakan hingga mengatasi lingkungan tidak fleksibel, mungkin berarti bahwa terlalu sedikit yang tersisa untuk

mempertahankan kinerja sistem. Kekakuan dalam lingkungan biasanya dianggap sebagai rintangan utama bagi organisasi di negara-negara berkembang (Kiggundu, 1986). Tak heran, banyak penangkal diperlukan untuk masalah pembangunan – seperti menuntut reorientasi birokrasi (Korten, 1983), desentralisasi pemerintahan, atau privatisasi.

ArtificialityAspek penting lain dari sebuah lingkungan sistem adalah kesemuannya

(artificiality), atau sejauh mana sumber tersedia (yaitu, di luar lingkungan terdekat). Lingkungan buatan dapat terpelihara, sepanjang tingkat input tinggi dipertahankan. Tapi mereka menimbulkan bahaya bagi lembaga dengan mendorong overexpansion dan ketergantungan eksternal. Sebuah contoh yang baik adalah unit manajemen proyek dibuat untuk melaksanakan proyek pembangunan yang didanai donor. Biasanya, biaya operasional unit-unit ini dibayar dari luar negeri. Sehingga mereka memiliki peralatan lebih banyak dan lebih baik, staf dibayar lebih baik, dan dapat melakukan lebih baik dalam jangka pendek dibandingkan organisasi domestik dengan tanggung jawab yang sebanding. Tapi mereka kadang runtuh ketika dukungan asing dihentikan (Honadle & Vansant, 1985).

Sementara semua proyek donor adalah sistem buatan (artificial system), ada banyak artificiality terkait dengannya. Pada tingkat bawah (low end) apa yang mungkin disebut sebagai seed grant approach, yang biasanya digunakan oleh lembaga swasta seperti Ford and Rockefeller Foundations. Disini, idenya adalah menyediakan beberapa sumber daya penting untuk mempengaruhi lingkungan negara tuan rumah dengan memberikan input utama. Ini terbukti efektif dalam membangun lembaga pendidikan dan penelitian berkelanjutan di India, Meksiko, dan negara-negara lainnya.

Pada tingkat atas (high end) artificiality adalah bypass approach bahwa donor kadang memilih lingkungan negara yang bermusuhan (seperti, Haiti atau Zaire) dengan tujuan menciptakan sistem yang dapat diisolasi dan dikendalikan dari luar. Jenis sistem yang sangat artifisial ini adalah tidak secara serius dimaksudkan untuk bertahan tanpa dukungan asing terus-menerus.

Sebagian besar proyek berada di antara dua hal ekstrem - intervensi untuk membangun jalan pengumpan yang menggunakan tenaga kerja lokal dan teknologi yang sederhana akan cenderung sedikit buatan/artificial (terutama jika pemerintah tuan rumah siap untuk mendukung biaya pemeliharaan), sedangkan proyek pembangunan pedesaan terpadu dengan kredit bersubsidi, layanan infrastruktur, dan pemasaran akan cenderung banyak buatan.

Artifisialitas juga memiliki dimensi ekonomi makro. Dalam beberapa tahun terakhir donor internasional telah mendorong negara-negara berkembang untuk mendapatkan harga yang tepat (World Bank, 1983). Sebagian dari alasannya adalah bahwa sinyal harga terdistorsi menciptakan lingkungan tidak real, yang dalam terminologi kami, meningkatkan sistem buatan/artificial. Sehingga dorongan untuk devaluasi mata uang nasional, peningkatan suku bunga, dan memungkinkan harga merespon kekuatan pasar dapat dilihat sebagai argumen yang berdasar pada ketidakberkelanjutan lingkungan buatan (artificial environment). Nilai tukar tinggi yang tidak realistis menutupi biaya sebenarnya atas impor dan menaikkan kelebihan konsumsi pada input yang dibuat oleh asing. Dislokasi yang dihasilkan membahayakan kemampuan semua lembaga nasional untuk terus membeli input yang mereka benar-benar perlukan.

MENDORONG PERUBAHAN LINGKUNGANBagaimana interaksi yang bekerja dengan cara lain, dari sistem ke

lingkungan? Sistem tidak hanya ditentukan oleh kondisi di sekitarnya. Di antara lembaga-lembaga manusia setidaknya ada pengaruh timbal balik yang menyebabkan penyesuaian dalam pola pengaturan sosial ekonomi. Seperti pengaruh lingkungan terhadap sistem, efek sebaliknya juga bisa langsung maupun tidak langsung. Kedua hubungan diilustrasikan pada Gambar 3.1.

Sebagai contoh, pengaruh langsung terjadi ketika sumber daya tambahan diambil dari lingkungan atau lingkungan dibuat untuk merevaluasi output sistem. Mekanisme yang paling penting untuk menggunakan pengaruh tersebut adalah melalui stakeholder yang dimiliki lembaga – yaitu, individu atau

kelompok yang dapat mempengaruhi atau dipengaruhi oleh tindakan dan praktik dari sebuah sistem. Stakeholder bisa pelanggan atau klien yang membeli barang ekonomi suatu sistem, konstituen yang menggunakan layanan politiknya, atau elit sosial budaya yang menghargai norma-norma. Karena keragamannya, pemangku kepentingan atau stakeholder mempertimbangkan produk dari sebuah sistem secara berbeda. Tapi, secara agregat, mereka menyediakan sarana pada sistem untuk mendapatkan input yang diperlukan untuk mempertahankan dirinya. Seiring waktu, para pemangku kepentingan dapat menyesuaikan penilaian mereka pada sistem dan apa yang dihasilkannya. Kami perhatikan bahwa para praktisi pembangunan kadang underestimate tentang sejauh mana suatu proyek tertentu tergantung pada stakeholder berbeda (yaitu asing), dan overestimate pada dukungan dari stakeholder terdekat.

Gambar 3.1. Interaksi antara lingkungan dan sistem Seberapa sustainable sistem adalah tergantung pada keahliannya dalam

menjaga kesenangan stakeholdernya, baik pada waktu tertentu dan dalam periode lama. Tentunya, satu pendekatan adalah menganalisis lingkungan sistem berdasarkan tingkat “influenceability” (Smith et.al.,1980). Bagaimana sistem mempengaruhi “harga” yang ditetapkan atas ouput? Di sektor privat ini terjadi melalui hubungan publik dan marketing. Jenis aktivitas yang sama juga dapat terjadi di sektor publik. Keberhasilan beberapa perguruan tinggi di Dunia

Ketiga misalnya, harus mengembangkan jaringan eksternal pada alumni, orang tua, bisnis, dan atas semua itu adalah dukungan pemerintah.

Secara tidak langsung, pengaruh sistem terhadap lingkungan terjadi ketika perubahan kelembagaan internal memiliki dampak kedua atas kebijakan atau insentif eksternal. Pengaruh demonstrasi pada pilot project, dimana keberhasilan eksperimen skala kecil mengubah kebijakan publik. Lembaga donor telah memainkan peran disini, dengan mencoba mempengaurhi lingkungan kelembagaan melalui “dialog kebijakan”, persyaratan pinjaman, program penyesuaian struktural, dan beberapa tahap terkait (Brinkerhoff & Morgan, 1989).

Semua interaksi lingkungan yang dibahas diatas (apakah langsung atau tidak langsung, dan apakah dari sistem ke lingkungan atau cara lain) mempengaruhi seluruh pertentangan (hostility) lingkungan. Ini adalah perpaduan pengaruh, lebih sari perpaduan tunggal yang menentukan seberapa banyak tekanan yang mereka tempatkan pada sebuah sistem. Misalnya, permintaan terbatas pada layanan lembaga pemasaran publik, mungkin tidak banyak masalah jika memiliki stakeholder yang kuat dan mendukung dan jika ekonomi tumbuh secara sehat. Seharusnya stakeholder menilai kembali posisi mereka atau ekonomi yang melambat, meskipun demikian, itu akan mengubah secara nyata prospek untuk mempertahankan jenis sistem seperti ini. Faktor yang mendorong permusuhan dirangkum dalam Tabel 3.1.

Tabel 3.1. Faktor-faktor yang berperan terhadap pertentangan lingkunganFaktor-faktor yang

berkontribusi terhadap

pertentangan rendah dalam lingkungan

Faktor-faktor yang berkontribusi

terhadap pertentangan tinggi dalam lingkungan

PENGARUH LANGSUNGTingkat permintaan pada output sistem

Masih adanya tingkat permintaan tinggi; penciptan

Maish adanya tingkat permintaan rendah’ penciptaan

permintaan tidak perlu

permintaan perlu

Sifat output sistem Output bersifat privat, mudah diterjemahkan kedalam nilai atau input

Output bersifat publik; sulit menilai atau menerjemahkan kedalam input

Karakteristik stakeholder

Anggota dari strata sosio-ekonomi rendah, tidak diketahui, kemampuan menciptakan permintaan rendah, konflik kepentingan

Anggota dari elit politik, ekonomi atau sosio-ekonomi, kemampuan menciptakan permintaan tinggi, tidak ada konflik kepentingan

PENGARUH TIDAK LANGSUNGStabilitas Lingkungan stabil

sepanjang dimensi ekonomi, politik dan sosio-kultural

Lingkungan tidak stabil sepanjang dimensi ekonomi, politik dan sosio-kultural

Fleksibilitas Ciri ekonomi, politik dan sosio-kultural lingkungan memungkinkan dan/atau mendukung perubahan sistem

Ciri ekonomi, politik dan sosio-kultural lingkungan tidak memungkinkan dan/atau mendukung perubahan sistem

Artifisialitas Lingkungan menunjukkan tingkat distorsi rendah sepanjang dimensi ekonomi, politik dan

Lingkungan menunjukkan tingkat distorsi tinggi sepanjang dimensi ekonomi, politik dan

sosio-kultural sosio-kultural

Kami ingin menekankan bahwa ada signifikansi operasional dalam hubungan dan interaksi antara organisasi dan komponen-komponen kunci dari lingkungannya. Badan-badan pembangunan lebih diinginkan untuk campur tangan di tingkat organisasi di negara-negara berkembang (meskipun ini berubah). Perhatian mereka dengan sustainability adalah perhatian tentang umur panjang proyek. Alasan atas bias organisasi ini atau spesifik proyek tidak sulit untuk ditelusuri. Interpretasi kontemporer dari sustainability berkembang dari literatur pengembangan lembaga dari tahun 1960-an (Eaton, 1972; Blase, 1986). Ini memperlakukan istilah lembaga sama dengan organisasi, seperti lembaga pelatihan. Kelemahan dalam mendefinisikan sustainability telah dicatat oleh Honadle (1981) dan yang lain menganjurkan pembangunan kapasitas.

Fokus tentang ini menjadi problematik. Dengan sebuah fenomena serumit pengembangan kelembagaan, di mana begitu banyak faktor eksternal potensial yang ikut bermain, salah satu harus menghindari pandangan dangkal tentang organisasi. Hal ini penting untuk menjaga pandangan variabel eksternal (serta internal). Salah satu kelebihan dari kerangka SCOPE adalah menempatkan organisasi dalam konteks sistemik yang lebih besar. Ini berfungsi sebagai pengingat untuk terus memperhatikan hubungan antara institusi dan lingkungan.

DIMENSI PENTING DARI SISTEM INTERNALBeberapa kondisi dalam lingkungan eksternal hanya menetapkan satu

kemungkinan yang harus dipertimbangkan oleh manajer sistem. Faktor internal juga harus dipertimbangkan baik. Keduanya teori sistem dan kontingensi menganalisis banyak karakteristik organisasi atau sistem sosial (Harrison, 1987; Hage & Fmsterbusch, 1987). Dua faktor telah mendapat banyak menerima perhatian, yakni; teknologi dan struktur. Semuanya penting untuk keberlanjutan (sustainability).

TeknologiTeknologi biasanya dipahami merujuk pada penerapan ilmu pengetahuan

atas masalah-masalah praktis, seperti bagaimana mengangkat hasil komoditas pertanian. Namun demikian, terjemahan harfiah dari bahasa Yunani adalah “pemahaman seni (understanding of the art).” Dalam arti luas itu istilah itu kita gunakan di sini. Teknologi memiliki banyak dimensi yang dapat mempengaruhi keberlanjutan (sustainability). Kami akan membahas empat hal sangat penting: variabilitas, frekuensi, skala ekonomi, dan asimetri informasi. (Apakah semua mempercepat atau menghambat suatu organisasi, tentunya bergantung pada faktor-faktor lain.)

Variabilitas dan FrekuensiKedua pertimbangan teknologi ini adalah saling terkait. Variabilitas

menangkap ide tentang bagaimana standar atau kebiasaan teknologi ini. Dengan teknologi yang tidak berubah-ubah, input bisa berubah menjadi output dengan cara yang sama. Pengolahan makanan biasanya didasarkan pada teknologi yang tidak berubah-ubah, seperti halnya pengumpulan informasi untuk survei lapangan. Beberapa teknologi lainnya adalah berubah-ubah dan berubah setiap kali mereka digunakan. Variabilitas sering dikaitkan dengan kecanggihan teknis; teknologi yang lebih rumit, terutama teknologi sosial yang hanya sebagian dipahami, maka menjadi bisa diterima sebagai rutinisasi/kebiasaan. sistem penyuluhan World Bank Training and Visit (T&V), yang membagi pengetahuan pertanian menjadi beberapa bagian berbeda, adalah salah satu contohnya upaya untuk membakukan apa yang biasanya diperlakukan sebagai teknologi non-standar (Israel, 1987).

Frekuensi adalah jumlah waktu pengoperasian tertentu dilakukan. Beberapa prosedur biasanya dilakukan, namun beberapa hanya sekali saja. Misalnya, penyiangan tanaman, cenderung menjadi tugas yang dilakukan berulang secara teratur dibandingkan persiapan lahan. Hal ini dapat membuat lebih sulit untuk diawasi, tapi mungkin lebih mudah bagi pekerja untuk menguasai. Meskipun ada kesamaan antara variabilitas dan frekuensi, pengertian keduanya adalah berbeda.

Keberhasilan Kenya Tea Development Authority adalah instruktif. Para petani yang terlibat dalam skema ini harus memilih daun matang hampir setiap hari. Dengan pengalaman berulang mereka menjadi sangat terampil melakukan ini. Persyaratan teknis tanaman juga menciptakan peluang umum biasa tea official untuk memantau dan membayar petani (Lele, 1975). Invariabilitas dan frekuensi teknologi teh bukan satu-satunya alasan catatan prestasi panjang yang dimiliki otoritas, tetapi mereka telah memfasilitasi kekompakan organisasi internalnya.

Skala ekonomiBeberapa aktivitas sosial dan ekonomi dilakukan terbaik secara ekstensif,

sementara yang lain dilakukan lebih efisien secara terbatas. Faktor yang menentukan adalah skala ekonomi (economies of scale), yaitu, penurunan unit cost produk atau jasa seiring peningkatan volume absolut per period. Banyak kegiatan pembangunan pedesaan mahal karena skala ekonomi yang terbatas. Misalnya, pengembangan metode pertanian cenderung spesifik lokasi. Apa yang bekerja di satu tempat mungkin tidak bekerja di tempat lain di dekatnya. Satu jawaban untuk ini adalah gerakan farming systems research (FSR), yang mencoba menciptakan pengetahuan pertanian yang relevan bagi petani dengan berfokus pada kendala-kendala tingkat mikro.

Ini tidak berarti bahwa skala ekonomi sepenuhnya absen dalam penelitian pertanian. Banyak fungsi masih melakukan yang terbaik dalam sebuah jalur besar; misalnya, studi interdisipliner tanaman yang memerlukan “kritikal besar” dari para ilmuwan. Sebaliknya, negara-negara sering berbuat kesalahan dengan mengabaikan sistem penelitian mereka, menyebar sumberdaya sehingga ada dampak kecil di mana mana. Semakin kecil negara, semakin serius masalah potensial ini (Ruttan, 1982). Untuk menggeneralisasi, lembaga-lembaga di Dunia Ketiga menghadapi tantangan besar untuk mengidentifikasi ekonomi dan skala disekonomi yang relevan, dan muncul dengan tradeoff yang sesuai. Mengingat keterbatasan sumber daya, sangat penting membuat pilihan yang tepat.

Informasi asimetrisMasalah lain terkait teknologi adalah bahwa mereka yang

menggunakannya memiliki akses yang berbeda atas informasi. Ini bertentangan dengan perencanaan, pengawasan, dan penegakan kontrak. Ekonomi politik telah mengembangkan literatur tentang apa yang disebut “moral hazard” dan “adverse choice”.”

Mungkin yang paling penting dari ketidakseimbangan teknologi-informasi dalam bidang pembangunan pedesaan adalah terkait principal and agent - agen-pihak yang berlawanan dalam berbagai persetujuan kontrak eksplisit atau implisit. Bagaimana pemimpin/principal (warga setempat, anggota koperasi, dan sebagainya) memastikan bahwa bawahan/agent mereka (petugas proyek, pemimpin setempat) memenuhi kewajibannya? Agen seharusnya bertindak atas nama pimpinan, tetapi mereka biasanya memiliki kekhawatiran lain yang mendorong mereka untuk menghilangkan kepentingan pimpinan mereka. Karena akses terhadap informasi (dan karenanya memiliki kekuatan) agen sulit untuk membawa kembali kedalam jalur yang telah ditetapkan pimpinan. Bentrokan yang diakibatkan telah mengganggu sustainabilitas atau keberlanutan banyak lembaga-lembaga pedesaan.

Perhatikan misalnya, fenomena “pergeseran tujuan” yang kerap kali terjadi di badan-badan bantuan asing. Petugas proyek, dalam teori, diharapkan bertindak atas nama yang lain (penerima manfaat proyek, pemilih negara asal, dan sebagainya) untuk mendorong kemajuan sosial dan ekonomi. Tapi petugas proyek juga memiliki tujuan karir mereka sendiri. Keberhasilan individual mereka adalah terkait dengan seberapa baik mereka memenuhi kriteria kinerja yang ditetapkan oleh pimpinan atau atasan mereka.

Di sinilah muncul teka-teki. Petugas proyek harus dinilai oleh keberhasilan mereka dalam mempercepat pembangunan. Tapi pembangunan sulit untuk diukur, sehingga standar proxy lain dilakukan. Secara informal, premi dibayar karena kemampuan untuk “memindahkan uang (move money)” (Tendler, 1975). Hal ini cenderung menunjukkan bias sistem pada investasi skala besar dan eksekusi cepat. Mengapa ada orang yang menempatkan banyak upaya dalam menetapkan proyek-proyek kecil, dan tidak akan

menggunakan banyak dana, dan karenanya tidak memajukan posisinya dalam organisasi? Tak perlu dikatakan bahwa apakah agen bukan yang terbaik bagi pimpinan.

Sejarah pembangunan pedesaan dikotori oleh skema yang dimaksudkan baik gagal hancur karena terlalu terburu-buru mendengar orang-orang lokal atau bersentuhan dengan kebutuhan yang mereka rasakan. Tujuan pembangunan (bertindak untuk kepentingan masyarakat miskin pedesaan atau “kelompok sasaran” lainnya) telah digantikan oleh cara-cara (kriteria kinerja internal). Setiap kali para pihak melakukan transaksi ada klaim disonan, dan mereka tidak memiliki pengetahuan dan kemampuan penuh untuk mengontrol setiap tindakan orang lain, karenanya sustainability menjadi beresiko.

StrukturSementara teknologi mendefinisikan cakupan yang layak untuk

menghasilkan output sistem, struktur menetapkan batas-batas sebenarnya disekitar proses itu. Dengan struktur, kita menunjukkan cara sistem ditetapkan - peran, tanggung jawab, dan hubungan individu dengan kelompok yang terlibat. Pasar, perusahaan saham gabungan, parastatal, partai politik, dan menteri pertanian merupakan contoh lembaga yang dapat terstruktur dalam berbagai cara.

Struktur sistem adalah penting karena tiga alasan utama. Pertama seperti teknologi yang mempengaruhi insentif, mendorong beberapa bentuk perilaku dan menghentikan yang lain. Sebagai contoh, agen penyuluhan yang membutuhkan agen-agen lapangan untuk merekomendasikan paket tehnik standar, mungkin dengan cara yang halus untuk mencegah umpan balik dari petani dan mempercepat aktivitas untuk memaksa petani bergerak sejalan dengan dengan program yang telah ditetapkan sebelumnya.

Kedua, struktur penting karena mempengaruhi arus informasi dalam sistem. Ketepatan waktu, informasi yang dapat digunakan adalah sumber daya langka di banyak sistem, dan penetapan struktural berbeda juga berbeda dalam kemampuannya untuk mendapatkan dan menggunakannya secara efektif. Sebuah ilustrasi dari pandangan ini adalah pembentukan monitoring

dan evaluasi terpisah (unit M & E dalam kementerian sektoral. Tanggung jawab mereka adalah mengumpulkan dan menganalisis output proyek dan data untuk memberikan umpan balik tentang kemajuan implementasi dan petunjuk desain proyek kedepan.meskipun demikian, biasanya staf M & E tidak bisa mendapatkan data yang solid. Laporan mereka diabaikan oleh manajer atau perancang proyek. Struktur fungsional kementerian, yang memisahkan M & E dari line operation, memblok penggabungan output dan laporan kemajuan ke dalam pengelolaan produksi barang dan jasa.

Informasi adalah terkait erat dengan persoalan ketiga dari biaya-biaya transaksi. Ini sama dalam sebuah sistem mekanis. Sistem cenderung meminimalkan pengeluaran (waktu, sumber daya keuangan, dan sebagainya) terhadap kegiatan ini (Williamson, 1985). Struktur yang menghasilkan biaya transaksi berlebihan biasanya tidak giat. Ini mungkin menjadi masalah, misalnya, karena beberapa skema pembangunan pedesaan terpadu yang lebih kompleks.

Struktur bisa berbeda dalam berbagai dimensi. Yang paling penting untuk tujuan kita adalah otoritas, formalitas, hirarki, dan sentralisasi.

Hubungan Pertukaran versus Otoritas Perbedaan ini ditekankan oleh Lindblom (1977), membantu untuk

memisahkan market dan lembaga seperti market (market-like) yang mengandalkan pertukaran sukarela dari administrasi atau birokrasi di mana hubungan terikat dengan pola otoritas yang mendasari (pimpinan/bawahan, patron/klien, dan sebagainya). Kebanyakan struktur organisasi menunjukkan kombinasi pertukaran (exchange) dan otoritas (authority). Apakah gabungan tersebut berkelanjutan adalah sebagian bergantung pada output yang dihasilkan. Karena alasan dibahas di atas, maka market atau pasar cenderung menjadi cara yang efisien untuk mengatur produksi dan distribusi barang-barang privat (non publik), tetapi menjadi kurang demikian untuk barang-barang publik.

Pangan menunjukkan bagaimana struktur organisasi dapat dipengaruhi. Pangan ditiadakan, dikonsumsi secara individual, dan dengan demikian sesuatu

itu dapat dibeli dan dijual untuk mendapat keuntungan. Pasar swasta bersedia untuk menangani distribusi, dan di sebagian besar negara mereka mengizinkan itu. Meskipun demikian, pangan juga memiliki dimensi publik, dapat digunakan untuk menghilangkan mlanutrisi di masyarakat yang berpenghasilan rendah dan meningkatkan kesejahteraan bersama. Mengandalkan pertukaran sukarela tidak akan selalu menjamin pangan bisa dibagi dengan adil. Ini adalah salah satu argumen utama untuk menyiapkan struktur non-pasar (koperasi pemasaran, food zone, fair price shop, dan sebagainya) untuk membeli dan menjual bahan pokok, sebagaimana banyak dilakukan negara dunia ketiga. Salah satu kelemahannya adalah bahwa pengaturan kelembagaan seperti itu menciptakan jalan bagi pihak berwenang untuk meluncurkan surplus demi keuntungan mereka sendiri dibandingkan masyarakat.

Struktur non-pasar biasanya bekerja terbaik dalam mensuplai barang-barang publik yang nyata dan dapat digunakan oleh semua orang secara merata. Penelitian tentang organisasi pembangunan di tingkat desa di Yaman Utara (Walker et al., 1983) menemukan mereka terampil dalam membangun sumur-sumur dan jalan, tapi gagal dengan barang-barang publik yang abstrak layanan, atau barang-barang publik yang lebih diskriminatif dalam manfaat, seperti sekolah. Sebuah studi dari kelompok Harambee di Kenya menemukan pola yang sama (Walker, 1984).

Struktur non-pasar juga dapat diperkuat ketika mereka menggunakan barang privat sebagai prasyarat untuk mendapatkan pengaruh untuk menyediakan barang publik (Olson, 1965). Contohnya adalah South Korea’s New Community Movement. Program ini memberikan penduduk desa material bangunan untuk meningkatkan atau bahkan membangun kembali rumah-rumah mereka sendiri. Mereka juga harus menyumbangkan tenaga dan sumber daya lain untuk proyek-proyek konstruksi yang akan menguntungkan seluruh desa. Hasilnya adalah partisipasi akar rumput yang lebih banyak di lembaga-lembaga masyarakat daripada yang ditemukan di banyak tempat (Goldsmith. 1982).

Tingkat Formalitas

Dimensi lain yang penting dari struktur adalah tingkat formalitas, yaitu, sejauh mana struktur ditetapkan dalam aturan formal, tertulis. Koperasi adalah contoh dari struktur yang lebih formal, sementara jaringan pertukaran tenaga kerja traditional adalah contoh struktur yang kurang formal. Struktur formal cenderung memiliki biaya transaksi yang lebih tinggi karena mereka membutuhkan pelatihan, keterbiasaan dengan peran baru, dan sebagainya. Ini mungkin salah satu alasan mengapa mereka sering gagal di negara-negara berkembang (Esman & Uphoff, 1984).

Tingkat HirarkiDimensi ketiga dari struktur adalah hierarki; ini mengacu pada

bagaimana sebuah struktur diatur “secara spesifik” atau “merata”. Spesifik atau merata memiliki banyak manifestasi kongkrit, meliputi: jumlah tingkat organisasi, rentang kendali (berapa banyak bawahan diberikan tanggung jawab), tingkat otoritarianisme, dan intensitas pengawasan. Hierarki sempit atau spesifik cenderung berhubungan dengan tingginya jumlah level/tingkat, rentang kendali yang sempit, hubungan otoritas top-down, dan pengawasan ketat. Hirarki merata biasanya menunjukkan beberapa level/tingkat, rentang kendali yang luas, pengambilan keputusan kolegial, dan pengawasan yang longgar. Hirarki spesifik juga cenderung mendorong arus informasi vertikal, sedangkan hirarki merata memfasilitasi arus informasi horizontal.

Ada tradisi populer dalam pembangunan yang lebih menyukai hirarki yang lebih rata sebagai sebuah prinsip, karena mereka cenderung lebih partisipatif dan kurang birokratis (Montgomery, 1988). Seperti kebanyakan penilaian global mengenai organisasi, ini mengabaikan prinsip dasar teori kontingensi. Mendpaatkan banyak orang bergabung dalam suatu kegiatan adalah kurang diperlukan karena beberapa situasi dibandingkan yang lain – pertimbangkan kebutuhan partisipasi berbeda dari proyek irigasi skala besar versus proyek tubewell skala kecil. Tingkat optimal hierarki (dan aturan birokrasi terkait) dipersyaratkan oleh faktor dalam dan luar dari sistem.Tingkat Sentralisasi

Karakteristik keempat dari sistem struktur adalah tingkat sentralisasi. Ini sering dikaitkan dengan hirarki, tetapi berbeda secara konseptual. Sistem sentralis adalah sistem di mana pengambilan keputusan menjadi terbatas pada sejumlah kecil individu atau entitas; sistem desentralis membagi pengambilan keputusan secara luas.

Sentralisasi menunjukkan salah satu dari dilema klasik dalam teori organisasi (Simon, 1945). Struktur yang menekankan otoritas di pusat memiliki kelebihan karena dapat membuat keputusan secara cepat, memobilisasi sumber daya, dan menjamin homogenitas. Tapi mereka membayar harga. Untuk meningkatkan kemampuan mereka dalam mengumpulkan dan memproses informasi, beberapa organisasi mencoba untuk memperkenalkan unsur-unsur desentralisasi, yang dapat mengambil bentuk seperti dekonsentrasi, devolusi, delegasi, dan privatisasi (Rondinelli, 1981). Struktur desentralis memiliki masalah mereka sendiri, seperti duplikasi, kehilangan kontrol, dan kurangnya koordinasi.

Memecahkan dilema ini adalah sulit. Sebuah contoh penting adalah struktur penelitian pertanian di India. The Indian Council of Agricultural Research memfokuskan perhatian pada masalah pertanian yang penting secara nasional melalui kontrol dana pusat untuk penelitian. Meskipun demikian, banyak penelitian dilakukan pada lembaga sub-nasional, yang memaksa para ilmuwan untuk memperhatikan masalah-masalah tertentu di negara tersebut. Pendekatan ini seimbang hingga batas tertentu, kesatuan tujuan terkait dengan sentralisasi, dan responsivitas yang lebih besar pada desentralisasi (Lele & Gold-Smith, 1989).

Terkait itu, teknologi dan struktur dari sebuah sistem menentukan tingkat kompleksitas internalnya. Teknologi kurang menantang (misalnya terapi rehidrasi oral dalam program kesehatan pedesaan) dan struktur organisasi yang lebih sederhana (seperti sistem penyuluhan T & V), semakin rendah kompleksitas internal. Teknologi canggih (seperti FSR) dan struktur yang rumit (seperti proyek pembangunan pedesaan terpadu multi-sektoral) meningkatkan tingkat kompleksitas.

Secara khusus, kompleksitas dapat digambarkan dalam hal dimensi berikut: (1) jumlah komponen (atau unit); (2) tingkat diferensiasi diantara komponen-komponen; dan (3) tingkat ketergantungan antar komponen. Sistem dengan komponen yang lebih sedikit adalah kurang kompleks dibandingkan sebaliknya. Sistem-sistem dimana komponen tersebut adalah seragam dalam fungsi atau struktur juga kompleksitas lebih sedikit bila dibandingkan dengan sistem dengan komponen yang berbeda. Hal yang sama juga berlaku pada sistem dimana bagian-bagiannya berjalan secara independen satu sama lain, bertentangan dengan sistem yang komponennya atau bagian-bagiannya adalah saling bergantung. (Interdependensi dapat dianggap sebagai situasi di mana berbagai output komponen berfungsi sebagai input pada untuk komponen lainnya.) Tabel 3.2 menggambarkan hubungan antara faktor-faktor yang berkontribusi terhadap kompleksitas.

PILIHAN STRATEGI DAN FORMULASIStudi tentang strategi telah lama menjadi topik dalam ilmu militer.

Namun demikian, sekitar 25 tahun, para mahasiswa dari jurusan bisnis juga mengakui peran dan kontribusi strategi untuk meningkatkan daya tahan dan kemakmuran perusahaan (Ansoff, 1965; Andrews, 1971). Administrasi publik juga mulai menunjukkan perhatian atas ini (Bryson & Roering, 1988), seperti bidang manajemen pembangunan (Paul, 1982; Korten, 1987; Kiggundu, 1989).

Apa itu strategi? definisi yang paling umum merujuk pada rencana permainan jangka panjang untuk mencapai tujuan kelompok, sekumpulan saling terkait dari proyek masa depan yang memiliki implikasi sumber daya utama dan karena ukuran dan kepentingannya, tidak dapat dengan mudah ditinggalkan atau dibalik. Dalam organisasi formal, strategi biasanya dikelola secara sadar. Top manajer atau delegasi mereka terlibat dalam analisis berkelanjutan dan penilaian internal berkelanjutan, mengembangkan skenario alternatif untuk tindakan.

Kami menemukan konsepsi standar strategi yang terlalu terbatas. Untuk satu hal, tidak semua lembaga memiliki rencana strategis resmi. Hal ini benar terutama di sektor yang kurang formal. Untuk yang lain, strategi resmi

biasanya diabaikan atau hanya sebagai jendela. Strategi sebenarnya dari sebuah lembaga, seperti yang ditunjukkan oleh tindakan-tindakannya, mungkin berbeda jauh dengan apa yang tertulis atau dimaksudkan. Jadi kita menggunakan istilah strategi secara lebih luas, pola terlihat dari keputusan yang dibuat oleh aktor utama dalam sebuah sistem (Mintzberg, 1978). Strategi dalam pengertian ini tidak perlu konsisten secara logis. Itu ada di semua lembaga, baik formal maupun informal.

Tabel 3.2. Faktor-faktor yang berkontrobusi terhadap kompleksitas proses sistem internal

Faktor-faktor yang berkontribusi terhadap kompleksitas internal

rendah

Faktor-faktor yang berkontribusi terhadap kompleksitas internal

tinggi

Teknologi

Output adalah barang privat

Output adalah barang publik

Variabilitas rendah atau tidak ada dalam menerjemahkan kapasitas kedalam kinerja

Variabilitas tinggi dalam menerjemahkan kapasitas kedalam kinerja

Frekuensi reguler Frekuensi ireguler atau unik

Insentif pimpinan-bawahan bisa didamaikan

Isu konflik pimpinan-bawahan

Memerlukan beberapa unit untik dihasilkan

Memerlukan banyak unit untik dihasilkan

Tugas sederhana, dapat dipisahkan kedalam sub tugas independen

Tugas kompleks dan membuthkan koordinasi dan integrasi

Struktur Formal InformalHirarki Non-hirarkiSentralis Desentralis

Unit relatif sedikit Unit relatif banyakUnit beroperasi secara independen

Unit beroperasi secara interdependen

Dalam kerangka kami, strategi adalah variabel penting dalam menentukan bagaimana sistem berubah, belajar, dan meningkatkan kemungkinan keberlanjutan (sustainability). Hal ini terkait dengan hubungan dinamis antara kapasitas dan kinerja. Kapasitas adalah kemampuan potensi untuk mengubah input sistem menjadi output. Dengan demikian, itu adalah karakteristik dari sistem secara keseluruhan dan tidak dapat diidentifikasi dengan beberapa unsur tertentu. Ini berarti kapasitas lembaga ini tidak sekedar ditentukan oleh ketersedian manusia dan modal fisik, tetapi juga oleh kemampuan dalam menggabungkan aset ini untuk output yang maksimum. Sebagaimana kualitas yang tersembunyi, maka kapasitas tidak terlihat. Ini tidak dapat langsung diukur, meskipun ada langkah-langkah proxy, seperti gelar akademik atau pengalaman kerja, atau jumlah dan kondisi peralatannya.

Gambar 3.2. Interaksi kapasitas/kinerjaSatu-satunya cara untuk membuktikan seberapa besar kapasitas yang

ada adalah melalui kinerja (performance), terjemahan dari kapasitas menjadi hasil kongkrit, menjadi tindakan. Karena itu terlihat, maka kinerja dapat diukur secara langsung. Dengan demikian, hal ini juga memberikan indikasi kapasitas.

Meskipun kemampuan laten zona pertanian untuk memproduksi pangan dan tanaman tidak dapat diukur pertama, output aktualnya menjadi bukti terbaik yang tersedia. Demikian pula, banyak organisasi negara berkembang terlihat seolah-olah mereka memiliki kapasitas tinggi, berubah menjadi peluru kosong ketika benar-benar diminta untuk bertindak. Interaksi antara kapasitas dan kinerja ditunjukkan pada Gambar 3.2.

Sementara di beberapa sistem tingkat kapasitas adalah tetap, seperti sebuah mesin yang memiliki keterbatasan fisik, kebanyakan sistem manusia adalah tidak. Mereka dapat mengubah kapasitas mereka dengan menunjukkan umpan balik dari kinerja, yaitu, dengan belajar. Dengan refleksi memunculkan kemungkinan mengubah bagaimana sistem dikonfigurasi, yang pada gilirannya dapat memfasilitasi tingkat kinerja baru dan lebih tinggi. Kapasitas tidak dapat secara efektif dibangun tanpa fokus untuk meningkatkan kinerja sistem. Demikian pula, kinerja tidak dapat ditingkatkan kecuali perhatian diberikan pada pengembangan kapasitas. (Kita seharusnya tidak mengabaikan kemungkinan pembelajaran negatif, dimana dimana lembaga mendapatkan kebiasaan buruk yang mengurangi kapasitas.)

Sikap terhadap belajar atau pembangunan kapasitas memberikan kita satu cara untuk membuat perbedaan konseptual diantara strategi. Lembaga atau institusi dapat menekankan dimensi aktif (“melakukan hal yang benar”), atau dimensi reflektif (“melakukan hal yang benar”) (lihat Drucker, 1985). Pola keputusan penting mungkin menekankan efisiensi, atau menempatkan sumber daya secara bersama dengan lebih sedikit buangan, atau mungkin menekankan inovasi dan penemuan kombinasi baru dari sumber lama dan baru yang akan mengubah kapasitas sistem. Dimana dimensi perlu ditekankan dapat berubah dari waktu ke waktu, seiring lembaga tersebut menghadapi tantangan baru dan eksternal (Korten, 1980).

Gambar 3.3. Sistem strategis untuk menerjemahkan kapasitas menjadi kinerjaCiri lain yang membedakan strategi adalah apakah fokus perhatian

internal atau eksternal. Orientasi internal cenderung mengambil lingkungan seperti yang diberikan, menerima kondisi. Pilihan paling penting lembaga menyangkut kontrol dan pemeliharaan. Sebaliknya, orientasi eksternal rentan terhadap keterlibatan lebih aktif dengan lingkungan, survei dan bahkan mungkin mencoba untuk mempengaruhi itu.

Perbedaan antara aktif/reflektif dan internal/eksternal adalah bukan dikotomi. Tidak ada pola real dari keputusan organisasi yang pernah melihat ke dalam atau ke luar. Namun demikian, kami menemukan itu penting mempertimbnagkan empat strategi sistem, yang masing-masing menekankan kombinasi berbeda dari refleksi dan interaksi lingkungan. Ini dapat digambarkan secara grafis dengan matriks dua-dua (lihat Gambar 3.3). Empat strategi adalah tipe ideal, dan dengan demikian tidak sepenuhnya sesuai dengan apa siapa aktor kunci dalam organisasi yang merencanakan atau melakukan pada waktu tertentu. Strategi sebenarnya adalah menggabungkan unsur masing-masing. Kami menunjukkan tipologi ini untuk tujuan konseptual, sebagai alat yang mengambil dua pilihan strategis paling penting, bukan mengesampingkan yang lain.

Seperti dapat dilihat pada Gambar 3.3, keputusan menekankan dimensi aktif, dan fokus secara internal, meliputi apa yang kita sebut sebagai mechanical strategy. Pendekatan seperti itu menunjukkan terjemahan kapasitas dalam kinerja, tetapi dengan sedikit refleksi, baik pada sekill sendiri atau terkait lingkungan lebih besar di mana sistem itu ditemukan. Strategi ini dapat mendorong kemampuan pada tugas-tugas yang jelas, tetapi mengabaikan perubahan eksternal yang memberikan ancaman.

Strategi yang berorientasi secara mekanis, ceteris paribus, lebih mudah untuk dibawa dibandingkan tipe ideal lain karena mereka banyak bergantung pada pengulangan (repetition) dan spesialisasi. Hasilnya bisa efisiensi sempit, sesuatu yang Adam Smith pertama tunjukkan sebagai kunci produktivitas tinggi. Sebuah contoh kontemporer dari keberhasilan penggunaan strategi mekanis adalah pabrik susu AMUL di India (serikat penghasil susu koperasi distrik Kaira), dimana umur dan pertumbuhannya sebagian didasarkan pada fakta bahwa fungsi internal pengiriman susu adalah berulang (Uphoff, 1986: 141-43). Meskipun demikian, pendekatan ini hanya bekerja karena pasar susu yang stabil. Dengan kata lain, ada hubungan yang baik antara organisasi dan lingkungannya. Strategi mekanis yang sama tidak akan berhasil dalam keadaan yang berbeda.

Strategi adaptif (adaptive strategy) juga menekankan aktivitas dengan mengorbankan pembelajaran. Tetapi karena sandaran eksternalnya, yang memungkinkan menemui masalah baru dengan keterampilan dan teknik lama yang dipilih, strategi tersebut mendorong penyesuaian lebih besar terhadap lingkungan. Ketika petani mengolah lahan tanah yang lebih besar atau pedagang menangani banyak makanan mengikuti peningkatan permintaan, sistem pertanian dimana mereka berada adalah menyesuaikan kondisi lingkungan yang berubah. Jenis penyesuaian kuantitatif ini (menggunakan lebih banyak sumber daya, tapi dengan cara yang umum) tidak memerlukan tingkat kemahiran pengetahuan yang dibutuhkan untuk membuat perubahan kualitatif (menggunakan sumber daya dengan cara-cara baru).

Ketika sebuah sistem mengikuti strategi reaktif (reactive strategy), penekanannya adalah belajar tentang bagaimana meningkatkan tingkat operasi internal atau keahlian. Reaksi terhadap gangguan luar cenderung bebalik ke dalam, ke arah inovasi untuk memenuhi kondisi lingkungan yang baru. Sebuah bank kredit pedesaan, mengikuti kenaikan suku bunga tetap, merevisi prosedur pemberian kredit dan memulai kursus pelatihan baru bagi pegawai adalah menerapkan strategi reaktif. Pusat perhatian adalah dalam sistem.

Bandingkan contoh-contoh ini dengan bagaimana mereka terlihat jika aktor yang terlibat memiliki strategi interaktif (interactive strategy) yang dipilihnya. Pada tipe ini, fokus dari refleksi dan belajar adalah lingkungan. Bukan hanya menerima dan menyesuaikan kondisi yang ditentukan secara eksternal, ide di balik strategi ini adalah menjangkau dan mempengaruhi lingkungan. Para gembala akan menyadari bahwa over-grazing adalah sebuah masalah tindakan kolektif dan akan mencoba untuk mempengaruhi lingkungan mereka dengan mengurangi populasi ternak keseluruhan. Masyarakat petani akan mencoba mempengaruhi lingkungannya dengan menarik pemerintah untuk menerapkan kebijakan reformasi tanah. Dan, bank kredit akan mengidentifikasi dan berusaha untuk mengubah faktor eksternal yang membuat kegagalan bagi petani, seperti harga tanaman rendah, kekurangan input komplementer, pasar macet dan lain-lain.

Percobaan awal yang paling dikenal dengan pembangunan pedesaan terpadu semua cenderung mendukung strategi organisasi interaktif. Proyek percontohan seperti Etawah di India atau Comilla sebelumnya Pakistan Timur (Bangladesh) harus menumbuhkan konstituen eksternal. Mereka berhubungan dengan patron yang ada di posisi pemerintah kunci (Blair, 1981:47-50). Pemimpin proyek generasi kedua tidak memiliki bakat kewirausahaan dari para pendahulu mereka. Di antara penjelasan untuk daya tahan terbatas proyek-proyek seperti tersebut bahwa, meskipun niat baik, mereka telah pindah jauh dari strategi interaktif demi mempertahankan jembatan ke arena politik yang lebih besar.

Kerangka SCOPE yang dianut, bahwa strategi real menggabungkan dimensi mekanis, adaptif, reaktif, dan interaktif, dan bahwa gabungan optimal tersebut adalah sebuah keputusan kontingen. Tidak ada satu pun dari tipe ideal kami jadi terbaik bagi lembaga. Belajar adalah mengabiskan waktu dan berisiko, dan itu menarik sumber daya jauh dari kinerja yang diperlukan untuk menghasilkan output yang akan mempertahankan kelayakan sistem. Berapa banyak pembelajaran yang sesuai tergantung sebagian pada kompleksitas dari dua unsur kontingen internal (teknologi dan struktur), dan pertentangan

lingkungan eksternal – dimana masing-masing mempengaruhi aktivitas dan refleksi secara berbeda.

IMPLIKASI BANTUAN PEMBANGUNAN BERBASIS KEBIJAKAN Ketidakpuasan atas kinerja dan keberlanjutan proyek pembangunan telah

mendorong para donor dalam beberapa tahun terakhir untuk beralih ke alternatif non-proyek. Menggunakan bahasa kerangka SCOPE, upaya ini adalah untuk mengubah parameter lingkungan, yang bertentangan dengan proses internal dari sistem yang lebih kecil, terbatas yang ditargetkan oleh pendekatan proyek. Alasannya adalah bahwa tidak masalah seberapa besar kapasitas sistem, lingkungan yang tidak bersahabat dapat mengurangi kinerjanya pada tingkat yang dapat diterima. Pengenalan dampak besar lingkungan, bantuan finansial berbasis kebijakan telah mendapatkan popularitas, tujuannya untuk membuat lingkungan tidak menyimpang dengan memungkinkan pasar bermain lebih bebas. Structural Adjustment Loans dari World Bank adalah contoh paling jelas dari arah baru ini.

Ironisnya, intervensi non-proyek biasanya tidak berkelanjutan (unsustainable), karena artifisialnya. Seperti dikemukakan sebelumnya, artifisialitas adalah fungsi dari kompleksitas, intensitas, dan ukuran dari sebuh sistem. “Dialog Kebijakan” untuk mempengaruhi iklim ekonomi secara keseluruhan di negara tuan rumah (host country), biasanya berasumsi terlalu banyak pada kecanggihan dan upaya nasional (Paul et al., 1989). Reformasi domestik mungkin memerlukan keterampilan administratif yang tidak dimiliki. Skala mobilisasi sumberdaya mungkin tidak realistis mengingat dukungan sumber daya negara, sementara monitoring sesuai dengan persyaratan mungkin memerlukan informasi yang tidak ada. Dihadapkan dengan banyaknya faktor yang sebagian besar tidak terkontrol yang berkontribusi terhadap permusuhan lingkungan, stakeholder eksternal biasanya memiliki sedikit pengaruh untuk membuat lingkungan lembaga menjadi lebih ramah (Lindenberg, 1989).

Bergerak dari organisasi ke lingkungan yang lebih luas menimbulkan beberapa kesulitan operasional lainnya. Pertama, menjangkau kolektivitas

formal, yang dapat diperlakukan sebagai entitas pengambilan keputusan badan, menunjukkan lompatan signifikan dalam kompleksitas. Pada tingkat lingkungan, manajemen strategis membutuhkan koordinasi lebih pada keputusan dengan tujuan keberlanjutan/sustainability.

Kesulitan kedua muncul secara langsung dari yang pertama. Ditas organisasi tunggal, lokus tanggung jawab manajemen menjadi kabur dan sulit untuk diidentifikasi. Sedikit manajer bersedia atau mampu mengambil tanggung jawab atas kinerja sistem; terlalu banyak faktor di luar kendali mereka. Mengambil pandangan sistem lebih luas membutuhkan manajer yang baik dalam melobi, mempengaruhi, dan berpolitik; namun banyak dari para manajer di negara-negara berkembang lembaga sektor publik berkonsnetrasi hampir 100 persen pada kontrol internal (Rondinelli, 1982; Kiggundu, 1989).

Ketiga, adalah masalah penetapan batasan-batasan. Organisasi menawarkan batasan jelas antara di dalam (inside) dan diluar (outside), batasan itu sesuai dimana manajer bertanggung jawab untuk itu dan sebaliknya. Namun demikian, perspektif sistem mendorong untuk melihat keterkaitan dan interaksi; itu menjadi masalah dalam memutuskan kapan dan di mana harus berhenti. Seringkali, insentif yang melekat dalam situasi tertentu mencegah untuk melihat lebih jauh.

Keempat, dan terkait dengan semua itu, sudut pandang lngkungan dan sistem yang lebih luas menarik sejumlah stakeholder dan klien. Melihat keberlanjutan (sustainability) mencakup petani, tengkulak, pemasok input, dan sebagainya, meningkatkan kelompok yang perlu diperhatikan. Selanjutnya, hal itu menimbulkan masalah persaingan dan konflik di antara konstituen ini. Sebagaimana pengalaman ditunjukkan, seseorang tidak bisa berasumsi bahwa kepentingan semua orang akan bersama-sama secara harmonis.

Keberlanjutan kelembagaan (institutional sustainability) adalah sebuah fenomena yang kompleks dan membutuhkan berbagai intervensi. Menargetkan organisasi individu adalah masih penting, tetapi perlu dilakukan baik sebagai bagian dari sekumpulan tindakan lebih besar dan dengan pengakuan bahwa faktor penting akan selalu ada di luar target tertentu. Perspektif tingkat sistem

dapat membuka mata terkait jenis hubungan dan interaksi yang sebaliknya mungkin terabaikan.