BAB II RUANG LINGKUP ADMINISTRASI DAN MANAGEMEN

I. Standar Kompetensi Mendeskripsikan dan memahami Konsep-konsep dasar perkembangan Ilmu Administrasi, Ruang Lingkup Administrasi, Proses dan Fungsi administrasi, Interaksi Administrasi dengan Lingkungan, serta Hubungan Administrasi dengan Organisasi

II. Kompetensi Dasar Mendeskripsikan Ruang lingkup Administrasi dan manajemen

III. Waktu IV. Pertemuan V. Materi

: 4 X 50 : 3 dan 4

A. Administrasi sebagai ilmu (science) dan seni (art) Administrasi sebagai ilmu pengetahuan (science) baru berkembang sejak akhir abad yang lalu (abad XIX), tetapi adminitrasi sebagai suatu seni (art) atau administrasi dalam praktek, timbul bersamaan dengan timbulnya peradaban manusia. Sebagai ilmu pengetahuan, administrasi merupakan suatu fenomena masyarakat yang baru, karena baru timbul sebagai suatu cabang dari I1mu-ilmu Sosial, termasuk perkembangannya di Indonesia. Sekalipun administrasi sebagai ilmu pengetahuan baru berkembang di Indonesia, dengan membawa prinsip-prinsip yang universal, akan tetapi dalam prakteknya harus disesuaikan dengan situasi dan kondisi Indonesia dengan memperhatikan faktor-faktor yang mempunyai pengaruh (impact) terhadap

perkembangan ilmu administrasi sebagai suatu disiplin ilmiah yang berdiri sendiri. Pengembangan di bidang administrasi dalam rangka peningkatan kemampuan administratif (administrative capability), bukan saja diperuntukkan dalam lingkungan pemerintahan saja, tetapi juga bagi organisasi-organisasi swasta, terutama dalam rangka pelaksanaan pembangunan nasional. Administrasi sebagai ilmu pengetahuan termasuk kelompok "applied sciences", karena manfaatnya hanya ada apabila prinsip-prinsip, rumus-rumus dan dalil-dalilnya1

diterapkan untuk meningkatkan mutu berbagai kehidupan bangsa dan negara. Sedangkan adaministrasi dalam praktek atau sebagai suatu seni pada jaman modern ini merupakan proses kegiatan yang perlu dikembangkan secara terus menerus, agar administrasi sebagai suatu sarana untuk mencapai tujuan benar-benar dapat berperan seperti yang diharapkan. Siagian (1989) mengungkapkan Administrasi sebagai proses kerja sama bukan merupakan hal yang baru karena ia timbul bersama-sama dengan timbulnya peradaban manusia. Tegasnya, administrasi sebagai seni merupakan social phenomenon Perlu dijelaskan bahwa administrasi sebagai ilmu pengetahuan tidak lepas kaitannya dengan ilmu-ilmu sosial lainnya. Adapun Ilmu Sosial yang mempunyai kaitan erat dengan Ilmu Administrasi adalah Ilmu Politik, Ilmu Hukum, IImu Ekonomi, Sejarah, Ilmu Jiwa, Filosofi, Antropologi dan Ethnologi.

B. Penggolongan Ilmu Administrasi Administrasi dapat dibedakan dalam 2 golongan yaitu: 1. Administrasi Negara (Public administration) yaitu kegiatan-kegiatan/

proses/usaha di bidang kenegaraan. a. Yang dimaksud dengan Public administration menurut Pfiffner dan Presthus, bahwa Public administration is a process concerned with carrying out public policies (Administrasi Negara adalah suatu proses yang

berhubungan dengan pelaksanaan kebijaksanaan Negara). b. Dimock mendeflinisikan sebagai berikut: Public Administration is the activity of the State in the exercise of its political power. (Administrasi Negara adalah kegiatan negara dalam melaksanakan kekuasaan/kewenangan politiknya). 2. Administrasi Swasta/Niaga (Private/Business Administration), yaitu kegiatankegiatan/proses/usaha yang dilakukan di bidang swasta/niaga. Dalam bidang Administrasi Niaga (Business Administration) dapat diartikan sebagai berikut: Administrasi Niaga adalah kegiatan-kegiatan organisasi Niaga dalam usahanya mencapai tujuan yaitu mencari keuntungan (profit making). 3. Perbedaan Administrasi Negara dan Administrasi Swasta/Niaga. Di bawah ini dijelaskan ruang lingkup kegiatan antara Administrasi Negara dan Administrasi Swasta/Niaga.2

ADMINISTRASI NEGARAbaiknya kepada masyarakat (public service).

ADMINISTRASI SWASTA/NIAGAbesarnya (profit motive).

1. Bertujuan memberikan pelayanan yang sebaik- 1. Bertujuan memperoleh keuntungan sebesar-

2. Dalam mencapai tujuan dilakukan berdasarkan 2. Dalam mencapai tujuan dilakukan dengan ketentuan/peraturan perundang-undangan yang berlaku (legalistic approach). kebijaksanaan yang bersifat menguntungkan (tidak sangat terikat dengan ketentuan yang telah diterapkan). 3. Dalam kegiatannya mengutamakan kebenaran sesuai dengan prosedur yang telah ditentukan (birokrasi bureaucracy). 4. Cara kerjanya dianggap kurang efisien (inefficient). 5. Bersifat monopolistik karena mengutamakan kepentingan umum (no competition). 5. Dalam kegiatannya bersaing bebas (free competition). 3. Tidak selalu terikat dengan prosedur yang berlaku, tetapi mengutamakan hasil yang dicapai. 4. Cara kerjanya sangat efisien (efficient).

6. Dalam kegiatannya ditujukan bagi kepentingan 6. Dalam kegiatannya tidak mempertimbangkan kesejahteraan rakyat banyak (social welfare), misalnya pembuatan jalan/jembatan, pengairan, kesehatan, dan lain-lain. kepentingan kesejahteraan rakyat tetapi memperhitungkan kepentingan kesejahteraan individu atau kelompok.

C. Perbedaan dan Kesamaan Arti Administrasi dan Managemen Di bawah ini dikemukakan beberapa pendapat yang tidak membedakan arti administrasi dan managemen atau penggunaannya saling berkaitan. 1. Pendapat yang mempersamakan arti Administrasi dan Managemen. a. Newman, jelas-jelas tidak membedakan antara administrasi dan managemen. Apa yang dimaksud dengan pengertian administrasi, termasuk pula pengertian managemen. b. Dimock, mengemukakan dua kata itu saling terkait, ia mendefinisikan administrasi sebagai Administration (or management) is a planned approach to the solving of all kinds of problems in almost every individual or group activity both public or private (Administrasi atau managemen) adalah suatu pendekatan yang terencana terthadap permecahan semua masalah yang kebanyakan terdapat pada setiap individu atau kelompok baik negara atau swasta). 2. Pendapat yang membedakan arti administrasi dan managemen.3

a. Farland membedakan arti administrasi dan managemen sebagal berikut: Administration refers to the determination of major aims and policies, whereas management refers to the carrying out of operations designed to accomplish the aims and effectuate policies (Administrasi ditujukan terhadap penentuan tujuan pokok dan kebijaksanaannya, sedangkan managemen ditujukan terhadap pelaksanaan kegiatan dengan maksud menyeliesaikan/mencapai tujuan dan pelaksanaan kebijaksanaan). b. Ordway Tead juga tegas-tegas membedakan arti admiraistrasi dan managemen. Hal ini dikemukakan oleh Farland, berikut Administration is the process and agency which is responsible for the determination of the aims for which an organization and its management are to strive ... etc (Administrasi adalah suatu proses dan badan yang bertanggung jawab terhadap penentuan tujuan, di mana organisasi dan managemen digariskan, dan sebagainya). Menurut Ordway Tead, administrasi sebagai suatu proses dan badan yang bertanggung jawab terhadap penentuan tujuan, di mana organisasi dan managemen digariskan, di sini sifatnya menentukan garis besar daripada suatu kebijaksanaan dan pemberian pangarahan (general policies), sedangkan pada managemen, prosesnya ialah bagaimana secara langsung kegiatan kegiatan itu diiakukan untuk merealisasi suatu tujuan, dengan mengatur tindakan-tindakan itu agar dapat tercapai tujuan itu. 3. Hubungan antara Administrasi, Organisasi dan Manajemen. berdasarkan atas teori Qrdway Tead dan Dalton Mc. Farland, dapat disimpulkan bahwa Administrasi terdiri atas Organisasi dan Managemen. Apabila mempelajari teori Dimock & Koenig, inti daripada Managemen ialah kepemimpinan (leadership is the key to management). Dalam hubungannya dengan proses pengambilan keputusan (decision making process) yang mempunyai tanggung jawab dalam pengambilan keputusan ialah kepala/pimpinan. Oleh karena itu dikatakan bahwa inti daripada kepemimpinan ialah pengambiian keputusan. Selanjutnya dalam proses pengambilan keputusan, aleh Pimpinanyang perlu dipertimbangkan ialah hubungan antar mannusia (human relation), terutama hubungan antara pimpinan dan Bawahan, sebagai staf pimpinan. Dalam hal ini perlu dipertimbangkan sejauh manakah bantuan dari pihak bawahan (staf) kepada pimpinan4

dalam proses pengambilan keputusan. Oleh karena itu dikatakan dikatakan bahwa inti daripada pengambilan keputusan ialah hubungan antara manusia (Human relation)

Keterangan: l. Administrasi 2. Organisasi 3. Managernen. 4. Kepemimpinan 5. Pengambilan Keputusan 6. Hubungan antar manusia

D. Pengelompokan bidang Administrasi dan Teknis Fungsional: 1. Dalam pelaksanaan tugas pekerjaan baik oleh Pemerintah maupun Swasta/ Niaga, dalam teorinya dapat dibagi atas: a. Bidang Administrasi. b. Bidang Teknis Fungsional. 2. Pada Bidang Administrasi dapat dikelompokkan: a. Administrasi Umum. b. Teknik-teknik pengelolaan/ Teknik-teknik manajemen (management techniques) c. Administrasi bidang pembangunan. 3. Administrasi Umum (general adminitstration): a. Menurut penggolonganya Administrasi Umum dapat dibagi atas:5

1) Administrasi Negara, 2) Admiristrasi Swasta/Niaga, Administrasi Negara dapat dibagi atas: - Administrasoi sipil Negara (Public Military Administration) - Administrasi Militer Negara (Public Military Administration). - Administrasi Niaga Negara (Public Business Administration). b. Menurut pengertiannya Administrasi Umum itu terdiri atas: Organisasi dan

Managemen (lihat penidapat O. Tead),. Beberapa pendapat mengatakan bahwa inti daripada Administrasi adalah manajemen. c. Menurut aspek-aspek yang berlaku terhadap semua tingkatan Managemen, baik Managemen tingkat atas (Top Management), Managemen tingkat Menengah (Middle Management) dan Managemen tingkat bawah (SupervisorylLower Management, meliputi: 1. Kepernimpinan (leadership). 2. Koordinasi (coordination). 3. Hubungan antar manusia (human relation). 4. Komunikasi (communication). 5. Hubungan masyarakat (public relation). 6. Pengambilan keputusan (decision making). 7. Perencanaan (planning). 8. Pengorganisasian (organizing). 9. Pengawasan (control) dan pengendalian (monitoring). 4. Teknik-teknik pengelolaan (management Techniques). diarahkan terhadap Teknikteknik pengelolaan managemen ini mencakup: b. Organisasi dan Metoda (organization and method). c. Sistem Perencanaan, Pembuatan program dan Anggaran (SIPPA), yang dikembangkan dari konsep PPBS (Planning, Programming, and Budgeting systems) d. Sistem Managemen Informasi (Management Informasi Syistems) e. Operation Research (OR) f. System Analyses g. Teknik-teknik Perencanaan6

h. Teknik-teknik Pengambilan keputusan i. Statistik j. Sistem Kearsipan k. Administrasi Keuangan l. Administrasi Kepegawaian. 1 m. Administrasi Material. n. Administrasi Perkantoran o. Ketet Usahaan p. Dan lain-lain

5. Administrasi Bidang Pembangunan. Terdapat beberapa pendapat dalam administrasi bidang pembangunan ini: a. Pendapat pertama: Administrasi Pembangunan adalah Administrasi sesuatu proyek atau sektor pembangunan (Projects and Sectoral Administration) b. Pendapat kedua: Administrasi Pembangunan adalah dilihat dari proses administrasi bidang pembangunan meliputi: 1. Perurnusan Kebijaksanaan Pembangurian. 2. Perencanaan dan Penyusunan Program. 3. Pelaksanaan Rencana dan program Pembanguran. 4. Pengawasan dan Pengendalian. c. Pendapat ketiga administrasi bidang pernbangunan dilihat dari pembangunan administrasi atau penyempurnaan administrasi (administrative reform). Administrasi bidang Pembangunan ini disebut juga The development of administration. Penyempurnaan administrasi ini meliputi:") 1. Kelembagaan. 2. Ketatalaksanaan. 3. Kepegawaian. 4. Sarana dan Fasilitas Kerja. 6. Bidang Teknis Fungsional, Bidang teknis fungsional, yaitu yang menyangkut bidang teknis sesuai dengan tugas pokok Departemen instansi yang bersangkutan. Bidang teknis fungsional yang merupakan Substansi teknis dari sesuatu Departemen; Instansi, misalnya:7

a. limu Kesehatan adalah substansi teknis dari departemen Kesehatan. b. Ilmu Pertanian adalah substansi teknis dari Departemen Pertanian. c. Ilmu Keuangan adalah substansi teknis dari Departemen Keuangan. d. Ilmu Perpajakan adalah substansi teknis dari Direktorat Jendral Pajak. e. Ilmu pendidikan dan Kebudayaan adalah substansi teknis dari Departemen Pendidikan dan Kebudayaan. f. Ilmu Kepegawaian adalah substansi teknis dari badan Administrasi Kepegawaian Negara (BAKN). g. Ilmu Administrasi Negara adalah substansi tehais dari Lembaga Administrasi Negara (LAN). h. dan lain-lain. 7. Teknik murni (Pure techniques). Teknik murni adalah bidang tehnik yang masih dikembangkan sebagai ilmu pengetahuan melalui pendidikan dan penelitian. Teknik murni ini belum menjadi substansi teknis dari suatu Departemen/lnstansi, tetapi masih dimiliki oleh Lembaga-Lembaga Pendidikan Tinggi yang ada. Untuk lebih jelasnya dapat dijelaskan sebagai berikut: a. Ilmu Kesehatan/Kedokteran adalah menjadi subjek teknis pada Fakultas Kedokteran. b. Ilmu Pertanian adalah menjadi subjek teknis pada Fakultas/Institut Pertanian. c. Ilmu Teknik Sipil adalah menjadi subyek teknis pada Fakaltas/Institut Teknik teknologi). d. dan lain-lain.

E. Kecakapan administratif/managemen dan teknis (administrative/managerial skill dan technical skill). Henry Fayol berpendapat bahwa pada setiap tingkatan managemen, yaitu baik pada pimpinan tingkat atas (top management), pimpinan tingkat menengah (middle management), maupun pada pimpinan tingkat bawah (lower management)> mempunyai beban tugas yang berbeda dalam penyelesaian pekerjaan. Pada pimpinan tingkat bawah (Lower management), yang secara langsung menangani tugas-tugas yang bersifat operasional, diperlukan kecakapan/ketrampilan teknis (technical skill) yang lebih besar, sedangkan ketrampilan adminiseratif/ managemen tidak banyak diperlukan, sebab mereka secara langsung memimpin8

pelaksanaan kerja dengan memberikan petunjuk, bimbingan dan pengendalian kerja secara terus-menerus kepada bawahannya. Pada pimpinan tingkat menengah (Middle Management), yang merupakan penghubung kebijaksanaan pimpinan tingkat atas, bagi keperluan pimpinan tingkat bawah, diperlukan kecakapan/ketrampilan untuk menterjemahkan kebijaksanaan itu secara terperinci, sehingga dengan mudah dapat menjadi pedoman atau petunjuk dalam pelaksanaan tugas oleh pimpinan tingkat bawah. Untuk itu Henry Fayol mer.yebutkan bahwa bagi pimpinan tingkat Menengah, ketrampilan administratif/managemen (administrative/managerial skill) masih lebih besar dibandingkan dengan ketrampilan teknis (technical skill) Pimpinan tingkat atas (Top Management) adalah orang-orang yang bertanggung jawab atas berhasilnya misi organisasinya. (oleh karena itu mereka adalath orangorang yang harus mempunyai panandangan yang luwas, mempunyai kemampuan melihat ke depan, yang dapat membawa kemajuan bagi organisasinya. sebagai pimpinan mereka wajib menentukan kebijaksanaan (general policies) yang menggariskan tentang arah, tujuan dan sasaran-sasaran yang akan dicapai. Di bawah ini Henry Fayol menggambarkan tingkat-tingkat Managemen sebagai berikut:

Tingkat-tingkat Kacakapan/ketrampilan dalam bidang Adminiatreai, managemen dan teknis operasional.

Tingket-tingkat Managemen

Jabatan (staff)

Administrative ability/- skill 60% 50% 40% 35% 25% 15% 5%

Managerial ability/skill 32% 40% 45% 35% 30% 25% 10%

Technical ability/skill 8% 10% 15% 30% 45% 60% 85%

1. Ministery state Department Top management 2. General manager Middle management Supervisory (lower) Management Pelaksana 3 . Plant manager 4. Department Head 5. Shop manager 6. Foreman 7. Workman

KETERANGAN: Sebagai asumsi jabatan pada tingkat Departemen make: 1. Ministery State Department = Menteri9

2. 3. 4. 5. 6. 7. .

General Manager Plant Manager Department Head Shop Management . Foreman Workman

= Dirjen/Sekjen/Irjen. = Direktur/Kep. Biro/Pusat = Kep. Sub. Direktorat/Bag/Bid = Kap. Seksi/Sub. Bagian = Kasubsi/Kaurusan = Pegawai/Pekerja

Tingkat-tingkat Managemen pada Organisasi Negara/Niaga.

K.T.O

Keterangan: M.T.A. M.T.M. M.T.B. K.A.M. K.T.O F.

= managemen tingkat atas = managemen tingkat menengah = managemen tingkat bawah = ketrampilan administrasi/manageme = ketrampilan teknis operasional operasional.

Perbedaan-perbedaan antara Administrasi dan Managemen ilmiah dan yang Non-Ilmiah Administrasi dan Managemen dapat dianalisa dari dua segi. Segi pertama, ialah

Administrasi dan Managemen sebagai suatu seni yang sebagai suatu fenomenon sosial telah timbul sejak timbulnya peradaban manusia. Sebagai suatu fenomenon sosial Administrasi dan Managemen yang telah berkembang sejak zaman purba hingga timbulnya Gerakan managemen ilmiah tidak didasarkan kepada keilmuan (dus nonilmiah).10

Segi kedua, ialah Administrasi dan Managemen yang telah bersifat keilmuan yang lahir pada tahun 1886 dan masih terus berlangsung hingga sekarang ini. Karena Administrasi dan Managemen sekarang ini sudah merupakan suatu artistic science dan scientific art, maka ada perbedaan-perbedaannya jika dibandingkan dengan situasi di mana Administrasi dan Managemen itu hanya bersifat seni semata-mata. Perbedaan-perbedaan antara Adaministrasi dan Managemen yang Ilmiah dan nonilmiah itu ialah sebagai berikut: 1. Filsafat yang dianut. a. Administrasi dan Managemen yang ilmiah menganut filsafat yang people centered yang berarti memandang dan memperlakukan manusia itu tidak hanya sebagai sifat pelaksana semata-mata, akan tetapi sebagai oknum yang berkepribadian, bertujuan, bercita-cita dan mempunyai rasio. Telah disadari pula bahwa justru oleh karena rasio inilah manusia dapat merupakara faktor pendorong ke arah efisiensi jika ia dipandang dan diperlakukan sesuai dengan martabatnya sebagai manusia. Akan tetapi manusia yang sama dapat menjadi faktor penghalang utama ke arah tercapainya efisiensi jika ia dipandang dan diperlakukan sebagai mesin dan/atau alat-alat produksi lainnya yang tidak berkepribadian dan martabat yang tinggi. b. Administrasi dan managemen non-ilmiah menganut filsafat yang job centered yang berarti bahwa dalam usaha mencapai tujuan, yang penting adalah tugastugas yang harus dilaksanakan agar supaya selesai tepat pada waktunya. 2. Approach yang dipergunakan. a. Administrasi dan managemen yang ilmiah oleh para pelaksananya semakin disadari bahwa sumber-sumber yang tersedia semakin terbatas. Karena itu approach yang dipergunakan adalah approach efficiency and economy pelaksanaan tugas yang efisien dan ekonomis- yang berarti bahwa sumber-sumber yang dipergunakan harus semakin kecil dibandingkan dengan hasil yang diperoleh. Perbandingan antara input dengan output harus negatif. Jika input lebih kecil dari output, maka tingkat efisiensi tertentu telah dicapai. Jika perbandingan antara input dengan output sama dengan 1:1, maka hanya breakeven point yang tercapai. Jika output lebih kecil dari input maka terdapat keadaan inefisiensi sebagai akibat adanya pemborosan, duplikasi dan ketidak-serasian kerja.11

b. Approach Administrasi dan managemen non-ilmiah adalal efektifitas yang berarti bahwa dalam proses administrasi dan managemen, tercapainya tujuanlah yang terpenting tidak perduli pengorbanan yang diberikan. 3. Metode kerja. a. Administrasi dan managemen ilmiah menggunakan metode kerja yang sistematis dalam bentuk sistem dan prosedur kerja yang sederhana dan sesuai dengan kebutuhan, proses pengambilan keputusan yang didasarkan atas data-data yang up to date, lengkap dan dapat dipercayai, penempatan orang yang sesuai dengan bakat dan keahliannya (the right man in the right place) struktur yang sederhana dan saluran komunikasi yang bersifat fourway trafic (vertikal dengan dua arah dan horizontal dengan dua arah pula). b. Administrasi dan managemen non-ilmiah menggunakan metode kerja yang tidak sistematis dan cara bekerja sering didasarkan kepada sistem coba-coba (trial and error) yang sering mengakibatkan kesalahan, kekeliruan, salah perhitungan dan pemborosan. 4. Cara bekerja. a. Administrasi dan managemen yang ilmiah bekerja dengan cara yang revolusioner dan cepat. b. Administrasi dan managemen non-ilmiah bekerja dengan cara-cara yang tradisional telah dijalankan, kurang daya cipta serta lamban.

VI. Literatur 1. Atmosudirdjo, Prajudi, 1985, Dasar-Dasar Ilmu Administrasi, Ghalia Indonesia, Jakarta 2. Handayaningrat, Soearno, 2000, Pengantar Ilmu Administrasi dan

manajemen,CV Haji Masagung, Jakarta 3. Siagian, P. Sondang, 2001, Kerangka Dasar Ilmu Administrasi, Rineka Cipta, Jakarta 4. Siagian P. Sondang, 1996, Filsafat Administrasi, PT Toko Gunung Agung, Jakarta

12