ÁREA TEMÁTICA: Globalização, Política e Cidadania

UM OLHAR SOBRE OS ASPECTOS CULTURAIS DOS PROCESSOS PARTICIPATIVOS: QUAIS MUDANÇAS A

PARTIR DOS FUNCIONÁRIOS E TÉCNICOS?

FALANGA, Roberto.

Psicólogo

Doutorando em Sociologia, Centro de Estudos Sociais - CES da Universidade de Coimbra

roberto.falanga@hotmail.it

LUIZ, Juliana

Socióloga

Doutoranda em Sociologa, Centro de Estudos Sociais –CES da Universidade de Coimbra

julianatqluiz@gmail.com

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Palavras-chave: processos participativos, técnicos, poderes locais, culturas e área metropolitana de Lisboa.

Keywordds: participatory process, administrative workers, local powers, cultures, Lisbon metropolitan area.

PAP1186

Resumo

Esta comunicação investe em uma reflexão introdutória sobre algumas funções e possibilidades dos

processos participativos e das culturas que os sustentam a partir da perspectiva do trabalho de técnicos e

funcionários envolvidos em políticas nominadas de participação cidadã promovidas por poderes locais.

Orientada pela concepção de cultura enquanto conjunto de percepções colectivas construídas ao longo

do contacto com os processos participativos, a partir de determinados contextos sócio-históricos, a

análise parte da importância de se reconhecer onde, como e quando se constroem culturas da

participação que impactam os processos e que são por estes afectados nas suas vertentes políticas e

organizacional. O objectivo inicial é individuar algumas chaves de leitura complementares para

aprofundar o estudo dos percursos realizados e interrogar o futuro no que tange às experiências

participativas no cenário português. Para isto são consideradas algumas experiéncias em curso na Area

Metropolitana de Lisboa que fomentam a participação sobre alguns temas como o orçamento público

municipal e políticas de regeneração urbana.

Abstract

This contribution aims to introduce new reflections concerning with the study of how functions and

possibilities of participatory processes are culturally supported. The focus chosen in order to argue such

a perspective is referred to civil servants directly engaged with the implementation of local citizens’

participation processes. Conceiving cultures as joints of collective long-term perceptions of the reality,

constructed during the very involvement with participatory processes, it is especially emphasized the

importance of considering socio-historical coordinates of the processes. Such a grounding assumption

allows the development of basic analysis on where, how and when the proper cultures of participation

are mutually constructed and influenced by the processes, in terms of political and organizational

aspects. First goal is then to detect some key-questions capable to both complement and deepen the

study on some experiences and, simultaneously, to start up questioning future scenarios in the

Portuguese context. In this sense, special attention is paid to some citizens’ participation experiences

going on the Urban Area of Lisbon, which are devoted to main city issues, such as municipal budget

and territorial regeneration policies.

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Introdução

Desde o final dos anos 1980 algumas mudanças estruturais convergiram a nível global - reformas nas

políticas públicas e sociais orientadas pelo neoliberalismo, a queda do muro de Berlim com consequente

descrédito de certo socialismo burocrático, os movimentos de democratização na América Latina, o

redimensionamento da retórica do new management no vocabulário das administrações públicas e a

percepção da contração dos espaços de participação cidadã. Esta recente história provocou um terreno fértil

no contexto europeu para retomar um debate crítico sobre as implicações emergentes das democracias e, no

entanto, dar início a experiências de participação cidadã, promovidas por poderes locais. A crescente

distancia entre o eleitor e a figura do cidadão politicamente ativo, patente nos fenómenos de abstenção

eleitoral e voto de protesto simultaneamente às crescentes mobilizações coletivas, bem como a criação

contínua e múltipla de identidades e demandas sociais propiciaram a estruturação de instrumentos visados a

sintetizar a opinião pública e otimizar os recursos em projetos políticos distintos. Mais próxima aos cidadãos,

a dimensão local tem-se tornado um interessante laboratório democrático para as inovações concernentes

aos processos de policy making dentro de um cenário global em rápida transformação. Ao mesmo tempo, a

abertura a novas entidades sobrenacionais com influência e investimento nos mercados financeiros e nas

políticas nacionais criam uma tensão cada vez mais visível perante as crises financeiras e políticas que

afetam, em particular, o contexto europeu atual. i

Donatella della Porta (2011) sintetiza eficazmente os desafios que animam este cenário global no que tange

as relações em transformação entre Estado e Mercados, Parlamento e poderes executivos, Nação e arenas

internacionais.ii As dinâmicas da globalização, ao pressionar para a constituição de redes de interdependência

e fluxos comerciais, comunicativos e de conhecimentos criam também novos vínculos e limites. Os Estados

desempenham, portanto, um papel entre a diferenciação – virada para a salvaguarda da unidade nacional sem

cair no “corporativismo” que os deixaria fora dos jogos mundiais – e a difusão nas redes globais. Os dois

sistemas, de fato, parecem conviver, embora tensamente: de um lado a hierarquia do sistema mundial entre

os Estados com suas economias nacionais e suas regras internas do jogo democrático; de outro, os diversos

campos de atividade que complexificam o cenário mundial, quebrando com categorizações predefinidas e,

em alguns casos, apostando para a re-inclusão de partes sociais afastadas e excluídas (Santos, 2007).

Face às crises ligadas às consequências deste contexto é urgente que o debate saiba proporcionar uma

reflexão profunda e fundamentada sobre funções e possibilidades dos processos participativos e das

“culturas” que os sustentam.iii Dessa forma, pretende-se desenvolver nesta comunicação algumas

observações preliminares a partir da análise de processos participativos que despontam como criatividades

que podem ser possíveis em âmbito local, e, no caso, que orientam mudanças a nível das cidades. Refere-se

ao conceito de cultura enquanto conjunto de percepções e idéias construídas ao longo do contacto real com

os processos participativos, a partir de determinadas escalas espaço-temporais do próprio contexto sócio-

historico. A cultura representa, portanto, um fundamento pragmático para acções, escolhas, decisões e serve

como dispositivo concetual de ligação entre a construção social da participação e sua implementação

efectiva. Reconhecendo que os sujeitos constroem e pertencem a culturas e projetos políticos diferentes,

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parte-se de um nível teórico que contribui para explicar o âmbito administrativo e o da cidadania envolvida

nos processos de participação, cruzando-o com algumas observações de caráter empírico sobre processos de

natureza diferente. Isto dá-se a partir da constatação de que o âmbito administrativo e o âmbito popular

constroem culturas diferentes com respeito aos processos participativos e em virtude da distinção basilar

entre processos que nascem por vontade política e outros que vão estruturando-se a partir de movimentos

sociais, os autores enfocar-se-ão nos chamados processos top/down, isto é decorrentes de uma vontade

institucional. A partir deste enquadramento, é privilegiado na analise o sujeito técnico imerso na tensa

articulação de funções de back office e front office de recentes processos participativos disseminados por

administrações públicas locais na Área Metropolitana de Lisboa (AML). O enfoque recai sobre esse grupo de

sujeitos por causa da sobre-exposição à transformação do seu papel: desenvolver o projecto político dentro

de uma reconfiguração das suas próprias funções em linha com novas necessidades internas e demandas

sociais. iv

1. Orientações sobre o conceito de cultura no âmbito da administração pública

Para os efeitos mencionados, propõe-se uma sintética retrospectiva sobre o conceito de cultura, decorrente de

um olhar sobre a imensa Literatura produzida. Cultura pode igualmente proporcionar dois tipos de

significados: de um lado a perspectiva sobre o indivíduo, a sua formação e portanto o património de

conhecimento maturado, de outro lado entende-se como cultura o conjunto de saberes, crenças,

comportamentos e convicções que são elaborados e transmitidos de geração em geração orientado assim as

atitudes de membros de grupos sociais. Pelo que se refere ao interesse sobre os aspectos culturais no estudo

das Administrações Publicas, ele parte primariamente do estudo em ambito organizacional em torno dos anos

1970. As razões da emergencia desse campo de estudos (Morgan, 2006) parecem residir numa “reacção” aos

estudos “hard” do funcionamento organizacional (Bonazzi, 2002; Chambel e Curral, 2000). Tal exigencia

não encontrava nas abordagnes clássicas baseadas na perspectiva tayloristica/fordistica no âmbito da

organização do trabalho e em referência com o modelo de administração pública proposto por Weber (1999)

explicaçoes satisfatórias, pois estavam essencialmente baseadas no estudo de hierarquias, campos de

competencias e sistemas de controlo. Assim, escolas de pensamento como a das “Relaçoes Humanas”

lideradas por estudosos como Mayo e Barnard, nos anos 1940 deu um forte impulso para que a dimensão da

subjetividade ficasse no centro do debate cientifico porque são os indivíduos que mantem um background

microsocial e psicologico do qual entende-se o complexo organizacional. Muitos outros estudos têm

contribuído desde então ao aprofundamento da vertente “humana” das orgnizações optando às vezes para um

enfoque nas atitudes individuais, outras vezes acentuando as colectivas. Também foi-se desenvolvendo uma

vertente mais ligada aos processos de decision making dos estudos organizacionais (dentre outros, Crozier e

Friedberg, 1981) que, se concentrando nas estratégias de problem solving, concebem a acção humana como

processo activo que usa instrumentos materiais e culturais a partir de regras do jogo pre-existentes que

estruturam as racionalidades dos individuos. A propria racionalidade acaba por ser questionada enquanto

principio unico, tornando-se um construto social e, logo, cultural.

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Pode-se afirmar com Pipan (1996) que a abordagem cultural nas organizações està actualmente dividida

entre diversas perspectivas: a etnografica (com estudosos como Van Maanen, Jones, Kunda); a antropológica

(Czarniawska-Joerges enquanto maior representante); a de estudos sobres os aspectos materiais, intelectuais

e simbólicos; a das análises do conteúdo textual e interpretação das estructuras profundas das organizações.

Um autor particularmente importante ao respeito da vertente simbólica dos estudos culturais é certamente

Weick (1997) que, centrando as suas reflexões nos processos cognitivos referidos ao sensemaking dos

indivíduos em termos de “actuação” (enactment) no contexto, discute as dinamicas de construção,

organização e, inclusive, destruição da propria realidade referindo como os sujeitos não só criam “ordens”

mas também limitações do próprio contexto.

Sociologia, antropologia e estudos organizacionais, mas também a psicologia têm contribuído às reflexões

em âmbito cultural/organizacional. Inicialmente mais próxima da psicologia social (Lewin, 1948) e mais

recentemente às teorias psico-analíticas,v a psicossociologia tem dado um importante impulso ao

aprofundamento desses aspectos. Particularmente activa em França e Itália, refere-se ao conceito de cultura

como a algo que:

nos habita, inspira e estrutura, até construir um estilo; ela é muitas vezes ligada à “tradiçao”, aos

costumes e isso sugere que para a compreender tem que ser especificamente considerado o peso da

duraçao de tempo e memoria (Barus-Michel, 2005, 110).

Baseando as suas reflexões sobre o funcionamento do inconsciente nas actividades humanas quando elas são

produzidas colectivamente, as organizações, bem como as Instituições, tornam-se assim objectos de análise

psicológica (Kaneklin e Manoukian, 2011). A este respeito, Carli e Paniccia (2003) têm apontado a

existencia de uma dimensão “institucional” referida aos processos de simbolização inconsciente ao lado de

uma dimensão organizacional centrada nos mecanismos racionais que estruturam a vida dos indivíduos.

Nesta comunicação entender-se-á cultura como um processo de significação que é produzido pelos actores

sociais sobre o contexto que eles compartilham através da construção constante dos símbolos que constituem

sua realidade.vi Cultura organizacional figura ser, portanto, não sò como processos de aprendizagem, mas

também possibilidades de (re)inventar a cada passo o contexto com base nos tipos de relações construidas

simbolicamente e pragmaticamente.

2. Cultura Política e Cultura burocrática nos Processos participativos

Ao encontro dessas varias abordagens sobre o conceito de cultura, seguem uma miríade de reflexões

desenvolvidas pelas ciências sociais sobre o construto de cultura política. Em conjugação com a noção de

cultura apresentada, articula-se a de projetos políticos a partir da reflexão de Evelina Dagnino (2001) que

reconhece a vinculação indissociável entre cultura e política. A autora lança esta noção para designar os

conjuntos de crenças, interesses e concepções de mundo, de representações do que deve ser a vida em

sociedade que orientam a ação política dos diferentes sujeitos (ibidem: 98). Desde concepções do

pensamento político clássico liberal sobre atitudes e valores que orientavam o comportamento político

relacionado à cidadania nas sociedades consideradas mais avançadas (Marshall, 1967), até as contribuições

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que emergem após a segunda metade da década de 1970, que levaram em consideração a reestruturação

produtiva e a globalização econômica (à exemplo de Bauman, 1998; Castel, 1998; Harvey, 1990; Putnam,

1993; Turner, 1993: Santos, 2003, dentre outros. Para mais exemplos ver Azevedo et al. 2009), tem-se

chegado mais recentemente ao conceito de Nova Cultura Política (NCP), que tem orientado análises que vão

além das perscpectivas teóricas culturalistas e institucionalistas (Rocha, 2009). Formulado pelo sociólogo

Terry Clark e, no contexto da sociologia portuguesa defendido por Manuel Villaverde Cabral e Filipe

Carreira da Silva (Cabral e Silva, 2007), ele agregaria alguns elementos-chave. Azevedo, Santos Junior,

Ribeiro (2009), a partir de uma análise sobre a NCP explicam e caracterizam estes elementos, chamando

também a atenção para a necessidade de refletir sobre os limites desta matriz analítica: (1) modificação da

dimensão clássica entre direita e esquerda; (2) explícita separação entre questões sociais e econômico –

fiscais; (3) questões sociais tem crescimento e importância relativamente maiores do que as econômicas; (4)

crescimento concomitante do individualismo de mercado e da responsabilidade social; (5) emergência de

políticas centradas em questões-chave e ampliação da participação cidadã, por uma lado, e declínio das

organizações políticas hierárquicas, por outro; e (6) mais instruídos e os que vivem mais confortavelmente.

Nesta ressalva, eles orientam para a confrontação de dados empíricos com abordagens explicativas que dão

visibilidade às transformações da cultura política, com destaque aos impactos que os processos de

diferenciação, segmentação e segregação socioespacial têm ocasionado na vida social, nos padrões de

interação e na sociabilidade cívica das grandes cidades. Cultura política e processos de participação cidadã

entendidos também na sua vertente administrativa, estão intimamente ligados na análise que se vai

apresentar.

Tomando em conta o arcabouço teórico sinteticamente esboçado, manifesta-se claramente a necessidade de

reconhecer onde, como e quando se constroem culturas da participação que impactam os processos e que são

por estes afectados pelos seus princípios e mecanismos. Isto significa individuar nas culturas dos diversos

actores envolvidos uma chave de leitura para conhecer e entender os percursos realizados e interrogar os

cenários futuros no que tange as experiências de participação cidadã. Referindo-se às burocracias

enquadradas em sistemas de democracia representativa, as Administrações Públicas representam

organizações que por sua própria natureza são implicadas num continuo trabalho de transformação. A

governança do território exerce, consequentemente, implicações institucionais advindas de um corpo social

que muda periodicamente. Enquanto organizações cuja mission è o governo das mudanças, as

Administrações Públicas podem ser consideradas como organizações “anômalas” na medida em que se tenta

balançar tendência a uma estruturação standardizada e “objecto de trabalho” que se transforma de maneira

complexa e continua.vii

A especificidade única dessas organizações que as distingue de qualquer outra

realidade organizacional torna-se enfim o caracter político das suas missions.viii

Pelo que se refere aos

processos participativos, convém então destacar não só a relevância do projecto político em si, mas também

o que acontece no nível da própria estrutura organizacional que sustenta o trabalho administrativo e suas

inovações, sendo que tais processos requerem mudanças operativas e este nível e em relação com a cidadania

política e civil.

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3. Os Processos Participativos como laboratório democrático

A dimensão local foi historicamente representada como a mais eficaz em termos de proximidade com os

cidadãos e, consequentemente, mais concebível como “laboratório democrático” para as inovações

concernentes aos modelos políticos e administrativos (como já apontado por Tocqueville e Mills). Para este

efeito, ela tem-se tornado sempre mais um espaço estratégico para a construção de redes que ponham em

comunicação novos conhecimentos e práticas capazes de valorizar os atores sociais nos processos de policy

making. Sobretudo a nível local e regional, os processos participativos (PPs) têm tido duas funções principais

a serem destacadas: de um lado a promoção de um princípio socializador de policy-making, o que significa

também pensar a formas de controle mais amplas do poder público (Foucault, 2004); de outro, repensar em

termos de eficácia, dado um contexto com recursos escassos, as politicas publicas em articulação com a

crescente complexidade das demandas sociais (Beck e Beck, 2001).

Considerando o ‘orçamento’ como tema historicamente tratado no sector público enquanto instrumento de

controlo do Legislativo sobre o Executivo, as teorias económicas clássicas bem como as teorias políticas

democráticas, contribuíram muitas vezes para a robustez dos argumentos que eram apresentados em defesa

do controlo das receitas e despesas públicas. A este respeito, sublinha-se que em geral se pensa o orçamento

em termos financeiros (receita e despesa em dinheiro, resultado em equilíbrio, deficit ou superavit), mesmo

que nada impeça que seja feito para gerir recursos que não se expressem monetariamente (Pires, 2001: 4).

Neste cenario, os contextos locais têm representado espaços permeados por relações “frágeis” cujas

adaptações, tanto no âmbito das estruturas internas das adminsitrações locais como na externalidade de suas

relações politicas e técnicas, têm aportado situações que são particularmente interessantes a serem analisadas

quando o processo participativo se refere ao orçamento público. Navarro (et. al, 2006), por exemplo, analisa

criticamente o papel dos técnicos municipais nos orçamentos participativos no contexto Sevilhano:

(...) os processos têm que adaptar-se a uma estrutura municipal preexistente complexa e diversa,

que se organiza em unidades muito dispares em relação aos objetivos, atividades, organização de

trabalho e relações com a cidadania. Este é um aspecto fundamental para a análise, porque o

estabelecimento e extensão do novo modelo podem impulsionar transformações nas estruturas

municipais, mas também estas podem dificultar e inclusive bloquear a materialização do

processo de democracia participativa. (ibidem: 150).

Os Orçamentos Participativos (OPs) representam então experiências de participação cidadã particularmente

importantes em que são previstas as quantias monetárias públicas que, num período determinado, devem

entrar e sair. Prevendo e autorizando as receitas e as despesas do Estado para um determinado período, eles

são finalizados à realocação dos recursos públicos, através do suposto envolvimento dos sectores deixados

normalmente às margens dos nichos dos poderes constituídos pelo paradigma constituído. Eles representam

portanto uma ferramenta de participação que pode ressignificar culturalmente, socialmente e politicamente

seu sentido, conteúdo, abordagem técnica e trazer a inclusão de temas como cidadania.

As primeiras experiências de OP emergiram num contexto do qual Dagnino (2004) reconhece como âmbito

de uma confluência perversa que conjuga um projeto político democratizante, a participação e o projeto

neoliberal – projetos em simultâneos - na América Latina. Ao fim dos regimes dictatoriais nos anos 1980, a

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“proposta politica” que vinha do exterior do continente latino-americano, isto é a forte ligação entre o

modelo de democracia representativa e o modelo economico suportado no capitalismo desregulamentado,

parecia simultaneamente como algo dificilmente conciliável com a situação existente e a unica alternativa

optando, por fim, a uma gradual afirmação deste paradigma.ix De forma semelhante, esse processo envolveu

também outras latitudes do mundo, tal como em alguns países de África e Ásia onde foram adoptados

regimes socialistas e comunistas. E é neste cenario que as formas de democracia participativa inseridas nos

sistemas representativos, em particular no Brasil, têm representado não apenas uma aposta local mas sim a

possibilidade de pensar em modelos alternativos, envolvendo atores sociais provenientes dos movimentos

comunitários cidadãos para a recolocação dos recursos para investimentos compatíveis, significando em

muitos casos pôr em questão uma gramática social e estatal que colocasse ao centro objetivos de inclusão

(Allegretti e Herzberg, 2004; Sintomer e Allegretti, 2009).

As diferentes “lógicas” da transposição respondentes às necessidades e exigências diferentes no próprio

contexto europeu fizeram com que houvesse dificuldades em desenvolver análises unívocas sobre esse

contexto.x A rica Literatura que nos últimos anos tem enfocado inúmeros aspectos desses processos, bem

como envolvido as mais diferentes disciplinas científicas, demonstra-o. A própria terminologia para se referir

ao processo de participação orientada a partir de alguns pressupostos do orçamento participativo variam

neste âmbito. Não se trata somente de uma diferença semântica, mas pode ser reconhecida como

manifestação das diferentes culturas políticas que os atores envolvidos, principalmente a chamada ‘vontade

política’ têm sobre o OP. Esses processos circunscritos no debate amplo sobre o próprio caminho da

democratização possuem um elemento comum, conforme esclarece Santos (2003):

(...) a percepção da possibilidade de inovação entendida como participação ampliada de atores

sociais de diversos tipos em processo de tomada de decisão. Em geral, estes processos implicam a

inclusão de temáticas até então ignoradas pelo sistema político, a redefinição de identidades e

pertenças e o aumento da participação, nomeadamente ao nível local (ibidem: 51).

O OP como fenômeno político social cada vez mais crescente em várias partes do mundo foi assim

emergindo em contextos distintos, com sistemas burocraticos e culturas políticas diferentes. Se bem a

emergência dos processos participativos ligou-se inicialmente às experiências brasileiras, na maioria dos

Países Europeus foi posta particular atenção às instâncias de “modernização administrativa” (Sintomer e

Allegretti, 2009), pois o remarco dos procedimentos da democracia nos marcos do neoliberalismo, junto com

as primeiras criticas levadas à forte retórica do new management que entrava sem muitas dificuldades no

vocabulário das Administrações Públicas, fez com que se retomasse a atenção sobre as “qualidades

democráticas” (Santos, 2003).xi A maioria das experiências de OPs que surgiram na Europa, foi após os anos

2000, tendo em grande parte uma origem top down e preponderância nas discussões a partir de uma

dimensão financeira e orçamental (Sintomer e Ganuza, 2011; Cabannes, 2006). A participação em Europa

parece ter-se caracterizado por exigências de carácter político viradas à solução do crescente abstencionismo

eleitoral, enquanto sinal de um grau de confiança dos cidadãos nas instituições e na classe política em crise,

juntamente a uma sempre maior diminuição da militança e do compromisso civil nas associações políticas. O

tema da participação acompanhada pelos OPs, foi ocupando espaços no debate social e político assim como

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na dinâmica pública local, significando promessa de modernização política administrativa nos seus diferentes

âmbitos.

4. As experiências participativas na Área Metropolitana de Lisboa

As orientações conceptuais explicadas anteriormente materializam-se num conjunto de unidades de

observação localizadas em algumas experiéncias na Area Metropolitana de Lisboa. Neste estudo dar-se-á

ênfase às iniciativas impulsionadas pela Administração da Câmara de Lisboa nos últimos 5 anos.

Consideradas como projectos políticos inseridos em algumas unidades administrativas e não necessariamente

sob a mesma coordenação, elas abrangem áreas de serviços públicos e sociais distintos: orçamento,

habitação, território, ambiente e urbanismo, dentre outros de intervenção urbana.

Esse conjunto de iniciativas faz parte de um contexto de emergência do fenómeno participativo em Portugal

que surge a partir de 2006, excepto por algumas experiencias nos anos antecedentes, e que gradualmente se

tem tornado, consoante à cena europeia, um dispositivo tanto político como administrativo sempre mais

relevante.xii

A área de Lisboa tem abrigado unidades de análise pertinentes a esta discussão. A Administração

Local da capital portuguesa tem inserido a vertente da participação cidadã em diversos processos de policy-

making sobre o território da cidade, tanto na escala do municipio como naquela de bairro. Ao mesmo tempo,

tal como observado por autores como Silva (et. al, 2008), há um crescimento de outras formas de

participação política que começa a ganhar relevância face à diminuição da participação politica

convencional. No caso de Lisboa, que está no centro politico também de uma área metropolitana, há um

efeito identificado como efeito-cidade / efeito-metrópole ou seja, um forte impacto que a dimensão do

aglomerado tem sobre a participação politica dos indivíduos (ibidem: 246).

O trabalho etnográfico e de observação participante empreendido dá-se com profissionais vinculados nos

seguintes programas:

- Orçamento Participativo: Actualmente três concelhos da AML desenvolvem algum tipo de OP: Cascais,

Amadora e Lisboa. A capital portuguesa encontra-se na sua 5ª edição e em 2012 apresentou transformações

em seu modelo revelando alto interesse político, quer porque estrutura uma nova metodologia de organização

dos encontros, quer pela estrita referencia operada com a situação de crítica contingéncia devido às medidas

de austeridade tomadas no País.xiii

O OP de Lisboa resulta ser um caso específico no cenario europeu por ser

o único OP desenvolvido por uma capital europeia e por ter experimentado ao longo dos seus anos diferentes

opções metodológicas. Este aspecto vincula-se a um trabalho de reflexão continuo sobre a validade e eficácia

do próprio processo que chama atenção sobre qualidade e capacidade instituinte dos processos (Cabannes,

2006) e portanto a capacidade de acesso aos cidadãos de decidir as “regras do jogo” democrático.

- Agenda 21 Local: processo iniciado este ano pela Câmara de Lisboa com ênfase na sua vertente

experimental tanto pelo que se refere à escolha da área de intervenção (a parte Norte da cidade),xiv

como pela

organização interna do processo em estrita parceria com uma equipa da Universidade Nova de Lisboa.xv

- Simplis: trata-se de um processo de participação com fim simplificar os procedimentos burocráticos. A sua

vertente para o envolvimento dos próprios funcionários e técnicos que trabalham na Administração è clara e

ao mesmo tempo acompanhada por certa tentativa de se abrir às sugestões decorrentes dos munícipes através

de “consultas públicas”.

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- Projecto BIP/ZIP: projeto que nasceu há dois anos no alvo das políticas do Programa Local de Habitação

referido ao gabinete da vereadora com o pelouro da Habitação e Ação Social, Helena Roseta. Construída

uma Carta detalhada das zonas e dos bairros de intervenção prioritária, a equipa do BIP/ZIP gere pelo

segundo ano um concurso voltado à implementação de parcerias locais com fim a execução de projetos que

promovam a vida dos territórios interessados.

Por quanto se refere aos três primeiros processos, eles fazem referencia a uma mesma Divisão da Câmara de

Lisboa, a DIOP (Divisão Inovação Organizacional e Participação) que, no quadro da reestruturação das

Autarquias criou a Divisão em Julho 2011,xvi

sem uma Direção Municipal de referencia cujas competências

foram tornadas equivalentes para o Departamento de Modernização e Sistemas de Informação.xvii

Dentro da

equipa os técnicos desempenham funções diferentes interligando assim os processos de participação cidadã e

interna ao controle da qualidade e à comunicação. Os três técnicos ocupados na implementação do OP,

também gerem o processo de Agenda 21 Local (e inclusive o processo de Orçamento Participativo Escolar),

enquanto o processo Simplis é gerido por outra sub-equipa de três técnicos.xviii

Pelo que se refere a equipa do

BIP/ZIP, ela encontra-se organizacionalmente em outra rede de relações e, até geograficamente, encontra-se

deslocada em uma outra sede da Câmara Municipal (que são múltiplas na cidade).

5. Funcionários, técnicos e “o trabalho no terreno”

As experiéncias apresentadas dão-se no terreno do urbano em transformação e ao fato metropolitano como

morfologia social e cultural (Azevedo, Santos Junior, Ribeiro, 2009). O encontro entre técnicos, funcionários

e cidadãos refere-se à participação que, na totalidade das experiéncias, agregam uma heterogeneidade social

que habitam áreas urbanizadas de diferentes estatutos de lugares (sociais, económicos e culturais). A

participação, criando um setting de interlocução onde sujeitos que vêm de contextos diferentes tentam

acordar-se sobre objectivos comuns, ressalta a confluencia de um trabalho sobre o objecto de encontro

tangente a um meta-trabalho de construção do próprio encontro, feito de confrontos, choques, negociações e

possiveis saidas. A participação portanto torna mais visível uma questão central: a definição dos papeis o

que, em outros termos, nos fala da questão da identidade. Considerando particularmente os funcioarios

tecnicos, devido ao recohecimento do lugar por eles ocupado que é tanto exposto às transformações apeladas

pelos PPs como estrategico em termos de resultados eficazes, reconhece-se como haja uma profunda questão

ligada à “identidade” no lugar de trabalho pois torna-se mais visivel quão crucial seja a passagem entre um

modelo standard de funcionamento e as invoaões indicadas pela participação. Novos pedidos e

reponsabilidades de um lado e novas trajectorias e objectivos de outro fazem deste eixo um tema central para

aprofundar o papel da participação não só nos ambitos politicos e sociais, mas também naquele que das

proceduras leva a se concentrar nos aspectos culturais.

Decorrente dos estudos em curso com tais processos, apontam-se assim algumas questões com fim iniciar e

dinamizar uma plataforma de confronto sobre os aspectos culturais implicados na concpeção e gestão

politica e administrativa dos diferentes PPs. Isto é, tomando em conta a variedade de propostas existentes na

área metropolitana de Lisboa, onde o actual Executivo liderado pelo Presidente Antonio Costa, tal como ele

também tem tido ocasião de sublinhar em diversas entrevistas (Costa, 2012), tem realizado uma promoção de

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PPs que necessariamente requer certa atenção por parte dos cientistas sociais. Perante tanto investimento

“politico”, que tipo de investimento “administrativo” o corresponde? E enfim, qual é o cenario dos PPs

dentro da Câmara de Lisboa?

A variedade de PPs existentes pode ser considerada uma mais-valia em termos de “vivacidade” politica e

territorial embora, ao mesmo tempo, a multiplicidade não necessariamente corresponde a uma maior eficacia

dos PPs nem a uma maior eficiencia dos recursos administrativos. Pode acontecer, por exemplo, que a

ploriferação de PPs não corresponda a uma real efectividade dos mesmos em termos de envolvimento dos

municipes de um lado e a uma articulação productiva das equipas internas de outro. Ao respeito deste último

ponto é também importante ressaltar que se utiliza o conceito de producção com referencia à possibilidade de

os funcionarios desenvolverem suas proprias competencias em linha com coordenadas claras e sem

desepericios de recursos internos (implementando, por exemplo, contactos inter-funcionarios e redes

internas). Mais ainda, embora não tenham sido mencionadas, existem outras experiencias com vertente

participativa na cidade, tal como os Orçamentos Participativos a nivel de Freguesia e as Reuniões

descentralizadas da Câmara. Os primeiros são implementados por iniciativa das proprias Freguesias, isto é

nem todas o fazem,xix

enquanto as segundas, são reuniões organizadas com o Executivo da Câmara desde

2007 com fim circular nas varias zonas da cidade entrando em directo contacto com queixas e opiniões dos

cidadãos.xx

Perante essa situação, qual é o nivel de “serviço” aos municipes perante um quadro de acções ao mesmo

tempo tão variado e, aos olhos de um cidadão comum, tão semelhante? Quem é o destinatário pensado e qual

o destinatário efectivo em cada processo?xxi

Perguntas que realçam quer a problemática inerente ao tipo de

divulgação e difusão feita nos diferentes PPs (e possibilidade de inducir certa seleção dos participantes), quer

o fenómeno de auto-seleção cidadã. Pensando no âmbito administrativo, torna-se evidente que existe uma

aposta para que a co-presença de vários PPs não custe à Administração: a coordenação dentro e fora das

específicas equipas, isto é dos recursos internos em termos de competências em jogo e dos recursos externos

em termos de trabalho de rede. As competências em jogo, por sua vez, enquadra-se dentro da metodologia

dos singulo PP a ser levado a cabo e que portanto estabelece certa dinamica entre as funções tradicionais e as

novas requeridas para a sua implementação. Pelo que se refere ao trabalho de rede, isto chama a atenção dos

PPs dentro da maquina administrativa e, certo modo, da seu papel desempenhado em relação à logica geral

da Autarquia. Como e em que grau os PPs são objecto de conhecimento e trabalho do pessoal funcioario

empregado na Câmara de Lisboa? Em outros termos: o que os PPs representam para a máquina

administrativa?

Mantendo o olhar sobre os PPs examinados e passando das questões apontadas para algumas considerações

concernentes as possíveis mudanças culturais que se podem ressaltar a partir do trabalho das equipas de

funcionários examinadas, é importante assinalar como a própria dinâmica decorrente entre novos encargos e

aproximação aos “clientes” da Administração Pública possui um potencial de mudança em relação a

transformação do paradigma burocrático. Considerando os processos de mudança como possibilidades para o

desenvolvimento dos contextos que, no caso dos PPs, se têm referido à conjuntura de factores

organizacionais e culturais, destacam-se os seguintes tópicos com base nas experiencias examinadas:

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- percepção sobre a relação directa com os cidadãos que, por sua vez, pode influir na gestão de back

office das demandas encameradas com os PPs;

- trabalho de “animação” dos processos enquanto gestão das demandas apresentadas durante as

reuniões presenciais.xxii

A função de animação desempenha então um papel importante com respeito ao

mandato político dos PPs e às demandas que surgem nas proprias Assembleias;

- a aproximação entre a cidadania civil e o corpo político no que tange o conhecimento destes sobre a

heterogeneidade de problemáticas do mundo da vida, através do trabalho de escuta dos técnicos durante

as atividades de participação presencial. Ao mesmo tempo, o processo de aprendizagem mutua sobre o

funcionamento da máquina pública no tratamento de tais demandas;

- mudanças na retórica do debate empreendido pela administração pública sobre projetos de

governança urbana; entra a nomenclatura “processo” – uma idéia de algo em desenvolvimento – “se

aprimorando” – tal como a democracia, um processo sem fim (identifica-se este como um elemento

cultural do “processo instituinte” (Cabannes, 2006);

- há uma conjugação de visões territorializadas com perspectivas “temáticas” sobre a participação.

Tanto técnicos como cidadãos parecem adaptarem-se às formas como irá incidir o exercício da

participação nos diferentes projetos.

6. Considerações Finais

A comunicação aqui apresentada aposta acima de tudo em uma proposta metodológica. O caráter

experimental e o tom reflexivo que se tem usado ao longo desse percurso revela quão multidimensional,

vivaz, problemático e aprofundável é o campo aberto pelos processos de participação cidadã. Diversas

perspectivas podem de facto ser adotadas com fim estudar tais processos. Optou-se, conforme as formações

profissionais dos autores e tentando abranger a multiplicidade de disciplinas que têm referido sobre esse

tema, de concentrar o enfoque sobre as dimensões culturais e suas vertentes no âmbito político e da máquina

burocrática. Reconhecendo como os PPs representem dispositivos únicos na articulação das dimensões

apontadas, escolheu-se como âmbito de pesquisa as equipas de funcionários que estão directamente

envolvidas na implementação dos processos. Enquanto sujeitos particularmente expostos nas transformações

requeridas em termos de funções a serem articuladas entre back office e front office, bem como na tensa

passagem entre um mandato tradicional e uma possível nova configuração do próprio percurso dentro da

Administração, os funcionários desempenham um papel estratégico para os efeitos das reflexões

apresentadas.

Sendo assim, a ênfase foi dada a um específico “laboratório democrático” que é a Área Metropolitana de

Lisboa, cuja promoção de processos participativos tem sido particularmente vivaz nos últimos cinco anos.

Tais experiências, todavia, não parecem ser discutidas o suficiente nos estudos que tratam da participação

cidadã no mundo, sofrendo então certa marginalização no que diz respeito de casos mais conhecidos na

America Latina ou na própria Europa, perdendo, talvez, a possibilidade de conhecer mais a fundo esses

processos instuituintes que tentam certo aprofundamento do exercício democrático. Retomando aos

diferentes PPs tomados em conta, o primeiro objectivo desta comunicação tem sido o de colocar questões

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que decorressem do complexo enquadramento teórico proposto. Tal propósito acompanha-se

necessariamente a certo desafio colocado em termos epistemológicos sobre o próprio tema da participação,

abrindo a novas perspectivas de estudo complementares às que até agora têm sido propostas.

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i Sobre o conceito de crises financeiras e sobre estas ao redor do mundo desde 1973, ver Harvey (2011). ii No primeiro caso, Della Porta (2011) sublinha como a deregulação dos mercados, a redução dos impostos patrimoniais e a

privatização dos serviços públicos são tendências comuns que têm provocado a ilusão de que o “public management” pudesse

resolver os problemas inerentes à natureza diferente das Instituições, de fato obrigadas a se portar como organizações privadas. A

concepção neoliberal de “não-intervenção-estatal” tem produzido um efeito globalizado de novas barreiras de entrada, favorecendo

poucas e poderosas multinacionais. Respeito ao segundo ponto, ela remarca como os fenômenos de personalização e centralização

das decisões em leaderships têm correspondido a um crescimento de abstenção eleitoral. Enfim, por quanto se refere ao papel dos

Estados e das Organizações de marca internacional no cenário da globalização, ela aponta ao crescente poder de injunção através de

cláusulas sobre liberalizações, privatizações e desregulamentação que têm persistido, durante e depois do período do “ajuste

estrutural” liderado pelo Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional. Isso tem significado a imposição de uma nova lex

mercatoria que tem afetado tanto a legitimação dada pela cidadania (pela ineficaz transparência e accountability) como a liberdade

de gerir os orçamentos estatais. iii A etimologia do termo cultura vem do verbo latim “colere”, que indica a acção de mover em círculo, de trabalhar regularmente, de

cuidar. Tal conceito refere-se ao trabalho agrícola e comercial bem como ao “cultivo” do espírito ou seja de aceder a uma vida

“vivida e a viver” (Barus- Michel, 2005). A evolução semântica está ligada à língua francesa que, durante o Iluminismo, apresenta

através o “Dictionnaire de l’Academie Francaise” o termo cultura sempre acompanhado por um adjetivo e só mais tarde é que o

conceito assumirá o status de termo autónomo com sentido de “formação” e “educação” do espírito em oposição ao conceito de

natureza e parcialmente em linha com a concepção positivista de progresso e evolução. iv Enquanto muitos estudos têm sido produzidos em torno das figuras politicas e sociais: envolvimento cidadão, mobilização civil,

“conhecimento compartilhado e horizontal” entre cidadãos (Sintomer, 2010), papel das opiniões em termos de decisões (Fishkin,

2009), medidas sobre confiança nos actores públicos e abstenção eleitoral (Wampler, 2007; Talpin, 2011), pouca atenção tem sido

dada aos técnicos. Poucos estudos existem sobre esse assunto (Chong et al., 2006) e geralmente escassa atenção sobre a

especificidade dos PPs em termos de proposta complexa que tem de sair dos esquemas clássicos puros dos estudos organizacionais

ou politicos, para abranger uma visão híbrida tal como é a natureza das Administrações Locais e tal como é a articulada proposta dos

PPs que jogam entre uma estrutura burocrática fundada no tecnocracismo e um certo experimentalismo procedimental. v Partindo do interesse sobre os grupos com forte referência aos estudos de Bion (1961), para logo expandir seu âmbito de interesse a

toda a complexa estrutura organizacional. vi Como sugere Renzo Carli “as componentes rituais das culturas podem ser entendidas como maneiras de dar, para a ambiguidade,

uma solução que é segura e canalizada pelas linhas de relacionamento normal. As regras do jogo nas relações, os papéis sociais, as

configurações do poder dentro das relações, as categorias de conhecimento do outro são modalidades projetadas para fornecer uma

solução suficientemente estável à ambiguidade emocional, inevitável em qualquer experiência relacional” (Carli, 2007: 383).

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vii Através deste processo tem-se caracterizado uma peculiaridade marcante as instituições públicas em reverter a conexão entre

demanda e oferta, ou seja, a interpretação de uma demanda social a ser encaixada numa linguagem técnica que torna a demanda em si

objeto dependente, quer dos meios a disposição, quer, e acima de tudo, da própria definição dos problemas elaboradas pelas

Instituições (de Gaulejac et al., 1995). viii Embora, de certa forma, todas organizações possuem um caracter político intrínseco devido ao facto que as próprias leis internas,

isto é as regras do jogo que constroem os princípios do mercado laboral, são leis políticas porque entram no âmbito do bem comum

(Orsenigo, 2009). ix Tal como sugerido por Roberto Guimarães (2008), o objectivo era o de democratizar a sociedade bem como o próprio Estado. Em

geral portanto em America Latina havia uma profunda necessidade de equilibrar as implicações económicas para uma redistribuição

dos recursos o que, por sua vez, comportava o desvelamento do conflito em vez do seu apagamento através de estratégias de mero

consensus building. Para responder a esse tipo de desafio, o modelo de democracia representativa neoliberal parecia menos capaz de

se adequar a uma diversidade tão profunda que precisava, ao menos, de um debate em torno dos próprios pilares epistemológicos dos

modelos de democracia. x Em Espanha e Portugal esse modelo entrou plenamente em vigor só nos meados dos anos 70, quer dizer logo a queda dos regimes

dictatoriais de Franco e Salazar. Com caracteres diferentes o modelo gradualmente foi imposto também na Europa de Leste. xi A este respeito considere-se que a atenção posta para a New Public Management School tem sido acompanhadas, entre outros

fenómenos, por uma crescente externalização dos serviços públicos, levando muitos autores em se concentrar sobre a área gerencial

(Schein, 1992) ou em reformular o próprio conceito de “serviço” (Normann, 2004). xii Dias (2008) considera que Portugal não ficou alheio a esta dinâmica internacional, tendo o número de experiencias de OP vindo a

crescer de forma significativa nos últimos anos. Trata-se de um conjunto de iniciativas com diferentes graus de estruturação e

consolidação, normalmente pouco comunicantes entre si e com o exterior, e sobre as quais se começa a gora a produzir os primeiros

elementos de conhecimento. xiii As principais mudanças apontadas no modelo 2012 no website oficial da Câmara de Lisboa são: (1) ajustamento do ciclo de

participação com destaque para a colocação do período de reclamação e resposta durante o mês de Setembro e para o alargamento do

período de votação (que passou de 30 para 45 dias); (2) metodologia de votação: o montante global do Orçamento Participativo será

dividido em dois grupos de projetos, sendo atribuído 1,5 milhões de euros para um primeiro conjunto de projetos de valor igual ou

inferior a 150.000 euros, bem como o valor de 1 milhão de euros para um segundo conjunto de projetos de valor igual ou inferior a

500.000 euros que não caibam no grupo anterior. Os cidadãos terão, por isso, direito a dois votos, um por cada conjunto de projetos;

(3) diminuição dos prazos de concretização dos projetos. O prazo máximo de concretização dos projetos eleitos nos anos anteriores

era de 2 anos. Com a nova metodologia, o prazo máximo de concretização dos projetos orçamentados até 150.000 euros passa para

12 meses e o prazo máximo de concretização dos projetos orçamentados até 500.000 euros passa para 18 meses; (4) montante global

altera-se para uma verba global de 2,5 milhões de euros. xiv Do site oficial da Câmara de Lisboa, o processo será implementado por áreas territoriais e de forma faseada, sendo a primeira

Zona constituída por um conjunto de 5 freguesias da Cidade (Ameixoeira, Charneca, Benfica, Carnide e Lumiar). No sentido de

operacionalizar a metodologia às características e especificidades do território o processo prevê três níveis de intervenção: território

(Zona 21); bairros (Bairro 21) e redes de cidadãos (Cidadãos 21). xv Refere-se ao apoio técnico duma equipa da Faculdade de Ciências e Tecnologia liderada pelo Prof. João Farinha. xvi Consulte-se para este efeito o Documento Verde da Reforma da Administração Local emitido pelo Gabinete Ministro Adjunto e

dos Assuntos parlamentares. xvii Em cada processo, os sujeitos envolvidos são diferentes: no OP eles são os cidadãos e, na edição 2012, mais precisamente são

categorias de cidadãos embora, tal como referido, as Assembleias mantenham-se abertas a todo o público; no BIP/ZIP não hà uma

participação directa tal como elaborada no OP, mas sim uma candidatura de parcerias e uma participação indirecta da cidadania na

implementação dos projectos que vem monitorada pela equipa conforme o critério de sustentabilidade dos projectos; no caso da A21

os sujeitos são inicialmente as parcerias entre associações do território e Câmara e logo os cidadãos que votam nos projectos

apresentados; afinal, no Simplis os principais sujeitos participantes são os próprios funcionários da Câmara, embora exista uma

vertente participativa com os munícipes. xviii É preciso esboçar brevemente que os processos são geridos pela sub-equipa em conjugação com uma complexa rede de

interlocuções e colaborações dos serviços da Câmara a diferentes níveis. Enfocando em particular no OP, as interlocuções são de

primeiro e segundo nível: as propostas recebidas através do processo de assembleias e online são enviadas aos interlocutores de

segundo nível (técnicos dos Serviços) que são demandados a aglutinarem, caso haja sobreposição de propostas, ou de as rejeitarem

caso não sejam compatíveis com os critérios apresentados na Carta de Princípios. Tornando as propostas em projectos, eles passam

aos interlocutores de primeiro nível - assessores dos diferentes Gabinetes da Câmara cuja tarefa é de avaliar juntamente com os

Vereadores a viabilidade dos próprios projectos. Tal processo mantem-se em continua interlocução com a DIOP para finalizar a

listagem de projectos que irão a votação pública revisando também as propostas rejeitadas pelos técnicos do segundo nível. xix No ano 2012, os OPs das Freguesias de Lisboa são quatro e têm lugar em: Benfica, São João, São João de Deus e Penha de

França. xx O formato dos encontros prevê cerca de vinte intervenções por parte dos cidadãos perante uma mesa formada pelo Presidente e

Vereadores da Câmara os quais tomam palavra conforme a pertinéncia da própria área com os temas lançados pelos municipes. Por

fim os Presidentes das Juntas de Freguesias, também presentes nas reuniões propõem um resumo final das questões apontadas nas

suas áreas. xxi Embora tal questão seja aqui abordada em termos gerais, existem investigações particulares que apontam sob o tipo de cidadãos

participantes nos diversos PPs. Por exemplo, os autores do presente artigo estão envolvidos em um Projecto de investigação em

curso, sobre os Orçamentos Participativos em Portugal (Projecto OPtar, liderado pelo Centro de Estudo Sociais da Universidade de

Coimbra). xxii Dinâmica que acompanha os processos de participação cidadã que complementam as assembleias ou de encontro directo. Em

detalhe: o OP prevê candidatura de propostas online e presenciais; a A21 decorre como processo online contando em Assembleias

abertas em cada Bairro 21; o Simplis previu um momento de encontro colectivo e apresentação de propostas por parte dos técnicos

previamente enviadas online; o BIP/ZIP recorre a candidaturas online e assembleias sob forma de workshop, bem como encontros

com os proponentes no terreno.