PLANE AMENTO E POL TICAS P[IBLICAS - Repositório do ...

MI" DEZEMBRO1999 20

PLANE AMENTO E POL TICAS P[IBLICAS

V PLANE E POLITICMAS

ENTO

oEzEmsao,999 zo PUBLICAS 0 Sumario

% D t;

■ GLOBALIZACAO, FEDERALISMO E TRIBUTA~AO 3

Fernando Rezende I P it

o FINANCIAMENTO DAS POUTICAS SOCIAIS E

COMBATS A POBREZA:

UMA PROPOSTA PARA A CPMF 19

FAbio Giambiagi

v A VALORACAO ECON6MICA COMO

INSTRUMENTO DE GESTAO AMBIENTAL —

O CASO DA DESPOLUICAO DA BAIA DA GUANABARA 43

Carolina Bude Schmidt Dubeux

■ INSUMOS PARA UM

PLANEIAMENTO DE C&T ALTERNATIVO 89 Renato Dagnino HemAn Thomas

■ REFLEXAO SOBRE TRIBUTACAO E

REFORMA TRIBUTARIA NO BRASIL 129

Edilberto Carlos Pontes Lima

Inslituto Err

de Pesquisa *M Economics Aplicada

A N

O IPEA 6 uma (undaoo pUblica vinculada ao Ministerio do Planejamento, Or4;amento a Gestao cuja finalidade a auxiliar o Ministro do Planeja-mento. Orpmento a GestAo na elaboraplo a no acompanhamento da politica aplicada nas Areas Fiscal. financeira• externs a de desenvolvimento setorial.

PRESIDENTE

Roberto Borges Martins

DIRETORIA

EustAquio 1. Reis Gustavo Mala Gomes

Hubimaler Cantudria Santiago Luis Fernando Tlronl

Mudlo L6bo Ricardo Paes de Barros

PLANEIAMEhTO E POLITICAS PUBLICAS

e uma publicar.io semestral do Instituto de Pesquisa Econ6mica Aplicada — IPEA

CORPO EDITORIAL

EDITOR

Gustavo Mala Gomes

CO-EDITOR

Luis Fernando de Lara Resende

MEMBROS

D1vonzir Arthur Gusso Eduardo Augusto GulmarAes

Ricardo Varsano Roberto Cavalcanti de Albuquerque

S6nla Miriam Dralbe

SECRETARIO EXECUTIVO

los6 Mauricio de Mello Brito

COORDENArAO EDITORIAL

Coordenador

Marco Aurelio Dias Pires

Gerencla de ProducAo

Suety Ferreira

RevlsSo

Chico Villela (coord.) Carlos Alberto Vieira

Isabel Villa-Lobos Telles Ribeiro

Projeto GrSfico

Nelson Cruz

Dlagramas Ao a EdlSAo Eletr6nlca

Cecilia Bartholo de Oliveira

O conteudo dos artigos integrantes deste volume e da inteira e exclusive responsabilidade de seus respectivos autores, cujas opini6es aqui registradas nao exprimem, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa fcon6mica Aplicada e do Ministerio do Planejamento, Orpmento e Gesta"o. E permitida a sua reprodu~o total ou parcial, desde que citada a fonte. 2eprodgp5es Para fins comerciais sao proibidas.

Planejamento e Politicas Publicas v.1- n. l - jun. 1989. Brasilia: Institute de Pesquisa Econ6mica Aplicada, 1999- v. - semestral. Editor anterior: de 1989 a marro de 1990, Instituto de Planejamento Econ6mico e Social.

1. Economia - Peri6dicos. 2. Setor Publico - Brasil. 1. Instituto de Pesquisa Econ6mica Aplicada.

CDD 330.05 33(81)(05)

Toda correspondencia para a revista deverA ser endere4ada a Planejamento a Politicas PGblicas IDEA — Ed. BNDES, 22 andar, sala 213 — Setor BancArio Sul 70076-900 — Brasilia, DF. Tel.: (061) 315 5011, Fax (061) 315 5149. E-mail: [email protected]

GLOBALIZA(;AO FEDERALISMO E :

^.~ =- • r'J~ ,(7

TRIBLITAcAO ., y rh o

1, Fernando Rezende'

Resumo

A globalizaOo financeira, a ampliacao crescente das trocas internacionais e a formacdo de blocos economicos regionais apontam para novos desa-fios A consolida~-ao de regimes federativos. No cerne dessa questao esta o problema da autono-mic fiscal. A imposirdo de controles e limites ao gasto, ao endividamento e A competencia dos go-vernos subnacionais para instituir e regular tributos enfatizam a necessidade de refor~-armos os la~-os que podem aumentar a cooperarao na Federa~-ao. Este artigo abordA a rela4ao entre globaliza~-ao, federa-lismo e tributa~-ao e aponta para o risco de desinte-gra~-ao nacional, propiciado por novas oportunida-des de relacionarriento economico corn regioes de paises vizinhos, na ausencia de reformas que refor-cem o caminho do federalismo cooperativo e pro-movam a coesao nacional.

Assessor especial do ministro Alcides Tapias — Minist&io do Desenvolvimen-to, Jndustria e Comercto Exterior (MDIC) e professor da Fundago GetOIJo Vargas.

PLANEIAMENTOE j Introdu~-do: Autonomia Federativa e Prindpios POLfrICAS PUBLICAS Np20-DEZ DE 1999 Tributdrios

ma das preocupa~-oes importantes no desenho de sistemas tributarios em regimes federativos a assegurar o ne- cessArio equilibrio entre a reparticao de competencias

impositivas e a autonomia financeira dos entes federados. Em tese, a reparti~ao das competencias deveria guardar uma estreita rela~-ao com o alcance territorial das principais bases tributarias, de modo a estabelecer lacos mais solidos de responsabilidade entre o governo e o cidadao-eleitor e a limitar as possibilidades de deslocamento do contribuinte para evitar o pagamento do imposto. Na pratica, o problema e mais complexo, pois nem sempre o modelo ideal e capaz de assegurar o equilibrio mencionado.

No modelo ideal, as tres principais bases tributarias conhecidas —renda, consumo e propriedade — seriam repartidas de acordo com o principio de mobilidade dessas bases e de modo a estabelecer uma rela4ao mais estreita entre o contribuinte e o poder publico encarre-gado da sua administraoo. Assim, a propriedade imobiliaria, fisica-mente imutavel, ficaria no cameo das competencias municipais, en-quanto o consumo, que se concentra em um espa~:o mais amplo, deveria ser objeto de tributa4ao pelos governos estaduais ou provin-ciais. Ao governo nacional seria reservada a competencia para impor tributos sobre a renda originada em qualquer parte do pals.

Claro esta que a aderencia a uma recomendarao dessa natureza e impossivel de ser encontrada. Por um ]ado, as diversidades regio-nais, com respeito ao tamanho da populacAo, renda 'per capita', padroes culturais, capacidade administrative e carencias sociais, nao perrnitem acomodar as necessidades financeiras de calla ente federado com base numa rigorosa reparticdo das tres bases tributA-rias mencionadas. Por outro lado, as flutua~oes ciclicas da economia recomendam opGoes mais diversificadas para evitar uma indeseja-vel instabilidade nas receitas or~-amentarias que comprometem a administrar,ao eficiente dos orcamentos publicos.

Na realidade, calla federa4ao adota a solu~ao mais compatfvel com suns especificidades, nao sendo possivel falar da existencia de um

4

padrao. Se as desigualdades regionais sao grandes, o equilibrio en- cLOaALIZACAO,

tre a repartioo de competencias e a autonomia federativa depende FEDERALI o O E

MBUde um eficiente sistema de transferencias compensatorias, capaz de equilibrar os interesses dos estados mail desenvolvidos, que prefe- rem mais autonomic para tributar, e os dos estados mais atrasados, que necessitam complementar suns fracas possibilidades de arreca- daOo com transferencias promovidas pelo poder central.

Outro elemento que afeta as decisoes sobre o grau de descentraliza4Ao fiscal e sobre a natureza dos trbutos atribuidos A competencia de estados e municipios e a capacidade administrati-ve. Com fregiaencia, alega-se que uma baixa capacidade adminis-trative nao permite maiores avancos com respeito ao aumento das competencias dos governor subnacionais para instituir e arrecadar os impostos modernos, o que acaba por conduzir a solugoes mais centralizadas para evitar a perda de qualidade do sistema.

De qualquer modo, a busca do equilibrio federativo implica maior diversidade de opgoes tributArias, quase sempre centradas na exis-tencia de multiplas incidencias indiretas sobre o consumo de mer-cadorias e servigos. Tributos cumulativos, de mais facil cobranga e fiscalizagao, convivem com formas mais modernos de tributaoo do consumo, a exemplo do imposto sobre o valor agregado, gerando distor46es e ineficiencias que prejudicam o contribuinte e a competitividade da economia. Em consequencia, Pica mais dificil conciliar as necessidades proprias de uma federagao com a rigorosa observancia dos principios classicos de eficiencia e egiiidade na tributacdo.

A globalizarao e a forma4ao de mercados comuns e unioes economicas alteram a situa4ao vigente e introduzem novos desafi-os para o equilibrio fiscal em federagoes. Com a remor.ao das bar-reiras A livre circula4ao de mercadorias e servigos em toda a regiao abrangida pela uniao economica, as diferencas de tratamento tribu-tArio tambem precisam ser removidas, sob pena de prejuizo para os membros do bloco que mantiverem impostos que penalizam a produ4ao, os investimentos e a exportagao. Por seu turno, as pres-soes por harmonizaoo fiscal produzem um efeito positivo com res-peito A necessidade de maior atenoo aos principios tributarios que

5

PLANEIAMEWO E asseguram a integra~ao competitiva ao mercado comum e a eco- POLWAS POBLICAS Na 20— DEZ DE 1999 nomia global.

O objetivo deste 'paper' e , portanto, o de examinar as consequen-cias tributarias da integraoo econ6mica pare o caso especifico de paises que adotam a forma federative de organizaoo. Para tanto, um breve comentario sobre o processo de harmonizacao fiscal em uni-ties econ6micas precede a analise das consegiaencias da globalizacao Para a autonomic federativa e o equilibrio regional. Esta, por sua vez, constitui o pano de (undo sobre o qual se assenta a proposta de um novo federalismo fiscal capaz de conciliar as necessidades da harmonizaoo tributaria com as exigencias da eficiencia econ6mica e da cooperaoo intergovernamental. Algumas reflex6es sobre o futu-ro sao apresentadas ao final, a titulo de conclusao.

2 O Processo de Harmonizardo Fiscal em Unities Econ6micas

Ultrapassado o estagio inicial de formaoo de uma uniao econ6mica, com a unifica~do da politica tarifaria, a harmoniza4do dos sistemas tributarios passa a ser uma imperiosa necessidade. Nao por acaso, a Comunidade Europ6ia trilhou, desde o inicio, o caminho da harmoniza4ao tributaria. O ritmo e a velocidade com que esse ca-minho pole ser percorrido dependem da magnitude das diferen-~-as preexistentes e das press6es externas que interferem no seu desenrolar. Com o avan4o da globalizacao, a influencia das pres-sbes externas e agora mail forte do que no passado, implicando a necessidade de se avan~ar bem mais rapidamente hoje, em com-paraoo com o ritmo observado na experiencia europeia, ao longo das ultimas quatro decades.

As press6es por harmoniza4ao fiscal oriundas da globaliza~-ao dos mercados manifestam-se, inicialmente, e com mais intensidade, no mercado financeiro. Como o dinheiro e a mercadoria que circula com maior facilidade e rapidez, praticas tributarias muito diferenci-adas nesse mercado, em economias maduras, penalizam os poises que fugirem ao padrao aceitavel internacionalmente, exigindo uma rapida necessidade de ajustamento (o rebaixamento das aliquotas

6

do Imposto de Renda de pessoas a de empresas, promovido pelos GLOBALIZACAO.

Estados Unidos, em 1986, provocou uma rodada semelhante nos TRIBUTABu-TALI

o

E

~AO

paises europeus). Paises em desenvolvimento, cujas margens de rentabilidade do capital investido forem mais favoraveis do que o padrao vigente, teriam um espa~o extra para manter uma diferen-~a de tratamento, mas, A medida que se integrarem mais ao mer-cado internacional, else espa~o tornar-se-A mais estreito.

Tomados em conjunto, as press6es external a os interesses coletivos da uniao econ6mica apontam Para um desfecho rApido com res-peito A harmoniza~ao tributaria do mercado financeiro. Na conclu-sao Besse percurso, a tributa~do dos fluxos financeiros deve ser abolida e o imposto incidente sobre o resultado das aplicac6es re-alizadas (lucros, dividendos, juros, etc.) deve ser ajustado ao pa-drao internacional, em curto espaco de tempo. Para a tributa~_ao da renda, Vito Tanzi (1995) aventa a possibilidade de o avan~:o da integra~Ao econ6mica internacional for4ar o retorno de um imposto cedular sobre a renda familiar, para que a renda do capital (juros e dividendos, por exemplo) adapte-se mais facilmente A globalizaOo do mercado financeiro, eliminando as vantagens hoje concedidas por paraisos fiscais.

No mercado de produtos, as mudan~as sao mais lentas. DistAncias, hAbitos de consumo, barreiras nao tributArias ao comercio oferecem uma razoavel margem de manobra para a tributagAo. Nesse caso, as press6es externas podem ser sentidas com menos intensidade, mas as exigencias da uniao econ6mica sao onipresentes. Eliminadas Co-das e quaisquer restri46es A livre circulagdo de mercadorias e servi-4os no interior do bloco, a aboligdo das assimetrias tributArias assu-me total prioridade.

Conforme se mencionou, o caminho trilhado pela Comunidade Eu-ropeia nesse particular precisa, agora, ser percorrido com maior velocidade. A substitui4ao de multiplas incidencias sobre o proces-so produtivo por um imposto de base ampla sobre o consumo de mercadorias e serviros, segundo o metodo do valor agregado, tal como o adotado na Comunidade Europeia, jA foi feita, ainda que parcialmente, por quase todas as economies ocidentais. Isso per-mite avan4ar mais rapidamente na harmoniza4Ao tributaria, com

7

PLANEJAMEWO E base na adorAo de regras uniformes para o Imposto sobre o Valor

NQ 2

0 CASPUBLICAE199 A re ado (IVA) para atender aos a ertados calendarios de N4 20-DEZDE 1999 ~ ~ p

implementa~do de novas propostas de forma4ao de unioes economicas em outras partes do mundo.

A menor mobilidade encontrada no mercado de trabalho sugere que ai sao encontrades as maiores resistencias a harmonizaoo. Cres-centes barreiras a imigra4ao, principalmente de mao-de-obra me-nos qualificada, decorrentes dos elevados indices de desemprego, fazem que as pressoes internacionais, nesse caso, sejam menos re-levantes. Em unioes economicas, diferencas culturais e lingUisticas tambem amortecem a pressao por maior harmonia nos tributos inci-dentes sobre a mao-de-obra.

No mercado de trabalho, a preocupa~-ao com a harmoniza~-ao e substituida pela exigencia de desonera~do. Nesse caso, o que pro-voca mudan~:as e a necessidade de reduzir os custos de produ~:ao decorrentes de pesados encargos trabalhistas, para ganhar melho-res condi46es de competir no mercado internacional.

Conciliar as necessidades de harmonizarao tributaria para a forma-Oo de unioes economicas com os problemas fiscais de uma federa-~ao e uma tarefa que ainda carece de maiores estudos a reflexoes. O ponto focal, na busca dessa concilia~Ao, deve estar na reavelia~-ao do principio da autonomia federative. Quanto mais se avanca no rumo da harmonizarao tributaria, menor fica o espaco para o exer-cicio da capacidade impositiva dos governos subnacionais. De ou-tra parte, quanto mais se avanca na formarAo de uma uniao economica, maiores sao as restri46es impostas A gestao or4amenta-ria de todos os entes federados. As proximas se~.oes buscam reunir alguns argumentos a esse respeito.

3 Globaliza~-Ao e Autonomia

juntamente com a globalizarAo dos mercados, a consolida4;ao de blocos economicos regionais vem impondo crescentes limiter a au-tonomia dos Estados nacionais. O fortalecimento das institui46es en-carregadas de exercer o controle e a fiscaliza4do do comercio e arbi-trar os conflitos decorrentes do nao-cumprimento dos acordos esta-

belecidos e uma manifesta4Ao importante da submissao a normal GLOBALIZACAO. FEDERALISMO E

supranacionais, que e ainda mais severa quanto mais avan~ado for o TRIBUTA(;AO estagio das distintas experiencias de integraoo economica regional.

A esse respeito, a experiencia da Comunidade Economica Euro-peia e exemplar. Na seq&a ncia da Iibera~Ao das barreiras tarifarias ao livre Fluxo de mercadorias e servicos nos limites do Mercado Comum Europeu, crescentes avancos foram alcancados no rumo da plena harmoniza4Ao das political economicas, indispensavel ao pro-jeto da unifica4Ao europeia. Da harmoniza4Ao da tributacAo inci-dente sobre a produ~do e a circula~ao de mercadorias e servicos, passou-se A etapa mais ambiciosa da unificarAo monetaria, jA em fase inicial de implantaoo. Com a unificacAo monetaria, novos avan-4os sao exigidos no campo da harmoniza~Ao tributaria, especial-mente na tributarAo da renda, o que vem sendo agora objeto de aten4Ao. As queixas recorrentes ao crescente poder da burocracia instalada em Bruxelas revelam a insatisfa~-Ao de alguns com a perda de autonomic que acompanha os estagios mais avan~ados dos pro-cessos de integra~do.

Regimes federativos sao duplamente afetados. A harmoniza4ao da politica tributaria afeta um dos pilares centrais da autonomia dos entes federados, centrada na reparti~Ao das competencias impositivas e nos mecanismos de reparti~-Ao de receitas constitucionalmente definidos. Ahem disco, o livre acesso ao credito e tambem cercea-do, A medida que um rigido controle sobre o deficit publico e condi4Ao 'sine qua non ' para a harmoniza4Ao das politicas macroeconomicas que deve acompanhar o avan4;o no sentido de estagios mais avancados de integra4Ao.

Nesse contexto, o conceito de autonomia federativa precisa ser reavaliado. Em parte, as rigidas limita~.oes A mobiliza~do de recur-sos podem ser compensadas por maior liberdade no tocante A sua utiliza4Ao, desde que as exigencias do equilibrio fiscal sejam res-peitadas. Alem disso, e possivel explorar os espacos que perma-necem para a gera~Ao de receitas proprias vinculadas A presta~-Ao de servi4os de Ambito local, em beneficio, principalmente, da au-tonomia municipal.

9

PLANEIAMENTO E Uma evidencia interessante que acompanha a perda de autonomic NI`

20

CAS PII E 199 dos Estados nacionais e o fortalecimento dos overnos locais e a Ni 20 - DEZ DE 1999

disseminacao, por toda a parte, de experiencias de municipalizacao. Com o abandono das posicoes estatizantes, a revisao do papel do Estado na economia volta-se Para o fortalecimento de sua capaci-dade de regulacao, em nivel national, e a transferencia das respon-sabilidades publicas, no cameo da provisao de servicos coletivos e sociais, Para os governos locais. A medida que a assuncao dessas responsabilidades for financiada com recursos oriundos dos propri-os beneficiarios dos servicos prestados, o reforco do poder de atuacao e da autonomia municipal nao compromete a harmonizacao exigida pela globalizacao. Claro que em situacoes de acentuadas desigualdades sociais e elevada pobreza, como e o caso do Brasil, o financiamento das atividades transferidas aos munidpios requer a cooperacao dos demais entes federados, Para evitar o crescimento da exclusao social.

A questao da autonomia nao se restringe as relacoes entre gover-nos, tanto no Plano internacional quanto no domestico. Aumenta, a cada dia, o controle das grandes empresas multinacionais sobre os fluxos de comercio. Em 1993, a UNCTAD apurou que 44% das ex-portacoes norte-americanas correspondiam a trocas de componen-tes, produtos finais e servicos entre empresas transnacionais, por-centagem essa que ja e certamente maior hoje em dia. No Brasil, o censo do capital estrangeiro realizado pelo Banco Central, em 1995, indica que 17% dos fiuxos do comercio internacional ja ocorrem entre empresas multinacionais.

Essas porcentagens tendem a crescer a medida que o processo de fusoes e aquisicoes que vem ocorrendo em todo o mundo consoli-de uma estrategia de investimentos na escala planetaria, sustenta-da em uma politica de divisao de mercados e estabelecida com base em um planejamento estrategico de longo prazo.

Estudo recente [Dupas, 19981 mostra que as cem maiores corporacoes mundiais detem 35% do estoque de investimentos diretos no mundo e 80% do fiuxo de pagamentos internacionais de 'royalties' a 'fees'. Tambem aponta que os lideres da producao global estao reduzidos a algumas dezenas, mesmo em setores

menos concentrados, como o automobilistico, em que os cinco GLOBALIZAC60.

maiores fabricantes A detem ma ro o mun ; ~ p ~ TRIBUTA~AO is de 40% da du dial. FEDERALISM E

AO

No cameo financeiro, a virulencia das crises provocadas pela a~.ao dos capitais especulativos nas distintas regioes do globo tem for~a-do a necessidade crescente de adapta~-Ao a padroes internacional-mente reconhecidos como representativos de economias saudA-veis: equilibrio fiscal e externo, resultante de solidas politicas mo-netAria e tributaria, tal como o contemplado no Tratado de Wastrich. lndependentemente do resultado das sucessivas conversas que o chamado G-7 vein tendo sobre a necessidade de controle sobre a movimenta~ao internacional de capitais, e pouco provavel que isso altere sign ificativamente a crescente necessidade de submissao a padroes internacionalmente aceitos como representativos de boa conduoo da politica macroeconomica Para a insergao competitiva no mundo moderno.

4 Globaliza~-Ao e Regionalismo

Um aspecto importante das consequencias de um aprofundamento da globaliza4do e da integraoo regional, de especial relevancia Para a questao federativa, e seu impacto regional. Nao por acaso, a Comunidade Europeia instituiu, desde o inicio, uma abrangente proposta de politica regional sustentada em fundos orientados Para a moderniza~-ao das economias mais atrasadas do bloco. Tal pro-posta sustenta-se na percep~-ao de que o bloco europeu serA tao forte quanto a capacidade de resistencia dos elos mais fracos de sua cadeia. Assim, os paises mais avan~ados disponibilizam recursos que sao prioritariamente aplicados em programas de infra-estrutu-ra, melhoria de recursos humanos e modernizaoo tecnologica nas economias menos desenvolvidas da regiao, de modo a preparA-las Para participarem em melhores condicoes do mercado unificado europeu e do mercado global.

Outro aspecto que conduz a uma especial atenoo com a questao regional e o jA mencionado controle das multinacionais sobre os investimentos que estao sendo realizados com vistas ao posicionamento estrategico nos mercados regionais e o aumento de sua participa~-ao no mercado mundial. Pesquisa da CEPAL sobre

PLANNAMENTO E harmonizaoo tributaria interna a externa a substituir o antagonis- POLMCAS PIJBLICAS NQ 20- DEZ DE 1999 mo pela coopera0o. No redesenho do federalismo brasileiro, esses

sao aspectos centrais a serem considerados.

5 Harmonizacdo Tributaria e Federalismo Fiscal

No caminho da harmonizaoo tributaria, a substitui0o de um variado numero de impostos que incidem sobre bases estreitas por um redu-zido numero de tributos de base ampla vela a possibilidade de o equilibrio federativo ser alcancado mediante atribui0o de compe-tencias tributarias exclusivas a calla um dos entes de uma federaoo. O recurso a competencias concorrentes tambem nao e compativel com as exigencias de normas e de praticas administrativas uniformes em todo o territorio nacional. Dessa forma, e necessario adotar um regime de competencias partilhadas, no qual uma mesma base impositiva — o consumo, principalmente — passa a ser objeto de tri-butaoo simultanea pelas entidades que compoem a federaoo.

Partilhar competencias e distinto de partilhar as receitas dos tributo-S. Na partilha de receitas, o tributo pertence a uma das partes, quase sempre o governo central, que se encarrega da sua administraca-o e cobranc,a a reparte o produto da arrecadaOo com os estados-mem-bros de acordo com regras estipuladas na legislaqAo. Na partilha de competencias, o tributo pertence a ambos, Uniao e estados, que negociam conjuntamente, no Congresso Nacional, a legislaoo apli-cAvel e as aliquotas que correspondem A parcela de calla um no tributo em questao. Ambos submetem, portanto, sua autonomia Para legislar em materia tributaria ao Poder Legislativo nacional.

A partilha de competencias tributarias a um instrumento podero-so de incentivo A cooperaoo. Uma base impositiva comum e uma legisla~.Ao nacional uniforme conduzem a cooperacdo intergover-namental no cameo da administragao tributaria, com beneficios nao despreziveis Para o contribuinte a Para o fisco. Do ponto de vista do contribuinte, a simplificagdo decorrente da adogao de uma base unica Para calculo dos debitos fiscais.reduz o custo das obriga46e5 acessorias a dispensa a necessidade de recurso a dife-rentes instAncias Para a solu~:ao de confiitos de interpretagdo. Do ponto de vista do fisco, a integragao de cadastros e a fiscalizagao

14

conjunta aumentam a eficiencia do combate a fraude e a sonega- cLosALIZASAO, FEDERALISMO E

4ao, a0 mesmo tempo em que permitem obter substanciais econo- TRIgUTASAO mias administrativas.

O antagonismo que frequentemente se manifests sob a forma de concessao de incentivos fiscais para a atraoo de industrias cede espaco para a ado~.ao de politicas ativas de atracdo de atividades economicas modernas por meio de programas de investimento na melhoria da infra-estrutura, dos servicos urbanos e dos programas sociais, notadamente os de melhoria do ensino basico a da assis-tencia medico-hospitalar.

Na implementaoo dessas politicas, a co-participarao no financia-mento e a contrapartida da partilha de competencias. Por meio dela, fica mail facil avan~ar na dire0o de maior descentralizaoo das res-ponsabilidades publicas, sem que seja necessario incorrer em uma `overdose' de transferencias. Com a reparti0o das receitas tributarias na Federaoo, guardando uma relaoo mais estreita com a renda e o consumo local, a co-participaoo no financiamento poderia ser defi-nida em funcao das necessidades de complementaoo, pela Uniao, dos recursos necessarios para assegurar um padrao minimo de aten-dimento em todos os estados federados, mantida a regra de que a responsabilidade principal deve estar na esfera local.

Outra vantagem importante da partilha de competencias e a con-tribuicao que ela traz para a estabilidade normativa. A partilha de uma ampla base tributaria entre os componentes de uma federa~ao torna mais dificil a ocorrencia de frequentes mudancas na legisla-4ao, pois para isso seria necessario conciliar distintos interesses que nem sempre estanam de acordo com a necessidade e a natureza da mudanca pretendida. Mais estabilidade tambem e importante, juntamente com o refor~_o das regras de anterioridade e anualidade, para dar mais seguran~a ao contribuinte e estabelecer um ambiente propicio a decisoes de investimento e a atracdo de capitais, de fundamental importancia para a ampliaoo das perspectivas de con-solida4ao da uniao economica e de crescimento do bloco.

Assim, embora a harmonizaoo tributaria implique perda de autono-mic dos estados federados nos processos de formaoo de unioes economicas, a harmonizaoo e vantajosa do ponto de vista dos prin-

15

PLANEIAMENTO E cipios de tributa4Ao. O foco na competitividade, exigencia da POLICAS P D 1999

~ ~ ~ pela ~~ Nu 200 - DEZ DE lobaliza o dos mercados, refor da necessidade da inte ra o, E 19 repoe a preocupa4Ao com a neutralidade dos impostos no centro dos debates sobre as reformas tributArias que estao sendo objeto de atencAo em varios paises. Ao lado disso, a prote0o do contribuinte tambem ressurge com maior forca, tendo em vista a necessidade de preserver um ambiente favorAvel aos negocios a de estabelecer uma relaoo mais madura entre os contribuintes e o fisco.

Outro grin( pio tributArio que tambem e recuperado e o principio do beneficio. Conforme ja foi antecipado, a contrapartida da perda de autonomia tributaria dos estados federados e o maior espaco para a atuaOo do poder publico local. No mercado global, os mu-nicipios, principalmente aqueles onde se situam as grandes metro-poles nacionais a regionais, sao chamados a assumir maiores res-ponsabilidades com respeito ao atendimento das demandas de seus cidadaos e podem, para tanto, recorrer mais intensamente a contri-buicoes cobradas diretamente dos usuArios/beneficiArios dos servi-4os publicos indispensAveis ao funcionamento das cidades e A qua-lidade da vida urbana.

Por seu turno, a enfase na microeconomia poe de lado os princ pios tributarios que se relacionam com as questoes de egUidade. De um lado, a progressividade da tributa~-Ao da renda e afetada pela cres-cente mobilidade dos capitais e dos profissionais liberais mais qua-lificados. De outro, a seletividade na tributacdo do consumo tam-Mm e limitada pela competi0o no mercado regional e global. Isso faz que as preocupar,oes com a justi4a fiscal desloquem-se para o lado do gasto, mediante prioridade na aplicacdo de recursos publi-cos em programas voltados para a eliminacao dos fatores que im-pedem a mobilidade social.

A suficiencia dos tributos, sob a otica da geraoo dos recursos neces-sarios para o atendimento das responsabilidades do Estado, tambem e afetada pelas limitacoes macroeconomicas associadas a sustentaoo do equilibrio fiscal, exigindo esfor~.os crescentes para aumentar a eficiencia da administraoo pOblica de modo a manter a carga tribu-tAria global nos limites impostos pela competioo internacional.

16

6 Comentdrios Finais GLOBALIZAgAO, FEDERALISMO E TRIBUTA4AO

As consegiiencias da globalizaOo financeira, da ampliaoo crescente das trocas internacionais e da formaoo de blocos economicos regio-nais apontam para novos desafios A consolidaoo de regimes federa-tivos, e estimulam a refiexao sobre o desenho de mecanismos de cooperar,Ao que possam, de fato, manter coesa a FederarAo.

A Federa4Ao reforca a descentraliza~-Ao e a descentralizacao amplia os espa4os da democracia. Tambem e certo que a descentralizaoo, ao mesmo tempo em que lubrifica o funcionamento dos regimes democraticos, suscita algumas preocupa46es importantes como, por exemplo, as relativas A reduoo das desigualdades sociais e A sus-tentar,Ao do equilibrio macroeconomico.

Por um lado, a descentraliza4Ao dos recursos e do poder para administra-los afeta a capacidade de o Estado atuar com a finalida-de de evitar a concentraoo regional da renda, aumentando as perspectivas de amplia~ao das desigualdades. Por outro, ela au-menta as dificuldades de coordena~.Ao da politica fiscal, com riscos para o atingimento das metas de equilibrio macroeconomico. Dai a imposi4Ao crescente de limites ao exercicio do poder dos estados federados, em fun~-Ao das exigencias macroeconomicas a das ne-cessidades de harmoniza4ao fiscal.

No cerne dessa questao esta o problema da autonomia. Que ni'vel e que especie de autonomia dos governor subnacionais sera possi-vel preserver, para que uma das vantagens da federa~do, que e a de poder lidar com as diversidades regionais sem perder de vista a unidade nacional, possa ser de fato sustentada?

No plano fiscal, todas as recomendar,oes convergem para a imposi-Oo de controles sobre as unidades subnacionais. Limitacoes ao gasto de estados e municipios e o estabelecimento de novas regras de controle sobre o endividamento estadual e municipal cerceiam a autonomia na gestao or~amentaria. Do lado dos recursos, propostas

de reforma tributaria, centradas na necessidade de uma legislacdo tributaria nacional para o lmposto sobre o Valor Agregado, a ser partilhado entre o governo federal e os estados, tambem signifi-

WA

PLANEJAMENTO E cam retirar destes ultimos competencia para regular os impostos POLITICAS PUBLICAS N1`20 - DEZ DE 1999 que constituem sua principal base de financiamento.

As limitacoes A autonomic fiscal enfatizam a necessidade de refor-4armos os laros que podem aumentar a coopera~-ao na federa~-ao. O federalismo cooperativo e certamente o caminho. A questao e como esse federalismo cooperativo poderA ser implantado, tendo em vista as manifestar,oes recorrentes de antagonismo e a ausencia de novos estimulos A cooperacao.

No Brasil, e creio que em outras federa~-oes, assistimos a demons-tra~-oes crescentes de antagonismo entre os estados federados. Um exemplo marcante Besse antagonismo e o ressurgimento de uma guerra fiscal predatoria, na qual os estados concedem favores cada vez mail generosos para atrair industrias para seus territorios. Tam-bem e revivido o velho sentimento do cidadao de renda media dos estados mais ricos, que se sentem penalizados por mais impos-tos, cuja receita e posteriormente transferida em beneficio de pes-soas mais ricas das regioes mais pobres.

Assim, embora a cooperatao seja o caminho recomendado, o am-biente nao a estimula. Ao contrario, o que se observa e maior questionamento, inclusive porque varios estados podem estar antevendo maiores oportunidades de promover o seu bem-estar, o bem-estar dos seus cidadaos, por meio de maior estreitamento de relar,oes com outras regioes de paises vizinhos, ao inves de faze-lo com outras regioes do proprio Pais. E possivel, portanto, que na esteira da integra~ao international, que deve ser estimulada, e da consolidaoo dos blocos economicos regionais ocorra uma desinte-gra4Ao national que pole causar problemas futuros para a forma-4ao de unioes economicas no continente sul-americano.

Referencias BibliogrAficas

TANZI, Vito. Taxation in an Integrating World Washington: The Brookings Institution, 1995.

DUPAS, Gilberto. A Logica da Economia Global e a Exclusao Social. Estudos Avan~ados, Universidade de Sao Paulo. 1998.

FINANCIAMENTO DAS POLITICAS SOCIAIS E COMBATE A POBREZA: LIMA PROPOSTA PARA A CPMF

Fabio Giambiagi'

Resumo

A CPMF, aprovada em 1999 com uma aliquota de 0,38%, caiu Para 0,30% posteriormente e devera ser extinta em 2002 (junho). Isso, porem, implicaria uma conten~-ao de despesa expressiva em 2002 e 2003, necessaria para poder viabilizar o cumprimento das metas fiscais. Por outro lado, discute-se no Congresso Nacional a ado~-ao de um Fundo de Combate a Pobreza, com despesas anuais da ordem de R$4 bilhoes a pre~-os constantes de 2000. Este artigo contem uma proposta de prorro-ga~-ao da CPMF com aliquotas declinantes a partir de 2002, visando (i) evitar ter que fazer novos cortes signi-ficativos de gastos; e (ii)viabilizar um aumento do sald-rio-minimo, de modo a direcionar os recursos fiscais adicionais Para a popula~ao de menor renda.

' Econoinista, professor da PUC/R/.

PLANEIAMENTOE Abstract P UTICAS POBLICAS NQ 20 - DEZ DE 1999

The CPMF was approved in 1999 with a rate of 0,38 %. It has been reduced lately to 0,30 % and the tax should be eliminated in 2002 (June). In this case, important cuts of expenditures would be needed in 2002 and 2003 to make feasible the achievement of the fiscal targets. On the other hand, the Congress is debating the adoption of a Poverty Fund, with yearly expenditures of around R$ 4 billion at constant prices of 2000. The paper includes a proposal of extension of CPMF with declining rates after 2002. This would (i) avoid the necessity of new expressive cuts of expenditures; and (ii) allow an increase of minimum wage, in order to benefit the population of low income.

20

I I ntrod undo FINANCIAMENTO DAS POLMCAS SOCIAIS E COMBATS A POBREZA:

A

Contribuicdo Provis6ria sobre Movimentacoes Financeiras UMA PROPOSTA PARA

(CPMF) e um imposto considerado tecnicamente perverso ACPMF pela maioria dos especialistas em questoes tributArias. Apre-

senta varios problemas, dos quais Bois sAo os mais notorios a se relacionam com o seu carAter de imposto "em cascata" — em contraposi~Ao As vantagens da tributa~do sobre o valor adicionado. Em primeiro lugar, distorce a aloca~Ao de recursos, pois penaliza aqueles setores com uma quantidade maior de instAncias na cadeia produtiva, obrigados a pagar mais vezes o mesmo imposto. E, em segundo lugar, prejudice as exporta46es, pois e impossivel identi-ficar, na ponta final do processo produtivo, qual e a propor~-Ao de tributos representada pela CPMF acumulada ao longo Besse proces-so e que forma parte do preco. Isso significa que, na prAtica, ao serem colocadas as mercadorias nos portos, o Brasil estA exportan-do impostos, o que obviamente prejudice a competitividade dos produtos nacionais, em um mundo em que a competi4Ao e a calla dia mais acirrada.

Entretanto, por mais relevantes que sejam os problemas que o tributo causa ao sistema economico, sua cobran4a tem silo justificada, nas tres vezes em que foi votada — e aprovada — como proposta de emenda constitutional (PEC), em fun4Ao do potential de arrecada-r,Ao que representava e do qual o governo, nas diferentes ocasi-oes, nao podia abrir mao. De fato, mesmo apos a redu~-Ao da sua aliquota para 0,30%, a CPMF represents uma arrecada4Ao da ordem de grandeza de R$ I bilhao/mes, quantia expressive A luz das difi-culdades fiscais pelas quais ainda passa o pais.

A CPMF, nos termos da emenda constitutional atualmente vigente, foi estabelecida para vigorar a partir de meados de junho de 1999, com uma aliquota de 0,38% nos primeiros 12 meses e de 0,30% por um periodo de 24 meses adicionais, que se conclui em mea-dos de junho de 2002, quando, se nada mudar na ConstituicAo, a aliquota deverA ser subitamente zerada.

HA, portanto, um problema fiscal a ser ainda equacionado. A meta de superavit primario do governo central para 2001 foi definida em 2,25%

21

PLANEIAMENTO E do PIB, incluindo mais de 2% do PIB de receitas extraordinarias, que se POLITICAS PUBLICAS NQ 20- DEZ DE 1999 extinguem ate dezembro de 2002. Parte dessa queda da receita

podera ser acomodada mediante uma reduoo da propria meta fiscal entre os anos 2001 e 2003. Por outro lado, se o PIB crescer a um ritmo da ordem de 4% ou 5% a.a. nos proximos anos, havers condicoes de diminuir a relaoo gasto/PIB, sem que isso requeira novos sacrificios em termos de torte de gastos. Como disse — corretamente — em artigo recente o ex-secretario de Politica Economica, Jose Roberto Mendon~a de Barros, "nenhum ajuste fiscal consegue sobreviver sem a retomada da economia" [Barros, 20001. O problema e que — a nao ser que ocorra um verdadeiro 'boom' no crescimento economico a curto prazo a taxas de 7 ou 8% a.a., o que a principio nao esta no horizonte previsivel — a retomada do crescimento, por si so, nao ga-rante o cumprimento da meta fiscal definida para o inicio do proximo governo. ConsegUentemente, o atual governo devera tomar alguma iniciativa no sentido de viabilizar a obten~ao do superavit primario fixado para 2003 e, nesse sentido, a completa eliminaoo da CPMF em junho de 2002 pole se revelar um problema.

Ao mesmo tempo, aprofunda-se no pais o debate sobre o tema da pobreza, relegado a um segundo piano nos anos de alta infiacao e que ressurgiu naturalmente com o avanco da estabilizarao. Nesse contexto, o Congresso National esta discutindo uma PEC que esta-belece um adicional de 0,08 ponto percentual da CPMF — na prati-ca, repondo a aliquota original de 0,38%— e cria um compromisso de gasto futuro com o fim de ajudar a atenuar a pobreza no pais.

O presente trabalho represents uma tentative de contribuir simulta-neamente para a viabiliza4ao de duns iniciativas: (a) o cumprimento das metas fiscais de 2002 e 2003, sem que seja necessario incorrer em tortes adicionais expressivos de despesa; e (G) a redu4ao dos niveis de pobreza, sem que isso venha a prejudicar os outros progra-mas de governo nem comprometer as metal fiscais futuras. Nos dois casos, a saida encontra-se na prorrogaoo da CPMF. Entretanto, a pro-posts a ser feita procura viabilizar um terceiro objetivo, que e o de reduzir gradualmente a aliquota dessa contribui4ao, de forma egUidistante, tanto da elimina~ao subita do tributo — o que poderia implicar prejuizos fiscais consideraveis —, quanto da sua prorroga~ao por tempo indefinido, com uma aliquota elevada como a atual.

22

O artigo parte da premissa de que a reforma tributaria, caso apro- FINANCIAMENTODAS

vada, implicaria conserver, Como do P1B, as receitas ordi- proporcAo E POLITICAS SOCIAIS

CIAISPOBRE COMBATS A A: narias existentes atualmente, excluidas as receitas extraordinArlas — UMA PROPOSTA PARA

entre as quais a CPMF. A CPMF

O trabalho encontra-se dividido em sete ser,oes. Apos esta introdu-cao, comenta-se a importancia que a CPMF tem tido e deverA ter Para a viabiliza~-ao das metas fiscais. Posteriormente, descrevem-se as caracteristicas do Fundo de Combate A Pobreza (FCP) previsto em PEC especifica, atualmente em discussao no Congresso National. Na quarta se4ao, discute-se a rela~do existente entre o salario-minimo (SM) e as finan~as publicas, ligadas especificamente A situa~ao do INSS. Depois disco, e feita uma proposta de prorrogacao da CPMF, com aliquotas declinantes, que visa simultaneamente os objetivos de respeitar as metal fiscais e contribuir Para o combate A Pobreza, pro-posta essa cujos resultados sao apresentados na capitulo seguinte. Por ultimo, apresentam-se as principais conclusoes do artigo.

2. A CPMF e as Metas Fiscais

A CPMF foi estabelecida inicialmente Para vigorar em 1994, entao sob a denominacao de Imposto Provisorio sobre Movimenta~oes Financeiras (IPMF). A logica era de servir como uma especie de 11 ponte" que atenuasse a dimensao do desequilibrio fiscal, A espera de que as chamadas "reformas estruturais", ate entao nao muito bem definidas, fossem aprovadas e permitissem compensar a per-da dessa fonte de receita por meio de mecanismos mais apropria-dos e da redu4ao de algumas despesas.

Ao mesmo tempo, como se sabe, o INSS, que tradicionalmente tinha sido superavitario em termos de caixa, foi perdendo essa caracteristica, em um quadro em que, conservando, 'grosso modo', a sua receita, viu comprometer uma sua fra~ao calla vez maior com a despesa relativa a beneficios previdenciarios, tornando-se crescentemente deficitario a partir de 1995. O organismo deixou assim de ser uma fonte de financiamento Para o sistema de saude, cujos recursos foram minguando, com o setor ingressando em uma grave crise de financiamento jA em 1993.

23

PLANEIAMENTO E Tendo como pano de fundo essa situaOo, com o precedente — POLITICAS POBLICAS N4 20- DEZ DE 1999 been-sucedido, em termos de geracao de caixa — do IPMF e com o

peso da sua reputaoo, o entao ministro da Saude, Adib Jatene, fez um trabalho de convencimento junto ao Congresso Nacional e con-seguiu restabelecer aquele tributo, agora na qualidade de contri-buicao — isto e, nao sujeita ao principio da anualidade —, com uma aliquota de 0,20% de todas as transa46es financeiras realizadas no pals, para vigorar por um periodo de Bois anos, em 1997 e 1998, com os recursos sendo vinculados a saude.

Partindo-se do pressuposto que, uma vez restabelecido certo `status quo' em materia de despesas com saude, o nivel de gasto com o setor nao poderia cair, era claro que, com o fim da CPMF, a partir de janeiro de 1999, algum substituto teria que ser encontravo como fonte de financiamento para a area. lsso nao quer dizer que esse tributo deva ser necessariamente permanente. De fato, em um quadro de recuperaoo da economia, podem-se trocar receitas tem-porarias por outras permanentes, na base de um aumento fiestas, associado ao dinamismo da economia. Em 1998/1999, porem, esse claramente nao era o caso, haja vista o fato de que a renda 'per capita' caiu ao longo dos Bois anon. Nao haveria, portanto, como realizar esse tipo de substituicao. A situacao foi agravada pelo fato de que, na conjuntura critica de final de 1998/inicio de 1999 e diante da flagrante necessidade de se promover um substancial ajuste fiscal, o governo tinha que encontrar meios de aumentara receita e, portanto, nao se encontrava em situa4ao de renunciar a uma fonte importante de arrecadacao como era a CPMF.

O resultado foi que, apos um intervalo de alguns meses para apro-var a reinclusao Oo tributo na Constitui4ao e respeitado o prazo de carencia das novas contribui46es, nao apenas a CPMF foi restabelecida, como tambem, nas duras circunstancias do ajuste implementado no contexto do acordo com o Fundo Monetario Internacional (FMI),

a aliquota foi aumentada, em 1999, de 0,20 para 0,38%, antes de cair para o nivel de 0,30% em junho de 2000.

A receita do IPMF/CPMF tem silo expressiva. Em 1994, o IPMF ge-rou uma receita de 1,0% do PIB, no ano em que vigorou. Quando o imposto "voltou", agora como CPMF, sua receita foi, em media, de

24 0,9% do PIB em 1998/1999 e, em 1999, mesmo vigorando por

apenas sete meses — porem com uma aliquota maior —, arrecadou POLM

CAS SO I IS E

0,8% d0 PIB. POL"mCAS SOCIAIS E COMBATE A POBREZA: UMA PROPOSTA PARR

Para o ano 2000, preve-se uma receita do imposto de 1,3% do PIB, A CPMF

que cairn para 1, 1% do PIB em 2001, jA sem a aliquota de 0,38%. Como para 2001 as despesas com saude do governo federal com a rubrica denominada "Outran Despesas de Custeio e Capital" (OCC), que exclui o pagamento de pessoal, foram estabelecidas em R$18 bilh6es na proposta de Orcamento Geral da Uniao (OGU) encami-nhado ao Congresso Nacional, ou 1,4% do PIB, percebe-se a impor-tAncia que o tributo tem Como instrumento de financiamento do setor. Em 2002, com a aliquota vigorando por apenas cinco meses e meio, a receita de CPMF cairia para apenas 0,5% do PIB, a seria nula em 2003.

A importancia de tais numeros a ressaltada pela dimensao relativa das metal fiscais perseguidas pelo governo central nesse periodo. Em 1999, a receita de CPMF representou pouco mais de 35% do superavit primario de 2,24% do PIB observado nessa esfera do setor publico, enquanto em 2001 preve-se que represente em torno de 50% da meta primaria de 2,25% do PIB.'

Como jA foi dito, e razoavel imaginar que, em um quadro de reto-mada do crescimento economico, como o que se espera que ocor-ra ao longo da decada, em torno de 4,5% a 5,0% a.a., o peso relativo do gasto publico diminua, em um processo que combine crescimento real do gasto — que e o que se espera como tenden-cia, em circunstAncias normais — com queda— pelo menos, durante certo periodo — da relai;ao gasto publico/PIB. Considere-se, por exemplo, a previsao do OGU de 2001 — retiradas as fontes de recei-ta nao aprovadas e de validade incerta — de uma despesa primaria do governo federal, liquida de transferencias a estados e municipi-

A meta de superAvit primario ja de6nida para o governo central em 20016 de 2,25916 do PIB. Para 2002 e 2003, as metal sao de 2,2096, e 1,80% do P/e, respec-tivamente. Entretanto, como inicialmente a meta para 2001 era de 2,60916 do PIB

e ela diminuiu em 0,35% do P/B, d valido esperar que a mesma revisao possa ser feita para os anos posteriores. Nesse caso, as metal do governo central para 2002 e 2003 seriam de 1,8596 e 1,45916 do PIB, respectivamente, que sao as premissas adotadas no trabalho.

25

PLANEIAMENTO E os, de aproximadamente 16% do PIB. Para efeitos de raciocinio, se POLITICAS PUBLICAS N4 20-DEZDE 1999 essa despesa crescer 3,0% a.a., em media, nos quatro anos, entre

2001 e 2005, em um quadro de crescimento da economia a um ritmo anual de 4,5%, ate meados da decada teria havido um ajus-tamento do gasto publico da ordem de 1 ponto percentual do PIB. Em dois anos, por6m, entre 2001 e 2003 — periodo no qual se preve que a CPMF seja extinta —, nao haveria tempo suficiente Para uma queda relativa do gasto dessa magnitude. Isso posto, hA basi-camente duns possibilidades a serem consideradas: ou o gasto pu-blico continua sendo sujeito ao mesmo grau de aperto de 1999 e 2000 — o clue tende a ser crescentemente dificil com o passar do tempo — ou, alternativamente, sera necessario identificar fontes de receita que compensem a elimina~ao da CPMF. A prorroga~-ao da pr6pria CPMF, com uma aliquota declinante, em um contexto de dificuldades Para o avanco de uma reforma tributaria mais ambicio-sa, e uma das possibilidades. As contas referentes a essa hip6tese serao feitas em outro capitulo do trabalho.

3 O Fundo de Combate A Pobreza

A controversia que envolve o valor "justo" do SM definido no ano 2000 intensificou o debate acerca dos mecanismos mais adequados de combate A Pobreza no Brasil. Tendo essa controversia como pano de fundo e independentemente da defini4ao do valor acerca do novo SM, foi aprovada no Senado, com o fim de pagar parte da assim chamada "divida social", proposta que cria o Fundo de Com-bate A Pobreza. O projeto, que envolve a necessidade de uma PEC, deve passar ainda pelo processo de debate e votaGao na CAmara dos Deputados, podendo voltar ao Senado se sofrer emendas.

Os pontos destacados do substitutivo aprovado em primeira ins-tAncia sao:

(a) a institui~-ao do FCP, Para vigorar at6 2010, "com o objetivo de viabilizar a todos os brasileiros acesso a niveis dignos de subsisten-cia, cujos recursos serao aplicados em a46es suplementares de nu-tri~ao, habita4ao, educa~ao, saude, refor~-o de renda familiar e ou-tros programas de relevante interesse social voltados Para a rnelhoria da qualidade de villa";

26

(b) o financiamento do (undo, mediante um conjunto de disposi- FINANCIAMENTODAS POLITICAS SOCIAIS E

Goes tributArias, que serao definidas no restante do texto; COMBATE A POBREZA: UMA PROPOSTA PARA

(c)a criacao de Fundos de Combate A Pobreza no Distrito Federal e A CPMF

nos estados e municipios, "com os recursos de que trata este artigo e outros que vierem a destinar";

(d) a regulacao do funcionamento do fundo por meio de lei com-plementar;

(e) a criacao de um (undo especifico "constituido pelos recursos recebidos pela Uniao em decorrencia da desestatizacao de socie-dades de economic misty ou empresas publicas por ela controla-das, ..., cujos rendimentos ... reverterao ao Fundo de Combate e Erradicacao da Pobreza";' e

(f) a explicitacao de que, no que diz respeito ao item anterior, "caso o montante anual previsto dos rendimentos transferidos ao Fundo de Combate e Erradicacao da Pobreza ... nao alcance o valor de quatro bilhoes de reais, Far-se-A complernentacao" de recursos, para atingir esse valor, devidamente corrigido.

Em relacao ao item (b)acima, alem dos recursos espeuficos, com o mencionado piso de R$4 bilhoes, citados no item (e), a PEC define como fontes de receita:3

(i) "a parcela da arrecadacao correspondente a um adicional de oito centesimos por cento" (aplicavel ate 17 de junho de 2002, quando se extingue o tributo) na aliquota da CPMF;

(ii) "a parcela do produto da arrecadacao correspondente a um adicional de cinco pontos percentuais na aliquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)";

(iii)o produto da arrecadacao do imposto sobre grandes fortunas, ainda nao regulamentado;

Chamado neste artigo simpiesmente de Fundo de Combate ii Pobreza. E importante frisar que o piso de iL$4 bi/hoes refere-se apenas aos recursos

inencionados no item (e). A existencia de outras fontes de receita impiica que o gasto seria major do que esse va/or.

27

PLANEIAMENTO E (iv) dotar,oes or~amentarias; POLh ICAS POBLICAS NQ 20 - DEZ DE 1999

(v) doacoes de qualquer natureza;

(vi)outras receitas, aserem definidas.

E claro, portanto, que os itens (iii) a (vi) tendem a ser, a principio, inocuos, seja por nao envolverem obrigatoriedade — caso das dota-r,oes or4amentarias —; por serem incertas ou economicamente irrelevantes — caso das doa~-oes —; ou por nao serem definidas ou estarem associadas a impostos nao existentes — caso do ultimo item ou das receitas associadas ao impostos sobre grandes fortunas. Con-sequentemente, as duns fontes de receita serao o adicional de 0,08 ponto percentual da CPMF — que na pratica repoe o percentual original da aliquota de 0,38% —, ate junho de 2002; e a receita extra de IPI, ate 2010.

E crucial destacar quatro elementos. Em primeiro lugar, a formula encontrada para o item (e) permite que a divida liquida do setor publico diminua em caso de privatizarao, mas destiny os rendi-mentos associados a essa redu4ao da divida para. o FCP. Em outras palavras, consegue-se o objetivo da politica economica de utilizar a privatizacao para. o abatimento da divida liquida do setor publico —ja que o estoque de recursos do fundo seria contabilizado como um ativo — mas nao o objetivo complementar de, mediante isso, con-tribuir para a redugao do deficit publico. lsso porque a cria~ao de um (undo com os recursos especificos da privatiza4do diminuiria a divida liquida, mas o citado ativo financeiro gerara uma receita fi-nanceira que tern uma contrapartida de despesa com o FCP, de modo que a diminui4ao da divida seria inocua em termos de redu-(~ao das Necessidades de Financiamento do Setor Publico (NFSP).

Em segundo lugar, a logica da emenda constitucional, se aprova-da, e a de garantir um fluxo minimo de recursos anuais para o FCP, composto, conforme ja foi dito, da receita extra de IPI; dos recursos do adicional da CPMF ate junho de 2002; e da receita financeira do fundo a ser criado com as novas privatiza~oes, a partir de entao.

Em terceiro, em relacao a esse ultimo dispositivo, preve-se que o FCP recebera um piso — devidamente corrigido — correspondente a

28

R$4 bilhoes a pre~os de 2000.0 importante, nesse aspecto, a que FINANCIAMENTODAS

este fator re resentara uma fonte aclicional cle des esa, se a n n PoM

BATETICAS

A POBRECIAIS E

COMBATE A POBREZA:

privatiza!~ao nao conseguir arrecadar recursos cujos rend imentos UMA PROPOSTA PARA

atinjam esse valor ate junho de 2002. A CPMF

Por ultimo, o FCPnao afeta diretamente a renda mfnima das pessoas mais pobres, o que signihca que, alem do FCP, o governo podera ter que arcar com as despesas extras decorrentes dos efeitos de eventuais aumentos do S/Yl sobre as despesas do INSS, caso, no futuro, o SM venha a aumentar, Como um dos ingredientes de uma polftica de combate a pobreza. A combina~Ao dessa possibilidade com o que foi dito no paragrafo anterior implica portanto o risco de que no futuro as con tas publicas venham a sofrer uma dupla pres-sao de despesas, associada ao combate A pobreza e tambem a novas pressoes por aumentos do SM. E justamente essa questao que o nosso artigo pretende discutir, associando o combate A po-breza ao aumento do SM, sem ferir o equilibrio or~amentario.

4. O INSS e o Salario-Minimo

O risco de agravar o deficit previdenciario representa um obstAculo para a implementa4ao de uma politica social baseada no aumento do SM [Neri. 1998; Giambiagi e Ned, 20001. A tabela 1 e Gtil para ilustrar esse fato.

TABELA 1

Numero de Ocupados por Faixa de Renda no Trabalho Principal (1998)

(Em milhares)

Multiplos de SM Com carteira Empregado domestico

Outros Total

Abaixo de 1 223 1.643 7.860 9.726 Exatamente 1 1.279 1.268 2.360 4.907 Multiplos exatos/a 1.324 184 1.166 2.674 Acima de 1 ate 2 4.368 1.261 7.270 12.899 Demais 12.456 585 16.073 29.114 Total 19.650 4.941 34.729 59.320

/a 2, 3,4e5Sm. Fonte: LCA(2000), pagina 17, com base em dados da PNAD/iBGE/1998.

29

PLANEIAMENTO E A tabela mostra que, conforme os dados da Pesquisa Nacional por

N" 20 CAS Pl1

E 199 Amostra de Domicilios (PNAD), em 1998 um universo da ordem de NQ 20-DEZDE 1999 4,9 milh6es de pessoas ocupadas recebiam rendimentos de 1 SM e que outros 2,7 milh6es recebiam multiplos exatos correspondentes a 2, 3, 4 e 5 SM, compondo um total de pessoas diretamente afetadas pela politica de SM de 7,6 milh6es, ou 12,8% da populacao total ocupada.4 A necessidade de respeitar a austeridade fiscal, que li-mita a possibilidade de elevar o valor do SM, pelo impacto que isso poderia ter nas contas do INSS, afeta portanto diretamente esse contingente da popula~-ao.

Ao mesmo tempo, essa informarao deve ser complementada pe-los dados da tabela 2, que mostram que, conforme o Ministerio da Previdencia Social, em dezembro de 1998, havia um universo de 11,7 milh6es de aposentados a pensionistas —alem de outras cate-gories especificas menos representativas — do INSS que recebiam um beneficio correspondente a exatamente 1 SM.

TABELA 2

Beneficios Emitidos pelo INSS, segundo as Faixas de Valor, em SM (1998)

Multiplos de SM Numero de beneficios Composigao (%)

(1000) Quantidade Valor

Abaixo de 1 434 2,4 0,6

Exatamente 1 11.738 64,6 35,1

Acima de 1 ate 2 1.906 10,5 8,3

Acima de 2 4.105 22,5 56,0

Total 18.183 100,0 100,0

Fonte: AEPS (1998), tabela B.14. Dado referente a dezembro.

4 Al6m disso, ha via um con tingente de 12,9 mi/hoes de pessoas que ganhavam. na 6poca, entre I e 2 SM. Admitindo-se que parte dessas pessoas ganhasse ligeiramente acima do mfnimo a que se este aumentasse essas pessoas nao ficariam com remunerapoes inferfores ao novo valor, o universo de pessoas afetadas pela politica do SM serfa maicr do que os 7,6 mi/hoes menciona dos.

30

A conclusao da leitura conjunta das tabelas 1 e 2 e clara: no Brasil, FINANCIAMENTODAS

a maioria dos incl duos ue recebem exatamente I Sm e com os- POU-nCAS SOCIAIS E

~I P COMBATE A POBREZA:

to de a/posentados e pensionistas do /N55. UMA PROPOSTA PARA A CPMF

Isso coloca o governo diante de um dilema. Por um lado, em fun-4ao dos n6meros expostos, uma politica destinada a aumentar a base das remunerac6es deveria contemplar prioritariamente o au-mento do SM, como forma de elevar as remunerac6es basicas. Por outro, os beneficios do INSS ja representam o maior item da despe-sa p6blica, individualrnente considerada—em torno de 6% do PIB— de modo clue um aumento do SM, sem contrapartida de receita,

poderia ter efeitos perversos sobre o equilibrio fiscal. Como iremos ver, um aumento de 15% do SM implicaria um "delta" de despesa da ordem de grandeza de 0,5% do PIB. Isso significa dizer que o aumento do gasto corresponderia a algo em torno de 1/3 do gasto de OCC do Ministerio da Sa6de. Esse tipo de conta indica clara-mente as limita46es corn as quais se defrontam as autoridades no momento de definir o valor do aumento do SM.

5. Uma Proposta para a CPMF

A seguir, faz-se uma proposta que visa, por meio de emenda cons-titucional:

(i) reduzir gradual, mas nao subitamente, a atual aliquota da CPMF de 0,30% destinada ao financiamento do setor de sa6de, de modo a dar mais tempo ao Governo para compensar essa queda median-te o aumento igualm,ente gradual das receitas ordinarias, em um contexto de crescimento gradual da economia; e

(ii) mudar o enfoque da PEC que cria o FCP, modificando a origem dos recursos e utilizando-os para aumentar a renda dos aposenta-dos e pensionistas mais pobres.

No primeiro caso, ao contrario da queda prevista de 0,30% para zero da aliquota da CPMF em junho de 2002, postula-se uma reducao da

parcela destinada ao financiamento da saude para 0,20% por um periodo de 12 meses entre junho de 2002 e junho de 2003 e para 0,10% por outros 12 meses adicionais, entre junho de 2003 e junho

31

PLANEIAMENTO E de 2004, antis o que a parcela da aliquota da CPMF destinada ao

W 20- DELhiCAS P D

E 19 S

financiamento dos astos com o setor de saude seria eliminada. Nu 20-DEZDE 1999 u¢

No segundo caso, propoe-se que a logica do FCP seja mudada em favor do principio de conceder os recursos diretamente a quem deles mais precisa. Isso significa aumentar a base das remunera4oes, coisa que e potencialmente possivel no caso dos trabalhadores da ativa e nao tem sido possivel em maior medida ate agora, na pratica, pelo aumento dos gastos previdenciarios associados a definioo do SM. A Formula proposta visa substituir o conceito de Fundo pela alternative de um financiamento puro e simples de um aumento da despesa, representado pelo incremento do SM, financiado por uma aliquota especifica da CPMF e por um adicional do IPI. Isso garantiria que os recursos adicionais chegassem diretamente aos mais pobres, o que significaria que as "aroes suplementares de nutdoo, habitaoo, edu-caoo, saude, refor4o de renda familiar a outros programas de rele-vante interesse social", que constam da PEC atualmente em discussao, se concentrariam especificamente no item "refor~-o de renda familiar". Pela proposta, as aliquotas extras de IPI seriam "calibradas" para gerar uma receita adicional de 0,05% do PIB, que nao seria sujeita a partilha com os estados e municipios.s Por sua vez, seria cobrada uma aliquota especifica da CPMF, correspondente a 0,08% sobre as movimenta4oes financeiras, que passaria a ser cobrada quando a CPMF de financia-mento da saude calsse 0,10 ponto percentual, em junho de 2002.

Os recursos arrecadados serviriam para financiar o impacto sobre as contas do governo federal de um aumento do SM da ordem de 15%, a partir da data de reajuste do SM em abril de 2002, ap6s a aprovaoo das medidas aqui propostas, durante 2001.Os calculos do presente trabalho foram feitos com base no SM atual, de R$151, admitindo-se que este viesse a aumentar para R$175, com um acres-cimo de R$24. Admitindo-se que todos os contribuintes recebes-sem o mesmo acrescimo nominal, para nao haver mudancas na hierarquia de remuneracoes, isso corresponderia, 'grosso modo', no ano 2000, a uma despesa adicional do INSS de R$ 24 x 13 pagamentos x 19,5 milhoes de contribuintes = R$6,1 bilhoes, ou 0,52% de um PIB de R$1.170 bilhoes.

5 Em 1999, a receita total de /P/ foi da ordem de 1.69 do PIB. 32

A aliquota extra proposta Para a CPMF, de 0,08%, vigoraria ate de- FINANCIAMEWODAS P_OLMCAS SOCIAIS E

zembro de 2006, ap6s o que haveria uma reduoo gradual da aliquota, COMBATE A POBREZA:

de 0,02 ponto percentual a calla ano, ate 0,02% em 2010. lsso mi- uMA PROPOSTA PARA

noraria gradualmente as distorr,6es derivadas do referido tributo e A CPMF daria tempo ao governo Para se acomodar diante da queda da sua receita temporaria, de modo a substituir esta por receitas ordinarias. Em 2011, a parcela extra remanescente de 0,02% poderia ser extin-ta ou transformada em uma aliquota simb6lica e fixa de 0,01 %, que serviria Para prop6sitos de fiscaliza~a-o - para permitir a Receita Fe-deral checar a movimentaoo financeira com a renda declarada das pessoas. As aliquotas e a receita esperadas ate 2006 - compreen-dendo o resto do atual e a totalidade do pr6ximo periodo de gover-no - encontram-se nas tabelas 3 e 4. Na tabela 3, consideram-se as aliquotas por semestre, embora o "aniversario" de vigencia da CPMF seja em meados de junho. As contas com a previsao de arrecadaoo, porem, foram feitas levando em consideraoo else detalhe.

TABELA 3

CPMF: Mquotas Existente e Proposta

2001 2002/1 2002/11 2003/1 2003/11 2004/1 2004/11 2005 2006

Legisl. atual 0,30 0,30

Proposta 0,30 0,30 0,28 0,28 0,18 0,18 0,08 0,08 0,08

Sande 0,30 0,30 0,20 0,20 0,10 0,10

AumentoSM 0,08 0,08 0,08 0,08 0,08 0,08 0,08

TABELA 4

CPMF: Receita Prevista (Em porcentagem do PIB)

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Legislar,ao atual 1,10 0,50

Proposta 1,10 1,06 0,82 0,46 0,29 0,29

Sande 1,10 0,90 0,53 0,17

Aumento SM 0,16 0,29 0,29 0,29 0,29

33

PLANEIAMENTO E Na tabela 3, observa-se que a aliquota total da CPMF cairia de 0,30% POLMCAS POBLICAS N4 20-DEZ DE 1999 para 0,28% no segundo semestre de 2002; e para uma media de

0,23% em 2003; 0,13% em 2004; e 0,08% em 2005/2006. Em resumo, o objetivo, a curto prazo, seria preservar parcialmente a receita da CPMF. Entretanto, a medio prazo, constata-se que:

• a aliquota da CPMF seria declinante; e

• no final da proje~Ao, em 2006, a aliquota seria inferior a 0,1 %, que e o que se tem cogitado manter como aliquota permanente, em alguns dos varios desenhos de reforma tributAria discutidos no Con-gresso ao longo dos ultimos meses.

A tabela 4 mostra o impacto das medidas propostas sobre a receita. Pela emenda constitucional vigente, a CPMF, com receita prevista de 1,1 % do PIB em 2001, vai implicar apenas 0,5% de receita em 2002 e nada a partir de entao. JA pela nossa proposta, a parcela destinada ao financiamento da saude ainda se manteria em 0,9% do PIB em 2002 a permitiria arrecadar 0,50/Q do PIB em 2003 e 0,2% do PIB em 2004. A parcela referente A cobertura dos gastos adicio-nais do INSS corresponderia a 0,2% do PIB em 2002 e 0,4% do PIB nos anon seguintes. Em todos os cenarios, adota-se a jA citada pre-missa de cum,primento das metas fiscais do governo central de 2,25% do PIB em 2001; 1,85% do PIB em 2002; e 1,45% do PIB em 2003, e admite-se um superAvit primArio dessa esfera de governo de 1,5% do PIB nos anos posteriores.

6. Resultados

A tabela 5 mostra as hip6teses que foram adotadas para os CAICU105

a serem expostos no restante da se~do e cujos resultados aparecem nas tabelas 6 a 8. O ano-base das projecoes e 2001, A luz dos resultados esperados com base na hip6tese de cumprimento das metas estabelecidas no acordo com o FM1. Na tabela 5, considera-se um crescimento anual do PIB de 4,5% a 5,0%; um crescimento automAtico — ou "vegetativo" — do gasto real com pessoal, de 2,5% a.a.; uma expansao do n6mero de beneficios do INSS de 4,0% a.a.; um aumento do numero de beneficiados de LOAS a taxas declinantes, inicialmente de 5%; e um piso correspondente aos

34

R$4 bilhoes atualizados monetariamente, do FCP, de 0,30 % do PIB FINANCIAMENTODAS POUTICAS SOCIALS E

em 2002, com uma participa~ao declinante nos anos posteriores, COMBATE A POBREZA:

em funcao do proprio crescimento do PIB.' UMA PROPOSTA PARA A CPMF

TABELA 5

Parametros (Em porcentagem)

2002 2003 2004 2005 2006

PIB 4,5 5,0 5,0 5,0 5,0

Crescimento real gasto c/pessoal 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5

Crescimento no. apos.e pension. INSS 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0

Crescimento no. LOAS 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0

Fundo de Combate a Pobreza (% PIB) 0,30 0,29 0,27 0,26 0,25

Na tabela 6, mostra-se o que Cabe esperar que ocorra com as finan~:as do governo central, dadas as regras estabelecidas atualmente, pelas quais a CPMF caduca em meados de 2002. Observe-se que a combi-naa.ao disso com o fim da receita de concessoes - ainda de 0,7% do PIB em 2001 - e de outran receitas extraordinArias - como o IRextra, por exemplo -, que atingem atualmente 0,40/o do PIB, gera uma queda acumulada de 13 % das "Outras Despesas de Custeio e Capi-tal" (OCC) exclusive LOAS entre 2001 e 2003, unica forma de, medi-ante o "achatamento" das despesas, viabilizar o cumprimento das metas fiscais, em um contexto de perda de receita de 2,2% do PIB entre 2001 e 2003. Note-se que essa perda de OCC ocorreria apos a conten4ao ja verificada no bienio 1999/2000. Assim, a perda de re-ceita seria em parte acomodada por meio de uma reduoo da meta de superavit primario, de 0,8% do PIB, entre 2001 e 2003, mas tam-Mm pela queda de OCC de 1,1 % do PIB no periodo.

As despesas de LOAS referem-se A Lei OrgAnica da Assist6ncla SOdal (Lei n° 8.742/93), sendo os Genef dos - de I SM - conceclidos a partir de 1996 a idosos - adicionalmente aos Geneff os do INSS - e portadores de dehcMncia fisica.

35

PLANEIAMENTO E TABELA 6 POLhiCAS POBLICAS NQ 20-DEZDE 1999 Superavit primario do Governo Central, com CPMF atual

(Em porcentagem do PIB)

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Receita total 21,25 20,15 19,10 19,10 19,10 19,10 Ordinaria 19,10 19,10 19,10 19,10 19,10 19,10 Tesouro 14,10 14,10 14,10 14,10 14,10 14,10 iNSS 5,00 5100 5,00 5,00 5,00 5,00 Extraordinaria 2,15 1,05 0,00 0,00 0,00 0,00 CPMF 1,10 0,50 0,00 0,00 0,00 0,00 Concess6es 0,70 0,20 0,00 0,00 0,00 0,00 Outras 0,35 0,35 0,00 0,00 0,00 0,00 (-)Transferencias E&M /a 3,20 3,20 3,20 3,20 3,20 3,20 Receita liquida 18,05 16,95 15,90 15,90 15,90 15,90 Despesa excl.transfer.E&M 15,80 15,10 14,45 14,40 14,40 14,40 Pessoal 4,75 4,66 4,55 4,44 4,33 4,23 Benefit. previdenciarios 5,80 5,77 5,72 5,66 5,61 5.56 OCC 5,25 4,67 4.18 4,30 4,46 4,61 LOAS 0,20 0,20 0,20 0,20 0,19 0,18 Outras 5,05 4,47 3,99 4,10 4,27 4,43 Superavit primario 2,25 1,85 1,45 1,50 1,50 1,50 Indite real OCC exC.LOAS 100,0 92,5 86,6 93,6 102,2 111,5 Cresc.real OCC (excl.LOAS,%) n.c. -7,5 -6,3 8,1 9,2 9,0

Obs.: n.c. = nao considerado.

Na tabela 7, fazem-se as contas com a proposta original de FCP, supondo-se que o IPI extra seja de 0,05% do PIB. A aliquota extra de 0,08% da CPMF eleva a sua arrecada~do em 2001 e 2002 em rela4ao a tabela 5, enquanto a linha FCP capta a soma de: (a) o IPI extra; e (b) a receita de 0,08 ponto da CPMF ate 2002, combinada com o piso de R$4 bilh6es a partir de entao.' Observe-se que a partir de 2002 a perda de receita devicio a Fim da parce/a de 0, 08 ponto percentuaida CnMFna"o tem como con trapartida uma queda de simiiarmagnitude da importAncia reiativa das despesas do fun-do de Combate a Pobreza, devido ao fato de essas terem um piso reiativamente eievado. Em consequencia, com uma receita igual A da tabela 6 e um aumento da despesa - pelo piso dos gastos do FCP -, a despesa de OCC exclusive LOAS fica ainda mais espremida, em apenas 3,7% do PIB em 2003 - contra 4,0% do PIB na tabela 6.8

O exerc%io nao considers os efeitos da utiiizapao de eventuais recursos da privatizapao, previstos no substitutivo que foi votado.

36

Isso significa que o fundo de Combated Pobreza poderia reduzir, FINANCIAMENTODAS

otencialmente, o es a!'o ara as demais des esas, com rome- /~ p p p p POM

BATFMCAS s

PQBRECIAIS E

COMBATE A POBREZA:

tendo o nivel dogasto publico em outras areas que nao o combate UMA PROPOSTA PARA

direto A pobreza. A CPMF

TABELA 7

Superavit Primario do Governo Central, com Proposta Original de FCP

(Em porcentagem do Pie)

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Receita total 21,59 20,33 19,15 19,15 19,15 19,15

Ordinaria 19,10 19,10 19,10 19,10 19,10 19,10

Tesouro 14,10 14,10 14,10 14,10 14,10 14,10

INSS 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00

Extraordinaria 2,49 1,23 0,05 0,05 0,05 0,05

CPMF 1,39 0,63 0,00 0,00 0,00 0,00

Concess6es 0,70 0,20 0,00 0,00 0,00 0,00

IPI extra 0,05 0,05 0,05 0,05 0,05 0,05

Outras 0,35 0,35 0,00 0,00 0,00 0,00

(-)Transfer6ncias E&M /a 3,20 3,20 3,20 3,20 3,20 3,20

Receita liquida 18,39 17,13 15,95 15,95 15,95 15,95

Despesa excl.transfer.E&M 16,14 15,28 14,50 14,45 14,45 14,45

Pessoal 4,75 4,66 4,55 4,44 4,33 4,23 Benefic. previdenciarios 5,80 5,77 5,72 5,66 5,61 5,56 FCP 0,34 0,35 0,34 0,32 0,31 0,30

OCC 5,25 4,50 3,89 4,03 4,20 4,36

LOAS 0,20 0,20 0,20 0,20 0,19 0,18

Outras 5,05 4,30 3,70 3,83 4,01 4,18

Superavit primario 2,25 1,85 1,45 1,50 1,50 1,50

indice real OCC exc.LOAS 100,0 88,9 80,3 87,4 96,0 105,2

Cresc.realOCC(excl.LOAS,%) n.c. -11,1 -9,7 8,9 9,8 9,6


A tabela 8 corresponde ao cenario em que se implements a nossa proposta, defenIdida na se4do anterior. Nela, a receita de IPI e similar A da tabela 7, a partir do momento em que se implements o aumen-to do SM, com vig6ncia sobre 9/13 do ano em 2002, dado que e a

8 Utiliza-se o ano de 2003 como referenda, pois e nele que c Fm da CPMF incidira

em cheio, se a CPMF acabar em meados de 2002.

37

PLANEIAMENTO E partir de maio — conceito caixa — e afeta a remuneraoo do 134. Esse POLITICAS POBLICAS Na 20- DEZ DE 1999 aumento gera um acrescimo marginal na receita do INSS —vinculado

ao aumento das contribuir,6es — e maior desembolso de LOAS. O impacto principal, porem, se da sobre as despesas do INSS, que aumentam substancialmente. A combinaoo de: (i)'phasing-out' da CPMF, que evita o seu desaparecimento subito em junho de 2002; e (ii) cuidados com o financiamento da despesa adicional do INSS me-diante a aliquota extra da CPMF permite um certo crescimento das despesas de OCC e possibilita aumentar o SM, sem impactar o deficit da Previdencia Social. O OCC exclusive LOAS seria entao de 4,4% do PIB em 2003, acima dos 4,0% do PIB do "cenario 'status-quo"' da tabela e dos 3,7% do PIB do "cenario FCP" da tabela 7.9

A tabela 9 mostra qual seria o impacto extra da nossa proposta, no que se refere especificamente aos efeitos do aumento do SM, em rela~ao ao quadro de preservacao do seu valor real. Ha um aumen-to da despesa do INSS de 0,52% do PIB e da LOAS de 0,03% do PIB, em boa parte contrabalan4ado pela maior receita do INSS, de IPI e principalmente pelo adicional de 0,08 ponto percentual da CPMF, que gera uma receita extra de 0,29% do PIB, sem considerar a parcela restante da aliquota — de 0,20% ou 0,10% — que a utilizada Para financiar a saude.10 Os numeros sugerem que o "delta" fiscal liquido associado a proposta de aumento do SM feita no artigo implica uma piora das contas do governo central — em face do que teriam que ser adotadas medidas compensat6rias — de apenas 0,1 %

do PIB em relacao ao cenario basico da tabela 6.

Na tabela 8, de qualquer forma, ha uma pequena queda real do Occ nos primeiros anos da projego, devido a diminuigo das despesas extraordinArias, em face do desaparecimento da maior parte dos recursos das concessoes de telefonia em 2002 e a propria redugo da receita da CPMF - mesmo com prorrogaoo - em 2003 em rela5:ao a 2002, e em 2004 em rela5:ao a 2003. lima alternativa a considerar seria estender a cobranp da aliquota ate dezembro de 2004, o que evitaria a queda real do OCC em 2004 na tabela 8 e diminuiria ligeiramente o crescimento real dessa variavel de 2005 em relapao a 2004, suavizando a trajetdria da penultima linha da tabela B.

10 A despesa do IN55 como proporpao do PIB nao aumenta na mesma propor! ao de 0,52016 do PIB, por ser tambem afetada pela diferenp entre as taxas de crescimento do numero de beneAdos e do P/e.

TABELA 8 FINANCIAMENTO DAS POLITICAS SOCIAIS E

Superavit Primario do Governo Central, COMBATE A POBREZA: UMA PROPOSTA PARA

com Nova Proposta de CPMF/FCP A CPMF


2001 2002 2003 2004 2005 2006

Receita total 21,25 20,81 20,08 19,72 19,55 19,55

Ordinaria 19,10 19,18 19,21 19,21 19,21 19,21

Tesouro 14,10 14,10 14,10 14,10 14,10 14,10

INSS 5,00 5,08 5,11 5,11 5,11 5,11

Extraordinaria 2,15 1,63 0,87 0,51 0,34 0,34

CPMF 1,10 1,06 0,82 0,46 0,29 0,29

Concessoes 0,70 0,20 0,00 0,00 0,00 0,00

IPI extra 0,00 0,02 0,05 0,05 0,05 0,05

Outras 0,35 0,35 0,00 0,00 0,00 0,00

(-)Transferencias E&M /a 3,20 3,20 3,20 3,20 3,20 3,20

Receita liquida 18,05 17,61 16,88 16,52 16,35 16,35

Despesa excl.transfer.E&M 15,80 15,76 15,43 15,02 14,85 14,85

Pessoal 4,75 4,66 4,55 4,44 4,33 4,23

Benefic. previdenciarios 5,80 6,13 6,24 6,18 6,13 6,08

OCC 5,25 4,97 4,64 4,40 4,39 4,54

LOAS 0,20 0,22 0,23 0,23 0,22 0,21

Outras 5,05 4,75 4,42 4,17 4,17 4,33

Superavit primario 2,25 1,85 1,45 1,50 1,50 1,50

indice real OCC exc.LOAS 100,0 98,2 95,9 95,2 99,8 108,9

Cresc.real000(excl.LOAS,%) n. c. -1,8 -2,3 -0,8 4,9 9,1


TABELA 9

Impacto Fiscal Extra da Proposta


Gasto % PIB Receita % PIB

INSS 0,52 INSS 0,11 LOAS 0,03 CPMF 0,29

IPI 0,05 Total 0,55 Total 0,45

39

PLANEIAMENTOE 7. Condusoes POLITICAS POBLICAS NP ZO- DEZ DE 1999

A reforma tributaria e um tema cuja complexidade tecnica e politica explica, em parte, o fato de ate agora, apos tantos anos de debate, ela ainda nao ter silo aprovada.I Virou um "lugar-comum" do deba-te se afirmar que uma das premissas basicas da reforma deve ser a preservaoo da carga tributaria, devidamente "engordada" por re-ceitas extraordinarias que se situaram em torno de 2% a 3% do PIB no final da decada de 90. Por outro lado, as classes empresariais, preju-dicadas por um sistema tributario com forte incidencia de impostos cumulativos, tem, compreensivelmente, defendido a sua elimina-~_ao. No caso da CPMF, inclusive, se nada for feito, a exatamente isso que deve ocorrer, a partir de junho de 2002, quando a aliquota de 0,30% devera ser "zerada" subitamente.

Este artigo adota uma posi~.A-o intermediaria entre ambos os extre-mos. Por um lado, reconhece-se que a carga tributaria atual e one-rosa e que as contas da reforma tributaria deveriam ser feitas procu-rando preservar a carga tributaria atual, exciuidas as receitas extra-ordinarias. Por outro, arguments-se que seria inconveniente elimi-nar subitamente uma importante forte de receitas, como tem reve-lado ser a CPMF. A logica que esta por tras da analise e que, com o passar do tempo e no contexto de um crescimento economico a taxas maiores que as dos ultimos anos, "e possivel em poucos anos substituir (por receitas ordinarias) o que se chama de receitas extra-ordinarias ... (para) ... tornar permanente o ajuste fiscal", como disse corretamente, ha pouco tempo, o chefe da Assessoria Economica do Ministerio do Planejamento, Jose Guilherme dos Reis.' A questao-chave, nesse ponto, e como dosar, ao longo do tempo, esse processo de substituioo.

Da postura intermediaria por nos defendida resulta a proposta de definir uma estrategia gradualista de abandono da CPMF que, ao inves de elimina-la em junho de 2002, comporte sua reduoo ate um valor proximo de zero, porem com aliquotas declinantes a ainda relativa-

11 Sobre esse tema, ver Werneck (2000).

12 Reportagem da Gazeta Mercintil, 30 de maio de 2000, pagina A-7.

40

mente expressivas — acima de 0,10% — ate o primeiro semestre de FINANCIAMENTODAS POLITICAS SOCIAIS E

2004, inclusive. Isso evitaria Clue o necessArio cumprimento das me- COMBATE A POBREZA:

tas fiscais do governo central, jA definidas Para 2002 e 2003, de 1,85% UMA PROPOSTA PARA

do PIB em 2002 e 1,45% do PIB em 2003, se Besse As custas de uma A CPMF

queda expressiva dos gastos de OCC, jA bastante comprimidos em relaoo aos niveis observados em 1998.

Por outro lado, seria criada uma aliquota extra de 0,08 ponto percentual — sem prejulzo do objetivo de diminuir gradualmente a CPMF total — para financier um aumento da ordem de 15% do salA-rio-minimo, a partir do primeiro ano apos a aprovaoo de emenda constitucional nesse sentido, o que significaria provavelmente que isso deveria ocorrer em 2002. Tal aumento teria que ser entendido como uma iniciativa pluripartidAria, destinada a pagar parte da cha-mada "divida social", mas ao mesmo tempo preservando os se-guintes objetivos: (i) conservar o ajuste fiscal, pelo fato de criar simultaneamente Pontes de receita a de despesa; e (ii) diminuir gradativamente a aliquota da CPMF.

Os recursos arrecadados dessa forma substituiriam o Fundo de Com-bate A Pobreza, objeto de PEC aprovada recentemente no Senado Federal. Da forma como a proposta foi aprovada, hA o risco de que se crie uma nova fonte de despesa a partir de 2002, associada A existencia de um piso de gastos adicionaisde R$4 bilhoes/ano. A formula alternativa que foi apresentada no texto procura ao mesmo tempo eliminar esse risco a garantir que a pobreza diminua, medi-ante o aumento das remunera46es, aposentadorias a pensoes de base. O aumento das aposentadorias e do SM permitiria assim que os recursos fossem focalizados, uma vez que se dirigirlam diretamente as pessoas mail pobres.

Desse modo, pela nossa proposta, a CPMF, atualmente de 0,30%, ao inves de ser subitamente elimi•nada em junho de 2002, cairia para 0,28% na referida data, por um periodo de 12 meses, apos o que cairia para 0,18% em junho de 2003, a para uma media de 0,13% em 2004 e 0,08% nos Bois anon seguintes. Assim, na tabela 8, a despesa de OCC exclusive LOAS em 2003 — primeiro ano do proximo governo a no qual, mantilla a Constituicao atual, nao ha-veria mais CPMF — seria I I% superior A da tabela 6, que indica o

41

PLANEIAMENTO E que deverA acontecer se as metas fiscais para 2003 forem cumpri- 0

amene e naa. exaamen - DEZ DE 1999 p p CAS PUBUCAS

N- 2 das e a CPMF for com lettlimid E tte or isso NQ 20

que a prorrogarjo da CPMF com uma aliquota menor deveria ser assunto de interesse geral. isso porque dificilmente o proximo go-verno—seja ele qual for—vai ter interesse em assumir tendo como sua primeira tarefa fazer um novo ajuste ou, alternativamente, co-municar a impossibilidade de cumprimento da meta de superavit primArio de 1,45% do PIB jA anunciada para 2003.

Referencias BibliogrAficas

BRASIL. Governo Federal. Anuario Estatistico da Previdencia Social (AEPS). 1998.

BARROS, Jose Roberto Mendonga de. Os Juros e a Consolida! pao da fstabiliza! pao. jornal Valor, 22 de maio. 2000.

GIAMBIAGI, FAbio e NERI, Marcelo. Previdencia Social e Salario-Mfnimo: o que se pole fazer, respeitando a restri4ao or~-a-mentAria?. Revista do BLADES (a publicar). 2000.

LCA. Novo 5a1J i0 Mfnima. impactos sobre o consumo e sobre os resultados fiscais. Carta LCA, estudo especial, maio. 2000

NERI, Marcelo. AnNise de Senslbflidade da Rela! pjo Custo Fiscal/ Benef'dos Sociais de Modalidades de Reajustes dos Benefki-os Previdenciarios. Boletim Conjuntural, IPEA, n. 42, Grupo de Acompanhamento Conjuntural, jul. 1998, nota bknica.

WERNECK, Rogerio. A Nova Proposta de Reforma Tributaria do Governor limites do possivel e incertezas envolvidas. Revista de Economia Politica, v. 20, n. 1, jan./mar. 2000.

42

A VALORA(;AO ECONOMICA COMO INSTRUMENTO DE GESTAO AMBIENTAL -O CASO DA DESPOLUICAO DA BAIA DE GUANABARA

Carolina Burle Schmidt Dubeux'

Resumo

A Baia de Guanabara e um ecossistema de impor-tancia inquestionavel e gerador de beneficios econ6micos que justificam sua recuperacao ambiental. A fase I do Programa de Despolui0o da Baia de Guanabara — PDBG, iniciada em 1994 pelo governo do Estado do Rio de Janeiro, com recur-sos de aproximadamente US$ 800 milh6es, nao sera suficiente para garantir a limpeza total da baia. Para tal objetivo ambiental, as Eases posteriores teri-am que investir no minimo mais US$ 600 milh6es.

O presente estudo efetua, primeiro, uma analise critica dos procedimentos metodol6gicos utiliza-dos na analise de viabilidade econ6mica do Pro-grama de Despolui~do da Baia de Guanabara —PDBG, especificamente em rela~do a utilizarao de

' Pesquisadora do Laboratdrio Interdisciplinar de Meio Ambiente - LIMA/ COPPE/UfR/.

PLANEIAMENTOE tecnicas de valoraoo economica dos beneficios POLMCAS POBLICAS N-20-DEZDE 1999 ambientais, e indica outros procedimentos tendo

em vista os investimentos adicionais a serem rea-lizados na recuperaoo desse patrimonio natural.

Para tanto, essa avaliaoo metodologica identificou que, apesar de a analise economica ter adotado procedimentos-padrao da literatura, algumas ques-toes eram merecedoras de uma abordagem distin-ta, ou adicional, no sentido de se avaliar a sensibili-dade dos resultados. As questoes principais reanalisadas neste trabalho foram: (i)as implica~-oes da avaliaoo conjunta de todo o sistema de esgo-tamento sanitario, que infiuenciou a viabilidade de esta4;6es de tratamento de esgotos, inviaveis se avaliadas em separado, e reduziu os recursos Para a expansao de outros componentes do projeto; e (ii) a importancia da inclusao de valores economicos de nao-uso, associados a fun~-oes ecologicas da Baia de Guanabara, e sua pertinencia para a viabilidade das fases posteriores de investimentos com base em algumas estimativas desses valores de nao-uso em diferentes cenarios e taxas de desconto.

O estudo das questoes acima, contudo, veio a confirmar que a analise de custo/ beneficio, em-bora nao seja uma forma exclusive e unica de ava-lia~do de projetos publicos, pode gerar indicado-res de viabilidade economica que . justificam projetos tipicamente ecologicos, demonstrando que efiiciencia economica nao esta dissociada de qualidade ambiental.

44

Abstract A VALORACAO ECONOMICA COMO INSTRUMEWO DE GESTAO AMBIENTAL-

The Guanabara Bay is a singular natural site with 0CASODA

unquestionable ecological importance generating DESPOLUICAODA g BATA DE GUANABARA

benefits which justify an ambitious clean-up programme. The Phase I of its clean-up programme started, in fact, in 1994 with a total investment of almost US$ 800 million. However, total water quality and ecological functions recovery will require at least an additional investment of about US$ 600 million.

Firstly, this study analyses the methodological procedures adopted in the cost-benefit analysis undertaken for the Phase I. This analyses pointed out some issues deserving a distinct or broader approach, although it recognizes that the assessment process as a whole followed closely the conventional procedures suggested in the literature. The issues re-assessed in this thesis were: (i) the implications of undertaking the viability analysis for the project as a whole instead of analysing the feasibility of each component separately; and (ii) the changes in results with the inclusion of non-use values, which were excluded in the official analysis, based on estimates and their relevance for the next investment phases at distinct scenarios and discount rates.

Our findings, however, have assured that cost- benefit analysis, although not the only option to

45

PLANEIAMENTOE scrutinise public investments, can offer sound POLMCAS PUBLICAS N2 20-DEZDE 1999 economic indicator to justify environmental

projects, indicating that economic efficiency can be associated with environmental quality.

46

A VALORACAO I n tro d u ~.do ECONOMICA COMO INSTRUMENTO DE

presente estudo faz uma analise critica dos procedimentos GESTAO AMBIENTAL- O CASO DA

0 metodologicos utilizados na analise de viabilidade DESPOLUICAODA

economica do Programa de Despoluicao da Baia de BAIADEGUANABARA

Guanabara — PDBG, especificamente da utilizaOo de tecnicas de valoragao economica do meio ambiente para a elaboraoo das anA-lises de custo/beneficio. O objetivo e demonstrar como um investi-mento publico ambiental pode ser melhor configurado se precedi-do de uma avaliacao economica que evidencie os ganhos a as perdas sociais decorrentes da execugao dos projetos.

A Baia de Guanabara a um ecossistema de importancia inquestionavel. Tem area de 381 lcm2, dos quais 44 lcml sao llhas; perimetro de 131 Icm; e volume de 2 bilhbes de m3 de agua. A bacia hidrografica, com aproximadamente 35 rios, a um ecossistema complexo, cobrindo uma area de 4.234 Icml, que abriga aproxima-damente 73 milhoes de habitantes, em 15 municipios, parte signi-ficativa vivendo em condigoes precarias de saneamento basico. Os rios apresentam diferentes niveis de qualidade de agua, especial-mente os que cortam areas densamente povoadas, que se transfor-maram em canais de escoamento de esgotos sanitarios e lixo.

Os investimentos totais necessarios a plena recuperagAo da Baia de Guanabara ainda estao sendo definidos e a fase 11 do PDBG encontra-se em negocia(~ao. A face I do PDBG, no entanto, foi iniciada em 1994 pelo governo do Estado do Rio de Janeiro com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Fundo Ultra-marino de Cooperar,ao Economica do japao (oECF). Constitui-se em um investimento de aproximadamente US$ 800 milhoes, que trara beneficios a 5 milhoes de habitantes, apresentando, portanto, am-pla magnitude em termos de impactos socioeconomicos.

Recuperar a Baia de Guanabara, no entanto, nao a tarefa simples. Requer enorme esforco de pesquisa cientifica, de apropria4ao de conhecimentos tecnicos e, principalmente, de capacidade institucional de gestao. E irrefutavel a capacidade tecnica e cientifica local Para formular um Programa de investimentos potencialmente apto a re-cuperar os valores ambientais da baia. No entanto, a capacidade

47

PLANEIAMENTO E institutional de gestao ambiental a algo que, a cada dia, se torna

20- s c exa em a mu i DEZ DE 1999 p p S PLIBLICAS

N2 maiom l face dlti lcldade de interesses dos inume- 20 - ros agentes economicos que usufruem dos recursos naturais e da notoria escassez de recursos financeiros para investimento.

Sendo assim, nao ha mais Como conceber qualquer mecanismo de gestao que prescinda de um conhecimento profundo da dinamica dos processor economicos em que o recurso ambiental se insere, nem Como utilizar os recursos financeiros disponiveis da forma mais

eficiente possivel sera identificar que conjunto de interven~-oes re-sultara em maior bem-estar social.

O conhecimento das preferencias socials expressas no valor atribuido ao patrimonio ambiental pelos individuos a condi0o para a melhor eficiencia de politicas, planos a projetos. Da mesma forma, e con-di0o para que o estabelecimento de padroes ambientais possa ser mais facilmente respeitado a para que o computo dos danos ambientais resulte em ressarcimentos que efetivamente cumpram o seu objetivo de compensar prejuizos.

Assim, dimensionar custos a beneficios de manter, recuperar ou destruir determinado patrimonio ambiental ou, mais especificamente, encontrar o ponto em que se maximizam os beneficios da utilizaOo dos recursos a minimizam-se seus maleficios — o ponto otimo —exige o exercicio de valora4do desse patrimonio.

Dessa forma, o capitulo 2 faz uma descrioo da fase I do PDBG em termos de investimentos previstos nos contratos de emprestimo, com enfase nos m(!todos utilizados para avaliaoo economica, o que per-mite visualizaOo bastante abrangente da aplicaoo de varias tecnicas de valoraoo em analises de custo/beneficio de projetos dessa natu-reza. Identifica os procedimentos adotados a demonstra a importan-cia da utilizadao do sistema de pregos como referential para decidir a composioo dos investimentos a serem realizados.

O capitulo 3 questiona alguns procedimentos como, por exemplo, a ausencia de um modelo geral de simulagao ambiental que per-mitisse a realizaOo de uma ancAlise de custo/eficiencia Para definir os niveis de investimento em cada um dos componentes do pro-grama (saneamento, drenagem a residuos solidos). Questiona par-

48

ticularmente a avaliarao conjunta de todo o sistema de esgota- AVALOMCAO

mento sanitario, o que tornou viavel a maioria da estacoes de trata- ECONOMICA COMO INSMUMENTO DE

mento de esgotos que, se avaliadas em separado dos demais GESTAOAMBIENTAL-

ro etos do sistema sanitario, nao a resentariam rentabilidade sufi- 1 o CASO DA DESPOLUIF,AO DA

ciente para garantir eficiencia economica aos investimentos. BATA DEGUANABAM

Considerando-se que a justificativa adotada para tal procedimento e o fato de que a legisla~:ao fluminense nao permite a constru~:ao de sistemas sanitarios sem este46es de tratamento, tambem no capitulo 3 e questionada a falta de criterios de eficiencia economica da legisla~:ao, que podera contribuir para o retardamento dos investimentos em saneamento basico nas areas de maior carencia social no estado.

Tendo o presente estudo identificado como uma limita~:ao A eficiencia das estacoes de tratamento de esgotos (ETE) a nao-considera- 4do dos valores de existencia (valores de nao-uso) da baia, o capitulo 3 questions tal desconsidera4ao nos estudos de viabilidade economica da fase I do PDBG a sugere a inclusao desse novo parametro por ocasiao do planejamento da fase 11 do PDBG.

Ainda com relaoo aos valores de nao-uso, procura estimar, mesmo que de forma simplificada, os valores minimos que a sociedade teria que atribuir A recuperacao da qualidade ambiental da Baia de Guanabara para que os planos de investimentos (ou estudos), identificados junto a agencia ambiental do governo do estado e que poderao balizar o detalhamento da fase 11 do PDBG, pudessem apresentar eficiencia economica.

Em sintese, esse estudo procura confirmar que a analise custo/bene- Rcio (ACB), embora nao seja uma forma exclusive de avaliaoo, pole gerar indicadores de viabilidade economica que justificam projetos tipicamente ecol6gicos, ao contrario de alguns juizos que acreditam que eficiencia economica esta dissociada de qualidade ambiental.

2 Avalia4ao Econ6mica do Programa de Despolui4ao da Baia de Guanabara

Este capitulo apresenta os investimentos previstos na fase I do PDBG e os procedimentos adotados com os respectivos resultados do estu-

49

PLANEIAMENTO E do da viabilidade econ6mica do programa, tendo a utilizaOo de PO

20-D

PU E 199 tecnicas de valora "o do meio ambiente comp enfo ue principal. N~ 20- DEZ DE 1999 ~ ~ p p

Os dados foram extraidos do Programa de Saneamento Bdsico da Bacia da Baia de Guanabara — Relat6rio de Referencia para Solicita-4ao de Emprestimo ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (1993), preparado pelo governo do Estado do Rio de Janeiro e submetido a institui4ao financiadora, e do Programa de Saneamen-to Basico da Bacia da Baia de Guanabara — BR 0072, Relat6rio de Projeto 1950 — Banco Interamericano de Desenvolvimento (1993), a seguir denominados Relat6rio do Governo/RJ (l 993) e Relat6rio do BID (1993), respectivamente.

O programa, a epoca de sua contratacao, previu beneficiar mais de 5 milh6es de pessoas com investimentos de US$ 793 milh6es, Como uma primeira face, objeto desse estudo.' Os componentes dessas invers6es e os respectivos percentuais aproximados de custos sao:

(1) coleta e tratamento de esgotos sanitarios: 64% dos recursos;

(Z)aumento da distribuioo, racionaliza~ao e regulariza~ao da oferta de agua, com diminui~ao de perdas no sistema: 24% dos recursos;

(3) drenagem dos rios — dragagem, constru~ao de muros de con-tencao e canaliza4Ao em distintos trechos de rios: 2% dos recursos;

(4)coleta e disposioo adequada de residuos s6lidos: 4% dos recursos;

(5) controle de polui~do industrial — fortalecimento institutional da agencia de controle ambiental do Estado, com definicao de proce-dimentos metodol6gicos, treinamento de pessoal e aquisi4do de equipamentos: 3% dos recursos; e

A etapa I do PDBG apresenta em setembro de 1997 um custo total de US$ 1 bilhao, portanto um acr@scimo de 26%, segundo o Documento-Base pars For-mulacao da Fase 11,(1997), da Secretarla de Obras a Servi~:os Publicos (SOSP). Esse acrescimo seria devido a: (i) variagao cambial da relaoo entre dblar a iene (em torno de 21%); (ii) contabiliza~ao de impostos a taxas como contrapartida (em torno de 17% da participaoo do governo do estado); a (iii) ampliaoo dos empreendimentos de contrapartida da empresa de saneamento(em torno de 48% da participacao da empresa).

all

(6) mapeamento digitalizado — aerofotogrametria, reconstituioo AVALORACAO

Italizada das areas mais densamente ovoadas da bacia hidro rafica p ~ ACO

di ECONOMIC INSTRUME NTO DE

e constitui,~-ao de cadastro para aumento da arrecada~Ao dos munid- GESTAO AMBIENTAL-

ios e melhoria dos rocessos de lane amento: 3% dos recursos. p p p O CASO DA DESPOLUICAO DA BAIA DE GUANABARA

A avalia4ao econ6mica foi desenvolvida para saneamento basico, drenagem e residuos s6lidos com dual finalidades: (i) desenhar a melhor configura4do dos projetos e (ii) garantir a viabilidade econ6mica dos investimentos.

Apenas os componentes saneamento e drenagem desenvolveram estudos de custo/beneficio que incorporaram m6-todos de valoracao ambiental. Para o componente residuos s6lidos, verificou-se somente qual a alternativa de implementacao dos projetos que apresenta menor custo, o que nao e, portanto, aqui abordado.

Os metodos de investigaoo utilizados revelaram apenas valores de uso, estando, assim, o valor econ6mico total da despolui~-ao da BG subdimensionado por nao considerar outros beneficios relacio-nados com o valor de exist6ncia Como, por exemplo, a preserva-4ao de esp6cies.

Um resumo das investigac6es efetuadas Para o calculo do valor de use pode ser observado a seguir no quadro 1 (p. 52).

Uma anAlise custo/efici6ncia complementou a avalia~ao custo/be-neficio do tratamento de esgotos para investigar as solu46es de tratamento com a maior eficiencia de descontamina4do da BG em face do montante disponivel de recursos.

A metodologia de calculo e os resultados obtidos estao apresenta-dos nos subitens a seguir. A tabela 1 (p. 67) apresenta uma sintese dos resultados encontrados.

2.1 Setoriza~-ao dos Sistemas

O programa de setoriza~Ao objetiva regularizar o abastecimento de Agua de 706.337 habitantes na Baixada Fluminense e 296.987 ha-bitantes em Sao Goncalo e, ainda, conectar 15.297 novas resid6n-cias na Baixada e 9.000 em Sao Gonzalo.

51

PLANEIAMENTO E QUADRO 1 POUTICAS PUBLICAS Nu 20-DEZDE 1999 Resumo dos Metodos Utilizados para o

Calculo dos Valores de Uso

Bern ou Servigo Ambiental Metodo Procedimentos Metodoldgicos

Aumento da oferta a Custos evitados Calculo do excedente do regularizagao do consumidor com dados de abastecimento de agua pesquisa sobre habitos de

consumo de agua

Diminuigao do desperdicio Produtividade Calculo do excedente do com a racionalizagao marginal consumidor com dados

do consumo de agua sobre consumo medio de populagao com a sera hidrometro

Saneamento de resid6ncias Valoragao Maxima disposigao a pagar contingente com por rede coletora de.esgoto i transferencia de domestico com dados fungoes de pesquisa de outro projeto

Recuperagao ambiental de Valoragao Disposigao a pagar por retirada rids a values contingente de esgotos dos

rios a valoes com dados de pesquisa de campo

Recuperagao ambiental Valoragao Disposigao a pagar por das aguas da baia contingente descontaminagao das praias

com dados de pesquisa de campo '

Custo de viagem Disposigao a pagar por descontaminagao das praias com dados de pesquisa de campo

Valoragao Disposigao a pagar por melhoria contingente estetica, pesca desportista e

navegagao recreativa com dados de pesquisa de campo

Recuperagao do setor Produtividade Aumento de oferta de pescado pesqueiro marginal com dados sobre produgao

anterior a contaminagao da BG

Aumento da demanda do Produtividade Aumento da oferta de passeios setor turfstico marginal turisticos na BG com dados

sobre demanda turfstica no Rio de Janeiro a existencia de projetos turisticos na BG

Diminuigao de cheias Custos evitados Pesquisa sobre valor dos danos provocados por enchentes l

Fonte: Etaboragao propria.

52

Os beneficios da expansao da oferta de Ague foram calculados com AVALORACAO

base nos gastos com abastecimento incorridos p etas familias da po- INSTRUMENTO DE ECONOM

TO DE O

pulacao a ser beneficiada pelo projeto, antes de o projeto ser GESrA0AMBIEWAL-

implementado. E.sses gastos representam uma estimative da dispo- o CASO DA DESPOLUICAO DA

sicao a pagar pelo consumo marginal de Agua de cada usuArio e, BATA DE GUANABARA

com base nester, estima-se a variacao do excedente do consumidor.

Pare tanto foi realizada uma pesquisa de cameo similar As de valoracao contingente e o excedente do consumidor foi calculado por simulacao de uma curvy de demanda2 que incorporou todas as variaveis de hAbitos de consumo e respectivos gastos, resultando em um beneficio total de US$ 109.

Os resultanos da anAlise custo/beneficio indicam que o valor liquido dos investimentos (beneficio menos custo) totaliza US$ 31,3 milh6es, com taxas internas de retorno de 20,7% para o projeto da regiao da Baixada Fluminense e de 14,6% para o projeto de Sao Goncalo.

2.2 Micromedicao

Ainda com relacao a abastecimento, o projeto de micromedicao objetiva racionalizar o consumo a partir da instalacao de 525.000 medidores (hidr6metros) tendo em vista que a cobranca da Agua com base em estimativas nao induz A racionalidade do consumidor, resultando em desperdicio e inigGidade social.

O beneficio do projeto calculado pela t6cnica da produtividade marginal considers o aumento da oferta com a racionalizacao do consumo, uma vez que essa racionalizacao pouparA os recursos de investimentos, manutencao e operacao que seriam necessarios para uma expansao equivalente ao consumo poupado. Para os cAlculos, foram utilizados os valores dos custos da empresa de saneamento relativos A producao e distribuicao de Agua e coleta e tratamento do respectivo esgoto domestico.

Z Segundo o Relat6rio do Governo/Rj, o modelo utilizado denomina-se SIMOP.

Wo hA, no entanto. maiores referencias ao modelo.

53

PLANEIAMENTOE O valor total do beneficio monta a US$ 23,5 milh6es por ano ou POLmcAS POBLlcAs

US$ 158,5 milh6es e sua estimative baseou-se na diferen a entre o Nsz 20- DEZ DE 1999 4 consumo medio para situaOo com hidr6metro, extraido de relat6-rio mensal da empresa de saneamento, que e de 249,06 1/hab./ dia, e o consumo medio para situa4Ao sem hidr6metro, que e de 408,981/hab./dia, extraido do projeto de setorizaOo de Agua.

Com base nos resultados sobre consumo de agua da pesquisa rea-lizada para setorizardo e uma tarifa media de US$ 0,454/M3 para cada um dos serviros de Agua e esgoto, foi estimada uma diminui-~Ao no consumo da ordem de 24%.

Os resultados das estimativas da analise custo/beneficio dos projetos de micromedirAo indicam um beneficio liquido de US$ 82,0 mi-Mes com taxa interna de retorno de 52,0%.

2.3 Recces Coletoras

As redes coletoras irao beneficiar aproximadamente 1.800.000 pes-soas a seus beneficios foram calculados pelo metodo da valora4Ao contingente com base em fun46es estimadas em outras localidacies nas quais foi calculada a disposirao a pagar (DAP) de cada familia pelo serviro de coleta de esgoto domiciliar.

Foram utilizados os resultados de duns pesquisas realizadas na Re-giAo Metropolitana de SAo Paulo, a primeira, em 1990, para o pro-grama PROSEGE — Osasco, e a segunda, em 1991, para o Programa de Saneamento Ambiental da Bacia de Guarapiranga, alem de da-dos de uma pesquisa realizada em Fortaleza, Estado do Ceara.

Aplicando-se, entAo, o percentual DAP/renda mais conservador A renda media da populaoo a ser beneficiada, obtem-se uma DAP de US$ 12,73 por familia/mes para a Baia de Guanabara.

O beneficio total para as redes alcanp o montante de US$ 187,40 milh6es e o custo total, US$ 92, 10.

54

2.4 Coletores-Tronco AVALORACAO ECONOMICA COMO INSTRUMENTO DE

O principal beneficio da construoo de coletores-tronco ocorre com GESTAOAMBIENTAL-

a coleta do esgoto advindo das redes, o que reduz a contaminaoo O CASO DA

dos rios, canais a val6es. Os projetos beneficiarao aproXimadamen- DESPOLUICAO DA BATA DE GUANABARA

to 2.550.000 pessoas e o valor de seus beneficios foi estimado por uma pesquisa de valoracao contingence.

Utilizou-se o metodo referendo com acompanhamento (dois valo-res) Para se aferir o valor da perda, por meio de quest6es sobre a disponibilidade a pagar pela constru4do do coletor-tronco da area de interesse do entrevistado. O resultado indicou uma DAP para recuperar os rios estimada em US$ 7,30 por familia/mes.

Tendo em vista que os projetos propostos reduzem a contamina-4ao somente de form parcial, os valores da DAP foram ajustados proporcionalmente A reduoo a ser alcancada pelo sistema de es-gotamento previsto no projeto.

O beneficio total para os coletores-tronco alcanca o montante de US$ 215,6 milh6es e o custo, US$ 110,2 milh6es.

2.5 Esta46es de Tratamento de Esgoto

Este componente foi o de maior sofisticacao metodol6gica e os resultados obtidos foram importantes para o desenho final do pro-jeto, que preve investimentos em tratamento de cerca de 8,0 m'/ s de esgotos domesticos, correpondentes a 40% do volume total.

Foi realizada uma analise custo/beneficio e, para o estabelecimento de prioridade nos investimentos em tratamento, foi feita uma anA-lise custo/eficiencia (ACE),' conforme se mencionou, que complementa a anAlise custo/beneficio no que diz respeito A co-bertura e ao nivel de tratamento nas diversas bacias de esgotamen-to sanitArio.

3 A ACE e utilizada Para deBnir a melhor alternativa de projeto dada uma restri-3ao orpmentiria.

55

PLANEIAMENTO E AnRise Custo/Beneficio POLITICAS PUBLICAS N4 20- DEZ DE 1999

(a) Balneabilidade, esportes nauticos e estetica

Utilizou-se uma pesquisa de valora4ao contingente, realizada junto a 1.674 familias de diferentes bairros da Regiao Metropolitana do Rio de Janeiro, com o objetivo de aferir a DAP para tres diferentes usos, quais sejam, banho de mar, esportes nauticos e estetica.

Os resultados da analise de valora~do contingente indicam que para todos os bairros, independentemente do seu nivel de renda, a DAP por investimentos que recuperem as praias a muito superior aos investimentos que somente melhorem as condi46es ambientais e esteticas gerais da BG.

No caso de Niter6i, estimou-se uma DAP de US$ 7,2 por familia/mes para a recupera~ao da balneabilidade das praias, enquanto que s6 US$ 0,15 por familia/mes para investimentos que permitem apenas melhorar as condi~6es de pesca esportiva, navegaqAo e estetica.4

Para confirmar a validade dessas estimativas, foi tambem utilizado o metodo do Gusto de viagem para calcular os beneficios da balneabilidade.

Os dados da pesquisa indicaram que o numero de visitas que a po-pula~ao desejaria realizar as praias da BG excede os niveis de satura-Oo para as praias de maior importancia. A capacidade das praias da BG foi estimada com base na area disponivel, flutua~6es de esta46es e de fim de semana e um nivel de saturaoo de 8m2 por familia.

Verificou-se, tambem, um excesso de demanda ao substituirem-se os custos de viagem para visitas as praias da BG em curvas de de-manda para praias oceanicas. Para corrigir essas distorr,6es, os be-neficios foram estimados de acordo com o excedente do consumi-dor considerando-se a capacidade maxima das praias.

s Somente os valores para Niteroi foram identil!cados nos relatorios oficiais.

56

Os valores situaram-se entre US$ 6,0 e US$ 7,0. Adotou-se, por- AVALOIZAgAO

tanto, o valor de US$ 6,5 como o beneficio or familia/mes no p ECON6M INSTRUMEN

ICA TOTO D DEE

O

cAlculo do beneficio das ETE. GESTAOAMBIENTAL- O CASO DA

V Turismo () DESPOLUICAO DA BAIA DE GUANABAM

Pesquisas realizadas junto a companhias de turismo revelaram a possibilidade de realizacao de varios projetos de passeio turistico na BG que ainda nao puderam ser viabilizados devido A contamina- ~.ao das Aguas, concluindo-se que a polui0o hidrica afasta o turista e consequentemente a receita respectiva.

Os beneficios de turismo foram calculados a partir das perdas do setor com base nos seguintes dados:

• gasto medio 'per capita'/dia na cidade do Rio por turistas estrangeiros: US$ 86,88

o numero de turistas estrangeiros/ano que visitam o Pao de Acucar: 385.083

Para o cAlculo dos beneficios do turismo, sup6s-se que os investimentos em tratamento de esgoto poderiam aumentar a permanencia media na cidade do Rio de Janeiro de 50% dos turistas em mais um dia. Estimou-se, entao, que os ganhos com o turismo seriam de US$ 16,728,049.00/ano.

Entretanto, considerando-se que o valor agregado a ser repassado aos setores econ6micos nessa atividade representa 40% da receita bruta, estimou-se o valor incremental de US$ 6,691,220.00/ano.

(c) Pescado

Uma pesquisa junto as col6nias de pesca revelou que algumas especies de importAncia comercial nao mais sAo encontradas no interior da BG e que o volume hoje pescado equivale a 33% do volume de peixe e 17% do volume de camarao de hA 10 anos.

57

PLANEIAMENTO E O beneficio dos investimentos foi calculado como o incremento do POLh1CAS POBLICAS N4 20-DEZ DE 1999 volume pescado nas situa~.6es corn a sera projeto multiplicado pelo

valor de mercado de calla especie. Do valor encontrado, reduzi-ram-se 50% correspondentes ao custo de produoo para se estimar o valor agregado da atividade.

Para se calcular a quantidade incremental de peixe e de camarao no cenario corn o projeto, considerou-se um crescimento gradual em 10 anon, a partir do ano seguinte a conclusao des obras, resul-tando em um valor total liquido de US$ 30,6 milh6es para o setor.

Agregacao da Viabilidade Econ6mica

A viabilidade econ6mica para tratamento foi calculada por sistemas de esgotamento (rede a/ou coletores e/ou ETE e/ou aterro de lodos e/ou emissario submarino, dependendo dos itens de projeto para calla sistema). A justificativa para se agregarem os diferentes projetos em sistemas reside no fato de que a legisla4ao nao permite lan4a-mentos de esgoto sem, no minimo, tratamento primario. Portanto, a construgao de ETE seria condioo 'sine qua non' a construrao das redes coletores.

A avaliacao foi realizada para calla sistema em separado, quando possivel distinguir os impactos (beneficios) na qualidade da agua resultantes dos investimentos em calla um dos sistemas, a realiza-da por grupos de sistemas quando os beneficios se misturam.

Assim, os sistemas de esgotamento sanitarios de Alegria, Pavuna e Ilha do Governador (setor sul) obtiveram um beneficio global de US$ 326,1 milh6es a custos de US$ 204,5 milh6es, o que resulta em uma TIR de 19,4%.

Para os sistemas de Sarapui e Ilha do Governador (setor norte) os valores encontrados foram de US$ 103,3 milh6es para os beneficios e US$ 64,3 milh6es para os custos, o que resulta em ume TIR de 20,3%.

Os valores para Niter6i sul (emissario submarino) sao US$ 81,1 mi-lh6es em beneficios, US$ 20,8 milh6es em custos e TIR de 43,9%; para Sao Gonzalo, US$ 62,4 milh6es em beneficios, US$ 55,2 mi-lh6es em custos e TIR de 14%; para Ilha de Paqueta, US$ 9,5 milh6es

58

em beneficios e US$ 2,7 milhoes em custos, com TIR de 37,8%; e, AVALOrcAcAo

fi o escoamento day favelas no Centro do Rio, US$ 0,8 por m, para. NMUMICACOMO

INSTRUMENTU DE

milhao em beneficios e 0,5 milhao ern custos, com TIR de 2 1, 1 %. GESTAO AMBIENTAL- O C.ASO DA

Alem dos valores correspondentes a praias, foram Incluidos Os valO- DESPOLUI AU LA BATA DEGUANABARA

res do turismo no sistema de Alegria, Pavuna e Ilha do Governador (sul) a no sistema de Paqueta, respectivamente 75% e 25% do valor total Besse setor. Corn relaoo aos valores de pesca, a analise dos relatorios oflciais nao revela Como foram incorporados a avaliaoo (apesar de demonstrado Como calculado, Como foi visto).

Em termos globais, os sistemas de esgotamento sanitarios propostos pelo programa de despoluioo apresentam beneficio de US$ 582,40 milhoes e custo de US$ 347,50 milhoes.

Anaiise Custo/Eficiencia

Os resultados da analise custo/eficiencia (ACE) conferem prioridade ao aumento da vazao tratada em nivel primario em diversos pontos localizados em torno da BG, antes da implementaoo de tratamento secundario nas principais bacias. Somente quando o nivel de recur-sos disponiveis para tratamento supera US$ 325 milhoes, mais que o dobro da quantidade de recursos disponiveis para esse fim, se justificaria tratar a maior parte do esgoto em nivel secundario. As-sim, o programa contemplara tratamento primario em aproximada-mente 95% da vazao resultante dos investimentos.5

O nivel de agregarao do modelo de qualidade de agua utilizado, no entanto, nao simula a contaminaoo de praias proveniente de pequenas descargas. Assim, tendo a analise custo/beneficio identifi-cado um alto beneficio para praias e sendo relativamente pequeno o custo Bas obras em redes de favelas que sao as fontes de contamina-Oo Bas principais praias, estas foram incluidas no programa.

5 As esta! poes de tratamento primArio serao modulares, podendo ser transfor madas posteriormente em esta! poes de tratamento secundario. Pela mesma razao, Mm custo constante para diferentes vazoes.

59

PLANEIAMENrO E 2.6 Drenagem POUrICAS PLIBLICAS NP20-DEZDE 1999

A drenagem urbana foi avaliada pelo m6todo dos custos evitados. Foram considerados os prejuizos ocorridos durante enchentes ante-riores como um beneficio do projeto a ser executado.

Para a identificaoo dos prejuizos A populaoo e, portanto, o calculo dos beneficios, foram inseridas quest6es especificas no questionario do m6todo de valoragdo contingente para coletores-tronco, dada a coincid6ncia da area de pesquisa, considerada a mancha de inun-dar,ao da taxa de recorr6ncia (TR) para 20 anon.

A popula~ao a ser beneficiada para TR de 20 anos foi dividida em diretamente beneficiada (16.000 habitantes), ou seja, aquela que teve sua resid6ncia invadida pelas aguas e, consequentemente, perda de bens, e em indiretamente Ieneficiada (207.533 habitantes), aquela impossibilitada de sair para o trabalho por ter sua rua alagada.

O custo evitado estA calculado com a seguinte f6rmula, conside-rando-se um prejuizo m6dio por familia diretamente atingida de US$ 153,5 e indiretamente atingida de US$ 40,6:

DE=D*FR*Pr

em que:

DE = total de danos evitados (custos evitados)

D = dano por familia

Fr = n6mero de familias atingidas pela enchente

Pr = probabilidade de ocorn6ncia da enchente

Os resultados para o componente drenagem indicam um beneficio de US$ 10,3 milh6es e um Gusto de US$ 9,5 milh6es calculados com base nos gastos de investimentos e manuten~a"o dos projetos, por trecho de rio.1

6 Outros estudos foram realizados tambem para a Bacia do Rio Faria Timb6. Nesse caso, alem da metodologia utilizada para a Bacia do Rio Acan. identifi-cou-se tambem como beneficio a redu~ o do custo operacional dos veiculos

60

3 Analise Critica da Fase 1 do PDBG AVALORA~AO ECONOMICA COMO INSfRUMENTO DE

Este capitulo faz uma aprecia~ao sobre os procedimentos utilizados GESTAO AMBIENTAL-

na fase I do PDBG, com especial atenoo ao estudo de viabilidade 0CASODA DESPOLUICAO DA

economica das estac6es de tratamento de esgotos A medida que BAIADEGUANABARA

esse aspecto se apresenta, como sera visto no capitulo 4, como o de maior implicaoo na qualidade dos recursos ambientais da baia.

O estudo e bastante representativo de como os investimentos publi-cos podem ser moldados com eficiencia a partir da realizaOo de analises de viabilidade economica. Um exemplo claro dessa afirma-4ao e a decisao tomada com base nas conclusoes dos estudos de que as ETE em nivel primario de tratamento teriam melhor eficiencia economica do que em nivel secundario, conforme foi mencionado.

No caso de programas como o PDBG, que bem por objetivo a melhoria das condi4;6es de villa das classes de menor poder aquisitivo, a in-clusao desses parametros ambientais na avaliaoo de cada um dos projetos permite que sejam efetivamente escolhidos aqueles que resultarao em maximizaoo do bem-estar desses classes sociais. As-sim, a questao que a analise economica se propoe e a seguinte: dada uma restri0o or~amentaria, qual o melhor conjunto de projetos que levara ao aumento maximo possivel do bem-estar social?

O PDBG procurou de certa forma promover estudos nesse sentido. No entanto, analisou somente alternatives entre projetos substitu-tos,, Como no caso do nivel de tratamento para esgoto, ou verificou se os projetos eram viaveis, no caso das redes coletores, coletores-tronco a drenagem. Com relaoo a residuos s6lidos, limitou-se a identificar a alternativa de projeto que representasse menor Gusto, o que nao implicou quantificar beneficio, como ja se mencionou. Dessa forma, nao houve um procedimento de otimiza~ao no qual o beneficio economico marginal de calla componente do programa

que trafegam nas Was da area do projeto sujeitas a congestionamentos perio-dicos em epocas de enchentes. Perdas de produ~7ao industrial e comercial devido as enchentes foram consideradas tambem como beneficio. No entanto, esta bacia passou a gestao da Prefeitura Municipal do Rio de janeiro, deixando de ser objeto de financiamento do programa.

61

PLANEIAMEWO E fosse comparado com a melhoria ambiental marginal resultante dos POLITICAS PUBLICAS N° 20- DEZ DE 1999 investimentos em calla um.

VArias explicac6es podem ser aventadas para tal procedimento. Primeiro, nao havia A epoca um modelo geral de simulacao ambiental disponivel que permitisse tal sofisticacao tecnica.

Segundo, os diferentes componentes sao de responsabilidade de distintas instAncias governamentais. Enquanto o componente abas-tecimento de Agua e Goleta de esgotos e atribuicao da companhia estadual de sanearnento, tomadora do emprestimo, a drenagem e afeta a outra instituicao do pr6prio estado e os residuos s6lidos estao a cargo dos municipios da bacia hidrogrAfica, cujos recursos sAo repassados a fundo perdido. Tal distribuicao de atribuic6es pode ter influenciado decis6es sobre a alocacao dos recursos entre os componentes de investimento. Nesse caso, os limites das compe-tencias de governo poderiam estar reduzindo a rentabilidade dos investimentos publicos.

Com relacao As avaliac6es feitas, alguns pontos merecem conside-rac6es. A questao mail controversa refere-se a agregacao na anAli-se Gusto/beneficio dos componentes de esgotamento sanitario (re-des coletoras, coletores-tronco e estac6es de tratamento) para o cAlculo de viabilidarie econ6mica das ETE.

A justificativa se deve As restric6es legais que obrigam A realizacao de tratamento para os efluentes dos novos investimentos em rede coletora. Diz a Constituicao do Estado do Rio de Janeiro, promulga-da em 5 de outubro de 1989, no artigo 277 (antigo 274), que "os lancamentos finais dos sistemas publicos e particulares de Goleta de esgotos sanitarios deverao ser precedidos, no minimo, de trata-mento primArio completo, na forma da lei".

Para regulamentar esse dispositivo constitutional, a Lei nQ 2 661, de 27 de dezembro de 1996, estabelece em seu artigo 1 2 que "define-se Como tratamento primArio completo de esgotos sanitArios a sepa-racao e a remocao de s6lidos em suspensao, tanto sedimentAveis quanto flutuantes, seguida de processamento e disposicao adequa-da". Esses preceitos legais merecem alguns comentArios.

62

A qualidade ambiental de um corpo h1drico e dependente de sua AVALORACAO

acidade de de ura "o. Assim, ao se estabelecer uma tecnolo is P p ~ ~ ECONO

ca LNsmu EpiTo MO

INSTRUMENTO QE

de tratamento minimo para as municipalidades, nao se considera a SzESTAO AMBIENTAL-

ca acidade de su orte do cor o receptor, o que ode erar p p p p q p o CASO DA DESPOLUICAO DA

deseconomias em a1gun5 sistemas sanitArios. BAIA DE GUANABARA

Nesse aspecto, a tendencia global que se tem verificado tanto nos paises desenvolvidos como no pr6prio Brasil, com a Lei n4 9 433, de 8 de janeiro de 1997, de Recursos Hidricos, mesmo em nivel estadual como e o caso de Sao Paulo e CearA, a de se estabelece- rem mecanismos que contemplem a bacia hidrogrdfica como uma unidade de gestao integrada, para a qua] sao estabelecidas metas de padrao ambiental e nao niveis de tratamento para Pontes de polui~Ao separadamente, caso em que o padrao resultante pole acabar por ficar absolutamente fora do padrao ambiental desejado (ou, em outros termos, fora do nivel 6timo de polui45o).

Por exemplo, nada garante que uma grande estaoo de tratamento de esgotos em nivel primArio QA que a lei a vaga, a permite, assim, essa concentra~ao) seja ecologicamente mais salutar do que vanos lan~amentos pontuais de esgoto sem tratamento primario (por exemplo, somente com peneiramento) em diferentes trechos de um rio. Ou, ainda, que o tratamento de esgotos seja mais eficiente que seu lan~amento ao mar, por meio de emissarios.

Alem disco, o impedimento de se construirem redes de coleta de esgoto sem tratamento primario tambem nao contribui para a diminui~-ao das desigualdades sociais, ja que parte dos recursos disponiveis deverA ser direcionada para ETE.

De acordo com Seroa da Motta (1995), 75,8% da populaoo brasileira com renda mensal de ate Bois salarios-minimos nao tem acesso A rede de coleta de esgotos (dados de 1989), enquanto, para a populaoo com renda mensal acima de cinco salarios-minimos, esse percentual cai para 38,8%.

Ha, ainda, a hip6tese da ocorrencia de situac6es de extrema deseconomia em que poderao ser construidas ETE com capacidade ociosa fora dos padr6es desejaveis, tendo em vista que o nivel de

63

PLANEIAMENTO E tratamento de um sistema sanitario tem variac.6es discretas e nao POLMCAS POBLICAS NQ 20- DEZ DE 1999 continuas. Dadas as limitac6es orcamentarias, recursos que deveri-

am ser utilizados em extensao de redes coletoras serao carreados para a constru~ao de esta~-6es de tratamento que apresentarao ca-pacidade ociosa, conforme o exemplo hipotetico abaixo em que T corresponde a investimentos e DW a varia46es de bem-estar, sen-do que DWt pole ser bem maior que DWZ:

QUADRO 2

Correlarao entre Alternativas de Investimentos em Saneamento e Variag6es de Bem-Estar

Alternativas de Projeto

1. Hip6tese economicamente eficiente

2. Hip6tese com ETE ociosa em funrao de escala de construgao a da Lei nQ 2 661/96

Dimensao da Coleta Dimensao do (em volume) Tratamento

(em volume) Y X

Y-T X+T em que T = AW, em que T = AW2

Esse "engessamento" dos sistemas sanitarios promovido pela Lei nQ 2 661/96 podera inviabilizar a expansao das redes as classes mais desfavorecidas a resultar, eventualmente, em perdas de bem-estar maiores do que as perdas provocadas pelo lancamento de esgotos 'in natura' em corpos h1dricos fluminenses.

Em sintese, a questao esta longe de ser resolvida com a implementaoo da Lei n2 2 661/96 que pode, inclusive, agravar a situaOo em algumas localidades.

Se ha, assim, essa dissociaoo entre os preceitos legais e a eficiencia econ6mica, o PDBG deveria ter estudado a viabilidade de suas ETE de forma independente dos demais projetos de esgotamento sanitario.

64

A anAlise de viabilidade das ETE nao deveria, em principio, ser AVALORACAO

realizada em conjunto com cedes a coletores, A medida que, dada ECONOMICA COMO INSTRUMENTO DE

uma restri~Ao or~:amentaria, os investimentos adicionais em um ou GESTAOAMBIENTAL-

outro ro eto eram beneficios de natureza a magnitude distintas. p 1 o CASO DA DESPOLUIg:AO DA

Em teoria, o nivel de investimento 6timo em cada um deles deve- BMA DEGUANABARA

ria se igualar na margem em termos de rentabilidade econ6mica. Por exemplo, um real a mail em investimentos em rede a coletores poderia gerar um beneficio liquido marginal maior que o aplicado em ETE (ou vice-versa).

Examinando-se as tabelas com os dados desagregados para cada sistema de ETE extraidos do anexo V-1 do Relat6rio BID (1993) e fazendo-se os cAlculos de viabilidade para ETE em separado (ou seja, excluindo-se os dados de redes a coletores), verifica-se que nem todas as ETE apresentam eficiencia econ6mica.

Os sistemas que compreendem as ETE de Alegria, Pavuna e llha do Governador Sul; Sarapui e Ilha do Governador norte; Sao Gonzalo; e Niteroi norte apresentam um valor liquido presente (beneficios menos custos) negativo.' Somente as ETE de Icarai e llha de Paqueta apresentam um valor liquido presente positivo.

Ordenando-se, portanto, a totalidade dos projetos por ordem de-crescente de eficiencia econ6mica, pode-se observar na tabela 1 que a micromedirao apresenta a maior taxa interna de retorno, seguida das ETE de Icarai e PaquetA e de redes coletores e coletores-tronco de esgoto, de setoriza4ao de Agua e de drenagem. As ETE de Alegria, Pavuna, Ilha sul, Sarapui, llha norte, Sao Gonzalo e Niteroi norte apresentam beneficio liquido negativo.

Assim, um procedimento metodol6gico adequado seria ampliar o escopo dos estudos de modo que fossem investigados os valores de nao-uso da BG, para se verificar se os beneficios dai advindos justificariam a execuoo das ETE ineficientes sob o ponto de vista dos valores de uso, conforme serA visto no capitulo 4.

' Esses conjuntos de ETE apresentam taxa interna de retorno negativa quando seus calculos si o efetuados separadamente de redes a coletores.

65

PLANEIAMENTOE 4 Programa de DespoIui~-ao da Baia de Guanabara POLMCAS PUBLICAS Nsa20-DEZDE 1999 — Valor de EXistenda, Por Que Nao?

Este capitulo examina uma hip6tese, qual seja, a inclusao do valor de existencia (nao-uso) nos calculos da analise de Gusto/beneficio do Programa de Despoluirao da Baia de Guanabara, considerando ser esta uma discussao que vem ocorrendo ha muito tempo na literatura especializada e de grande importancia para as decis6es de investimento.a

O Metodo de Valora~do Contingente (MVC) e o unico metodo dis-ponivel capaz de captar valor de nao-uso. No caso do PDBG, foi considerado capaz de dimensionar valores dos bens e serviros ambientais externos ao sistema de precos e utilizado para dimensionar os beneficios da constru4ao de redes de coleta de esgoto a de coletores-tronco.

Nesse contexto, cabe um questionamento: por que nao foram in-cluidos valores de nao-uso na analise custo/beneficio do Programa de Despolui~ao da Baia de Guanabara ao inves de terem sido agru-pados, equivocadamente, os diferentes projetos do componente saneamento na busca da viabiliza~ao das esta46es de tratamento

8 Ver entre outros, Hanemann, W. M. "Contingent Valuation and Economics':

in Willis, K.G. e Corkindale, j.T. (ed(tores), Environmental Valuation, 1. ed., capitulo 7, Wallingford, Cab International, 1995. Kahneman D. e Knetsch, J.L. "Valuing Public Goods: The Purchase of Moral Satisfaction'; journal of Environmental Economics and Management, v. 22 n. 1, pp. 57-70, 1992. Koop, Raymond j. "Why Existence Value Should Be Used In Cost-Benefit Analysis'; journal of Policy Analysis and Management, v. 11, n. 1, pp. 123-130, 1992. Krud1la, J. V. "Conservation Reconsidered'; in Allarkandya, A. e Richard! J. (edi-tores). The Earthscan Reader in Environmental Economics, 2. ed., capitulo 5, Londres, Earthscan Publications Ltd., 1992. McConell, K. E. Existence and Bequest Value'; in Rowe e Chestnut (editores), Managing Air Quality and Scenic Resources at National Parks and Wilderness Areas, Colorado, Westview Press, 1983 Pearce, D. Cost-Benefit Analysis, 2 ed., Londres, MacMillan, 1983. Pearce, D. e Warford, J.J. World Without End. 1. ed15:a6, Nova York. Oxford University Press, 1993. Seroa da Motta, 2 Manual de Valora§7ao Economica do Meio Ambiente, Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovaveis (IBAMA), 1998.

66

esgotos? A prote0o de fauna a flora marinhas, por exemplo, poderia A VALOMCAO ECON6M O

os de es otamento sanitario. introduzir outra dimensao aos resultad g INSTRUMENTT E TO D DE

GESTAO AMBIENTAL - O CASO DA

TABELA 1 DESPOLUICAO DA BATA DE GUANABAPA

Relarao Custo/Beneff6o dos Projetos do PDBG

Projeto

(US$1x106)

Beneficio Custo

(US$1x106)

Benef. Liq.

(US$ix106)

TIR

%

Micromedigao 158,5 76,8 82,0 52,0

ETE Icarai 81,1 20,8 60,2 43,2

ETE Paqueta 9,5 2,6 6,9 37,8 Rede Ilha Gov. (norte) 7,8 3,7 4,1 35,5

Rede Pavuna 66,9 27 39,9 34,2

Rede Ilha Gov.(sul) 19,2 13,6 5,6 29,8 Coletor Pavuna 34,2 13,6 20,6 28,1

Redes Sao Gongalo 37,1 17,9 19,2 28,0

Rede Sarapui 55,6 29,4 26,2 25,2

ColetorAlegria 124,4 62,6 61,8 24,0

Coletor Sarapui 36,2 19,5 16,7 21,9

Redes Favelas Centro 0,8 0,5 0,3 21,1 Setorizagao da Baixada 79,1 52,2 26,9 20,7

Coletor Sao Gongalo 20,8 14,5 6,3 17,4

Setorizagao de Sao Gongalo 30,6 26,2 4,4 14,6

Pedras 2,5 2,2 0,3 14,2

Piraquara 4,9 4,6 0,3 13,0 Timbo Superior 2,8 2,7 0,1 12,7 ETE Alegria +Pavuna+llha Sul 91,1 92,6 -1,5 -

ETE Sarapui+llha Norte 3,7 15,6 -11,9 -

ETE Sao Gonzalo 4,6 22,7 -18,1 - ETE Niter6i Norte 1,9 15 -13,1 -

Total 873,3 536,3 337,0

Fonte: Relat6rio do BID (1993).

Cabe ainda uma segunda questao: qual seria o valor de nao-uso minimo que a sociedade deve atribuir a Baia de Guanabara Para que a recuperacao desses valores possa ser economicamente efici-ente, ou, em outros termos, para que os beneficios sociais dos in-vestimentos superem seus custos sociais?

Essas quest6es serao abordadas a seguir.

67

PLANEIAMEWOE 4.1 O Valor de Existencia e a Fase I do PDBG POLfnCAS POBLICAS NQ 20- DEZ DE 1999

E quase sempre recomendavel que se avaliem projetos ambientais incluindo todos os bens e servicos por eles gerados, apesar de ainda persistir uma certa controversia nos meios academicos sobre a percep~do do valor de nao-uso pela sociedade e sobre a possibi-lidade de sua mensura~:ao por MVC. De qualquer modo, uma valora4ao criteriosa e cuidadosa permite a gera~do de indicadores econ6micos que possibilitam uma incorpora~ao mais abrangente das condi~6es de sustentabilidade dos investimentos publicos. Por que, entao, nao foram considerados os valores de nao-uso na fase I do PDBG para a investigacao da viabilidade econ6mica das ETE?

E certo que essa fase em si mesma nao gera esses valores. Mas estariam os ecossistemas muito degradados sempre condenados a assim se perpetuarem ante a hip6tese de que nunca apresentem valores de uso suficientes para viabilizar Eases intermediarias de re-cupera~ao? Como proceder no caso de nao haver disponibilidade financeira ou mesmo capacidade institucional de realizaoo de gran-des investimentos em uma s6 etapa?

No caso particular da baia, a fase I do PDBG de fato gera somente valores de uso. Mas, sendo parte de um conjunto mais amplo de investimentos futuros que irao gerar valores de nao-uso, por que nao dimensionar esses valores globais e atribuir a essa fase valores proporcionais a reabilitaoo parcial dos ecossistemas? Ou seja, dada uma previsao de investimentos adicionais necessa'nos a geracao de valores de nao-uso, poderia ser concebida uma pesquisa para me-dir a disposicdo a pagar da popula~ao da regiao hidrografica (e outros potenciais beneficiarios, por exemplo, turistas) por essa fase do processo de recupera~ao ambiental da baia.

Teoricamente, nao ha impossibilidades metodol6gicas para que essa alternative fosse implementada. No entanto, uma das principais exi-gencias para a utilizaOo dos mercados hipoteticos na aferi~-ao do valor do bem ou servigo ambiental consiste na informaoo precisa do bem ou servigo a ser oferecido ao entrevistado. No caso especifico da fase I do PDBG, conforme ja se mencionou no capitulo 3, nao havia conhecimento cientifico/tecnol6gico disponivel nas instituig6es do

68 estado suficiente —a epoca em que foram configurados os projetos—

que permitisse dimensionar com certa precisao o nivel dos proble- AVALORACAO

mas ambientais causadores de erdas de valores de nao-uso. p ECONOMI

E

1f~STRUMENTO O

TO DE GESTAO AMBIENTAL-

Portanto, ante a incerteza sobre o grau do problema e, consegiien- O cASO DA

temente, sobre o volume de recursos adicionais necessArios A res- DESPOLUICAO DA MiADEGUANABARA

taurar,ao dos valores de nao-uso, nao havia como investigar a dis- posi4ao a pagar por parte da recupera4ao dos valores de nao-uso. Em outros termos, o desconhecimento sobre o custo total do programa abrangente nao permitiria que se tentasse aferir qual seria o valor de nao-uso proportional aos investimentos da fase 1.

Permanece, no entanto, a critica: na incerteza, ao inves de investir em ETE cujos valores de uso sao insuficientes para gerar ganhos de bem-estar, poder-se-ia investigar a viabilidade de outros projetos.

Essas quest6es, mesmo que extemporaneamente, merecem aten-~ao A medida que suscitam hip6teses de planejamento que po-

dem influenciar novas decis6es de investimentos na pr6pria baia e em outras situar,6es similares.

4.2 O Valor de Exist6ncia da Baia de Guanabara e Futuros Investimentos

Nao e objetivo deste trabalho calcular o valor de nao-uso da BG mas sim realizar uma simularAo para estimar uma aproxima~ao da dis-posi4ao a pagar (DAP) minima total e individual necessaria para viabilizar investimentos que oferecem um conjunto de servi4;os ambientais de nao-uso a uma popularao especifica.

A simula4ao e simples: (i) identificaoo do valor dos investimentos necessarios para gerar o fiuxo desses serviros de nao-uso, o que corresponde A DAP minima total necessaria; e (ii) divisao Besse total pela populaoo de beneficiados para se estimar a DAP media individual.

A maior dificuldade nao prov6m da teoria econ6mica. Pelo contra-rio, reside na complexidade de se identificar a dimensao do pro-blema ambiental e as alternativas tecnicas para sua soluoo.9

9 Britto. £vandro R. (1997). lnforme Tecnico Pre/iminar ao Banco /nteramericano de Desenvolvitnento - Alternativas de Traramento descreve 17 tipos de trata-

69

PLANEIAMENTO E vestimento. Com relaoo A fase I do PDBG, as simula~-oes resultaram POLITICAS PUBLICAS N4 20-DEZ DE 1999 em uma redu~.ao de 14,2 t/d de carga orgAnica e um aumento de

0,97 t/d de f6sforo, conforme a tabela 2, o que demonstra que o principal problema ambiental da BG ire se agravar.

TABELA 2

Redugao de Cargas pelo PDBG*

(Em tonelada/dia)

Parametro Carga Atual PDBG Diferenga

Carga organica (medida em DBO) 354,8 340,6 -14,2

(100%) (96%) (-4%)

Nutriente (fosforo) 8,14 9,11 +0,97

(100%) (111,9%) (+11,9)

Nos calculos estao inclufdas as ETE que representam 95% da vazao total a ser tratada pelo PDBG.

Fonte: Elaboragao pr6pria a partir do relat6rio tecnico da JICA.

A partir das simular,6es a do estabelecimento das metas de quali-dade ambiental, o estudo propoe, entao, a implementaoo de um conjunto de medidas complementares (piano de investimento) A fase I do PDBG que melhor atende as metas ambientais, entre varias alternatives estudadas, conforme apresentado no quadro 3.

QUADRO 3

Medidas Complementares ao PDBG para a Preservagao dos Ecossistemas

Bacia 13 Fase do PDBG Medidas Complementares

Oeste ETE Primarias Emissario submarino

Leste ETE Primarias Tratamento terciario

Noroeste ETE Primarias Lagoas de estabilizagao

Nordeste — Lagoas de estabilizagao

Ilhas ETE Primaria Tratamento terciario na Ilha do Governador

Fonte: Relat6rio Tecnico da JICA.

72

Considerando-se um custo para tratamento de esgotos do PDBG AVALORACAO

em US$ 169,1 milh6es, um custo ara as medidas com- p ECON

calculado INSMU M N70 DE INSTRUMENTO DE

plementares propostas pela )ICA (1994) de US$ 945,0 milh6es em GESTAOAMBIENTAL-

investimentos e calculando-se um custo de manutenoo e,opera- 0CASODA DESPOLUIg;AO DA

Oo no valor de US$ 296,7 milh6es (aplicando-se o percentual medio BATA DEGUANABARA

de 31,40/o obtido no PDBG). 14 estima-se o custo total para a recuperar,ao ambiental da BG da ordem de US$ 1,4 bilhao, o que corresponde a um acrescimo de aproximadamente 630% da fase do PDBG, conforme a tabela 3 abaixo.

TABELA 3

Custo Total de Redugao de Carga Organica a Nutrientes15

(Em US$ 1 x 106)

Fase I do PDBG Medidas Complementares Total

(investimento + (investimento +

operagao a manutengao) operarao a manutengao)

169,1 1.241,7 1.410,8

(11,98%) (88,02%)

Fonte: Elaboragao pr6pria a partir do relat6rio tecnico da JICA.

HA que se ressalvar que os custos do estudo sao apenas estimativas baseadas em custos medios das diversas alternativas de investi-mento a sao Citeis na ausencia de outros valores mais exatos.

14 A //CA nio apresenta custos de manutengo a opera!~ao, apenas reladona-os

com os investimentos propostos em termos de "altos, medios e bafxos ". 15

Outras medidas complementares sao sugeridas como, por exemplo, controle de use do solo a controle de eNuentes pelas fndustrias, entre outras. Essas medidas, no entanto, nao tem seus custos indufdos no escudo. Tambem nao apresenta custos a proposf57ao de alargamento e aprofundamento do canal em torno da /lha do Fundao para solu! pa-o do problems de qualidade ambiental especfhco daquela area da ,6G.

73

PLANEIAMENTOE 4.2.2 Modelo de Politica de Qualidade da Agua Para a POLKAS POBLICAS _ Nt20-DEZDE 1999 Bala de Guanabara e suas Aplica~-oes da FEEMA

O Modelo da FEEMA (1997) tem por objetivo preparar um "sistema de suporte a decisao" (Decision Support System— DSS) que possi-bilite a deFinioo de estrategias para o desenvolvimento da infra-estrutura de esgotamento sanitario da regiao hidrografica e para a melhoria da qualidade da agua da Baia de Guanabara. De acordo com o Modelo da FEEMA (1997), o sistema podera ser utilizado na prepara~Ao de vcArias estrategias com enfase em eficiencia.

Foi construido um modelo de simulaoo de qualidade de Agua a par-tir da diminuiqAo da grade a alguns outros ajustes no modelo da )ICA 0 994) bem como no modelo utilizado pela Ease 1 do PDBG. O novo modelo considera os ciclos do fosforo, do nitrogenio e do carbono como variaveis para a simulaoo dos seguintes parAmetros principais: coliformes, DBO (demanda bioquimica de oxigenio), OD (oxigenio dissolvido), N (nitrogenio), P (fosforo), algas e transparencia.

Foi realizado, tambem, um inventArio sobre as diferentes alternativas tecnicas de tratamento para a redugao de grande variavel de poluentes, analisando-se os respectivos custos e eficiencia de remo-gio, incluindo: tratamento primario (P); tratamento mecanico quimi-camente assistido (CEPT); tratamento biologico de lodos ativados —(B); tratamento biologico com pre-precipitaoo (BC); tratamento bio-logico com pre-precipitaoo e rem000 parcial de nitrogenio (BCDNp); e tratamento avanrado com denitrificaoo — (BCDN)

A tabela 4 apresenta os niveis de eficiencia alcan~ados para cada uma das tecnologias consideradas no Modelo da FEEMA (1997) e respectivos custos totals (investimento, opera~do e manuten~-ao).

Algumas das conclusoes do Modelo da FEEMA (1997) sao apresen-tadas a seguir:

(1) A constru~ao de redes de coleta de esgoto sem tratamento resultarA na melhoria das condir,oes de saude da populagdo e na deteriora~ao da qualidade da dgua da baia pelo aumento de carga. O emprego de sistemas simples e tecnologias baratas nao resultara

74

em melhoria da qualidade da Agua (embora possa compensar o AVALORACAO ECONOMICA COMO

impacto incremental da expansdo do slstema de esgoto). INSTRUMENTODE GESTAO AMBIENTAL _-_

TABELA 4 O CASO DA DESPOLUICAO DA

Eficiencia de Remogao e Custos de Diferentes BAIA DE GUANABARA

Alternativas de Tratamento

Tecnologia Eficiencia de Remogao (%) Custos US/m316

sS DBO Fosforo Nitrogenio (Investimentos (solidos em Total Total +Operagao suspensao) +Manutengao)

P 60 30 15 15 0,964 CEPT 80 55 75 25 1,083 B 90 90 30 30 1,756 BC 90 90 90 35 1,683 BCDNP 90 95 90 60 2,088 BCDN 90 97 95 85 2.580

Fonte: Modelo de Politica de Qualidade da Agua para a Baia de Guanabara a suas Aplicag6es da FEEMA.

(2) O tratamento biologico convencional nao e recomendAvel para recuperar a Baia de Guanabara, pois mesmo com a reduoo de DBO proveniente de lancamento de carga, a produgao interna de materia orgAnica (biomassa de alga) iria anular o impacto dessa redugao de carga externa.17

(3) lima redu4ao sistemAtica e significativa da carga de esgotos levaria a uma qualidade de Agua compativel com boa qualidade ecologica nas regioes norte e leste a minimizaria os problemas de odor caracteristicos da regiao oeste.

Por se tratar de documento em versao preliminar, nao se deixa claro se estao incluidos os custos de disposi5~ao final do lodo resultante do tratamento do esgoto.

"£ssa remopao de DBO provenience de esgotos dom6sticos resultaria em au-mento do OD e nos segmentos do lado oeste da Baia haveria uma redupao de fosforo interno devido a mudanp do meio de anaeroGio Para aer6Gio. No entanto, a maior penetra5 ao de luminosidade aliada a carga remanescente de P levariam a um aumento da eutrofica~:jo.

75

PLANEIAMENTO E (4) A baia apresenta alta denitrificaoo que e efetiva sob condic6es de POLhiCAS POBLICAS N4 20-DEZ DE 1999 baixa oxigenaoo. Assim, um tratamento intermediArio que aumente

os niveis de oxigenio dissolvido (OD) ate certo limite seria mais eficaz do que um tratamento que aumentasse em muito os niveis de OD. Recomenda o uso do tratamento mecanico quimicamente assistido (CEPT) relativamente de baixo custo por um certo periodo e, posteri-ormente, a ado4do do tratamento quimico/biol6gico (BC).

(5) Somente o controle dos lancamentos ao norte a nordeste da baia nao a suficiente para o alcance de metal ecol6gicas na baia. O controle da contaminaoo do lado oeste da baia e um pre-requisito para sua recupera~ao.

(6) O controle de lan~amentos de esgotos e relativamente facil. Aten4ao especial deveria ser dada a redu4ao de contaminantes industriais e ao 'runoff' urbano.

As recomendac6es (piano de investimento) do Modelo da FEEMA (1997) de adorao de tratamento do tipo BC para o lado oeste e tratamento do tipo CEPT para o restante representam um custo total de recupera~ao da BG de US$ 671 milh6es. O estudo apresenta apenas custos totais, pressupondo-se, portanto, que a fase I do PDBG e parte dessa previsao de custos. Os recursos adicionais a fase 1 do PDBG seriam, portanto, de US$ 502 milh6es, ou um acrescimo de aproximadamente 200%.

4.3 O Valor de Existencia Minimo Necessario a Eficiencia Econ6mica da Recupera4ao do Valor de Existencia (nao-uso)

Conforme pode ser observado, inexiste uma estimativa precisa so-bre os custos que recuperam os valores de nao-uso da baia, o que equivaleria a nao se saber, ate o momento, qual o valor minimo que a sociedade precisa atribuir a recuperacao ambiental da BG para que os investimentos sejam eficientes. lsso porque, para que os pianos de investimento sejam considerados viaveis (tenham efi-ciencia econ6mica), os beneficios devem ser, no minimo, iguais aos custos, conforme foi visto no capitulo 3.

76

Sob diferentes hip6teses de custos, pode-se, no entanto, simular a AVALORACAO

osi ao a pa gar (DAP) minima media individual necessaria A p ~^ p ~ ECONO

dis INSfRUMENTODE INSMUM

WODEO

viabilizar,ao de cada um dos pianos de investimento propostos ate GESfAOAMBIENTAL-

o momento. Considera-se a DAP minima media individual como a 0CASODA_ DESPOLUICAO DA

DAP total dividida pela populaoo beneficiada. BAIA DE GUANABARA

Nesse exercicio de simulaoo, serA utilizada a populaoo da Regiao Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRj) como a populaoo a ser beneficiada pela recuperaoo ambiental (relativa aos valores de nao- uso) da BG, dada a dificuldade de se definirem outros potenciais beneficiarios. Essa hip6tese e conservadora na medida em que individuos de outros regi6es no pals a no exterior podem conferir valores de existencia A baia.

Tambem nessas estimativas serao utilizadas as pessoas economicamente ativas da RMRj, ou seja, a popula4ao economicamente ativa (PEA), dado que esta seguramente percebe renda cuja alocarao poderia ser dirigida a esses valores de nao-uso. A identifica~-Ao de individuos fora da PEA que tenham renda que nao seja de atividade de trabalho seria um exercicio de dificil delimita~-Ao.

Assim, considerando-se que o custo total de cada piano de investimento corresponde ao valor total minimo, ou DAP total, que a sociedade deve atribuir A recuperaoo dos valores de nao-uso da baia para que os investimentos apresentem beneficio liquido nao negativo, a DAP minima individual corresponderA A razao desse valor pelo n6mero de individuos da PEA.

Os custos, no entanto, conforme visto no capitulo 3, devem ser a prec,os de eficiencia. Como os pianos de investimento em questao trazem seus respectivos custos a pregos de mercado, esses devem ser convertidos para que possam corresponder ao valor minimo de nao-uso da baia a ser atribuido pelos beneficiarios para viabilizA-los economicamente.

Na ausencia de pregos de eficiencia, been como de sua composi0o em termos de fatores de custo, adotar-se-A o fator de conversao de 0,867, que corresponde A media dos fatores de conversao utilizados na fase I do PDBG, quais sejam, 0,61 para mAo-de-obra, 0,887

77

PLANEIAMENTO E para consumo e 1,103 para energia eletrica, conforme a tabela 5. PO1CAs PUBLICAS

20

NQ 20 - DEZ DE 1999 p oos assam a ser Os nv valores, entao, de US$ 1,21 bilhao para o Plano da JICA (1994) e de 0,58 bilhao para o Modelo da FEEMA (1997).

TABELA 5

Valor Total dos Investimentos a Pregos de Eficiencia

Plano de Custo Total a Fator de Conversao Custo Total a

Investimento Pregos de Mercado (media dos fatores Pregos de Eficiencia

(US$) da fase I do PDBG) (US$)

JICA 1A bilhao 0,867 1,21 bilhao

Modelo da FEEMA 0,67 bilhao 0,867 0,58 bilhao

Fonte: Elaboragao propria.

Considerando-se, ainda, uma villa t:ltil de 30 anon para os investi-mentos, obtida da vida util dos investimentos da fase 1 do PDBG, dado que essa informa~ao nao consta dos pianos de investimento, e uma taxa de desconto de I 1 % a.a. tambem utilizada na fase I do PDBG, pole-se calcular a DAP minima media para viabilizar calla um dos pianos de investimento.

A operaoo a efetuada multi plicando-se o Gusto total em valor pre-sente de calla piano por um fator de recuperacao de capital, para se calcular o valor de cada anuidade de pagamentos postecipados que seja equivalente ao Gusto total em valor presente. O fator de conversao e dado por:

frc = i 1 +i " (1+i) "-I

em que:

frc = fator de recuperacao de capital

i = taxa de desconto

n = nOmero de periodos a que se refere i

78

Efetuando-se os calculos, obt6m-se um fator de conversao de AVALOM9:AO

15025. Multi licando-se os custos totais dos Janos de investi- P p ECON

0,1 INSMU M

NTTCA

DE o

INSTRUMENTO DE mento da JICA (1994) e Modelo da FEEMA (1997) por este fator, GESTAO AMBIENTAL-

che a-se aos valores anuais minimos de DAP total que sao US$ 0CASODA

139,18 milh6es e US$ 66,714 milh6es, respectivamente. Dlvidin- DESPOLUICAO DA BATA DEGUANABAM

do-se esses valores por 12, obtem-se a DAP total mensal, que e de US$ 11,598 milh6es Para o Plano da JICA (1994) e US$ 5,560 mi- lh6es para o Modelo da FEEMA (1997), conforme a tabela 6.

TABELA 6

Valores M(nimos Anuais de DAP Total Necessarios A Viabilizarao dos Pianos de Investimento

Plano de Custo Total a Pregos de Fator de DAP Total Investimento Efici6ncia Conversao (milhoes de US$)

(bilh6es de US$) Anual Mensal

JICA 1,21 0,115025 139,18 11,598 Modelo da FEEMA 0,58 0,115025 66,714 5,560

Fonte: Elaboragao pr6pria.

Dividindo-se, como na tabela 7, a DAP total mensal pela PEA da regiao metropolitana considerando-se as PEAs"I dos anos a que se referem os custos dos planos de investimento de 4.235.085 habi-tantes para o Plano da JICA (1994) e de 4.347.275 habitantes para o Modelo da FEEMA (1997), obtem-se as DAP mensais individuais de US$ 2,74 e US$ 1,28, respectivamente. Esses valores mensais teri-am que ser os limites minimos do valor medio estimado em uma pesquisa com o metodo de valora~ao contingente (MVC) desenha-da Para medir a DAP minima necessaria A viabiliza~ao de cada piano de investimento.

/s O Mercado de Trabalho do R16 de Janeiro — TencMnclas e Political 1991 a 1996, publica~:ao unica da Secretaria Especial do Trabalho da Prefeitura da Odade do Rio de Janeiro.

79

PLANEIAMENTOE TABELA 7 POLITICAS POBLICAS NQ 20-DEZDE 1999 Limite Mfnimo da DAP Mensal Media da Popularao

Beneficiada para Capturar os Servigos Ambientais de Nao-Uso da BG por Plano de Investimento

Plano de Investimento Custo Total Mensal (a pregos de PEA DAP Individual eficiencia) ou Valor da DAP Total Mensal (US$) Minima Mensal (milhoes de US$)

JICA 11,598 4.235.085 2,74 (1994)

Modelo da FEEMA 5,560 4.347.275 (1997) 1,28


Observa-se na tabela 8 que os beneficios mensais dos doffs planos representam um percentual muito baixo do saldrio-minimo da epo-ca. No Plano da JICA (1994), esse valor corresponderia a 3,54%, enquanto no Modelo da FEEMA (1997) seria de somente 1,28%.

TABELA 8

Percentual do Salario-Mfnimo Necessario para Viabilizar a Recuperagao Ambiental da Baia de Guanabara por Plano de Investimento

Planos de DAP Individual Salario-Mfnimo' Percentual da DAP

Investimento Mensal (US$) Mensal em Relagao ao (US$) Salario-Mfnimo

JICA 2,74 77,44 (1994) 3,54%

Modelo da FEEMA 1,28 99,72 (1997) 1,28%

' Conjuntura Economica (dez. 1997).


:E

Essas compara46es apresentadas parecem indicar que o beneficio AVALORACAO

mensal de cada um dos dois Janos de investimento ro ostos em p p p E

STRUM NTO DE o

INSTRUMENTO DE diferentes ocasi6es poderia ser assimilado pela capacidade de pa- GESrAO AMBIENTAL-

amento da o ula -o ~' p da RMR Dessa forma, seria lausivel afi r- p p O CASO DA DESPOLUIg:AO DA

mar que a consideraoo de valores de nao-uso na analise econ6mica BATA DE GUANABAM

da recuperaoo ambiental da BG garantiria a viabilidade de investimentos de maior porte com impacto ambiental mais positivo.19

Por fim, deve-se considerar ainda a hip6tese de que poder-se-ia identificar outros beneficiarios que nao somente os da RMRJ, o que levaria a uma DAP minima media necessaria a viabilizaoo econ6mica dos pianos de investimento muito menor do que as aqui simuladas.

4.4 A lnfluencia da Taxa de Desconto no

Dimensionamento dos Beneficios da Recuperar,ao dos Valores de Nao-Uso

A utilizaOo de diferentes taxas de desconto leva a distintos valores quando os pagamentos sao distribuidos ao longo do tempo. A uti-lizaOo de altas taxas de desconto indica que um maior aporte de recursos sera necessario paraviabilizar investimentos, enquanto ta-xas menores indicam o contrario.

Nesse sentido, ao simular-se a distribuirao dos custos dos diferen-tes pianos de investimento ao longo de sua vida util, pode-se da menma forma utilizar diferentes taxas de desconto de modo a de-monstrar sua infiuencia na recupera4do dos valores de nao-uso da Baia de Guanabara, conforme sera verificado a seguir.

Assim, considerando-se uma taxa de desconto muito baixa de 1 % a.a., uma taxa baixa de 6% a.a., uma taxa alta de I 1 % a.a. utilizada na fase I do PDBG a nas simula~.6es do item anterior e, ainda, uma taxa muito alta de 16% a.a., a diferenea entre as DAP minimas indi-viduais mensais nos casos extremos (1% a.a a 16% a.a) sera de 318%, conforme se ve na tabela 9 a seguir.

19 Deve-se observar que para essay simulapoes assume se que a populap o da

Regiao Metropolitana do Rio de Janeiro percebena a conexao entre os investi-mentos a os respectivos beneAclos.

81

PLANEIAMENTOE TABELA 9 POLMCAS PUBLICAS N4 20-DEZDE 1999 Valores Mfnimos Mensais de DAP Individual para os

Planos de Investimento de Acordo corn Diferentes Taxas de Desconto

Taxa Planos de Investimento

de Desconto .ACA (1994) % do Modelo da % do

US$ Salddo-Minimo FEEMA (1997) Salario-Minimo

- Medio US$ Medio

1% 0,92 1,19 0,43 0,43

6% 1,73 2,23 0,81 0,81

11% 2,74 3,54 1,28 1,28

16% 3,85 4,97 1,80 1,81

Fonte: Elaboragao pr6pria.

Como pode ser observado, mesmo utilizando-se uma taxa de des-conto muito alta, os valores encontrados ainda sao baixos em rela-~ao ao salario-minimo, parecendo indicar clue qualquer um dos planos de investimento em questao pode ser viavel, pois para sua execu~.ao nao haveria um grande comprometimento da renda dos beneficiarios utilizanos nessa simulaoo.

Em sintese, considerando a hip6tese de que os investimentos em saneamento podem garantir a recupera4ao da qualidade ambiental da Baia de Guanabara, a investigaoo dos valores de nao-uso que poderao ser atribuidos a esse ecossistema poderia, em principio, darviabilidade econ6mica ao componente de saneamento da fase 11 do PDBG.

E certo, porem, que para se pesquisar a disposirao a pagar da populaoo pela recuperarao ambiental da Baia de Guanabara, per-guntas como "qua[ o nivel de amea~-a dos ecossistemas" e "qua[ o montante efetivamente necessario para recupera-los" devem estar acima de tudo respondidas pelo poder pOblico.

82

Conclusdo AVALOMCAO EGONOMICA COMO INSMUMENTO DE

O presente estudo procurou clemonstrar no capitulo I que a UtiliZa- GESTAO AMBIENTAL-

Ao dos procedimentos da anAlise custo/beneficio em r0 etos de OCASO DA I DESPOLUICAO DA

objetivo ambiental pode oferecer importantes indicadores Clue BAIADEGUANABAM melhor qualificam a tomada de decisao na composirao dos investimentos, utilizando a avaliarAo econ6mica do Programa de Despolui~Ao da Baia de Guanabara como exemplo.

Todavia, a aplica~ao dos procedimentos da anAlise custo/beneficio (ACB) nao e trivial. Requer grande esforro de pesquisa de cameo e ampla capacitardo tecnica.

Independentemente de qualquer juizo a respeito dos fundamen-tos te6ricos nos quais esses procedimentos se baseiam, tambem se procurou confirmar que, no Ambito da teoria microecon6mica con-vencional, a avalia4do do PDBG e um exemplo de uma aplica4Ao criteriosa dos procedimentos da analise custo/beneficio, concebida correta e adequadamente, corn a metodologia sugerida a reco-mendada na literatura economica.

Todavia, algumas quest6es nAo foram discutidas apropriadamente nos relat6rios oficiais deste projeto. E o caso da avaliarao das esta-~.6es de tratamento de esgotos (ETE), que agregou os valores das redes de coleta de esgotos e coletores-tronco aos valores das ETE. A alta rentabilidade das redes a dos coletores acabou por viabilizar todo o sistema sanitArio, incluidas as ETE.

Assim, no capitulo 2 o presente estudo avaliou separadamente as ETE do PDBG concluindo que Alegria, Pavuna, Ilha do Governador sul, Sarapui, Ilha do Governador norte, SAo Gonzalo e Niter6i norte, ao serem analisadas isoladamente dos demais projetos das respec-tivas bacias de esgotamento, deixam de ser economicamente viA-veis, o que nao ocorre com as ETE de Icarai e PaquetA que, mesmo em separado, apresentam beneficios superiores a seas custos.

Tal procedimento na fase I do PDBG encontrou justificativa na legis-la4Ao fluminense que impede a constru4ao de redes de esgota-mento sem a construoo das respectivas ETE. Essa legislaoo poderd

83

PLANEIAMENTO E impor custos sociais elevados As classes de menor poder aquisitivo, POLMCAS POBLICAS NQ 20- DEZ DE 1999 em situacoes em que a construoo de redes apresentar maior ren-

tabilidade do que a de ETE, ja que a ausencia de coleta de esgoto e muito maior nessas classes do que nas demais, conforme tambem foi apontado no capitulo 3.

No capitulo 3 e questionada a nao-consideracdo dos valores de nao-uso (valor de existencia) da Baia de Guanabara como alternati-va A agregarAo dos sistemas sanitArios realizada na fase I do PDBG com base exclusivamente em valores de uso. Sugere-se a inclusao de valores de nao-uso na avalia~:Ao economica da fase li do PDBG, ainda em concepoo.

Para dar alguns parametros A discussao, e simulado o valor minimo da disposi~-Ao a pagar (DAP) da popula~-ao da regiao metropolitana necessArio A viabilizaoo de um programa de investimentos para recuperaoo desses valores. Nesse sentido, sao utilizados os dados dos estudos identificados junto ao governo do estado, cuja previ-sao de investimentos permite a recupera~:Ao desses valores de nao-uso, quais sejam:

(i) Estudo para Recuperaoo do Ecossistema da Baia de Guanabara 0 994) desenvolvido pela Kokusai Kogyoko LTD., Tokyo, denomi-nado )ICA (1994); e

(ii) Modelo de Politica de Qualidade da Agua para a Baia de Guanabara a suns Aplicacoes (1997), da FEEMA, denominado Mo-delo da FEEMA (1997).20

Os valores encontrados sao 1,28% do salario-minimo para os inves-timentos calculados pelo Modelo da FEEMA (1997) e 3,54% para o Plano da )ICA (1994) se utilizada a mesma taxa de desconto da fase I do PDBG. Por serem baixos em rela4Ao ao salario-minimo, pode-se assumir que a principio sao passiveis de serem.-considerados na fase II do PDBG. No entanto, somente uma pesgLiisa de campo po-derA afirmar que a popula~:Ao beneficiada reconhece valores de nao-uso na Baia de Guanabara.

20 Versao preliminar

84

Ainda quanto a esse aspecto, no capitulo 4 e analisada a infiuencia AVALORACAO

da taxa de desconto no dimensionamento da DAP, concluindo-se ECON6MICA COMO INSTRUMENTODE

que a taxas entre 1 % a.a. e 16% a.a., respectivamente a mais baixa GMAO AMBIENTAL-

e a mais alta simuladas, os valores mensais variam em torno de 0CASODA DESPOLUI9:AO DA

300%. E tambem revelado que mesmo uma variacao de tamanha BAIADEGUANABARA

magnitude resulta em valores de DAP relativamente baixos.

Deve-se observar que as estimativas das simulac.6es acima representam valores minimos de DAP. Nada se pole inferir, entretanto, sobre as magnitudes dos valores de nao-uso. O que se pode afirmar e que esses teriam que ser no minimo equivalentes a esses medidas de DAP para viabilizar economicamente os custos utilizados nas simulac6es. Esses valores de nao-uso poderiam atingir magnitudes muito superiores ou, ate, apesar de isso ser pouco pro- vAvel, inferiores a esses valores minimos.

E certo, no en'tanto, que esses valores encontrados dizem respeito somente a investimentos em saneamento bAsico. E certo tambem que, de acordo com os estudos no Ambito dos pianos de investimento aqui considerados, esse e o maior problema ambiental da Baia de Guanabara. Mesmo assim, os demais fatores causadores de danos ambientais nao podem ser desconsiderados em um amplo programa de investimentos que se pretenda definir a partir de criterios de eficiencia econ6mica.

Somente um conjunto de investimentos planejados sob uma 6tica global que contemple a recupera4do de todos os valores ambientais da Baia permitirA que resultem em maiores ganhos de eficiencia e maior bem-estar social, ainda que tenham que ser implementados gradativamente.

Concluindo, o presente estudo se prop6s a evidenciar que, em uma sociedade na qual existem restric6es significativas quanto A oferta de recursos, investimentos que visam puramente a beneficios de cunho ecol6gico (valores de nao-uso) podem encontrar res- paldo de eficiencia econ6mica. Essa talvez tenha sido a principal limita4ao da anAlise de viabilidade econ6mica da fase I do PDBG.

85

PLANEIAMENTO E Entretanto, vale ressaltar que esta analise economica, mesmo com as PoUnCAS POBLICAS N4 20- DEZ DE 1999 restri46es assinaladas, ofereceu importantes insumos para decisao vi-

sando a um melhor retorno dos investimentos para a sociedade.

A concep~ao da fase 11 do PDBG deveria, a prindpio, definido o montante de recursos disponivel, procurar identificar o conjunto de investimentos que apresenta maior rentabilidade economica, adotando o conceito de gestao integrada de bacia hidrografica. Caso contrario, os limites das competencias de governo em relaoo aos distintos componentes do programa poderiam reduzir a renta-bilidade dos investimentos. Para tanto, deve-se considerar o nivel de investimento otimo em calla uma das medidas saneadoras dos fatores de dano ambiental a baia (esgotos sanitarios, residuos soli-dos, assoreamento, polui0o atmosferica, desmatamentos, etc.) ja que investimentos adicionais em um ou outro projeto geram bene-ficios de natureza a magnitude distintas.

A ACB, portanto, constitui-se em um mecanismo rigoroso para ava-lia4ao das consequencias de calla arao proposta, atuando como uma estrutura para a discussao, em que ficam claros os ganhos a as perdas decorrentes dessa a~.ao para a sociedade. De acordo com Laslett (1995), a ACB funciona melhor para pequenas do que para grandes mudancas e cumpre um importante papel na analise de politicas e projetos porque:

• permite avaliar pros e contras das political e dos projetos em uma estrutura consistente;

• permite visualizer como seria o mundo sem o projeto;

• antecipa a explora perdas e ganhos atraves do tempo; e

• introduz na discussao o maximo de informacoes possiveis sobre preferencias a custos.

Reconhece-se que a ACB suscita uma serie de criticas, a maioria com algum grau de procedencia. Assim, a decisao obviamente nao pole basear-se exclusivamente nos resultados da ACB, que mais apropriadamente devem ser considerados 'inputs' para uma deci-sao de carater gerencial a politico. Por outro lado, qualquer decisao

de investimentos que se proponha a ser eficiente nao node pres- AVALORAcAO

cindir de sua realiza ao. ECONWICAcoMo INSTRUMENTO DE GESTAOAMBIEN AL-

Refere DEEP ncias Biblio raficas CASODA

ESPOLUICAO DA BATA DE GUANABARA

BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO. Programa de Saneamento BJsico da Bacia da Baia de Guanabara— BR 0072, Relatorio de Projeto 1950-, 1993.

BRITTO, Evandro R. Alternativas de Tratamento— Relatorio Tecnico Preliminar ao Banco lnteramericano de Desenvolvimento. Rio de Janeiro, 1997.

FIINDAgAO ESTADl1AL DE ENGENHARIA DO MEIO AMBIENTE—FEEMA. Guanabara Bay Water Qualify Policy Model and Its Application. Versao Preliminar, 1997.

GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Programa deSanea-mento Basico da Bacia da Baia de Guanabara — Relatorio de Referencia Para Solicitao~ao de Emprestimo ao Banco lnteramericano de Desenvolvimento., Rio de Janeiro, 1993.

JAPAN INTERNATIONAL COOPERATION AGENCY— JICA. The Study on the Recuperation ofthe Guanabam Bay Ecosystem, v. 2, 1994.

SEROA da MOTTA, R. Estimativas de Pregos Economicos no Brasil. In: Texto para Discussao Interna n. 143. Rio de Janeiro: ]PEA/ INPES, 1988.

SEROA da MOTTA, R. Politica e Qualidade da Agua no Brasil. Esti-mativas de Custos Associados a Servi~:os Sanitarios e Simula-4ao de Taxas de Poluigao Aplicadas a Bacias HidrogrAficas. In: Seminaries IPEA, n. 8, 1995.

87

[NSLIMOS PA[ZA UM PLANEJAMENTO DE C8.T ALTERNATIVO

Renato Dagnino (UNICAMP)*

Hernan Thomas (Universidad Nacional de Lujan)"

Resumo

A medida clue se amplie a capacidade dos seg-mentos marginalizados de veicularem seus interes-ses, novas demandas for~-arao uma mudan~.a do perfil produtivo e tecnologico de nosso pals. Seja Para atender a necessidades sociais, seja para agre-gar valor aos recursos de clue dispomos Para servir

' Professor na UNICAMP a em outras universidades latino-americanas. E enge-nheiro, doutor em economic, livre docente pela UNICAMP e pos-doutorado pela Universidade de Sussex na'4rea de Estudos Sociais da CMncla e Tecnologia. Sua arua~ o se concentra nos campos da politica cientffica e tecnologica e univer-sitaria, envolvendo anglise de polfticas, planejamento estrahtgico e prospectiva.

Professor da Universidad Nacional de Lujcfn e pesguisador no Programa de lnvestigaciones y Prospectiva en Ciencia, Tecnologfa y Sociedad, Universidad Nacional de Lujan, Argentina, e doutorando no Programa de Pos-Graduago do Departamento de Polftica Cientffica e Tecnologica da uNICAMP. E formado em Historia, Literatura e Castelhano pelo lnstituto Argentino de Ensenanza Supe-rior e licenciado em Historia pela Universidad Nacional de Lujgn. Sua atuapgo se concentra nos campos da sociologic e da hstoria da clgncia e da tecnologia, da politica cientfFca e tecnologica.

P POLMCAS PIJBLICAS

MENTOE a nossa popula~ao e alavancar nossa OLh'IC

N-20-DEZDE 1999 competitividade, as demandas por conhecimento emergentes serao distintas daquelas que movimen-tam a dinamica inovativa mundial, orientada a aten-der a outras sociedades. A materializaoo futura de um cenario de maior egiaidade, sustentabilidade e autonomia demanda desde ja um estilo alternativo de planejamento de C&T. E ele que ira promover a geraoo de uma nova dinamica de exploraoo da fronteira cientifica e tecnologica e a aplicaoo de seus frutos no espa~-o que a desconcentraoo do poder politico e, depois, economico for gerando. Setores da comunidade de pesquisa, do empresariado e da tecnoburocracia, cuja capacida-de tecnica, visao de futuro, discernimento politico e consciencia social levam a visualizaoo de que esse cenario demanda a democratiza~-ao e a descentralizaoo do processo de tomada de deci-soes maior eficacia social na implementaqAo da po-litica de C&T, sao os interlocutores buscados por este trabalho.

Abstract

At a time when marginalized sectors of society are increasing their capacity to manifest their interests, new demands will force a change in the productive and technological profile of our country. Whether it be to satisfy social needs or to add value to the natural and human resources we have at our disposal to serve our population

90

UM and raise our competitiveness, the emerging LSUMOSPAN ooE demands for knowledge will be different from C&TALSERNAT1VO

those which fuel the innovative world dynamic, oriented towards satisfying other societies. The future materialization of a scenario of greater equity, sustainability and autonomy demands an alternative style of S&T planning. This will promote the generation of a new dynamic of exploring the scientific and technological frontier and the application of its fruits in the space generated by the decentralization of political power, followed by economic power. This paper seeks interlocutors in the sectors of the research community, of the business and techno- bureaucratic world, whose technical capacity, vision of the future, political discernment and social conscience lead them to visualize that this scenario demands the democratization and decentralization of the decision-making process, and a greater social efficacy when implementing S&T policy.

9i

PLANEIAMENTOE 1 Introdu~:ao POUTICAS PUBLICAS N4 20- DEZ DE 1999

ste documento visa contribuir Para a elabora~-ao de um planejamento alternativo Para o desenvolvimento de C&T. Foi produzido na expectativa de que a circulacao de docu-

mentos que expressem posi~oes de grupos ou mesmo de indivi-duos, como e o caso deste, contribua Para que se venha a elaborar de forma participativa a pluralists um novo estilo de planejamento em C&T, no sentido de promover a democratiza~-ao do pals.

O documento nao parte de grandes argumentos de consenso jA incorporados ao sentido comum, seja do pensamento de esquer-da, seja do repertorio dos especialistas em C&T. Toms-los Como ponto de partida de um processo de discussao supoe o risco de incorrer em ambigOidades ou contradicoes, e impedir que se trans-cenda a superficial idade do obvio.

Ele procura, ao contrario, dar conta de um primeiro momento do processo de elabora4;ao de politicas publicas — denominado pela literature de anAlise de politics de pesquisa de assunto [Hopwood e Gunn, 1984; Ham e Hill, 1993; Kingdon, 19841— em que parece ser conveniente explorar a possivel dissensao acerca de um amplo leque de questoes polemicas. Um segundo momento — denomina-do filtragem de assunto — reduz esse leque de questoes, em fun~Ao do proprio processo de discussao entre os atores envolvidos com a formula~Ao de politicas, selecionando-se as consideradas mais rele-vantes, que passam a compor a agenda do processo decisorio.

O documento nao deve ser, portanto, entendido como um esboco de um programa de algum partido politico ou agremia~do de qual-quer natureza. E, na realidade, apenas um insumo Para a execu4;Ao do primeiro momento de um processo de formulacdo que deve abranger outros momentos ate se chegar ao seu resultado, que e a concep~ao de um novo estilo de planejamento em C&T, orientado a promover a democratiza4do do pals.

Coerentemente com essa visao, esta publica4ao apresenta, nos pro-Amos cinco capitulos, questoes agrupadas segundo as categories usuais do planejamento estrategico. Procurou-se tracar uma linha

92

divis6ria — um tanto tenue, e verdade — no interior de calla grupo, iNSUMos PARR UM PLANEIAMENTO DE

entre as quest6es relacionadas ao extremo tecnoprodutivo, em- c.B.TALTERNAMO presarial e, de certa forma, estruturais do espectro, abrangido pela politica de C&T, daquelas relativas ao outro extremo cientifico, uni-versitario e, em certa medida, institucional a mais passivel de ser alterado. As quest6es estao mais ou menos hierarquizadas no inte-rior de calla subgrupo, segundo o criterio dos autores. A forma de apresenta~Ao adotada, que pretende privilegiar a concisao e a objetividade em detrimento da elegAncia, se deve A necessidade de tratar o tema nos limites de um artigo.

2. Como Obstdculos Historicamente Consolidados Destacam-se no Nivel Interno:

1. A fragilidade do complexo de C&T, cujo carater estrutural e inerente a nossa condi~do periferica, e determinada por um pro-cesso de desenvolvimento que nAo tem levado A inova~ao tecnoprodutiva. Nem o modelo primArio exportador, ou o de subs-titui~_a"o de importa46es, a menos ainda o da abertura neoliberal e da globalizarAo (todos determinados por fatores sociopoliticos in-ternos a externos conhecidos) demandaram de forma significativa profissionais qualificados ou conhecimento localmente produzido [Thomas, 1995; 1996].

2. A disfuncionalidade do complexo de C&T, seja para viabilizar o modelo socialmente concentrador a injusto pela produ~do de be-neficios econ6micos para as elites, seja para servir aos interesses da maioria, mediante a gera4Ao de conhecimento relevante ou facul-tando mobilidade social, torna-se calla dia mail patente [Dagnino e Thomas, 1998 a e b].

3. A correlaoo de for4as politicas, que sanciona uma crescente e brutal concentra4Ao de poder econ6mico, muito pouco esparo deixa para que o conhecimento original a os recursos humanos qualificados, que o complexo de C&T produz, possam ser aplicados para alterar a situa~Ao de miseria em que se encontra a maioria da populaoo.

4. A diminuta participar.Ao da empresa local (inclusive as de capital nacional) no cendrio da C&T, se comparada com o padrao interna-

93

PLANEIAMENTOE clonal. Apesar da precariedade das cifras produzidas pelo gover- POL(TICAS POBUCAS W 20- DEZ DE 1999 no, que apontam um espantoso a irrealista crescimento do investi-

mento das empresas em pesquisa e desenvolvimento (P&D) desde o inicio da decada, elas estariam investindo menos do que 30% do gasto total — de I% do PIB. No Japao, por exemplo, as empresas gastam cerca de 70%; nos EUA, 60%; e, na Coreia do Sul, 80% [RICYT, 1998].

5. As empresas locals tendem a continuar funcionando Segundo a 16gica da importaoo de tecnologia. Essa 16gica, embora racional e coerente com nosso perfil social e economico-produtivo, ao nao induzir a cria~do de capacidade inovativa interna as empresas, nao permite que elas se beneficiem do potencial de pesquisa a forma-Oo de recursos humanos existente nas instituic6es publicas do pals [Schuller Maciel, 1998; Dagnino, Thomas e Davyt,1997].

6 O papel por 'default' relativamente dominante, que desempe-nha a universidade pGblica no investimento total de C&T [RICYT,

1998], terming fazendo que seu esforco de pesquisa e p6s-gradu-a~Ao tenda a nao encontrar possibilidade de aplica~do fora de seus limites, criando uma falsa impressao de "excesso de oferta" [Dagnino e Thomas, 1998 c].

7. A manutenoo de uma politica "explicita" de C&T [Herrera, 1995], animada por uma concep~Ao ofertista [Albornoz, 1990, Dagnino 'et al.', 1996], a inspirada no modelo da cadeia linear de inova4;ao que emergiu nos paises avan~-ados no p6s-guerra [Salomon, 1977; Elzinga a Jamison, 19961, baseada na expectativa de que os resul-tados da pesquisa academica venham a ser 'ex post' utilizados por um setor produtivo que, alem de avesso A inova~-Ao, 'et pour cau-se', nao participa da sua elabora~ao.

8. Essa concep~Ao inadequada, atuando num contexto marcado pelas condicionantes estruturais do capitalismo dependente, resul-tou num modelo institucional que manteve um padrao de aloca~ao de recursos incoerente com prioridades socials (e oportunidades econ6micas) que atendessem a atores interessados num projeto nacional de desenvolvimento equilibrado a sustentavel. Esse pa-drao, viesado pelo poder de barganha das subcomunidades de pesquisa (e, de forma As vezes pactada, pelos objetivos dos milita-

94

res), se mantem ate agora vigente [Dagnino e Thomas, 1998 c]. INSUMOS PAM UM PLANEI

A esar das mudan as havidas na America Latina, que fizeram corn C&TALAM

ATO DE

p ~ q CS.T ALTERNATIVO que praticamente todas as politicas publicas variassem de carater, acompanhando governos que iam da esquerda ate a ultradireita, a politica de C&T manteve seu contorno, orientada que esteve por aquele padrao.

9. A existencia de uma politica "implicita" de C&T [Herrera, 1995], determinada pelas politicas economica, industrial, de comercio exterior, etc., tende a inviabilizar a utiliza~-Ao do potencial de P&D existente no pals.

10. A pouca atenoo dada aos objetivos sociais que caracterizou as iniciativas de articula~Ao pesquisa-produ~ao lideradas pelo Estado. Nelas se mostrou que, mais alem dos limites das areas agricola a da saude, e possivel a obtengao de altos niveis de capacitacdo tecnologica, ainda que, em geral, sera resultado economico signi-ficativo. Essas iniciativas, fruto de coalizoes de "guerrilheiros tecnologicos", burocratas a militares, estiveram marcadas pelo voluntarismo, pouca concatenagao, planejamento e seletividade, e orientadas por objetivos de prestigio [Adler, 1987].

3 Como Obstaculos de Natureza Cognitiva, Deriva-dos de uma Insuficiente ReFlexao acerca de Nosso Padrao de Desenvolvimento de CB.T, e que Podem Diminuir a Chance de Sucesso de um Planejamento Alternativo, Destacam-se:

11. A avaliagao que ha muito se mostrou equivocada de que a moderniza~Ao tecnologica provocada pela internaliza~ao de capa-cidade produtiva via investimento transnacional e acompanhada de transferencia de tecnologia e provoca por si so a capacitacao tecnologica do pals.

12. A insistencia corn que se aponta como causa de nosso escasso desenvolvimento cientifico e tecnologico o baixo percentual do PIB — oficialmente 0,9%, sendo o gasto total de 1,2%— dedicado pelo governo A C&T [Nicolslcy, 19981. Esse indicador, que mede o esfor-go que faz a sociedade por intermedio do Estado para financiar a

95

PLANEIAMENTOE pesquisa, a consensualmente usado para comparacoes internacio- POLfFICAS PUBLICAS NQ Z0- DEZ DE 1999 nais. No caso do japao, onde o gasto em P&D atinge cerca de 2,7%

do PIB, o governo a responsavel por 30% do total; ou seja, os mesmos 0,9% brasileiros do PIB [UNESCO, 1996]. Tal comparaoo, embora superficial a nao totalmente correta, mostra que o que nos diferencia dos paises avan~ados nao e o baixo comprometimento do governo, mas sim o baixissimo investimento, pelos causas es-truturais jA comentadas, do setor privado. De fato, o Brasil, dentre os paises de economic de mercado, so a superado no que diz respeito ao gasto publico em C&T (em valor absoluto) pelos paises do G7 [UNESCO, 1996].

13. O discurso oficial de que a abertura economica, ao expor a industria local A competi4Ao, induzirA as empresas A inovaoo, para assim se tornarem competitivas. Na realidade, alem de a rela~-ao de causalidade implicita no argumento nunca ter silo empiricamente comprovada, causas estruturais jA comentadas ten-dem a produzir um efeito indesejado de desindustrializa~ao, se-melhante ao que aconteceu no Chile e na Argentina [Nochteff, 1985; Katz, 1996; Kosakoff, 1995; Chudnovslcy, 19971, caracterizado pelo sucateamento de boa parte do tecido industrial, transferencia de ativos para empresas transnacionais, etc.

14. A frequencia com que se invoca a experiencia dos paises avan-~ados para validar o argumento de que o aumento do investimen-to em C&T leva ao desenvolvimento economico. A constata~.ao de uma correlaoo positiva entre os indicadores de gasto em C&T no PIB a de PIB 'per capita' (que no caso de paises como o nosso a um indicador sabidamente precArio) [Dagnino e Thomas, 19971 ao ]on-go do tempo, para paises como os EUA, e o que, incorretamente, como sabem os estatisticos, levy a supor uma relaoo de causalida-de (no sentido do primeiro para o segundo indicador). A compara-~-Ao entre paises, num dado momento do tempo, tampouco a au-toriza. O PIB 'per capita' corrigido pela paridade de poder de com-pra (que a uma 'proxy' do nivel de vida), de paises como a Ale-manha e a Italia, por exemplo, a semelhante, enquanto o gasto em C&T no PIB da Alemanha a duns vezes o da Italia. A Hoo para o caso brasileiro parece ser a de que, mais importante do que o quanto se Basta, e o como se Basta.

96

15. O entendimento da dependemcia tecnol6gica como um con- INSU OS PARR UM

ceito 0 osto ao de autar uia tecnol6gica. Para mostrar uao falacioso PLANET

ERNA ODE

p ~I ~ ~I CB.T ALTERNATIVO ele 6, basta considerar o 6bvio: nenhum pals, principalmente os perif6ricos, que gastam em C&T porcentagens baixas de PIB baixos, pode aspirar a gerar uma fra~-ao da inovaOo tecnol6gica produzida no mundo numa razao superior A da sua populagao no total da populagao mundial. O primeiro conceito nao pretende expresser o ato de depender da tecnologia gerada externamente, mas sim caracterizar uma situagao em que um pais na"o possui autonomia— e este sim e o conceito oposto ao de dependencia— Para decidir que tecnologia pole utilizar.

16. A assimilacao da expansao do emprego informal nos paises avan4ados, resultado das oportunidades de alta qualificarao e re-munera~-ao abertas pelas novas tecnologias, com o processo em curso no pais, de aumento do desemprego tecnol6gico causado pela introdu4do de novas tecnologias e m6todos de gestao da mao-de-obra, terceiriza4ao, etc.

17. A id6ia mecanica de que a reducao do fluxo de tecnologia que entra no pais, mediante mecanismos de fiscalizara"o e controle, tenderia por si s6 a induzir A produ4Ao de tecnologia local. Na verdade, paises como a Coreia do Sul, que recentemente aumentaram notavelmente sua capacitaoo tecnol6gica, foram os que mais importaram tecnologia.

18. A id6ia de que os projetos de P&D militar tendem a ter um impacto favorAvel na produtividade da industria civil. Ainda que nos primeiros anos do p6s-guerra importantes inovac6es tecnol6gicas tenham nascido nos laborat6rios militares, o chamado efeito 'spin off' foi cabalmente negado pela experi6ncia de paises como os EUA, Inglaterra, a ponto de, nos ultimos anos da guerra fria, o efeito contrario — o 'spin in'— ter silo claramente detectado [Alic, 1992; l(aldor, 1981; Dagnino, 1994 b; Mellman, 1974; De Grasse, 1983]. No caso brasileiro, al6m de nao resistir ao argumento de que a 16gica da importacao de tecnologia dominante no setor civil torna Para ela irrelevantes os resultados da P&D militar, o argumento do `spin off' foi empiricamente invalidado por varios estudos realiza-dos [Franlco e Dagnino, 1992; Conca, 1992; Dagnino e Proen~:a Jr., 1998; Proen~a Jr., 1990; Saraiva, 1993; Brigagao, 1986].

97

PLANEIAMENTO E 19. A capacidade que ainda hoje demonstram os militares brasileiros POLMCAS PUBLICAS NQ 20- DEZ DE 1999 Para manter o apoio aos seus programas de P&D, estranhamente

denominados, inclusive no ambito da sociedade civil, como projetos de "tecnologia de ponta" ou de "interesse estrategico". Apesar de, passado o periodo da ditadura e da guerra fria, ter silo comprovado que a produoo de armamentos teve efeito economico, tecnologico e de politica externa, se nao negativo, pelo menos gravoso e proibitivo, de ter sido documentada a ineficiencia, quando nao improbidade, da administraoo dos programas de P&D militar, o or-~amento de P&D militar, cuja participa~do no gasto total realizado no pals teria alcan~ado a incrivel porcentagem de 20% nos anos 80, permanece ainda injustificadamente alto [Dagnino, 1994 c].

20. A assimilaoo corrente entre satisfaoo de necessidades basicas e tecnologics tradicionais atrasadas a ineficientes. Essa associacao nao tem por que seguir sendo considerada como um dado inexoravel, mas sim como uma situa~ao conjuntural a ser revertida por paises como o Brasil, que dispoem de capacitaoo cientifica e tecnologica capaz de ser mobilizada num cenario de democratiza4ao economica.

21. A preocupaoo com o hiato tecnologico relativo ao exterior dos segmentos que atendem ao consumo de alta renda, como o de produ~ao de automoveis. Na verdade, mail do que esses segmen-tos, deliberadamente mantidos defasados pelas empresas transnacionais operando num regime protecionista as avessas, sao os que produzem bens de consumo popular os tecnologicamente mais atrasados. Pesquisas capazes de gerar inova46es tecnologicas nesses segmentos — responsaveis por parte substancial a que sera ainda maior, do esforco produtivo e do emprego —, que aumentem a eficiencia produtiva, ou que produzem impacto positivo sobre o tecido social ou sobre o meio ambiente, terao enorme efeito multiplicador [Dagnino e Thomas, 1998 b, Herrera 'et alii', 1994].

22. A tendencia em orientar prioritariamente nosso potencial de pes-quisa para atividades de investigacao relacionadas aos segmentos que atendem ao consumo de alta renda. Neles, a provavel rota de expansao da fronteira tecnologica e conhecida, ou pode se-lo a par-tir do monitoramento das tendencias em curso nos paises avan~-a-dos; o que torna relativamente mais importante nesse caso a cria4ao

98

de capacita4Ao em negocia4Ao ou reprojetamento de tecnologia do INSUMOS PARA UM

que de es uisa cientifica e desenvolvimento tecnolo ico. PLANET

ERNA

ODE ~I p q ~ CB.TALTERNATIVO

23. A considera4do do protecionismo e da substituloo de importa-~.6es Como intrinsecamente danosos, esquecendo-se de que, quan-do no bojo de processos de crescimento econ6mico com distribui-~-ao de renda, eles foram determinantes do sucesso alcan~ado por muitos paises.

24. A excessive importAncia dada A competitividade internacional, 'vis-A-vis' a produtividade interna, num pals como o nosso, com baixo e inelAstico coeficiente de abertura e mercado interno enor-me e estagnado pela regressividade da renda [Petrella, 1996].

25. A excessive 6nfase dada ao capital transnacional como elemen-to constitutivo da poupanca necessaria para alavancar o crescimen-to econ6mico e o desenvolvimento tecnol6gico. Ela nao parece justificada dada a situaOo existente, em que a riqueza internamen-te acumulada pela classe proprietaria e mais do que suficiente para, diretamente, convertendo-se em investimento produtivo, ou via cobran~a e aplica~Ao pelo Estado do enorme imposto por ela sone-gado — cerca de 50% do devido —, gerar as bases em que se assen-ta o desenvolvimento.

26. A consideracAo do aumento do indicador agregado da produ-tividade industrial, causado pela adogAo de novas formas de ges-tao da mao-de-obra que levam A sua exploracdo mais intensiva e ao desemprego, como reflexo da utilizagAo de tecnologia mais efi-ciente incorporada a novos equipamentos, em condic6es em que permanece baixo o coeficiente de investimento do pais.

27. A consideracdo do desemprego como mero resultado do desaquecimento da economia. Na verdade, o padrao tecnoprodutivo determinado pelo perfil socioecon6mico atual, o impacto negativo da introduoo de tecnologia externa e a nao-internalizaOo do efeito positivo que sua geraoo e a produ~do de bens de capital determi-nam tornam a simples retomada do crescimento incapaz de absorver a fora de trabalho tecnologicamente redundante.

28. A inadequada comparaoo entre as implicac6es da atual terceira

Uy

PLANEIAMENTO E revolu~.ao industrial (baseada na automa~ao e na telematica) com as

NII 20

- DE DE 199 duns anteriores (associadas A mA uina a vapor, a aos motores eletricos N° 20 - DEZ DE 1999 cl p

e a explosao) no nivel de emprego. Deixando de lado a emigra~ao estimulada para a America, que abriu passo A industrializacao euro-peia, os dois outros processos que minimizaram o desemprego sao hoje inviAveis. A criaoo de novos segmentos produtivos (em geral os de bens de capital) capazes de reabsorver a mao-de-obra exce-dente naqueles onde as inova~-oes (em geral os bens produzidos por aqueles novos setores) ficou inviabilizado pela perversividade das novas tecnologias e a intensidade de informaoo ou "trabalho morto" que as caracterizam. O segundo, a redu~-ao da jornada de trabalho imposta pelo movimento operArio, esbarra na escassa mobilizaOo nos paises avan~ados e na precarizaoo das relacoes de trabalho (em que o desemprego de muitos e simultAneo a uma intensificaoo do ritmo de trabalho de alguns que recebem menor salArio ou que sao empurrados para o mercado informal).

29. A afirma4do de que teria sido o atraso cientifico e tecnologico, a falta de "qualidade" de suns institui46es e da pesquisa que reali-za, e nao a falta de consciencia das seas elites de poder, o determinante da grave situar,ao social em que se encontra o pail. E, simetricamente, que o maior apoio A C&T seria em si um instru-mento relevante para a melhoria dessa situacao, mantida a atual correlarao de forcas poiiticas.

30. A ideia de que seria a existencia de uma cultura elitista, meritocratica e fundamentada na busca desinteressada do saber ou, como querem os oportunistas de plantao, o preconceito da es-querda e a falta de responsabilidade, "culpas", a serem imputadas A comunidade universitAria, da escassa intera~ao entre a universi-dade e o setor produtivo [Thomas 'et al.', 19971.

31. O argumento de que o compromisso da universidade com a democratiza~Ao da sociedade passa mais pela alterai~ao do peso relativo das categories clue a compoem na escolha de seus dirigen-tes do que na produoo de conhecimento, realiza4~ao de pesquisa e forma~Ao de pessoal qualitativa e quantitativamente capaz de promover aquela democratiza~-ao.

M

32. A enfase dada aos indicadores cienciometricos como os do INSUMOS PARA UM _ PLANEIAMENTO DE

'science citation index' Para a comparacao da "produtividade aca- C&TALTERNATIVO demica" com padr6es internacionais, que revelam a baixa "quali-dade" da ciencia brasileira. Alem do fato conhecido de que esse tipo de avalia~Ao contem um reducionismo qualitativo, ele nao leva em conta uma questao quantitativa. Cada pesquisador dos paises avan~-ados tem acesso a recursos mais de cinco vezes superiores aos dos que disp6e um brasileiro. Tendo em vista que a producao de 'papers' estA cada vez mais correlacionada A quantidade de recursos (gastos em equipamentos, biblioteca, etc.) colocados A disposi~-ao do pesquisador, parece mais justo, em se tratando de avaliar a qualidade do pesquisador, que cada cita4ao de trabalho brasileiro fosse computada com peso 5.

33. O argumento usado contra os que colocam a necessidade de que se utilizem criterios de relevancia Para a alocacao de recursos Para a C&T. Lan4ando mao do que se imagina ser a realidade dos paises avan~ados, arguments-se que deveriamos seguir o exem-plo e alocA-los segundo a aferi~Ao de qualidade baseada na revisao por pares. Apesar das objec6es pertinentes A "numerologia" das comparac6es internacionais, e esclarecedor o caso do japao, uma vez que pole ser considerado "simetrico" ao do Brasil. LA, cerca de 70% dos recursos sao alocados, pelo setor privado, Para a pes-quisa tecnol6gica; e o gasto p6blico — 30% do total — e destinado A pesquisa cientifica [UNESCO, 1996], em grande parte realizada em instituic6es academicas. O que significa que o criterio ponderado "final" com que sao alocados os recursos e viesado no sentido da relevancia, isto e, da aplicabilidade imediata, enquanto no Brasil seria o inverso; o vies seria a favor da qualidade.

34. A frequencia com que se argumenta que, uma vez que as empresas locais possuem baixa capacidade de P&D, esta poderia ser substituida pela existente na universidade, ou ate mesmo que nao seria conveniente "duplicar" no setor produtivo a infra-estrutu-ra a os recursos humanos de que disp6e a universidade. Na verda-de, a baixa capacidade das empresas e um obstAculo tao serio a ponto de impossibilitar a adequada expressao de suas demandas Para os pesquisadores da universidade e aproveitar o potencial ali existente. Alem disso, o tipo de atividade clue se desenvolve num

101

PLANEIAMENTO E centro de P&D empresarial a normalmente muito distinto do que POLWAS POBLICAS

tem lU ar no laborat6rio universitArio. N4 20-DEZDE 1999 g

35. A frequencia com que se argumenta, lancando mao do que se sup6e ser a realidade dos paises avan~ados, que as empresas lo-cais, que hoje operam num ambiente livre do protecionismo, ten-derao, macicamente, a contratar projetos de pesquisa com a uni-versidade. No caso dos EUA — exemplo tao insuspeito a ponto de ser tomado como modelo —, segundo dados da National Science Foundation (1996), apenas 2% do que a empresa privada gasta em P&D sao contratados com a universidade. O que mostra que a pes-quisa universitAria a macicamente apoiada a (undo Perdido pelos governos dos paises avancados, e tambem por empresas [Ronayne, 1984; Kash, 19911, nao porque seus resultados sejam diretamente aplicAveis A produ~Ao, mas sim porque ela e a unica maneira efici-ente que se conhece para treinar pesquisadores capazes de conce-ber tecnologias que tornem as empresas competitivas.

36 O conteudo falacioso das propostas do governo, lamentavel-mente aceitas por uma parcela crescente da opiniao publica, que, des responsabiIizando-se do financiamento A universidade, sugere que esta busque recursos junto A iniciativa privada vendendo servi-r,os e resultados de pesquisa. Novamente else argumento pole ser facilmente refutado tomando-se a situaOo norte-americana como referencia. Os recursos aplicados pelas empresas privadas para a pesquisa nas universidades (os 2% indicados acima) representam apenas 7% do or~amento de pesquisa destas; ou algo como 3% ou 4% de seu orcamento total [National Science Foundation, 1996]; porcentagem desprezivel, ainda que pudesse ser igualada aqui, para resolver a crise orcamentAria das universidades publicas.

37. A insistencia com que se procura mostrar o ganho para a atividade de pesquisa desenvolvida na universidade, que decorreria de maior intera4Ao com a empresa privada. Na verdade, a demanda desse segmento, ao contrArio do que ocorria com o das empresas estatais em ritmo acelerado de privatizaoo, que, por apresentar alto conteu-do tecnol6gico, permitia a realiza~Ao de programas de pesquisa de longo prazo, envolvendo vArios grupos a permitindo o equipamen-to de laborat6rios e a forma4do de p6s-graduardo, nao apresenta

102

maiores desafios Para universidade. As empresas privadas locais, ou iNSUMos PARA UM PLANEIAMENTO DE

sao transnacionais e, salvo exce~oes, nao realizam pesquisa no pals, C&TALTERNAMO

ou sao nacionais, a apresentam tipicamente demandas tipo `trouble shooting', correspondente As tecnologias ultrapassadas que utilizam e cuja solucAo deixa pouco saldo, principalmente em termos de conhecimento, Para a universidade.

38. A afirmarAo de que a universidade publica brasileira corre risco iminente de transformar-se numa provedora de resultados de pes-quisa Para o setor privado, e de que isso seria uma forma de privatiza~Ao. Mesmo que se duvide da plausibilidade dos varios argumentos ja apresentados acerca do complexo de C&T brasileiro e da experiencia de outros paises que tendem a negar essa afirma-4Ao, vale salientar que a evidencia empirica proporcionada pela analise de casos como o da UNICAMP mostra que, comparados aos recursos alocados pelas agencias de fomento federais a de Sao Paulo, pelas empresas estatais, a pelos orgaos das diversas instAncias de governo, os contratos com empresas privadas — no Estado mais industrializado do pals — constituem um valor praticamente des-prezivel [Dagnino a Velho, 1998].

39. A maneira superficial e quase leviana com que a comunidade de pesquisa frequentemente justifica seu pleito por recursos Para a forma4Ao pessoal ou para a pesquisa pela necessidade de consecu-~Ao de uma meta economica ou social quando, na verdade, ela prescinde de aloes daquela natureza a requereria apenas a mobiliza~Ao mais racional do potencial disponivel, a difusAo de tecnologia jA existente, a absor4Ao de tecnologia externa, ou sim-plesmente uma intervene-do politica.

40. O papel central da comunidade de pesquisa, e a pequena par-ticipaoo de outros atores, no processo decisorio da C&T [Dagnino, 1991 ]. Em situacoes de escassez cronica de recursos que inviabilize as condicoes de trabalho a ameace o nivel basal de reprodu~.Ao da comunidade de pesquisa, esta pole "apropriar-se" da politica de C&T. Assim, tendera a converte-la numa mera reivindicaoo corporative pela recomposi4do daquelas condi46es, dificultando a ad000 de novas praticas que venham a adequar sua pratica a uma distinta cor-rela4ao de for~as politicas [Dagnino e Thomas, 1998 c].

103

PLANEIAMEWOE 4 Como Obstaculos Pertencentes ao Ambito POLIMAS PUBLICAS NQ 20-DEZDE 1999 Externo, que Escapam a Nossa Governabilidade,

Destacam-se:

41. A dinamica mundial de explora4do da fronteira cientifica e tecnologica ditada pelas elites politicas, economicas e cientificas dos paises ricos, via o Estado e o mercado, colocam sucessivos desafios a um sistema de produ4ao de conhecimento de C&T calla vez mais privatizado, Avido por resu.tados economicos e internacionalizados, visando ao atendimento de suas-demandas especificas.

42. Essa dinamica que, por estar baseada numa sinergia entre pes-quisa e produ~Ao em que as empresas ocupam posi~Ao central (as vinte maiores transnacionais gastam em pesquisa mais do que a Franca e a Gra-Bretanha) [Cantwell, 1993; Nelson, 19901, gera novo conhecimento cada vez mais rApida a intensivamente incorporado a "novas tecnologias" — informdtica, quimica Tina, biotecnologia, mecAnica de precisao, etc. [Dosi, 1982; Dosi a Soete, 1988].

43. O desenvolvimento das novas tecnologias ocorre nos paises avancados em paralelo A conformacao (e no interior) de novos seg-mentos produtivos que passam a ser vistos como tendo capacida-de intrinseca de difundir inova~ao. Isto levy a que, por um lado, se passe a esperar dos 'innovation carriers', independentemente do contexto socioeconomico onde se pretende implanta-los, cresci-mento economico [Nelson, 1988]; por outro, a supor uma associa-4ao estrita entre conhecimento e aplica~Ao produtiva que obscure-ce a possibilidade de que este possa usado com finalidade distinta daquela Para a qua] foi concebido ou primeiramente utilizado.

44. Essa mesma dinamica que, por ser determinada por paises que produzem conhecimento original e o transformam permanente e exemplarmente em inovaroes que alavancam seu desenvolvimento, tende a obscurecer o fato de que a ciencia e a tecnologia sao cons-trucoes sociais [Callon, 1992; Mackenzie, 1992; Pinch e Bijker, 1990; Bijker, 1995], historicamente determinadas, resultado de um pro-cesso em que intervem multiplos atores com distintos interesses. Que nao a uma mitica busca do avanco do conhecimento universal, mas sim uma teia de relacoes sociais, que naqueles paises sinaliza

ME

Areas de relevancia — economica, social, militar—, a responsavel nor iNSUMos PARR UM PLANEI

um lento a sutil, mas oderoso a abran ente, mecanismo de indu -o AMENTO DE

p g ~ C8,&TALTALTERNATIVO

da dinamica tecnologica a cientifica.

45. A tend6ncia que apresenta essa dinamica, compativel, como esperado, com a "dotaoo de fatores" dos raises avangados, de pro-duzir tecnologias cada vez mail poupadoras das mat6rias-primas que nao possuem a intensivas em conhecimento por eles gerados.

46 A tend6ncia dessa dinamica de gerar inovac6es com escala otima de produ4do cada vez mais elevada, inviabilizando assim as peque-nas empresas, condenadas a utilizar tecnologias menos eficientes e incapazes de competir com as calla vez maiores a transnacionalizadas pot(mcias tecnoprodutivas dos paises avangados.

47. As limita~6es impostas aos paises perif6ricos pelos centros inter-nacionais de poder que tornam calla vez mais adverso o ambiente necessario Para o seu desenvolvimento cientifico a tecnol6gico. Isso se dA mediante relacoes de tipo economico-financeiro — liberalizaoo dos mercados de bens e servi~os e de capital, compra de ativos publicos e privados, investimento acoplado A transfer6ncia de tecnologia, etc. — e imposi~oes de natureza politica — codigo de propriedade intelectual, restftao ao fluxo de conhecimento cientifi-co, apropria4ao ind6bita de recursos gen6ticos, etc. [Correa, 1989].

48. Os bens e servi4os resultantes dessa dinamica mundial, que incorporam tecnologia potencialmente calla vez mais eficiente (des-contando aqui as distor46es do consumismo), rapidamente se di-fundem no tecido social dos paises avancados. Por se encontrarem cada vez mais afastados das necessidades da popularao dos paises perif6ricos (cuja renda 'per capita' 6 mais de sete vezes menor e, em geral, mal distribuida), a por estarem cada vez mais monopoli-zados pelo capital transnacional, aqueles bens e servicos apenas parcial e seletivamente a beneficiam.

49.0 fato de que, nos paises avan~ados, os projetos de pesquisa e os proprios pesquisadores, quando competem por recursos, ja pas-saram pelo teste — substantivo — da relevancia, cabendo aos pares o controle — adjetivo — de qualidade, que seleciona os que merecem o dinheiro do contribuinte. E que, portanto, o crit6rio de qualidade

105

PLANEIAMENTO E (merito, excelencia) academica que se afirmou como hegem6nico, POLfFICAS PUBLICAS N4 20-DEZ DE 1999 a ponto de ser utilizado, e entendido como universal, de sentido

comum, e deflnido no ambito interno a ciencia [Chubin e Connolly, 1982; Chubin e Hackett,1990; Davyt, 1997], e a "decodifica~ao" no ambito da cornunidade de pesquisa de um sinal de relevancia gerado numa sociedade especiflca submetida a uma particular cor-rela4ao de for~.as political.

50. A aceitaoo generalizada nos paises avancados, e, por conse-quencia, nos paises perifericos, da ideia ingenua e escapista de que "a ciencia nao pole ser planejada" [Bush, 1945], e que a ado~ao de metodologias racionais para a identificarao de prioridades de pesquisa por meio de criterios socioecon6micos, por distorcer uma pretensa 16gica intrinseca, natural a endogenamente determinada, de expansao da fronteira do conhecimento, e por violentar a liber-dade academica, tende a embotar a criatividade e a limitar seu impacto positivo.

5. Como Pontos Fracos, Agravados pela Evolu~-ao Recente, Destacam-se no Nivel Interno:

51. A politica do governo para a area, que nao tern atendido se-quer a manuten~ao do complexo de C&T, e o retrocesso havido nos ultimos anos nas suns condi46es de opera4do, que colocam em risco sua capacidade para atender as demandas que o processo de democratiza~-ao sobre ele tendera a colocar.

52.0 impacto negativo induzido por outran politicas publicas tam-Mrn elaboradas sob a 6gide do neoliberalismo, como a educacio-nal, industrial, de comercio exterior a econ6mica em geral, aumen-ta a disfuncionalidade e fragilidade do complexo.

53. O abandono da politica de substitui4;ao de importac6es que, a longo prazo, apontava para o aurnento do conteudo local da tecnologia utilizada, mediante o apoio a pesquisa, agravou a disfuncionalidade e a debilidade de nosso complexo de CB.T em relaoo a politica econ6mica. Levou tambem, a antes que o impacto das press6es dos centros internacionais de poder se fizesse sentir na esteira da globaliza~ao, ao desmonte da estrategia de autonomia tecnol6gica

106

antes perseguida. Estrategia que, apesar de incapaz de contrabalan- INSUMos PARA UM

r a olitica econ6mica a industrial de curto razo que a inibia, foi PLANE]AMENTODE

~ p p q C8.TALTERNATN0 responsavel pela implantacao e expansao Besse complexo. A mo-dernizacao conservadora que se seguiu — na medida em que pres-cinde, ainda mais que a politica anterior, de insumo local de conhe-cimento cientifico a tecnol6gico— apressou sua deterioracao.

54. A proposta do governo, de insercao "competitiva" na econo-mic mundial, em funcao da abertura que promove, tende a fazer com que muitas empresas nacionais ineficientes fechem as portas ou se transformem em pontos de venda de suas antigas concorren-tes transnacionais situadas no exterior. Ahem do desemprego que gera, essa "destruicao" nao parece ser "criadora". Empresarios que, depois de um Longo periodo de protecao a subsidios, com mao-de-obra, energia a insumos baratos, nao se tornaram competitivos, parecem nao reunir capacidade ou vontade de Faze-lo nas condi-c6es menos propicias atuais.

55. E pouco provavel que empresas criadas na fase da substituicao de importac6es possam tornar-se competitivas e produzir ou de-mandar internamente conhecimento tecnol6gico ou cientifico. Dado que sao muito pequenos a flexibilidade tecnol6gica e o hiato administravel em relacao ao exterior que apresentam os segmentos em que operam, Para competir no exterior, as empresas teriam que ter uma expectativa de ganhar mercados que justificassem o investi-mento no desenvolvimento de tecnologia, em geral de proprieda-de das empresas que dominam o mercado internacional. O custo de oportunidade do desenvolvimento de variantes tecnol6gicas pr6pri-as que possam proporcionar-lhes um lucro diferencial do inovador e extremamente alto. Dificilmente lograriam efici6ncia semelhante a das tecnologias mais modernas empregadas por aquelas empresas Para produzir bens adequados aos mercados que controlam.

56. A proposta de insercao na economia mundial demanda uma po-litica de CB.T que apenas promova a capacidade interna de operar a tecnologia importada. Dadas as caracteristica_s das tecnologias a dos segmentos mobilizados, muito pouco se requer de desenvolvimento tecnol6gico, a muito menos cientifico, local. O resultado inevitavel e o crescente desmantelamento do complexo de CB.T e a manutencao

107

PLANEIAMENTO E num nivel apenas basal — de reprodu~Ao dos quadros ligados a um POUTICAS PUBLICAS NQ 20- DEZ DE 1999 ensino calla vez mais voltado A mera operaoo de tecnologia impor-

tada— da infra-estrutura de pesquisa cientifica. No melhor dos casos, isso poderia ocorrer simultaneamente a uma "retirada tatica" — defen-siva a em geral corporative— da comunidade de pesquisa na dire4ao das ciencias basicas [Dagnino e Thomas, 1998 a, cj.

57. A baixa qualifica4Ao da fora de trabalho Para a opera~do das novas tecnologias baseadas na teiematica e na automaoo faz que o operArio brasileiro que perde seu emprego numa cadeia de produ-~_ao fordista, desmantelada pela introduoo dessas tecnologias e pe-los metodos de organizaoo do trabalho a elas associados, dificilmen-te encontre outro. A probabilidade de que ele possa voltar a ter um posto de trabalho estavel e com nivel de remuneracAo semelhante, retreinado a "transmutado", por exemplo, num programador do equipamento que o substituiu, ao contrario do que ate certo ponto ocorre nos paises avancados, e muito baixa. Isso coloca um enorme desafio Para a qualifica~ao dos trabalhadores brasileiros.

58. A fetichiza4do das "novas tecnologias", que passam a ser aqui entendidas como capazes de produzir em nosso ambiente socioeconomico, totalmente distinto daquele das sociedades em que se deu sua gestapo a partir de conhecimento ]A gerado e Para atender As suas demandas, o mesmo impacto positivo.

59. A crescente dificuldade que encontra a elite academica em convencer outras elites que detem o poder da meia verdade de que a Longo prazo toda pesquisa de boa qualidade a util [Bastos e Cooper, 19951.

60. O oportunismo do gcverno ao desqualificar o ator central na elabora4ao da politica de CB.T — a comunidade de pesquisa — faz que suas demandas sejam crescentemente interpretadas por setores da sociedade e da burocracia como demonstrac6es de corporativismo egoista que penaliza programas sociais; em especi-al, o de educacAo bAsica.

61. A defesa de seus interesses, que fazem os atores envolvidos com o complexo de CB.T, principalmente os que atuam na univer-

II:

sidade, lancando mao do argumento cada vez menos aceitAvel de iNSUMOS PARA UM

que a manuten Ao de sua atividade e condi ao para a soberania PLANE)AMENTO DE

cI 4 ~r p CB.TALTERNATIVO nacional, o desenvolvimento econ6mico e o atendimento das ne-cessidades sociais [Dagnino e Thomas, 1998 a].

62. A racionalidade subjacente Aquela defesa, derivada da dinAmi-ca mundial de exploracAo da fronteira cientifica a tecnol6gica e exacerbada pelo efeito de demonstra~ao que crescentemente exer-ce sobre a comunidade de pesquisa local, nao deixa que esta per-ceba que a democratizaoo torna calla vez mais necessario gestar uma nova dinAmica coerente com os interesses da maioria da po-pular,ao [Dagnino e Thomas, 1998 a].

63. Diferentemente do que ocorre nos paises avan~ados, e baixa a densidade da teia de rela46es sociais existente no pals. Isto faz que seja muito fraco o sinal de relevAncia que emite Para a comunidade de pesquisa, nao permitindo a emergencia de um conceito pr6-prio de qualidade que potencialize uma nova dinAmica.

64. A pouca probabilidade de que novos atores possam a curto prazo participar do processo decis6rio da C&T deixa como unica alternativa a um partido de esquerda, para promover uma mudan-4~a da politica de C&T num sentido compativel com a democratiza-~ao, a "ressignifica~Ao" da comunidade de pesquisa.

65. As propostas para que a universidade publica empreenda uma descida da "torre de marfim" via maior interA4Ao com o setor pro-dutivo por mein de iniciativas como os parques e p6los de tecnologia, incubadoras, etc: de escassa chance de sucesso a que servem mais A complementa~-ao dos salarios aviltados dos professores, via pres-ta~-Ao de servicos e consultoria, do que A realiza4ao de pesquisas compativeis com o ambiente universitdrio e com seu carater publi-co [Thomas 'et al.', 1997; Thomas e Dagnino, 1998].

66. A utiliza~ao alternada de um criterio de relevAncia social, que de conta da crescente ansiedade da opiniao publica por ver mate-rializados os resultados da pesquisa e favore~a os centros emergen-tes a perif6ricos, e de um crit6rio de qualidade ex6geno, mais 1.serio" e academicamente correto, nas instituicoes do Sudeste.

109

PLANEIAMENTO E 67. A crescente aceitaoo oficial das propostas de alguns lideres da POLITICAS PUBLICAS W 20- DEZ DE 1999 comunidade de pesquisa que entendem a concentrsrao dos recur-

sos pare a pesquisa e a p6s-graduaoo como um resultado inevita-vel da "pujanra econ6mica do eixo Sao Paulo-Rio". Esses colegas condenam o desperdicio que represents o montante pago a titulo de adicional de pesquisa aos professores "improdutivos" em dedi-cagao exclusive, que estimam em R$ 1,2 bilhao por ano, a atacam "a ideologic de indissociabilidade entre ensino a pesquisa" minimizando a importancia do "efeito Mateus" e propondo a institucionalizar,ao do 'apartheid' dos "escaloes" de terceiro grau.

68. As propostas de outros lideres de "domestica~_ao" dos grupos de pesquisa perifericos treinando seus integrantes nas universida-des do Sudeste, de maior prestigio internacional a mais conectadas ao 'main stream'. Ao potencializar um criterio de qualidade pretensamente universal a neutro, mas sabidamente elitista a retr6-grado, esses lideres da comunidade tendem a perpetuar uma pes-quisa imitative e a sacrificer inutilmente a criatividade de seus cole-gas das "universidades perifericas". Ao inibir ainda mais a detecoo dos sinais de relevancia que nossa sociedade — culturalmente mimetica, politicamente tutelada, economicamente dependente e socialmente injusta—timidamente emite, contribuem para aumen-tar a concentra~do regional da pesquisa brasileira (73% dos profes-sores doutores estao no Sudeste e a porcentagem dos algnos de doutorado — cerca de 90% — que la se encontram mostrc como a situa~.ao tende a se retroalimentar [CNPq, 1996].

69. A ausencia de um projeto do governo pare a universidade publi-ca que tende a fazer que se adotem procedimentos para avaliaqAo de sua "qualidade" in6cuos — dado que nao preveem que a institui-r,ao seja avaliada em si mesma, em fun~ao da sua missao autodeterminada, de suns metas, dos indicadores que ela mesmo se coloca ou ate contraproducentes — a medida que se convertem em expediente de exclusao de alguns a puni~ao de outros.

ME

6. Como Oportunidades que a Mudanca INSUMOS PARA UM PLANEIAMEWO DE

Econ6mica e Social Fara Emergir no Campo da C&TALTERNATIVO

C&T Destacam-se:

70.0 processo de democratizarAo politica aumentars a capacida-de dos segmentos marginalizados de veicular seus interesses le-vando A expressao de uma demanda por direitos de cidadania; entre outros, o de acesso a universidade p6blica. Isto tenders a pressionar a abertura de vagas na universidade publica, hoje res-ponssvel por apenas 25% das matriculas (na verdade, o Brasil ocu-pa o oitavo lugar no 'ranking' da privatizaoo do ensino no mundo, enquanto os EUA estao em vigesimo). 0 aumento da porcentagem atual de pessoas de 18 a 25 anos matriculadas em instituic6es de ensino superior — 10% — para um nivel semelhante ao de outros paises da America Latina— 20%— [RICYT, 19981, sobretudo se reali-zada num sentido compativel com a proporcao de vagas na uni-versidade publica mais adequada, que eles possuem, demandara uma brutal expansao de nosso complexo de C&T.

71. A medida que avan4ar a democratizaoo econ6mica, aumenta-rs ainda mais a capacidade dos segmentos marginalizados de vei-cular seus interesses a necessidades nao atendidos por bens a ser-vi~_os —terra, alimenta4ao, transporte, moradia, saude, educacao, comunicacAo, etc. —de enormes propor46es.

72.0 papel hegem6nico que desempenha a comunidade de pes-quisa no processo decis6rio das politicas educacional e de C&T a torna o ator em melhores condic6es (se nao o unico) para iniciar um necesssrio processo de sua reorienta~do dessas politicas que per-mita antecipar aquelas demandas [Dagnino e Thomas, 1998 bl.

73. A insatisfa4Ao da comunidade de pesquisa com o fruto de seu trabalho e com as condic6es em que a realizado e a crescente consciencia de que os frutos de sua atividade de docencia e pes-quisa podem alavancar uma mudan~a social que venha ao encon-tro de seus interesses de crescimento profissional, legitimidade frente A sociedade, prestigio academico e remunerarAo adequada, tem levado a uma radicaliza~.Ao politica. Esta tende a abrir caminho a

PLANEIAMENTO E um processo de "ressignificarao" da comunidade de pesquisa ca- POUrICAS PUSLICAS N4 20- DEZ DE 1999 paz de desencadear a mudanca politica da area de CB.T num senti-

do compativel com a democratiza~ao.

74. A comunidade de pesquisa brasileira, concentrada quase exclu-sivamente em instituicoes publicas, ainda visualiza o conhecimento que produz como um bem publico e nao aceita que seja tratado com uma simples mercadoria. A proposta de aproveitar o resultado da sua atividade, que a comunidade entende como sua missao oferecer A sociedade, e de aprofundar do seu carater publico, tendera a ser por ela amplamente respaldada. Em especial na situaOo atual, em que a alternative proposta pelo neoliberalismo entende que e pela comercializagao desses resultados que as institui~oes que ela se em-penhou em construir devem superar as restri~oes or~:amentarias co-locadas pelo governo. Essa oportunidade a conjuntural, uma vez que pole vir a ser eliminada pela internalizacao da racionalidade neoliberal no meio academico deve ser decididamente explorada.

75. A amplia4do do espago para utilizagao do conhecimento e do pessoal localmente produzido, hoje restringido pelo nosso padrao de desenvolvimento socioeconomico imitativo e dependente, ira avan-~ando a medida que a implementagao de political social e economica forem potencializando a democratizagao e que a concentraCao de renda que hoje marca a sociedade brasileira for sendo alterada.

76. As demandas tecnologicas que emergirao da democratiza~ao economica, seja no cameo das necessidades sociais, seja no da agregacao de valor aos recursos naturais de que dispomos para servir a nossa popularao e alavancar nosso comercio exterior, serao consideravelmente distintas daquelas que movimentam a dinami-ca clentifica a tecnologica mundial, orientada a atender a outras sociedades [Lundvall, 1985; 1988].

77. A originalidade daquelas demandas ira pressionar por tecnologias hoje inexistentes. Tecnologias capazes de solucionar com eficiencia os problemas especificos que enfrentaremos nao estarao disponiveis. Isso, aliado a premencia politica associada a satisfagao daquelas ne-cessidades — dada sua importancia para a sustentaoo do processo de transformagao social que queremos —, aumentara significativa-mente a importancia da politica de C&T e das atividades que enseja.

112

78. As oportunidades abertas pela combinacao do novo conheci- iNsunaos PARA uWO

nn

mento cientifico e tecnolo ico 'a desenvolvido, incor orado ou nao PLANET ME

RNAM DE

P C8 T ALTERNATIVO

a novas tecnologias, com a capacidade local permitirao atacar Cam-pos de pesquisa a Areas de aplicaoo cuja priorizaoo dificilmente poderia ser feita 'ex ante'.

79. O desafio que coloca a geragAo de inovagoes de alta eficAcia especialmente concebidas ird estimular a rApida transformagao de nosso complexo de C&T, e levara A constru4Ao de nosso proprio criterio de qualidade.

80. A "ressignifica4do" da comunidade de pesquisa e o avan4o do processo de democratizaoo irA dando lugar a uma abordagem nao apenas coletiva mas multidisciplinar a eminentemente politica — na acep~ao mais elevada do termo — A formulagao da politica de C&T e ao aumento da viabilidade e governabilidade das aloes empreendidas.

81. A alterarao dos mecanismos discriminatorios de aloca4ao de recursos que desestimulam grupos capazes de pesquisar temas estranhos ao 'main stream', mas local a nacionalmente relevantes, mediante uma nova dinAmica de explora~Ao da fronteira de conhe-cimento, permitirA a construoo de trajetorias virtuosas de crescen-te qualidade a partir da delimitaoo de esparos de relevAncia particulares que os projetem no cenArio cientifico international.

82. As mudan~-as de metodo de trabalho (pesquisa multidisciplinar, defini~Ao de objetos de pesquisa por areas de problema e em fun0o do contexto socioeconomico local, e nao em funoo dos limites dis-ciplinares, etc.) e os criterios que serao adotados Para estimulA-las irao viabilizar, mediante um novo padrAo de aloca~ao de recursos, a pretendida inflexAo da politica de C&T no sentido de maior compro-metimento social das atividade de P8.D [Zavislak a Dagnino, 19981.

83. As formas de avaliagao que premiem a capacidade das institui-46es de tornarem-se social a economicamente relevantes Para o seu contexto refor~-arao o principio, fundado puma combinagao entre diversidade e unicidade, que justifica a existencia de uma universi-dade publica de carAter national e garantirao o direito das universi-dades publicas das regioes mail atrasadas do pals a encontrarem seu caminho proprio de explora~ao da fronteira do conhecimento

113

PLANEIAMEWOE para servir d sociedade que as mantem [Dagnino e Davyt, 19951. POLfnCAS POBLICAS NQ 20- DEZ DE 1999

84. A universidade, a medida que desperte para a preocupa~ao de viabilizar a satisfa4Ao das necessidades sociais emergentes, me-diante a antecipada mobiliza~ao de seu potencial e criando uma dinamica de pesquisa interdisciplinar, inovativa, end6gena e auto-sustentada, sera cada vez mais legitimada pela sociedade.

85. A nova dinamica de explora~do da fronteira cientifica e tecnol6gica podera reverter a tendencia da dinamica hoje domi-nante de gerar inova~bes com escala 6tima de produ~ao cada vez maior a crescentemente poupadoras de materias-primas clue pos-suimos. Como resultado, seriam disponibilizadas tecnologias capa-zes de tornar eficientes e competitivas as pequenas empresas de capital nacional e de reduzir o custo de geracao de novos postos de trabalho, expandindo assim o emprego.

8G. Os segmentos voltados a satisfaoo de necessidades sociais como habitaoo, educaoo, alimentaoo, energia, saneamento e transporte sao os que possuem maior potencial de gera~ao de emprego. Sua elasticidade emprego, produto aumentaria ainda mais caso fosse possivel "engenheirizar" tecnologias distintas das convencionais, que maximizem a rela~-ao produto/capital e minimizem a rela4ao capital/trabalho.

87. Nesses segmentos e maior a prote~ao natural contra o impacto negativo do processo de globalizagao e introdugao de novas tecnologias sobre o emprego. Eles oferecem, por outro lado, me-nor resistencia do ponto de vista politico; e neles que o Estado pode cumprir um papel mais incisivo para levar a cabo uma estra-tegia de redu~do das desigualdades. Sua acao como viabilizador do desenvolvimento de tecnologias nas areas em que a diretamente responsavel pela satisfagao das necessidades da populacao pode ser explorada visando ao aumento da produtividade justamente ai, onde pode ser maior o impacto positivo imediato, e onde e mais importante garantir o apoio ao processo de democratizagdo.

88. lntegrar os 50% da popula4ao br~sileira hoje marginalizados ao mercado de consumo implicaria, metaforicamente falando, cons-truir um outro Brasil do tamanho do que ja existe. Mas a fronteira

114

de acumula~ao economica Para inova~-oes tecnologicas que aten- INsunnos PARA UM

dam a esse desafio com maior eficacia do ue as atualmente dis o- PLANEJAMENTO DE

~l p C8.TALTERNATIVO

niveis a ainda mais significativa se lembrarmos a quantidade de paises com situaOo social semelhante A nossa mas sem capacidade equivalente na area de CB.T.

89. O segmento produtor de bens intermediarios a materias-pri-mas, para aumentar sua contribui~Ao para a obtenrAo de divisas necessaries ao financiamento de um projeto alternativo de desen-volvimento economico a social, devera ser alvo de uma estrategia tecnoprodutiva especifica. A semelhanra do que ocorre no seg-mento de consumo de massa, a produrao e o emprego eficiente de nossas materias-primas naturais carecem de tecnologias capazes de potencializar nossas vantagens comparatives. Essas tecnologias, devido a sua especificidade, terao que ser obtidas internamente com a mobilizarao da capacidade nacional de pesquisa. Seu de-senvolvimento pode cumprir um papel muito importante para a prote4ao a estimulo A atividade do capital nacionai.

90. A substituioo de materia-prima importada para a fabricaoo de produtos de massa e outro filao tecnologico que, caso explorado de forma adequada, pode ter implicacoes positivas para a exportaoo. Apoiado num acompanhamento das tendencias mundiais, e possi-vel entrar no mercado externo "na frente da demanda" com insumos baseados em materias-primal locais competitivos que satisfa~.am As necessidades dos segmentos dinAmicos das economies dos paises centrais. Esse comportamento antecipatorio e fundamental para apro-veitar— uma vez que seria ingenuo e nocivo querer nos antepormos — a atual tendencia de substitui4Ao, economic a diversifica4ao dos materiais a as perspectival da biotecnologia, presentee na nova divi-sao internacional do trabalho. Seu potencial negativo, de perda de vantagens comparatives e relocalizaoo industrial, a suficientemente conhecido para merecer uma estrategia especifica.

91. De forma semelhante ao que ocorreu nos cameos de produ~-Ao de Alcool, extra4ao de petroleo em Aguas profundas, produ~ao de niobio e de titanio, etc., em que se mostrou a viabilidade desse tipo de estrategia alternative, cameos como a explora~do de recur-sos marinhos ou dos recursos da biomassa e geneticos parecem

115

PLANEIAMENTO E especialmente atrativos. POLhiCAS PUBLICAS N4 20 - DEZ DE 1999

92. A capacidade do governo em sinalizar ao setor privado oportu-nidades de investimento nos dois cameos acima apontados, que atraiam o capital aplicado em segmentos inviabilizados pela aber-tura econ6mica e que satisfa4am aos interesses do conjunto da so-ciedade, depende de uma estrategia Como essa. A incorpora~do do empresariado national a um novo ciclo de crescimento econ6mico, baseado na ocupa~.ao do mercado interno a na explo-racao de nossas vantagens comparatives para a exporta~-ao, ire ge-rar uma demanda realimentada por recursos humanos qualificados e resultados de pesquisa localmente produzidos a uma considera-vel expansao do emprego.

93. Tern silo em setores de instalaoo ainda pouco desenvolvidos no pals (informatica, telecomunica~oes, aeronautica) que se tem mostrado possivel deter a penetra~do e evitar o predominio das empresas transnacionais a desenvolver tecnologia pr6pria. Uma es-trategia com esse objetivo, caso executada com anterioridade, com um esforco concentrado e viabilizado pelo Estado, poderia servir como um "anteparo tecnol6gico" para atuaOo das empresas naci-onais nos segmentos privilegiados pelo novo modelo de desen-volvimento proposto.

94. A sensibilizaoo da comunidade de pesquisa, do empresariado national a de tecnicos do governo situados em por46es do apare-lho de Estado mais pr6ximas ao atendimento das necessidades so-ciais, a respeito da viabilidade de um projeto alternativo de desen-volvimento socioecon6mico a da conveniencia em apoia-lo, ten-derA a multiplicar as a~6es de reforco de nossa capacidade cientifi-ca e tecnol6gica.

95. Uma infra-estrutura fisica instalada razoavelmente complete e diversificada a um consideravel contingente de docentes a pes-quisadores altamente qualificados sAo a plataforma de lancamento de onde partiria a proposta de "ressignificaqAo" da comunidade de pesquisa. Essa condirao tornaria suficiente o conjunto, ate agora integrado apenas pela condirao necessaria, que e a existencia de recursos humanos a materiais acumulados, que servira de alicerce

116

tiara o desenvolvimento cientifico e tecnologico que demanda o INSUMOS PARA UM PLANEIAMENTO DE

Brasil do futuro. C&TALTERNATIVO

7. Considera46es Suscitadas pelas Questoes Levantadas

A consideracdo das questoes levantadas permite explicitar o fato de que as transformacoes que irao desencadear um projeto alter-nativo de desenvolvimento no campo economico a social deman-dam uma significativa inflexao da trajetoria da politica de C&T se-guida ate agora pelo pail. Essas transforma~oes colocam essa poli-tica numa situa4Ao de ruptura a demandam, mais do que no caso de outras politicas publicas, sua consideravel reorientaoo. Premis-sas ideologico-politicas, modelos descritivos a normativos das intera~:oes entre ciencia, tecnologia a sociedade, modelos institucionais para a organiza~do do processo de desenvolvimento cientifico a tecnologico, interfaces com outras political publicas, processos decisorios, mecanismos de estabelecimento de priorida-des, fomento e avaliaoo das atividades de pesquisa e formacAo de recursos humanos, relacAo entre os organismos federais a estadu-ais, mecanismos de induoo ao investimento privado, dinAmicas de comportamento a relacionamento entre os atores, entre outras, sao questoes que devem merecer aten4Ao.

As questoes colocadas nas secoes anteriores indicam que a metodologia de planejamento a ser usada para o campo da C&T deverA diferenciar-se da referente As outras Areas de politicas publi-cas que irao compor um projeto de desenvolvimento alternativo. O carater necessariamente antecipador das demandas tecnologicas colocadas pelo setor produtivo a pelas iniciativas do Estado, o Lon-go prazo de maturacdo das awes que a politica de C&T contempla e as complexas relacoes entre distintas instituicoes na sua implementa~Ao exigem metodologia especifica.

Coerentemente com a magnitude da mudan~a que deve promo-ver na Area da C&T, que decorre da satisfa4do das demandas colo-cadas pelo projeto de desenvolvimento alternativo nos campos economico e social, o estilo de planejamento aqui proposto devera diferenciar-se, tanto em termos de conteudo como de forma, do

117

PLANEIAMENTO E sera possi'vel lograr uma efetiva "inseroo na economia mundial". POLfnCAS PUBLICAS Nu 20- DEZ DE 1999

Para que cumpram o papel viabilizador do desenvolvimento social esperado, os segmentos que atendem ao consumo de massa de-vem alcancar patamares de eficiencia e produtividade muito maio-res do que os atuais. Dado que uma serie de politicas sociais de-pende do barateamento dos bens e servicos demandados pela maioria da populacao, a necessario concentrar ai as agoes visando ao aumento da produtividade. O papel de elemento dinamico da economia que se espera venham a cumprir os segmentos que aten-dem ao mercado popular depende de politicas governamentais (e a de CB.T e aqui crucial) que explorem o enorme efeito multiplicador economico (derivado do grande peso relativo desses setores) que investimentos publicos visando a ganhos de produtividade podem determiner. A a0o do Estado como viabilizador do desenvolvi-mento tecnol6gico deve dar-se prioritariamente nas Areas de me-nor resistencia politica; nas areas em que a diretamente responsA-vel pelo desenvolvimento social. E ai onde pole ser maior o im-pacto positivo imediato das suns awes, e onde e importante ga-rantir o processo de desenvolvimento social [Dagnino, 1998].

Mas uma politica de CB.T nao visa apenas a a~.oes tendentes A ime-diata geraoo de novas tecnologias. A obtenoo de capacitaoo em ciencia num espectro de abertura adequado e condi0o Para que se possa acompanhar e utilizar criativamente o conhecimento cien-tifico e tecnol6gico em processo de mudan~:a, a redirecionar sua aplica~ao quando for necessario. Especial izacdes nesse cameo, por razoes 6bvias, devem ser analisadas com cuidado.

Alem disso, e a cria~Ao da capacita~ao em ciencia bAsica, aliada A monitoraoo das tendencias mundiais do conhecimento cientifico e tecnol6gico, que permitirA, assegurada a democratizarao econ6mica, o direcionamento dessa capacitaoo Para aplicar,oes tecnol6gicas mais relacionadas as demandas de segmentos produ-tivos que nao os orientados Para o consumo de massa. Nesse sen-tido, cabe lembrar que o pr6prio conceito de necessidades sociais, e, portanto, a caracterizaoo do segmento de consumo de massa, e mutante; o que confere A capacitacao em ciencia basica um papel importante Para o fortalecimento futuro de outros segmentos in-

120

dustriais. A medida que as necessidades mais prima- nasforem sen- INSUMOS PARR UM

mentos vireo a servir como um nucleo de PLANEJAMENTO DE

do satisfeitas, novos se g c&rAl..-rEluvArlvo promo4~_ao do desenvolvimento economico a da geraoo de uma dinemica tecnologica endogena.

Agradecimento

Muitas das ideias contidas neste documento se originaram no con-vivio quase dierio que durante quinze anon mantive com o profes-sor a amigo Amilcar Herrera, falecido ha tres anon. Algumas delas seguramente se devem a ele. Mas ficaram tao misturadas com as que foram sendo produzidas que me parece mais adequado, ao inves de tentar individualize-las, dedicar a ele este trabalho. Como tantos outros que, na sua America Latina, procuramos seguir o ca-minho que ele is tracando com a coerencia e a dedica4ao dos ver-dadeiros intelectuais, lembro com saudade sua insubstituivel a que-rida presenca (Renato Dagnino).

Referencias Bibliogrdficas

ADLER, Emanuel. The Power of Ideology — The Quest for Technologica/Autonomy in Argentina and Brazil. Los Angeles: University of California Press, 1987.

ALBORNOZ, Mario. Consideraciones Historicas sobre la Politica Ci-entifica y Tecnologica en la Argentina. In: Albornoz, M. e Kreimer, P. (eds.): CienciayTecnologia: estrategiasy politicas de largo plazo. Buenos Aires: EUDEBA, 1990.

ALIC, J. et al. Beyond Spin Off military and comercial techonologies in a changing world. Boston: Harvard Business School Press, 1992.

BASTOS, M.1. e COOPER, C. Politics ofTechnologyin Latin America. New York: Routledge, 1995.

BIJKER, Wiebe E. OfBicycles, Bakelites, and Bulbs. Towarda Theory ofSociotechnical Change. Cambridge, Massachusetts; Lon-dres: MIT Press, 1995.

121

PLANEIAMENTOE BRIGAGAO, Cl6vis. The Brazilian Arms Industry. journal of POLITICAS POBLICAS

International Affairs. Summer New York, Columbia University Nu 20 - DEZ DE 1999 ' 1986, v. 40, n. 1. p. 101-14. 1986.

BUSH, V. Science, the Endless frontier Washington: National Science Foundation, 1945.

CALLON, Michel. The Dynamics of Techno-Economic Networks. In Coombs, Rod; Saviotti, Paolo e Walsh, Vivien (eds.): Technological Changes and Company Strategies: economical and sociological perspectives. London: Harcourt Brace Jovanovich Publishers, 1992.

CANTWELL, J. Multinational Corporations andlnnovatoryActivities: towards a new, evolutionary approach. Discussion Papers. 172. University of Reading, 1993.

CHUBIN, D. e CONNOLLY, T. Research Trails and Science Policies: local and extra-local negotiation of scientific work. In: Elias, N. Martins, H. and Whitley, R. (eds.): Sociology of the Science, v. VI., Londres: Reidel Publishing Company, 1982.

CHUBIN, D. e HACKETT, E. Peerless Science. Peer Review and U. 5. Science Policy. Albany: State University of New York Press, 1990.

CHUDNOVSKY, Daniel (Coord.). Los Limites de la Apertura. Liberalizacion, Reestructuracion Productiva yMedio Ambien- te. Buenos Aires: CENIT/Alianza, 1997.

CNPq. 5umario fstatistico 1995. Brasilia, 1996.

CONCH, Ken. Technology, the Military, and Democracy in Brazil. Journal oflnteramerican Studies and World Affairs. v. 34, n. 1, p. 141-77. Spring 1992

CORREA, Carlos Maria. Propiedad Intelectual, Innovaci6n Tecnol6gica y Comercio Internacional. In: Comercio Exterior, v.39, n. 12, p. 1059-1082, 1989.

DAGNINO, Renato. La Determinaci6n de Prioridades Tecnol6gicas: 122

un enfoque matricial. In: Altec. IVSeminario Latinoamericano INSUMOS PARA UM

de Gestion Tecnold ica. Caracas: Ediciones Dolvia C. A; 1991. PLANEJAMENTO DE CB,T ALTERNATIVO

. Innovacion y Desarollo Social: un desafio para America Latina. In: REDES, Buenos Aires, numero especial,p. 107-153, mar. 1998.

. Nuevos Productores de Armas y de Tecnologias de Uso Doble. principal amenaza para el ]ado de la oferta? Naciones U nidas, Proliferacion yMedidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en America Latina. Lima: CEPIS, 1994x.

. Guerra, Armamentismo e Produ4do de Armamentos: interpretacao teorica e o debate atual. In: Proen~_a Junior, Domicio. Industria Belica Brasileira: ensaios. Grupo de Estudos Estrategicos/UFRJ. Rio de Janeiro, 1994b.

. To the Barracks or Into the Labs? Military Programmes and Brazilian S&T Policy. Science and Public Policy, Gra-Bretanha, v. 21, n. 9. 1994c.

DAGNINO, Renato e PROEN~A Jr., Domicio. Chapter 8 The Brazilian Arms Industry and Civil-Military Relations. In: Mary Kaldor, Ulrich Albrecht and Genevieve Schmeder (eds.): The End of Military Fordism: restructuring the global military sector, v. 11, Pinter, Londres e Washigton, p. 171 n. 95. 1998.

DAGNINO, Renato eTHOMAS, Hernan. Latin American Science and Technology Policy: new scenarios and the research community, submetido a Science, TechnologyandSociety. 1998x.

. Latin American Science and Technology Policy and the Democratization Scenario, EASST'98 Cultures of Science and Technology, Europe and the Global Context, organizado pela European Association for the Study ofScience and Technology,

12 a 3 de outubro. Lisboa, 1998b.

. Os Caminhos da Politica Cientifica e Tecnologica Latino-Americana e a Comunidade de Pesquisa: etica corporativa ou etica social? Avaliaoo, ano 3, v. 3, n. 1, p. 23-40; In: LosDesafios

123

PLANEIAMENTO E Eticos de la Investigaci6n CientMficay Tecnol6gica en Iberoamerica POUTN" 20

- D D

E 199 — Ponencias, Conclusions Recomendaciones de la Conferen- N4 20-DEZDE 1999 y

cia Cientihca de la VU Cumbre Iberoamericana de jefes de Esta-do y de Gobierno. Madrid, CYTED. p.159-178. 1998c.

. Science and Technology Policy and S&T Indicators: trends in Latin America, Research Evaluation, v. 6, n. 3, p. 179-186. dic. 1997.

DAGNINO, Renato; THOMAS, Hernan e DAVYT, Amilcar. El Pensamiento en Ciencia, Tecnologia y Sociedad en Latinoamerica: una interpretaci6n politica de su trayectoria. In: REDES, n.7. 1996.

. Vinculacionismo-Neovinculacionismo. Las Politicas de Interacci6n Universidad-Empresa en America Latina (1955-1995). Espacios, Caracas, v. 18, n. 1, 1997.

DAGNINO, Renato e VELHO, Lea. The State University of Campi-nas. In: Vessuri, H. (coord.) La InvestigacidnyDesarrollo (I+D) en las Universidades de America Latina. Caracas. FINTEC, p.175 —196,1998.

DAGNINO, Renato e DAVYT, Amilcar. Siete Equivocos sobre la Investigaci6n Universitaria. In: Alboroz, M. et al.: Ciencia y Sociedad en America Latina. Argentina: Universidad Nacional de Quilmes, 1995.

DAVYT, Amilcar. A Construgo de Excel6ncia nos Processos de Ava-lia! pao da Pesguisa, DissertacAo de Mestrado, DPCT/IGE/ UNICAMP. Brasil. 1997.

DE GRASSE, Robert. Military Expansion and Economic Decline. Nova torque: M.E. Sharpe, 1983.

DICKSON, D. The New Politics of Science. Chicago: University of Chicago Press, 1988.

DOSI, Giovanni. Technological Paradigms and Technological Trajectories. The Determinants and Directions of Technological

124 Change and the Transformation of the Economy. In: Freeman,

_ -

C: Long Waves in the World Economy. Londres: Pinter, 1982. INSUMOS PARA UM PLANEIAMENTO DE C&T ALTERNATIVO

DOS1, Giovanni. e SOETE, Luck. Technical Change and International Trade. In: Dosi G.et al. (eds.): Technical Change and Economic Theory. Londres: Pinter, 1998.

ELZINGA, Aant e JAMISON, Andrew. El cambio de ]as Agendas Politicas en Ciencia y Tecnologia. Zona Abierta, 75/76, p. 91-132. 1996.

FRANKO, Patrice e DAGNINO, Renato. Membership in the First World Geostrategic Club: Possibilities for Brazil. Defense Analysis. v. 8, n. 3, Nov. 1992.

HAM, Christopher e HILL, Michael. The PolicyProcessin the Modern CapitalistState, Londres: Harvester — Wheatsheaf. 1993.

HERRERA, Amilcar. Los Determinantes Sociales de la Politica Cien-tifica en America Latina. Politica Cientifica Explicita y Politica Cientifica Implicita. In: REDES, n. 5. 1995.

HERRERA, Amilcar CORONA, Leonel; DAGNINO, et. al. Las Nuevas TecnologfasyelFuturodeAmericaLatina: riesgo y oportunidad. Siglo XXI, Mexico, 1994.

HOGWOOD, Brian W. e GUNN, Lewis A. Policy Analysis for the Real World Oxford: Oxford University Press, 1984.

KASH, D. E. Priority Science and Technology Policy Research. In: Inose et al. (eds.): What Should be Done?, The Proceedings of the NISTEPlnternational Conference on Science and Technology Policy Research. T6quio, 1991.

KATZ, Jorge e STUMPO, Giovanni. La Reestructuraci6n Industrial de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Mexico en el Curso de las dos Llltimas Decadas. In: Katz, Jorge (ed.): Estabilizacion Microecon6mica, Reforma fstructural y Comportamiento In-dustrial. Estructura y Funcionamiento del Sector Manufacturero Latinoamericano en los afios 90. Buenos Aires: CEPAL/IDRC-Alianza, 1996.

125

PLANET MENTO E KALDOR, Mary. The Baroque Arsenal. London: Andre Deutsch, POLITICAS PUBLICAN

l 981 NL 20 - DEZ DE 1999

KINGDON, John W. Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston: Little, Brown and Company, 1984.

KOSACOFF, Bernardo. La Industria Argentina, un Proceso de Reestructuraci6n Desarticulada. In: Bustos, Pablo (comp.): Mis alli de la Establ dad Argentina en la Epoca de la Globalizacion y la Regionalizadon. Buenos Aires: Fundaci6n Friedrich Ebert, 1995.

LUNDVALL, Bengt-Ake. Innovation as an Interactive Process: from user-producer interaction to the national system of innovation. In: Dosi, G.; Freeman, C.; Nelson, R.; Silverberg, G. e Soete, L.(eds.): Technical Change and Economic Theory. Londres: Pinter, 1988.

LUNDVALL, Bengt-Ake. Product Innovation and User-Producer Interaction. Aalborg: Aalborg University Press, 1985.

MACKENZIE, Donald. Economic and Sociological Explanation of Technical Change. In: Coombs, R., Saviotti, P. e Wlash, V.: Technological Change and Company Strategies — Economic and Sociological Perspectives. Londres: Academic Press, 1992.

MELLMAN, Seymour. The Permanent War Economy. • American capitalism in decline. Nova Torque: Simon and Shuster, 1974.

NATIONAL SCIENCE FOUNDATION. Science and Engineering Indicators. Washington, D.C: National Science Board, National Science Foundation, 1996.

NELSON, Richard. Institutions Supporting Technical Change in the United States. In: Dosi, G.et al. (eds.): Technical Change and Economic Theory. Londres: Pinter, 1988.

.Capitalism as an Engine of Progress. Research Policy, v. 19, 1990.

NICOLSKY, Roberto. Tecnologia, Pesquisa e o Ajuste Fiscal. /ornal

126

do Brasil, 29 out. 1998, se~ao Opiniao, p. 1 1 . INSUMOS PARA UM PLANEIAMENTO DE

CB.T ALTERNATIVO NOCHTEFF, Hugo. DesindustrializacionyRetroceso Tecnol6gico en

la Argentina. La Industria Electr6nica de Consumo 1976-1982. Buenos Aires: FLACSO-GEL,1985.

PETRELLA, Riccardo. Los Limites a la Competitividad. C6mo se Debe Gestionar la Aldea Global. Buenos Aires: Sudamericana —Universidad de Quilmes, 1996.

PINCH, Trevor J. a BIJI(ER, Wiebe E. The Social Construction of Facts and Artifacts: or how the sociology of science and the sociology of technology might benefit each other. In: Bijlcer, W. et al. (eds.), The Social Construction of Technological Sistems. Cambridge: The MIT Press, 1990.

PROENCA Jr. Domicio. Guns and Butter? Technology, Arms Industry and Democracy in Brazil. Bulletin ofPeace Proposals n. 1. 1990.

RED IBEROAMERICANA DE INDICADORES DE CIENCIA Y TECNOLOGIA (RICYT). Principales Indicadores de Ciencia y Tecnologfa. IGeroamericano5/Interamericano5-1990-1996. Pro-grama lberoamericano de Ciencia y Tecnologia para el Desarrollo (CYTED)-RICYT-OEA. Buenos Aires, 1998.

RONAYNE, J. Science in Government: Baltimore: Edward Arnold, 1984.

SALOMON, Jean Jacques. Science Policy Studies and the Development of Science Policy, In: 1. Spiegel-Rosing e D. Price (comps.) Science, Technology and Society: across-disciplinary perspective. Londres: Sage, 1977.

SARAIVA, Josh. Jogo de Palavras. In: Proenca Jr. Domicio (org.). Uma Avalia!-ao da Industria Belica Brasileira. Rio de Janeiro: Editora da UFRJ / Grupo de Estudos Estrat6gicos, 1993. p. 55-72, 1993.

SCHULLER Maciel, Claudio. Crise, Desindustrializacao e

Desnacionaliza~do. Economic em Perspective. Sao Paulo, set. 1998.

127

PLANEJAMENTO E THOMAS, H. Subdesarrollo. Produccion de Tecnologia en Daises POLmCAS PUBLICAS

Subdesarrollados. Buenos Aires: Centro Editor de America La- N2 20- DEZ DE 1999

tina, 1995.

. Creatividad y Sociedad — Acerca de la Generaci6n de Tecnologia en America Latina. Cadernos da FFCECA, n. 9, Cam-pinas, p. 78-108, jul.-dez. 1996.

THOMAS, Hernan; DAGNINO, Renato; GOMES, Erasmo e DAVYT, Amilcar. Racionalidades de la Interacci6n Universidad-Empre-sa en America Latina y el Caribe (1955-1995), Educaci6n Su-perior y Sociedad, UNESCO/CRESALC, v. 8, n. 1, p. 83-110, 1997. In: Solleiro, Jose Luis a Faloh, Rodolfo (eds.): Innovacion, CompetitividadyDesarrollo Sustentante. ALTEC, 1997.

THOMAS, Hernan e DAGNINO, Renato. La Cuesti6n Social en las Politicas de Vinculaci6n Universidad-Sector Productivo. La transici6n de los '60 a los '90 en America Latina, Avaliaoo, 1998.

UNESCO. World Science Report 1995. Paris, 1996.

ZAVISLAK, Paulo e DAGNINO, Renato. Technological Demands: A Simplified Identification Method for Industrial Sectors in Brazil. In: Levebre, L., Mason, R., e Khalil, T.: Management of Technology, Sustainable Development and Eco-Efficiency. Oxford: Elsevier Science Ltd., 1998. p. 341-350.

128

REFLEXAO SOBRE TRIBLITAcAO E NI REFORA TRIBLITARIA NO BRASIL'

Edilberto Carlos Pontes Lima '

Resumo

Este artigo discute alguns aspectos da teoria de tributa~-do, o sistema tributArio brasileiro atual e propostas de reforma tributcAria a luz de alguns prin-cipios de tributa~-ao. Importa ressaltar que qual-quer reforma deve considerar restri~,oes nao so-menfe economicas, mas tambem politicas e de escassez de informa~.oes para avaliar quao born e um novo sistema. Conclui-se que as falhas do sis-tema brasileiro sao significativas, exigem reformas, e varias das propostas diminuem suns distorr,oes, embora ndo as eliminem por completo.

I Versao modificada e atualizada do Texto para Discussao do iPEA n2 666, de agosto de 1999.

' Consultor de Orpmentos (Nucleo de Finanps ,"Oblicas) da Consultoria de Orpmentos da CAmara dos Deputados. Ex-tecnico da Coordenago Geral de Finanps PuGlicas do IDEA. O autor agradece os comentarios de Cesar Augusto TiGurcio, Francisco Pereira e de um parecerista an6nimo da revista. E grato, ainda, as discuss6es com Fernando Rezende a Raul Velloso. Naturalmente, todos estao isentos por eventuais erros do trabalho.

PLANEIAMENTOE j Introdu~-ao POL WAS PUBLIU NO 20 - DEZ DE 1999

uitos paises reformaram sua maneira de tributar ao longo dos ultimos quinze anon, em razao, principalmente, das profundas transforma46es pelas quais a economia mun-

dial vem passando e que exigem capacidade de adapta~do. Ha exemplos de grandes modificac6es no Reino Unido, nos Estados Unidos e no Chile, s6 para citar alguns casos. Nos Estados Unidos, o Tax Reform Act de 1986 representou a maior alteragAo no imposto de renda federal, a partir do momento em que se tornou um im-posto pago pela maior parte dos cidadaos (11 Guerra Mundial) [Auerbach e Slemrod, 19971. No Reino Unido, diminuiram-se as aliquotas do imposto de renda das pessoas fisicas e das empresas, e alargou-se a base tributaria. No Chile, tambem reduziram-se essas aliquotas e ampliou-se a participa~ao dos impostor sobre consumo na carga tributaria global.

Sandford (1993) lista alguns elementos comuns nas experiencias de reforma tributaria em varios paises: diminui~Ao do numero de aliquotas e do nivel das aliquotas marginais maximas do imposto de renda da pessoa fisica (IRPF) e juridica (IRPJ); aumento da partici-pa~-Ao de impostos sobre consumo em detrimento de impostos sobre a renda. Leibfritz 'et alii' (1997) acrescentam, ainda, para os paises da Organizar.Ao para a CooperacAo e Desenvolvimento Econ6mico (oCIDE), aumentos nas contribui46es para a seguridade social, ampliarAo das aliquotas a alargamento da base do imposto sobre valor adicionado (IVA).

No Brasil, hA um sentimento generalizado de que a reforma tributA-ria tornou-se necessAria. O diagn6stico mail fregUente e que o sis-tema tributario atrapalha a eficiencia econ6mica e e socialmente injusto e caro para o Estado e para os contribuintes. O sistema tribu-tArio atrapalha a eficiencia econ6mica em razao do grande peso de tributos cumulativos (que tornam o produto nacional mais caro que o estrangeiro e incentivam a integra4Ao vertical) e do grande nu-mero de aliquotas a hip6teses de isen~-ao, principalmente no im-posto sobre produtos industrializados (IPI), que distorcem a alocacao de recursos do mercado. Tal sistema a socialmente injusto porque hA muitas brechas na legisla4ao fiscal que permitem a prAtica da

130

elisao tributaria, mais acessivel aos grandes contribuintes. Alem dis- REFLEXAO SOBRE

so, autoridades do ro rio governo reconh a elevada sone- TRIBU AO REFORMA

rAc o ecem ~ M

' g EFOTRIBUTARIA

gacdo em alguns setores com elevada capacidade contributiva.2 NO BRASIL

Custa caro porque o sistema a complexo, com distintas especies tributarias a tres esferas de governo com competencia impositiva. Adicionalmente, hA intensa competi~_ao tributAria entre os estados e municipios.

Grande parte das deficiencias do sistema tributArio nacional tem origem na Constitui0o de 1988, que reformou amplamente o pa-pel do Estado na economia, incluindo a tributagao. A sensagao na sociedade, compartilhada por diversos especialistas, a de que a Constituigao criou um sistema de financiamento insuficiente para o tamanho do Estado por ela definido. Como resultado, o governo federal teve de criar, posteriormente A promulga4Ao da Carta Mag-na, uma serie de tributos para completar o financiamento do Esta-do, sem maior preocupagAo com regras econ6micas de tributagAo, apenas visando A arrecadaoo. Assim, criaram-se a contribuigio so-cial sobre o lucro liquido (CSLL) em 1989, o imposto provis6rio sobre movimentagio financeira (IPMF) com vigencia em 1993, pos-teriormente recriado como contribui0o provis6ria sobre movimen-ta4ao financeira (CPMF) em 1996, sucessivamente prorrogada, e au-mentou-se a aliquota da contribuigAo para o financiamento da seguridade social (COFINS) de 0,5% para 2% em 1990 [Varsano, 1997], e para 3% em 1999.

Alem do objetivo de potencializar a eficiencia econ6mica, seja bus-cando a neutralidade — quando nao hA falhas de mercado significa-tivas —, seja corrigindo fontes de ineficiencia, como externalidades, competi~do imperfeita, bens pfiblicos, etc., o prop6sito de maior equidade tambem tem movido os governos. Mesmo os maiores defensores do mercado admitem sua eficiencia na produ~_Ao, mas nao na distribui~ao de recursos, o que justifica a interven4do do governo nesse campo, com uso, alem de outros instrumentos, da tributa4Ao. O problema a que, a despeito de todos (ou quase to-

2 O depoimento do secretAno da Receita federal na Comissao Parlamentar de lnquerito (CPI) do sistema Pinanceiro, em maio de 1999, mostrou claramente essa visao.

131

PLANEIAMENTOE dos) os sistemas tributarios serem formalmente progressivos, na POLMCAS POBLICAS NQ 20-DEZDE 1999 pratica, muito da equidade se perde pelas brechas que permitem

o planejamento dos contribuintes, principalmente daqueles de mais alta renda, que tem maior possibilidade de contratar contadores e advogados tributaristas para encontrar espa~-os na legisla4;ao e pa-gar menos tributos, tornando a progressividade formal menor que sua progressividade efetiva.

Alem fiesta introduoo, no capitulo 2 sao discutidas as dificuldades de qualquer reforma tributaria; o capitulo 3 analisa as caracteristicas de um sistema tributario ideal; o capitulo 4 trata das tres bases classicas de tributa~:ao (renda, consumo e propriedade); o capitulo 5 analisa o sistema tributario national; e, no capitulo 6, sao discuti-das diversas propostas de reforma tributaria no Brasil.

2 Dificuldades de Qualquer Reforma Tributaria

Antes de discutirem-se as diversas propostas de reforma tributaria, e importante que se adote uma perspective te6rica para a compre-ensao do problema. Esta deve considerar que o problema da refor-ma tributaria a de `second best'. O fazedor de politica (os parla-mentares que votam a proposta ou a pr6pria formulaoo do Execu-tivo) procura atingir o melhor, mas esta sujeito a restri~-oes adicio-nais as que apareceriam em um problema de `first best' (tecnologia e recursos). t o caso de restri~6es legais, institucionais e principal-mente de informa~ao incomplete. Ao propor uma reforma tributa-ria (aplica-se a qualquer que seja a reforma), o governo se depara com problemas de federalismo, de interesses de bancadas no Con-gresso, de nao baixar a carga tributaria e de uma serie de restri~6es relacionadas a informaoo imperfeita, como a incapacidade de pre-ver reaches dos agentes econ6micos e a ausencia de dados ele-mentares para a analise. Assim, embora seja de grande utilidade observar as caracteristicas de um sistema tributario ideal, ha que se considerar as restric6es adicionais que o processo politico envolve.

Auerbach (1985) chama atenoo, ainda, para as dificuldades ocasio-nadas pela simples existencia de uma aloca~-ao initial, previa a re-forma. Um novo sistema tributario mais eficiente e equitativo que o anterior pole trazer problemas de equidade na transi4ao do antigo

132

para o novo. Por exemplo, caso se removessem isencoes de algu- REFLExAOSOME MBUTACAO E

mas empresas, os seus acionistas poderiam ter perda de capital A REFORMATRIBUTARIA medida clue os precos das aloes baixassem. Esses individuos serf- NO BRASIL

am, assim, prejudicados, pois seas awes estariam mais baratas. As aloes de outros individuos com identica capacidade contributiva, mas que nao tivessem awes de empresas com subsidios retirados, nao seriarn afetadas.

3 Sistema Tributario Ideal

E interessante observar que as famosas maximaspara os tributos que Adam Smith enumera em seu celebre Riqueza das Na!p6es, publicado em 1776, permanecem plenamente validas. Smith menciona quatro caracteristicas que os sistemas tributarios de-veriam respeitar:

(a) A capacidade contubutiva dos cidadacs. "Os .suditos de todo Estado deveriam contribuir para sustentar o governo, tanto quanto possivel em propor~_Ao As suns respectivas capacidades" [Smith, 1986, p. 366]. Esse principio a largamente aceito no mundo mo-derno. Os tributaristas citam-no como o principio da equidade. Stiglitz (1988) o inclui como a caracteristica da justica social que todo sistema tributario deve buscar, dividindo-a em equidade ver-tical e equidade horizontal. A primeira diz respeito ao maior paga-mento por aqueles que estao em melhores condicoes de pagar e a segunda, ao tratamento igual aos que estao em identica situa~_Ao. Em geral, esse principio e obedecido formalmente (as leis tributAri-as normalmente elencam essa caracteristica), mas as provisoes es-peciais3 (espa~_os na legisla~ao) alteram a efetiva progressividade do sistema. Atkinson e Stiglitz (1980) argumentam: "Desde que o acesso a vArias formas de ativos, ou a atratividade relativa deles, pode depender criticamente da renda de uma pessoa, eles tern um efeito importante na equidade do sistema tributario a no seu verdadeiro grau de progressividade" (tradu~do do autor).

3 Atkinson e Stiglitz (1980, p. 64) enumeram diversas formas de provisao existentes.

133

PLANEIAMENTO E (b) 2egras na tixa! p o dos impostos Para evitar arbitrariedades. O POLN1CAS PUBLICAS NQ 20-DEZDE 1999 objetivo e a prote0o dos contribuintes contra arbitrariedades do

Estado ou de seus representantes na coleta de impostos. Com as regras, os pagadores de impostos podem programer-se porque saberao "o tempo de pagamento, a maneira, a quantidade a ser paga, tudo ( ... ) claro a simples Para o contribuinte, e a qualquer pessoa" (Smith, 'op. cit.', p. 366). Essa maxima e largamente cita-da pelos tributaristas modernos, enquadrando-se, por exemplo, na classiflca4ao de Stiglitz (1988, p. 396), em responsabilidade politi-ca, que e a clareza sobre quem paga, quanto se paga e o use que se faz dos recursos arrecadados. Tambem se encaixa, ainda de acor-do com a classificagao de Stiglitz, na necessidade de o sistema tributario ser simples. Note-se, todavia, que a maxima de se evita-rem arbitrariedades nao pole ser confundida com ausencia de fle-xibilidade do sistema tributario. Esta a fundamental Para garantir a agao de estabilizadores automaticos da economia e para garantir rapidas adaptag6es do sistema a mudan~as no ambiente econ6mico.

(c) facilidade para os contribuintes Os tributos devem ser cobrados quando os contribuintes efetivamente disp6em de recursos para cumprir seus compromissos. Assim, o imposto sobre a renda do trabalho deve ser cobrado quando do recebimento do salArio a nao em periodo anterior. Essa regra e de puro bom senso e e largamen-te utilizada pelas administrar,6es tributarias.

(d) Baixo custo do sistema arrecadados. "Toda taxa deveria ser ela-borada de maneira a tirar a manter fora do bolso do povo o minimo possivel alem do que traz ao tesouro publico do Estado" [Smith, 1986, p. 3661. Smith observa que os tributos nao podem ter um custo elevado de arrecadaoo, nao podem desestimular a atividade econ6mica, nao devem ser facilmente sonegAveis e nao devem submeter os contribuintes a fiscalizac6es desnecessArias que impli-quem perda de tempo. Novamente as ideias de Smith coincidem com as de numerosos tributaristas modernos. Stiglitz (1988) aponta a necessidade de baixo custo de arrecada~Ao de impostos Para a sociedade quando enfatiza a simplicidade administrativa como uma caractenstica desejAvel de qualquer sistema, chamando atenoo para os custos diretos, que envolvem o pagamento de funcionArios e a manutencAo da mAquina arrecadadora, e tambem para os custos

134

indiretos, que se referem a organizaoo das empresas para atender REFLExAO SOME

a todos as exi encias tributarias do fisco, como as obri a -rIzIB

MA E

~oes ~ aces- REFOR MATRIBUTARIA

sorias, e o pagamento de contadores e advogados. NO BRASIL

A eficiencia economica e outra caractenstica desejavel ja presente em Smith na sua ideia de que a atividade ec,Onomica nao deveria ser afetada negativamente pela tributacao, devendo-se evitar im-postos que desestimulassem o trabalho. Embora tenha refietido so-bre eficiencia, Smith nao mencionou outra importante fonte de ine-ficiencia que e a interferencia da tributa4ao sobre a aloca~-ao de recursos do mercado, algo, modernamente, de larga aceitagao geral.

As maximas de Adam Smith, acrescente-se, no caso brasileiro, a ne-cessidade de harmonizar o federalismo fiscal, no qual as tres esferas de governo, Uniao, estados e municipios, tem capacidade de impor tributos aos cidadaos. A ausencia de sintonia entre os varios entes federativos pode gerar um sistema tributario desorganizado, induzin-do uma competirao tributaria excessiva, levando a uma erosao da base de tributa~ao dos estados e dos municipios, o que diminui a fonte de financiamento dos bens ofertados pelo setor publico.

Para refor4ar a atualidade das maximas de Smith, o texto de Auerbach e Slemrod (1997, p. 589) e emblematico: "No jargao economico, deve-se dizer que a Reforma (Reforma Tributaria dos EUA de 1986) tinha a inten~-ao de aumentar a equidadedo sistema e de reduziro custo social para o cumprimento das obrigap5es tributarias, assim como o excesso de carga representado pelas distorpoes de com-portamento induzidas pela tributa! pao" (traduoo e grifos do autor).

4 Discussao Teorica dos Impostos sobre Consumo, Renda e Propriedade

Atkinson e Stiglitz (1980) fazem uma interessante discussao sobre o papel normativo das finan4as publicas. O exemplo e um imposto indireto sobre todos as mercadorias. A questao e se a aliquota de-veria ser a mesma para todos os bens ou se deveria ser diferenciada de acordo com o grau de essencialidade do produto. A resposta depende do objetivo. Se o objetivo e maximizar a eficiencia do sistema economico, entao uma aliquota uniforme e a mais reco-

135

PLANEIAMENTO E mendada porque minimiza distorc,6es. Contudo, se o objetivo do POLMCAS POBLICAS W 20- DEZ DE 1999 sistema tributario e distribuir renda, bens de luxo deveriam ser tri-

butados mais pesadamente. A conclusao a que se chega e que o desenho do sistema tributario 6timo nAo indica a aliquota exata sobre cada mercadoria, mas procura relacionar os objetivos de po-Utica a as politicas propriamente ditas.

4.1 imposto sobre a Renda do Trabalho

O imposto sobre a renda foi considerado, por muito tempo, supe-rior a outros impostos, principalmente sob o ponto de vista de res-peito A capacidade contributiva. Isso ocorre porque a renda de um individuo e uma medida facilmente observAvel. Esse imposto tor-nava possivel desenhar um sistema tributario progressivo, com aliquotas maiores para as faixas de renda mais elevadas.4

Tal imposto passou a ser questionado nos ultimos anos pelo argu-mento de que seria inferior a impostos sobre consumo, do ponto de vista da 06c ncia, visto que gera dois efeitos: um efeito-substi-tui(;do e um efeito-renda.s Ambos afetam a oferta de trabalho, mas de forma diferente. Enquanto o primeiro faz as pessoas trabalharem menos, o segundo faz o contrario. O efeito liquido e desconhecido, 'a priori', a depende da magnitude das aliquotas marginais. Quan-to maiores estas, maior tende a ser o efeito-substituioo. Isso acon-tece porque o lazer, ap6s o imposto, torna-se mais barato. Um exemplo (ver tabela 1): um cidadao tem Bois empregos (um tec-nico que dA aulas A noite, por exemplo), a recebe R$ 3 mil pelo primeiro a R$ 1 mil pelo segundo, supondo-se a nao-existencia de impostos. Caso o governo estabelecesse uma aliquota de imposto de renda de 20% sobre os rendimentos que excedessem R$ 1 mil mensais a de 30% sobre os rendimentos que excedessem R$ 3 mil, o mesmo cidadao so receberia, pelos dois empregos, R$ 3 300,00,

a Rezende (1993) comenta o trabalho de Harley Hinrichs., de 1966, que teorizava

as vantagens dos impostos diretos e af7rmava que o desenvolvimento econ6mlco dos pafses faria que substitufssem paulatinamente tributos indiretos por diretos.

5 Matematicamente, pole-se visualizer os dois efeitos pela equap o de Slustky. e'er, por exemplo, Hausman (1985).

136

e apenas R$ 700,00 pelo segundo emprego. Digamos que esse REFLEXAO SOME

cidadao poste muito de jogar te TRI6UTACAO Enis. Na sociedade sem impostos, REFORMATRIBUTAR1A

esse lazer the custaria muito caro, pois ele teria de abrir mao de R$ NO BRASIL

1 mil de renda. Na sociedade com o imposto, o seu lazer custaria menos, porque a renda de que teria de abrir mao seria de apenas R$ 700,00. Assim, apos o imposto, haveria um incentivo a trabalhar menos e adquirir mais lazer. Este e o efeito-substitui4;ao.

TABELA 1

Renda Disponfvel Com e Sem Imposto

(Em R$)

Especificagao Renda sem Imposto Renda com Imposto

19 emprego 3 000 2 600 24.emprego 1 000 700

Total 4 000 3 300

Obs.: Alfquota de 20% sobre a renda que exceder R$ 1 mil a de 30% sobre a que exceder R$ 3 mil.

O efeito-renda, por sua vez, induz as pessoas a trabalharem mais porque a redurao de renda decorrente as levy a demandar menos lazer, anulando, pelo menos em parte, o efeito-substituioo. Assim, no exemplo da tabela 1, o cidadao, ao querer manter sua renda disponivel proxima A anterior ao imposto, pode querer arrumar um terceiro emprego — dar aulas aos sabados, por exemplo. E claro que, na vida real, nao sao todas as pessoas que tem a oprao de alterar suns horns de trabalho. Mas, muitos trabalhadores tem opoo de engajar-se em um emprego adicional nas horns que normal-mente seriam de lazer.

Como os dois efeitos tem dire4ao contraria, saber qual o efeito mais forte tem silo motivo de investiga4Ao em vArios paises. Brown e Sandford (1993) sumarizaram uma serie de estudos realizados no Reino Unido a nos Estados Unidos, cujos resultados apresentaram baixa evidencia de alteraoo no numero de horns trabalhadas em decorrencia de mudan~as nas aliquotas de imposto de renda. Os estudos que se aplicaram a parcelas da popula4ao sujeitas a aliquotas

137

PLANE)AMEWO E tributarias marginais mais elevadas e com possibilidade concreta de POLMCAS

20-DE DE 199 alterar o numero de horns de trabalho ofertadas (como no exem to N 20 - DEZ DE 1999 P do tecnico que poderia ser professor), tambem mostraram peque-na altera4ao no numero de horas trabalhadas ap6s mudancas nas aliquotas de imposto de renda.

Mesmo sem evidencias conclusivas, muitos paises reduziram, nos ultimos quinze anos, as aliquotas marginais maximas de imposto de renda. O argumento baseia-se no efeito-substituioo: aliquotas marginais muito elevadas desestimulariam o trabalho. O Brasil, por exemplo, reduziu a aliquota marginal maxima de imposto de ren-da de 55%, em 1988, para 25%, em 1991, ampliando-a para 27,5%, em 1998, por conta das press6es por ajuste fiscal em decorrencia da crise asiatica. A tabela 2 mostra a diminuicao nas aliquotas mar-ginais maximas em alguns paises selecionados.

TABELA 2

Alfquota Marginal Maxima de Imposto sobre a Renda' — Pafses Selecionados

(Em porcentagem)

Pais/Ano 1979 1997

Reino Unido 83 62

Japao 72 62

Estados Unidos 67 53

Fonte: Revista The Economist (18/01/98). Nota: ' Imposto de renda da pessoa fisica.

4.2 Imposto sobre o Capital

Ha duns formas de tributar-se o capital. A primeira e tributar a ren-da que ele gera; a segunda e tributar a sua propriedade. Exemplo do primeiro tipo e o imposto de renda sobre rendimento de capital cobrado sobre o ganho em aplicac6es financeiras e do Segundo e o imposto sobre a propriedade urbana.

138

Ha muitas dificuldades em tributar-se a renda do capital em razao REFLEXAO SOBRE TRIBL

da im ossibilidade de sua uantifica ao recisa. Assim, uestoes REFORA~ M

p q ~- p q REFORMATItIBLITARIA

de como depreciar o estoque de capital, de quando tributar os NOBRASIL

ganhos de capital e de que maneira tributar o capital que esta na forma de propriedade representam entraves Para uma tributaoo justa a eficiente dessa base. A justi4a fiscal e prejudicada porque ha formas de capital mais facilmente identificaveis, mas, ao tributa-las, estaria-se sendo injusto porque formas mais dificeis deixariam de se-lo. Interfere-se na eficiencia economica quando, ao tributar capi-tais diferentemente, interfere-se na alocaoo de recursos do merca-do ao se criarem incentivos a que capitais sejam convertidos em formas com menor incidencia tributaria [Atkinson e Stiglitz, 19801.

Uma das formas mais comuns de tributaoo da renda do capital e por meio do lucro das empresas.1 Ha um intenso debate sobre se as empresas deveriam ser tributadas ou se apenas os seus proprietarios (acionistas), ao receberem dividendos, e que deveriam se-lo: ao tri-butar as empresas e tambem seus proprietarios haveria bitributaoo [Kay e King, 1990].0 argumento contrario e o de que a evasao fiscal seria maior no IRPF do que no IRPJ. Assim, tributar-se a empresa seria uma forma de garantir que os rendimentos de capital dos acionistas nao escapariam da tributaoo, ou seja, seria uma especie de imposto sobre a renda do capital retido na fonte (no caso, a empresa). Nesse argumento, para evitar bitributaoo, deveria-se integrar o imposto de renda das empresas ao das pessoas fisicas, isto e, garantiria-se um credito tributario aos acionistas referente ao imposto pago pela em-presa. Myles (1995) coloca o imposto de renda das empresas em uma perspectiva da teoria do 'second best', ou seja, em condi46es em que apenas as restricoes de um problema de 'first best' (tecnologia e recursos) estivessem presentes, talvez este nao devesse existir. Entretanto, as restricoes da realidade concreta (problemas operacionais, Gusto elevado de arrecadaoo, sonegaoo, assimetria de informaoo, etc.) tornam-no justificavel para atender a determinados objetivos, como se mencionou.

6 No Brasil, essa forma de tributag o seria representada pelo imposto de renda da pessoa juridica (1/u'/) e pela contribui! pao social sobre o lucro liquido (CSLL).

139

PLANET MENTO E Tributar a renda do capital pole ter efeito sobre a poupan~-a e o POLITICAS PUBLICAS N LhiCASZ DE 1999 investimento. O impacto decompoe-se, tambem, em efeito-subs-11

titui0o a efeito-renda. Pelo efeito-substituioo, poupa-se menos porque o que se perde de juros ao consumir torna-se menor apos o imposto, ou seja, o consumo presente torna-se mais barato. O efeito-renda, por sua vez, faz o poupador consumir menos porque o imposto diminui o seu rendimento, incentivando-o a poupar mais para manter o mesmo nivel de recebimento de juros apos o impos-to. O efeito liquido e desconhecido 'a priori', ou seja, nao se sabe se esse imposto aumenta ou diminui a poupanca. Leibfritz 'et alii' (1997) mencionam estudos empiricos sobre o efeito liquido da tri-butacao do capital realizados para paises da OCDE, os quais nao foram totalmente conclusivos: a tributacao da renda do capital re-duziria a poupanca, mas nao em escala muito grande.

O efeito sobre o investimento seria a redugao da taxa de retorno, fazendo clue alguns investimentos que fossem viaveis antes da tri-butar,ao deixassem de se-lo apos a sua introducao, reduzindo-se, assim, o nivel de investimento.

A tabela 3 mostra a evoluoo das aliquotas de imposto de renda das empresas em paises selecionados. Note-se que, a exemplo do im-posto de renda da pessoa fisica, varios paises reduziram suas aliquotas de imposto de renda de pessoa juridica nas decadas de 80 e 90.

TABELA 3

Evolugao das Mquotas de Imposto de Renda das Empresas — Pafses Selecionados

(Em porcentagem)

Especificagao 1986 1992 1997

Brasil 29-50 29-50 15-25 Argentina 0-33 20 33 Chile 10-37 15-35 15 Mexico 5-42 0-35 34 Reino Unido 34-35 0-33 33 Suecia 52 30 28 Japao 42 28-37,5 28-37,5 Estados Unidos 15-34 15-34 15-35

Fonte: Shome, 1999. Nota: Exclui a contribuigao social sobre o lucro liquido (CSLL).

140

A tributacAo direta.da propriedade a outra forma de tributar-se o REFLEXAO SOME

capital. AI guns tributaristas te o u- REFORMAT p~ REFOm defendido uma am lia da trib M E

RMATAT RI6UTARIA

taco da propriedade com o argumento de que, em tempos de NO BMSIL

alta mobilidade de capitais a de pessoas, esta seria uma base mais facilmente tributAvel, por ser menos movel.

E verdade que seja possivel uma tributaoo de propriedades imo-veis sem efeitos sobre o estoque de capital no primeiro momento, visto que a oferta de propriedades a inelAstica a curto prazo. O que ocorrerA e a diminui4Ao do preco do ativo apos o imposto Para man-ter-se a mesma taxa de retorno de antes do imposto. E o que Atkinson e Stiglitz (1980) chamam de efeito-capitalizaoo. A Longo prazo, en-tretanto, a oferta de imoveis cairn porque seu baixo pre~.o nao com-pensarA o custo de construoo. A menor quantidade de imoveis dis-poniveis farA que seu preco volte a subir ate compensar novamente a construoo, anulando, a longo prazo, o efeito-capitalizaoo.

Um exemplo torna mail claro o ponto aqui abordado. Suponha-se que um determinado municipio nao cobre imposto sobre a propri-edade e que os proprietArios conseguem extrair um rendimento liquido de 10% ao ano. Assim, um imovel de R$ 100 mil alugado por R$ 10 mil anuais tem a taxa de retorno aqui indicada. O gover-no estabelece um tributo sobre a propriedade de 2% ao ano (R$ 2 mil no presence exemplo, o que propiciaria, se o preco nao se alterasse, um retorno liquido de 8%). O efeito-capitalizaoo aqui se daria porque o mercado equalizaria a taxa de retorno, o que faria o preco do imovel cair ate o ponto em que a taxa de retorno fosse de 10%. Com a nova rentabilidade, muitos investidores preferirao ad-quirir imoveis em municipios com menores aliquotas Besse impos-to, o que farA, a longo prazo, diminuir a oferta de imoveis no muni-cipio com aliquota mais alta. Esse resultado indica que tambem nao adianta tributar mais pesadamente a propriedade com o argumen-to de que, em tempos de grande mobilidade de capitais nAo imo-bilizados e de pessoas, aquela seria uma base mais facilmente tributAvel.

Alem disso, a propriedade imovel e substituta de outros ativos por investimentos. Assim tributA-la mais pesadamente pole ser social-

mente injusto porque proprietArios desses ativos (imoveis) terao uma

141

PLANEIAMENTO E carga maior que proprietarios de outros tipos de ativos. Para manter a POLhiCAS POBLICAS N4 z0- DEZ DE 1999 rentabilidade inalterada, o preco dos imoveis cairA, gerando uma perch

de capital para os seus donor. Ahem disso pode haver distor~.oes alocativas a medida que os individuos migrem para ativos menos tributados, fazendo que a oferta de imoveis caia a Longo prazo.

Se as aliquotas forem altas, um efeito negativo adicional aparece: os contribuintes podem ter patrimonio, mas efetivamente poderao nao estar extraindo renda dente, isto e, nao tem capacidade contributive. O que farao? Venderao o patrimonio? O argumento vale tamMrn para o imposto sobre grandes fortunas, que e uma forma de imposto sobre propriedade. AplicA-lo implica uma tribu-taoo adicional sobre os proprietarios de grandes fortunas. Entre-tanto a aliquota deve ser, , baixa porque ter propriedade nem sem-pre significa ter efetiva capacidade de pagamento.

4.3 Imposto sobre Consumo

Do ponto de vista da oferta de trabalho, impostos sobre consumo nao exercem muita influencia e, quando o fazem, tendem a aumenta-la, porque individuos de baixa renda verao sua capacidade de con-sumo diminuida e, para mante-la, terao de trabalhar mais. Indivi-duos cujas rendas superem o seu consumo poderao diminui-lo para manter a poupanca inalterada, reduzirao esta ou trabalharao mais para mante-la inalterada. Esse possivel efeito redutor da poupan~a so sera negativo para o crescimento economico se o setor publico utilizar o imposto para despesas de consumo (custeio da mAquina, por exemplo) em vez de utilizA-lo para investimento.

Impostos sobre consumo sao considerados mais eficientes econo-micamente do que impostos sobre a renda, visto que isentam a poupanca, estimulando o investimento e a acumulaoo de capital, o que contribui, em consegiaencia, para o crescimento economico. O apelo dos impostos sobre consumo fez surgir algumas propostas para tornA-lo a unite base de tributa~ao, eliminando a tributaoo da renda [Hubbard, 19971.

Pode-se estabelecer impostos sobre consumo corn maior ou menor eficiencia a maior ou menor egUidade. Depende dos objetivos do

142

governo. As aliquotas decidem a questao. Do ponto de vista da efi- REEL EXAO BRE TRIBLrrAc

ciencia, aliquotas uniformes nao interferem nas decisoes sobre o ue REFORMAT

B

q q REFORMATRIB~ITARIA

consumir; sAo, portanto, neutras. Por outro iado, pode-se analisar a NO BRASIL questao observando-se o peso morto do imposto. A ideia e que quanto maior a elasticidade da demanda, maior e o peso morto' de um imposto. Com isso, a conclusao a que seria mais eficiente impor um imposto seletivo por produto corn aliquota decrescente A proporoo que a elasticidade da demanda por um produto especifico aumen-tasse. Em outran palavras, a aliquota de imposto sobre um bem qual-quer seria inversa A elasticidade da demanda por aquele produto. Este e o famoso imposto de Ramsey [Atkinson e Stiglitz, 19801.

O problema e que o imposto de Ramsey, embora eficiente, pode se regressivo, uma vez que bens de primeira necessidade tendem a ter elasticidade-preco menor, o que justificaria uma aliquota mais alta. Essa conclusao contraria o que se espera da diferenciaoo de aliquotas, que e o maior beneficio Para o consumo dos mais pobres. Adicional-mente, ainda do ponto de vista de egUidade, a nao-uniformidade pode implicar discrimina~Ao contra as pessoas que tem preferencia pelos bens tributados mais pesadamente [Atkinson e Stiglitz, 1980].

Ate a decada de 80, a preferencia por impostos diretos v[s-a-vis impostos indiretos era defendida pela maior parte dos especialistas em tributa4do. O reconhecimento do impacto negativo do imposto de renda sobre o capital e sobre o trabalho Para o nivel de investi-mento e Para a oferta de trabalho fizeram que esse tributo fosse completamente revisto. A dire4Ao geral, como se comentou, foi no sentido de reformula-lo Para diminuir o numero de aliquotas a as aliquotas marginais maximas, reduzir o seu papel como arrecada-dor de recursos Para o Estado a aumentar a importAncia de impos-tos sobre consumo.

Peso morto do imposto e uma medida de sua inehciencia . Um exemplo ajuda a esclarecer suponha-se que cada individuo estaria disposto a pagar R$ 10,00/ mes ao governo para nao pagar mais imposto sobre a cerveja. No entanto, admita-se que, com o sistema de tributapao sobre o consumo de cerveja, o governo arrecade R$ 8, 00. O peso morto do imposto e R$ 2, 00, ou seja, a d1feren5:a entre o que os indivlduos estariam dispostos a pagar e o que o governo de fato recolhe [Stiglitz, 1988].

143

PLANE)AMENTOE lmposto sobre Valor Agregado (IVA) POLfrICAS PUBLICAS NQ 20-DEZDE 1999

Este e o tipo de imposto sobre consumo mais utilizado atualmente no mundo. Cnossen (1993) lista 21 dos 24 paises da OCDE que adotam o Imposto sobre valor agregado (IVA). Fora da OCDE, o autor contabiliza pelo menos quarenta paises na Africa, Asia e America Latina que o adotam. No Brasil, a representado pelo imposto sobre circula~_Ao de mercadorias a servicos (ICMS) e pelo imposto sobre produtos indus-trializados (IPO. A sua caracteristica bAsica e a nao-cumulatividade, ou seja, o contribuinte gaga apenas pelo que agrega a economic. Se-gundo Cnossen (1993, p. 75), "O IVA usado na Comunidade Euro-peia a em quase todos os paises a de multi-estAgio, baseado no principio de destino a no consumo liquido". Uma abordagem abrangente do IVA no Brasil a encontrada em Rezende (1993).

A tabela 4 traz a evolugAo das aliquotas de IVA em diversos paises. Observa-se um aumento das aliquotas ao longo do tempo em quase todos os paises selecionados, mostrando que, ao mesmo tempo em

TABELA 4

Evolugao das Alfquotas de IVA— Pafses Selecionados

(Em porcentagem)

Pais Ano de Introdugao Aliquota Inicial Aliquota em 1997

Brasil 1967 15 17' Argentina 1975 16 21 Chile 1975 8,2 18 Mexico 1980 10 15 Japao 1989 3 5 Alemanha 1968 10 15 Franga 1964 20 20,6 Italia 1973 12 19 Reino Unido 1973 10 17,5 Canada 1991 7 7 Austria 1973 16 20 Belgica 1971 18 21 Dinamarca 1967 10 25 Portugal 1986 16 17 Espanha 1986 12 16 Suecia 1969 11,1 25

Fonte: OCDE a Shome (1999).

Nota:'Nas transagdes intra-estaduais. Nas opera~6es interestaduais, a aliquota varia de acordo corn os estados.

144

que estao se reduzindo as aliquotas do imposto sobre a renda das REFLEXAo SOME TRIBL

essoas fisicas a das em resas (ver tabelas 2 e 3), aumentam-se as EFO M E

p R

p EFORMA TR1BUTi4RIA

aliquotas do IVA, o que amplia sua importancia na estrutura tributaria. NO BRASIL

5 Sistema Tributario Nacional

O sistema tributario brasileiro a considerado taro, complexo e, em muitos aspectos, regressivo a iheficiente.9 Contraria, assim, os prin-cipios de um sistema tributario ideal. Sua grande vantagem a que arrecada muito bem: a carga tributaria brasileira e a maior da Ame-rica Latina, pr6xima de 30% do PIB.

HA varias especies tributarias: impostos, contribuir,6es sociais, con-tribui~.6es econ6micas, taxas e contribuir,6es de melhoria. As tres esferas de governo (Llniao, estados a muni(fpios) possuem com-petencia impositiva para cobrar tributos, respondendo por cerca de 70%, 26% e 4% da cobran~a global, respectivamente. Os principais tributos SAO listados na tabela 5, a seguir, com a respectiva arreca-dar,ao e participacAo na carga tributaria total entre 1995 e 1998.

A tributa4Ao sobre bens a servi~os represents s maior parcels da tributacAo nacional, seguida pela tributaoo da renda. O maior tri-buto do pais a de competencia estadual — o ICMS (23% da arrecada-~Ao global em 1998) —, seguido pelo imposto de renda e pela contribuir,ao para o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), ambos de competencia federal. O principal tributo municipal incide sobre servicos, o ISS, que arrecada 1,7% do total.

O ICMS e o IPI (federal) tributam bens a servicos pelo valor adiciona-do. Somando-se os dois, atinge-se quase 30% da arrecadacAo to-tal. CORNS, contribui~Ao para o PIS-PASEP e imposto sobre servicos (ISS) tributam bens a servicos cumulativamente, representando 10,9% da arrecada~:ao total das tres esferas de governo em 1998.

8 Segundo autondades do pr6pno governo brasileiro. Per, por exemplo, depoi-mento do entao secretario-executivo do Ministcsrlo da fazenda na Comissao Especial da Camara dos Deputados que analisa a reforms tributaria, realizado em setembro de 1997. falavras do secreM o da Receita Federal. 'O sistema tributario brasileiro 6 socialmente injusto, pois favorece sempre os mais pode-rosos" jRevista Carta Capital, junho de 19991.

145

PLANEIAMENTO E TABELA 5 POLITICAS PUBLICAS NaZO-DEZDE 1999 Composigao dos Tributos no Brasil por Base Tributaria e

Esfera de Governo -1995-1998 (Em porcentagem)

Especificag5o 1995 1996 1997 1998

PIB Total PIB Total PIB Total PIB Total

Total dos Tributos (A+B+C+D+E) 29,74 100,0 28,96100,0 29,00100,0 29,84100,0

A. Tributos sobre a Ronda e o Lucro 5,69 19.1 5,45 18,8 5,29 18,3 6.02 20.2

Imposto de Renda 4,82 16,2 4,65 16,1 4,46 15,4 5,29 17,7

Possoa Ffsica 2.28 7,7 1.97 6.8 2.00 6,9 2,49 8,3

Possoa Jurfdica 2,54 8,5 2,68 9.3 2,46 8,5 2.80 9,4

Contribuig5o Social s/ o Lucro Liqwdo 0,87 2,9 0,80 2.8 0,83 2,9 0,73 2., .1 p/ Previdencia 5,72 19,2 5,52 19,0 5.39 18,6 5.45 18.3

B.1. Fedora is 5,30 17.8 5.52 19.0 5,39 18,6 5.45 18.3

Conlribuig5o pars o INSS 4,98 16,7 5.18 17,9 5,09 17,6 5.17 17,3

Contrib. p/ PI. Segurid. Social Servid. 136blicos (PSS) 0,33 1,1 0,33 1,1 0.30 1.0 0.28 0,9

B.2. Estaduais 0,42 1,4 0.43 1.5 0,39 1,3 0.40 1,4

Contribuig5o dos Sorvidores para Providdncia 0,42 1,4 0,43 1,5 0,39 1,3 0.40 1,4

C. Tributos sobre Bens a Servigos 14,34 48,2 13,70 47.3 13,28 45.8 12,90 43,2

C.1. Federais 6,52 21,9 5.99 20,7 5,89 20,3 5,65 18,9

Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) 2,08 7,0 1,96 6,8 1,92 6,6 1,79 6,0

Imposto do Imporlag5o (II) 0,76 2,5 0,54 1,9 0,59 2,0 0,72 2,4

Imposto sobre Operag6os Financeiras (IOF) 0,50 1,7 0,36 1,3 0,43 1.5 0.39 1.3

ConlribuiFSo p/ Financ. da Sogur. Social (CORNS) 2,27 7,6 2,20 7.6 2,11 7,3 1.96 6,6

Conlribui95o p/ o PIS/PASEP 0,91 3,1 0,92 3,2 0,84 2,9 0.79 2.6

C.2. Estaduais 7,31 24,6 7,15 24,7 6,87 23,7 6,75 22.6

Imposto sobro Circul. do Mercad. o Servigos (ICMS) 7,31 24,6 7.15 24.7 6.87 23,7 6,75 22,6

C.3 Municipais 0,51 1,7 0,56 1,9 0,51 1,8 0.50 1.7

Imposto sobre Servigos (ISS) 0,51 1,7 0,56 1,9 0,51 1,8 0,50 1,7

D. Tributos sobre a Propriedade 0,95 3,2 0,87 3,0 0,95 3.3 1,03 3,5

D.1 Fedorafs 0,02 0,1 0,03 0,1 0,03 0,1 0,02 0,1

Imposto Territorial Rural (ITR) 0,02 0,1 0,03 0,1 0,03 0,1 0,02 0,1

D.2. Estaduais 0,41 1,4 0,43 1,5 0,47 1,6 0,53 1,8

Imposto sobro Propriedade do Veic. Automotores (IPVA) 0,38 1,3 0,40 1,4 0,44 1,5 0,49 1,7

Imp. sobre Transm. bons 'Causa Mortis' o Doag5o (ITCD) 0,03 0,1 0,03 0,1 0,03 0,1 0,04 0,1

0.3. Municipais 0,53 1,8 0,42 1,5 0,45 1,6 0,48 1,6

Imposto sobro a Propriedade Territorial Urbana (IPTU) 0,43 1,4 0,33 1,1 0,36 1,2 0,39 1,3

Imposto sobre a Transmiss5o de Bons Inter Vivos (ITBI) 0.10 0.3 0,09 0,3 0,09 0,3 0.09 0,3

E. Tributos sobre a Folha de Pagamentos' 0.68 2.3 0.63 2.2 0,62 2,2 0.54 1,8

Contrib. para Soldrio-Educag5o 0,37 1,2 0,35 1,2 0,32 1,1 0,27 0.9

Contrib. para Sislema S- 0,31 1,0 0,27 0,9 0,30 1,1 0.27 0,9

F. Outras Bases Tributdrias 3,04 10,2 3,42 11,8 4,08 14,1 4,44 14,9

Contrib. para Fundo Gor.Tompo do Sorvigo(FGTS) 1,51 5,1 1,50 5,2 1.49 5,1 1,86 6,2

Contrib. Provis. sobre Movim. Financeira (CPLIF) 0.80 2,7 0,90 3.0

Demais' 1,53 5,1 1,92 6,6 1.80 6,2 1.68 5.6

Mem6ria do crilculo: PI8 (R$ milh6es) 646 192 778 820 866 827 901 649

Fonte: Secretaria da Receita Federal. ElaboraGao do autor.

Notas: 'Tribulos que incidem sobre a folha de pagamenlos a quo n5o linanciam a seguridade social.

'Inclui SENAR. SESI, SENAI, SENAC, SESC, INCRA, SDR. SEST, SENAT, SEBRAE a ensino prof. marilimo.

' Inclui laxas, conlrib, econ6micas, Contrib. do melhoria a outras contrib.sociais Como a Contrib. p/ custeio de pensSo de militares.

Obs.: 'Tributos sobre renda, lucro a sobre folha do pagamenlos sao arrecadados pelo governo federal.

'Classificag5o do aulor seguindo classificagiio da OCDE (Revenue Statistics -1998).

146

As principals criticas ao sistema tributario national Sao o seu alto REFLEXAO SOME -MBUTAg:AO E

Gusto, tanto direto (do fisco) quanto indireto (dos contribuintes); REFORMATMBuraRIA

seu elevado grau de complexidade — que tem relaoo direta tom NOBRASIL

o alto Gusto; seus espacos, que permitem o planejamento tributario e a sonegarao, desfazendo, pelo menos parcialmente, a sua progressividade formal. Alem disso, o sistema atrapalha a eficiencia economica, principalmente por ter um elevado numero de aliquotas de IPI e de ICMS a pela existencia de tributos cumulativos mencio-nados anteriormente. Analisemos mais detalhadamente as caracte-risticas do sistema brasileiro atual vis-a-vis um sistema tributario ideal.

Respeito a Capacidade Contubutiva dos Cidadaos

Formalmente, o sistema tributario brasileiro busca a egUidade hori-zontal (os que estao na mesma situa0o pagam o mesmo) e vertical (os que estao em situa0o diferente pagam diferentemente). Deter-mina a Constitui0o Federal que o imposto de renda seja informado pelo criterio da progressividade. A legislagao tributaria atual isenta o rendimento retido na fonte da pessoa fisica Para ganhos ate R$ 900,00/ mes, estabelece aliquota de 15% Para ganhos entre R$ 900,00 e R$ 1 800,00/mes e aliquota de 27,5% Para ganhos que excederem R$ 1800,00/mes. Os rendimentos nao sujeitos a imposto retido na fonte sao tributados com as mesmas aliquotas, mas em bases anuais. Os impostos sobre consumo sao orientados pelo criterio da seletividade, o que e, em parte, responsavel por mais de 200 aliquotas de IPI e mais de 5 aliquotas de ICMS em cada estado.9

No imposto de renda das empresas tambem se procura progressividade ao estabelecer-se um pagamento de aliquota ge-ral de 15% sobre o lucro liquido a adicional de 10% sobre o lucro mensal que exceder R$ 20 mil/mes. O problema a que a grande quantidade de hipoteses de excecao a de isenr,oes fiscais abre esparos Para a pratica de planejamento tributario, isto e, formas legais de se pagar menos imposto. Alem disso, a sonegarao e

9 Um interessante trabalho de Rodrigues (1998) mostra a regressividade do

imposto sobre consumo no Brasil a que a carga tributAria total sobre o rendi-mento assalariado (tributos sobre a renda a sobre consumo) tem baixo nivel de progressividade, principalmente na hip6tese de coeticiente de transmissao dos tributos diretos incidentes sobre o empregador igual a 100916.

147

PLANEIAMENTOE extremamente elevada, como mostram os resultados preliminares PO

20

—DSPU

E 199 de um estudo realizado ela Secretaria da Receita Federal que in- Ns20—DEZDE 1999 p dica que 41,80/b da renda tributavel brasileira circula no pals sera pagar imposto de renda.10 O resultado a que os contribuintes que pagam todas as suas obriga46es acabam prejudicados por uma car-ga tributaria bem mais elevada, tornando injusta a tributaoo no Brasil. Assim, qualquer proposta de reforma tributaria que busque maior respeito a capacidade dos contribuintes de pagar tributos deve necessariamente diminuir espagos Para planejamento tributa-rio e dificultar a sonegaoo.

Regras Para a Fixaoo dos impostos, Evitando se Arbitrariedades

Este a um ponto bem contemplado no ordenamento jundico brasi-leiro. Ha uma serie de regras que se devem seguir Para a criaoo de tributos, a maior parte definida na propria Constitui0o Federal. Esta determina, por exemplo, a obediencia ao principio da anterioridade de exercicio (alinea b, inciso III do art. 150) Para instituigao ou au-mento de impostos. Por sua vez, as contribui46es sociais obedecem ao prazo de 90 Bias entre a publica~ao e a efetiva cobran~a (§ 69 do art. 195 da Constitui0o). Mesmo com essa prote0o aos contribuin-tes, existem criticas pertinentes contra a pratica, fregiaente no pais, de estabelecimento de tributos no dia 30 de dezembro e cobranca em 14 de janeiro do ano seguinte. Contra isso, ha propostas de fixar-se um numero minimo de Bias entre a criaoo (ou aumento de aliquotas) e a efetiva cobran~a, a exemplo das contribuic6es sociais.

Faciiidade para os Contribuintes

E outra maxima de Adam Smith apenas parcialmente amparada no sistema tributario nacional. Por um lado, o imposto de renda retido na fonte, por exemplo, e cobrado quando do recebimento efetivo dos rendimentos. Outro exemplo e a possibilidade aberta, nos ulti-

/0

Realizou-se o estudo comparando-se a arrecada! pao de CPmf e a renda tributcIvel,• foi divulgado nos principais jornais do pals em dezembro de 1998. Em maio de 1999, na comissao parlamentar de inqu,6rito (CPI) que investiga irregularidades no sistema financeiro, o secretfrio da Receita federal menclonou tals numeros.

148

mos tres anos, pela Secretaria da Receita Federal, da entrega de REFLEXAO SOME TRIBLrrACAO E

declara46es de imposto pela Internet. Por outro lado, a complexi- aurA ATRI BUTA dade do sistema e a elevada carga tributaria tornam dificil o cum- NOBRASIL primento de todas as obriga~oes tributarias.

Baixo Custo do Sistema Amecadador

A complexidade do sistema tributario nacional, no qual as tres esfe-ras de governo gozam de competencia impositiva, a grande quan-tidade de especies tributarias distintas a as numerosas aliquotas tornam o sistema caro tanto para o governo quanto para o contri-buinte. Administrar todas as obriga~oes tributarias, incluindo as aces-s6rias como a manutengAo de livros fiscais, exige a contratagao de profissionais dedicados exclusivamente a tal tarefa, como contado-res e advogados tributaristas. Assim, a simplificaoo deve ser uma meta a ser perseguida por qualquer proposta de reforma tributaria a fim de tornar o sistema mais barato.

Eficiencia Econ6mica

Dois fatores principais vao de encontro a eficiencia econ6mica do sistema brasileiro. O primeiro e a infinidade de aliquotas de impos-tos sobre produtos industrializados (IPI) e de circula~ao de merca-dorias e servi~-os (ICMS), estas 61timas em menor quantidade que as primeiras, mas ainda assim numerosas, que distorcem o emprego eficiente de recursos ao incentivar o investimento em setores ou produtos beneficiados com aliquotas menores. Tal problema se ins-talou, em grande parte, devido a press6es de grupos por trata-mento tributario diferenciado, com pouca 16gica economica a nortear as decis6es. O Segundo fator Sao as contribui4oes sociais de inci-dencia cumulativa, a CORNS e o PIS-PASEP. O problema de tais con-tribui46es a que tornam o produto brasileiro menos competitivo do que o produto estrangeiro, que s6 as papa uma vez. Alem disso e por isso, tais contribui~oes estimulam a integraoo vertical das em-presas, causando mais distorcao alocativa. Mudan~as nesses dois campos Sao fundamentais.

149

PLANEIAMEWO E 6 Propostas de Reforma POLMCAS PCIBLICAS

N4 20-DEZDE 1999 Diante das imperfei~_6es do sistema tributario brasileiro, varias pro-postas para reforms-lo estao em discussao na sociedade brasileira. As tres que mais se destacaram serao aqui analisadas, a saber: substitutivo do relator a Proposta de Emenda Constitutional n4 175A/ 95, encaminhada pelo Poder Executivo ao Congresso National; Pro-posta de Emenda Constitucional n4 46/95, de autoria do deputado Luis Roberto Ponte a outros; e Proposta de Reforma Tributaria do Ministerio da Fazenda. II Cada uma dessas propostas mereceria uma minuciosa analise, o que foge ao escopo dente trabalho, em face do limite de espaco que se imp6e a um artigo. O que se vai procurar fazer aqui e destacar os pontos que julgamos mais relevantes.

6.1 Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n° 175-A/9512

Os objetivos mencionados dessa proposta sao os seguintes:

(a) simplificar o sistema tributario national;

(b) aumentar o seu grau de egCjidade;

(c) dificultar a sonegacao; e

(d) tornar a economic brasileira mais eficiente.

Nota-se claramente que os objetivos do sistema sao amplamente coincidentes com as maximastributarias de Adam Smith, comenta-das neste trabalho. A questao a investigar se, de fato, as propostas atendem a esses objetivos. As principais sao:

(a) reformulaoo do ICMS, cuja arrecadaOo passaria a ser comparti-lhada entre a Uniao, os estados e o Distrito Federal;

11 NdFe-se que ha versoes diferentes dessas propostas de reforms quase 'on-line',

tornando qualquer trabalho que analise suns mind as rapidamente superado.

12 Comenta-se aqui a reda5: o final do pr%ro aprovado pela Comississdo Espe-dal de Reforma Tributaria, de fevereiro de 2000.

150

(b)criaoo de imposto sobre circulaoo de combustiveis automotivos; REFLEXAo SOME TRIBUTAcAO E REFORMA TmBLrrARIA

(c) transferencia do imposto, sobre propriedade rural para os esta- NO BRASIL dos e o Distrito Federal;

(d)transformaoo do imposto sobre servi~os municipal em um impos-to sobre varejo e servi~.os prestados a nao-contribuintes do ICMS e dos impostos sobre combustiveis; e

(e) retirada da cumulatividade das contribuic6es sociais incidentes sobre o faturamento da pessoa juri'dica.

6.2 Proposta de Emenda Constitucional n4 175 e o Sistema Tributario Ideal

2espeito a Capacidade Contributiva

Embora este seja um objetivo explicito da PEC n2 75/95, suns pro-postas nao mudam substantivamente o quadro atual. Ao impor res-tri46es a competi~ao tributaria entre os estados a entre os municipi-os, talvez esteja tambem impedindo que os contribuintes com maior possibilidade de contribuir possam barganhar favorecimento tribu-tArio, algo que os contribuintes mais pobres tem dificuldades de fazer. Outra medida que pode favorecer a progressividade do sis-tema tributario e a redurao de incentivos fiscais, tendo em vista que esta diminui a possibilidade de abrigos que permitam a elisao fiscal. Como sao os contribuintes com maior capacidade de paga-mento que tem maior acesso a contadores e advogados que lhes mostram as brechas no sistema de forma a permitir menor paga-mento efetivo de tributos, a diminuirao dos espa4os pode favore-cer a egOidade. Embora importantes, essas medidas sao timidas em rela~do ao objetivo de assegurar maior progressividade tributa-ria, nao havendo, por exemplo, qualquer modificaoo na tributaoo da renda e da propriedade.

2egras e Transparencia Tributiria

De um lado, ao constitucionalizarem-se muitos detalhes, possibili-ta-se maior permanencia as regras. Todavia, pode-se estar criando rigidez excessive ao se incluir, na Constitui~ao, detalhes que pode-

151

PLANEIAMEWO E riam estar em legislarrao infraconstitucional, como, por exemplo, POLfnCAS PUBLICAS N2 20-DEZ DE 1999 setores ou produtos que nao sofrerao incidencia tributaria. Corre-se

o risco de cometer o mesmo erro do atual texto constitucional e ainda agrava-lo.

f ciencia Economica

Ao aperfeirroar-se a tributaoo sobre o valor adicionado a ao redu-zir-se o numero de aliquotas possiveis (ainda que se as mantenha em numero consideravel), diminui-se o efeito distorcivo do sistema tributario brasileiro. Isso tambem possibilita a retirada de cumulatividade das contribuirroes sociais incidentes sobre o faturamento de pessoas juridicas.

Simplicidade e Baixo Custo do Sistema Tributario

Por detalhar excessivamente o sistema tributario, por aumentar o numero de impostos (de treze, no atual sistema, para quinze) a por exigir um complexo mecanismo de compensarao entre o ICMS fe-deral e o ICMS estadual a implicar a acumulardo de creditos, essa proposta pole tornar ainda mais complexo o sistema tributario.

Harmonizago do fedemlismo Fiscal

Atterar a atual divisao de competencias impositivas e de reparti-rroes de receitas a certamente uma das maiores dificuldades de todas as propostas de reforma. A PEC n4 175/A modifica essa divi-sao ao alterar o atual sistema de tributaoo do valor adicionado, introduzindo-se o ICMS compartilhado entre Uniao, estados a Dis-trito Federal. Os municipios perdem o atual imposto sobre serviros, mas ganham o imposto sobre vendas a varejo e prestarrao de al-guns servirros (aparentemente com abrangencia menor que o atual ISS). O problema a que, Para quebrar resistencias de estados e municipios, termina-se por admitir alguns mecanismos que possi-bilitam a manutenrrao da competi0o tributaria exacerbada entre os estados. Era o caso da permissao de os estados aumentarem ou reduzirem em ate 20% as aliquotas de sua parcela do ICMS compar-tilhado (que seria fixada por resoluoo do Senado Federal) presente na versao do substitutivo do relator da proposta divulgada em ou-tubro de 1999. Felizmente, a versao clue comentamos, de fevereiro

152

de 2000, exclui a possibilidade de diminui0o da aliquota, perma- REFLEXAO SOBRE TRIBLmC

necendo a enas a ossibilidade de seu aumento em 20%. REFORMAT RE

p p REFORMATRIBLrrARIA NO BRASIL

Essa proposta concentrou-se principalmente na reformulaoo da tri-butaoo do consumo, particularmente do ICMS a das contribui4bes sociais cumulativas. NAo se propoem altera~-6es significativas sobre a tributaoo da renda a da propriedade.

6.3 Proposta de Reforma Tributaria do Ministerio da Fazenda

Em novembro de 1999, o Ministerio da Fazenda divulgou um pro-jeto de emenda A Constituioo com a sua proposta de reforma tri-butAria, cujos principais pontos SAO os seguintes:13

(a) criaoo do imposto da FederacAo, incidente sobre o valor adicio-nado pela circulaoo de bens, mercadorias a prestaoo de servicos. Este seria compartilhado entre Uniao, estados a Distrito Federal, competindo exclusivamente A Uniao a sua legislaoo; aos estados e Distrito Federal competiria a arrecadaoo e a fiscalizagAo;

(b) criaoo de um imposto seletivo ('excise tax') incidente sobre operac6es com alguns bens (derivados de petr6leo, fumo, bebi-das, veiculos automotores, etc.) a servigos de comunicacAo;

(c)criaoo de um imposto sobre movimentaoo a transmissAo finan-ceira, que substituiria a CPMF, tornando essa base tributaria perma-nente; e

(d)eliminaoo da incidencia cumulativa da contribui0o social inci-dente sobre o faturamento; esta passaria a incidir sobre o valor adi-cionado.

/3

A primeira manifesta5n o sistematlzada do Minlstdrio da Fazenda acerca da reforma tributAria foi a apresenta57ao do seu secretfrio-executivo na CAmara dos Deputadosj em setembro de 1997 O projeto de 1999 modifrca a ldcsla inicial em virios pontos.

153

PLANEIAMENTOE 6.4 Proposta do Ministerio da Fazenda e as POLMCAS PUBLICAS _ NQ 20-DEZDE 1999 MAximas de Tributa~ao

Respeito a Capacidade Contributiva

Ao eliminar isen~6es a simplificar o sistema, diminui-se a possibili-dade de planejamento tributario, que frequentemente favorece os de maior capacidade contributiva, que sao os que podem pagar a proflssionais especializados em descobrir espacos na legislaoo.

Regras e Transparencia Tributaria

Vale o mesmo argumento empregado na PEC n° 175, s6 que de maneira ainda mais radical. Eliminar isen~6es e reduzir incentivos represents um avanco significativo, visto que permite maior trans-parencia ao use dos recursos publicos e mostra A sociedade quem realmente contribui para financier o Estado.

EFiciencia Economlca

Novamente essa proposta vai na mesma dire0o da PEC n4 175, s6 que de forma mais profunda. Ao eliminar o IPI, com sua multiplicidade de aliquotas (mais de trezentas) a reformular o ICMS, reduzindo dras-ticamente o numero de aliquotas, essa proposta representa um avan~o consideravel em termos de eficiencia econ6mica, porque a interfe-rencia na alocaoo de recursos do mercado desaparece. Note-se que o aprofundamento em rela~ao A PEC nQ 175 dA-se porque, naquela proposta, o numero de aliquotas admitidas seria maior. Alem disso, a elimina~ao da cumulatividade na tributaoo do faturamento e um ponto importante para a competitividade dos produtos brasileiros Avis-A-vis' os estrangeiros. Um ponto negativo e a manutenrao de um tributo sobre movimentaoo financeira que pode constituir-se em um obstAculo adicional A queda das taxas de juros.

Harmonizago do federalismo fiscal

Este a certamente um dos pontos criticos da proposta. De um lado, reduz drasticamente a guerra fiscal ao estabelecer que a competencia para legislar sobre o novo ICMS (imposto da Federaoo) e exclusiva da Uniao, mas, de outro lado, cria grandes resistencias a sua

154

implementaoo, visto que muitos governadores, que exercem gran- REFLExAO SOME

de influe ug REFORncia sobre as bancadas estaduais no Con resso Nacional, nao REFOR-FRIBUT CAo E

MA TRIBUTHRIA

querem perder competencia de legislar sobre esse tributo, que Ihes NO BRASIL facility a atra4ao de investimentos De forma geral, essa proposta e bem mais ambiciosa que a PEC n4 175/95, ao propor mudan~:as mais profundas no sistema tributario nacional. O problema a que, como comentamos neste texto, qualquer politics publics procura atingir o melhor, mas esta sujeita a restri~des adicionais que um problema tra-dicional de maximizaoo enfrenta. Assim, a busca de harmonizar o sistema tributario nacional (minimizando a guerra fiscal) a enfatizar os objetivos de eficiencia econ6mica do sistema esbarra em dificuldades como a resistencia dos estados a municipios em perder competencia para cobrar o ICMS e o ISS, respectivamente. Alem disco, hA os obsta-culos da sociedade A ad000 de aliquotas uniformes a dos grupos beneficiados com isen46es, que tudo farao para manter o `status quo'.

Um ponto importante a que, a despeito de propor uma mudanca profunda, a proposta do Ministerio da Fazenda assenta-se em bases tradicionais (renda, consumo e propriedade). Guarda papel apenas residual para impostos sobre movimentaoo financeira, ao contrario de outras propostas em discussao na sociedade brasileira como a PEC n4 46, que se analisara em seguida. Embora haja simplicidade e baixo Gusto em impostos sobre transagao financeira, estes nao aten-dem A caracteristica desejavel de um tributo que e a clareza sobre quem paga e quanto se paga.

Um ponto critico e que, por alterar profundamente o sistema tribu-tArio nacional, essa proposta envolve riscos maiores. Em um mo-mento de consolida4ao de um piano de estabiliza~do monetaria, em que o aspecto fiscal a crucial, nao se pode abrir mao de receitas publicas. Alem disco, como a amplamente conhecido, as deman-das socials por gastos publicos sao imensas. Como essa proposta (--de autoria do principal responsavel pela manuten~-ao da estabilida-de fiscal (Ministerio da Fazenda), a de se esperar que esses riscos estejam bem calculados.

Assim Como a PEC n4 175, a proposta do Ministerio da Fazenda se concentra na tributaoo do consumo, sera modificac6es significati-vas na tributagao da renda e da propriedade.

155

PLANEIAMEWO E ~L"mCAS PIJBLICAS

6.5 Proposta C'ie EmenCia Constitutional n-o 46/95 N°20-DEZDE 1999

Os objetivos dessa proposta sao simplificar radicalmente e moder-nizar o sistema tributario nacional. Para tanto, as principais altera-r,oes sao:

(I)Criaoo dos impostos sobre:

• movimentacao financeira ou transmissao de valores e de creditos e direitos de natureza financeira corn aliquota maxima de 0,5%;

• produoo, circulaoo, distribui0o ou consumo de bebidas, veicu-los, energia, tabaco, petr6leo a combustiveis, inclusive derivados; e sobre servicos de telecomunica~-oes ou outros definidos em lei complementar (podendo ser seletivo);

• comercio exterior;

• renda, com papel residual;

• propriedade imobiliaria, com possivel progressividade.

(2)Todos os impostos passam a ser instituidos pela Uniao.

(3) Desaparecem as contribui~oes sobre folha de pagamentos, lucro e faturamento. A fonte de financiamento da seguridade social passa a ser as contribui~oes do segurado e a receita dos concursos de progn6sticos.

(4) A carga tributaria maxima Pica limitada a 25% do P1B.

Essa a certamente a proposta de reforma mais drastica, principal-mente nos seguintes pontos: (i)atribui papel apenas residual ao im-posto de renda que, apesar de ser tema de discussao internacional (ver, por exemplo, Auerbach, 1997, sobre esse debate nos Estados Unidos), nao foi adotado, pelo que consta, em nenhum dos princi-pais paises do mundo; (ii) concentra a tributa~ao sobre o consumo em meia duzia de produtos, provavelmente de baixa elasticidade de demanda. Nesse sentido, parece inspirar-se no famoso imposto de Ramsey [Atkinson e Stiglitz, 1980]; (iii) institucionaliza o imposto sobre movimentaoo financeira, que nao encontra correspondencia

156

em outros paises e e fortemente criticado por sua incid6ncia cumula- REFLExAO SOME TRJBu

tiva (o que talvez nao sea rave, ois limita a aliquota a 0,5%) a REFORMATW ~l ) u¢ p q REFORMATR1BlrTARlA

pole estimular a desintermediaoo bancaria (o que tambem e pouco NO BRASIL

provavel, porque a aliquota a baixa); (iv)limita a carga tributaria a um patamar maximo, o que pode representar uma rigidez exagerada do governo; a (v) dificilmente arrecadaria o que promete (25% do PIB) como 6 no caso do imposto sobre movimentagao financeira (es-timado em 5% do PIB), mas com arrecadaoo da CPMF, que a seme-Ihante, de apenas I% do PIB para uma aliquota apenas um pouco menos da metade da presente na proposta (0,2%).

7 Condusdo

Este texto discutiu alguns aspectos da tributaoo a analisou o atual sistema tributario brasileiro a tres propostas de reforma tributaria para o Brasil. Assumiu a perspective te6rica de que o sistema tribu-tario possivel a diferente de um sistema tributario ideal em razao das restric6es politicas, econ6micas a de informaoo a que o go-verno se submete ao implementar qualquer politica. Por exemplo, a primeira a mais seria restri4ao a que a carga tributaria global nao pode diminuir em razao das dificuldades fiscais do pals. Outra grande dificuldade sao as disputas das diferentes unidades da Federacao por competencia impositiva e por recursos.

A proposta inicial do governo (PEC nQ 175) era muito timida em relaoo a proposta posteriormente apresentada pelo Ministerio da Fazenda em 1997, e suas novas vers6es em 1998 e 1999. A PEC nQ 46 e muito ousada e, talvez, a mais efetiva, por aumentar a eficien-cia econ6mica do sistema tributario brasileiro, mas tem poucas chances politicas de aprovaoo. Este a outro exemplo que serve para ilustrar que a perspectiva te6rica assumida neste trabalho — a de que a reforma tributaria constitui um problema de `second best' — e a mais correta para a compreensao do processo.

Apesar das restric6es a uma reforma tributaria que atenda perfeita-mente as caracteristicas ideals, segundo as regras de boa tributa-~do, tornou-se consensual a necessidade de alterar o atual sistema tributario brasileiro. Embora nao se atinja o melhor, e possivel avan-4ar em varios pontos.

157

PLANEIAMENTOE Referencias Bibliogrdficas POLMCAS PUBLICAS NQ 20-DEZDE 1999

ATKINSON A, B. e STIGLITZ, J. E. Lectures on Public Economics. McGraw-Hill Boolc. 1980.

AUERBACH, A. J., e SLEMROD, J. The economic effects of the tax reform act of 1986. Journal of Economic Literature. v. XXXV, jun. 1997.

AUERBACH, A. J. Excess burden and optimal taxation. In: Handbook ofPublicEconomics. North Holland. 1985.

BRASIL. Constitui~ao Federal de 1988.

CAmara dos Deputados-Comissao Especial. Proposta de Emenda a Constituipao nQ 175-A, 1995.

CAmara dos Deputados. Proposta de Emenda a Consti-tui!~ao nQ 46, 1995.

BROWN, C., e SANDFORD, C. Tax reform and incentives: a case study from the United Kingdom in: Key Issues in Tax Reform, organizado por C. Sandford. Fiscal publications. 1993.

CHAMLEY, C. Taxation of Capital. In: New Palgrave Dictionary of Economics

CNOSSEN, S. Issues in adopting and designing a value added tax. In: 1(eyIssues in Tax Reform, organ izado por C. Sandford. Fis-cal publications. 1993.

HAUSMAN, J. A. Taxes and labor supply. In: Handbook of Public Economics. North Holland. 1985.

HUBBARD, G. How different are income and consumption taxes? American Economic Review. v. 87, n. 2. Maio de 1997.

LIMA, E.C.P. Reforma Tributiria no Brasil. entre o ideal e o possivel. Texto para Discussao do IDEA. Ago. 1999.

158

LONGO, C. A. A tributacao da renda no sistema federativo. In: REFLEXAO SOBRE TRIBuTAc

Reforma Fiscal— coletanea de estudos te REFOR

cnicos, or anizada A E

EFORMA TRIBUI'ARIA

por A. Oswaldo Matos Filho. 1993 NO BRASIL

BRASIL. Ministerio da Fazenda. Reforma Tributaria ouReforma Ais-caR Apresenta~ao na comissao especial da Camara dos Depu-tados que analisa a reforma tributaria pelo secretario-executi-vo do Ministerio da Fazenda.

REZENDE, F. A Modern Tributago do Consumo. Brasilia: IDEA, jun. 1993. (Texto Para discussao, n. 303).

Propostas de Reforma Tribut4ria do Sistema Tributario

Nacional. Brasilia: IDEA, maio de 1996. (Texto Para Discussao, n. 420).

ROD RIGUES, J. Carga TributAria sobre osSalarios. Texto Para Discus-sao da Secretaria da Receita Federal. 1998.

SANDFORD, C. KeyI55uesin Tax Reform. Fiscal publications. 1993.

SIMONSEN, M. H. ReformaTributaria. EPCE—Ensai6sEcon6micos. Mar. 1992.

SMITH, A. A Riqueza das Na! poes. Edic6es Ediouro. 1986

STIGLITZ, J. EconomicsofPublicSector. 1988.

VARSANO, R. A evolucdo do sistema tributario brasileiro. Pesquisa e Planejamento Econ6mico, v. 27, n2 1, abr. 1997.

VARSANO, R. et alii. Uma Anilise da Carga Tributaria do Brasil. Agosto de 1998. (Texto Para Discussao, n. 583).

LEIBFRITZ, W THORNTON J. a BIBBEE. A. Taxation and Economic Performance. OCDE Economics Department Working Papers n2 176. 1997.

MYLES, G. D. Public Economics Cambridge University Press. 1995.

159

PLANEIAMENTO E KAY, J. A. e KING M. A. The British Tax System. Oxford: Oxford POLfnCAS PUBLICAS NQ 20 - DEZ DE 1999 University Press, 1990.

SHOME, P. Taxation in Latin America— Structural Trends and Impact ofAdministration. International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department. Working Paper WP/99/19. 1999.

160

Normas para os Colaboradores de REFLEXAO SOBRE `' TRIBUfAcAO E

Planejamento e Polfticas Publicas REFORMATRIBUrARIA NO BRASIL

1. Os artigos e resenhas enviados para sele0o devem ser ineditos.

2. Para fins de sele0o, o(s) autor(es) deverd (ao) enviar tres c6pias do trabalho.

3. As f6rmulas matematicas devem ser inseridas no pr6prio texto, corn clareza, nao podendo dar margem a dupla interpretarao. Se as dedu46es de f6rmulas tiverem sido abreviadas, o autor devera apresentar a derivacao completa em folha separada (que nao sera publicada).

4. No caso dos artigos selecionados para publicaoo, os seus autores deverao enviar em meio magnetico o artigo editado em um dos seguintes sofwares: "Word for Windows" versao 7.0 ou anterior, "PageMaker 6.5" ou anterior, ou ainda "Wordperfect" versao 5.1 ou anterior.

5. As planilhas que figurarem no texto devem ser editadas em PageMaker (Adobe table 3.0); graficos de dados, editados em: "Lotus 1-2-3" versao 2.2, ou "Microsoft Excel" versao 7.0, ou anterior; no caso de graficos, pode-se fazer a edi0o, tambem, em "Corel-Chart". Mapas a gravuras deverao vir em arquivo separado com extensao CDR, BMP, TIF, para possibilitar leitura mag-netica e separaoo de cores em graficas.

6. Cada artigo devera ser acompanhado por um resumo de cerca de cem palavras que permita visa"o global a antecipada do assunto tratado.

7. As indicac6es bibliograficas no texto ou em notas de rodape devem obe-decer, por exemplo, a forma [Barat (1978)], acrescentando-se referencia ao numero da pagina citada, se for o caso: [Barat (1978, p. 15)]. A referencia completa devera ser apresentada no fim do artigo, em ordem alfabetica, contendo: no caso de livros — autor(es), titulo completo do livro, nome e numero da serie ou colegao (se houver), edigao, local, editora a ano de publi-ca4ao; e, no caso de artigos de peri6dicos — autor(es), titulo completo do artigo, titulo completo do peri6dico, local, numero a volume, numero de paginas, mes a ano da publicagao.

8. Cada autor receberA, sem qualquer Gnus, dez exemplares do numero da revista em que saiu publicado o seu trabalho. Os autores de resenhas que nao perten~.am aos quadros do IPEA receberao uma remunera4ao simb6lica, bem como um exemplar da revista.

161

PLANE AMENTO E POL TICAS P[IBLICAS - Repositório do ...

Documents

Transcript of PLANE AMENTO E POL TICAS P[IBLICAS - Repositório do ...