Introducción al Estudio de la Seguridad en la Española
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1 INTRODUCCION AL ESTUDIO DE LA SEGURIDAD EN LA ESPAÑOLA INSTITUTO UNIVERSITARIO Memoria de Investigación “GUTIERREZ MELLADO” Agustín Ferrer Gutiérrez U.N.E.D. Septiembre 2008
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INTRODUCCION AL ESTUDIO DE
LA SEGURIDAD EN LA ESPAÑOLA
INSTITUTO UNIVERSITARIO Memoria de Investigación “GUTIERREZ MELLADO” Agustín Ferrer Gutiérrez U.N.E.D. Septiembre 2008
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CONTENIDOS
INTRODUCCION
CAPITULO 1º - LA SEGURIDAD EN EL CARIBE -
1.1 EL CARIBE COMO ESPACIO GEOGRÁFICO Y SOCIAL
1.2 EL CONCEPTO DE SEGURIDAD EN EL CARIBE
1.3 LOS EE.UU. Y EL CARIBE
1.4 AMENAZAS TRADICIONALES
1.4.1 Las disputas territoriales
1.4.2 Geopolítica
1.5 AMENAZAS NO TRADICIONALES
1.5.1 Las drogas: Geonarcótica.
1.5.2 Crimen
1.5.3 Terrorismo
1.5.4 SIDA
1.5.5 Migraciones
1.5.6 Amenazas Medioambientales
1.6 COOPERACION EN MATERIA DE SEGURIDAD
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CAPITULO 2º - UNA ISLA PARA DOS -. 2.1 EL PASADO
2.1.1. Historia de la división
2.1.2 Dos colonizaciones, dos sociedades
2.1.3 La República de Haití
2.1.4 El Estado Independiente del Haití Español
2.1.5 La isla unida bajo bandera haitiana
2.1.6 La República Dominicana. Dos Estados en una isla.
2.2 LA ACTUALIDAD
2.2.1 El Prejuicio Antihaitiano
2.2.2 La inmigración haitiana en la República Dominicana
2.2.3. La amenaza a la seguridad societal dominicana
CAPITULO 3º - HAITÍ, UN ESTADO DEBIL -. 3.1 LOS ESTADOS DEBILES COMO AMENAZA A LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
3.1.1. Una nueva amenaza
3.1.2 ¿Qué es un Estado débil?
3.1.3 ¿Por qué amenazan la seguridad internacional?
3.2 HAITI, UN CASO CRONICO DE DEBILIDAD ESTATAL 3.2.1 Un poco de historia
3.2.2 La debilidad estatal hoy
4
3.2.2.1 Situación demográfica y socioeconómica
3.2.2.2 La capacidad institucional y la voluntad política
Policía Nacional de Haití
Justicia
La reinstauración del ejército
La voluntad y los actores
3.2.3 Las intervenciones extranjeras en Haití
3.2.4 Los riesgos para la seguridad que provienen de un Estado débil como Haití
CONCLUSION
BIBLIOGRAFIA
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INTRODUCCION
Si por seguridad entendemos la situación o la condición de un grupo humano en la que
nada pone en peligro el modo de vida ni los valores defendidos por ese grupo, este
estado de cosas será la principal meta de dicha organización humana. La organización
humana por excelencia en las Relaciones Internacionales es el Estado. Una estructura de
poder soberana que ordena y defiende la vida de una población que habita un territorio
definido por fronteras. Para poder estudiar este proceso de defensa de un modo de vida y
de una organización concreta necesitamos definir quién o qué amenaza o desearía
cambiar dicha situación tanto desde dentro como desde fuera de sus fronteras. Pero
también debemos analizar la oportunidades que aparecen en el horizonte para que el
Estado alcance su fin primero En segundo lugar necesitamos saber cómo, y con qué
medios cuenta esa organización para hacer frente a esos peligros que acechan su forma de
ser y de vivir, sus fortalezas y sus debilidades.
La unidad que hemos elegido para analizar no es un Estado individual, sino dos que
están íntimamente unidos. Se trata de los dos únicos Estado en el mundo que comparten y
están comprendidos totalmente en una sola isla, unidad geográfica e histórica definida. Se
trata de la Isla Española ocupada políticamente por dos Estados muy diferentes en
muchos aspectos: Haití y la República Dominicana. La Providencia ha hecho que
llevemos viviendo en el más débil de los dos, Haití, más de siete años y ese hecho nos ha
ayudado a intentar aprehender esta “rareza” de la Historia.
Para poder comprender los problemas y los rasgos de la seguridad en la Isla, hemos
destacado tres hechos que son fundamentales y que definen todo ese complejo explicativo
de la seguridad en ella (Amenazas, Oportunidades, Fortalezas y Debilidades). En primer
lugar la posición geográfica de la isla en el Caribe con todo lo que ello implica en cuanto
a las amenazas a la seguridad. El segundo, el hecho de compartir la isla con la República
Dominicana, con la importancia que la enemistad que los separa tiene para la seguridad
de ambos. Y finalmente, la crónica debilidad del Estado haitiano.
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CAPITULO 1º
- LA SEGURIDAD EN EL CARIBE -
1.1 EL CARIBE COMO ESPACIO GEOGRÁFICO Y SOCIAL
En la mayoría de la literatura especializada aparece mencionada como zona geográfica:
“Latinoamérica y el Caribe”, o sea, América excepto los EE.UU. y Canadá. Dentro del
concepto “Latinoamérica” se consideran comprendidos todos los países del continente
americano al sur de río Grande, son pues todos aquellos Estados en los que se habla una
lengua de origen latino, sea el español, el portugués o el francés. Pero quedan una serie de
Estados que, situándose en la misma área geográfica que sus vecinos latinoamericanos,
no pueden ser considerados como tales pues en ellos no se habla una lengua latina, sino el
inglés o el holandés. Cuáles son estos Estado “raros” que conviven en la zona. En
Centroamérica encontramos Belice, antigua colonia británica. Surinam, antigua colonia
holandesa y Guyana, antigua colonia inglesa, se sitúan en la costa norte de Sudamérica. A
éstos se añaden los Estados- islas de las pequeñas Antillas: Trinidad y Tobago, Granada,
Barbados, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Dominica, Antigua y Barbuda y
San Kitts y Nevis (San Cristóbal y Nieves) todos ellos ex colonias británicas. En el grupo
de las grandes Antillas está Jamaica como única ex colonia británica. Francia conserva
como territorios de ultramar: Martinica y Guadalupe, cada una con sus islas adyacentes,
además de la Guyana francesa al norte de Sudamérica. El Reino Unido conserva las Islas
Vírgenes, Turks y Caicos, así como las Islas Caimán, Anguila y Montserrat. Los EEUU
poseen las Islas Vírgenes, compradas a Dinamarca, Puerto Rico más la Navasa,
disputada por Haití. Las Bahamas constituye otro Estado de la Commonwealth incluido
en el concepto Caribe aunque geográficamente está en el Atlántico. Todo este potpourri
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es lo que se incluye en el cajón “Caribe” cuando se le menciona junto a Latinoamérica.
Hay tres Estados que estarían comprendidos en ambas agrupaciones, Latinoamérica y
Caribe, estos son: Cuba, Haití y la República Dominicana. Los tres son claramente
Latinoamérica pues han sido colonias de países latinos y la lengua oficial, co-oficial en el
caso de Haití, es una lengua latina, el español o el francés. Pero también los tres están en
el Caribe pues ocupan las dos islas mayores de las grandes Antillas.
Para nuestro estudio consideraremos Caribe a la región insular de los Estados que se
encuentran enmarcando el mar de las Antillas. Concepto éste más limitado que el de Gran
Caribe (Caribbean Basin, en inglés) que incluye toda la cuenca del mar Caribe:
Centroamérica, costa norte de Sudamérica y la sub-región insular. El que fuera primer
ministro de Trinidad, Eric Williams, propuso en los setenta un concepto regional que
agrupaba el archipiélago antillano y el litoral continental donde había dominado la
economía y la sociedad de las plantaciones de caña, comprendiendo el Caribe insular
más Belice, Surinam, Guyana francesa y Guyana1. Esta definición adolecía del hecho de
no tomar en consideración los países del Caribe que no eran miembros de la
Commonwealth.
Una vez establecido que al hablar de la seguridad de la Isla Española2, debemos
considerarla en el contexto de su inmediata región geográfica, el Caribe insular,
pasaremos a destacar los rasgos comunes de este complejo conjunto de Estados y
territorios.
La característica más destacada de la región del Caribe insular es su posición como zona
de paso entre el Norte y el Sur de América, dato éste que determina la principal amenaza
a la seguridad de la zona: el narcotráfico. Igualmente es zona de paso entre Oeste y Este,
en el sentido de que constituye la zona inmediata de acceso o salida del canal de Panamá.
Esta posición respecto a los flujos América- Europa tuvo su importancia en el periodo
1 GARCIA-MUÑIZ, H. “The United States and the Caribbean at Fin de Siècle: a Time of Transitions” in TULCHIN, J.S. and ESPACH, R.H. Security in the Caribbean Basin:The Challenge of Regional Cooperation. Lynne Rienner, Boulder, CO , 2000 . p. 46 2 En la cartografía inglesa se habla de Hispaniola Island, en la francesa de Île d´Haïti. También llamada Quisqueya por dominicanos y haitianos, pues junto con Haití eran los nombres recibidos de sus primeros moradores, los indios taínos.
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colonial. Desde la llegada de España a estas tierras las demás potencias europeas
estuvieron luchando por hacerse con un puesto destacado en la geografía insular para
arrancar así a la potencia descubridora una parte del botín. Lo sorprendente es que dada
la debilidad de la metrópoli española en el siglo XVII sólo Jamaica, una de las grandes
Antillas, pasó a manos inglesas. Los demás puestos arrebatados a España fueron
pequeñas islas, que dado su escaso interés estratégico, no fueron defendidas con
resolución. Más adelante en la historia y a medida que los EE.UU. se consolidaban como
potencia cobró importancia en la política regional esta proximidad al gran vecino del
Norte que desde la doctrina Monroe la consideraría como una zona de seguridad
exclusiva, su patio trasero, backyard, vetando a las potencias europeas el acceso a la
colonización de la región. En este sentido los EE.UU. considerarían cualquier intento de
colonización, por parte de una potencia europea, como una amenaza a su seguridad
nacional. Esta definición de política exterior sería llevada al extremo con el corolario de
Roosevelt en 1904, que afirmaba el derecho de los EE.UU. a intervenir en Centroamérica
y el Caribe. Se cuentan cerca de 79 intervenciones en América Latina desde 18463 lo que
prueba la importancia estratégica que la política exterior estadounidense concede a la
zona.
Otro de los rasgos característicos de la región del Caribe insular es precisamente su
insularidad. La cadena de islas que va desde el Canal de Yucatán hasta la
desembocadura del Orinoco se compone de dos grandes conjuntos. En primer lugar, las
grandes Antillas, formadas por las islas de Cuba, Jamaica, La Española y Puerto Rico.
Desde ésta última hasta la costa norte de Sudamérica se suceden las pequeñas Antillas,
divididas en dos grupos: las Islas de Barlovento y las de Sotavento. Estas dos
agrupaciones representan distintos conjuntos de islas según sea la clasificación española o
inglesa4. Las Bahamas, o Lucayas, quedarían en realidad fuera del mar Caribe pero se las
incluye en este ámbito geopolítico, pues sus características son las de los Estados
insulares anglófonos.
3 Ver. ROSENFELDER, M. US interventions in Latin America. En: http://www.zompist.com/latam.html 4 Para la geografía inglesa el canal de Dominica separa el grupo de Barlovento (Winward), al Sur del paso, del grupo de Sotavento (Leeward), al Norte. Para la geografía española Barlovento son desde la Virgenes hasta Trinidad y Sotavento las de la costa norte de Venezuela.
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Entre los rasgos históricos definitorios de la zona están: el colonialismo, la explotación
de la caña de azúcar y la esclavitud, la mano de obra esclava como factor de producción.
Precisamente con este aspecto está relacionada la identidad propia de los países del
CARICOM, el hecho de que sus movimientos de independencia fueron liderados por los
descendientes de los esclavos y por los trabajadores importados. Este rasgo identitario es
el que ha permitido a la región vencer las tensiones divisorias y es considerado como un
recurso de seguridad fundamental5. En este sentido Haití, que con Cuba y la República
Dominicana entraría en las clasificaciones de Caribe y América Latina a la vez, se acerca
más a los miembros del CARICOM. De hecho, es miembro de la organización, teniendo
la República Dominicana estatuto de observador. Cuba no tiene relación con este bloque.
Parece pues más razonable la diferenciación que hace el antropólogo norteamericano
John Gillin6 que habla de la existencia de dos tipos de cultura en la región: la del Caribe
latinoamericano, que comprendería las sociedades cubana, dominicana y puertorriqueña;
y la cultura del Caribe africano, incluyendo Haití, el Caribe francés y el Caribe británico.
El Caribe latinoamericano implica el desarrollo de una sociedad criolla, mientras que en
el Caribe africano tiene más que ver con el complejo de la explotación de mano de obra
esclava africana en las plantaciones. Esta diferenciación tendrá gran importancia para
entender la particularidad de la división político-cultural de la Isla Española y la cuestión
de la seguridad identitaria en la República Dominicana. Los tres rasgos históricos
(colonialismo, esclavitud y explotación de la caña) están relacionados, pues la
explotación del azúcar por parte de los colonizadores, se llevo más de las tres cuartas
partes de los esclavos importados en América entre principios del siglo XVI y la
abolición de la esclavitud en distintos momentos de la segunda mitad del XIX. En estos
territorios se realizó una colonización de explotación y no de poblamiento como
realizaría España es sus dominios. La composición racial de la población de estos Estados
caribeños da muestra del tipo de herencia colonial que recibieron, la aplastante mayoría
de la población es de origen africano. 5 HUGHES, G.P. U.S.-Caribbean relations into the 21st century. A policy paper on the Americas. Vol. VI study 4, CSIS, Washinton, 1995. p. 20 6 GILLIN, J. “Is There a Modern Caribbean Culture?” in A. Vurtis Wilgus (ed.) , The Caribbean at Mid-Century. University of Florifa Press, Gainsville, 1950. p. 134 . citado por GARCIA-MUÑIZ, H. “The United States… op.cit.
10
Nos interesa pues definir la región en la que se enmarca la Isla Española pues al analizar
la cuestión de seguridad de la zona, de la que existe una considerable bibliografía al
respecto, obtendremos las pistas para el análisis principal que nos ocupa: la seguridad en
la Española. De todas maneras hay una gran heterogeneidad en el Caribe. Los autores
anglófonos tienden a considerar en sus análisis las antiguas colonias británicas y a relegar
a un segundo plano a los países del Caribe hispano y Haití. La diferencia de tamaño entre
Cuba y los países del Caribe oriental pone de manifiesto la distancia demográfica y de
territorio, añadida a la diversidad cultural y lingüística7.
Por lo tanto, y a pesar de la heterogeneidad que se da en el Caribe insular los rasgos que
nos interesan a la hora de estudiar la cuestión de la seguridad en la Isla Española tienen
que ver con su pertenencia a esta subregión americana. En primer lugar el hecho de que
Haití permanezca en un estado de debilidad crónica con diversos colapsos a lo largo de su
historia. Esta característica, como detallaremos en el capítulo 3º está relacionada
directamente con la cuestión de la colonización y la esclavitud, rasgos típicamente
caribeños, como hemos señalado más arriba. Estos elementos explican la debilidad del
Estado haitiano para estructurarse como tal, ejercer un control del territorio y detentar el
monopolio legítimo de la violencia en el mismo. También le ha impedido dotarse de los
recursos financieros y humanos para crear y mantener unas fuerzas de seguridad
medianamente competentes. Son estos elementos que explican la vulnerabilidad y la
debilidad estatal frente a amenazas exteriores y también frente a movimientos internos de
insurgencia. Finalmente la posición geográfica del Caribe entre el mayor productor y el
mayor consumidor de cocaína del mundo le hace paso obligado de la droga con las
consiguientes consecuencias negativas para la seguridad como explicaremos más
adelante.
7 RODRIGUEZ BERUFF, J. “Perspectivas para la Paz y la Seguridad en Caribe hacia el 2000” en AA.VV. El Caribe hacia el 2000: desafíos y opciones. Nueva Sociedad, UNITAR/INVESP, Caracas, 1991, p. 104
11
1.2 EL CONCEPTO DE SEGURIDAD EN EL CARIBE
Durante los últimos siglos y especialmente a partir de la proclamación de la doctrina
Monroe, el Caribe ha sido considerado por los EE.UU. como una región de su exclusiva
competencia. La proximidad a las costas norteamericanas y el valor estratégico de la zona
por ser un área de paso vital para el comercio y la defensa del territorio continental de la
gran potencia han elevado el rango de importancia de la región dentro de la política
exterior norteamericana. Durante la Guerra Fría se trataba de seguridad nacional, de ahí
que tener un satélite del enemigo a escasas millas de la costa de Florida y su utilización
para la instalación de una base de lanzamiento de misiles llevara al mundo al borde del
abismo en 1962. Esta política de contención practicada a nivel mundial, en lo que a la
zona del Caribe se refiere, es una continuación de la doctrina Monroe: impedir la
intervención de una potencia europea, en este caso la soviética, en el patio trasero de los
EE.UU.
Con el fin de la Guerra Fría y la evaporación de la amenaza soviética también se esfuma
el riesgo de la subversión comunista en el área, contribuyendo así a la resolución de los
conflictos armados en Centroamérica8. En el concepto de seguridad vigente en la zona
se abren paso las nuevas amenazas, las amenazas no tradicionales, como las denomina la
literatura especializada. El abandono progresivo del paradigma realista de la seguridad
nacional que ha dominado durante la Guerra Fría abre el concepto de seguridad a la
“multidimensionalidad” . La seguridad como la entiende uno de los mayores especialistas
en la seguridad del Caribe, el profesor Ivelaw Griffith es: “ protection and preservation of a people´s freedom from external military attack and coertion, from internal subversion, and from the erosion of cherished political, economic and social values.”9
8 BAILEY, John.” Introduction: New Security Challenged in the South-North Dialog” in BAILEY, J Public Security in the Americas: New Challenges in the South-North Dialog. Working Paper, Georgetown Universitu , 2001. disponible en : http://pdba.georgetown.edu/Pubsecurity/Intro.pdf
9 GRIFFITH, I. “Probing Security Change and Challenge in the Caribbean” in GRIFFITH, I. (ed.) Caribbean Security in the Age of Terror: Change and Challenge, Ian Randle, Kingston, 2004. p. 10
12
Aparecen, al dejarlas al descubierto la retirada estratégica de los bloques, diversas
amenazas a la viabilidad de las sociedades constituidas en Estados en el Caribe: el
narcotráfico, las migraciones ilegales, el lavado de dinero, los desastres naturales, el
SIDA, etc. De todas maneras esta eclosión del concepto de seguridad no ha sido una
novedad sorprendente en nuestra área de estudio puesto que para los especialistas en la
materia, la seguridad en el Caribe, la no-convencionalidad ha sido la convención10.
Ciertamente los Estados siguen siendo los objetos referentes de la seguridad pero ya no se
percibe exclusivamente la amenaza militar externa de otros Estado, es más, ésta incluso
desaparece, se hace impensable, en el marco del clima de cooperación y del
funcionamiento de los instrumentos de seguridad colectiva regional y global como la
OEA y la ONU. La realidad es que a pesar de la institucionalización sigue existiendo una
cierta anarquía en el ámbito internacional, característica compartida por los Estados del
Caribe, pero el rasgo que los distingue es que se trata de Estados pequeños tanto en
tamaño como en población y en economía. Esta debilidad estructural es la que produce
que en la región se dé una gran vulnerabilidad estatal respecto a diversos actores y
factores tanto internos como externos. Pero la vulnerabilidad es también respecto a las
violaciones de la soberanía perpetrados por el gran vecino, los EE.UU. En este sentido el
hecho geográfico de la cercanía a la superpotencia es un factor que aumenta su
vulnerabilidad11 .
Así pues uno de los rasgos estructurales a tener en cuenta al estudiar la seguridad en la
zona es que se trata de Estados de pequeño tamaño y de débil aparato estatal, y como
señala el profesor Buzan: “where a state has the misfortune to be both a small power and a weak state[ ...] its vulnerability is almost unlimited” 12
10 GRIFFITH, I. “Security in the Caribbean: State Sovereignty or Public Order?” in BAILEY, J. and GODSON, R. (eds.) Public Security in the Americas: New Challenges in the South-North Dialog Washington, DC: Center for Latin American Studies, Georgetown University, 2004. p. 3 11 GRIFFITH, I. The Caribbean Security Scenario at the Dawn of the 21st Century: Continuity, Change, Challenge, North South Center Agenda Paper nº. 65, september 2003, pp. 25 . disponible en : http://www.fiu.edu/~griffiti/papers/gri03.pdf 12 BUZAN, B. People, States and Fear. Lyne Rienner, Boulder, 19912 p. 113.
13
Vulnerabilidad no sólo respecto al ataque o penetración de otros Estado en sus territorios
atentando así contra su soberanía sino, y cada vez de más importancia, de actores no
estatales, pues son éstos los más interesados en la utilización de los espacio territoriales
de los Estados del Caribe para el desarrollo de sus operaciones ilegales. De manera
inversa a lo que sucedía en la época dorada de la piratería en el siglo XVII cuando los que
traficaban, legalmente entonces, eran los Estados y los que se apropiaban de esas
mercancías eran actores no estatales, los piratas, aprovechando la falta de control
territorial de las metrópolis por la amplitud de las costas, mares e islas. Hoy son los
actores no estatales los que aprovechando las características geográficas de la zona y la
incapacidad de los Estados por controlar el territorio, trafican ilegalmente mientras los
actores estatales pretenden cortar ese comercio de muerte. Es “el espíritu de La Tortuga”
redivivo, en referencia a la vida de la isla situada frente a las costa norte de Haití donde
los piratas campaban a sus anchas sin el control de ninguna autoridad legítimamente
constituida.
La vulnerabilidad de base es principalmente económica puesto que el elemento que
garantiza la seguridad y la estabilidad de estos Estado-islas de Caribe es la viabilidad de
sus economías13. Esa viabilidad les permitirá disponer de economías funcionales capaces
de generar empleo y riqueza que permita salir de la pobreza a sus habitantes tentados de
emigrar hacia el Norte, con la consiguiente fuga de cerebros, y con el riesgo de la
inmigración ilegal percibida como una cuestión de seguridad en los EE.UU. También la
existencia de una perspectiva de futuro evita que determinados sectores de la población
(jóvenes en zonas marginales) caigan presa de las drogas e integren las bandas
criminales. Por otro lado el desarrollo económico en estos países permitirá a sus Estados,
a través de su administración fiscal, dotarse de recursos financieros suficientes para crear
y mantener el aparato de seguridad necesario para hacer frente a los spoilers, los actores
no-estatales interesados en la fragilización de las estructuras estatales con el fin de llevar
a cabo sus actividades ilegales sin demasiadas trabas, y todo ello en el contexto de una
mayor cooperación multilateral de seguridad. La vulnerabilidad económica se manifiesta
13 JARAMILLO, Isabel “Los retos de la interdependencia y la nueva agenda de seguridad en al Caribe” en FASOC, Año 13 nº 3 , jul.-sep- 1998, p. 5
14
en la limitada disponibilidad de recursos que explica en parte por qué los países de la
zona tienen una estrecha base económica. En la agricultura con cultivos centrados en al
azúcar y el plátano; la industria centrada en las maquilas; las actividades extractivas de
minería de bauxita, petróleo y oro14; y los servicios concentrados en el turismo y la
actividad financiera de los paraísos fiscales. La vulnerabilidad es también estructural, y
no solo funcional: las economías del Caribe tienen una fuerte dependencia del comercio
exterior pues importan casi todo, sus exportaciones son escasas y concentradas en pocos
productos; al tener unas tasas de ahorro muy bajas dependen en gran medida del capital
foráneo; y la fuga de cerebros hacia el Norte les ha dejado con escasez de mano de obra
verdaderamente cualificada. Los acontecimientos del 11-S han tenido un impacto
negativo en la economía de la región sobre todo por el descenso en la contratación
turística, verdadero motor económico de la zona. Así pues, la vulnerabilidad se
manifiesta allí donde una serie de factores de orden geográfico, político y económico,
entre otros, ponen en entredicho la seguridad de un país.15
Una frase de un político caribeño explicita con gran lucidez la naturaleza
multidimensional de esta vulnerabilidad.
“Our vulnerability is manifold. Physically, we are subject to hurricanes and earthquakes; economically, to market conditions taken elsewhere; socially, to cultural penetration; and now politically , to the machinations of terroriss, mercenaries, and criminals”16
La dimensión múltiple de la seguridad en el Caribe es clara puesto que, tras el fin del
conflicto ideológico Este-Oeste en el orden internacional, se desvanece la amenaza
militar estatal externa y cobran mayor importancia las amenazas internas y las externas
no estatales. La agenda de seguridad regional estaba dominada por agentes
extrarregionales durante la guerra fría, ahora la importancia estratégica de la zona parece
14 Petroleo y gas en Trinidad y Tobago; bauxita en República Dominicana, Guyana, Jamaica y Surinam; oro en República Dominicana, Guyana y Surinam. 15 GRIFFITH, I. “Understanding Caribbean Security: Back to Basics and Building Blocks” in Social and Economic Studies, Mona, Vol. 53, Iss.1, mar 2004 , p. 1 16 SANDIFORD, E.L. , primer ministro de Barbados. Discurso a la Cumbre de la CARICOM 1990. en CARICOM Perspective (Special supplement) 49 (jul-dec 1990) p.6 . Citado por GRIFFITH, I. “Probing Security Change and Challenge” in GRIFFITH, I. (ed.) Caribbean Security in the Age of Terror; Challenge and Change. Ian Randle, Kingston, 2004, p. 9
15
diluirse y los asuntos que la dominan se circunscriben a su inmediato ámbito geográfico.
Se produce, pues, un vacío estratégico por la pérdida de valor de la zona, lo que implica
un desinterés del gran vecino del Norte y una sensación de abandono en los Estados del
área.17 El papel de los actores estatales cede su protagonismo, igualmente, a los actores
no-estatales que en algunos casos (carteles de narcotráfico, grupos criminales
transnacionales) disponen de mayores y mejores medios para cometer sus actividades
ilegales que los Estados para contrarrestarlos. Factores que se combinan para reducir o
eliminar el poder del Estado dejando así vía libre a la insurrección interna como a la
intervención del exterior por parte de agentes estatales y no-estatales.
La multidimensionalidad de la seguridad se manifiesta en la variedad de vectores que
atentan contra la capacidad del Estado de ejercer sus funciones sociales, económicas y
políticas. El prof. Rodríguez Beruff defiende el origen caribeño de este concepto que ha
pasado a formar parte del acervo sobre seguridad en todo el mundo. Surge éste como una
reacción al enfoque casi exclusivamente militarista que los EE.UU. daban a la lucha
contra el narcotráfico. Los Estados del Caribe defienden una postura alternativa dando
mayor importancia a factores socioeconómicos, vista su vulnerabilidad, y defienden
medidas para el desarrollo integral de sus sociedades como elemento esencial para lograr
seguridad en la zona 18
Griffith ha desarrollado una marco teórico para el estudio de la seguridad que el
denomina Discrete Multidimensional Security Framework19 (ver Figure 5). Discrete
porque es consciente de la necesidad de no incluir todos los retos significativos en la
matriz de seguridad por razones de parquedad y utilidad política. Multidimensional por la
multiplicidad de ámbitos que entran en juego.
17 SERBIN, A. “Integración y Relaciones Transnacionales: El Entramado Social del Proceso de Regionalización en la Cuenca del Caribe” en Perfiles Latinoamericanos, nº 4 , junio 1994, FLACSO, México, p. 10 18 RODRIGUEZ BERUFF, J. “La guerra contra las drogas y los orígenes caribeños del concepto de “seguridad multidimensional”” en TULCHIN, J., BENITEZ MANAUT y DIAMINT, R. (eds.) El Rompecabezas: Conformando la seguridad hemisférica en el siglo XXI, Prometeo, Buenos Aires , 2006. p. 321. 19 Este marco teórico aparece desarrollado en : GRIFFITH, I. “Understanding Caribbean Security: Back to Basics and Building Blocks” op. cit. p. 1 y también en GRIFFITH, I. “Probing Security Challenge and Change” op.cit.p. 12
16
Dada la variedad de elementos, el marco se desarrolla por etapas. En primer lugar están
las categorías de la seguridad que Griffith divide en dos: cuestiones tradicionales, con sus
dimensiones militar, política y económica; y las cuestiones no-tradicionales con las
mismas dimensiones pero añadiendo la medioambiental. En la siguiente etapa aparecen
los tipos de amenaza (fundamental y periférica), la intensidad de la amenaza (alta, media
y baja) y los ámbitos de la amenaza (interno y externo). La próxima etapa se solapa con
la anterior de los ámbitos de la amenaza y señala, ya concretamente, cuáles son las
amenazas que se dan en el Caribe así como los instrumentos de respuesta con los que
hacer frente a dichas amenazas. Estos instrumentos pueden ser: económicos, políticos,
policiales, diplomáticos, militares y de gestión de emergencias. Con la siguiente etapa
encontramos otra vez el solapamiento al destacar los instrumentos y los actores, que
pueden ser nacionales e internacionales y lo que Griffith llama Multilateral Security
Engagement Zone (MSEZ)20 . Según este autor la cuestión de la seguridad tal como se
plantea en el Caribe tiene que ser enfrentada con una cooperación que sea
multidimensional, multiagencial y multinivel. La región se va integrando así en sucesivos
círculos concéntricos que empiezan, desde lo más cercano e interno, con el nivel
sistémico subregional (Caribe insular oriental) sigue ampliándose al nivel regional (Gran
Caribe), pasa a continuación al nivel hemisférico (América) y finalmente llega al nivel
sistémico internacional. En cada uno de estos niveles hay que considerar la colaboración
y la cooperación no sólo de actores públicos (Estados, organismos internacionales) sino
los no estatales que tengan relación con las cuestiones de seguridad y defensa. La Figure
6 muestra como algunos organismos se solapan en niveles sucesivos pues estos no son
exclusivos. Precisamente la dificultad de la cooperación para hacer frente a las nuevas
amenazas transnacionales está en la complejidad de los niveles sistémicos, la necesidad
de establecer y mantener las prioridades, la institucionalización de acuerdos y la delicada
cuestión de compartir la inteligencia.
20 Este concepto aparece propuesto por primera vez en : GRIFFITH, I. The Caribbean Security Scenario. op.cit p. 19. de donde tomamos la Figure 6 y la Table 3.
17
18
21
21 Tomado de GRIFFITH, I The Caribbean Security Scenario. op.cit.
19
20
A pesar de la heterogeneidad lingüística y cultural de la región del Caribe, se dan una
serie de procesos socioeconómicos y políticos comunes. Pero los rasgos que nos permiten
tratarla como una unidad de análisis tienen más que ver con las cuestiones geoestratégicas
y de seguridad. Puesto que compartiendo posición geográfica e importancia estratégica,
además de cierta debilidad estatal y una variada vulnerabilidad, las amenazas a la
seguridad son para todos ellos no de tipo tradicional, pues no hay disputas territoriales
entre los Estados del Caribe, sino no-tradicionales como ya hemos mencionado. Por lo
tanto los Estados-islas del Caribe deben ser considerados como unidad estratégico-
política. De ahí se deriva que la necesidad de coordinación a nivel de la zona de las
políticas tendentes a hacer frente a estos retos es vital, no hay otra vía que el enfoque
multilateral y cooperativo.22
22 ROJAS –ARAVENA, F. “ The New Security Agenda in the Caribbean: The Challenge of Cooperation” in TULCHIN, J.S. and ESPACH, R.H. Security in the Caribbean Basin… op. cit. p. 69
21
1.3 LOS EE.UU. Y EL CARIBE
“One thing is sure …the Caribbean sea is the strategical key of two great oceans, the Atlantic and the Pacific, our own chief maritime frontiers”
Alfred T. Mahan. Naval Strategy, 1897. Esta afirmación refleja la importancia estratégica que el Caribe ha tenido y sigue teniendo
para la seguridad de los Estados Unidos, importancia que como veremos ha sufrido una
variación a la baja tras en fin de la guerra fría pero realzada tras el 11-S. La historia de la
dominación de los EEUU sobre sus vecinos empieza con la doctrina Monroe en 1823,
donde se declara la toma del continente bajo su mano frente al colonialismo y a las
interferencias europeas. El pensamiento de Mahan va a inspirar la política exterior
norteamericana en la zona y la necesidad de ejercer una vigilancia constante sobre la
zona, verdadera “autopista” hacia los mercados de América Latina y Asia, y llave de la
movilidad naval global. Esta concepción servirá de marco teórico para la expansión
económica, política y militar de la gran potencia sobre el Caribe 23 Las islas serían
consideradas como puntos de apoyo estratégico por su posición y no por sus recursos, se
hacía necesaria una presencia en ellas como cuestión de seguridad nacional.
El comienzo de la implicación norteamericana en el Caribe viene marcado por la Guerra
con España en 1898. De esta manera hacia 1913 los EE.UU. habían creado protectorados,
practicado la intervención y establecido su hegemonía en la zona, maniobras todas ellas
que respondían a la política basada en el corolario de Roosevelt a la doctrina Monroe,
enmienda mucho más intervencionista, y en la diplomacia del dólar24 . El Caribe es para
los norteamericanos un verdadero lago interior. Entre 1900 y 1934 invaden más de treinta
veces los Estados del Caribe y pasan décadas de ocupación militar en la República
Dominicana, Haití y Cuba. Igualmente se produce una penetración comercial y financiera 23 TULCHIN, J.S. and ESPACH, R.H. “Introduction: U.S.-Caribbean Security Relations in the Post-Cold War Era” in TULCHIN, J.S. and ESPACH, R.H. Security in the Caribbean Basin, op.cit. p.2 24 GRANT-WISDOM, D. “United States-Caribbean Relations: The Impact of 9/11” in GRIFFITH, I. Caribbean Security in the Age of Terror…, op.cit. p. 253.
22
que ligará profundamente las economías de los países de la zona a la de los EE.UU. Es su
esfera de influencia y ninguna potencia europea osará interferir en la esfera de influencia
de la que es ya la mayor potencia del mundo.
Durante la Guerra Fría la región será denominada como el backyard de los EE.UU. Las
acciones en la zona estarán encaminadas a evitar la penetración soviética en el área, la
doctrina Monroe continúa siendo invocada para contener esta presencia extranjera. El
triunfo de la revolución castrista mantendría la tensión en la zona hasta finales de los
ochentas mientras con diversas medidas se apoyaban regímenes autoritarios como los de
Duvalier en Haití y Trujillo y Balaguer en la República Dominicana. Entre los
instrumentos de apoyo económico y comercial que son empleados está la Alianza para el
Progreso, del presidente Kennedy de 1961. Los años sesenta conocerán el fallido intento
de invasión de Bahía de Cochinos en 1961, la crisis de los misiles de 1962 y la
intervención en la República Dominicana de 1965. Es en esta década cuando arranca el
proceso de descolonización del Caribe británico lo que dará mayor heterogeneidad a la
zona con Estados de tendencia más conservadora como Barbados y Dominica y otros más
radicales como Jamaica. Se establece la división entre las subregiones culturales hispana,
anglófona y francesa, cada una destacando sus particularidades históricas y lingüísticas.
La lucha anticomunista arreció en los ochenta sobre todo con la presidencia de Reagan.
Este estableció el mecanismo de la Caribbean Basin Initiative de 1984 que suponía una
serie de medidas para facilitar de manera no-recíproca el acceso al mercado
estadounidense de ciertos productos del Caribe así como asistencia al desarrollo para
países tanto insulares como de Centroamérica25. Esta década va a conocer también una
mayor militarización de la zona, en el mismo año que se pone en marcha la CBI existen
veintiuna instalaciones militares norteamericanas en la cuenca del Caribe26. En 1982 y
respaldado por el Reino Unido y los EE.UU.27 surgirá el Regional Security System
25 GRANT, C. “US-Caribbean Relations” in Foreign Policy in Focus, Vol.5, nº.19, july-2000. 26 GRIFFITH, I. “Caribbean Security: Retrospect and Prospect” in Latin American Research Review, Vol.30 nº 2, summer-1995. pp. 3-32. 27 PHILLIPS, D. E.“ Barbados and the Militarization of the Eastern Caribbean, 1979-1985” en Latin American Perspectives, Vol. 17, nº 1 (winter- 1990) pp. 73-85.
23
formado por cinco países del Caribe oriental, más tarde ampliado a siete, como respuesta
a las amenazas intrarregionales, sobre todo de grupos subversivos internos. Esta alianza
participará con los norteamericanos en la invasión de Granada para poner fin a la
radicalización del gobierno marxista del pequeño Estado del Caribe oriental en 1983.
A finales de los ochenta se inicia una transformación del pensamiento estratégico de los
EE.UU. respecto al Caribe. Esto supone una disminución de la preocupación por la
contención típica de toda la Guerra Fría, una mayor importancia concedida al narcotráfico
y al flujo de emigrantes como cuestiones centrales en la nueva agenda de seguridad. Las
fuerzas armadas norteamericanas empiezan a intervenir en tareas de lucha contra el
narcotráfico28. En este sentido los EE.UU. ha establecido una serie de acuerdos desde
1995 con los países de la zona para atajar el narcotráfico, sin embargo estos convenios,
Shiprider Agreements, han despertado un gran recelo por la cesión de soberanía que
suponen al permitir a las fuerzas públicas norteamericanas entrar en el territorio de de los
Estados del Caribe firmantes. 29
A partir del fin de la guerra fría se consolida la nueva agenda que hace las relaciones
entre los Estados del Caribe más tensas con el gran vecino del Norte. Por un lado el
proyecto del NAFTA reduce comparativamente las ventajas comerciales que disfrutaban
los países de la zona en la CBI. EE.UU. lleva a cabo una política de certificación de
Estado que colaboran en la lucha contra el narcotráfico y que les hace elegibles para las
ayudas al desarrollo. En la cumbre EE.UU.-Caribe de Barbados de 1997 los Estados de
la zona defendieron el inquebrantable vínculo existente entre desarrollo y seguridad,
(Bridgetown Accord). Los pequeños Estados del Caribe buscan el diálogo multilateral
institucionalizado a través de la CARICOM en lugar de las negociaciones bilaterales
donde se sienten todavía más débiles y vulnerables a la presión norteamericana. El fin de
la guerra fría también conllevó el desvío hacia los países ex comunistas de Europa del
Este del flujo financiero norteamericano de ayuda al desarrollo. Las acciones de los
28 RODRIGUEZ BERUFF, J. “Perspectivas para la Paz y la Seguridad…” op.cit p. 110 29 BRYAN, A. T. “The New Clinton Administration and the Caribbean: Trade, Security and Regional Politics” Journal of Interamerican Studies and World Affairs. Vol.39, No. 1, Special Issue: US-Latin American Relations. (Spring 1997) pp 101-120 , p. 106.
24
EE.UU. en el contencioso sobre las preferencias aduaneras concedidas por la Comunidad
Europea en la importación de plátano caribeño contribuyeron a aumentar la tensión en la
zona y a manifestar la pérdida de interés del gran vecino por el desarrollo económico del
Caribe.
Esta postura de defender la multidimensionalidad del concepto de seguridad y la
conexión desarrollo-seguridad se repetirá en la Declaración de Bridgetown30 en el marco
de la OEA en 2002 y en la conferencia especial de Seguridad en las Américas de México
en 200331, ubicando los problemas de pobreza y subdesarrollo social y económico como
las fuentes principales de inseguridad. La multidimensionalidad también fue promovida
por los EE.UU. cuando destacan el narcotráfico como amenaza, la diferencia de visión
entre uno y otros es que mientras los norteamericanos ponían el énfasis en el aspecto
militar de la lucha contra las drogas, los Estados del Caribe defendían que se resaltasen
los aspectos socioeconómicos, sobre todo tras el fracaso manifiesto del enfoque
prohibicionista32.
Uno de los elementos que se añade a la agenda sur de seguridad es el de la “inseguridad
pública” que al ser más interno deja poco margen a la cooperación. En este sentido la
deportación de criminales por parte de los EE.UU. a sus países de origen es percibida en
el Sur como un factor central en el agravamiento de la inseguridad por lo que echan en
cara a los norteamericanos su contribución a este situación.33
En el fondo los países del Caribe quieren unir seguridad y desarrollo económico y éste
pasa por una integración privilegiada en los grandes mercados internacionales que les
30 Ver: Declaración de Bridgetown: Enfoque multidimensional a la seguridad hemisférica, Bridgetown, 4 de junio de 2002 - AG/DEC. 27 (XXXII-O/02) disponible en : http://www.oas.org/juridico/spanish/ag02/agdec_27.htm 31 Ver: Declaración sobre Seguridad en las Américas. México, 28 de octubre de 2003 - OEA/Ser.K/XXXVIII CES/dec.1/03 rev. 1. disponible en : http://www.oas.org/csh/CES/documentos/ce00339s02.doc 32 RODRIGUEZ BERUFF, J. “Comentario a la Ponencia “La Cuenca del Caribe: Geopolíticas mutantes e inestables: El caso de la Seguridad Hemisféricay las Relaciones México-Cuba”” en LIRIANO, A. (ed.) Cuba el Caribe y el Post Embargo. FLACSO, Santo Domingo, 2005. pp. 291-304. p. 296. 33 BENITEZ MANAUT, R. “La Cuenca del Caribe: geopolíticas mutantes e inestables, el caso de la Seguridad Hemisférica y las relaciones Cuba-México” en LIRIANO, A, (ed.) Cuba el Caribe… op.cit. . pp. 257-281 p. 267.
25
permita, a sus economías, prosperar para así hacer frente, con desarrollo y riqueza a las
amenaza del narcotráfico y el crimen ofreciendo, por un lado, una salida “limpia” a sus
ciudadanos tentados por el dinero fácil y, por otro, a sus Estados que recauden más
impuestos y puedan permitirse financiar fuerzas de seguridad serias que controlen el
territorio de sus islas por tierra, mar y aire, o sea, ofrecerles una viabilidad económica que
permita trabajar por la seguridad.
La administración de G.W. Bush desde el inicio de su andadura quiso destacar la
importancia del Caribe en su política de seguridad creando un mecanismo de apoyo a la
viabilidad de estos países, la llamada Third Border Initiative, en abril de 2001. Consiste
ésta en programas de ayuda financiera en las áreas de lucha contra el SIDA, la mejora de
los sistemas de educación, respuesta a las catástrofes naturales, mejora de la seguridad
aeroportuaria y portuaria y financiación para refuerzo de la fuerzas del orden en distintos
aspectos como la lucha contra el lavado de dinero y contra la corrupción policial34. Sin
embargo la iniciativa se ha visto reducida a ayudas militares, pocos recursos más han
fluido hacia la región35.
Tras el 11-S el Caribe vuelve a situarse en una posición destacada en la concepción de
seguridad norteamericana, la Homeland Security36 , que se centra en la seguridad frente a
ataques terroristas en territorio norteamericano. Por su carácter de third border37 la región
del Caribe es considerada como de entrada de flujos perversos por eso aquí la línea
divisoria entre lo que depende de la política interior y exterior es, no borrosa, sino
inexistente. Así la vinculación de la seguridad interior con la política exterior ha
producido prácticamente la fusión entre la guerra al terrorismo y la guerra contra las
drogas. El terrorismo pasa al primer puesto en la lista de amenazas y la doctrina Bush
34 SULLIVAN, M.P. Caribbean Region:Issues in U.S. Relations . CRS Report for Congress RL32160, oct 2006. disponible en : http://fpc.state.gov/documents/organization/76937.pdf 35 BOBEA, L. “Impacto de la Política de Seguridad de los Estados Unidos en el Caribe” Ponencia presentada en la Conferencia de Seguridad Hemisférica: una visión mesoamericana y caribeña, Antigua (Guatemala) mayo 2004, disponible en : http://internacionales.itam.mx/sh/documentos/LilianBobea-paper.pdf 36 Ver. National Strategy for Homeland Security, july 2002. 37 Este es un concepto que inaugura el Presidente Reagan. Ver: DYPSKI, M.C. “The Caribbean Basin Initiative: An Examination of Structural Dependency, Good Neighbour Relations and American Investment” in Journal of Transnational Law & Policy, Vol. 12 No. 1, fall 2002. p. 100.
26
pone al Caribe en el perímetro de seguridad sujeto a intervenciones anticipatorias
(preemptive) con lo que se aprecia la continuidad en la política norteamericana hacia la
zona. La existencia de failed states, los nuevos lugares donde la amenaza puede gestarse
y desde donde puede lanzarse en la zona, pone a Estados como Haití en el punto de
observación intensiva. En febrero de 2004 se inicia la tercera ocupación de Haití liderada
por los marines de EE.UU. (1915, 1994 y 2004) primera intervención hemisférica en un
Estado en colapso. La vulnerabilidad, ahora a la intervención del gran vecino del Norte,
es mayor que en los últimos años y se acerca a la situación que se vivió durante la guerra
fría38. Otra de las políticas norteamericanas en la zona tiene que ver con crear una
comunidad regional contra el terrorismo, así, funciona en el seno de la OEA el Comité
Interamericano Contra el Terrorismo (CICTE), creada por el Compromiso del Mar del
Plata39 en 1999, con la tarea de coordinar los esfuerzos en la lucha hemisférica contra el
terrorismo promoviendo el intercambio de información y la formulación de propuestas en
este ámbito.
La asimetría es, como hemos visto, una constante en las relaciones EE.UU.– Caribe. Esta
línea se ha mantenido con sus altibajos desde el siglo XIX hasta el post 11-S. La agenda
de seguridad regional está marcada por las cuestiones de política interna norteamericana:
droga, inmigración y terrorismo. Por eso los EE.UU. están dispuestos a ir hasta la
intervención militar, respaldados por la doctrina Bush, si se sienten amenazados desde la
zona del Caribe. Los Estados del área deberán demostrar la responsabilidad suficiente en
la gestión de la seguridad en sus respectivos territorios si no quieren ver su soberanía
vulnerada o estar dispuestos a ceder algo de ella para salvarla.
Cuba ha sido durante décadas la mayor amenaza, que procedente del Caribe, acechaba la
seguridad nacional norteamericana. Hoy ya no es considerada como tal, ya no supone
38 Ya el pensamiento neoconservador se había manifestado en su postura respecto al Caribe en lo concerniente a la amenaza del narcotráfico, ver: ABRAMS, E. “The Shiprider Solution: Policing the Caribbean” en The National Interest, Spring 1996, Iss. 43, p.86. 39 AG/RES. 1650 (XXIX-O/99)
27
ningún riesgo40. El fin de la confrontación ideológica global y la debilidad del Estado
cubano la han relegado a un puesto de inocuidad en materia de seguridad. Respecto a las
nuevas amenazas, y en concreto en cuanto al narcotráfico, no es considerada como país
de tránsito como sus vecinos orientales, dado que se trata de un Estado con una fuerte
presencia policial y militar y hay mucho control. No es productor de narcóticos y es el
país con menor consumo de la zona41. A pesar de la situación de las relaciones con la
gran potencia, se lleva a cabo una cooperación seria y productiva entre los EE.UU. y
Cuba en la lucha contra el narcotráfico42.
El fin del embargo y una posible transición hacia un sistema democrático podría debilitar
su aparato policial, y por tanto el estricto control territorial, y facilitar la utilización de su
territorio como plataforma en la ruta de la droga hacia Florida. Aunque por otro lado,
una apertura podría permitir su integración a las instituciones de cooperación regional y
supondría una mayor estabilidad para la región, dado que el conflicto Cuba-EE.UU. es
una fuente de inestabilidad43.
1.4 AMENAZAS TRADICIONALES
Secularmente en la historia de los pueblos quienes constituían la amenaza más grave
para la propia seguridad eran otros Estados vecinos que codiciaban un determinado
territorio por sus riquezas en recursos o por su población ligada históricamente al agresor.
Las disputas sobre límites fronterizos han sido secularmente los conflictos que han
terminado en enfrentamiento armado.
40 BENITEZ MANAUT, R. “La Cuenca del Caribe: geopolíticas mutantes e inestables, el Caso de la Seguridad Hemisférica y las relaciones México-Cuba” en LIRIANO, A. Cuba – El Caribe y el Post Embargo, FLACSO-RD, Santo Domingo, 2005. pp. 257-281. p. 258. 41 U.S. STATE DEPARTMENT. International Narcotics Control Strategy Report 2008. p. 193. 42 KORNBLUH, P. Cuba, Counternarcotics and Collaboration: A Security Issue in the U.S.-Cuban Relations, Cuba Briefing Paper Series, No. 24. Georgetown University, Washington D.C., dec. 2000. 43 JARAMILLO, Isabel “Los retos de la interdependencia y la nueva agenda de seguridad en al Caribe” en FASOC, Año 13 nº 3 , jul.-sep- 1998. pp. 3-13. p. 6..
28
Entre las amenazas a la seguridad que se dan en el Caribe analizaremos las clásicas, como
las disputas territoriales, y las derivadas de las tensiones que se dan en el contexto
geopolítico. En este entorno el protagonista de la acción es el Estado, aunque los actores
no-estatales pueden tener un papel en la disrupción de la libre navegación de los mares
sobre todo con ataques terroristas al canal de Panamá.
1.4.1 Las disputas territoriales
En el Caribe las conquistas territoriales eran por islas enteras que han cambiado de manos
hasta más de veinte veces, de hecho el Caribe ha sido calificado como frontera imperial
por Bosch,44 y ha sido escenario de disputas sin fin entre las potencias europeas. Los
Estados que han surgido por el proceso de luchas de independencia o por proceso de
descolonización han heredado estas fronteras y parte de las disputas.
Si consideramos el Caribe insular como nuestra región de análisis destacaremos que
solamente existen dos fronteras terrestres. Una es la que separa, en la Isla de San Martín,
el territorio francés del holandés y la otra, que constituye un caso único en la historia, es
la que separa la República de Haití de la República Dominicana. Según relata Milefsky,
parece que existe una disputa sobre el trazado preciso de la línea de demarcación en San
Martín. Este límite, única frontera “Schengen” en el hemisferio occidental, fue
establecido por el tratado de Concordia de 164845. Evidentemente tratándose de países
aliados no parece que esta disputa vaya a tener mayor transcendencia para la seguridad de
la isla, Milefsky lo cataloga en su escala como managed.
La división entre las dos repúblicas que ocupan la Española data de la partición de la
soberanía de la misma por el tratado de Riswyck de 1697. Posteriormente el trazado se
acordará mediante el tratado de Aranjuez de 1777. Una vez ya constituidos los dos
44 BOSCH, J, De Cristóbal Colón a Fidel Castro: El Caribe Frontera Imperial. Editora Corripio, Santo Domingo, 200011. 45 MILEFSKY, R.J. “Territorial disputes and regional security in the Caribbena Basin” in GRIFFITH, I. (ed.) Caribean Security in the Age of Terror, op.cit. p. 101.
29
Estados la frontera sería definida en el tratado de 1929, el acuerdo de 1935 y la revisión
de 1936. No existen disputas territoriales entre estos dos Estados, más adelante
entraremos analizar la historia de la división y los contenciosos entre ellos.
La disputa más famosa quizá sea la que enfrenta Cuba y a los EE.UU. por la bahía de
Guantánamo. La cesión que fue arrancada en 1903 se agota en 2033.
Existen en el Caribe disputas sobre soberanía de determinadas islas completas como: la
disputada Isla de Aves, ocupada por Venezuela y a partir de la cual reivindica una zona
económica exclusiva que disputa Dominica, pretensión que por solidaridad apoyan otros
Estados del Caribe oriental. La pequeña Isla de la Navassa, bajo administración
norteamericana es reclamada por Haití. Nicaragua, Honduras, Jamaica y EE.UU. se
disputan el Banco de Serranilla y el de Bajo Nuevo.
Todas estas disputas territoriales son meramente anecdóticas pues ninguna constituye
verdaderamente una situación capaz de desencadenar un enfrentamiento armado, ni
siquiera una crisis internacional.
1.4.2 Geopolítica
La geopolítica regional no constituye en sí misma una amenaza a la seguridad pero sí que
es el contexto en el que evolucionan las amenazas, luchas por el aumento de poder estatal
y acciones terroristas disruptivas.
La región del Caribe insular se caracteriza, en primer lugar, por su posición geográfica,
zona de tránsito entre América del Norte y América del Sur; así como zona de tránsito del
Atlántico al Pacífico por el canal de Panamá. El espacio caribeño está surcado por
importantes líneas marítimas de comunicación siendo la más importante la que da acceso
al istmo panameño. De los seis cuellos de botella vitales de América cinco se encuentran
en el Caribe: el canal de Panamá, los estrechos de Florida, el canal del Yucatán, el paso
del Viento y el paso de la Mona.46 Por el Canal de Panamá pasa el 10% del comercio de
46 NINCIC, D. “Sea Lane Security and U.S. Maritime Trade: Chokepoints as scarce resources” in TANGREDI, S. (ed) Globalization and Maritime Power, INSS, NDU, 2002. Figure 8.1
30
los EEUU, dos tercios de todos los tránsitos tienen como origen o destino los EEUU, y
desde un punto de vista estrictamente militar el Canal sigue siendo fundamental para el
transporte de la fuerza de un teatro al otro en un escenario de dos importantes
contingencias regionales, de ahí la importancia que éste paso tiene para la
superpotencia47. Este hecho es el que ha dado su valor geopolítico al Caribe, su posición
como zona de tránsito, en este sentido la tendencia es a incrementar este valor estratégico
si atendemos a las proyecciones de crecimiento de tráfico (de 37 barcos/día en 1997 a 55
en 205048) por el Canal corroborado en el proyecto de ampliación del mismo, aprobado
por el pueblo panameño en referéndum en octubre de 2006.
En lo relativo a los recursos naturales estratégicos que se dan en la zona cabe destacar la
extracción de bauxita en la República Dominicana y Jamaica; oro y níquel. Pero de
mayor importancia son la extracción de hidrocarburos, sobre todo el gas natural y el
petróleo. Aquí, como hemos señalado, no se trata de las luchas que los Estados puedan
entablar por hacerse con los recursos naturales, las posiciones están muy claras y nadie
osa disputarlas. En este contexto el Caribe sería un objetivo tentador para los terroristas,
pues al haberse endurecido las condiciones en el territorio continental norteamericano la
atención de los terroristas se dirige hacia zonas contiguas menos vigiladas donde poder
atacar los intereses de EE.UU. No hay que olvidar que la mayor instalación de refino del
mundo se encuentra en el Caribe, precisamente en las Islas Vírgenes de EE.UU.49 Pero
también Trinidad y Tobago50 es un gran productor de gas natural que supone para los
EE.UU. el 40 % de sus importaciones de este combustible y alberga a más de 100
compañías extranjeras que producen la mayoría del metanol y del sulfato de amonio del
mundo51.
47 BINNENDIJK, H. y KJONNEROD, L.E. “Panama 2000” , Strategic Forum nº 117, june 1997, p.2 48 NINCIC, D. op. cit. Figure 8.3 49 COOPER, T.P. The Caribbean Basin: U.S. Strategy and Security Challenges in the 21st century. Research Report, Air University, Maxwell, Alabama, 1998. p. 10. disponible en : http://handle.dtic.mil/100.2/ADA425407 50 En su última novela Frederick Forsyth plantea un ataque a la costa este de los EE.UU. con un barco gasero secuestrado en Puerto España. Ver: FORSYTH, F. El Afgano, Plaza y Janés, Barcelona, 2006. p.308 51 BRYAN, A.T. and FLYNN, S.E. Free Trade, Smart Borders and Homeland Security: U.S.-Caribbean Cooperation in a New Era of Vulnerability. The Dante B. Fascell North-South Center, Working Paper Series, nº8 , september 2002. p. 5. disponible en http://www.cfr.org/content/publications/attachments/Free_Trade_Flynn.pdf [visitado el 7/12/07]
31
1.5 AMENAZAS NO TRADICIONALES La multidimensionalidad de la seguridad en el Caribe se manifiesta precisamente en que
la naturaleza de las amenazas es muy variada: política, económica, medioambiental,
sanitaria y militar. Durante la guerra fría el enfrentamiento ideológico y la lucha por
colocar los respectivos peones en lugares estratégicos ocultó e impidió a otros actores
hacerse con el espacio para sus actividades ilícitas o manifestar su peligrosidad. Hoy los
flujo de “mal” que recorren el Caribe son diversos desde los que maneja el hombre hasta
los que desencadena la naturaleza.
1.5.1 Las drogas: Geonarcótica.
De todas las nuevas amenazas la droga está en el primer puesto de la lista por la potencia
y efectos negativos que sobre la seguridad tiene. Y sea para la seguridad de una
comunidad humana organizada en forma de Estado, o la de las personas consideradas
individualmente. La problemática de las drogas tiene varias manifestaciones, éstas
incluyen: la producción, el consumo-abuso, el tráfico y el lavado de sus ganancias.
En la región del Caribe insular no se producen drogas duras, cocaína o heroína, pero sí
que hay cultivo de marihuana, ganja, como se la conoce en la zona. Los principales
productores son Jamaica, Granada, Sta. Lucía y Trinidad y Tobago.
Pero lo que define realmente a las drogas como una amenaza a la seguridad viene
determinado por el tráfico de narcóticos a través del Caribe más que el narcotráfico en el
Caribe entendido éste como comercio interno52. El Caribe se encuentra en lo que José
Martí denominó el vortex de las Américas53. Es la posición de la zona, entre la región de
mayor producción del mundo y el mayor mercado del mundo, lo que la convierte en paso
obligado para la cocaína, la mercancía traficada por excelencia. Hay, pues, un 52 Cfr. MAINGOT, A. “Narcotráfico en el Caribe”. Ponencia presentada en la Conferenciade Seguridad Hemisférica: una visión mesoamericana y caribeña. Antigua (Guatemala ) mayo 2004. 53 GRIFFITH, I. Caribbean Security on the Eve of the 21st Century, op.cit. p. 33
32
determinismo geográfico en la configuración de la amenaza más grave para la seguridad
del Caribe insular54; en medio de la diversidad lingüística, cultural e histórica de la zona
es éste el rasgo más común a todos los países. Pero no es éste el único elemento común,
la vulnerabilidad de los Estados por su débil aparato de seguridad y la dificultad de
controlar sus espacios de soberanía, la corrupción y la inmadurez institucional están en el
complejo multicausal que favorece el tránsito de narcóticos por la zona.
Tomado de GRIFFTIH, I. The Caribbean Security Scenario. op.cit. p. 11
Hoy el valor de la zona no reside en su importancia geopolítica apreciada por los actores
estatales sino en la consideración que los actores no estatales hacen de su posición y
configuración, no ya geopolítica sino “geonárcotica”. Es éste un concepto introducido por
el Prof. Griffith55 para explicar las múltiples dinámicas que se dan en el fenómeno de las
54 BENITEZ MANAUT, R. “La Cuenca del Caribe …” op. cit p. 262. 55 El concepto está desarrollado en GRIFFITH, I. “From Cold War Geopolitics to Post-Cold War Geonarcotics” in International Journal (Canadian Institute of Interantional Affairs)Vol. XLIX, No. 1, winter 1993-1994.pp. 3-36;
33
drogas. La Figure 2 resumen la multidimensionalidad del concepto en cuanto a las áreas
problemáticas que antes hemos señalado: producción, tráfico, consumo-abuso y lavado de
dinero. Pone de manifiesto las potenciales amenazas que para la seguridad en cualquier
parte del mundo suponen estas áreas problemáticas. También pone de manifiesto que las
actividades relacionadas con la droga precipitan tanto el conflicto como la cooperación
entre actores estatales y no estatales en el sistema internacional. Pero de manera global
pone de manifiesto la dinámica de cuatro factores: la droga, la geografía, la política y el
poder. La droga es el producto que tiene valor al final de la cadena, para el consumidor,
pero que al ser ilegal se enfrenta a los sistemas de orden público que pretenden imponer
la ley e impedir tanto su producción como su tráfico y consumo. El valor que alcanza en
el punto final de venta es tal que los márgenes que se obtienen por participar en la cadena
compensan los riesgos penales que supone la actividad. Este valor de la droga está en su
ilegalidad, pues el cultivo es el mismo de cualquier planta herbácea de la zona
subtropical, de ser legal podría costar lo que el té.
La geografía es un factor a tener en cuenta debido a la dispersión de las operaciones de la
cadena del narcotráfico, pero especialmente porque en muchos países donde se produce
esta actividad, es porque viene facilitada por determinadas características de su geografía
física, política y social. El poder tiene que ver con la habilidad de individuos y grupos de
asegurarse que otros actores se pliegan a sus deseos. En el ámbito que nos ocupa este
poder tiene tanto un origen estatal como no estatal y por lo que respecta a la zona del
Caribe muchos de los actores no estatales disponen de más poder que la mayoría de
Estados. Los medios y la tecnología con la que actúan los carteles colombianos llegan
hasta la utilización de submarinos56. La política implica la asignación de recursos y la
capacidad para dominar ese proceso. Dado que en este ámbito el poder no sólo hace
referencia al poder estatal, la asignación de recursos no es, por lo tanto, una función
exclusiva de los detentadores del poder estatal. La política queda, pues, pervertida por la
56 ver: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/science/newsid_4383000/4383541.stm y http://www.analitica.com/va/hispanica/colombia_paz/8616612.asp
34
influencia de los “señores de las drogas”57 que pretenden debilitar la función del Estado
de control del territorio, entre otras.
Veamos por qué podemos considerar el narcotráfico una amenaza a la seguridad en el
Caribe. Como hemos señalado, entre las áreas problemáticas de la geonarcótica se
encuentra la producción de la que ya hemos hablado y que no tiene gran incidencia en la
seguridad de la zona. La cuestión que es reclamada como amenaza por distintos actores
políticos de la zona es el narcotráfico en sí, es decir el tránsito de la mercancía, cocaína
principalmente, de las zonas de producción en Sudamérica, principalmente Colombia,
hacia los mercados de consumo de la misma, principalmente los EE.UU. y cada vez más
Europa. Esto se verifica en las declaraciones realizadas por los gobernantes caribeños,
hace dos décadas no se consideraba el narcotráfico como una amenaza pero la gravedad,
la fuerza y la entidad que ha cobrado en los último años ha hecho que sea reconocido
mayoritariamente como la mayor amenaza para la zona. En 1992 la West Indian
Commission reconocía:
“Nothing poses greater threat to civil societies in the Caricom countries than the drug problem: and nothing exemplifies the powerlessness of regional governements more.”.58
En la cumbre sobre las drogas de la CARICOM, celebrada en diciembre de 1996, los
líderes regionales reconocieron:
” Narco-trafficking and its associated evils of money laundering, gun smuggling, corruption of public officials, criminality and drug abuse constitute the major security threat to the Caribbean today.”59
Pero, ¿por qué este tránsito supone una amenaza a la seguridad de la zona? El Prof.
Griffith60 señala cuatro razones. La primera por que las operaciones relacionadas con las
57 GRIFFITH, I. “Caribbean Geopolitics and Geonarcotics: New Dynamics, same Old Dilemma” in Naval War College Review, Spring 1998, Vol. LI. No. 2. 58 West Indian Commission Time for Action, Bridgetown , Barbados 1992, p. 343. Citado por GRIFFITH, I. The Caribbean Security Scenario…op. cit. p. 12 59 Communiqué, Fifth Special Meeting of the Conference of Headsof Governmentof the Caribbean Community, Bridgetown, Barbados, Dec. 16, 1996, p.2. disponible en: http://www.caricom.org/jsp/communications/communiques/5sphgc_dec1996_communique.jsp
35
drogas implican un aumento de la criminalidad, dado que se trata de actividades ilegales
y perseguidas por la ley, igualmente implica una corrupción institucionalizada de
funcionarios y agentes del orden para que permitan el tránsito de la mercancía; en este
primer grupo de consecuencias también está el tráfico de armas que le acompaña. La
segunda razón es que estas operaciones y sus consecuencias han aumentado en alcance y
gravedad en las últimas décadas. En tercer lugar está el profundo impacto que tienen
tanto sobre los agentes como los entes de seguridad nacional y el buen gobierno en
aspectos militares, políticos y económicos. Y finalmente en que la soberanía de muchos
países está sujeta a violaciones tanto por parte de actores estatales como no estatales, por
culpa de las drogas.
El tráfico de drogas constituye la segunda mayor industria del mundo tras la industria de
armamento. El FMI ha estimado que entre 500 mil millones de dólares USA y 1,5
billones – o sea, entre el 1,5 y el 4,5 % del producto mundial bruto – se recicla a través
de las instituciones financieras mediante esquemas de lavado de dinero. El riesgo que
para la seguridad mundial tienen este negocio está ampliamente reconocido y estudiado
por diversos especialistas61 . Al tratarse de una actividad criminal transnacional el tránsito
de las drogas desde el país productor a los mercados finales se realiza con mayor fluidez
allí donde encuentra un Estado débil cuyas instituciones de orden público no ejercen un
control efectivo de todo el territorio nacional. De ahí que la inestabilidad política sea un
gran activo para los traficantes pues en esos casos la acción gubernamental de imposición
del orden se ve obstaculizada y se genera un nivel de corrupción que permite a los
criminales hacerse con capacidades estatales clave para llevar a cabo su actividad ilegal.
Es éste el mayor peligro que supone para la seguridad tanto nacional como regional. Las
organizaciones criminales transnacionales buscan desestabilizar mediante la violencia
aparatos estatales en territorios de tránsito para que sus mercancías sigan ruta hacia los
mercados finales, de ahí que apoyen a grupos insurgentes que llegan a hacerse con el
60 GRIFFITH, I. “Drugs and the Emerging Security Agenda in the Caribbean” in TULCHIN, J. & ESPACH, R, Security in the Caribbean Basin…op. cit. p. 142. 61 Ver. SWANSTROM, N. “The Narcotics Trade: A Threat to Security? National and Transnational Implications” in Global Crime. Vol. 8, No. 1, (February 2007) , p. 2. n. 4
36
control de parte del territorio de dichos Estados débiles. La conexión de los
narcotraficantes con los grupos terroristas se da en el fenómeno del narcoterrorismo que
incluye una variedad de situaciones en el continuum que va desde los narcotraficantes que
apoyan la insurgencia o se sirven de sus métodos hasta los grupos terroristas, que
habiendo perdido el apoyo de los Estados, por la mayor presión creada por la guerra
global contra el terrorismo por parte de los EE.UU. sobre los Estados que patrocinan el
uso del terror, recurren al negocio de las drogas para financiarse62.
El negocio de las drogas tiene, por lo tanto, consecuencias para la seguridad política de
los Estados por el interés de aquél en crear inestabilidad y debilidad institucional para que
el aparato de orden público no “moleste” sus actividades delictivas. Esta inestabilidad
afecta a los Estados vecinos de la región y amenaza con extenderse más allá de las
fronteras del Estado en cuestión. Se da también una amenaza a la seguridad militar por la
conexión del narcotráfico y del tráfico de armas, porque muchas veces el pago de los
servicios de transporte y custodia se hace en armas o porque se aprovechan los canales
logísticos del narcotráfico para el tráfico de armas, pues si el interés de los
narcotraficantes es económico, también la venta de armas deja buenos beneficios.
El siguiente elemento de la cadena es el del lavado de dinero, un enorme importe cada
año es producido como beneficio de estas actividades ilegales cuyas implicaciones para la
seguridad hemos señalado más arriba. Pero además, el lavado de dinero añade sus propias
consecuencias negativas para la seguridad que dan muestra de la multidimensionalidad
del problema. Este proceso, por el que los criminales intentan transformar sus ganancias
económicas derivadas de su actividad ilegal en fondos con una proveniencia aparente de
fuentes legales, tiene consecuencias económicas, sociales y de seguridad potencialmente
devastadoras.63 Por un lado proporciona los medios para que estos actores criminales
corrompan las estructuras y las personas del aparato de seguridad de los Estados y puedan
expandir sus actividades. Los modernos sistemas financieros internacionales facilitan las
62 BJÖRNEHED, E. “Narco-terrorism: The Merger of the War on drugs ans the War on Terror” in Global Crime, Vol.6, No. 3-4, (August-November, 2004) pp. 305-324. 63 Ver: McDOWELL, J. “The Consecuences of Money Laundering and Financial Crime” in Economic Perspectives (U.S. State Department) Vol. 6, No. 2, May, 2001. pp. 6-8
37
transacciones que responden a operaciones limpias pero también son utilizados por las
sucias. En cuanto a la seguridad económica el lavado de dinero mina la legitimidad del
sector privado al competir de manera desleal con negocios limpios, por que tienen acceso
a una financiación en condiciones más ventajosas. También socavan la integridad de los
mercado financieros al moverse, no en respuesta a decisiones económicas racionales, sino
buscando el lugar de menor regulación para no ser descubierto. Del mismo modo, el
lavado de dinero supone una pérdida de control, por parte de los gobiernos, de la política
económica, por su influencia sobre la evolución de los tipos de cambio y por la pérdida
de ingresos fiscales de las haciendas públicas. Se da, pues, una transferencia de poder
económico del mercado, los gobiernos y los ciudadanos hacia los criminales. En el fondo,
si el lavado de dinero funciona la señal es: el crimen vale la pena, con la influencia social
que eso conlleva.
En el Caribe se dan sobre todo los procesos de tráfico y de lavado de dinero, aunque el
consumo-abuso empieza a dar problemas. Los principales productores de cocaína, la
droga de mayor tráfico en la zona, son Colombia, Perú y Bolivia. Se estima que
Colombia tiene una producción potencial en 2005 de cerca de 640 toneladas64 de las que
el 69%65 van a los EE.UU. y el resto a otras zonas incluyendo Europa. En su camino
hacia los mercados de consumo la cocaína sigue distintas rutas, agrupadas en el corredor
centroamericano y el caribeño, cuya distribución hacia el mercado norteamericano vemos
en el siguiente gráfico.
64 UNITED NATIONS OFFICE for DRUGS and CRIME (UNODC), World Drug Report 2006,2006 p. 81. disponible en: http://www.unodc.org/pdf/WDR_2006/wdr2006_chap1_cocaine.pdf 65 UNITED STATES NATIONAL DRUG INTELLIGENCE CENTER (USNDIC). National Drug Threat Assessment 2005, p. 11. disponible en: http://www.usdoj.gov/ndic/pubs11/12620/12620p.pdf
38
Obtenido de: UNODC/Banco Mundial. Crime, Violence, and Development: Trends, Costs and Policy Options in the Caribbean. March 2007. p. 17. Respecto a la utilización de las rutas que sigue la cocaína, hay que destacar que en los
últimos años se ha dado una importante disminución de su tránsito por el Caribe66 y un
aumento del tránsito por Centroamérica. Esto parece deberse a que mientras los carteles
colombianos preferían el Caribe, los carteles mexicanos, que se han hecho con el
mercado en la mayor parte de los EE.UU., prefieren la ruta centroamericana.
En el mapa inferior (mapa 1) se señala las distintas subregiones de tránsito. Estimaciones
posteriores señalan que el vector Haití/Rep. Dominicana habría aumentado al 9%67.
Efectivamente en la última valoración publicada por el National Drug Intelligence
Center en octubre de 2007, el National Threat Assessment 2008, se pone de manifiesto
este aumento de flujo de la cocaína como muestra el mapa 2. El gobierno estadounidense
ha incluido en su Major Drug Transit and Major Illicit Drug Production Countries for
Fiscal Year 2008 publicada el 14 de septiembre de 2007 por el Departamento de Estado68
tres países de la zona del Caribe insular: República Dominicana, Haití y Jamaica. La
inclusión de estos países en la lista no implica que dichos países no hagan esfuerzos ni
que rehúsen colaborar con el gobierno de EE.UU. en la lucha contra el tráfico de drogas,
el criterio de inclusión es objetivo, independientemente de la acción del gobierno listado,
por eso se considera que un país es designado como de tránsito mayor si supone una
66 UNODC, 2006, op.cit, p. 88. 67 JOINT INTERAGENCY TASK FORCE-SOUTH, Hispaniola Air Threat Update, January 2007. 68 Disponible en : http://www.state.gov/p/inl/rls/prsrl/ps/92155.htm [consultada el 26/9/07]
39
fuente significativa de narcóticos ilícitos que afectan a los EE.UU. o es un país a través
del cual las drogas transitan hacia los EE.UU.
Mapa 1
Map 5. Vectors in the Transit Zone—CCDB-documented cocaine flow departing South America, January–December 2005. Source: Interagency Assessment of Cocaine Movement, Midyear CY 2006 Update. Obtenido de : USNDIC. National Drug Threat Assessment 2007. p. 34
Mapa 2
Obtenido de : USNDIC. National Threat Assessment 2008. disponible en:
http://www.usdoj.gov/ndic/pubs25/25921/dlinks.htm#Figure1 [visitado el 11/12/07]
40
1.5.2 Crimen
El crimen trasnacional tiene serias implicaciones para la seguridad regional y
especialmente en el caso de la región que nos ocupa. Ciertamente la criminalidad en el
Caribe está ligada al tráfico de drogas. El objetivo inmediato de las organizaciones
criminales es obtener el máximo beneficio económico de sus actividades y para ello
necesitan ejercer un control del espacio de manera que dispongan de un máximo de
libertad de movimientos y de acción. Para el logro de este objetivo emplean una serie de
tácticas que evitan el enfrentamiento directo con el Estado y su aparato de seguridad. La
complicidad, la corrupción, la intimidación, la cooptación y la extorsión son las
herramientas con las que logran hacerse con parcelas de poder estatal, es decir, con
espacios de soberanía, territorial y política. En este sentido las organizaciones criminales
transnacionales retan la seguridad, la soberanía y la estabilidad nacionales. La violencia
y la inestabilidad son los síntomas de la amenaza que suponen. La verdadera amenaza es
la de la quiebra del Estado que interesa en el fondo a los criminales, que el Estado sea
incapaz de ejercer sus funciones básicas de proveedor de seguridad y control territorial69
Según el informe UNODC/BM70 es la cuestión social principal en el Caribe junto con el
tema del desarrollo con el que está muy ligado puesto que un aumento de la criminalidad
implica una fuga de la inversión, tanto extranjera como nacional, con sus consecuencias
de menor empleo y mayor pobreza. La región caribeña es, además, de las más
dependientes del mundo respecto al sector turismo, que, a su vez, es muy sensible a la
criminalidad. El crimen supone claramente un obstáculo al desarrollo de la zona. A pesar
69 MANWARING, M. “Gangs and other Transnational Criminal Organizations (TCOs) as Transnational Threats to National Security and Sovereignty” Conferencia en el Center of Latin American Issues de la George Washington University. 24/10/06 . disponible en: http://www.gwu.edu/~clai/recent_events/2006/061024-Transnational_Crime_Manwaring_Paper.pdf [visitado el 7/12/07] 70 : UNODC/Banco Mundial. Crime, Violence, and Development: Trends, Costs and Policy Options in the Caribbean. March 2007. p. 1. disponible en : http://siteresources.worldbank.org/INTHAITI/Resources/Crimeandviolenceinthecaribbeanfullreport.pdf
41
de que la heterogeneidad de la zona no permitiría una comparación de estadísticas con
otras regiones se puede establecer una relación respecto al índice de asesinatos. En el
cuadro de abajo se aprecia la posición que el Caribe obtiene en este dominio.
Obtenido de : UNODC/Banco Mundial. Crime, Violence, and Development: Trends, Costs and Policy Options in the Caribbean. March 2007. p. 4 Secuestros, corrupción y violencia como obstáculos al desarrollo, hacia la quiebra del
Estado, para la creación de un vacío de poder aprovechado por organizaciones criminales
transnacionales. Otro problema añadido es el de las deportaciones de criminales,
nacionales de los Estados caribeños, detenidos en los EE.UU. hacia sus países de origen.
Estos individuos, algunos ya han cumplido su condena, llegan a sus países de origen con
un conocimiento superior de tácticas avanzadas de crimen y son muy cotizados entre las
bandas de criminales locales. Las policías locales no están preparadas para hacerles frente
y no los pueden detener porque no han cometido delitos en el país de llegada. Los
mandos se quejan de que a veces los EE.UU. no les avisan del envío de estas remesas de
criminales.
42
1.5.3 Terrorismo
El azote del terrorismo ya ha tocado la zona del Caribe insular, los efectos del atentado
terrorista del 11 de septiembre tuvieron un impacto importante en esta región. Por un lado
135 nacionales de países del área perdieron su vida en el atentado71. Por otro, los efectos
sobre la economía de la región han supuesto un golpe al sector más importante como
fuente de divisas: el turismo. Pero los efectos se dejaron sentir también en otros sectores
como los servicios financieros y el transporte aéreo y marítimo. De éstos sólo los efectos
sobre el turismo han desaparecido, permitiendo una rápida recuperación del sector, sin
embargo, este hecho ha puesto de manifiesto la necesidad de diversificación de las
fuentes de divisas de las que tanta necesidad tiene la economía regional dada la
dependencia importadora del exterior.72
Evidentemente el Caribe no era el objetivo de los terroristas del 11-S, pero existen
antecedentes en la región de acciones terroristas. A pesar de que la lucha por la
independencia de las colonias del Caribe se hizo sin violencia, se dieron casos de
atentados “ideológicamente sionistas” en Trinidad y Tobago, independentistas en Puerto
Rico y nacionalistas en Guadalupe. Igualmente se produjo el atentado mortal con coche
bomba contre Walter Rodney, político guyanés, en 1980. El año siguiente 11 aviones de
la Guardia Nacional de Puerto Rico, valorados en cuarenta y cinco millones de dólares,
fueron destruidos por el grupo nacionalista de los Macheteros73. Pero el atentado más
mortífero fue la explosión del avión de Cubana el 6 de octubre de 1976, en el que
murieron 73 personas. Ya un poco más reciente y conectando con lo que es hoy la
amenaza del terrorismo islámico encontramos el intento de golpe de Estado dado por el
grupos yihadista, en Trinidad y Tobago en el año 1990, Jammat Al-Muslimeen. En ese
mismo país, que cuenta con una población musulmana del 6-8% del total, existen otros
grupos como: el Waajihatul Islaamyyah (Frente Islámico) de Omar Abdullah, Jammat Al- 71 GIRVAN, N. “Agenda Setting and Regionalism in the Greater Caribbean: Responses to 9/11” in GRIFFITH Caribbean Security in the Age…op. cit. p. 314 72 PALMER, R. “Economic and Trade Impact of 9/11” in GRIFFITH, I. Caribbean Security in the Age…op.cit. p. 334. 73 MANIGAT, L. “The Setting: Crisis, Ideology and Geoplitics” in HEINE, J and MANIGAT, L. (eds,) The Caribbean and World Politics.Holmes and Meier, New York, 1988, p. 35 citado por GRIFFITH, I. The Caribbean Security Scenario… op.cit.
43
Murabiteen y el Jammat Al-Islami Al-Karibi. Sin embargo no se ha constatado la
conexión de ninguno estos grupos con Al-Qaeda74 De todos ellos el más activo es el de
Jammat Al-Muslimeen, que recibió un amnistía tras los hechos de 1990 y que está
implicado en actividades criminales como el narcotráfico y el tráfico de armas. Este
grupo ha sido relacionado con la tentativa, detectada en estado embrionario, de atentar
contra el aeropuerto JFK de Nueva York en junio de 2007. Aunque la relación es muy
tangencial entre los detenidos y el grupo y sus acciones tienden a ser muy locales no deja
de ser motivo de preocupación y de vigilancia por parte de las autoridades de Trinidad y
los EE.UU.75.
A pesar de que el último informe del Departamento de Estado sobre el terrorismo por
países76 no señala la existencia de amenazas activas en la zona del Caribe, ésta supone
una plataforma ideal para ser utilizada por grupos terroristas que apunten hacia los
EE.UU. La debilidad institucional en materia de seguridad, la corrupción, la estructura
geográfica, las redes de transporte aéreo y marítimo y las conexiones con el narcotráfico
suponen un gran atractivo para constituirse en base para el lanzamiento de ataques.
Igualmente las instituciones bancarias existentes en la zona y la falta de control de las
mismas pueden ser fácilmente utilizadas para la financiación de las actividades
terroristas77. El mencionado informe del gobierno estadounidense da cuenta de la
conciencia que los países del Caribe tienen de este atractivo y de esta vulnerabilidad al
ataque y al tránsito de terroristas y destaca los esfuerzos que se están realizando para
reforzar los controles fronterizos y la seguridad de instalaciones estratégicas,
especialmente puertos y aeropuertos. Igualmente empiezan a ser conscientes de la
74 ZAMBELIS, C. “Al Qaeda´s Inroads into the Caribbean” en Terrorism Monitor, vol.III, Iss. 20, October 21, 2005. pp. 4-6. disponible en : http://www.jamestown.org/terrorism/news/article.php?issue_id=3502 [visitado el 1/10/07] 75 ZAMBELIS, C. “Spotlight on Trinidad and Tobago´s Jamaat Al-Muslimeen” in Terrorism Monitor, Vol. V, Iss. 12, June 21, 2007. pp. 1-4. disponible en: http://www.jamestown.org/terrorism/news/uploads/TM_005_012.pdf [visitado el 1/10/07] 76 U.S. STATE DEPARTMENT, Country Reports on Terrorism 2006. disponible en: http://www.state.gov/s/ct/rls/crt/2006/ [visitado el 2/10/07] 77 CARICOM Task Force on Crime and Security. Report, 2002. sec. 5,1 disponible en: http://www.caricom.org/jsp/community/regional_issues/crime_and_security_task_force_report_2002.pdf [visitado el 11/12/07]
44
peligrosidad de la posible conexión entre redes criminales transnacionales y
organizaciones terroristas.
En el hemisferio existe, en el seno de la OEA, el Comité Inter-Americano contra el
Terrorismo (CICTE), el único organismo multilateral permanente centrado
exclusivamente en contra -terrorismo. La amenaza de un ataque terrorista permanece en
un nivel bajo para la mayoría de los países del hemisferio. En general, los gobiernos han
tomado medidas modestas para mejorar sus capacidades contraterroristas y reforzar la
seguridad fronteriza, sin embargo la corrupción, la debilidad de las instituciones
gubernamentales, una cooperación interagencias ineficiente o la falta de la misma, y la
resistencia a movilizar los recursos necesarios, ha limitado el progreso en este sentido.
1.5.4 SIDA.
Es un hecho ampliamente reconocido que el SIDA constituye una amenaza grave para la
salud pública pero sus implicaciones llegan hasta convertirse en una verdadera amenaza
para la seguridad personal, comunitaria, económica, nacional e internacional78.
Constituye la epidemia más mortífera que haya conocido la humanidad por delante de la
peste bubónica del siglo XIV y su amplitud la convierte en un fenómeno global con
graves consecuencias para la estabilidad. En las regiones más castigadas como en el
África subsahariana viven las dos terceras partes de las personas contaminadas de todo el
mundo, situación que elimina los avances en el desarrollo que se han producido en las
tres últimas décadas. Los datos más recientes indican que en el mundo existen 39,5
millones de personas que viven con VIH79. Para la economía supone la pérdida de mano
de obra, justamente la más productiva por ser la franja de edad de 16 a 24 años la más
castigada, 40% del total. Las familias pierden elementos fundamentales en la provisión
del sustento y tienen además que cargar con el enfermo. El Estado debe asumir también
una serie de gastos sanitarios para hacerse cargo de la epidemia, más gasto y menos 78 INTERNATIONAL CRISIS GROUP. HIV/AIDS as a Security Issue. Issues Report no.1. June, 2001 . disponible en: http://www.crisisgroup.org/library/documents/report_archive/A400321_19062001.pdf [visitado el 7/12/07] 79 ONUSIDA/OMS. Situación de la Epidemia de SIDA 2006. disponible en: http://www.unaids.org/en/HIV_data/epi2006/default.asp [visitado el 3/10/07]
45
recaudación por la menor actividad. Las estructuras comunitarias se derrumban, la
administración pública y la prestación de servicios se hace insostenible en el proceso y
así los conflictos tienen tendencia exacerbarse. Este freno al desarrollo económico pone
también en jaque el avance de la democracia en estos países.
Otra de las repercusiones para la seguridad nacional supone la incidencia que la
enfermedad tiene entre los militares, que llega a ser cinco veces superior a la del resto de
la población, con lo que diezma la tropa y hasta la oficialidad y deja el país en un estado
de mayor vulnerabilidad ante ataques del exterior. Este hecho hace que los ejércitos más
tocado por la enfermedad no estén en condiciones de participar en misiones de
mantenimiento de la paz, se da el caso de que los más afectados, los del África
subsahariana, son los más próximos a la zona que más conflictos internos e
internacionales sufren y que más requieren el despliegue de misiones de paz. Además los
gobiernos de otras zonas no estarán tan dispuestos a enviar a sus unidades para participar
en operaciones de mantenimiento de la paz y exponer así a sus tropas al ataque del VIH.
Por otro lado, cuando hay conflicto, las fuerzas regulares o irregulares contribuyen a la
propagación de la enfermedad, dada la promiscuidad, el uso de la prostitución y las
violaciones a las que se entregan80.
En el Caribe el primer caso de SIDA aparece en 1982 en Jamaica, desde entonces no ha
dejado de crecer para convertirse en la segunda región de mayor prevalencia sólo por
detrás del África subsahariana. Los últimos datos señalan que en la región caribeña
insular viven entorno a 250.000 personas con el VIH, y cerca de los tres cuartos de esta
cifra lo hacen la Isla Española. Haití es el país con la prevalencia más alta, 2,2%, pero
está en un proceso de reducción de la misma desde 1993, en que se elevaba a 6,2% 81.
En el año 2006 el SIDA se llevó la vida de 19.000 personas en el Caribe siendo una de las
principales causas de mortalidad entre los adultos (15- 44 años). Edad precisamente que
implica más responsabilidades en el sostenimiento emocional y financiero de las familias.
80 SINGER, P. “AIDS and International Security” in Survival, vol. 44 no. 1, Spring 2002, pp. 145-158; PETERSON, S. “Epidemic Desease and National Security” in Security Studies, vol 12. no.2, Winter 2002/2003, pp. 43-81. 81 ONUSIDA/OMS Situación..,. op.cit.
46
La relación de la epidemia con la seguridad en el Caribe tiene que ver con la movilidad
de la población, lo que incluye turistas, migrantes y tropas militares. Otras cuestiones de
seguridad aparecen debido a la inestabilidad socio-económica y política que son
provocadas por el impacto de la enfermedad en el tejido social de la región82. El turismo
se ha convertido en el principal sector económico de la región que tiene además un
atractivo especial para el turismo sexual. Provenientes de los EE.UU. son el 58% de los
turistas mientras que de Europa lo hace el 26%83, y con ellos las divisas fuertes. La
dependencia económica que de este sector tiene la región es la más alta del mundo y una
alta prevalencia del SIDA puede suponer un alto riesgo para el desarrollo económico de
la zona por la negativa influencia sobre la atracción de turistas. Ya hemos señalado antes
cómo la vulnerabilidad económica de la zona implica un debilitamiento de las estructuras
institucionales y una mayor vulnerabilidad a las amenazas a la seguridad. También en
este sentido el SIDA tiene una incidencia negativa sobre la acogida en destino de los
emigrantes de la zona que son, por el envío de sus remesas, fuente principal de ingresos
en muchas economías caribeñas. En los últimos años se puede constatar que el SIDA y
todos los riesgos que plantea han ido disminuyendo en importancia como amenaza a la
seguridad de la zona. La lucha contra la enfermedad está dando buenos resultados por las
múltiples ayudas exteriores, especialmente la ayuda que los EE.UU., a través del
programa PEPFAR, está desplegando por la alarma que causó tan alta prevalencia tan
cerca del territorio estadounidense84.
82 ALLEN, C., McLEAN, R., NURSE, K. “The Caribbean, HIV/AIDS and Security” in GRIFFITH, I. Caribbean Security in The Age of Terror, op.cit. pp. 219-251. 83 CARIBBEAN TOURISM ORGANIZATION. 2004 Annual Report. 84 Amenaza reconocida en: National Intelligence Council (NIC), The Global Infectious Disease Threat and Its Implications for the United States,. NIE 99-17D, January 2000, disponible en: http://www.wilsoncenter.org/topics/pubs/Report6-3.pdf [visitado el: 5/10/07]
47
1.5.5 Migraciones
Los migraciones transfronterizas no han recibido un tratamiento profundo en el área de la
Relaciones Internacionales hasta hace algo más de una década85. Y es que tras la caída
del bloque soviético se han disparado los flujos migratorios, la globalización ha
contribuido también a acelerar los mismos como el de los demás factores productivos.
Pero estos movimientos se dan en proveniencia del Sur, con exceso de mano de obra y
falta de empleo, tanto hacia un Norte cada vez más envejecido y necesitado de
trabajadores, como entre países en desarrollo. Los actuales movimientos migratorios son
provocados por las condiciones de dificultad, ya sea económica o socio-política, que se
vive en los países de origen y que impulsan a las personas a emprender el viaje.86 La
conexión entre migración y seguridad ha sido estudiada sólo en fechas recientes. Por un
lado están los movimientos de población inducidos por razones de seguridad: para lograr
homogeneidad cultural, afirmar el dominio de una etnia sobre otra, como manera de un
régimen de eliminar a los disidentes o enemigos políticos, y como medio para obtener un
beneficio político, presionando a otro Estado o para desestabilizarlo. Weiner87 destaca
cinco categorías de situaciones en las que los refugiados o los emigrantes pueden ser
percibidos como una amenaza tanto por el país de origen, el de destino, como para las
relaciones entre ambos. En primer lugar estaría la consideración de los refugiados y
emigrantes como opositores al régimen de su país de origen, actuando desde el exterior.
En segundo lugar cuando los emigrantes y refugiados se convierten en un riesgo político
para el país de acogida que, a los ojos de aquellos, no hace lo suficiente por su causa. En
tercer lugar estaría la que más nos interesa, los emigrantes percibidos como una amenaza
para la seguridad identitaria o societal del país de destino, una amenaza a su identidad
cultural. En cuarto lugar se encontraría el problema social y económico que los
inmigrantes implican para el Estado de acogida: aquí estarían las cargas que éstos
85 RUDOLPH, C. “Security and the Political Economy of International Migration” in The American Political Science Review, Vol. 97, No. 4, (Nov. 2003), pp. 603-620, p. 604. ; CHOUCRI, N. “Migration and Security: Some key linkages” in Journal of International Affairs, Vol. 56, Iss. 1, (Fall, 2002) p. 97 86 PERNI, O. Migration Flows, Societal Security and EU´s Integration Process. The Spanish Case. Observatori de Política Exterior Europea. Working Paper no. 17. Octubre, 2001. p. 3. disponible en: http://selene.uab.es/_cs_iuee/catala/obs/Working%20Papers/wp172001.htm [visitado el 11/10/07] 87 WEINER, M. ”Security, Stability and International Migration” in International Security, Vol. 17, No. 3. (Winter 1992-1993) pp. 91-126. p. 105
48
suponen para el sistema de asistencia social o las repercusiones en el mercado laboral de
la afluencia masiva de mano de obra extranjera. Finalmente, encontramos la utilización
que el Estado de acogida puede hacer de los inmigrantes como rehenes para lograr sus
objetivos políticos.
La categoría de amenaza que más se da en el Caribe es la de la amenaza a la seguridad
societal, principalmente como cuestión de seguridad intra-regional. El caso más claro es
el que exista en la República Dominicana respecto de la entrada masiva de haitianos en su
territorio, considerado “el otro” para la identidad dominicana que se considera a sí misma
más hispana y mestiza frente a la “africanidad” de Haití. La región del Caribe es una de
las mayores emisoras de emigrantes del mundo, en términos relativos. Entre 1995 y 2000
72.000 personas emigraron anualmente. El principal país de destino de la emigración de
la zona son los EE.UU., donde los caribeños son el 9,6% de la población nacida en el
extranjero88. En la migración intrarregional destaca la salida de población a Haití
teniendo como destinos la República Dominicana, Bahamas y Turks y Caicos. La
República Dominicana se ha convertido en punto internacional de trasbordo para la
migración ilegal desde Latinoamérica y el Caribe y otras partes del mundo hacia el
territorio de los EE.UU., especialmente Puerto Rico por su proximidad, en embarcaciones
de fortuna conocidas como yolas. 89
Hay que considerar la amenaza que para la seguridad de los vecinos del Norte representa
el Caribe, al ser el destino principal de la emigración caribeña los EE.UU. y en menor
medida Canadá. La razón para incluir la migración como amenaza de seguridad es la
percepción negativa que se tiene en los EE.UU. y el sentimiento anti-inmigración90. La
precaria situación socio-política y económica, junto con crisis políticas concretas han
provocado oleadas de emigración hacia las costas de Florida, como en el caso de los
balseros cubanos o la boat people haitiana . En los EE.UU. existe una tendencia ha
considerar los procesos que se escapan al poder estatal como ligados, de ahí que se
88 ORGANIZACION INTERNACIONAL para las MIGRACIONES, World Migration 2005, p. 94 89 DUANY, J. “The Fear of Illegal Aliens: Caribbean Migration as a National and Regioanl Security Threat” in TULCHIN, J. and ESPACH, R. (eds.) Security in the … op.cit. p. 108 90Ibid. . p. 99
49
señale, sin base científica, la conexión entre los inmigrantes ilegales y otras formas de
criminalidad organizada internacional como el tráfico de drogas y el de armas91. El
proceso contrario, esto es, la “diáspora inversa” parece tener un efecto negativo sobre la
seguridad de los países de la zona por la deportación de criminales por parte del gobierno
norteamericano.
Dada la vulnerabilidad de los países de la zona a las amenazas a la seguridad, ya hemos
señalado la importancia que el desarrollo económico tiene para lograr seguridad. La
emigración incide de manera indirecta sobre la seguridad de los países de origen a través
de sus efectos sobre el desarrollo económico de éstos. De dos formas incide la emigración
sobre el desarrollo, por un lado, y de manera positiva, a través de las remesas de
emigrantes que es una importante ayuda financiera para la economía de muchos países de
la zona representando un elevado porcentaje de sus PIB´s. Estas diásporas también
conectan sus países de origen con la economía global y contribuyen a desarrollar sectores
de servicios como el transporte, las telecomunicaciones, el turismo y los servicios
financieros, además aportan un importante capital humano al regresar92. Por otro lado la
emigración supone la salida del país de personas con formación universitaria, que
obtienen permisos de residencia con mayor facilidad. Esta fuga de cerebros supone un
grave obstáculo para el desarrollo económico y socio-político de sus países de origen y
así inciden negativamente al aumentar la vulnerabilidad en la seguridad. Precisamente
entre los países de la región se encuentran algunos con la mayor tasa de fuga de cerebros
del mundo: Jamaica con un 85,1% y Haití con un 83,6 % de titulados universitario
residentes fuera del país93. Así, siendo la zona del mundo número uno tanto en recepción
de remesas de emigrantes, llegan a significar el 13% del PIB de la región, como en
emigración y también en fuga de cerebros, ésta última, que supone un negativo efecto,
91 BOBEA, L. “Migration and Regional Security: Beseiged Borders and Caribbean Diasporas” in TULCHIN, J. and ESPACH, R. (eds.) Security in the…op.cit. p. 125 92 OROZCO, M. “Impacto de la emigración en la región del Caribe y la de América Central” FOCAL Policy Paper, Mayo, 2003. disponible en: http://www.focal.ca/pdf/migration_sp.pdf [visitado el 12/10/07] 93 SCHIFF, M y OZDEN, C. (eds.) International Migration, Remittances and Brain Drain. World Bank, Washington, 2005
50
supera a la contribución positiva para el desarrollo que suponen las remesas de los
emigrantes94.
1.5.6 Amenazas Medioambientales
El vínculo existente entre el medio ambiente y la seguridad tiene ya una larga tradición de
debate en el ámbito académico95, sin embargo en el Caribe cada año que pasa se es más
consciente de la relación entre ambos por los tremendos daños que se producen96
La degradación que sufre el medioambiente ha sido constatada desde hace tiempo pero es
a partir de la publicación del informe de la Comisión Bruntland en 1987 cuando se pone
de manifiesto los retos que plantea este deterioro para el desarrollo humano. La polémica
está en saber hasta qué punto se eleva la cuestión del medioambiente al rango de cuestión
de seguridad, es decir, si se debe “segurizar”. Barbé entiende la seguridad
medioambiental:
“como la capacidad para mantener la biosfera local y planetaria, en tanto que soporte físico necesario para desarrollar la existencia humana.”97
Møller destaca tres formas en las que el medio ambiente y la seguridad se relacionan. En
primer lugar están los problemas medioambientales causados por la guerra que
constituirían los mayores efectos indirectos de la guerra como el “invierno nuclear”. En
segundo lugar las guerras que se desencadenan por problemas medioambientales como
son las que se luchan por el control de los recursos naturales. Finalmente estarían los
94 MISHRA, P. Emigration and Brain Drain: Evidence from the Caribbean. IMF Working Paper WP/06/25. January , 2006. disponible en: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2006/wp0625.pdf [visitado el 11/12/07] 95 GRAEGER, N. “Environmental Security?” in Journal of Peace Research, vol. 33, no.1, 1996, pp. 109-116. 96 COLLYMORE, J. and RILEY, E. “The Environmental Security Challenge” in GRIFFITH, I. Caribbean Security…op.cit. pp. 199-218. 97 BARBÉ, E. y PERNI. O “”Más allá de la seguridad nacional” en DE CUETO, C. Y JORDAN, J. Introducción a los Estudios de Seguridad y Defensa. Comarés, Granada, 2001. p. 14.
51
problemas medioambientales que podrían constituir amenazas directas a la seguridad. La
degradación en sí es una severa amenaza para la seguridad humana y para toda vida sobre
la tierra. Este concepto de seguridad medioambiental implica no tomar al Estado como
objeto referente sino al individuo, la humanidad o las colectividades98
Respecto a la región del Caribe la seguridad medioambiental constituye una de las
dimensiones del concepto como señalamos al tratar éste y el modelo de Griffith99. Por
otro lado la seguridad medioambiental de la región se caracteriza por una gran variedad
de cuestiones que afectan a los distintos Estados de maneras diferentes. Al no tratarse de
una zona de conflictos armados no se han dado efectos sobre el medio ambiente
provocados por las guerras. Respecto a cómo estás se motivan por la lucha por los
recursos tampoco encontramos evidencia pues se trata, en el Caribe insular de Estados-
isla separados entre sí por las aguas y sin que existan yacimientos codiciados por varios
Estados. El único caso lo podrían constituir la República Dominicana y Haití pues
comparten la Isla, aquí la situación de profunda degradación medioambiental que se da en
el lado haitiano está provocando problemas de emigración y de deforestación en la zona
fronteriza que constituyen verdaderos cuestiones de seguridad para los dominicanos, más
adelante hablaremos de ello. Así pues, los problemas de seguridad medioambiental tienen
que ver por un lado con las amenazas de la naturaleza como los huracanes, la sequía, los
terremotos, y el aumento de nivel de las aguas consecuencia del cambio climático. Por
otro lado están las amenazas antrópicas como la deforestación, la contaminación de las
aguas o el paso de transportes de residuos radioactivos por la zona. Hay que tener en
cuenta la particular vulnerabilidad de los pequeños Estado insulares en vías de desarrollo
del Caribe y el papel crítico que juega el medio ambiente en los países de la región. Esta
vulnerabilidad intrínseca de la zona ha hecho que la cuestión de la seguridad
medioambiental esté presente desde hace tiempo cosa que se evidencia en el Programme
98 MØLLER, B. The Concept of Security: The Pros and Cons of Expansion and Contraction Paper presentado en la 18 Conferencia General de la International Peace Research Association, Tampere, agosto, 2000. p. 13 99 vid supra, p. 11
52
of Action for Small Island States100. En él se pone de manifiesto que para la
supervivencia de estos Estados los amenazas medioambientales son fundamentales, sobre
todo los efectos del cambio climático por el aumento de los niveles de los mares, cosa
que convertiría muchos de ellos en tierras inhabitables con riesgo directo para la vida de
las personas y como amenaza al desarrollo sostenido de sus economías. El creciente
número de desastres meteorológicos supondrá una seria amenaza para los objetivos
gubernamentales de reducción de la pobreza y desarrollo sostenible con el consiguiente
deterioro de las condiciones de seguridad 101.
Al igual que dijimos en el caso de la amenaza del narcotráfico también podríamos decir
que en nuestro caso en las amenazas por desastres naturales se da un determinismo
geográfico, dado que la mayor parte del Caribe insular se encuentra en el hurricane belt.
Además, la zona se encuentra en la confluencia de las placas tectónicas norteamericana y
caribeña y numerosas islas del Caribe oriental se asientan sobre volcanes102, ahí está el
caso de Monserrat, que en 1995 sufrió una terrible erupción que acabó con la vida en la
Isla. La tabla 1.1 muestra la entidad de los daños causados en la zona entre 1970 y 1999.
La importancia de los mismos ha llevado a considerar las amenazas medioambientales
como una de las tres cuestiones prioritarias de seguridad no-tradicional junto con el
narcotráfico, el crimen asociado a éste y el SIDA en la Special Security Concerns on
Small Islands States103 en marzo de 2001.
100 NACIONES UNIDAS. Global Conference on the Sustainable Development of Small Islands
Developing States, Barbados, 1994. doc. : A/CONF. 167/9. 101 CARIBBEAN DISASTER EMERGENCY RENSPONSE AGENCY (CDERA). Adaptation to Climate Change and Managing Disaster Risk in the Caribbean and South-East Asia. Report of a Seminar, IADB, 2003. disponible en: http://www.iadb.org/sds/doc/Climate-Change.pdf [visitado el 11/12/07] 102 CARIBBEAN DISASTER EMERGENCY RESPONSE AGENCY (CDERA) A Strategy and Results Framework for Comprehensive Disaster Management in the Caribbean. June 2001. p. 6. disponible en: http://www.cdera.org/doccentre/publications/CDM_Strategy_FDF.pdf [visitado el 22/11/07] 103 ver documento de la OEA: CP/CSH-396/01.
53
Tabla 1.1
Tomada de: CHARVERIAT, C. Natural Disasters in Latin America and the Caribbean: an overview of
risk. Banco Interamericano de Desarrollo, Research Dept. Working paper # 434, Octobre 2000. p. 38
54
1.6 COOPERACION EN MATERIA DE SEGURIDAD
“The Caribbean region is a complex of governmental systems and cultures, which makes the integration process long, slow, and sometimes frustrating”104
En la naturaleza de las amenazas no tradicionales que hemos analizado hasta ahora
destaca su carácter transnacional. Se trata de amenazas que atraviesan las fronteras sin
posible control, o casi, de los gobiernos soberanos considerados individualmente. Es un
hecho reconocido tanto por los especialistas en la materia como por los políticos la
necesidad de tratar el tema desde una perspectiva de cooperación, pues es imposible que
por sus propios medios los países del Caribe puedan hacer frente con éxito a los retos que
se les plantean en cuestión de seguridad.
Los primeros pasos realizados en el ámbito de la cooperación regional de seguridad son
tempranos en el hemisferio: la Junta Interamericana de Defensa se crea en 1942 y el
Pacto de Río105, de seguridad colectiva, se firma en 1947. En el marco de la OEA se ha
dado una atención especial a la seguridad del Caribe a través de la Comisión de
Seguridad Hemisférica. Ya en 1996 la Asamblea General de la organización reconoce la
especial situación de vulnerabilidad de los pequeños Estados insulares y convoca una
sesión especial de la mencionada comisión106. Más adelante se celebrarían dos reuniones
de alto nivel107 que establecerían un concepto de seguridad para estos Estados y un
modelo de gestión de la seguridad. El documento que recoge el fruto del trabajo de todos
esos años es la Declaración de Kingstown108, donde se insiste en la multidimensionalidad
104 LEWIS, R. “Initiatives for Cooperative Regional Security: The Eastern Caribbean Regional Security System” in TULCHIN, J and ESPACH, R. (eds.) Security in the Caribbean…op. cit. p. 177. 105 En el Caribe insular son firmantes : Haití, Cuba, República Dominicana y Trinidad y Tobago. 106 ver : AG/RES. 1410 (XXVI-O/96) 107 La primera en San Salvador en febrero de 1998 y la segunda en Kingstown en enero de 2003 108 ver: SEPEIN-II/doc.8/02 rev.2 corr.1. disponible en: http://www.oas.org/csh/spanish/documentos/an00054s06.doc [visitado el 26/10/07]
55
de las amenazas a la seguridad, ya reconocida en la declaración de Bridgetown109, y en la
especial vulnerabilidad de los pequeños Estados insulares:
“… la seguridad de los pequeños Estados insulares posee características especiales en virtud de las cuales esos Estados son especialmente vulnerables y susceptibles a riesgos, amenazas, preocupaciones y otros desafíos en materia de seguridad, que son de carácter multidimensional y transnacional y en los que están presentes factores políticos, económicos, sociales, sanitarios, ambientales y geográficos”.110
La declaración insiste repetidas veces en la necesidad de reforzar la cooperación
multilateral. Las razones que se habían expresado en los trabajos preparatorios111 para
requerir una respuesta coordinada en este ámbito hablaban de la inadecuación de las
capacidades y los recursos a nivel nacional, de su insuficiencia para hacer frente a las
nuevas amenazas y el hecho de que se trata de amenazas comunes a todos ellos.
Propone, la Declaración Kingston, un intercambio estructurado de inteligencia para
reforzar sus capacidades para hacer frente a las amenazas; programas conjuntos de
capacitación; una planificación estratégica conjunta y cooperación en la lucha contra las
amenazas comunes. La materialización de todo esto espera la voluntad política decidida
de los gobiernos de la zona.
El “Modelo de Gestión de la Seguridad de los Pequeños Estados Insulares” fue propuesto
en primer lugar por el profesor de la West Indies University, Tyronne Ferguson, para la
reunión de alto nivel sobre la seguridad de los pequeños Estados insulares celebrada en
marzo de 2001, este esquema pasaría a conocerse como “el modelo de Ferguson”112.
Destaca en él la multidimensionalidad del concepto de seguridad, la insistencia en la
cooperación por la falta de capacidades individuales estatales y la necesidad de ejercer la
109 vid supra. p. 19 n. 30 110 Declaración de Kingston, punto 1º. 111 ver: CP/CSH-425/01, disponible en: http://www.oas.org/csh/spanish/documentos/cp09043s13.doc [visitado el 26/10/07] 112 FERGUSON, T. “Un modelo de gestión de seguridad para los pequeños Estados” Presentación principal a la Reunión Especial sobre la Seguridad de los Pequeños Estado Insulares del Comité de Seguridad Hemisférica, 30 de marzo de 2001 – Informe del Relator. Anexo I. CP/CSH-396/01. disponible en: http://www.oas.org/csh/spanish/peiinfo396.asp [visitado el 11/12/07]
56
gestión a diversos niveles: nacional, regional, hemisférico y global. En la Declaración de
Kingston se adopta el modelo definitivo de gestión que aparece como anexo a la misma.
Dada la concepción multidimensional de la seguridad que mantiene la OEA113, el sistema
de la organización responde con la creación de distintas agencias que trabajan en la
cooperación frente a estas diversas amenazas, entre ellos cabe destacar el CICAD
(Comisión Interamericana del Control de Abuso de Drogas) y el CICTE (Comité
Interamericano contra el Terrorismo) además de la Comisión de Seguridad Hemisférica,
las Cumbres y las Reuniones ministeriales, junto con otros más clásicos como el TIAR-
JID. Así, la OEA es el único organismo regional reconocido por todos los Estados del
hemisferio. Además, los EE.UU. quieren que la cooperación de seguridad se realice en
este marco que no cuenta con competidores a nivel hemisférico114. Sin embargo este
ámbito es demasiado amplio y heterogéneo para producir resultados efectivos, de ahí que
se hable de subsistemas de seguridad como ocurre en Centroamérica y en el Caribe, que
es el caso que nos ocupa.
En el marco de la cooperación con EE.UU. tenemos la celebración anual de la Caribbean
Nations Security Conference (CANSEC) co-patrocinada cada año por el
USSOUTHCOM y una fuerza de defensa de la región en la que participan altos mandos
de las fuerzas de defensa y de policía del Caribe, con el objetivo de fomentar el diálogo
franco y abierto sobre las amenazas a la seguridad en la región y una cooperación más
intensa. En la Conferencia de 2006, celebrada en Trinidad y Tobago el Gen. Payán, de la
República Dominicana, propuso la creación de una Comunidad del Caribe para la
Defensa y la Seguridad Regional (COCADESER) que tendría un cuerpo consultivo y un
comité de dirección, junto con una secretaría general rotativa y cuatro comités que
incluirían: operaciones, inteligencia, entrenamiento y logística. Esta organización también
implicaría la creación de un centro de operaciones combinado que refundiría los centros
113 Vid supra p. 19 n.31 114 TULCHIN, J., BENITEZ, R,. DIAMINT, R. “Introducción” en TULCHIN, J., BENITEZ, R., DIAMINT, R. (eds.) El Rompecabezas… op. cit. , p. 30.
57
de operaciones conjuntas de varios países participantes115. Esta propuesta no ha sido
secundada por nadie. La CANSEC 2007 se celebró en Antigua y Barbuda y analizó los
éxitos de la Cricket World Cup 2007 en materia de cooperación de seguridad, un
operativo preparado durante tres años por países de la región y cuyos logros y
mecanismos se quieren incorporarse de forma permanente a la cooperación regional en la
materia116. Otros esfuerzos liderados por los EE.UU. son las maniobras Tradewinds,
ejercicios anuales de entrenamiento ante escenarios de diversas amenazas que se celebran
con participación de EE.UU., Reino Unido y fuerzas de seguridad del Caribe. El
Comando Sur lidera también el programa de apoyo a la lucha contra el narcotráfico
Enduring Friendship117 y la labor de inteligencia que realiza la JIAT-South118. Otro
órgano de cooperación surgió en 1998 cuando se decidió, por parte de la Caribbean
Island Nations Security Conferenec (CINSEC), antecesora de la CANSEC, la creación de
la Caribbean Information Sharing Network (CISN) para facilitar la transmisión de
información segura entre los cuarteles generales de las fuerzas de los Estados del Caribe
y el SOUTHCOM. Para el coronel Dillon este modelo de cooperación bilateral que se da
entre los EE.UU. y el Caribe responde a la relación de seguridad centro-periferia presente
en las relaciones económicas entre antiguas colonias y sus respectivas metrópolis119. En
el marco de las pequeñas Antillas y la CARICOM, el Reino Unido ejerce este mismo
modelo de relación, como hemos señalado antes.
Es evidente que cuando se da una mayor homogeneidad entre los miembros de un club
sus avances en el proceso de integración son más profundos. En el Caribe encontramos
115 “Annual Conference Emphasizes Regional Security Priorities throughout Caribbean” in Dialogo (USSOUTHCOM), vol.16 no. 3, Fall 2006.
116 Opening Statement By The Honourable Patrick Manning, Prime Minister Of The Republic Of Trinidad And Tobago At The Fourth Meeting Of The Council Of Ministers Responsible For National Security And Law Enforcement, 23-24 May 2007, Port-Of-Spain, Trinidad And Tobago. 117 ver: USSOUTHCOM, “Graduation marks first step in creation of Caribbean maritime patrol partnership”, March, 2007. disponible en : http://www.southcom.mil/AppsSC/news.php?storyId=171 [visitado el 19/11/07] 118 ver.: http://www.jiatfs.southcom.mil [visitado el 19/11/07] 119 DILLON, E. “Regional Security … op.cit. p. 464.
58
una serie de estructuras de cooperación que forman círculos concéntricos. La
organización más amplia en nuestra región es la Asociación de Estados del Caribe (AEC-
ACS) que fue creada en 1994 con la participación de los Estados del Gran Caribe y con
la que se pretendía enfatizar la cooperación en las áreas de comercio, turismo, medio
ambiente y de mecanismos de negociación regional. La seguridad no era un tema de la
agenda de esta organización, sin embargo se pretendía avanzar hacia el establecimiento
de una identidad regional, que en un futuro podría allanar el camino hacia la
profundización de la cooperación en materia de seguridad regional120.
El proceso más serio en el ámbito de la cooperación en materia de seguridad se da entre
los Estados insulares de habla inglesa. Todos ellos son antiguas colonias británicas que al
independizarse ven disolverse la Federation of West Indian States que contaba con los
regimientos de las Indias Occidentales, disueltos con aquella. En 1968 se creó la
Caribbean Free Trade Association (CARIFTA) que fue la antecesora de la CARICOM,
establecida en 1973 por el tratado de Chaguaramas. En el marco de esta organización, la
seguridad no formaba parte de la agenda de la misma, pero con el paso del tiempo se ha
ido haciendo un hueco y se han ido creando agencias relacionadas con amenazas no
tradicionales. A partir de la Cumbre de Bridgetown de 1997 entre EE.UU. y el Caribe
titulada Partnership For Prosperity and Security in the Caribbean, surgen órganos como
el CARICOM Secretariat Regional Coordinating Mechanism for Drug Control y la
Caribbean Financial Action Task Force (CFATF) para desarrollar políticas comunes
contra el lavado de dinero. Más tarde, en 2001, se crearía la Caribbean Task Force on
Crime and Security121, que tenía como misión examinar las causas de la creciente
criminalidad y proponer acciones en respuesta a nivel regional lo que hizo a través de un
informe al año siguiente. Desde entonces se han sucedido los pasos en el marco de la
organización para ir estructurando la cooperación en materia de seguridad: en la 24ª
cumbre de la CARICOM celebrada en 2003 se estableció un subcomité de fiscales
generales y ministros encargados de la seguridad nacional que negoció el acuerdo de
120 DILLON, E. “Regional Security Cooperation: Traditional and Non-traditional Areas” in GRIFFITH, I. Caribbean Security…op.cit. p. 467. 121 CARICOM Crime and Security Task Force. Report, 2002.
59
cooperación de seguridad CARICOM/UK de octubre de 2004. Dicho acuerdo contiene
cuatro áreas prioritarias en las que el Reino Unido colabora con CARICOM en un
empeño por reforzar la seguridad regional. Entre éstas está: el entrenamiento de oficiales
de las fuerzas de seguridad y policía; el establecimiento de una Red Regional de
Información e Inteligencia; la cooperación marítima; y la seguridad fronteriza.
Posteriormente, en la 26ª cumbre de la organización celebrada en St. Lucia en 2005 se
aprobó un nuevo marco para la gestión de la seguridad en la región. Este marco incluye
un comité principal de ministros responsables de la seguridad y policía centrado en
crimen y seguridad, un subcomité encargado de la movilización de recursos y de la
implementación, un comité asesor de política de seguridad (SEAC, en siglas inglesas),
una agencia de implementación para crimen y seguridad (IMPACS) y una autoridad de
coordinación para la gestión de la Información (CIMA). En la reunión entre sesiones de
febrero de 2007 los jefes de gobierno declararon la seguridad como “cuarto pilar de la
comunidad” dada su creciente importancia y decidieron formalizar esta declaración en el
marco de una revisión del Tratado Revisado de Chaguaramas.
Por otro lado, es de destacar la creación del CARICOM Batallion que participó en la
operación Restore Democracy en Haití en 1994. Esta unidad militar es el mayor
despliegue operativo realizado por la CARICOM hasta la fecha y todos los Estados de la
región, o bien participaron o la apoyaron. La unidad tenía una fuerza de 266 soldados y
su mando fue ejercido de manera rotativa por Belice, Guyana, Jamaica y Trinidad y
Tobago. Los EE.UU. ofrecieron el apoyo logístico, dado que los Estados del Caribe
carecían de estos recursos. La planificación para el despliegue fue liderada por los
EE.UU. y el entrenamiento inicial y el acoplamiento de las fuerzas se realizó en Camp
Santiago en Puerto Rico para el primer y el segundo CARICOM Batallion que operaron
bajo control de la fuerza multinacional de septiembre de 1994 a marzo de 1995122.
122 BISHOP, C. Caribbean Regional Security: The Challenges to Creating Formal Military Relationship in the English-Speaking Caribbean. Thesis for Masters in Military Arts ans Science, US Army Command and General Staff College, Forth Leavenworth, Kansas, 2002. p. 23. disponible en: http://stinet.dtic.mil/cgi-bin/GetTRDoc?AD=ADA406428&Location=U2&doc=GetTRDoc.pdf [visitado el 19/11/07]
60
Pero todavía existe un grupo de países en la zona que además de compartir la herencia
colonial británica son similares en extensión territorial, número de habitantes y nivel de
desarrollo, así, más profunda y fácil es de alcanzar una verdadera cooperación en el
ámbito de la seguridad, incluso pensar en procesos que se encaminan a la integración y
que supongan una verdadera cesión de soberanía a una entidad supranacional. Es el caso
del Regional Security System y de la Organization of Eastern Caribbean States. A finales
de los setenta, se constata una falta de avance de las propuestas que en el marco de la
CARICOM se habían planteado para marchar hacia una cooperación en materia de
seguridad. En este contexto se produce la revolución militar de marzo de 1979 en
Granada y el acceso al poder Maurice Bishop y su partido socialista New Jewel
Movement. Las alarmas se disparan en las sedes de los gobiernos del Caribe oriental.
Este hecho será decisivo para el nacimiento en 1982 del Regional Security System (RSS).
El documento que lo constata es un Memorandum of Understanding (MOU) que
establecía que en el caso de que un Estado miembro considerase su seguridad amenazada,
tenía el derecho de solicitar asistencia de cualesquiera o de todos los demás miembros. A
su vez los miembros del RSS acordaron preparar planes de contingencia y asistir en caso
de que se produjeran amenazas a la seguridad nacional de alguno de sus miembros123.
Los miembros fundadores eran los Estados de la OECS, la Organization of Eastern
Caribbean States, que había sido creada apenas un año antes: Antigua y Barbuda,
Dominica, St. Lucía y St. Vincent and the Grenadines, a éstos se uniría Barbados, que no
es miembro de la OECS, y tras su independencia en septiembre de 1983 St. Kitts and
Nevis y posteriormente Granada en 1985. Así pues, los miembros del RSS son los
mismos que los de la OECS más Barbados. En 1996 se firmó el tratado internacional que
daría lugar a la personalidad jurídica del RSS constituyéndose en una organización
híbrida en cuanto que sus fuerzas de seguridad comprenden tanto personal militar como
policial que permanecen bajo el mando de sus respectivos gobiernos. Esta organización
tiene como misión asegurar la estabilidad y el bienestar de la región del Caribe oriental y
contribuir a la cooperación entre sus Estado miembros. Las misiones a las que se dirige
ponen de manifiesto que ya en aquel entonces el concepto multidimensional de la
123 LEWIS, R. “Initiatives for Cooperative…” op.cit. p. 178
61
seguridad en el Caribe era generalmente reconocido por los Estado de la región, de ahí
que el RSS sea un adelantado a su época.
En su artículo 4º el tratado que establece el RSS de 5 de marzo de 1996124 señala, entre
otros, como objetivos de la cooperación: la prevención e interdicción del tráfico ilegal de
drogas; las emergencias nacionales; la búsqueda y rescate; el control de la inmigración; la
protección de las pesquerías; el control de aduanas; los desastres naturales y las amenazas
a la seguridad nacional. (art. 4º.1). Estos objetivos ya estaban consignados en el MOU
que se firmó en 1982, un año después el sistema estaría operativo125.
La estructura la componen un Consejo de Ministros, que es el órgano supremo de diseño
de políticas del sistema, y está compuesto por los ministros responsables de la seguridad
de todos los Estados miembros. Su presidencia es rotativa con carácter anual en orden
alfabético de los miembros. El mando operativo lo lleva a cabo la Oficina Central de
Enlace (Central Liaison Office – CLO) que es el secretariado del RSS y se encuentra en
Barbados. Está formado por miembros de las fuerzas de seguridad de los Estados
miembros126 y por personal civil y lo encabeza el Coordinador de Seguridad Regional
(Regional Security Coordinator – RSC), designado por el Consejo de Ministros como
consejero en la materia de este órgano supremo. En la actualidad el cargo lo ocupa, desde
octubre de 2003, el comisario Grantley Watson de la Royal Barbados Police Force. El
objetivo principal del CLO es coordinar las directivas dadas en el Tratado fundacional
para garantizar la seguridad de los Estados signatarios. El segundo objetivo es negociar
con agencias regionales, en representación de los gobiernos del RSS; administrar el
fondo central y planificar y coordinar el entrenamiento y los ejercicios conjuntos de los
miembros.
Una de las tareas de coordinación delegada que ejerce el RSS a través del CLO es la
gestión del Caribbean Disaster Response Unit (CDRU) que es una agencia establecida en 124 disponible en : http://www.state.gov/p/wha/rls/70686.htm [visitado el 5/12/07] 125 GRIFFITH, I. “The RSS : a decade of collective security in the Caribbean”. Round Table, vol. 324 issue 1, oct. 1992, p. 467. 126 Entre los miembros del sistema sólo Barbados, Antigua y Barbuda y St. Kitt y Nevis disponen, además de fuerzas policiales, de fuerzas armadas, denominadas Defence Forces.
62
el acuerdo constitutivo del Caribbean Disaster Emergency Response Agency (CDERA)
en 1991 para el uso y empleo de fuerzas regionales disciplinadas en acciones
humanitarias. El RSS/CLO administra el CDRU en nombre del CDERA dada la
composición militaro-policial del primero. El CDERA tiene también su sede en Barbados
y lo forman todos los miembros de la CARICOM (excepto Haití y Surinam) más las
dependencias británicas del Caribe.
Las operaciones llevadas a cabo por el RSS desde su creación son un fiel reflejo de la
multidimensionalidad de la seguridad en la subregión. Desde la defensa de las
instituciones del Estado ante ataques insurreccionales internos a emergencias por
desastres naturales, motines en prisiones, operaciones antidroga, etc. Las unidades
operativas que han intervenido principalmente son las guardias costeras y las Special
Services Units. Estas últimas son grupos policiales paramilitares de intervención que
reciben entrenamiento conjunto coordinado por el CLO y que están preparadas para
actuar en casos de crisis que superen la capacidad de las fuerzas policiales regulares.
El RSS es un modelo para la imperativa cooperación en materia de seguridad que los
retos del siglo XXI exigen a los Estados de la zona. Otros países de la región que no
participan en el mismo ya han manifestado la conveniencia de su ampliación, como
declaró el ministro de seguridad nacional de Jamaica, Dr. Peter Phillips:
“We believe that the RSS can be remodelled and upgraded to embrace the rest of CARICOM…”127
Otro actor de la zona contigua, el Gran Caribe, la Venezuela bolivariana, está llevando a
cabo una estrategia de ayuda dominación a través del proyecto Petrocaribe. Se trata de
una iniciativa que ofrece a los países de la zona una financiación muy ventajosa en las
compras de productos petrolíferos y que permite invertir parte de la factura en proyectos
de desarrollo en forma de crédito a muy bajo interés y a largo plazo. Así pretende ganarse
el apoyo de los países de la zona en su lucha antiimperialista y atraerlos a su alternativa 127 Jamaica Observer, May 18th 2005.
63
bolivariana. Curiosamente Venezuela tiene un contencioso territorial con Dominica sobre
la Isla de Aves y en el que los Estados del Caribe oriental apoyan a su vecino frente la
postura venezolana.
64
CAPITULO 2º
- UNA ISLA PARA DOS -.
“The foreign policy of the Dominican Republic revolves around two axis. The first one is, as for most countries in the region, obviously, Washington, D.C. The second one is Port-au-Prince. The latter has less to do with trade interests than with security concerns. Haiti and the Dominican Republic are two nations trapped by historical circumstances in a small Caribbean island. A rare case, indeed, that causes events on one part of the island to have an eventual impact on the other side. There is no escape from this reality, and that is why relations with Haiti have always been more a matter of security than of anything else”.128
“Cuando trabajaba en la Secretaría de Relaciones Exteriores de la República Dominicana tuve ocasión de comprobar que existía un cuarto muy reservado para el archivo especial de documentos referentes a Haití; cuya llave guardaba en persona el oficial mayor de la Secretaría. Este secreto en los archivos es prueba de lo delicadísimo que siempre es el tema de las relaciones entre la República Dominicana y Haití.”129
La seguridad tiene que ver con la preservación de unos valores, una cultura y un modo de
organización social apreciada por una comunidad humana. Cuando el “otro” es muy
diferente a nosotros y penetra en nuestro espacio vital nos sentimos amenazados. En la
Isla Española no sólo sucede que surgen dos Estados que ordenan dos sociedades sino
que el hecho más grave es que son dos procesos que llevan a dos resultados muy
diferentes, a la constitución de dos sociedades distintas. Debemos explicar cómo surgen
128 SAGAS, E. An Apparent Contradiction?Popular Perceptions Of Haiti And The Foreign Policy of the Dominican Republic. Paper presented at the Sixth Annual Conference of the Haitian Studies Association, Boston, MA.October 14-15, 1994.
129 GALINDEZ, J. de. La era de Trujillo, Letra Gráfica, Santo Domingo, 2006. Galindez fue un exiliado español que llegó a Santo Domingo a finales de 1939 y partió en 1946 para Nueva York. Esta obra, crítica con Trujillo, es su tesis doctoral. Desapareció el 12 de marzo de 1956, días después de haberla presentado en la Universidad de Columbia, Nueva York.
65
los dos Estados y sus diferencias para poder entender, después, las implicaciones que
estos hechos tienen para la seguridad en la Isla.
2.1 EL PASADO 2.1.1. Historia de la división El caso de la Isla Española es único en la historia universal, aunque ciertamente
encontramos en la geografía mundial islas que son compartidas por dos Estados: Timor,
Irlanda, Nueva Guinea,…, o incluso por tres como Borneo. Pero en ninguno de estos
casos encontramos que las capitales de los Estados ocupantes130, así como la gran parte
de su extensión territorial se encuentren en dicha isla. Esto sólo sucede en el caso de la
Isla Española131. La frontera que divide los dos Estados es la más antigua de América y
data de 1697, fecha del tratado de Ryswick, por el que España cede a Francia el tercio
occidental de Quisqueya.
Cuando Colón llega a la Isla el 5 de diciembre de 1492, a Môle St. Nicolas, en lo que hoy
es Haití, ésta estaba habitada por los indios taínos, que procedentes de la desembocadura
del Orinoco, llegaron allí huyendo de los temibles indios caribes unos 5000 años antes. A
la llegada de los españoles cinco cacicazgos componen la estructura de poder político
local, éstos se irán disolviendo en los enfrentamientos con los invasores. Bajo el mandato
del gobernador Nicolás de Ovando (1502-1509) se fundan diversas ciudades por todo el
territorio, incluido el Oeste, y se ocupa la práctica totalidad de la Isla. Con este
gobernador empiezan la llegada de los primero esclavos de origen africano para el cultivo
de la caña de azúcar y la explotación del oro.
La corona establece el monopolio comercial de la Casa de Contratación de Sevilla para
el tráfico entre las colonia con la metrópoli imponiendo precios y condiciones abusivas. 130 Chipre sólo acoge a un estado reconocido internacionalmente 131 La geografía francesa la denominan Île d´Haïti y los locales la llaman Quisqueya.
66
Los habitantes de las colonias españolas no podían ejercer el comercio con ninguna otra
nación europea. A medida que se va descubriendo el nuevo continente y sus
prometedoras riquezas también va menguando el interés por la Española pues los escasos
recursos auríferos ya se agotan. Pero no sólo existía el problema del monopolio para
endurecer las condiciones de vida, los barcos ya apenas tocan la Isla, empeñados en las
grandes migraciones hacia el continente americano, ya ni siquiera el comercio restringido
podía aliviar la dureza de la vida colonial. En ese momento se lanzan las demás
potencias europeas al asalto del botín americano. Al no poder controlar todo el territorio
de las Isla el poder real, por la lejanía de la capital, los colonos españoles que habitan las
ciudades del noroeste (Bayajá, Monte Christi, Puerto Plata, La Yaguana) empiezan a
trocar sus productos con mercaderes europeos: ingleses, franceses y holandeses, en
condiciones de intercambio muchísimo más ventajosas que las que les impone la Casa de
Contratación. Esta actividad de contrabando será denominada “rescate” y los colonos
que la practican “rescatadores”. El negocio prosperó mucho y la mayoría de la población
se benefició de él. Tanto fue así, que la ciudad de La Yaguana, lo que hoy es la villa
haitiana de Léogâne, prosperó de tal manera que tuvo una mayor importancia económica
que la capital de la colonia, Santo Domingo132. El contrabando hizo que la hacienda real
española en Santo Domingo se resintiera por la caída brutal de los ingresos aduanales.
Además los países que entran en contacto con los colonos españoles mediante el
comercio ilegal eran protestantes y entre las mercancías traídas del viejo continente se
encontraron unas cuantas biblias luteranas133. Este hecho desató la alarma por el peligro
de contaminación herética, no ya sólo de la Isla, sino posiblemente de toda América. Las
autoridades empiezan a buscar soluciones para hacer frente al peligro, tanto de la
hacienda como espiritual. Se impondrá la propuesta de un funcionario de la Real
Audiencia de Santo Domingo, Baltasar López de Castro, procesado por malversación de
fondos, que para ganarse la clemencia de la justicia, presenta dos informes en 1598 donde
propone unas medidas para poner fin a las prácticas de contrabando. En 1603 Felipe III,
recogiendo éstas, ordenó despoblar las villas de Bayajá, La Yaguana y Puerto Plata y
ordenó que con sus habitantes se crearan dos poblaciones en el Este, cerca de la capital.
132 DOMINGUEZ, J. Historia Dominicana, ABC Editorial, Santo Domingo, 2005. p. 67. 133 MUÑOZ, M.E. “Nacimiento y Formación del Estado Haitiano (1)”. Listin Diario, 28/12/97.
67
Quería el rey terminar con la fuente de ingresos que el contrabando suponía para la
financiación de la revuelta holandesa enfrentada al poder español.
La ejecución de dichas órdenes se llevaría a cabo entre 1605 y 1606 por parte del
gobernador de la colonia, Antonio Osorio, que mandó incendiar las villas del noroeste y
declaró el territorio al Oeste de Santiago de los Caballeros por el Norte y de Azua por el
Sur, zona militar prohibida a la colonización. De esta manera el tercio occidental de la
Española quedaría despoblado y habitado sólo por los cerdos y las vacas abandonadas
por los colonos expulsados. Esta acción política es conocida como las Devastaciones de
Osorio y es un hecho reconocido por la mayoría de los historiadores que con el tiempo su
principal consecuencia sería la división de la Isla en dos Estados: la República
Dominicana y Haití134, puesto que el vacío dejado en el Oeste permitiría a los aventureros
franceses implantarse en un territorio sin dueño.
Así las cosas, en 1630 y procedentes de la Isla San Cristóbal, hoy Saint Kitts, se asientan
en las Isla de La Tortuga un grupo de aventureros franceses de allí expulsados por los
españoles. Al parecer tenían noticia de la existencia de esta isla por unos normandos que
recorrían la parte norte y oeste de la Española y se dedicaban a cazar el abundante
ganado existente tras cien años de reproducción sin intervención humana, éste era el
“regalo” dejado por los españoles. La Tortuga disfrutaba de una posición estratégica
privilegiada para servir de base para los ataques a los galeones españoles cargados de oro
y plata. De esta isla saltarían a la Española y se extenderían por su costa occidental,
aprovechando el vacío dejado por los españoles. Así surgirían dos tipos de sociedades
entre los aventureros franceses: por un lado la sociedad bucanera, que se dedicaba a la
caza, curtido de pieles y ahumado de las carne para venderla a los barcos mercantes que
pasaban por allí; y por otro la sociedad filibustera que se dedicó a la piratería. Ambas se
134 DOMINGUEZ, J. op.cit. p. 71. ; VEGA, B. “Perspectivas históricas de las relaciones dominico haitianas” en Revista Dominicana de Política Exterior, nº1, 2004. pp. 47-63. p. 50; MICHEL, G. Panorama des relations haïtiano-dominicaines. Edición del autor. Port-au-Prince, 1999. p. 6.; MUÑOZ, M.E. op.cit. BOSCH, J. El Caribe frontera imperial. Ediciones Corripio, Santo Domingo, 200011. p. 174; GUTIERREZ FELIX, E. Haiti y la Repúlica Dominicana: Un origen, dos destinos. Ediciones Corripio, Santo Domingo, 2007. p. 21; THEODAT, J.-M. Haïti- Republique Dominicaine. Une île pour deux. 1804-1916. Karthala, Paris, 2003. p. 45. ; PEÑA BATLLE, M. Historia de la cuestión fronteriza dominico-haitiana. Sociedad Dominicana de Bibliófilos, Santo Domingo, 1988.
68
unían en los que se denominaba la Hermandad de la Costa, comunidad de hombres libres
con sus códigos de conducta y sin organización política ni leyes civiles.
A medida que los franceses van ocupando la parte occidental de la isla se irá pasando a
un régimen de plantaciones que explotarán la caña de azúcar, el tabaco, el café y el
índigo. La Corona francesa pretendió estabilizar esta colonia y acabar con el desorden,
imponiendo su soberanía a través de gobernadores. El más destacado entre ellos sería
Bertrand d´Ogeron que, llegado a la isla en 1665, es considerado el padre de la
colonización francesa de la parte occidental de la isla135. D´Ogeron hizo crecer el número
de plantaciones y atrajo a nuevos colonos que formarían la nueva estructura social de la
colonia. Los españoles, aunque eran los dueños nominales del territorio, no ejercieron
sus derechos y su presencia se redujo a diversas operaciones de castigo lanzadas desde la
parte oriental de la isla contra asentamientos galos sin ningún interés consiguiente en
consolidar las posiciones alcanzadas: la ocupación efectiva correspondía a los franceses.
Con d´Ogeron los plantadores superaron ya en número a los bucaneros y filibusteros,
muchos de los cuales se convirtieron en cultivadores, La Tortuga fue abandonada y se
fundaron diversas ciudades tanto a lo largo de la costa occidental como en el interior.
Esta nueva sociedad y el nuevo tipo de utilización y explotación de la colonia son
determinantes para entender la evolución posterior y la situación actual de Haití,
incluyendo las grandes diferencias de todo tipo con la República Dominicana. La
sociedades filibustera y la bucanera sólo fueron el medio por el que los franceses
empezaron a instalarse en el occidente de la isla, de la posterior sociedad esclavista
nacerá Haití.
Al mismo tiempo del otro lado de la isla la situación era desoladora, las minas agotadas,
los colonos han abandonado la colonia en busca de mayores oportunidades en el
continente. Tras las Devastaciones de Osorio, la vida económica y social se concentró en
los alrededores de la capital, Santo Domingo. En las zonas devastadas se perdieron
grandes fortunas pues se abandonó más de la mitad del ganado existente, el comercio se
135 HEINL, R. Written in Blood: the story of the Haitian people, 1492-1995. University Press of America, Lanham, 1996. p. 19
69
estancó y así el siglo XVII fue conocido en la colonia de Santo Domingo como el siglo
de la miseria136. Se produjo un proceso de ruralización donde se vivía autárquicamente y
donde era más fácil disimular la pobreza en el vestir137. La recaudación fiscal cayó a tal
punto que no cubría los gastos de la burocracia local ni del ejército y se tuvo que
establecer un subsidio enviado desde Méjico, el Situado, que duraría todo el siglo XVII.
Pero los franceses no se van a contentar con ocupar y colonizar el territorio abandonado
por los españoles a principios de siglo. D´Ogeron viajó a Francia en 1675 para proponer a
Versalles la conquista de toda la isla, murió antes de ser recibido por Colbert. En 1689
Francia estaba en guerra contra la Liga de Augsburgo, y el gobernador de Cussy recibió
la orden secreta de preparar la conquista de la parte occidental. Los franceses llevaron a
cabo el saqueo de Santiago de los Caballeros en 1691, después los españoles les
infligirían una dura derrota en la batalla de la Sabana Real en la que murió de Cussy.
España había abandonado definitivamente su última guarnición en La Tortuga en 1655 y
por el tratado de Nimega (1678) se la cede a Francia. Dos años más tarde por los
acuerdos de Cap-Français se dieron los primeros pasos para fijar la delimitación
fronteriza. La debilidad de España a finales del XVII se pondrá de manifiesto en la
firma del Tratado de Ryswick (1697) en cuyo artículo XI se cede de manera formal a
Francia la soberanía sobre el territorio que venía ocupando desde hacía décadas. Nace así
legalmente la colonia de Saint Domingue, que llegaría a ser la colonia europea más rica
del Nuevo Mundo y que contribuiría a un cuarto de la riqueza de Francia138 .
Con la llegada al trono español de Felipe V las relaciones con Francia mejorarían
notablemente y así también en la Española las dos colonias se hicieron económicamente
complementarias. La parte española vendía su producción ganadera para adquirir de los
136 GARCIA de ESCOBAR, O. (dir.) Atlas histórico de la República Dominicana. Santillana, Santo Domingo, 2002. p. 41. 137 “Es un anecdota conocida que las misas se hacían de noche para que las damas de la sociedad no pudieran ser vistas con sus trajes harapientos que distaban poco de los de sus esclavas” en GARCIA de ESCOBAR , op. cit. p. 37. 138DIAMOND, J. “One Island, Two Peoples, Two Histories: The Dominican Republic and Haiti” in DIAMOND, J. Collapse: how societies choose to fail or suceed. Viking, Newe York, 2005. p. 334.
70
franceses esclavos africanos y productos importados de la metrópoli. Este comercio
intrainsular y el fin del monopolio comercial que ejercía la Casa de Contratación permitió
la recuperación económica. A lo largo del siglo XVIII, mientras en el lado francés se
procedía a una importación masiva de esclavos, a Santo Domingo llegaban más de cuatro
mil inmigrantes canarios, así, mientras la población de una parte se “africanizaba” la de la
otra se “europeizaba”.
Las buenas relaciones entre ambas coronas permitieron que se llevaran a cabo
negociaciones para la demarcación de la frontera, proceso que culminó con la firma del
tratado de Aranjuez el 3 de junio de 1777. En él se ratificaron los límites fronterizos de
ambas colonias, se establecieron acuerdos comerciales y la devolución de esclavos
fugitivos y colonos y soldados desertores. Hasta 1791, fecha en la que estalla la revuelta
de esclavos en Saint Domingue, la complementariedad económica que se daba entre
ambas colonias permitió disfrutar de unos años de desarrollo y paz.
Desatado el proceso revolucionario y la revuelta de esclavos, España e Inglaterra entraron
en Saint Domingue para combatir a la Francia revolucionaria. En agosto 1792 los
españoles ocuparon parte del Norte de la colonia francesa y los ingleses tomaron la
capital. La abolición de la esclavitud por la Convención permitió a la metrópoli vencer a
españoles y a ingleses y recuperar así la colonia. En 1795 España cede a Francia, por el
tratado de Basilea, el Santo Domingo española a cambio de la retirada de territorio
español de las tropas francesas. Para tomar posesión del nuevo territorio, en 1801, las
tropas de Toussaint Louverture, líder de los negros, entran en Santo Domingo donde
declara abolida la esclavitud y se nombra gobernador vitalicio, ahora toda la isla es de
Francia y forma una unidad política como aparece reflejado en el artículo 1º de la
Constitución colonial de 1801. Sin embargo, la paz durará poco. Napoleón envió una
expedición para recuperar el control de la isla y reinstaurar la esclavitud. Así, los esclavos
se vuelven a levantar contra las tropas francesas hasta obtener la victoria total y la
independencia el 1 de enero de 1804. La revolución haitiana, única vez en la historia que
una revuelta de esclavos alcanzó el triunfo, había terminado con el nacimiento de la
primera república negra del mundo.
71
En 1789 la población de la colonia, negros y mulatos, ascendía al menos a 700.000 almas,
en 1824, cuando se realizó el primer censo de la joven república, se contaron 351.819
personas, la revolución había devorado a la mitad de sus hijos139. A ese precio los
nuevos dirigentes de Haití estaban dispuestos a defender su victoria y la erradicación de
la esclavitud a cualquier precio, de hecho los documentos oficiales de la nueva república
estaban encabezados por el lema: “Liberté ou la Mort”. Nunca aceptarían una vuelta al
terrible régimen de la esclavitud.
Era previsible entonces que las repercusiones regionales del triunfo de la revolución
haitiana iban a ser profundas. El sistema esclavista era la base sobre la que se sostenían
las economías del Caribe donde Francia, España e Inglaterra poseían colonias pero
también la primera república de América, los Estados Unidos, tenía en el Sur de su
territorio una economía de base esclavista. Pero antes de tratar sobre las amenazas a la
seguridad que implicaba esta revolución nos detendremos en analizar las dos sociedades
que surgen a ambos lados de la isla.
2.1.2 Dos colonizaciones, dos sociedades
Establecida ya de derecho la división de la isla, la evolución que daría lugar al nacimiento
de dos Estados diferentes se gesta en el siglo XVIII. En la parte francesa, Saint
Domingue, se llevará a cabo una colonización de explotación salvaje de la tierra mediante
el sistema de plantaciones y basado en la mano de obra esclava. En la parte española,
Santo Domingo, la economía estaba dominada por el sistema de ganadería extensiva de
los hatos.
139 HEINL, R. Written in… op.cit. p. 114.
72
La importación de esclavos a la isla por los españoles había comenzado en 1505, había
que reemplazar la mano de obra local, los taínos, que estaba siendo diezmada por el
tratamiento infligido y las enfermedades importadas por los españoles a la isla. Hacia
1542 se calcula que apenas quedaban 200 indios en la isla de los 350.000 que se estima
que había a la llegada de Colón140. En la parte española, esta importación de esclavos se
desarrollo principalmente durante los primeros cincuenta años de la colonización y en
total se trajeron unos 30.000 negros141. En la parte francesa la importación de esclavos se
realizó durante el siglo XVIII y hasta 1791, cuando se desata la revuelta que llevará a la
independencia, se estima que el número total de esclavos introducidos en la colonia
ascendió a 800.000142 personas. Así, mientras el lado español languidecía143 la colonia de
Saint Domingue apoyada en la fortaleza de Francia, más rica y poderosa que España,
invirtió enormemente en la importación de esclavos y la creación de plantaciones a un
ritmo que los españoles no pudieron ni quisieron seguir, y así fue como la historia de las
dos partes de la isla empezó a divergir144. Mientras que en la parte española los negros
esclavos representaban una proporción del 12%145 al 19 %146 de la población de la
colonia hacia 1785, en la parte francesa los esclavos eran el 92% de la población hacia
1791147.
La sociedad del Santo Domingo español era mayoritariamente mulata y mestiza y
disfrutaba de la libertad como también muchos negros que habían sido liberados, de
hecho la mayoría de la población era ya libre a finales del XVII.
No sólo la composición racial de la colonia era diferente, aunque la esclavitud existía en
ambos lados de la isla el tratamiento al que eran sometidos era mucho más brutal en las 140 DOMINGUEZ, J. Historia… op.cit. p. 7. 141 CURTIN, P.D. The Atlantic Slave Trade: A census. University of Wisconsin Press, Madison, 1969. p.46. citado por HAMANN, C. The lesser evil: Absence of kin vs. Familism.Explaining the differences between Haiti and the Dominican Republic through the presence of Social Capital in XVIII Hispaniola. Paper no publicado del Master in International Relations-International Development, SAIS - Johns Hopkins University, Washington, 2004. p.5 142 Ibidem. 143 Durante el s. XVIII se produjo en la parte española una lenta recuperación del estancamiento y la miseria. 144 DIAMOND, J. “One Island…” op.cit. p. 334. 145 PRICE-MARS, J. La République d´Haïti et la République Dominicaine. Deschamps, Port-au-Prince, 2007. 1ªed. 1953. p. 70. 146 DOMINGUEZ, J. Historia… op.cit. p. 78. 147 HEINL, R. Written… op.cit. p. 24, 31.
73
plantaciones de Saint Domingue, mientras que en la parte oriental el trato era más
paternalista. Los negros importados a Saint Domingue trabajaban en las plantaciones en
condiciones de tal dureza que la vida media de un esclavo era de 7 años. Para impedir las
revueltas los terratenientes evitaban tener esclavos de una misma tribu, de manera que no
se creasen relaciones de confianza entre ellos. Igualmente la formación de familias era
impedida por la movilidad de los esclavos y por su corta vida, lo que a la larga impidió
que se creara en la colonia unas existencias de capital social sobre el que basar la
sociedad y construir el Estado haitiano, este déficit explica parte del atraso actual del
país148. Tampoco entre los blancos se daba una mejor relación, los grandes terratenientes
miraban por encima del hombro a los petits blancs, igualmente los oficiales del ejército
despreciaban a los civiles. Entre los propietarios el objetivo era hacer fortuna y abandonar
la colonia para disfrutar de las riquezas en Francia mientras sus mayorales gestionaban la
plantación, el absentismo fue la norma en esta clase social. Los viajeros de la época
relatan la desgraciada existencia de los colonos franceses en medio de su inmensa
opulencia149. La colonia era una colonia de explotación salvaje ante todo, no un lugar
para vivir. Como sucede hoy en día, Haití era un lugar para hacer dinero pero no para
disfrutarlo.
En la parte oriental España llevó a cabo una colonización de poblamiento, allí se
construyó la primera catedral de América y la primera universidad del Nuevo Mundo,
mientras que en el lado francés apenas tenía escuelas. En el lado español el siglo de
miseria (XVII) había acercado las condiciones de vida de amos y esclavos. El ritmo
laboral de éstos era más suave que en el Oeste pues consistía en pastorear la ganadería en
las inmensas extensiones de los hatos. El hecho de que la mayoría de la población fuese
mulata también contribuyó a suavizar el tono de las desigualdades sociales. Así cuando la
República Dominicana accede a su independencia es una sociedad mayoritariamente de
hombres libres. En el Santo Domingo español existían familias, las primeras de las cuales
las formaban los primeros colonizadores con indias taínas, pocas eran las de raza blanca
pura, pues sólo algunos altos funcionarios vinieron con sus mujeres. Sin embargo en la
148 HAMANN, C. The lesser evil…op.cit. passim. 149 HEINL, R. Written in.. op.cit. p. 31-32.
74
parte francesa la inmensa mayoría de la población no estaba encuadrada en una familia
pues eran esclavos y, como hemos señalado más arriba, su régimen de vida les impedía
formar una.
Estas diferencias en el modelo de colonización y las sociedades que de ellas se derivaron
son las que darán lugar a lo que hoy es una república y otra. Hoy el viajero a la isla puede
constatar la gran diferencia de una y otra parte, las poblaciones, las estructuras
económicas, los Estados y las sociedades. De aquí se derivan las consecuencias para la
seguridad en distintas dimensiones tal como es percibida en la República Dominicana.
2.1.3 La República de Haití El nuevo Estado en el Oeste de la isla era el resultado de la victoria de una revuelta de
esclavos que había terminado con tan terrible sistema de explotación. La noticia corrió
como la pólvora y las metrópolis que se servían de la esclavitud para sacar el rendimiento
de sus colonias empezaron a inquietarse. No en vano, la Armée Indigène, nombre del
ejército de liberación de los esclavos, había vencido a españoles, franceses e ingleses,
justamente los imperios que en el Caribe utilizaban el sistema de explotación esclavista.
La revuelta haitiana había acabado con la colonia europea más rica de América y podía
contaminar las colonias de las demás metrópolis, por lo tanto parecía que el experimento
haitiano debía ser aplastado para que no cundiera el ejemplo150. Suponía pues una
revolución ideológica, una nueva manera de ver el mundo, sobre todo en el Caribe.
Habría que esperar más de 150 años para contar con otra revolución tan amenazadora
para la región, la revolución cubana. Los dirigentes haitianos sabían que su gesta era un
peligro para las metrópolis esclavistas y que éstas intentarían aplastarles. Sin embargo,
fue más fuerte la percepción de la amenaza que tenían los nuevos hombres libres que lo
150 KNIGHT, F.W. “The Haitian Revolution” . The American Historical Review, Vol. 105, No. 1. (Feb., 2000), pp. 103-115. p. 113-114.
75
que la historia demostraría y, por eso, empezaron a fortificar el territorio haitiano ante
una posible invasión construyendo diversos edificios militares, entre los que destaca la
ciudadela la La Ferrière. Aunque la revolución haitiana no fue exportada militarmente
con éxito, algunas potencias se sintieron amenazadas, así de las Casas, gobernador de
Cuba, decidió mejorar las defensas frente a un posible ataque haitiano.151Por su parte,
Gran Bretaña temía menos un Haití independiente que una isla controlada por los
franceses desde la que pudiesen lanzar ataques contra las colonias británicas del Caribe.
Los que más habían perdido eran los franceses, pues dejaron de controlar un territorio en
el que se centraban casi dos tercios de su comercio exterior152, proveía tres cuartos de la
producción mundial de azúcar y de cuya explotación colonial vivían, directa o
indirectamente uno de cada ocho franceses153; además era un punto estratégico de apoyo
para su presencia americana, así pues, decidieron renunciar a ésta y vender la Luisiana a
los EE.UU. en 1803. Por esta misma razón, los franceses, también eran los más temidos
por los haitianos, los que con mayor probabilidad podrían lanzar un ataque contra la
nueva república, además ocupaban todavía la parte oriental de la isla que les pertenecía
desde 1795: la amenaza estaba al lado, ahí en la misma isla. Así desde los primeros
instantes de vida de la joven república se establecería el principio director de su política
exterior: evitar la presencia y el establecimiento de una gran potencia en la parte oriental
de la isla y así proteger la seguridad del país frente a toda amenaza exterior154. Había que
expulsar a los franceses de allí y consolidar así la victoria final ante Rochambeau en
Vertières haciendo del territorio insular un solo Estado. La Constitución haitiana de 1805
consagraría el principio de indivisibilidad de la isla, en su artículo 15º, al que no se
renunciaría hasta 1874.
151 BAUR, J. “International Repercussions of the Haitian Revolution”. The Americas, Vol. 26, No. 4 (Apr. 1970) pp. 394-418 p. 403. 152 PEGUERO, V. “Teaching the Haitian Revolution: Its Place in Western and Modern World History”. The History Teacher, Vol. 32, No. 1. (Nov., 1998), pp. 33-41. p.34 153 CHALEAU, L (dir.). La Révolution aux Caraïbes, Nathan, Paris, 1989. p. 26. 154 MANIGAT, L. Introduction à l´Étude de l´Histoire de la Diplomatie et des Relations Internationales d´Haïti. Collection du CHUDAC, Média-Texte, Port-au-Prince, 2003. p. 91-92
76
La ocasión para lanzar dicho ataque, que se conocería como la Campaña del Este, la
propició un decreto publicado en enero de 1805 por el general Ferrand155, gobernador
interino francés de la parte oriental, autorizando a los colonos a atravesar la frontera y
capturar a niños menores de catorce años y hacerlos sus esclavos. Esta medida enfureció
a Dessalines, generalísimo haitiano, quien ordenó la invasión de la colonia francesa. A
principios de marzo se inició el sitio de la ciudad de Santo Domingo pero los haitianos no
contaban con artillería y las murallas permitieron a los dominico-franceses resistir hasta
que una escuadra napoleónica, al mando del almirante Missiessy, les llevó alimentos y
municiones veinte días después. Dessalines al ver partir los buques de guerra hacia el
Oeste temió que atacaran a la joven república que había quedado desguarnecida por la
invasión del Este y partió, levantando el sitio de inmediato, para Marchand, la capital
haitiana. Pero al llegar allí descubrió que ningún barco enemigo había sido avistado en la
costa haitiana, furioso por la oportunidad perdida al levantar el sitio de Santo Domingo
ordenó a sus lugartenientes arrasar el territorio enemigo por donde se venían retirando.
Los desmanes fueron brutales, con asesinatos en masa, incendios, saqueos e incluso
capturando hombres para el trabajo forzado en la construcción de las fortificaciones
haitianas. Lo que consiguió así Dessalines fue sentar las bases del interminable temor,
odio y sospecha que aún hoy existen entre las dos naciones de la Española156.
Tras la independencia Dessalines había decidido el exterminio de los blancos, hoy lo
llamaríamos genocidio, pues ordenó acabar con todos los que aún quedasen en territorio
haitiano como medida disuasoria para que Francia no volviese a conquistar la isla. No
podía dejar tampoco que el vasto territorio del Este fuese utilizado como plataforma para
lanzar un ataque a la joven república negra, por eso también desató su cólera brutal sobre
los escasos habitantes del Este, asimilándolos a sus enemigos, los franceses, aunque se
tratase, en este caso, de negros y mulatos dominicanos.
155 Texto en: PRICE-MARS, J. La Republique d´Haïti… op.cit. p. 81. 156 HEINL, R. Written… op.cit. p. 129.
77
2.1.4 El Estado Independiente del Haití Español
Terminado en fracaso el intento de anexión de Dessalines, la colonia de Santo Domingo
seguía en manos de los franceses, a pesar de que éstos contaban con un reducido número
de soldados en la isla. Un grupo de colonos dominico españoles se levantó en armas
contra los franceses y consiguió reinstaurar la soberanía española en julio de 1809.
Sin embargo la vuelta al amparo de la Corona española duraría poco dado el desencanto
de los líderes coloniales por el abandono a que Madrid les sometió. Así fue como Núñez
de Cáceres lideró un levantamiento incruento que logró terminar con el dominio español
y declarar constituido el Estado Independiente del Haití Español, nombre que recibió el
nuevo ente soberano en noviembre de1821. Pero ante el temor a las represalias y a la
vuelta a la sumisión a España, los gobernantes de la nueva nación buscaron la asociación
con un Estado bajo el que encontrar protección frente a la antigua metrópoli, así, se buscó
la integración en el proyecto bolivariano de la Gran Colombia pero sin éxito. Otro grupo
de dirigentes dominicanos, sobre todo en el noroeste, habían buscado en la unión con la
república vecina la salida a la crisis económica del periodo de la España Boba (1809-
1821). Esta situación de debilidad estratégica y precaria seguridad fue aprovechada por el
nuevo presidente haitiano, Boyer, que acababa de reunificar su país tras la escisión de
Pétion-Christophe y necesitaba expandir el territorio ante la presión de las reclamaciones
de tierra por parte de la población haitiana157. El presidente haitiano envió agentes
propagandistas para que reunieran partidarios de la unión con Haití con promesas sobre la
abolición de la esclavitud y rebajas arancelarias. Ciertamente, un sector de la población
dominicana escribió peticiones formales de anexión con Haití, pero no era éste un
sentimiento general, ni mucho menos oficial, en el nuevo Estado dominicano. Boyer
antes de decidirse por la acción a seguir pidió consejo al general Bonnet, sobre la
oportunidad de la anexión del Este. El militar reconoce las ganancias inmediatas de tal
acción proveyendo empleo y tierras a las masas desposeídas y desmovilizadas de Haití.
Pero reconoce la diferencia cultural y social de la población de la zona oriental y advierte 157 BOSCH, J. Composición Social Dominicana. Alfa & Omega, Santo Domingo, 200522 (1ª ed. 1970). p. 221
78
del daño irreversible que la ocupación puede provocar a la larga por el choque de culturas
y la imposición de la haitiana sobre la dominicana158. Ya en 1821 se reconocía, pues, la
diferencia entre ambas partes de la isla y el riesgo de choque entre los pueblos o la
potencial amenaza a la seguridad identitaria que los dominicanos podían percibir. Los
veintidós años de la ocupación darían la razón a Bonnet. En enero de 1822 Boyer envió
una carta a Núñez de Cáceres para convencerle de la imposibilidad de mantener dos
gobiernos independientes en la isla a la vez que le informaba de sus intenciones de
unificarla. Consciente de la imposibilidad de resistir, el dirigente dominicano aceptó la
propuesta.
Al frente de 12.000 solados, Boyer invadió sin derramamiento de sangre el territorio
oriental de la isla terminando así con lo que en la historia dominicana se denomina la
Independencia Efímera y comenzando los veintidós años de ocupación haitiana. Poco
podían haber hecho los 70.000 habitantes del Este frente a un vecino que contaba con
aguerrido ejército de 50.000 hombres159, el duro recuerdo de las invasiones de 1801 y
1805 paralizó la respuesta dominicana e hizo que aceptaran con resignación los hechos
consumados como único medio razonable, en esas circunstancias, de existir socialmente,
descartadas la opción bolivariana y la de la independencia en solitario.
2.1.5 La isla unida bajo bandera haitiana
El 9 de febrero de 1822 el presidente Boyer recibió las llaves de Santo Domingo de
manos de Núñez de Cáceres, líder de la Independencia Efímera. Las primeras medidas
de la unificación fueron la abolición definitiva de la esclavitud y la reforma agraria,
repartiendo tierras pertenecientes a los grandes propietarios hateros a los nuevos libertos.
La aplicación de la legislación de la República de Haití al nuevo territorio incorporado
implicaba la desposesión de los blancos de cualquier propiedad inmobiliaria, lo que 158 HEINL, R. Written… op. cit. p. 158-159 159 PRICE-MARS, J. La Republique… op. cit. p. 102.
79
provocó el éxodo de numerosas familias a Cuba, Puerto Rico y Venezuela. También
siguieron una medidas de “haitianización” de la parte del Este que iban en el sentido de
unificar mediante la eliminación de los rasgos culturales de la “dominicanidad” y sus
herencias españolas. Entre éstas estaba la imposición del francés como lengua oficial,
obligatoria en los actos de los tribunales, y el cierre de la Universidad de Santo
Domingo160. No hay que olvidar que Boyer había reunificado Haití tras los años de
escisión entre el reino del Norte y república del Sur, por eso la culminación de su
proyecto era la unión de toda la isla.
Además de la confiscación de tierras comunales que serían adquiridas a bajo precio o de
manera gratuita por funcionarios haitianos, Boyer impuso al Este el pago de una parte de
la deuda de la Independencia haitiana. Esta deuda era la compensación que Haití debía
pagar a Francia en concepto de indemnización por la pérdida de propiedades coloniales
durante la revolución haitiana, a cambio del reconocimiento oficial del Estado haitiano
por la antigua metrópoli. Los dominicanos tuvieron que soportar el peso de una deuda
que no les incumbía en absoluto. Los haitianos trataron a la parte española no como parte
integrante del Estado sino como tierra conquistada y todos estos agravios fueron
alimentando un movimiento independentista que lucharía por acabar con la unión. Su
líder, Juan Pablo Duarte, creó la sociedad secreta “La Trinitaria” y comprendió la
necesidad de aliarse con los opositores haitianos a la tiranía en que se había convertido el
régimen de Boyer para derrocarlo y así, libres del enemigo común, poder independizar la
República Dominicana. Pero otro grupo de líderes dominicanos redactaron una propuesta
que entregaron al cónsul francés en Puerto-Príncipe, Levasseur, del cual tomaría el
nombre e inspiración, para poner la naciente república bajo protectorado francés con
apoyo de armas y hombres para su defensa a cambio de la cesión de la península de
Samaná; el diplomático galo pensó que ésta sería una buena forma de retomar el control
de toda la isla, su excolonia. Se inauguraba así una serie de acciones de un grupo de la
élite dominicana que no creyó en la fuerza de la joven nación para defenderse e intentaría
en posteriores ocasiones ponerla bajo la protección de una potencia colonial para
160 MUÑOZ señala que la Universidad se cerró por la emigración de los profesores ante la ocupación haitiana. Cfr. MUÑOZ, M.E. Las Relaciones Dominico-Haitianas: Geopolítica y Migración, Alfa & Omega, Santo Domingo, 1995. p. 43.
80
preservar su identidad frente al vecino haitiano. Esta estratagema confirmaba los peores
temores que los revolucionarios haitianos habían albergado desde su victoria frente a la
metrópoli esclavista. Como reconoció Price-Mars en 1953 éste sería
“…le plus gran péril qui eût jamais menacé l´indépendance haïtienne.”161
El Plan Levasseur fracasó pues le tomó la delantera la proclamación de independencia
por parte de los Trinitarios el 27 de febrero de 1844, además de que el Quai d´Orsay no
lo consintió162. Los patriotas dominicanos habían plasmado los agravios que les llevaban
a levantarse contra el ocupante haitiano en el “Manifiesto de los habitantes de la parte del
Este de la isla antes Española o de Santo Domingo, sobre las causas de su separación de
la República haitiana”163 redactado por Tomás de Bobadilla en enero del mismo año, en
él reflejan la opresión y el régimen al que son sometidos como territorio conquistado y no
como parte integrante de un Estado soberano, por eso resuelven:
“… separarse para siempre de la República haitiana para proveer a su seguridad y a su conservación, constituyéndose, según los antiguos límites, en Estado libre y soberano.”
Este acto independentista no es tanto una acción antihaitiana como contra el régimen
dictatorial de Boyer pues los padres de la patria dominicana, Duarte, Sánchez y Mella, no
se movían por sentimientos de odio contra la república negra sino en defensa de una
incipiente identidad dominicana que precisamente emergería a causa de la política de
unificación de la isla en todos los órdenes llevada a cabo por Boyer, la “haitianización”, y
que se consolidaría en lo que la historia dominicana llama las Guerras Patrias, que
veremos más adelante. No hay pues una aversión hacia Haití, al contrario, se da una
admiración por el pueblo haitiano y su coraje en la lucha por la libertad frente a la
esclavitud y frente al colonialismo. Prueba de ello es que se respetó a los haitianos
residentes en el Este, y no sólo a sus propiedades sino que se les permitió unirse a la
nueva nación dominicana si así lo deseaban prestando juramento de adhesión. Tampoco
161 PRICE-MARS, J. La République d´Haïti… op.cit. tomo II, p. 172. 162 MANIGAT, L. Éventail d´Histoire Vivante d´Haïti. Tome V “Aspects et Problèmes de l´Histoire de la Diplomatie et des Relations Internationales d´Haïti”, Média-Texte, Port-au-Prince, 2007. p. 475. 163 Texto disponible en: http://www.jmarcano.com/mipais/historia/manifiesto.html [visitado el 31/3/08]
81
se produjo una acción revanchista contra las tropas ocupantes, al contrario, se les
permitió partir del territorio dominicano tras haber arriado su pabellón con honor y
dignidad.164
2.1.6 La República Dominicana. Dos Estados en una isla.
Al otro lado de la isla la noticia del levantamiento dominicano sublevó los ánimos y
provocó un fuerte impulso patriótico, los jóvenes corrieron a alistarse165. El 10 de marzo
de 1844 el ejército haitiano con un contingente de 25.000 hombres cruzó la frontera.
Sería ésta la primera de las cuatro campañas que se sucederían para intentar reunificar la
isla bajo bandera haitiana. Se ponía en aplicación el principio de unidad e indivisibilidad
de la isla que primaba, desde la independencia, como imperativo geoestratégico de
supervivencia para así impedir la presencia de cualquier potencia en la isla que
pretendiera acabar con la gesta de los esclavos, su independencia y su libertad. Del lado
dominicano las guerras forjarán el naciente espíritu nacional y su determinación de
constituirse en Estado independiente como expresión política de una sociedad distinta a la
haitiana. Esta etapa de la historia de la isla duraría hasta 1856. Las cuatro campañas: la
de 1844 de Hérard, la de 1845 de Pierrot, y las de 1849 y 1855-56 de Soulouque acabaron
con derrotas para Haití por falta de preparación y de logística pero sobre todo por falta de
apoyo popular y por la baja moral de la tropa. La superioridad numérica del ejército
haitiano era aplastante, sin embargo la deserción y la inestabilidad interna se aliaron con
los dominicanos, que realmente luchaban con menores medios pero con una profunda
motivación patriótica. En estas luchas es donde se fragua la “dominicanidad”, como
identidad que se quiere diferenciar de la identidad haitiana y que hoy en día se siente
amenazada, pero ya no militarmente, sino por la presencia creciente de inmigración
haitiana en la República Dominicana.
164 RODRIGUEZ, E. Guerra dominico-haitiana: documentos para su estudio. Impresora Dominicana, Ciudad Trujillo, 1957. p. 60. citado por GUTIERREZ, E. op.cit. p. 191. 165 DORSAINVIL, J. Manuel d´Histoire d´Haïti .Henri Deschamps, Port-au-Prince, 1934. p. 201.
82
En las dos últimas campañas, las de Souluoque, la motivación sigue siendo el principio
de indivisibilidad de la isla, pero una serie de acciones diplomáticas llevadas a cabo por
los dirigentes dominicanos van a exacerbar los motivos. Las maniobras para poner la
república del Este bajo protección de una potencia se suceden. Francia, que había
reconocido la independencia dominicana en 1848, consideraba tener intereses históricos
allí; Inglaterra prefería una República Dominicana independiente para negarle a los
franceses el protectorado que anhelaban e impedir el expansionismo de los Estados
Unidos que codiciaban Samaná como posible base naval.166 Así, los miedos haitianos a la
presencia de una potencia cobraban fuerza. A pesar de las victorias en las anteriores
campañas, 1844 y 1845, los líderes dominicanos, entre ellos el aclamado general Santana,
no acababan de creer en la capacidad de defensa dominicana y seguían manteniendo la
idea de ponerla bajo la protección de una potencia extranjera. Tras el fracaso de la
campaña de Soulouque de 1849, éste decidió reemprender la lucha pero Francia,
Inglaterra y Estados Unidos le arrancaron una tregua de algunos años y en 1855 lanzó su
última campaña que acabaría en derrota humillante en la batalla de Sabana Larga el 24 de
enero de 1856. Con ésta terminaron las guerras dominico-haitianas, pero no el miedo que
los habitantes de Este tenían, por la experiencia pasada, a la belicosidad de los haitianos.
Durante la presidencia del General Pedro Santana para el período 1853-1856, se intentó
en varias ocasiones obtener de España el reconocimiento de la independencia de la
República Dominicana y la protección política y militar para la defensa del país contra las
agresiones haitianas. España comunicó a través de su Ministro de Estado que su Gobierno
no estaba interesado en intervenir en los asuntos dominicanos, sin embargo, cuando en
1855 llegaron a Madrid las noticias de que Pierce, presidente de los Estados Unidos había
enviado a República Dominicana al General William Cazneau para que negociara el
arrendamiento de algunos territorios en la Península de Samaná, donde pretendían
establecer una estación naval de la Marina de los Estados Unidos, España vio amenazada
su hegemonía marítima en las Antillas y convino en firmar este acuerdo con el agente
166 HEINL, R. Written in… op.cit. p. 193. Santana intentó cerrar un acuerdo para venderla a los EE.UU.en 1854 pero desistió por la presión que Francia e Inglaterra ejercieron en contra enviando buques de guerra a Santo Domingo.
83
dominicano en Madrid, Rafael María Baralt, el día 18 de febrero de 1855. Este Tratado
de reconocimiento, paz, amistad y comercio, en el que España no se había mostrado
interesada hasta entonces, fue aprobado por el Senado de la República el 30 de abril de
ese mismo año.
Tras un intervalo de exilio Santana vuelve al poder y negocia la anexión de Santo
Domingo a España que se proclama en marzo de 1861, materializándose así el temor que
había inspirado la posición haitiana respecto al Este. Apenas unos meses después se
desata una guerra civil en la República Dominicana, conocida como la Guerra de la
Restauración y que enfrenta a los partidarios de la independencia con las tropas
españolas, de nuevo dueñas de la tierra, y sus aliados locales. Con esta contienda se
iniciará el cambio definitivo en la política haitiana respecto al lado dominicano con el
abandono del principio de la indivisibilidad de la isla y el reconocimiento del derecho a la
existencia nacional del pueblo dominicano. Un enemigo exterior común fue el aglutinante
de los dos pueblos de la Española que luchaban por defender su libertad y su
independencia. El presidente haitiano Geffrard, apoyó a los patriotas dominicanos
opuestos a la anexión prestándoles asilo en territorio haitiano y armas, además de
hombres. Por esta actuación fue humillado por el almirante español Rubalcava que se
presentó en la bahía de Puerto-Príncipe con su flota y exigió una indemnización, el cese
del apoyo a los insurrectos y la rendición de honores a la bandera española. Pero la más
importante contribución de Geffrard fue su mediación entre los restauradores y el
gobierno de Madrid, convenciendo a los primeros para que elevaran una súplica a la reina
Isabel a fin de que cesara la guerra y la anexión167, que ya fatigaba a España, lo cual
sucedió el verano de 1865. Geffrard comprendió que los dos pueblos de la isla podían
vivir al lado el uno del otro respetando cada uno la existencia del otro y que el verdadero
enemigo era exterior a la isla.
Constatamos pues, cómo la actitud de determinados líderes dominicanos, los
afrancesados primero, con el plan Levasseur y los anexionistas después, temiendo una
167 GANDARA, J. de la. Anexión y Guerra de Santo Domingo. Sociedad Dominicana de Bibliófilos, Santo Domingo, 1983. p. 424.
84
eventual invasión haitiana y para protegerse de ella desencadenan el mecanismo del
dilema de seguridad pues buscan en la protección de una potencia colonial salvaguardarse
de Haití mediante una maniobra que éste ha percibido desde su independencia como la
mayor amenaza posible a su seguridad, a su existencia como república negra libre. Tras la
Restauración, los partidarios del anexionismo siguieron dominando la escena política
dominicana y así el presidente Báez negoció con el presidente Ulises Grant la anexión de
la República Dominicana a los Estados Unidos y en noviembre de 1869 se firmó el
tratado que no llegó a ser ratificado por el senado norteamericano gracias a la acción del
senador Charles Sumner que temía que el siguiente paso fuese la anexión de Haití.
Con el presidente Geffrard se había iniciado una nueva era de relaciones entre los dos
países con la comprensión por parte haitiana de que, aún tratándose de una sola isla, ésta
la poblaban dos naciones, dos pueblos diferentes. Este viraje de las relaciones insulares
cristalizaría en el Tratado de Paz de 1874. Pero antes, en 1867, se llevó a cabo la primera
negociación entre los dos Estados que concluyó con la firma de un tratado de doce
artículos que fue ratificado por el poder legislativo dominicano pero no por el haitiano a
causa de la inestabilidad política. Finalmente bajo el mandato del presidente González y
del presidente Saget se firmó y ratificó el Tratado de Paz, Amistad, Comercio,
Navegación y Extradición de 9 de noviembre de 1874. Este tratado suponía la primera
vez que Haití reconocía de manera oficial y legal la existencia de la República
Dominicana y se plasmaba el cambio en la doctrina de seguridad que se había producido
en seno del Estado haitiano durante la Guerra de Restauración. Dado que el principio de
los padres de la patria haitiana, sobre la indivisibilidad de la isla como medio de defensa
de las conquistas de la independencia y la libertad no se había mantenido, se hacía
necesario asociar al pueblo dominicano a la idea de defender los dos pueblos la
independencia común168.
De las tres cuestiones básicas de seguridad de aquellos momentos: la presencia de
potencias extranjeras en la isla, los movimientos insurgentes refugiados en territorio
vecino y la demarcación fronteriza, serían objeto de regulación en el tratado solamente
168 PRICE-MARS, J. La République d´Haïti…op.cit. tome II p. 369.
85
los dos primeros. Como contrapartida al reconocimiento por parte haitiana de la
existencia del Estado dominicano, los dos signatarios se obligaban a no permitir la
enajenación de ninguna parte de su territorio a favor de ninguna potencia extranjera,
igualmente se comprometían a no permitir la anexión o la dominación extranjera (art.º
3)169. Es la consagración del principio “Quisqueya para los quisqueyanos”.
La fragilidad del Estado dominicano había sido la principal amenaza a la seguridad de
Haití en los primeros años de su existencia por la posible utilización del territorio vecino
por parte de los enemigos de la libertad de los esclavos y de la independencia haitiana:
Francia, España y los Estados Unidos. La tendencia dominicana hacia la búsqueda del
protectorado o la anexión respondían al miedo a la agresión haitiana y la necesidad de
protegerse frente a ésta170. Más adelante, la fragilidad dominicana, que seguirá buscando
la enajenación territorial como contrapartida al apoyo extranjero, responderá a la crisis
financiera del Estado dominicano. Hoy es la fragilidad del Estados haitiano la principal
amenaza para la República Dominicana, pero eso es materia del siguiente capítulo.
La otra cuestión de seguridad regulada en el Tratado era la del control de las actividades
conspirativas apoyadas desde el otro lado de la frontera. El art.º 33 declara que las Partes
se comprometían recíprocamente a no permitir jamás la presencia de estos grupos
desestabilizadores del orden del otro Estado en su territorio. Tanto este artículo como el
tercero, mencionado más arriba, serían violados por la maniobras de los gobernantes de
ambos Estados. En la década de 1890, el presidente dominicano Ulises Heureaux, Lilís,
propondría a los Estados Unidos el arrendamiento de la bahía y península de Samaná a
cambio de ayuda económica y protección militar para la defensa de cualquier amenaza
externa. La tolerancia, en territorio de uno de los Estados, de insurgentes que actuaban
para derrocar el gobierno del otro se ha seguido produciendo hasta nuestros días pues el
grupo armado que propiciaría la caída de Aristide en 2004 salió de territorio dominicano.
En cuanto a la cuestión fronteriza, el Tratado de 1874 remite a una negociación posterior
del tema. A este respecto existía un desacuerdo que venía de lejos en cuanto al trazado de
169 Texto del Tratado en: MICHEL, G. Panorama… op.cit. ,anexo I. p. 33. 170 DESPRADEL, A. Las Relaciones Dominico Haitianas. Desde 1915 hasta nuestros días. Editora Manatí, Santo Domingo, 2004. p. 13.
86
la frontera que dividía la isla. La postura haitiana se basaba en la posesión efectiva al
momento de la firma del tratado de 1874 mientras que los dominicanos apoyaban sus
reclamaciones territoriales en el principio del uti possidetis iuris, es decir, los límites de
la época colonial según el Tratado de Aranjuez de 1777. Para resolver el desencuentro de
los dos países sobre la interpretación del término “posesiones actuales” que establecía el
artículo 4º del Tratado de 1874 respecto a la línea fronteriza, se acudió al arbitraje del
Papa León XIII en 1895171, pero el pontífice declinó el papel que los gobiernos de la isla
le encargaron debido a la limitación de poderes que el acuerdo de arbitraje le concedía.
La cuestión quedaría en suspenso hasta la época de la ocupación estadounidense.
Entonces el ocupante norteamericano impondría la solución definitiva al contencioso
fronterizo con la firma en Santo Domingo del Tratado de 21 de enero de 1929 como
expresión de la voluntad de la fuerza imperial estadounidense172. Los trabajos de la
comisión mixta, creada en 1901 a raíz de un incidente fronterizo en el Norte, fueron
aprovechados por los negociadores del tratado de1929 en la delimitación septentrional de
la línea de demarcación173. Aunque Haití obtuvo el reconocimiento de la posesión de
algunos territorios que habían pertenecido a la antigua colonia española y que estaban
poblados por haitianos, sin embargo perdió otros en el Sur por el desconocimiento de los
negociadores haitianos. A la hora de iniciar las actividades de campo surgieron cinco
puntos de desacuerdo. Seis años después Trujillo reconocería la legitimidad de la
reclamación haitiana y aceptaría una revisión de límites mediante el Protocolo de
Revisión de 1936. El contencioso fronterizo que databa de 1867 quedó zanjado
definitivamente y los Acuerdos de 1929 y de 1936 fueron depositados ante la Sociedad de
Naciones.174
La actual Constitución de la República Dominicana reconoce explícitamente los límites y
cita los acuerdos internacionales que los establecen en sus artículos 5º y 7º, sin embargo
171 PRICE-MARS, J. op.cit. tomo II p. 376. 172 DESPRADEL, A. op.cit. p. 76. 173 PAEZ, W. “El Estado Actual de la Frontera. Esencias, Efectos y Vigencias del Tratado Fronterizo de 1929 y del Protocolo de Revisión de 1936” en AA.VV. La Frontera: Prioridad en la Agenda Nacional del Siglo XXI, Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, Santo Domingo, 2004. pp. 92-99. p. 94. 174 MICHEL, G. op.cit. p. 23.
87
la Constitución haitiana de 1987, vigente, no lo establece de manera tan precisa sino que
declara simplemente su territorio como delimitado al Este por la República
Dominicana175. Después de unas cuantas constituciones desde 1936 (6) hasta hoy, no se
ha incluido expresamente la delimitación fronteriza que establecen los acuerdos firmados
por ambos países. Solamente la constitución de 1983 propuso una definición detallada de
los límites territoriales y mencionaba que la frontera con la República Dominicana
quedaba delimitada “conforme a los tratados correspondientes”176. Para los dominicanos
la delimitación de una vez por todas de su territorio nacional era algo fundamental a partir
de la cual definir la nación dominicana. Firmado pues el trazado definitivo parecía que
toda controversia entre ambos países quedaba superada. Sin embargo un acontecimiento
terrible marcaría hasta el día de hoy las relaciones entre ambas repúblicas.
Entre el 2 y el 8 de octubre de 1937 se produjo lo que la historia conoce como “la
Masacre de 1937”, en la que fueron asesinadas entre 12.000 y 25.000177 personas en su
mayoría mujeres y niños178 . La frontera debía ser algo más que una delimitación
territorial o una separación jurídica convencional de los dos Estados, la élite dominicana
deseaba ver por fin una demarcación geográfica y cultural que limitara claramente la
diferencia entre los dos pueblos que habitaban la isla179. La indefinición de la frontera, la
diferencia en la presión poblacional entre los dos países, la inestabilidad y la debilidad del
gobierno dominicano y su incapacidad de controlar la región fronteriza y de integrarla al
resto del territorio nacional son factores que contribuyeron en el avance hacia el Este de
la población y la cultura haitianas180. Este fenómeno es lo que los intelectuales
antihaitianos al servicio del régimen de Trujillo denominaron como la “invasión
175 HENRIQUEZ, F. “Perspectivas Nuevas sobre Problemas Viejos” en AA.VV. La Frontera… op. cit. pp. 41-46. p. 42. 176 MANIGAT, M. Traité de Droit Constitutionel Haïtien. Université Quisqueya, Port-au Prince, 2000. Vol I. p. 289. 177 DERBY, R. and TURITS, R. “Historias de Terror y los Terrores de la Historia: La Masacre Haitiana de 1937 en la República Dominicana” en Estudios Sociales. Año XXVI. Núm. 92. (Abril-Junio, 1993) pp. 65-76. p. 66. 178 DERBY, L. “Haitians, Magic, and Money: Raza and Society in the Haitian-Dominican Border, 1900 to 1937”. En Comparative Studies in Society and History, Vol. 36, No. 3, (Jul. 1994), pp.488-526. p. 525. 179 TURITS, R. “A World Destroyed a Nation Imposed: The 1937 Haitian Massacre in the Dominican Republic” en Hispanic American Historical Review, 82:3 (2002) pp. 589-635. p. 594. 180 AUGELLI, J. “Nationalization of Dominican Borderlands” en Geographical Review, Vol. 70, No. 1, (Jan. 1980) pp. 19-35. p. 23.
88
pacífica”181. Se habían producido así una disolución de la dominicanidad de la zona
fronteriza y una creciente haitianización, y se hacía necesario pues, una vez establecida
legalmente la frontera, proceder a una “limpieza étnica”. En realidad el antihaitianismo
no era mayoritario en la República Dominicana antes de la masacre y menos en la región
fronteriza, éste era más bien un sentimiento que albergaba una élite blanca que poco
contacto habían tenido con los haitianos. En las motivaciones de la masacre se combinan
por un lado un proyecto de construcción del Estado nacional dominicano y por otro la
fusión entre la explotación económica de clase y la dominación étnica ideológica182.
El régimen quería dar la apariencia de que se trataba de una reacción popular contra los
haitianos provocada por un ajuste de cuentas entre propietarios dominicanos y
malhechores haitianos que robaban el ganado. Por esta razón la matanza se realizó con
machetes y no con armas de fuego que pudieran identificar la participación masiva del
ejército y del Estado dominicanos 183. Numerosos civiles fueron invitados y forzados a
participar184 y muchos soldados tuvieron que recurrir al alcohol para poder perpetrar los
crímenes185. La mayoría de los asesinatos tuvieron lugar en la zona norte de la frontera,
pues allí era donde residían más haitianos, pero se mató también en otras zonas más
interiores. Sin embargo, los que no se tocaron fueron los haitianos que trabajaban en los
campos de caña propiedad de compañías norteamericanas. Del lado haitiano la matanza
cogió por sorpresa, pues hasta entonces el clima de las relaciones entre los dos países era
muy positivo, con encuentros en la cumbre entre ambos presidentes. Pero cuando se fue
conociendo la realidad de lo sucedido se despertó una gran indignación y un sector del
ejército llamó a la guerra. El presidente haitiano Vincent se mostró más prudente y optó
por la vía de la capitulación. En los años 1930 se había producido el cambio de poder en
la isla, hasta entonces Haití había sido más poderoso, y ahora lo era la República
Dominicana. Trujillo había contribuido especialmente a ello mediante la militarización
de su régimen. Militarmente Haití no tenía nada que hacer pues toda su fuerza era una
181 DESPRADEL, A. op.cit. p. 92. 182 CLERISMÉ, J. Main d´oeuvre haïtienne, capital dominicain. Essai d´anthropologie historique. L´Harmattan, Paris, 2003. p. 59 183 TURITS, R. “A World Destroyed…” op. cit. p. 615 184 DOMINGUEZ, J, op.cit. p. 230. 185 Ibidem p. 621
89
Garde pequeña, dotada sólo de armamento ligero y muy politizada186. La única salida
era la negociación para el presidente Vincent, así, se acordó una declaración conjunta187
firmada por el embajador haitiano en Ciudad Trujillo, Carrié, y el secretario dominicano
de relaciones exteriores, Balaguer, donde se condenaban los hechos y donde se establecía
el inicio inmediato de una investigación de los mismos y el posterior castigo de los
culpables. El presidente haitiano se resistía a solicitar una mediación pues temía que las
naciones hispanoamericanas se opusieran a Haití y se alinearan con los dominicanos, no
en vano Haití había sido el país más aislado del hemisferio desde su independencia188.
Finalmente, el presidente haitiano se decidió y solicitó la mediación de los Estados
Unidos, México y Cuba. Pero Trujillo se oponía y no quería que se realizara una
investigación internacional. Sin embargo, la presión del gobierno y la prensa
estadounidenses, puesto que la masacre fue un escándalo internacional ampliamente
conocido, le forzaron a aceptar el arbitraje. A pesar de ello, en el mismo momento en el
que la Comisión permanente instituida por el Tratado Gondra de 1923 iniciaba sus
trabajos, los dos gobiernos anunciaron que habían alcanzado un acuerdo mediante puras
negociaciones bilaterales189. Así, el dictador dominicano accedió a pagar una
indemnización de 750.000 dólares190 pero no reconoció la responsabilidad de su gobierno
en los crímenes y evitó, así, la investigación internacional dando por resuelta la crisis.
Este final sería en realidad el principio de la política de “dominicanización” de la frontera
y de la campaña institucional por la implantación del antihaitianismo como parte
fundamental de la identidad dominicana. Al contrario de lo que el hecho de la masacre
pueda hacer pensar, es decir, que fue la culminación de un fuerte sentimiento antihaitiano
preexistente, la masacre fue el punto de partida de una nueva identidad nacional, fue la
base de la legitimación del trujillismo a través de un nacionalismo antihaitiano191. Tras la
crisis de la masacre de 1937 y su pacífica resolución Trujillo ordenó, en la primavera del
año siguiente, una nueva campaña de limpieza étnica, pero esta vez en el Sur de la
186 HEINL, R. op.cit. p. 501. 187 Firmada el 15 de octubre de 1937 en Ciudad Trujillo. Texto en: MICHEL, G. op.cit. p. 43. 188 ROORDA, E. “Genocide Next Door: The Good Neighbor Policy, the Trujillo Regime and the Haitian Massacre of 1937” en Diplomatic History, Vol. 20, No. 3, (Summer 1996) pp. 301-319. p. 309. 189 PRICE-MARS, J. op.cit. tome II p. 402. 190 Acuerdo firmado el 31 de enero de 1938 en Washington 191 DERBY, R. y TURITS, R. “Historias de Terror… op. cit. p. 67.
90
frontera, en esta ocasión la mayoría de la población contra la que se dirigió la acción tuvo
tiempo para huir.
De cara al exterior, en la conferencia de Evian de 1938 Trujillo ofreció acoger a los
judíos huidos de la Alemania nazi y así pretendió limpiar su criminal reputación, pero
apenas fue un gesto simbólico192 que le valió la exención de visado a los dominicanos
para entrar en el Estado de Israel hasta el día de hoy. En el interior se iniciaron dos
políticas simultáneas tendentes a reforzar la identidad nacional frente a Haití. Por un lado
la campaña de propaganda antihaitiana donde recibió el apoyo de la élite intelectual para
construir una historiografía que funda la esencia de la identidad dominicana en una
oposición radical frente a Haití193y cuyos efectos se hacen sentir aún hoy y que
analizaremos más adelante por tratarse de un factor decisivo para entender la seguridad
en la isla. Por otro lado, se llevó a cabo una política de dominicanización de la frontera
que suponía construir una barrera humana y cultural que frenase la penetración haitiana.
La línea fronteriza era un mero trazo geográfico se hacía, pues, necesaria la
“construcción social de la frontera”194. Entre las acciones realizadas se construyeron
colonias, escuelas, hospitales, carreteras que integrasen la región fronteriza al resto de la
república y se fomentó la inmigración de blancos europeos. Se realizó una intensa
campaña educativa y religiosa con misioneros que erradicaran los restos del vodú y
consolidar el catolicismo en la frontera195. Tras la masacre la frontera se proclama
oficialmente como lugar estratégico para el país y sus habitantes los guardianes de la
patria dominicana frente a la amenaza haitiana. Esta visión se mantiene hasta hoy, prueba
de ello es el seminario organizado por la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas en
julio de 2003 bajo el lema “La Frontera: Prioridad en la Agenda Nacional del Siglo
XXI”196.
192 De los 100.000 que ofreció acoger ante el Comité Intergubernamental de Refugiados Políticos de Londres en agosto de 1938, apenas unos cientos llegaron a instalarse en la colonia de Sosúa (cfr. ROORDA, E. op.cit. p. 314-317) 193 DERBY, R. y TURITS, R. “Historias de Terror… op.cit. p.68. Entre los intelectuales están fundamentalmente BALAGUER y PEÑA BATLLE. 194 PEÑA BATLLE, A. El Sentido de una Política. La Nación, Ciudad Trujillo, 1942. Disponible en: http://www.cielonaranja.com/penabatlle-sentido.htm [visitado el 30/5/2008] 195 AUGELLI, J. “Nationalization… op.cit. p. 26.
196 En mayo de 2004 se editó un libro con las ponencias del mismo.
91
Las relaciones desde la masacre hasta el final de la era de Trujillo se caracterizaron por
una cierta normalidad, aunque con un toque de amargura197, y la injerencia constante del
dictador dominicano en la política interna haitiana con el objeto de controlar su gobierno
e impedir las acciones en suelo haitiano de los opositores a su tiranía. La subida al poder
de otro gran tirano, Duvalier, en 1957, traería consecuencias negativas para las relaciones
por la resistencia del presidente haitiano a dejarse manipular.
El momento más grave de crisis entre las dos naciones quisqueyanas sucede en 1963
cuando la cancillería de la embajada dominicana en Puerto-Príncipe fue violada por la
policía haitiana que perseguía a un opositor refugiado en la residencia del embajador. Los
dominicanos lanzan un ultimátum que no llegó a cumplirse: si en veinticuatro horas
Duvalier no abandonaba el poder, el Palacio Nacional de Puerto-Príncipe sería
bombardeado. Haití reaccionó anunciando la ruptura de relaciones diplomáticas entre los
dos países. El presidente dominicano Bosch ordenó concentrar las tropas en la frontera y
la situación llegó al borde de la guerra, pero el ejército dudó en traducir en hechos las
amenazas y el ardor guerrero se enfrió. Bosch sería derrocado por los militares antes de
que finalizara el año198. Las relaciones y la frontera permanecieron largo tiempo
cerradas.
La guerra civil dominicana de 1965 y la sucesiva ocupación norteamericana fueron la
ocasión para volver a poner luchando codo a codo a dominicanos y haitianos contra el
imperialismo por la independencia de la isla, como sucediera en la Guerra de la
Restauración. Hasta la llegada al poder de Balaguer en la República Dominicana en 1966,
no se puede hablar de un inicio de la normalización de las relaciones. Las embajadas se
reabrieron y se firmó un acuerdo para regular la contratación de jornaleros haitianos.
Balaguer había sido uno de los ideólogos del antihaitianismo y no estaba dispuesto a ir
197 MICHEL, G. Panorama… op.cit. p. 24 198 DIEDERICH, B. y BURT, A. Papa Doc et les Tontons Macoutes. Henri Deschamps, Port-au-Prince, 1986. p. 216.
92
más allá de lo estrictamente correcto, su objetivo era mantener una promesa por encima
de todo: defender la patria dominicana de las hordas haitianas199.
Tras los doce primeros años de presidencia de Balaguer (1966-1978) llega al poder una
serie de gobiernos democráticos en la República Dominicana que están abiertos a
profundizar las relaciones con el vecino país todavía bajo el poder de Jean-Claude
Duvalier, efectuando los presidentes de ambos Estados encuentros personales y firmando
un acuerdo básico de cooperación en mayo de 1979. Con la vuelta de Balaguer en 1986,
la caída de Duvalier y la posterior ascensión de Aristide la tensión vuelve a instalarse en
la isla, pues el mandatario haitiano inició una campaña de denuncia del trato inhumano
que recibían de los jornaleros haitianos en República Dominicana. Este hecho provocó la
respuesta de Balaguer quien puso en marcha una gran campaña de expulsión del territorio
dominicano de miles de haitianos en situación ilegal. La tensión siguió subiendo y
Aristide aprovechó la tribuna de la Asamblea General de las Naciones Unidas con
ocasión del 46º periodo de sesiones en septiembre de 1991 para denunciar:
“…ante los ojos de toda la humanidad la violación flagrante de los derechos de los haitianos residentes en República Dominicana.”200
Un personaje de la historia dominicana reúne las circunstancias de la masacre de 1937 y
el antihaitianismo: José Peña Gómez. Fue éste un importante dirigente y político
socialdemócrata candidato por dos veces a la presidencia de la República. Había nacido
de padre haitiano en la región fronteriza y fue abandonado por sus progenitores en su
huída a causa de la masacre. Adoptado por una familia dominicana, llegó a ser un
personaje destacado de la vida nacional. Sin embargo su origen le perseguiría toda su
vida. Conocido como el “haitiano”, sus enemigos utilizarían sus raíces haitianas para
desprestigiarle. En las elecciones de 1994 su principal opositor era Balaguer, reconocido
por su antihaitianismo, que falseó las elecciones para cortarle el paso a Peña hacia la
199 WUCKER, M. “Race & Massacre in Hispaniola” en Tikkun, (San Francisco) Vol. 13., Iss. 6, (Nov/Dec1998) p. 61. 200 Extracto del discurso en: BISSAINTHE, J. Paradigma de la Migración Haitiana en República Dominicana. Migración, Raza y Nacionalidad. Instituto Tecnológico de Santo Domingo, Santo Domingo, 2002. p. 105
93
presidencia, al final Balaguer reconoció el fraude201, y limitó a la mitad de tiempo su
mandato202. Las siguientes elecciones de 1996 fueron más virulentas en sus ataques
contra Peña pues partía como claro favorito. Las acusaciones hablaban del peligro de la
unificación de la isla y planteaban las elecciones como una disyuntiva entre votar por un
candidato dominicano y otro haitiano. La primera vuelta fue ganada por Peña pero sin
mayoría absoluta y en la segunda se unieron los Reformistas de Balaguer y el PLD de
Fernández, partidos antagónicos ideológicamente, en el llamado Frente Patriótico que
utilizó el discurso nacionalista para impedir el triunfo de Peña resaltando el peligro de la
mano de obra haitiana en el país y acusándole de deslealtad a la República Dominicana203
. En esta segunda vuelta pierde Peña por menos de dos puntos porcentuales (48,75%)204,
demostrando como el prejuicio antihaitiano no había calado abrumadoramente en todo el
pueblo dominicano205. Al morir Peña en 1998 la campaña cesa, a pesar de que la
presencia de mano de obra se ha incrementado206.
El presidente Leonel Fernández no se mostró, en la campaña electoral de 1996,
abiertamente a favor de los ataques racistas y xenófobos contra Peña207. Fernández ha
coincidido en sus dos mandatos con el presidente haitiano Préval manteniendo una
relación franca y fluida con éste. Sin embargo, la débil actividad del actual gobierno
haitiano ha llevado a paralizar los trabajos de la Comisión Mixta creada en 1996 y que
debía reunirse cada año. En este último periodo es de destacar la gran cantidad de
universitarios haitianos que cursan sus estudios en la República Dominicana dada la fuga
de cerebros y de profesores universitarios que se da en Haití. En cuanto a las situaciones
de conflicto destacan la accidentada visita de Fernández a Haití en diciembre de 2005,
201 Peña obtuvo una abrumadora victoria. Cfr. TORRES-SAILLANT, S. “The Tribulation of Blackness: Stages in Dominican Racial Identity” en Latin American Perspectives, Vol. 25, No. 3, (May, 1998) pp. 126-146.p. 133 y SILIE, R. “República Dominicana. Nuevos bloques y pactos” en Nueva Sociedad. No. 147. Enero-Febrero 1997. pp 12-17. 202 SILIE, R. “República Dominicana…op.cit.. p.12 203 MARTINEZ, S. “Not a Cockfight: Rethinking Haitian-Dominican Relations”, en Latin American Perspectives. Vol. 30, No. 3, (May, 2003), pp. 80-101. p. 87. 204 SILIE, R. “República Dominicana. Nuevos… op.cit. 205 MARTINEZ, S.”Not a Cockfight… op.cit. p. 88 206 VEGA, B. “Perspectiva histórica… op.cit. p. 55. 207 SILIE, R. “República Dominicana. Nuevos… op.cit. p. 15.
94
para quien el vecino país es una cuestión de seguridad nacional dominicana208. En esta su
segunda visita al país vecino hubo manifestaciones violentas ante el Palacio Nacional de
Puerto-Príncipe por parte de jóvenes que protestaban así contra el trato recibido por sus
compatriotas, los linchamientos en numerosas localidades dominicanas de ilegales
haitianos y por las deportaciones masivas sin garantías jurídicas y sin respeto de los
acuerdos firmados al respecto209. Hoy los problemas de vecindad se centran en la
inmigración ilegal de haitianos hacia la República Dominicana, obligados a salir por la
situación de miseria en la que se encuentra Haití, sin un gobierno activo, con una
deforestación y unos problemas ecológicos galopantes y que se ven lanzados en busca de
la supervivencia. Del lado dominicano los linchamientos de haitianos son frecuentes y a
menudo quedan impunes. El antihaitianismo impide una relación normal tanto de las
sociedades como de los gobiernos de ambos lados de la isla. Los haitianos están
demasiado ocupados en sus problemas internos y en la República Dominicana, a pesar de
que el presidente Fernández ha dedicado numerosos esfuerzos por profundizar las
relaciones, se encuentra hipotecado por los apoyos políticos externos a su partido que
necesita para gobernar, empezando por el secretario de relaciones exteriores210. Cada vez
que surge en la escena la denuncia por el trato a los haitianos que viven en los bateyes,
picando la caña, la reacción dominicana es la de proclamar la existencia de un complot
internacional para mancillar la imagen del país y no se procede con los mecanismos de un
verdadero Estado de derecho, a saber, con investigación seria de las denuncias y la
aplicación de la ley.
208 Entrevista en BBC World Service, 9 de diciembre de 2005. disponible en: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_4511000/4511980.stm [visitado el 3 de mayo de 2008] 209 El Caribe, 13 de diciembre de 2005. 210 El actual, Carlos Morales Troncoso, había ocupado el mismo cargo con Balaguer (1994-1996) y el de vicepresidente (1986-1994) también con Balaguer y ha ejercido profesionalmente en el sector azucarero.
95
2.2 LA ACTUALIDAD
Este paseo por la historia de la isla que hemos realizado en los apartados anteriores nos
sirve como base para entender los problemas más graves que aquejan hoy la seguridad en
La Española que tienen que ver con el hecho de compartir la isla. Cuando se ha pasado
unos días en la República Dominicana y se ha tenido oportunidad de hablar con los
locales y de pulsar la realidad, enseguida se percibe la especial relación con Haití que
impregna toda la vida del país. Uno oye hablar de la “cuestión haitiana”, de la que
podemos decir que es el conjunto de los aspectos de la vida social, política y económica y
cultural de la sociedad y el Estado dominicanos que tienen relación con Haití y los
haitianos. Omnipresente está la amenaza que se percibe en la República Dominicana
expresada en el concepto de la “invasión pacífica”, penetración en el territorio nacional
dominicano de masas campesinas pobres haitianas, que supone un ataque a la identidad
nacional dominicana y la consiguiente reacción basada en construcciones ideológicas que
se materializa en acciones y políticas gubernamentales y en actitudes y prejuicios
sociales. Para tratar de entender qué comporta este concepto de la cuestión haitiana
señalaremos tres componentes fundamentales del mismo: el antihaitianismo, la
inmigración haitiana y la amenaza a la seguridad societal dominicana.
2.2.1 El Prejuicio Antihaitiano
El origen remoto del antihaitianismo suele fijarse en el periodo colonial, en el prejuicio
racial de los habitantes españoles de la colonia de Santo Domingo211. Para la mayoría de
los historiadores conservadores será con las invasiones de la Armée Indigène haitiana de
1801 y después la sangrienta invasión en 1805, ya una vez obtenida la independencia, al
211 SAGAS, E. “A Case of Mistaken Identity: Antihaitianismo in the Dominican Culture” en Latinamericanist, Vol. 29. No. 1, (1993) pp. 1-5
96
mando de Dessalines, cuando nazca el prejuicio antihaitiano212. Es cierto que después
vendría la ocupación y todo el periodo de dominación que ya hemos descrito y que va
desde la entrada de Boyer en 1822 hasta la declaración de la independencia dominicana el
27 de febrero de 1844. Sin embargo en el Manifiesto213 independentista no se menciona
ninguna diferencia étnica o racial para justificar la separación de Haití, es más, el padre
de la Patria, Juan Pablo Duarte, admiraba el legado político de Haití y el primer gobierno
de la joven república publicó una resolución en la que se acogía, en el nuevo Estado, a los
haitianos que quisieran quedarse214.
El prejuicio antihaitiano va a ser un instrumento de dominación social de las clases
dirigentes. Éstas cuando se sienten amenazadas al comenzar la ocupación de 1822 y la
revolución social que implicaba trasplantar el modelo haitiano a la arcaica estructura
agraria y social dominicana, con el reparto de tierras y la abolición de la esclavitud,
comienzan a tejer esta ideología racista. A pesar de haber obtenido la independencia y
tras haber vencido las guerras patrias luchadas para impedir la reconquista de la parte del
Este, mantuvieron sobre la población la percepción de la amenaza haitiana que fue
utilizada por los sectores conservadores para justificar la anexión a España en 1861. Ya
no se trataba de una amenaza armada, pues se había manifestado la impotencia militar
haitiana para reunificar la isla, se trataba de la base ideológica de lo que más tarde se
conocería como la “invasión pacífica”215, es decir de la inmigración ilegal haitiana. Tras
la Restauración y la firma del Tratado de 1874 ya había quedado establecido que Haití no
consideraba ya la reanexión. En este nuevo contexto el antihaitianismo servía como
elemento de cohesión nacional y de dominación. El antihaitianismo es parte fundamental
de la identidad nacional dominicana que se ha explicado por diversos binomios
antinómicos representativos de las características nacionales de cada pueblo. Frente al
212 MUÑOZ, M. E. Las Relaciones Dominico-Haitianas: Geopolítica y Migración, Alfa & Omega, Santo Domingo, 1995. p. 42. 213 Vid. supra p. 16, n. 33 214 TORRES-SAILLANT, S. “Blackness and Meaning in Studying Hispaniola: a Review Essay” en Small Axe, Iss. 19, (Feb. 2006) p. 180. 215 Balaguer, ideólogo del antihaitianismo, llamó “penetración pacífica” a la nueva estrategia imperialista seguida por los gobiernos haitianos tras su derrota en las guerras patrias (1845-1856), ver: BALAGUER, J. La Isla al revés. Haití y el Destino Dominicano. Editora Corripio, Santo Domingo 200211. (1ª ed. 1983). p. 31.
97
catolicismo de los dominicanos se destaca la práctica del vodú por parte haitiana; frente a
la negritud haitiana se recalca la blancura dominicana; frente a las raíces hispanas de
unos se señalan las africanas de los otros. Y es que los rasgos centrales de definición de la
dominicanidad estaban en la diferenciación respecto a Haití216. En el complejo
antihaitiano de la sociedad dominicana subyace una doble característica de inferioridad y
superioridad217. Inferioridad por el miedo dominicano a la invasión haitiana, sea militar o
pacífica, y superioridad por lo que de racista y despectivo tiene el antihaitianismo
considerando al pueblo occidental de la isla como incivilizado y primitivo218.
A pesar de este desprecio por la negritud, la historia demuestra la presencia africana en la
colonia de Santo Domingo. Esta presencia africana en la población dominicana y en su
cultura no ha sido estudiada hasta fechas recientes pues se había pretendido borrar toda
relación con la negritud que era la característica principal de Haití. Sólo a partir de 1973
se empieza a tratar el tema en la República Dominicana con la celebración en la
Universidad Autónoma de Santo Domingo de un coloquio sobre la presencia africana en
las Antillas.219 Y sin embargo, la sociedad dominicana, que es la cuna de la negritud en
las Américas, sigue negando en gran parte sus raíces africanas220. La amplitud de la
mezcla racial, la población es mulata en un 70%221; la imposición de la idea de la
superioridad caucásica por parte de los colonos y la preponderancia de negros libres
pueden explicar esta actitud donde el negro era considerado el esclavo, el rebelde.
El antihaitianismo sirvió para minimizar los costos de la producción en la industria
azucarera, por eso coinciden a partir de los años 1870 el desarrollo de los ingenios y una
mayor utilización del prejuicio222. Este sector económico necesita de mano de obra barata
216 CLIME, D. Manuel Arturo Peña Batlle o en Busqueda de la Hispanoamérica Posible. Instituto para los Estudios de la Conducta Política, Santo Domingo, 2006. p. 169. 217 MUÑOZ, M.E. Las Relaciones… op. cit. p. 37. 218 HOWARD, D, Coloring the Nation:Race and Ethnicit in the Dominican Republic, Signal Books, Oxford, 2001. p. 17. 219 ANDUJAR, C. La presencia negra en Santo Domingo. Un enfoque etnohistórico. Letra gráfica, Santo Domingo, 2006. p. 16. 220 TORRES-SAILLANT, S. “The Tribulation of Blackness: Stages in Dominican Racial Identity” en Latin American Perspectives, Vol. 25, No. 3, (May, 1998) pp. 126-146. p. 126. 221 ANDUJAR, C. La presencia… op.cit. p. 17, n. 5. 222 DERBY, L. “National Identity and the Idea of Value in the Dominican Republic” en NARO, N. (ed.) Blacks, Coloureds and National Identity in Nineteenth-Century Latin America. Institute of Latin American Studies, London , 2003. pp. 5-37. p. 13.
98
y se inicia así la inmigración de braceros antillanos para trabajar en los ingenios. Estos
negros provenientes de islas vecinas de habla inglesa son conocidos como cocolos223.
Los haitianos llegaron para trabajar en los campos de caña a principios del siglo veinte.
El prejuicio antihaitiano supone la etnización de la mano de obra, de manera que las
tareas que realizan son consideradas por los dominicanos como reservadas a una raza
inferior y por lo tanto empleos que ellos no deseaban. La mayoría de las industrias del
sector de azúcar son de capital norteamericano y precisamente durante la ocupación del
gran vecino del Norte es cuando se comenzarán a firmar, a partir de 1919, los contratos
regulados para la importación de braceros.
Es también a principios del siglo veinte cuando surge uno de los mitos que perduran hasta
el día de hoy, el del indio dominicano. Y es que tras la guerra de la Restauración ya no se
miraba a España como la madre patria, así, se reconstruyó la gloria indígena en la
construcción de la identidad nacional. Para la sociedad dominicana, predominantemente
mulata era más digno sentirse descendiente de aquellos aguerridos indios que lucharon
contra los conquistadores que descendientes de unos esclavos africanos224. Y aunque es
cierto que los indios desaparecieron apenas cincuenta años después de la llegada de los
españoles225 en ese tiempo se produjo una trasculturación importante y un mestizaje
destacado, en 1514 el 40 % de los españoles tenían mujeres o concubinas indias226. El
régimen de Trujillo utilizó el término “indio” para describir la complexión de la
población con antepasados mezclados y se oficializó su uso en la tarjeta de identificación
nacional para describir el tipo de piel intermedio hasta en día de hoy.227
223 WOODING, B. y MOSLEY-WILLIAMS, R. Inmigrantes haitianos y dominicanos de ascendencia haitiana en la República Dominicana, CID, Santo Domingo, 2004. p. 26. 224 SAGAS, E. “A Case … op.cit. p.2 225 VEGA, B. “La Herencia Indígena en la Cultura Dominicana Hoy”, Separata de la obra: AA.VV. Ensayos sobre Cultura Dominicana. Ediciones Museo del Hombre Dominicano, Santo Domingo, 19963 (1ª ed. 1981) p. 11. 226 MOYA PONS, F. “The Politics of Forced Indian Labor in La Espanola, 1493-1520” en Antiquity, Vol. 66, Iss. 250. pp. 130-139. citado por FERBEL, P. “Not Everyone Who Speaks Spanish is from Spain: Taino Survival in the 21st Century Dominican Republic” en Kacike, The Journal of Caribbean Amerindian History and Anthropology [On-line Journal] Special Issue (2002). Disponible en: http://www.kacike.org/FerbelEnglish.html [visitado el 6/5/08] 227 TORRES-SAILLANT, S. “The Tribulation… op.cit. p. 139.
99
El gran impulso de consolidación entre la población, de la institucionalización y del
desarrollo intelectual del prejuicio antihaitiano se producirá durante la era de Trujillo y
especialmente tras la masacre de 1937 como ya hemos señalado. A raíz de tan horrible
crimen se empezó a fraguar una acción propagandística que por un lado pretendía
justificar la masacre y por otro se convertiría en la más importante campaña ideológica
del régimen228 .Trujillo elevaría, así, la cuestión haitiana al rango de asunto de seguridad
nacional. La resolución diplomática de la masacre permitió a Trujillo montar una nueva
lectura de la misma como mecanismo de defensa ante la imparable “invasión pacífica”229.
En un documento enviado, en 1938, a los países que se ofrecieron para mediar en el
conflicto, el tirano reconoce que esta penetración de los peores elementos de Haití en la
República Dominicana era el único hecho capaz de alterar la paz del país y suponía,
además, una amenaza para su futuro230. A partir de entonces pondría a los intelectuales
dominicanos, ya de por sí antihaitianos, a reescribir una nueva historia que serviría para
consolidar la base ideológica de la dictadura. Como diría el poeta dominicano Andrés L.
Mateo, sería la única vez en la historia dominicana que el poder se vuelve hacia la cultura
en busca de su legitimación231. Los dos grandes escribas de esta ideología serían Peña
Batlle y Balaguer. El primero llegaría a ser secretario de relaciones exteriores y
embajador en Haití. Su trabajo se centró en las relaciones entre ambos países232
estableciendo una continuidad histórica directa que parte de la lucha de las autoridades
españolas frente a los bucaneros franceses invasores asentados en el Oeste hasta el actual
contencioso entre dominicanos y haitianos. Para él la época dorada fue el periodo
colonial, de ahí la exaltación de la hispanidad, tiempo éste que vuelve con Trujillo,
defensor por antonomasia de la dominicanidad233. Balaguer, que también ocuparía el
cargo de secretario de relaciones exteriores en la época de Trujillo, gobernó con mano
228 SILIE, R. “República Dominicana Atrapada en sus Percepciones de Haití” en LOZANO, W. (ed.) La Cuestión Haitiana en Santo Domingo. Migración Internacional, Desarrollo y Relaciones Inter-Estatales entre Haití y República Dominicana. FLACSO-RD, Santo Domingo, 1992. pp. 169-187. p.171. 229 TURITS, R. “A World … op.cit. p. 623. 230 CUELLO, J.I. Documentos del conflicto dominico-haitiano de 1937. Ed. Taller, Santo Domingo, 1985. p. 456, 466. citado por TURITS, R. “A World … op.cit. p. 623. 231 SAN MIGUEL, P. The Imagined Island. History. Identity and Utopia in Hispaniola. University of North Carolina Press, Chapel Hill, 2005. p.3 232 PEÑA BATLLE, M. (1902-1952) Historia de la cuestión fronteriza Dominico-Haitiana, Sociedad Dominicana de Bibliófilos, Santo Domingo, 1988; PEÑA BATLLE, M. Orígenes del Estado Haitiano, La Trinitaria, Santo Domingo, 2004. 233 SAN MIGUEL, P. The Imagined…op. cit. p. 25.
100
autoritaria el país en dos periodos: de 1966 a 1978 y de 1986 a 1996 con lo que dispuso
de más tiempo para inocular el antihaitianismo hasta lo más profundo del ser dominicano.
Hoy el antihaitianismo no es ya una ideología de Estado234 pero su pervivencia es muy
intensa y visible en la política actual. Autores políticos como Euclides Gutiérrez, Manuel
Núñez y Pelegrín Castillo utilizan en su discurso nacionalista una fuerte dosis de
antihaitianismo. Un pequeño grupo llamado de los nacionalistas utiliza esta arma del
antihaitianismo, ante la pasividad de los sucesivos gobiernos dominicanos por hacer
respetar los derechos humanos, aprovechándose del miedo que tienen los grandes
partidos de ser tildados de pro-haitianos. Así, cada vez que se plantea una denuncia
internacional por el trato recibido por lo haitianos surge la respuesta “nacionalista” de la
pretendida conspiración internacional para desprestigiar la República Dominicana235.
Hoy en día, el pueblo dominicano se reconoce racista: un 83,4% afirma vivir en una
sociedad racista236. Ciertamente Haití es hoy un país cinco veces más pobre que la
República Dominicana237 y la presión demográfica, la miseria y la inestabilidad empujan
a muchos haitianos a buscar la supervivencia en la vecina república. También es cierto
que las diferencias culturales, lingüísticas y de desarrollo hacen que exista una percepción
de seria amenaza a lo que hoy constituye la realidad dominicana frente a lo que es hoy la
realidad haitiana: un proyecto de construcción estatal fracasado. El antihaitianismo
alimenta la violación de los derechos humanos de los emigrantes haitianos en la
República Dominicana y esta injusticia es generadora de conflictos, como sucede con las
deportaciones masivas en violación de la normativa vigente. El antihaitianismo tiende a
culpabilizar a los haitianos residentes en la vecina república de crímenes que son
castigados con linchamientos que quedan impunes y que alimentan este conflicto238. Lo
234 SAGAS, E. “A Case of … op.cit. p. 3 235 WOODING, B. y MOSELEY-WILLIAMS, R. Inmigrantes haitianos… op.cit. p. 15. 236 INSTITUTO DE ANTROPOLOGIA DE LA UNIVERSIDAD AUTONOMA DE SANTO DOMINGO, La actitud racial en la República Dominicana. Mayo, 2005. ver: Nuevo Diario, 30 de mayo de 2005. disponible en: http://www.elnuevodiario.com.do/app/article.aspx?id=1182 [visitado el 12/5/08] 237 Según datos de 2006 del Banco Mundial en Haiti Country Profile y Dominian Republic Country Profile. 238 GARR, Migración Haitiana y Derechos Humanos en 2005 .p. 35. disponible en: http://www.acnur.org/pais/docs/1680.pdf [visitado el: 12/5/08] En diciembre de 2005 se produjeron linchamientos de haitianos en Villa Trina
101
lamentable, en la actualidad, es que esta losa que representa el prejuicio antihaitiano pesa
sobre la sociedad dominicana impidiéndole tener una relación normal con Haití y sobre
todo aprovechar la única oportunidad que se les presenta a ambos Estados ante la
multiplicidad y la complejidad de las amenazas que se ciernen sobre la seguridad de
ambas naciones llevando a cabo una amplia y profunda cooperación de camino hacia una
posible proceso de integración insular.
2.2.2 La inmigración haitiana en la República Dominicana
Tras obtener la independencia, los primeros gobiernos haitianos prohibieron a sus
nacionales abandonar el país, durante el primer imperio la emigración estaba castigada
con la muerte239. Después de la guerra dominico-haitiana se produjo una migración
masiva por la desocupación de los terrenos por parte dominicana y la indefinición de la
zona fronteriza240. Esa concentración de población haitiana en esa región y la posible
reivindicación territorial que de ella se pudiese deducir preocupaba a los dominicanos.
Ya hemos indicado antes que con el renacimiento de la industria del azúcar en los años
1870 la República Dominicana, carente de suficiente mano de obra para cortar la caña,
recurre a las islas del Caribe inglés para obtener trabajadores, los denominados
cocolos241. Pero con la caída de los precios del azúcar en los años 1920, la mano de obra
cocola empezó a ser sustituida por la haitiana que trabajaba por salarios más reducidos.
Este hecho desincentivó a los jornaleros dominicanos y hace que el sector tenga una
fuerte dependencia de mano de obra haitiana242. Los haitianos ya venían trabajando en el
239 GROUPE INTERMINISTERIEL ET INTERSECTORIEL POUR LE RENFORCEMENT DES CAPACITES DE GESTION DE LA MIGRATION DE MAIN-D´ŒUVRE. Propositions pour une politique de Gestion de la Migration de Main-d´Oeuvre en Haïti. OIM, Port-au-Prince, septembre, 2006. p. 36 240 BISSAINTHE, J. Paradigma … op. cit. p. 5 241 WOODING, B. y MOSLEY-WIILLIAMS, R. Inmigrantes haitianos… op.cit. p. 26. 242 PLATAFORMA VIDA-GARR. Tras las Huellas de los Braceros: Una investigación sobre las condiciones de contratación y trabajo de braceros haitianos en la zafra azucarera del Ingenio Barahona. Santo Domingo, 2002. p. 17.
102
país vecino desde finales del siglo XIX, pero su principal destino laboral había sido Cuba.
Con la ocupación norteamericana el número de braceros haitianos experimentó un
importante aumento243 y en 1919 el ocupante introdujo el sistema de contratos regulados
para la importación de braceros. La inversión masiva norteamericana en el sector del
azúcar en la República Dominicana fue amparada por la administración de la ocupación
que se encargó de asegurar la mano de obra barata para las explotaciones. Se estima que
entre 1915 y 1934, 300.000 haitianos emigraron hacia República Dominicana244. La
masacre de 1937 supuso un freno a este movimiento y fue el inicio de la campaña
institucional de antihaitianismo como ya hemos señalado. Esta propaganda ideológica se
reforzó, paradójicamente, a la vez que se daba la imprescindible importación anual de
jornaleros del vecino país para los campos de caña245. Los haitianos que trabajaban en la
caña no fueron molestados en la masacre del 37. Cuando más tarde, en los cincuenta, los
ingenios azucareros pasan a manos de Trujillo, éste no opta por contratar a jornaleros
dominicanos sino que formaliza y amplía la inmigración de los braceros haitianos para
mantener sus costes de producción bajos. El prejuicio antihaitiano sirvió, pues, para la
etnización de la mano de obra haitiana de manera que se reconociera que dicha población
no es adecuada más que para desarrollar los trabajos más duros y serviles de la
economía, con lo que se le pueda pagar menores salarios y se la controla mejor.
A partir de 1952 se inicia el ciclo de acuerdos intergubernamentales para la contratación
de braceros para trabajar en los campos dominicanos. Un sistema dominado por los
ingenios azucareros, y los dos gobiernos implicados que reportaban a la familia Duvalier
importantes ingresos. La parte haitiana recibía el pago de una cantidad por cada
trabajador entregado en puntos de la frontera previamente acordados. Alrededor de
20.000 braceros eran así reclutados anualmente246 En el año 1986 los dominicanos
pagaron dos millones de dólares para conseguir los braceros de la zafra de ese año, pero
el dinero desapareció tras la salida del dictador haitiano en febrero del mismo año y los
243 HOWARD, D. Coloring… op.cit. p. 25. 244 GROUPE INTERMINISTERIEL… op.cit., p. 37. 245 SILIE, R. “Aspectos Socio-Históricos sobre la Inmigración Haitiana a la República Dominicana” en SILIE, R., INOA, O. y ANTONIN, A.(eds.) La República Dominicana y Haití Frente al Futuro. FLACSO-RD, Santo Domingo, 1998. p. 4. 246 GROUPE INTERMINISTERIEL… op.cit. p. 38.
103
jornaleros nunca llegaron, con lo que se echó a perder la cosecha 247. Este fue el último
contrato que se firmó, desde entonces la presión y las denuncias internacionales acabaron
con este corrupto sistema. Hoy las empresas del sector encargan a unos intermediarios,
denominados “buscones”, la contratación de la mano de obra necesaria para la zafra. Se
inició así una actividad paralela al tráfico de seres humanos. Los militares dominicanos
debían asegurarse, al final de cada campaña, de expulsar el mismo número de haitianos
que hubieran entrado para la zafra sin importarles si se trataba realmente de temporeros o
no248. Las injusticias que genera todo esta estructura, la situación de ilegalidad de los
trabajadores sujetos a deportaciones masivas realizadas en violación de la legislación
correspondiente alimenta el odio y el resentimiento antidominicano en Haití. La
expulsión es un arma en manos dominicanas contra Haití para que ésta no denuncie la
situación, la mera amenaza de expulsión de miles de haitianos paraliza y silencia al
gobierno haitiano incapaz de acoger a esa gente por miedo a que la ya precaria situación
de miseria y de falta de alimentos se vuelva más explosiva, por eso las reacciones
oficiales haitianas son tan tibias o incluso inexistentes. Esta arma ya fue utilizada en 1991
cuando se aplicó como medida de presión contra el presidente Aristide por la campaña de
denuncias del trato recibido por los jornaleros haitianos que éste había iniciado249.
La situación en la que viven semicautivos miles de haitianos en los bateyes ha sido
denunciada en sucesivas campañas internacionales y siempre encuentra la misma
respuesta del lado dominicano, que se agarra a la teoría de la conspiración que pretende
mancillar el buen nombre del país, para no resolver el problema. Hoy la industria
azucarera ya no es la principal empleadora de la mano de obra haitiana. La inmigración
se ha diversificado tanto en lo que concierne a su procedencia como a su destino y
ocupación. La mayoría de los jornaleros provenían, hasta hace una década, de zonas
rurales haitianas y trabajaba en el azúcar, hoy otros sectores agrícolas y sobre todo la
construcción, el turismo y el comercio informal emplean a la mayoría de los haitianos en 247 WOODING, B. y MOSLEY-WILLIAMS, R. Inmigrantes… op.cit. p. 40. 248 MARTINEZ, S. “From Hidden Hand to Heavy Hand: Sugar, the State, and Migrant Labor in Haiti and the Dominican Republic” en Latin American Research Review, Vol. 34, No. 1. (1999), pp. 57-84. p. 75. 249 CORTEN, A. et alter. “Five Hundred Thousand Haitians in Dominican Republic” en Latin American Perspectives. Vol. 22, No. 3, (Summer, 1995) pp. 94-110. p. 97
104
República Dominicana. Hoy su destino son más las zonas urbanas dominicanas y su
procedencia es también de zonas urbanas de Haití. La presencia de la inmigración
haitiana es patente en todo el territorio dominicano. La segunda generación de la
inmigración, denominada dominico-haitiana, y nacida en territorio dominicano de padres
haitianos, ha realizado un proceso de aculturación con éxito a la sociedad dominicana250y
muestran características culturales similares a las de la media dominicana y su situación
socio-laboral es similar a la que ocupan la clase baja y media baja de la sociedad
dominicana. En este grupo se da un problema grave respecto a su adscripción tanto legal
como social. Por un lado, identitariamente, se sienten dominicanos y muchas veces
pretenden ocultar sus orígenes haitianos en sus relaciones con los dominicanos251. Por
otro, ven negado su derecho a la nacionalidad dominicana que la Constitución les
reconoce por haber nacido en territorio dominicano252. La carta magna dominicana
establece la atribución de la nacionalidad, por el principio de ius soli, a todos los nacidos
en su territorio excepto a los hijos legítimos de diplomáticos acreditados y de los
extranjeros en tránsito. Sin embargo la nueva Ley General de Migración253 asimila a los
extranjeros no residentes con los extranjeros en tránsito, con lo que los hijos de
haitianos nacidos en la República Dominicana ya no pueden adquirir la nacionalidad
dominicana, según declaró el gobierno dominicano254. Esto impide a estos niños acceder
a la educación y a la sanidad pública y los deja en un limbo jurídico, creando así un grave
problema social. Este grupo de población ha sido utilizado políticamente por algunos
gobiernos dominicanos que les han facilitado partidas de nacimiento para que obtuvieran
la cédula, documento electoral, de manera que votaran a favor suyo en las elecciones.
250 SILIE, R., SEGURA, C. y DORE, C. La Nueva Inmigración Haitiana. FLACSO-RD, Santo Domingo, 2002. p. 177. 251 WOODONG, B. y MOSELEY-WILLIAMS, R. Inmigrantes… op. cit. p. 50. 252 BERNIER, B. “Sugar Cane Slavery: Bateyes in the Dominican Republic” en New England Journal of International and Comparative Law. Vol. 9. No. 1, 2003. pp. 17-46. p. 37. 253 Ley 285-04, de 27 de agosto de 2004. 254 AMNISTIA INTERNACIONAL . República Dominicana. Vidas en tránsito: la difícil situación de la población migrante haitiana y de la población dominicana de ascendencia haitiana. Londres, 2007. p. 19.
105
En la actualidad no existen estudios fiables sobre el número de haitianos viviendo en
territorio dominicano, las cifras estimadas van de 200.000 a dos millones255. Pero
tampoco hay capacidad de distinción entre quién es haitiano y quién dominico-haitiano,
segunda generación. Los nacionalistas, como Núñez, exageran las cifras alimentando el
fantasma de la “invasión pacífica”. Corten establece en 1994 una cifra de 500.000
haitianos y dominico-haitianos256 ; Wooding y Mosley-Williams establecen, a partir del
censo de 1991, una cifra de 380.000 inmigrantes haitianos257.
Las causas de esta inmigración hoy son fundamentalmente económicas, los dos países
muestran una fuerte y creciente desigualdad. Ya hemos señalado que la renta per capita
es cinco veces mayor en la República Dominicana, el resto de los indicadores ponen de
manifiesto este abismo socio-económico que los separa. La esperanza de vida es en Haití
de 59,5 años frente a 71,5 en el país vecino, el analfabetismo es del 45,2% en el Oeste
frente a 13% en el Este258. Entre 1991 y 2001 el crecimiento promedio anual de la renta
per capita fue de 4,5% para los dominicanos y de -2,1% para los haitianos259. Entre 2002
y 2007 las cifras respectivas fueron 4,15% y -0,91%260. La tasa de desempleo en Haití se
acerca al 70%261 con un 71% de la población que vive por debajo del umbral de pobreza,
con menos de USD 2 al día y un 55% por debajo del umbral de pobreza extrema, con
menos de USD 1 al día262. Esta situación explica la importancia de la motivación
económica en la emigración haitiana, las causas políticas tuvieron su vigor durante la
dictadura de los Duvalier (1957-1986) y durante el golpe de Estado del general Cédras
(1991-1994), hoy Haití es una república democrática y nadie huye por ser perseguido por
sus opiniones políticas o por su religión. Dada esta pobreza, la opción barata y fácil es
emigrar a la república vecina hasta la que se puede llegar a pie, pues las otras opciones
implican barco o avión y los costes son mayores, por eso los campesinos más pobres
255 CORTEN, A. et alter. “Five Hundred… op.cit. p. 98 256 Ibidem. 257 WOODING, B. y MOLSEY-WILLIAMS, R. Inmigrantes… op. cit. p. 37. 258 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008. Nueva York, 2007. p. 232-233. 259 WOODING, B. y MOSLEY-WILLIAMS, R. Inmigrantes… op. cit. p. 27. 260 Elaboración propia basada en datos CEPAL, 2007. 261 PNUD. Situation Economique et Social d´Haïti en 2005. Port-au-Prince, 2005. p. 10 262 MINISTERE DE LA PLANIFICATION ET DE LA COOPERATION EXTERNE. Carte de Pauvreté d´Haïti.Version 2004. Port-au-Prince, 2005. p. 3
106
optan por emigrar hacia el Este y durante los últimos quince años, con el deterioro de la
situación de Haití, se ha consolidado la tendencia de las capas populares urbanas e
incluso de las capas desfavorecidas de las clases medias a emigrar a tierras
dominicanas263.
Para la República Dominicana esta inmigración ha permitido que su sector agrícola
disponga de una mano de obra muy barata reduciendo los costes de producción y
pudiendo así ser más competitivo. El sector azucarero ha sido la base de la economía
durante años y el principal responsable de la introducción masiva de haitianos. También
el turismo y la construcción, hoy locomotoras de la economía vecina, se benefician de
costes laborales bajos por la utilización de trabajadores haitianos ilegales. Del lado
haitiano esta emigración contribuye con el envío de remesas en torno a 33 millones de
dólares al año264. Supone, además, una válvula de escape para el descontento popular y
una importante fuente de divisas para los sectores implicados en las contrataciones. La
falta de gestión y regulación de la inmigración haitiana alimenta el antihaitianismo,
tantas veces utilizado como instrumento político-electoral, y exacerba la percepción de
amenaza que los dominicanos perciben a su identidad. Se hace necesario un tratado
bilateral que establezca por fin un marco legal que impida que las consecuencias
negativas de este fenómeno social dañen la paz de la isla.
2.2.3. La amenaza a la seguridad societal dominicana
Pero la consecuencia más grave de esta presencia haitiana en territorio dominicano está
en la amenaza a la seguridad societal que la constante inmigración haitiana supone para la
identidad dominicana formada, como hemos señalado, en oposición a la identidad
haitiana. Ya hemos visto como el antihaitianismo en cierta medida representa este
proceso de segurización de la identidad dominicana como objeto referente y donde la
élite intelectual conservadora ejerce de actor que favorece la segurización, siguiendo la
263 GROUPE INTERMINISTERIEL … op.cit. p. 39. 264 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Remittances to Haiti, 2007.
107
terminología de Buzan265. Peña Batlle exhorta así a sus compatriotas sobre el peligro
que les acecha puesto que de parte de Haití: … no hay, ni habrá jamás, interés fundamental en contener y poner dique a la corriente de una expansión social y biológicamente encauzada contra nosotros: cada vez que se trace una nueva frontera, será en detrimento del territorio español de la isla y de las costumbres, sentimientos y recuerdos de los pobladores españoles de la misma. ¡No echéis en olvido esta advertencia!266
Balaguer sitúa la cuestión de la supervivencia de la identidad dominicana en el marco de
una lucha racial por el control de la isla, por eso la existencia de la nación dominicana
depende de que mantenga su composición racial intacta frente a una raza que es más
prolífica, resistente y pura que la dominicana267. Se trataría, pues, de evitar ser absorbidos
por la población haitiana268. Son éstos discursos de épocas pasadas que arrancan, como
ya hemos descrito, tras la matanza de 1937 dentro del proceso de dominicanización de la
frontera y de reescritura ideológica de la historia dominicana. En la actualidad la cuestión
haitiana, entendido como complejo migratorio-identitario es resaltada como la mayor
amenaza a la República Dominicana. Dos Secretarios de las Fuerzas Armadas han
señalado este hecho. En 2003 el general Soto Jiménez afirmaba que la vecina república
no representaba una amenaza militar:
Pero, Haití, indigente como está, sumida en la miseria, hambrienta, sin posibilidades de desarrollo a la vista, con interrogantes muy serias sobre la viabilidad de su futura subsistencia, devastada ecológicamente, disminuida en términos políticos, desamparada por las potencias, metida en un “callejón sin salida”, sin soluciones a la vista y tal vez ya sin el apelativo supremo de la esperanza, es la más grave amenaza planteada jamás al Estado y a la Nación de los Dominicanos.269
El sucesor del general Soto en el cargo, al almirante Pared, reconoció igualmente la
amenaza que Haití supone para la seguridad nacional a pesar de carecer de ejército270. En
1995 las fuerzas armadas de Haití fueron disueltas y desde entonces sólo cuenta con una
265 BUZAN, B., WAEVER, O. y de WILDE, J. Security : A New Framework for Analysis. Lynne Rienner Publishers. Boulder, 1998. 266 PEÑA BATLLE, A. El Sentido… op. cit. p.2 267 BALAGUER, J. La Isla… op.cit. p. 99. 268 Ibidem, p. 96. 269 SOTO JIMENEZ, J.M. “La Frontera en la Agenda de Seguridad, Defensa y Desarrollo Nacional del Estado Dominicano en el Siglo XXI” en AA.VV. La Frontera: Prioridad… op. cit. pp. 3-16. p. 16 270 PARED PEREZ, S. Seguriad, Defensa e Identidad Nacional. Ed. Corripio, Santo Domingo, 2006. p. 57
108
fuerza policial en proceso de reforma. Ya desde los años 1930 la República Dominicana
se había convertido en el Estado fuerte de la isla con un ejército más poderoso y la
capacidad de influir la política haitiana.271
Hoy, la mayoría de los agentes que favorecen la segurización de la identidad nacional
dominicana reconocen que la llegada de inmigrantes haitianos se debe a que huyen de la
miseria de Haití272 y no a una estrategia oculta del imperialismo haitiano por dominar la
isla entera, por eso la única forma de detener ese flujo que amenaza la integridad de la
identidad nacional es combatir esa miseria, el primer beneficiado de la recuperación
económica de Haití sería la República Dominicana273. Pero esa imponente tarea, insisten,
no debe recaer exclusivamente sobre los hombros de la RD. Es la comunidad
internacional la que debería hacerse cargo del caótico vecino, incluso, algunos
nacionalistas como Núñez llegan a sugerir que ante la demostrada incapacidad haitiana
para avanzar se hace imprescindible la constitución de un fideicomiso que lleve a cabo la
reconstrucción del Estado haitiano274.
La frontera, primera línea de defensa de la identidad nacional dominicana, sigue siendo,
hoy en día, una zona fuertemente militarizada, este proceso lo inició Trujillo tras la
masacre dentro de su política de dominicanización de la región.
Una medida política demuestra el avance en este proceso de segurización y la
importancia que el Estado dominicano concede a la frontera como “organismo” protector
frente a la amenazante penetración haitiana. En septiembre de 2007 se activo el Cuerpo
de Seguridad Fronteriza (CESFRONT), una unidad militar de élite, con el fin de controlar
el paso de inmigrantes ilegales, el narcotráfico y el tráfico de armas. El efectivo inicial
era de 500 hombres con el objetivo de alcanzar los 2.000 al año siguiente.275 Un mes más
271 MANIGAT, L. Eventail d´Histoire… op.cit. p. 745. 272 SOTO JIMENEZ, J.M. “La Frontera op. cit. pp. 3-16. p. 12.; CASTILLO, P. “Geopolítica de la Isla de Santo Domingo: Migración Haitiana y Seguridad Nacional” en AA.VV. Cátedras Magistrales, Vol. 3º. Escuela Diplomática y Consular, Santo Domingo, 2000. pp. 211-229. p. 214-215.; PARED PEREZ, S. Seguriad… op.cit. p. 259. 273 CASTILLO, P. “Geopolítica de la Isla … op. cit. p. 224. 274 NUÑEZ, M. “La Frontera y la Fractura del Territorio Nacional” en AA.VV. La Frontera: Prioridad… op. cit. pp. 47-61. p. 59. 275 DIARIO LIBRE, 25 de septiembre de 2007. disponible en: http://www.diariolibre.com/app/article.aspx?id=121 [visitado el 21/5/08]
109
tarde el Consejo Nacional de Fronteras adoptó una resolución para proponer al
Parlamento la creación de una Secretaría de Estado de Fronteras y una Ley de Fronteras
de manera que se dedique a la región el 1% del PIB.276 Y es que dada la situación de
fragilidad, por no decir de quiebra del Estado haitiano, no sólo se producen flujos
migratorios incontrolados sino que también los narcotraficantes aprovechan esta
debilidad institucional de la seguridad haitiana para colocar sus alijos en la república
vecina y desde allí penetrar en los territorios europeos y norteamericanos.
Además, los inmigrantes ilegales procedentes de Haití, según se percibe en el lado
dominicano, traen consigo “sus” enfermedades, la malaria, la filariasis y el SIDA y una
voracidad ecológica que ha agotado los recursos de su país y que amenaza gravemente
con acabar con la riqueza forestal dominicana277.
Estos datos demuestran la gravedad que en la República Dominicana se le concede a la
vecindad con Haití, este complejo relacional con una cargada historia de conflictos que
se denomina “la cuestión haitiana”. Sin embargo del otro lado de la frontera no existe
una “cuestión dominicana”278como tampoco puede decirse que los haitianos consideren a
los dominicanos de la misma manera que los dominicanos consideran a los haitianos279.
Sin embargo, por parte haitiana existe también un antidominicanismo que tiene su origen
en la matanza de 1937 y que se ha alimentado del trato discriminatorio y racista que
reciben los haitianos en la república vecina280. Es un sentimiento que tiene que ver con la
humillación sufrida entonces y cada día, y no con una amenaza percibida.
Vemos como la situación de Haití hace que éste sea reconocido como una amenaza, no
sólo por la sociedad dominicana, sino también por las Naciones Unidas que en la
resolución del Consejo de Seguridad 1529 de 29 de febrero de 2004 reconoce que:
“… la situación en Haití constituye una amenaza para la paz y la
276 DIARIO LIBRE, 27 de octubre de 2007. disponible en: http://www.diariolibre.com/app/article.aspx?id=125576 [visitado el 21/5/08] 277 SOTO JIMENEZ, J.M. “ La Frontera… op.cit. p. 13. 278 ALEXANDRE, G. “Visión Haitiana sobre la Frontera de Cara al Siglo XXI” en AA.VV. La Frontera… op.cit. pp. 125-134. p. 128. 279 MARTINEZ, S. “Not a Cockfight… op.cit. p. 83. 280 BISSAINTHE, J. Paradigma… op. cit. p. 84.
110
seguridad internacionales, así como para la estabilidad del Caribe, ante la posibilidad de una afluencia de haitianos a otros Estados de la subregión,…”
Y esta amenaza, que para la República Dominicana tiene principalmente un carácter de
ataque a su identidad nacional, se despliega en otras dimensiones que ya hemos
señalado, como la ecológica, la económica-laboral y la sanitaria. Pero todas tienen su
causa en la incapacidad del Estado haitiano de ofrecer una posibilidad de desarrollo a su
población, de manera que huyen del país en busca de la supervivencia.
El hecho de que dos Estados compartan una isla implica proximidad, facilidad de
contagio, propensión a sufrir los mismos males que el vecino. En el caso que nos ocupa la
debilidad institucional haitiana supone también una falta de control fronterizo tanto en
los movimientos hacia el interior como hacia el exterior por lo que la tremenda
vulnerabilidad de Haití supone un peligro para la República Dominicana. El gran deseo
de los dominicanos es ver un Estado haitiano fuerte con una economía en franco
desarrollo capaz de ofrecer un futuro a sus ciudadanos. Igualmente, es un anhelo
constante de los militares dominicanos contar del otro lado de la frontera con un actor
homólogo, una fuerza armada que dé consistencia a la línea de demarcación interestatal.
Como decía el presidente Mejía la relación con Haití es un “matrimonio sin divorcio”281,
por eso mejorando y desarrollando las relaciones se puede reducir y anticipar el riesgo
proveniente del otro y permitir una cooperación profunda imprescindible para hacer
frente a las nuevas amenazas transnacionales. La indivisibilidad de la seguridad se pone,
en el caso de la isla Española, de manifiesto con todo su valor. Viviendo de espaldas al
otro no es una manera de protegerse sino condenarse a andar a ciegas.
Los dominicanos tradicionalmente se han descrito como las víctimas en la relación
insular siendo los haitianos los agresores, la amenaza siempre venía de Haití. Sin
embargo algunos datos recientes dan muestra de la bidireccionalidad de los flujos
negativos. Por un lado la MINUSTAH descubrió en 2006 armas automáticas en manos de
281 SILIÉ, R. “Aspectos y Variables de las Relaciones entre la República Dominicana y Haití. Primera Parte.” en Futuros. Vol. 3, No. 9. (2005). Disponible en: http://www.revistafuturos.info/futuros_9/rel_hrd_1.htm [visitado el 25/5/08]
111
bandas criminales de Cité Soleil, suburbio de la capital haitiana, que procedían de un
arsenal del ejército dominicano. Por otro, a finales de 2007 se detectan en la República
Dominicana varios casos de gripe aviar, lo que provocó la reacción de las autoridades
haitianas decretando la prohibición de la importación de productos avícolas dominicanos.
Otra de las amenazas que provenían de Haití era el tráfico de drogas que desde las costas
colombianas y venezolanas llegaba con total impunidad al territorio haitiano desde donde
emprendía camino hacia la vecina república para saltar posteriormente hacia Europa y los
Estados Unidos, vía Puerto Rico. Hoy por el contrario es la República Dominicana la que
se ha convertido en el principal punto de trasbordo en la isla de los envíos de cocaína al
haber perdido el control de su espacio aéreo282.
Las islas tienen la desventaja de depender de las conexiones marítimas para proveerse de
los productos que no se encuentran en ellas. Nuestros dos países llevan a cabo un intenso
comercio intrainsular donde la balanza comercial es ampliamente favorable a los
dominicanos por su mayor oferta exportadora. Haití es el cuarto mercado exterior para los
dominicanos tras los EE.UU., Holanda y China283. A su vez la República Dominicana es
el segundo proveedor para Haití en gran variedad de mercancías. Pero compartir la isla
también implica sufrir juntos los desastres naturales que en la región caribeña tiene que
ver principalmente con los ciclones y en la Española específicamente el riesgo sísmico
considerado elevado284. Todas estas amenazas no conocen fronteras, pero lo peor no es
compartir la isla o no hacerlo, sino que con quien tengas que compartirla sea un Estado al
borde del colapso.
282 REUTERS, “Dominican Republic sees surge in drug smuggling”, 1 de mayo de 2008. disponible en : http://www.reuters.com/article/latestCrisis/idUSN01454027 [visitado el 25/5/08] 283 Datos: CEDOPEX, ejercicio 2007. 284 La isla se encuentra en la confluencia de las placas tectónicas de Norteamérica y la del Caribe. Cfr. DIRECTION DE LA PROTECTION CIVILE (HAÏTI), Plan National de Gestion des Risques et des Désastres. Port-au-Prince, 2001. p. 7, n.1.
112
CAPITULO 3º
- HAITÍ, UN ESTADO FRAGIL -.
Si en lugar de compartir la isla con Haití, la República Dominicana la compartiera con
Puerto Rico, un territorio donde el Estado es fuerte, estaríamos hablando de amenazas a
la seguridad pero moviéndose éstas en sentido contrario. Los flujos migratorios, por
ejemplo, serían hacia la parte más rica de la isla. Por eso cobra importancia entender que
la condición de Haití como Estado débil es fundamental para tratar la seguridad en la isla.
3.1 LOS ESTADOS DEBILES O FALLIDOS COMO AMENAZA A LA SEGURIDAD INTERNACIONAL 3.1.1. Una nueva amenaza Desde el 11-S numerosos gobiernos e instituciones han destacado la amenaza que para la
seguridad internacional constituye la existencia de los Estados frágiles, débiles, fallidos o
en colapso. En la 2002 National Security Strategy, el gobierno estadounidense reconoce
que dichas amenazas a la paz y a la seguridad internacionales provienen a menudo de los
Estados más débiles y no de los más fuertes como hasta entonces. Así lo reconocen
también la 2003 European Security Strategy y el informe del Secretario General de la
ONU de 2005, In Larger Freedom. Hasta entonces, el problema de la debilidad estatal,
era solamente de una cuestión humanitaria, puesto que se trataba de Estados situados en
zonas poco interconectadas, su naturaleza débil no tenía implicaciones para la seguridad
regional. En la actualidad estos Estados son un peligro para sus habitantes pero también
para el resto del mundo285. Hoy en día suponen el desafío más importante que se le
285 ROTBERG, R. “Failed States in a World of Terror” Foreign AffairsVol. 81, Iss.4 (Jul/Aug 2002) pp.127-140.
113
plantea a la comunidad internacional286, por eso prestarles ayuda no es ya una cuestión
de caritativa ayuda humanitaria sino una verdadera inversión en seguridad para el
futuro287.
3.1.2 ¿Qué es un Estado débil?
Numerosas definiciones existen sobre qué es un Estado débil, en Rice y Patrick
encontramos la más completa y actual. Estos especialistas definen los Estados débiles
como
“…countries that lack the essential capacity and/or will to fulfill four sets of critical government responsibilities: fostering an environment conducive to sustainable and equitable economic growth;establishing and maintaining legitimate, transparent,and accountable political institutions; securing their populations from violent conflict and controlling their territory; and meeting the basic human needs of theirpopulation.”288
De entre todas las funciones que debe cumplir el Estado ninguna es tan crítica como la de
proveer seguridad289, una vez que se ha logrado un razonable nivel de seguridad se
pueden ofrecer otros servicios públicos y la actividad económica encuentra un marco
mínimo de funcionamiento. Rotberg290 destaca que existe, pues, una jerarquía de
funciones básicas que cubre el Estado. Como ya hemos señalado, la seguridad sería la
más importante, seguida de las funciones de un Estado de derecho operativo
(instituciones que regulen y resuelvan los conflictos, el imperio de la ley, la defensa de la
propiedad, y el cumplimiento de las obligaciones contractuales), después la participación
política y finalmente, los servicios sociales, infraestructuras y la regulación de la
economía. En Haití, el Estado tiene que ser asistido en estas cuatro grandes funciones por
286 KRASNER, S. and PASCUAL, C. “Addressing State Failure” in Foreign Affairs, Jul/Aug 2005, Vol. 84, No. 4. p. 153 287 DAVID, C.-P. La guerra y la paz. Enfoques contemporáneos sobre seguridady estrategia. Icaria, Barcelona, 2008. p. 45-46. 288 RICE, S. and PATRICK, S. Index of State Weakness in the Developing World. The Brookings Institution, Washington, 2008. p. 3 289 ROTBERG, R,. When States Failed. Causes and Consequences. Princeton University Press, Princeton, 2004. p. 3. 290 Ibidem.
114
agentes exteriores. En la seguridad, el apoyo de la fuerza militar y la policía civil de
MINUSTAH es clave como también lo es para sostener el Estado de derecho, en este
caso con asistencia del personal civil. La organización de la participación política
mediante elecciones es financiada y asesorada por instituciones como la OEA, el PNUD,
la MINUSTAH y ayudas bilaterales de países como EE.UU., Canadá, Francia y España.
Los servicios públicos básicos como sanidad y educación son provistos por agencias
estatales de cooperación internacional y por ONG´s. Las infraestructuras son financiadas
por el BID, la UE y otros donantes estatales.
Uno de los rasgos que identifican a un Estado fallido, según Rotberg291 es el carácter
persistente de la violencia y la depredación, que desde el aparato del Estado, se ejerce
sobre la mayoría de la población para beneficio del grupo dirigente, esto es especialmente
cierto en el caso de Haití. Otro rasgo destacado es la falta de capacidad para el control
sobre sus fronteras y la pérdida de autoridad sobre partes de su territorio292, hecho que
aprovechan agentes criminales para realizar sus actividades delictivas.
Los Estados fallidos se dan mayoritariamente entre los más pobres del mundo y su
situación y condición son fundamentalmente obra del hombre y no meramente fruto del
accidente o de causas geográficas, o ambientales293. La falta de dirigentes honestos y
competentes ha condenado a comunidades humanas enteras al fracaso como
organizaciones políticas soberanas. Es importante destacar que la debilidad o fragilidad
estatal se trata de un proceso: hay una línea continua desde el Estado fuerte hasta el
Estado en colapso, desintegrado, y resulta muy difícil determinar el punto a partir del
cual un Estado se convierte en fallido. El enfoque a aplicar a este problema global es
sobre el proceso de degradación de las funciones estatales que implican situaciones de
inseguridad en el interior y para la región vecina, sobre el deslizamiento por la pendiente
291 Ibidem, p. 5-6. 292 DI JOHN, J. Conceptualising the Causes and Consequences of Failed States: A Critical Review of the Literature. Working Paper No. 25, Crisis States Research Center, London School of Economics, January 2008. p. 5 293 ROTBERG, R. “The New Nature of Nation-State Failure” in The Washington Quarterly, 25:3 (Summer 2002) pp. 85-96. p. 93.
115
del colapso, de manera que se evite llegar al caos y a las terribles consecuencias de
seguridad que esta situación final implican para la población del Estado en cuestión y
para la región que lo rodea. De ahí la importancia de los mecanismos de seguimiento,
alerta temprana y prevención.
Hay una gran variedad de situaciones entre los Estados débiles dependiendo de las
funciones básicas en las que fallan los aparatos estatales a la hora de proveer bienes
políticos. Haití, que es calificado como estado anémico sin insurgencia, es un Estado
donde nunca se pusieron en marcha los motores de la modernidad.294
3.1.3 ¿Por qué amenazan la seguridad internacional?
Los Estados débiles representan en primer lugar un peligro para sus propios ciudadanos,
por la violencia que en ellos se da y por la pobreza, hambre y enfermedades que la falta
de funcionalidad del Estado en las áreas social y económica conlleva. El principal peligro
que entraña la existencia de Estados débiles es que sus territorios se conviertan en refugio
de terroristas donde éstos se pueden entrenar y donde pueden realizar sus operaciones
logísticas de provisión de armas y gestión de finanzas; los narcotraficantes y otros
criminales los pueden utilizar como espacios sin ley donde operar. La violencia desatada
en ellos y la inestabilidad política puede producir fuertes movimientos de refugiados que
desborden las fronteras. Pero lo más preocupante es que esta fragilidad es contagiosa para
otros Estados de la región complicando el panorama de la seguridad en la zona295. Las
listas que enumeran los peligros que amenazan desde el territorio de un Estados fallido
suelen coincidir en la enumeración de los mismos. En la más reciente que hemos
encontrado se señala que los:
“Failed States present a variety of dangers: religious and ethnic violence; trafficking of
294 GROS, J.-G. “Towards a taxonomy of failed states in the New World Order: decaying Somalia, Liberi, Rwanda and Haiti” in Third World Quarterly, Vol. 17, No. 3 (1996) pp. 455-471. p. 459 295 IQBAL, Z. and STARR, H. Bad Neighbours: Failed States and their Consequences. Paper presented at the Annual Meeting of the International Studies Association, March 2008, San Francisco.
116
drugs, weapons, blood diamonds, and humans; transnational crime and piracy; uncontrolled territory, borders, and waters; terrorist breeding grounds and sanctuaries; refugee overflows; communicable diseases; environmental degradation; warlords and stateless armies”.296
En un paper de la agencia británica de cooperación internacional se nos presenta el
siguiente cuadro donde se clasifican los impactos negativos, tanto para el interior como
para el exterior, que pueden provenir de un Estado débil. Estos efectos se dan
dependiendo del tipo de debilidad o fragilidad estatal de la que se trate.
Tomado de: TORRES, M. and ANDERSON, M. Fragile States: Defining Difficult Environments for Poverty Reduction, Policy Div., Department for International Development (DFID), London, 2004. p. 8
296 HAIMS, M. , GOMPERT, D. , TREVERTON, G., STEARNS, D. Breaking the Failed- State Cycle. Occasional Paper, RAND, Santa Monica, 2008. p.1.
117
3.2 HAITI, UN CASO CRONICO DE DEBILIDAD ESTATAL 3.2.1 Un poco de historia En 2004 Haití cumplió 200 años de independencia, la primera república negra del mundo
y la segunda libre de América ha conocido, en todo este tiempo, épocas mejores, los
mayores aún se acuerdan de los deliciosos cincuenta, pero la imagen de hoy es la de la
incapacidad del Estado para ejercer sus funciones básicas, la de un país a la deriva que no
acaba de levantar cabeza. Ya se trate de control territorial, de la prestación de servicios
fundamentales, de infraestructuras, educación, sanidad o de seguridad ciudadana y de
asegurar el funcionamiento de un Estado de derecho, la realidad es que nada funciona en
Haití. Sólo la ayuda internacional y el trabajo de la MINUSTAH pueden dar una cierta
consistencia institucional al aparato estatal haitiano. Esta situación actual no es nueva,
pero sí que se ve agravada por el fracaso en la realización de una transición hacia la
democracia tras treinta años de dictadura duvalierista. La debilidad del Estado haitiano es
endémica297 y su incapacidad para ejercer como tal se viene manifestando desde la
independencia. Desde su nacimiento el país dio muestras de constituir una amenaza. Al
principio, por ser la única entidad soberana nacida de la victoria en la lucha contra la
esclavitud, poniendo así en riesgo los sistemas esclavista que existían en la región. En el
momento actual y en el nuevo entorno de seguridad de la post guerra fría donde los
Estados fallidos constituyen un gran peligro, como hemos señalado más arriba, se
muestra como una amenaza a la seguridad regional por la afluencia masiva de haitianos
hacia el exterior y por la utilización de su territorio para llevar a cabo actividades
criminales como el narcotráfico, el tráfico de armas o el terrorismo.
297 GÉLIN-ADAMS, M. and MALONE, D. “Haiti: A Case of Endemic Weakness” en ROTBERGR. (ed.) State Failure and State Weakness in a Time of Terror. The World Peace Foundation, Cambridge, Mass., 2003. pp. 287-304.
118
Que Haití es hoy un Estado frágil, o débil nadie lo pone en duda298, más adelante
veremos las manifestaciones de esta debilidad y sus repercusiones en cuanto a la
seguridad. Lo que nos interesa ahora es señalar el por qué de la situación actual, cómo se
ha llegado a ella. La población de Haití es mayoritariamente negra en un 95%, al ser un
país nacido de la esclavitud los vínculos tribales se habían perdido en el periodo colonial
y, por lo tanto, no hay luchas tribales porque no hay tribus, tampoco hay movimientos
secesionistas, pues el espíritu nacional está fuertemente impregnado en la población que
se siente una sola nación. Sí que se puede hablar de la “república de Puerto-Príncipe” y
del resto del país, le pays en dehors, por la centralización secular del poder político y
económico y la diferencia de dotación de servicios públicos que separan a la capital del
resto del país299. De las cuatro trampas de los Estados fallidos de las que habla Collier300 ,
Haití se encuentra en la del mal gobierno pues carece de recursos naturales, no está
enclavado y no padece una guerra civil. La debilidad del Estado tiene que ver con su
subdesarrollo y éste con tres factores, según Lundahl. En primer lugar la interacción entre
el crecimiento de la población y la erosión del suelo, en segundo lugar la falta de
progreso tecnológico en la agricultura, de la que vive la gran mayoría, y finalmente de la
naturaleza depredadora de los gobiernos que han dirigido el país durante siglo y medio301.
Lo primero es echar la vista atrás para explicar el presente, porque las deformaciones del
Haití contemporáneo hay que buscarlas en la época colonial302. La riqueza de la colonia
de Saint Domingue residía en la producción de caña de azúcar y café mediante la
explotación de mano de obra esclava. La revuelta de los esclavos acabaría con este
sistema de producción y la obtención de la independencia iba a poner al mando del país a
líderes sin preparación y en su mayoría analfabetos ávidos de poder y riquezas y deseosos
298 FOREIGN POLICY- FUND FOR PEACE FOUNDATION. Failed State Index, 2007; RICE, S and PATRICK, S. Index Of State Weaknes… op.cit.; WORLD BANK. Country Policy And Institutional Assessment, 2006. 299 La capital recibe el 80% de la inversión pública, tiene más del 50% de los hospitales y consume más del 75% de la energía eléctrica disponible, cfr. : BERNARDIN, E. Histoire Economique et Sociale d´Haïti, de 1804 à nos jours. (l´Etat complice ou la faillite d´un système). Edición del autor, Port-au-Prince, 2006. p. 33 300 COLLIER, P. The Bottom Billion : Why the Poorest Countries are Failing and What can be done about it. Oxford University Press, Oxford, 2007. 301 LUNDAHL, M. “History as an Obstacle to Change: The Case of Haiti” en Journal of Interamerican Studies and Worls Affairs, Vol. 31, No.1/2 (Spring-Summer, 1989) pp. 1-21- p. 2.. 302 BARROS, J. Haïti de 1804 à nos jours. L´Harmattan, Paris, 1984. p. 301
119
de emular a sus antiguos amos blancos. La corrupción y la jerarquización iban a ser una
de las herencias de la época colonial que pasarían a formar parte fundamental y
fundacional del nuevo Estado. Muy pronto líderes como Louverture y Dessalines se
dieron cuenta de la necesidad de volver al sistema de plantaciones porque dependían de
los ingresos de exportación para financiar la defensa militar frente a un posible
contraataque francés y para generar las rentas para las élites no trabajadoras303. Este
esfuerzo resultó vano puesto que tras la guerra de Independencia la dotación de factores
económicos había cambiado en el país. Las obras de regadío y demás infraestructuras
habían sido destruidas; el personal cualificado ya no estaba disponible y los jornaleros
sólo volverían a las plantaciones bajo un estricto sistema de dominación militar. Por estas
razones el sistema de plantaciones se hundió. El genocidio de 1804 llevado a cabo por
Dessalines contra los blancos acabó con los cuadros cualificados y dejó al país durante
décadas sin profesionales preparados, lo que impidió el desarrollo económico304.
A partir de 1809 el presidente Pétion, que gobernaba en el Sur, puso en marcha una
política de redistribución de tierras, que desde la independencia habían pertenecido al
Estado, entre sus oficiales y soldados. Este reparto con el paso del tiempo daría lugar a
una atomización de la propiedad, haciendo las parcelas cada vez más pequeñas por
herencia. Dejó de existir una estructura agraria para la producción de cultivos de
exportación y se pasó a una estructura de granjas familiares que se dedicaban a la
agricultura de subsistencia. Pero al haber tierra disponible para todos los antiguos
esclavos que quisieran cultivarla y apropiársela, se hizo imposible encontrar jornaleros
dispuestos a trabajas por un salario en las fincas de los grandes propietarios, los altos
jefes militares. Para el haitiano, la libertad significaba ante todo no tener que trabajar. Así
se planteó un grave problema para las élites no trabajadoras y dado que no estaban
dispuestos a trabajar con sus manos tuvieron que encontrar un medio para obtener rentas.
Dado que la única riqueza que se daba en el país era agrícola sólo mediante la creación de
un sistema tributario que grabara esta producción podrían obtenerse ingresos, y para
controlar este sistema fiscal había que hacerse con el poder ejecutivo que en el caso de
303 LUNDAHL, M. “History as … op. cit. p. 10. 304 GIRARD, P. Paradise Lost. Haiti´s Tumultuosu Journey from Pearl of the Caribbean to Thirld World Hotspot. Palgrave Macmillan, New York, 2005. p. 57.
120
una república presidencialista era el cargo de presidente. El juego político se configuró
así como una batalla constante para hacerse con el poder y desde él exprimir por la vía
fiscal al campesinado. Al tratarse de la única fuente de riqueza disponible para las élites
pasivas la guerra por el poder sería a muerte. Se inauguraba así la existencia del Estado
depredador 305 que pasaba a ser propiedad privada de la camarilla de turno que se hubiera
hecho con sus riendas. Una estructura despótica de poder que explotaba a los ciudadanos
sin apenas ofrecerles nada a cambio y sin tener que rendir cuentas ante nadie306. La
política se convierte en el modo de asegurar ingresos para los que detentan el poder
creando así la peor de las cleptocracias. Los objetivos eran básicamente: la imposición de
cargas tributarias a la agricultura y el comercio exterior convirtiéndolos en ingresos
privados y la permanencia en el poder. No hubo jamás un proyecto de construcción
nacional ni de desarrollo económico. Entre 1843 y el inicio de la ocupación
norteamericana en 1915 se sucedieron en Haití más de cien golpes de Estado,
revoluciones y pronunciamientos con distinta suerte307.
En Haití la principal causa del fracaso del sistema socio-político reside en la estructura
neo-colonial del país308, puesto que tras la guerra de la Independencia lo que sucedió es
que se sustituyó un tipo de colonización por otro donde las élites que ya eran libres en
tiempo de la colonia ocuparon el lugar dejado por los blancos. Un nuevo racismo se
instaló en el país pero ahora entre negros, la abrumadora mayoría, y los mulatos, que se
reclamaban los descendientes de los blancos franceses y que pretendían distinguirse de la
masa de antiguos esclavos en el uso de la lengua francesa frente al creol de la mayoría,
profesando la religión católica y despreciando el vodú; y reclamando su origen francés
frente al africano de las masas. Aunque no siempre ocuparon el sillón presidencial sí que
dominaron los asuntos de palacio y manejaban la riqueza del país, por eso eran, de alguna
305 LUNDAHL, M. “El más pobre del Caribe: Haití en el siglo XX” en Integración y Comercio, No. 15, (septiembre-diciembre, 2001) pp. 185-210. p. 188. 306 FATTON, R. Haiti´s Predatory Republic: The Unending Transition to Democracy, Lynne Rienner, Boulder, 2002. p. 27. 307 HEINL, R. Written in Blood: the story of the Haitian people, 1492-1995. University Press of America, Lanham, 1996. p. 385. 308 BERNARDIN, E. Histoire Economique…op. cit. p. 13.
121
manera, los judíos de Haití309, y por eso han sido, también, objeto de envidias y de odios
por parte de las masas.
Esta herencia colonial francesa se traduciría también en la militarización de la política
haitiana. El tremendo poder que ostentaba el ejército, surgido de la guerra de la
Independencia y reforzado por la inminente amenaza de invasión percibida durante los
primeros años de existencia del país, lo hacían el marco de batallas políticas
desestabilizadoras entre facciones rivales para hacerse con la máquina de la depredación.
Desde la Independencia hasta 1915, fecha de la ocupación norteamericana, sólo uno de
los veintiséis jefes de Estado fue un civil, Michel Oreste. Se estableció la tradición del
poder unipersonal que floreció en medio de un sistema de corrupción institucional310. De
ahí que el Estado en Haití no se haya orientado hacia una misión de servicio público sino
al uso privado y exclusivo del detentador de la máxima magistratura.
El marco de las relaciones internacionales de Haití tampoco ayudó a hacer del Estado un
agente de desarrollo y orden. El aislamiento al que las potencias esclavistas le sometieron
y la inseguridad en la que vivieron los primeros dirigentes impidieron dedicar esfuerzos
a mejorar el bienestar de la población y se dedicaron más bien a reforzar la capacidad
defensiva. El alto precio que hubo que pagar para obtener el reconocimiento de Francia y
como indemnización de las vidas y propiedades destruidas en la guerra de la
Independencia, 150 millones francos oro, supuso una pesada hipoteca para el futuro del
país. El gobierno impuso cargas fiscales adicionales a la empobrecida población y
contrató el primer empréstito, inaugurando una larga cadena crediticia, para hacer frente
al primer pago de la que será conocida como la deuda de la Independencia. Los siguientes
préstamos tomados del exterior tenían como denominador común proporcionar a las
camarillas un ingreso privado a un alto coste para el Estado, pues cotizaron con un gran
descuento311.
309 GIRARD, P. Paradise… op. cit. p. 59. 310 GÉLIN-ADAMS, M. and MALONE, D. “Haiti… op.cit. p. 291. 311 LUNDAHL, M. “El más pobre… op. cit. p. 195.
122
La ocupación americana duraría de 1915 a 1934 fue una ocasión perdida para cambiar la
tendencia, pues en lugar de implantar una democracia responsable se consolidó el
autoritarismo. La ocupación se movía, básicamente, en defensa de los acreedores
norteamericanos del Estado haitiano para que éstos cobraran su dinero. Otros intereses
eran de orden estratégico por la posición de Haití respecto al tráfico del Canal de Panamá
y para evitar la influencia alemana en la zona. Además durante todo el siglo XIX Haití se
había mostrado como una nación incapaz de gobernarse312 y los últimos acontecimientos
antes de la ocupación mostraron la barbarie que podía alcanzar. Veinte años de ocupación
nada cambiaron porque las estructuras de depredación habían quedado intactas.
Económicamente se dio entrada al capital norteamericano en las explotaciones agrícolas
al levantarse constitucionalmente la prohibición para los extranjeros de poseer tierra
haitiana. Este hecho implicó la venta forzada por parte del Estado de tierras campesinas a
las sociedades norteamericanas, con lo que se producirá la creación de un proletariado
agrícola y el éxodo rural hacia Cuba y la República Dominicana. El ocupante
norteamericano se hizo cargo de las finanzas y de las aduanas con el fin de recuperar los
préstamos que se habían concedido a Haití. Así, todo el positivo resultado en el
saneamiento y mayor recaudación fiscal fue para el pago de la deuda externa y no para el
desarrollo de la economía con lo que el nivel de miseria no se movió un ápice. El objetivo
de la política económica nunca fue mejorar el nivel de vida de la población313, sino
defender los intereses norteamericanos desconectando Haití de la influencia francesa y
ligándola para siempre a la órbita del gran vecino del Norte.
Políticamente se reforzó el autoritarismo pues se quebró el proceso democrático y el
equilibrio de poderes, concentrados éstos en el alto comisionado norteamericano, y se
centralizó aun más el poder en la capital. Se disolvió el ejército y se creó una nueva
fuerza, la Gendarmerie d´Haïti que contaba con 177 oficiales, 30% de los cuales eran
haitianos y 2.571 alistados, esta institución absorbía el 15% de los ingresos nacionales314.
Esta fuerza fue utilizada por el ocupante para neutralizar a la oposición política, los
guerrilleros llamados cacos, y para obligar a los campesinos a participar en los proyectos
312 BARROS, J. Haiti… op. cit. p. 225. 313 GÉLIN-ADAMS, M. and MALONE, D. “Haiti… op.cit. p. 293. 314 BARROS, J. Haiti… op. cit. p. 231.
123
de obra pública en régimen de trabajo forzado. La Gendarmerie se convirtió así en una
institución partidista encargada de eliminar a la oposición política y de servir a los
intereses de la élite empresarial. Estas dos funciones serían la tarea principal de la
institución militar hasta su disolución en 1995315. De esta manera una institución
pretoriana se superpuso al estamento depredador del Estado316. Una vez que la ocupación
terminó, ante la constatación por parte de la Comisión Forbes de su fracaso y de la
creciente movilización antiamericana en Haití, se retomaron las prácticas del siglo XIX.
Los presidentes que se sucederán desde entonces hasta la inauguración de la dinastía
Duvalier serán los que, a pesar de seguir practicando la depredación, llevaron a cabo
algunas medidas de desarrollo. La era de Magloire (1950-1956) es recordada como la
mejor época. Estableció las bases de desarrollo nacional haciendo prueba de una visión
estratégica que le permitió elaborar un plan quinquenal, concentrándose en los trabajos de
infraestructura317. Pero la bonanza no duraría mucho, con la caída de los precios del café
y otras materias primas el sueño se vino abajo.
En 1957 se inaugura la época más oscura de toda la historia de Haití, el reino de los
Duvalier, padre e hijo, que duraría hasta 1986. En este periodo se acabó liquidando lo
poco que funcionaba del Estado haitiano. François Duvalier (Papa Doc), aupado en las
elecciones por el ejército y apoyado por los EE.UU., aplastó rápidamente la estructura
tradicional de poder, el ejército, la élite mulata y la Iglesia. En su lugar, con el apoyo de
las clases negras medias, construyó su base de poder sobre los tonton macoutes, los
houngans (sacerdotes en el vodú) y los jerarcas rurales, los chefs de section. Fue un
régimen totalitario de una violencia brutal que convirtió al país en una posesión privada
de la familia Duvalier. Las estructuras administrativas se pusieron al servicio del
enriquecimiento del presidente y su camarilla como nunca. Papa Doc fue un innovador en
el campo del saqueo318. La corrupción y el robo alcanzaron límites insospechados con
esta familia. Con todo esto, además de enriquecerse y aferrarse al poder, se proclamó
presidente vitalicio con derecho a nombrar sucesor, pretendía crear una élite negra que 315 GÉLIN-ADAMS, M. and MALONE, D. “Haiti… op.cit. p. 293. 316 LUNDAHL, M. “El más pobre… op. cit. p. 199. 317 BERNARDIN, E. Histoire Economique… op. cit. p. 183. 318 LUNDAHL, M. “El más pobre… op. cit. p. 196.
124
contrarrestase a la élite mulata. A pesar de la aparente política de desarrollo que
emprendió, el desvío de fondos públicos para fines personales contribuyó grandemente a
la degradación económica y al empobrecimiento de la población. Los ingresos per capita,
durante el mandato de Papa Doc, pasaron de USD 77 en 1962 a USD 69,5 en 1971319.
Desde entonces Haití forma parte del cuarto mundo y es, así, el único PMA (País Menos
Avanzado) del continente americano.
Duvalier hijo (Baby Doc) hereda, con 19 años en 1971, Haití, considerado como un bien
familiar. Mediante una reducción de la utilización de la violencia como arma política
intentó dar una nueva cara al régimen para así obtener la ayuda internacional que le
habían negado a su padre. El turismo floreció y el país se abrió a la inversión extranjera.
Durante el periodo 1971-1980 el país experimentó un crecimiento económico, pero
después se desató una crisis financiera, con un déficit público desbocado, que se acentuó
por la corrupción y la malversación de fondos, y que resultó en marasmo económico sin
precedentes, lo que aceleró la espiral de pobreza y contribuyó, junto con la opresión y la
corrupción, a la debilidad estatal320. Cuando Baby Doc fue derrocado en 1986 y partió al
exilio se estima que la riqueza presidencial ascendía a USD 1.600 millones321 . Otra
herencia del régimen es la aceleración del éxodo rural por la pauperización del campo y
por las mayores oportunidades que la industria del ensamblaje ofrecía en la capital. Este
hecho contribuyó a la “bidonvilización” de Puerto-Príncipe y al aumento de la demanda
de servicios públicos por parte de los recién llegados. La incapacidad del Estado para
cumplir sus funciones como proveedor de servicios básicos se acentuó y se crearían los
barrios altamente conflictivos como Cité Soleil y La Saline, focos, hasta hoy, de revueltas
y manifestaciones. Igualmente la debacle económica de los ochenta produjo un efecto
expulsión de migración hacia los EE.UU. y otros países del Caribe.
En febrero de 1986 las arcas del Estado habían quedado vacías y el nuevo gobierno
militar necesitaba desesperadamente fondos para que la máquina siguiera funcionando. El 319BERNARDIN, E. Histoire Economique… op. cit. p. 198. 320 GÉLIN-ADAMS, M. and MALONE, D. “Haiti… op.cit. p. 295. 321 LUNDAHL, M. “El más pobre… op. cit. p. 199.
125
FMI prestó a Haití USD 24.6 millones pero imponiendo unas duras condiciones entre las
que se encontraban una fuerte reducción de los aranceles que protegían la producción del
arroz nacional, ciertos productos agrícolas e industriales: los mercados debían abrirse,
así, a la competencia del exterior. En apenas dos años a los productores locales les
resultaría imposible competir con el arroz subvencionado proveniente de los EE.UU., lo
que arruinaría el sector322.
Tras la caída de Jean Claude Duvalier y hasta la elección de Aristide (1986-1990) se
sucede el duvalierismo sin Duvalier. De hecho entre 1986 y 1994 se suceden distintos
regímenes militares depredadores con un par de experimentos democráticos fracasados:
la presidencia de Manigat que duró apenas cinco meses en 1988 y la de Aristide que duró
ocho meses en 1991. Es el periodo más catastrófico para el Estado haitiano que haya
conocido la historia. No sólo por la represión feroz contra los opositores sino por la
degradación de la vida social (dechoukaj), la caída en picado del PIB per capita, la
ruralización de Puerto-Príncipe, el aumento del paro, la fuga de cerebros y el fenómeno
migratorio de la boat people, hechos todos que ponen de manifiesto el fracaso de la
construcción nacional haitiana.
Al final de la era Duvalier las exportaciones haitianas estaban concentradas en la
industria ligera de ensamblaje situada en la capital. El clima de inseguridad y de
inestabilidad política, pero especialmente el salvaje embargo al que fue sometido el país
durante la dictadura de Cédras (1991-1994), hizo caer la renta per capita un 40 % de
USD 370 en 1991 a USD 226 en 1994323. Los militares recurrieron al narcotráfico para
enriquecerse, puesto que en las arcas de Estado ya no quedaba nada. De esta manera la
droga transitaba de Colombia hacia los mercados de destino pasando por Haití con total
impunidad, lo que acabó por corromper más aún las estructuras de poder. La brutal
represión provocó una estampida emigratoria que hizo famosa la boat people, de la que
los EE.UU. tuvieron que repatriar a 30.000 personas, lo que supuso un importante coste
para el gobierno norteamericano. Por eso el interés nacional de los EE.UU. respecto a
322 QUIGLEY, B. America´s Role in Haiti´s Hunger Riots. Truthout Report, April 2008. disponible en: http://www.truthout.org/docs_2006/042108R.shtml [visitado el 29/4/08] 323 BERNARDIN, E. Histoire Economique… op. cit. p. 219.
126
Haití se ha formulado, frecuentemente, como el empeño de evitar una emigración masiva
no deseada324.
La reinstauración de Aristide en 1994 vino cargada de ayuda internacional pero también
de condiciones económicas. El FMI obligaría al gobierno a abrir aún más sus mercados.
En 1995, esta organización forzó a las autoridades haitianas a reducir los aranceles sobre
el arroz del 35 % al 3 %, favoreciendo el dumping del arroz norteamericano, que estaba
subvencionado en un 72 %.325
El gráfico 1 muestra la divergencia que se produce con los países de la región y
especialmente con el vecino, la República Dominicana que partiendo en 1960, fecha más
antigua de la que se dispone de datos de la contabilidad nacional de ambos países,
experimenta un crecimiento considerable y que en los últimos años ha sido declarado
modelo de crecimiento para la región por parte del BID.
324 MARTIN, P., MIDGLEY, E. , TIETELBAUM, M. “Migration and Development. Whither the Dominican Republic and Haiti?” in The International Migration Review, Vol. 36. No. 2. (Summer, 2002) pp. 570-593. p. 581. 325 ALLEYN, P. “En Haïti, la faillite agricole est contre-nature” en Journal Alternatives Vol. 12. No. 5, (Fev. 2006) disponible en : http://www.alternatives.ca/article2348.html [visitado el 12/6/08].
127
Gráfico 1.
Fuente: JARAMILLO, L. y SANCAK, C. Growth in the Dominican Republic and Haiti: Why has the Grass Been Greener on One Side of Hispaniola?, IMF Working Papers WP/07/63, Washington, 2007. p. 4.
Según el responsable del CFI (Centre por la Facilitation des Investissements), Guy
Lamothe, en Haití 50.000 personas trabajan para el Estado, 100.000 para el sector privado
y entre 1,5 y 2 millones en el sector informal que supone un 80% del PIB del país. Los
150.000 que soportan la carga impositiva están gravados en exceso y no reciben a cambio
los servicios públicos que corresponderían, con lo que se incentiva el fraude fiscal. Haití,
que había sido la colonia más rica de América, debe importar hoy el 58% de los
alimentos que consume326. Todos estos datos ponen de manifiesto el fracaso del Estado-
institución en Haití, la nación haitiana, que existe y tiene unas raíces históricas,
lingüísticas y culturales no ha sido capaz de crear una estructura política que esté al
servicio de la nación, del pueblo, para crear un clima de orden y seguridad y proveer,
como aparato estatal, las necesidades básicas de la población, es decir, cumplir las
funciones para las que nace el Estado. Al contrario, el aparato de poder en Haití ha sido la
única forma disponible para la oligarquía de extraer riqueza en el territorio nacional, pues
326 ALLEYN, P. “En Haïti, la faillite agricole… op. cit.
128
no había otras alternativas disponibles, vista la distribución de tierras que aplicó Pétion.
Hasta hoy, ese aparato de poder nunca ha trabajado para crear las condiciones necesarias
en las que se cree la riqueza, nunca ha habido un proyecto, una visión y por eso sigue
siendo necesario para las élites hacerse con las riendas del Estado para obtener riqueza.
Esa historia es la que obstaculiza la verdadera construcción de un Estado funcional en
Haití. Tampoco es que la sociedad haitiana tenga una consistencia sólida. La
desconfianza se da entre las zonas rurales y la “república de Puerto-Príncipe” por la
concentración de inversión pública y servicios en la capital por un lado, y por otro entre
la mayoría negra pobre y la minoría rica mulata. Los partidos políticos son partidos de un
solo hombre, un instrumento para el asalto al poder. La estructura de la sociedad civil es
muy pobre y débil. Pero no existen minorías tribales, étnicas o religiosas que desgarren la
nación, existe un espíritu nacional alimentado por una historia de heroísmo única en el
mundo, pues nunca una revuelta de esclavos ha dado paso a un Estado independiente. Esa
gesta, que hoy ha quedado en nada, sigue siendo recordada como el momento del
nacimiento de la nación haitiana, orgullo de generaciones de haitianos que cada mañana
reviven las hazañas de sus ancestros al cantar el himno nacional al inicio de la jornada
escolar.
3.2.2 La debilidad estatal hoy
La mayoría de los informes que tratan sobre Haití comienzan clasificándolo como el país
más pobre del hemisferio occidental, o del continente americano. La historia nos ilumina
las causas del hecho pero necesitamos conocer la magnitud de la situación para
determinar la vulnerabilidad del Estado y las amenazas que, provenientes de territorio
haitiano, se ciernen sobre la isla.
3.2.2.1 Situación demográfica y socioeconómica
129
El Estado no ha servido a su fin primordial para lo que nació en Haití, sino que ha servido
de instrumento de depredación para una élite que no tenía otra opción si quería explotar y
enriquecerse sin trabajar. Dada la presión demográfica sobre la tierra y el ritmo de la
erosión que ésta provocaba en el suelo agrícola se ha producido una pauperización del
campo que provocaba un éxodo rural hacia la capital, donde se daban más servicios y
oportunidades. Pero el Estado seguía sin capacidad y sin voluntad para ofrecer las
condiciones mínimas para que se diese el desarrollo. Esta incapacidad y falta de voluntad
se ha agudizado durante la inacabada transición hacia la democracia iniciada en 1986. La
inestabilidad política y las luchas por el poder han empobrecido aún más a Haití, el
Estado ha perdido recursos financieros y humanos volviéndose, por tanto, más incapaz
de proveer los servicios básicos. Al no haber alternativas para el enriquecimiento más
que la captura del aparato de depredación estatal se exacerba el conflicto político, la fuga
de cerebros, de capitales y de gente, más pobreza, menos trabajos, menos impuestos,
menos medios financieros para el Estado. Reino de nadie, y así, a río revuelto, ganancia
de pescadores: contrabandistas, narcotraficantes, etc.
Los indicadores macroeconómicos y sociales nos mostraran en qué consiste hoy la
debilidad estatal de Haití, en el próximo apartado hablaremos de sus consecuencias para
la seguridad de la isla. Los rasgos de la debilidad del Estado haitianos hoy pueden
clasificarse en: sociales, económicos y políticos.
En cuanto a los indicadores sociales, y siguiendo los doce criterios que utiliza Fund for
Peace327 para elaborar su índice de Estados fallidos, cabe destacar la presión demográfica.
Haití tiene prácticamente la misma población que la República Dominicana, 9,5 millones,
pero en la mitad de extensión, por lo tanto su densidad es el doble de la dominicana. Por
un lado está la composición de la población, con un 42% de menores de 15 años y con
más de la mitad que tiene menos de 21 años328. En Haití todavía se está lejos de pasar por
la transición demográfica. El crecimiento de la población es del 2,45% y además hay una
fuerte migración interior hacia la capital, 75.000 personas al año, adonde la gente del
327 FUND FOR PEACE, Failed State Index 2007. 328 INSTITUT HAÏTIEN DE STATISTIQUE ET D´INFORMATIQUE 4ème Recensement Général de la Population et de l´Habitat, Port-au-Prince, 2003.
130
campo llega atraída por la mayor disponibilidad de servicios y más oportunidad de
empleo y para salir de la pobreza del campo. Este resultado de mayor población joven
pobre en la capital es una mezcla explosiva: jóvenes concentrados en un medio de
pobreza extrema con rápido crecimiento, son carne de cañón para la delincuencia
organizada. Aunque se ha producido un proceso acelerado de urbanización, aumentando
la población en la ciudades (en 2007 el 40% de la población es urbana frente al 25% en
1982) en la capital la falta de capacidad de la administración pública para prestar
servicios y ordenar ese crecimiento ha permitido una “ruralización” de la ciudad, donde
cualquier calle se convierte en mercadillo, las norma de circulación no se respetan, no
hay policía para hacerlas respetar y el caos domina la situación. Hoy, la población Haití
se sitúa entorno a los 9.598.000 personas329 y se espera que alcance los 13 millones en
2050330 Este crecimiento combinado con una economía con resultados pobres explica el
descenso de la renta per capita, que en las últimas dos décadas ha caído un 50%331.
La pobreza domina el panorama social del país. El 71 % de la población vive por debajo
del umbral de pobreza (USD 2 por persona /día) y el 55% en extrema pobreza con menos
de 1 dólar al día332. La distribución espacial de esta riqueza es desigual concentrándose en
las zonas rurales y especialmente en los departamentos del Noreste y Noroeste. Los
indicadores de reparto de riqueza explican por qué en Haití hay más pobreza que en otros
países con renta per capita similares. El coeficiente de Gini, que mide este reparto de la
riqueza, es de 0.66, uno de los más altos del mundo333, lo que indica la altísima
desigualdad. Otros indicadores sociales revelan la amplitud de la pobreza en Haití. La
tasa de alfabetización es del 54,8% y la esperanza de vida al nacer de 59.5 años334. La
mortalidad infantil del 80 por mil y la malnutrición infantil del 19%.335 La pobreza es
329 UNFPA Haiti, 2007. 330 UNFPA State of World Population 2007. 331 WORLD BANK. Social Resilience and State Fragility in Haiti. Washington. 2006. p. i. 332 MINISTERE DE LA PLANIFICATION ET DE LA COOPERATION EXTERNE. Carte de Pauvreté d´Haïti.Version 2004. Port-au-Prince, 2005. p. 3 333 WORLD BANK. Social Resilience… op. cit. p. ii.
334 PNUD. Human Development Report 2007/2008.Fighting climate change: Human solidarity in a divided world.
335 WORLD BANK, Haiti Country Profile, 2008.
131
más profunda en las zonas rurales, pero en este espacio el capital social ejerce un rol
protector frente a la misma, cosa que no sucede en las ciudades, que carecen de este
activo. Masas de campesinos llegan a la ciudad, se instalan en los suburbios y se diluyen
en el lumpen perdiendo esa red de protección que les arropaba en su lugar de origen. La
prevalencia del SIDA ha caído en los últimos años y hoy se sitúa en el 2,2%. 336, pero
sigue siendo la más alta de la región, que a su vez es la segunda del mundo en prevalencia
por detrás, solamente, de África sub-sahariana. La deforestación y la erosión que sufren
el campo haitiano exacerban estas fuertes presiones demográficas. Hoy en día los
bosques representan el 28% del territorio dominicano mientras que en Haití estos son sólo
el 1%337. El proceso de degradación sigue un paso realmente acelerado en Haití, la
deforestación, fruto de la tala de árboles para producir carbón vegetal y para dedicar más
tierra al cultivo en las laderas de las montaña, ha dejado a ésas desguarnecidas ante las
lluvias torrenciales que se llevan cada año miles de metros cúbicos de suelo fértil al mar
empobreciendo progresivamente el campo.
Pero la migración no es sólo interior. La emigración a otros países tiene una importancia
fundamental en la economía haitiana. En primer lugar por el aporte que la remesas de los
emigrantes suponen para la supervivencia del país. Haití es la economía más dependiente
de las remesas del mundo medido en porcentaje sobre la renta nacional, llegando al
52,7% del PIB en 2004338. Este flujo financiero alcanzó la cifra de 1.650 millones de
dólares en 2006 según una encuesta del BID339. La cara negativa del fenómeno
migratorio es la fuga de cerebros, que en Haití alcanza cifras espectaculares: el 83,6% de
los diplomados universitarios haitianos viven fuera del país340 , lo que dificulta, si no
imposibilita, el desarrollo del país. Por lo que se hace necesario contar con la diáspora
336 ONUSIDA. AIDS Epidemic Update 2007. 337 DIAMOND, J. Collapse… op. cit. p. 329. 338 FAJNZYLBER. P. and LOPEZ, H. Close to Home.The Development Impact of Remittances in Latin America . World Bank, Washington, 2007. p. 4.
339 INTER-AMERICAN DEVELOPMENT BANK. Haiti Remittances Survey. March 2006. 340 SCHIFF, M y OZDEN, C. (eds.) International Migration, Remittances and Brain Drain. World Bank, Washington, 2005.
132
para iniciar el rescate del país y dotarle del capital humano mínimo imprescindible para
ello341.
Las zonas rurales han sido sistemáticamente abandonadas por la política gubernamental y
la presencia del Estado en ellas es inexistente. La oferta de servicios públicos básicos, ya
escasa en la capital, “la república de Puerto-Príncipe”, es prácticamente nula en
provincias lo que ha alimentado la marcha de la población hacia la capital en busca de
una mejor vida. Allí la combinación de un alto desempleo juvenil, la rápida y caótica
urbanización y el declive económico han creado una situación social altamente
explosiva342. En esas zonas rurales es el sector no estatal el que provee los servicios
básicos como educación y salud.
La violencia y la falta de seguridad ciudadana son elementos que impiden el desarrollo
del país. En las recomendaciones de viaje de los sitios web de los ministerios de
exteriores de España, Canadá y EE.UU. se desaconseja el viaje a Haití si no es por
causas de vital importancia, con lo que el turismo queda descartado de entrada y la
inversión extranjera alejada. En Haití la tasa de asesinatos está en torno a 34 homicidios
por 100.000 habitantes, superior a la tasa de la región que está en 22,9.343
La fractura social que se da en Haití no proviene de la existencia de tribus distintas o de
la existencia de etnias o de grupos que reivindiquen la autonomía o la independencia para
su región. La fractura se da entre la minoría mulata rica que representa el 5% de la
población y la mayoría negra 95%, ampliamente pobre.
Tenemos, pues, una economía deprimida que se hunde cada vez más con una
dependencia fortísima de un sector agrícola muy atrasado con una tierra cada vez más
deforestada y estéril. Una industria casi inexistente, sin inversión exterior y con fuga del
capital nacional; un turismo que no es tal sino el simple alojamiento de las misiones de 341 INTERNATIONAL CRISIS GROUP. Peacebuilding In Haiti: Including Haitians From Abroad. Latin America/Caribbean Report N°24 – 14 December 2007. p. 1. 342 VERNER, D. y HEINEMANN, A. “Social Resilience and State Fragility in Haiti. Breaking the Conflic-Poverty Trap” in En Breve. No. 94, Sepembre 2006, p. 2. 343 WORLD BANK. Social Resilience… op. cit. p. 33.
133
de funcionarios y técnicos internacionales que pasan apenas una semana en el país. Todo
ello en un territorio que carece de infraestructuras: carreteras, agua potable, electricidad,
ni servicios públicos. En Haití todo está por hacer y todo es prioritario.
3.2.2.2 La capacidad institucional y la voluntad política
Durante mucho tiempo la creencia entre los economistas del desarrollo era que las
variables más importantes que afectaban al desarrollo eran económicas, sin embargo hoy
hay un convencimiento generalizado de que la clave fundamental son las instituciones y
la política344.
La sociedad haitiana está gestionada por un Estado que no cumple más que las funciones
simbólicas. Lo único que le queda al país por explotar sus recursos es arrendar su
soberanía territorial a actores no estatales, así los narcotraficantes lo pueden utilizar como
trampolín para asaltar los mercados norteamericanos y europeos, o los terroristas para
preparar un ataque a los intereses estadounidenses en la región.
El aparato estatal debería proveer los servicios básicos para la seguridad y el desarrollo,
ofreciendo las condiciones mínimas para permitir el crecimiento, llevando a cabo
políticas sociales de apoyo a la población más vulnerable con el objetivo de reducir la
extrema pobreza. Esta tarea se ve dificultada en varios frentes. En primer lugar los
medios financieros del Estado. En los países del tercer mundo, donde la economía
informal representa una porción amplia de la generación de riqueza, y en Haití se estima
que ésta es el 80%, la principal fuente propia de ingresos propios está en los aranceles,
dado que es más fácil controlar las fronteras que las rentas de las personas y las empresas.
Sin embargo, las recetas neoliberales de finales de los ochenta obligaron a Haití a abrir
344 FUKUYAMA, F. La Construcción del Estado. Hacia un Nuevo Orden Mundial en el Siglo XXI. Ediciones B, Barcelona, 2004. p. 42
134
sus aduanas y rebajar consecuentemente sus impuestos a la importación con lo que el
Estado se quedó sin medios financieros para alimentar su funcionamiento.
En el presupuesto general del Estado para el ejercicio 2006-2007345, el 66, 02% de los
ingresos provenían del exterior, (24,52% en forma de préstamos y 41,5% en forma de
donaciones). La capacidad del Estado haitiano para recaudar impuestos es muy reducida.
La presión fiscal promedio en el periodo 1990-2004 es del 7,1% en Haití mientras que en
los países del entorno es del doble346. Pero al existir una economía informal que domina
el 80% de la actividad del país, encontramos que los pocos que pagan impuestos están
sobretasados, soportando una carga fiscal excesiva sin recibir apenas nada a cambio, con
lo que se incentiva el fraude347. Solamente el 1,8% de la recaudación proviene de
impuestos sobre la renta, los beneficios o el capital. Además el gasto público ha fluctuado
en las últimas décadas entre el 9 y el 16% del PIB, en gran parte debido a la volatilidad
de las ayudas exteriores348. Esto se debe a que los países donantes han aplicado
sanciones al gobierno haitiano de turno por efectuar prácticas antidemocráticas como el
fraude electoral, reduciendo o congelando los fondos de asistencia. Y dado que la
instabilidad política ha sido grande y debida a acciones autoritarias por parte de los
gobernantes los donantes han practicado con asiduidad el corte de los flujos de ayuda.
Además y como ya hemos señalado, el carácter depredador del Estado haitiano ha hecho
que la corrupción sea omnipresente y esté profundamente arraigada. Haití está entre los
países más corruptos del mundo, sólo superado por Somalia, Myanmar e Irak, según el
Índice de Percepción de la Corrupción 2007 elaborado por Transparency International349.
Dado que no hay otro lugar de donde obtener recursos en el país más que teniendo las
345 El ejercicio fiscal en Haití va del 1 de octubre al 30 de septiembre . 346 CEPAL, Tributación en América Latina. En busca de una nueva agenda de reformas, Santiago de Chile, 2006. P. 49 347 Entrevista con Greta Greathouse, directora del proyecto de Microfinanzas – Haití (USAID), 17 junio 2008. 348 WORLD BANK. Social Resilience and State Fragility in Haiti. A Country Social Analisys. Report No. 36069-HT. Washington, 2006. p. 39. 349 TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Corruption Perceptions Index 2007. disponible en: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2007 [visitado el 8/7/08].
135
riendas del Estado depredador, la cada vez más crítica situación socioeconómica hace que
los políticos se lancen como lobos a devorar los exiguos fondos públicos con total
impunidad.
La debilidad institucional implica también que el alcance territorial del Estado se reduzca
a poco más que el área metropolitana de la capital. En el resto del país es el sector no
estatal el que ofrece los escasos servicios básicos disponibles. El proceso de
descentralización que establece la Constitución de 1987 apenas se ha desplegado.
Además esta carta magna establece un costosísimo sistema electoral que las arcas del
Estado no se pueden permitir. Por eso, es la Comunidad Internacional la que ha venido
financiando las competiciones electorales últimamente. También las deficiencias del
Estado haitiano como prestador de servicios son alarmantes. Apenas el 30% de las
instalaciones sanitarias son públicas en todo el territorio y en educación la oferta pública
sólo llega al 18% de los alumnos de primaria y secundaria.350 El resto es cubierto por el
sector no estatal, donde abundan las ONG´s que actúan sin coordinación ni guía por parte
del Estado.
Policía Nacional de Haití
La falta de capacidad institucional se manifiesta en el aparato de seguridad y justicia con
especial relevancia. Estas dos instituciones son fundamentales para proveer las
condiciones mínimas de arranque de un despegue económico. La falta de seguridad
pública y la inseguridad jurídica son las principales causas que frenan la llegada de la
inversión extranjera. La Policía Nacional de Haití (PNH), única fuerza de orden público
nacional que existe hoy en el país, nació en 1995 tras la disolución de las Fuerzas
Armadas de Haití que eran quienes ejercían las labores de policía administrativa y
judicial. Antes de su desaparición, en 1990 el ejército contaba con 7.500 hombres y
absorbía el 20% del presupuesto nacional351. Cuando los norteamericanos reinstalaron al
350 WORLD BANK. Social Resilience … op. cit. p. 44 351 DELINCE, K. Quelle Armée pour Haïti ? Khartala, Paris, 1994. p. 54
136
presidente Aristide en septiembre de 1994, tras el golpe de estado militar del general
Cedras, el máximo mandatario haitiano decidió abolir el ejército que no había servido
más que para reprimir y masacrar al pueblo estando al servicio de la élite del país.
La tarea en la que se emplearon a fondo las misiones de la ONU que se han sucedido en
el país desde entonces ha sido la de crear por primera vez en la historia de Haití una
fuerza policial civil funcional. Sin embargo, desde el principio, esta labor ha estado
plagada de dificultades y obstáculos, muchos de ellos puestos por el propio gobierno
haitiano, por la politización que había inoculado en el cuerpo352.
El ejército, que era quien ejercía las funciones policiales en el país, fue disuelto pero no
todos sus hombres fueron desarmados. Dado que era necesario mantener una fuerza de
orden público, se creó una Fuerza Provisional de Seguridad Pública, que absorbió la
mitad de los 7.000 antiguos miembros de las fuerzas armadas, 1.500 de los cuales
pasarían a formar la nueva Policía Nacional de Haití (PNH)353. La mayoría de los
antiguos soldados quedaron sin empleo pero con sus armas, con lo que pasaron a formar
parte del mundo criminal y de la mano de obra disponible para el sector de la violencia y
el narcotráfico en el que tantos de ellos habían participado hasta poco antes de su
disolución. La fuerza interina de policía recibió un entrenamiento de seis días por el
ICITAP, del departamento de Justicia de EE.UU., y era considerada por la población
como “el mismo perro con distinto collar”, el ejército represor a sueldo de la oligarquía.
Este rechazo popular era tan fuerte que muchos de los policías interinos apenas
patrullaban por miedo a la población354. El proceso de desmovilización y reinserción fue
llevado a cabo por la OIM y se enfrentó con el rechazo de la población que veía en él el
premio a los represores, mientras que las víctimas se quedaban sin nada. Tampoco se
acompañó todas estas acciones con un proceso de diálogo y reconciliación nacional. La
Comunidad Internacional, y sobre todo EE.UU., estaban interesados en la 352 STROMSEM, J and TRINCELLITO, J. Building the Haitian National Police. A Retrospective and Prospective View. Haiti Papers, No. 6 ( April 2003), Trinity College, Washington, p. 2 353 MENDELSON-FORMAN, J. “Security Sector Reform in Haiti” in International Peacekeeping Vol. 13, No. 1, March, 2006. pp. 14-27. p. 18 354 MOBEKK, E. “International Involvement in Restructuring and Creating Security Forces: The Case of Haiti” in Small Wars and Insugencies. Vol. 12, No. 3 (Autumm, 2001). pp. 97-114. p. 103.
137
desmovilización del ejército haitiano para que éste no supusiera un obstáculo ni una
amenaza para las fuerzas de intervención de 1994 y sus labores de reconstrucción.
Igualmente fue la estrategia de salida de la intervención quien marcó el énfasis que se
puso en constituir, a toda prisa, una fuerza de orden público que mantuviera una cierta
apariencia de seguridad.
La nueva PNH despertó muchas y altas expectativas entre la población, sin embargo un
entrenamiento insuficiente y una escasa dotación de medios materiales junto con una
actuación poco respetuosa con los derechos humanos acabó poniendo a la población en
contra de la fuerza policial. Además, el presidente Aristide, temeroso de posibles ataques
contra su régimen, introdujo en ella nuevos elementos primando la lealtad al régimen
sobre la cualificación profesional, con lo que consagró la politización de la misma.
Cuando en 2004 se produjo el levantamiento contra el régimen Lavalas, la PNH se
desmoronó y, una vez inaugurada la misión de la MINUSTAH, de los 5.000 policías con
que contaba antes de los acontecimientos de febrero se quedó en apenas 2.500
hombres355. Una de las misiones fundamentales de la nueva misión de ONU era
precisamente la reforma policial356. El programa fue acordado en agosto de 2006 entre la
ONU y el gobierno haitiano y firmado un documento que recoge las líneas fundamentales
del plan de reforma357. Se trata de crear una fuerza que alcance los 14.000 hombres, todos
ellos certificados, mediante el procedimiento de veeting, asegurando que no han
participado en acciones criminales. Igualmente hay que reconstruir las cerca de 200
comisarías que en su gran mayoría fueron destruidas durante los acontecimientos de
febrero de 2004. También hay que dotar los medios financieros y materiales para hacer
esta fuerza operativa, reforzando su estructura organizativa y su capacidad administrativa.
La PNH apenas cuenta hoy con 8.444 hombres de los cuales habría que restar 1.000 que
no realizan tareas policiales (144 bomberos, 69 guardacostas y 790 guardias de
355 Report of the UN Secretary General on Haiti, S/2004/300, 16 april 2004, p. 9 356 Resolución del Consejo de Seguridad ONU, S/RES/1542 (2004) de 30 de abril de 2004, par. 7.I.b. 357 Documento disponible en el apéndice de la carta de Secretario General de la ONU al Presidente del Consejo de Seguridad, S/2006/726 de 31 de agosto de 2006.
138
prisiones)358 lo que supone alrededor de 77 policías por cien mil habitantes, un cuarto del
promedio regional que se sitúa en 283 por cien mil habitantes359 . El gráfico de abajo nos
muestra la distancia que separa Haití de otras regiones en dotación policial.
Obtenido de : WORLD BANK. Social Resilience and State Fragility in Haiti. A Country Social Analisys. Report No. 36069-HT. Washington, 2006. p. 51
Justicia
El otro pilar del sector de la seguridad lo constituye la Justicia, plagada de corrupción e
ineficacia. La resolución que establecía el mandato de MINUSTAH también destacaba la
tarea de reconstrucción que en este ámbito debía llevar a cabo la misión onusiana.
Lamentablemente la creación de la PNH se había llevado el 80 % del presupuesto para la
reforma del sector de la seguridad llevada a cabo por los EE.UU. tras la reinstauración de
Aristide360. Cinco misiones consecutivas de la ONU habían tenido como objetivo la
reforma del sector de la seguridad en el país, desde setiembre de 1993 con la creación de
la UNMIH hasta febrero de 2001 con la MICAH. Pero todo habían sido parches, sin una
estrategia a largo plazo imprescindible para crear un sistema funcional.
358 Report of the Secretary General on Haiti S/2008/202, 26 March 2008, p. 6 359 WORLD BANK. Social Resilience … op. cit. p. 51 360 MOBEKK, E. International … op. cit. p. 107.
139
El aparato judicial se encontraba peor, si cabe, que la fuerza policial tras la llegada de la
MINUSTAH, los sucesivos esfuerzos de la Comunidad Internacional para su reforma se
habían estrellado contra la actuación del poder Lavalas de control y politización de la
Justicia361. La falta de formación de los jueces, el nivel de corrupción del sistema, la falta
de un registro de antecedentes penales, la inexistencia de forenses, el desastroso estado de
los juzgados y su dotación material, son las principales carencias de la Justicia haitiana.
La impunidad es el rasgo fundamental del sistema judicial del país, hasta el punto de que
se habla de la “cultura de la impunidad en Haití”362. Numerosos casos de asesinatos de
personalidades opuestas al régimen de Aristide siguen pendientes de resolución. Otro
rasgo del aparato de justicia es la cantidad de preventivos que pueblan las prisiones, entre
el 80% y el 85% de los detenidos esperan juicio363. Igualmente el funcionamiento de la
chaine penale, la coordinación y cooperación entre la PNH y la Justicia es
tremendamente problemática, con enfrentamientos abiertos entre altos funcionarios de
ambas instituciones. Las 17 prisiones haitianas, que encierran a 5.500 reclusos en
condiciones dignas de un campo de concentración, son un verdadero polvorín. La
sobrepoblación se “gestionan” con sueltas incontroladas y las fugas son aceptadas con
normalidad364. Un signo positivo, en este sombrío panorama, es la aprobación en
diciembre de 2007 de un paquete de leyes de reforma judicial que incluyen la creación de
la escuela de la magistratura, la instauración de un Consejo del Poder Judicial y la
promulgación del estatuto del magistrado365.
La reinstauración del ejército
361 INTERNATIONAL CRISIS GROUP. A New Chance for Haiti?. Latin America/Caribbean Report no. 10. Port-au Prince/Brussels, 18 November 2004. p 21 362 INTER-AMERICAN COMMISSION ON HUMAN RIGHTS, Haiti: Failed Justice or the Rule of Law?Challenges Ahead for Haitiand the International Community. OEA/Ser/L/V/II.123 doc.6 rev1 , Washington, Octobre 2005. p. 61 363 INTERNATIONAL CRISIS GROUP. Haiti: Justice Reform and Security Crisis. Latin America/Caribbean Policy Briefing no. 14. Port-au Prince/Brussels, 31January 2007. p. 3 364 INTERNATIONAL CRISIS GROUP. Haiti: Prison Reform and the Rule of Law. Latin America/Caribbean Policy Briefing no. 15. Port-au Prince/Brussels, 4 May 2007. p. 2 365 Informe del SGONU S/2008/202, par. 34.
140
Existe en funcionamiento una Comisión Presidencial de Reflexión para el Refuerzo de la
Seguridad puesta en marcha el 9 de octubre de 2007 y que deberá emitir un informe final
en el plazo de un año pronunciándose sobre la necesidad de confiar el conjunto de las
misiones de seguridad a la PNH, además de las tareas que ya asume en la actualidad,
creando en su seno otras estructuras especializadas, o implantando una nueva fuerza
pública que realice las labores no cubiertas por la PNH366. Por el momento la mencionada
comisión ha hecho público su calendario de actuaciones y un primer informe titulado
“Eléments d´une Politique de Défense Totale”367 que, confundiendo los conceptos de
Defensa y Seguridad, pretende partir de la multidimensionalidad de ésta para estudiar la
situación de seguridad en el país y poder proponer soluciones a los retos que se le
plantean en este ámbito al Estado haitiano. Curiosamente el plazo que tiene la comisión
para pronunciarse coincide con el fin del mandato de la MINUSTAH prorrogada el 15 de
octubre de 2007 por un año. Anteriormente durante del gobierno provisional de Latortue,
se creó en septiembre de 2004 la “Commission Citoyenne de Réflexion sur les Forces
Armées” que emitió un informe final en enero de 2006 en el que recomendaba la
reinstauración y la reestructuración de las Fuerzas Armadas, que aún consta en el art. 263
de la Constitución de 1987, pues a pesar de la disolución decretada por Aristide no se
efectuó la correspondiente enmienda constitucional. El mismo gobierno interino de
Latortue encargó a la consultora Fordworks Associates, Inc. un informe368 sobre la
reforma del sector de la seguridad que entregó en diciembre de 2005 y donde recomienda
poner como prioridad de la acción gubernamental el refuerzo de la seguridad del país, la
reestructuración y profesionalización de la PNH y la creación de una fuerza de seguridad
nacional dedicada a la protección de las fronteras, la asistencia en caso de emergencias
nacionales, la lucha frente a amenazas externas como el narcotráfico y la colaboración en
iniciativas nacionales de infraestructuras, pero una fuerza que nunca deberá realizar tarea
alguna de orden policial. El presidente Préval no ha hablado nunca de reinstaurar las
Fuerzas Armadas sino de crear una especie de gendarmerie y el primer ministro Aléxis,
366 JOSEPH, M.-K. "Nouvelle Force Publique : Officiellement, les débats sont lancés" Le Matin, 10 octobre 2007. 367 COMMISSION PRÉSIDENTIELLE DE RÉFLEXION POUR LE RENFORCEMENT DE LA SÉCURITÉ. Eléments d´une Politique de Défense Totale. Port-au-Prince, 17 janvier 2008. 368 FORDWORKS ASSOCIATES, INC. Security Sector Reform. Republic of Haiti. New York, December 2005.
141
se opuso explícitamente a la reinstauración del ejército por la funesta experiencia de
represión que el pueblo haitiano ha vivido. Otros expertos internacionales como el
International Crisis Group también se oponen a la creación de una segunda fuerza de
seguridad nacional369, sin embargo los militares dominicanos desearían contar con un
homólogo del otro lado de la frontera poder así para fortalecerla e impedir los flujos
criminales transfronterizos.
La voluntad y los actores
Está claro que en el paquete de la reforma del sector de la seguridad entra la PNH, la
Justicia y Prisiones y que las tres instituciones deben ir a la par en el proceso de reforma
que hasta ahora se ha concentrado especialmente en la institución policial. Además, sin
un proceso nacional de reconciliación y una estrategia consensuada de futuro los
gobernantes que accedan al poder temerán por su seguridad y se verán abocados a
controlar la policía y las fuerzas paramilitares en su favor para protegerse, frente a los
ataques de la oposición. Consecuentemente, para financiar esta seguridad política se haría
imprescindible recurrir a la corrupción, que a su vez alimenta el perverso ciclo de la
politización del Estado y de su fuerza policial.370 De ahí la necesidad de llevar a cabo el
proceso de reconciliación y de formulación de una estrategia nacional consensuada.
Previo al logro de la funcionalidad del aparato del Estado, para salir de la situación de
postración en la que se encuentra el país, es la manifestación de un liderazgo nacional
decidido por relanzar la economía y la sociedad haitianas. Tras las elecciones
presidenciales de febrero de 2006, el presidente Préval se mostró decidido a liderar un
movimiento por un nuevo Haití. En este sentido inició un proceso de diálogo nacional y
se llegó a institucionalizar una comisión abierta a todas las fuerzas sociales cuyos trabajos
369 INTERNATIONAL CRISIS GROUP. Consolidating Stability in Haiti. Latin America/Caribbean Report No. 21, Port-au-Prince/Brusseles, 18 July 2007. p. i 370 CAREY, H. “Militarization Without Civil War: The Security Dilemma and Regime Consolidation in Haiti” in Civil Wars, Vol. 7, No. 4, (Winter 2005) pp. 330-356, p. 355.
142
no acaban de arrancar. También propuso el diseño de un plan a 25 años a consensuar
entre las fuerzas sociales y políticas371, lamentablemente todo quedó en buenas palabras.
Con ocasión de la celebración de la fiesta de la bandera en mayo de 2007, el presidente
declaró un año de lucha contra la corrupción y el contrabando que no se ha traducido en
acciones concretas. En noviembre de 2007 tras largas y amplias consultas el gobierno
presentó al FMI y al BM el Documento de Estrategia Nacional para la Reducción de la
Pobreza, plan que es considerado por las fuerzas políticas y sociales como la hoja de ruta
para el futuro y en el que se plasma el consenso a medio y largo plazo, y que es tenido
como el programa de gobierno para toda formación que quiera acceder a la dirección del
ejecutivo. Pero a pesar de tantas y tan buenas palabras la realidad es que no acaba de
aparecer la figura que lidere todos esos proyectos y sea capaz de aglutinar en torno a sí
al pueblo, como tampoco aparece el equipo dirigente que secunde a este líder: ésta es la
mayor debilidad de Haití. Esta carencia quedó de manifiesto durante las revueltas el
hambre de abril de 2008 durante las cuales Pétion-Ville fue saqueada impunemente por
las masas dirigidas por los sectores Lavalas más radicales mientras el presidente tardaba
varios días en aparecer públicamente y el gobierno permanecía paralizado, a
consecuencia de lo cual la policía y la MINUSTAH estuvieron de brazos cruzados
mientras el caos reinaba en la calle.
La tradición política haitiana responde al principio del “winner takes all”, pues el hecho
de detentar las riendas del poder ha sido tradicionalmente el único medio para
enriquecerse, como hemos señalado antes. Por eso muchos de los partidos políticos
haitianos son partidos de un solo hombre, sin una ideología o un proyecto de futuro para
el país, sino meramente una estructura con fines electorales. Es, pues, una cultura política
que impide el desarrollo del país y condena a la más abyecta pobreza a sus habitantes.
Pero además de la falta de voluntad y liderazgo en la cumbre del Estado existen una serie
de actores denominados los spoilers, interesados en mantener el status quo, es decir,
interesados en que continúe la situación de fragilidad y debilidad estatal de manera que
la inexistencia del Estado de Derecho les garantice la impunidad para seguir
371 Informe del SGONU S/2006/592 par. 11.
143
enriqueciéndose con sus actividades ilegales y delictivas. Por un lado estarían los blue
collar spoilers, narcotraficantes y bandas criminales organizadas que se dedican al
secuestro y al robo, es decir, los criminales tradicionales; y por otro los que llamaríamos
white collar spoilers372, comerciantes distinguidos de la élite económica haitiana que
ejercen el contrabando y alimentan la corrupción de las aduanas nacionales para
enriquecerse. Haití deja de recaudar del orden de 150373 millones de dólares al año por la
corrupción aduanera y la falta de control fronterizo, razón por la cual la MINUSTAH está
asistiendo al gobierno en reforzar su acción en esta área374.
3.2.3 Las intervenciones extranjeras en Haití
Ya en 1915 Haití empezó a manifestar los riesgos que la fragilidad de su naturaleza
estatal suponía para los países de la región caribeña y especialmente para los EE.UU. En
julio de ese año, después de que las turbas violaran la residencia del embajador francés,
capturaran, asesinaran y descuartizaran al presidente de la República, los marines
desembarcaron en Puerto-Príncipe. La debilidad estatal suponía una ventaja para que un
enemigo de los EE.UU., la Alemania del segundo Reich, utilizara el territorio haitiano
en su estrategia de poder naval. Los diecisiete años que duraría la ocupación no lograron
convertir Haití en un Estado “normal”, el ejército fue disuelto y en su lugar se creó la
Gendarmerie d´Haití.
La siguiente intervención se produjo para reinstaurar al presidente democráticamente
elegido, Aristide, en su puesto tras el cruento golpe de Estado del general Cédras. La
operación Uphold Democracy, aprobada por la resolución 940 del Consejo de Seguridad
de las NN.UU., desplegó en Haití 21.000 soldados y logró restablecer al presidente
legítimo sin resistencia por parte de la junta golpista. Tras esta primera etapa se suceden
una serie de misiones cuya tarea fundamental sería la de la reforma del sector de la 372 La denominación se la debo al entonces embajador de Argentina en Puerto-Príncipe y colaborador del IUGM, D. Ernesto López, quien me guió en los primeros pasos de esta investigación. 373 RADIO METROPOLE, " Hédi Annabi souhaite le maintien des casques bleus en Haïti " 23 janvier 2008. 374 Ver Informe del SGONU S/2008/202, par. 13
144
seguridad y especialmente la de dotar a Haití de una nueva policía civil efectiva y
democrática tras la disolución de las Fuerzas Armadas que era quien venía cumpliendo
esta misión. Esta cadena se inicia con la UNMIH375 (United Nations Mission in Haiti,
sept. 1993- jun. 1996) que llegaría a alcanzar una dotación de 6.000 militares y 850
policías civiles. Además de las tareas policiales tenía encomendada la labor de ayudar en
el proceso de reconciliación nacional. Le seguirá la UNSMIH 376(United Nations Support
Mission in Haiti, jul.1996-jul. 1997) más reducida que la anterior con unos efectivos de
1.300 militares y 225 policías civiles. Al establecer la UNSMIH, el Consejo de Seguridad
también expresó su apoyo a la función del Representante Especial del Secretario General
de coordinar las actividades del sistema de las Naciones Unidas para promover el
desarrollo institucional, la reconciliación nacional y la rehabilitación económica de Haití.
La tercera misión, UNTMIH377 (United Nations Transition Mission in Haiti) fue
establecida por resolución del CS 1123 (1997) el 30 de julio por un periodo de cuatro
meses, veinticuatro horas antes de la expiración del mandato de la anterior misión y
seguía en la línea de sus predecesoras. La consolidación de una policía profesional y
efectiva y en especial la formación de las unidades especializadas de antidisturbios,
reacción rápida y la guardia presidencial fueron sus objetivos principales. Contaba con
una fuerza máxima autorizada de 50 militares y 250 policías civiles. La siguiente misión
respondería a una solicitud del presidente Préval para que la organización onusiana
continuara asistiendo a Haití en su reforma del sector de la seguridad. La MIPONUH
(United Nations Civilian Police Mission in Haiti, dic. 1997- mar. 2000) estaba formada
por 300 policías civiles. Estas cuatro misiones del capítulo VI de la Carta de la NN.UU.
estuvieron flanqueadas por dos misiones civiles. Al inicio de la serie la MICIVIH
(Misión Civil Internacional para Haití), establecida en febrero de 1993 como primera
experiencia de misión conjunta entre la OEA y la ONU, estaba compuesta por 64
observadores, la mitad de cada organización, y tenía por objetivo valorar el respeto de los
derechos humanos en Haití y asistir en el refuerzo de las instituciones claves para la
375 Ver: http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/co_mission/unmih.htm [visitado el 30/07/08] 376 Ver: http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/co_mission/unsmih.htm [visitado el 30/07/08] 377 Ver: http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/co_mission/untmih.htm [visitado el 30/07/08]
145
defensa de los derechos humanos, la policía, la Justicia y las prisiones378. La misión que
cerraría la serie fue la MICAH (Misión Civil Internacional de Apoyo a Haití, mar. 2000-
feb. 2001) sucesora de la MICIVIH y de todas las otras misiones ONU, cerrando así el
ciclo iniciado para resolver la situación de inconstitucional debida al golpe de Estado de
Cédras de 1991. La MICAH fue establecida por resolución de la Asamblea General
A/54/193 de 17 de diciembre de 1999 y estaba dotada de un año de mandato.
Lamentablemente el contexto político en el que se desarrolló: procesos electorales
fraudulentos, giro autoritario del régimen Lavalas y una creciente oposición al mismo,
acompañado de una politización de la policía y su chimérisation379, arruinó la labor de las
anteriores misiones y precipitó los enfrentamientos de febrero 2004 y la caída de
Aristide.
Diez años después de la imponente operación Uphold Democracy y de la serie de
misiones que acabamos de describir el ciclo se reiniciaba. Entre 1994 y 1997 se habían
desembolsado en Haití dos mil millones de dólares, y se volvía al punto de partida. Era
necesario un ejercicio de autocrítica para no caer en los mismos errores anteriores. Dos
documentos que tratan de reflexionar sobre las lecciones aprendidas ven la luz casi a la
vez. El primero es un artículo del Secretario General, Kofi Annan, donde destaca los
riesgos que para la región tiene la situación de Haití y donde resalta que lo más
importante es la acción de la Comunidad Internacional a largo plazo sin platearse salidas
rápidas, Annan habla de permanecer en Haití diez años o más380. El segundo381 es un
análisis más extenso que también insiste, como factor esencial, en la necesidad de
plantearse misiones de larga duración dada la profundidad y la amplitud de la crisis
global haitiana.
378 UN DEPARTMENT OF PUBLIC INFORMATION, PEACE AND SECURITY SECTION. Civilian Missions: Keeping Peace is Not Just About Blue Helmets. New York. December, 1996.
379 Los chimères, eran las milicias del régimen. Aristide infiltró la PNH con elementos leales a él, llevó a cabo la destrucción de la cadena de mando y del sistema de promoción en la policía. 380 ANNAN, Kofi. “ In Haiti for the long haul” en Wall Street Journal (Eastern Edition). New York. Mar 16, 2004. p. A20. 381 KHOURY-PADOVA, L. Haiti: lessons learned. Peacekeeping Best Practices Unit, DPKO, Nueva York, March 2004.
146
En febrero de 2004, cuando los enfrentamientos armados entre, por un lado insurgentes, y
por otro fuerzas policiales y milicias del régimen, llegan a la capital, el Consejo de
Seguridad aprueba mediante la resolución 1529 la intervención internacional de la MIF
(Multinational Interim Force) apelando al capítulo VII de la Carta. La fuerza alcanzará
un total de 3.700 personas, 2.000 procedentes de Estados Unidos, 900 de Francia, 330 de
Chile y 530 de Canadá382. Esta fuerza tenía un mandato de tres meses para asistir al
gobierno haitiano en el mantenimiento del orden y en el respeto del proceso
constitucional tras la dimisión del presidente Aristide.
Hoy, y desde junio 2004, existe en Haití una misión, la MINUSTAH (Misión de la
Naciones Unidas para la Estabilización de Haití) que es del capítulo VII de la Carta
ONU, dada la constatación que hace el Consejo de Seguridad en su resolución 1542
(2004) de que la situación de Haití seguía constituyendo una amenaza para la paz y la
seguridad de la región por el posible éxodo masivo de haitianos a los Estados vecinos,
como ya había reconocido en la resolución 1529. Debido a la situación social, económica
y política a la caída de Aristide, de desastre global, la misión es dotada de un mandato
multidimensional, pero no supone una misión integrada del sistema ONU en el país, y por
lo tanto no se adapta a las tareas que deberán llevar a cabo las misiones de state-building,
que serán la más frecuente para esta organización en los Estado fallidos. La MINUSTAH
cuenta, a día de hoy383 con 7.065 militares y 1.937 policías civiles y aunque se han hecho
progresos en cuanto a la reforma y refuerzo de la PNH, el contexto de crisis internacional,
con precios de los alimentos y del petróleo desorbitados, ha provocado revueltas del
hambre en abril de 2008 en el país, y ha hecho a éste retroceder a la casilla de salida de
marzo de 2004 en cuanto a construcción de confianza para la atracción de inversiones que
puedan crear el empleo y la riqueza necesarios para que el Estado, dirigido por
gobernantes serios, funcione como es debido. El pesimismo parece instalarse tanto en los
organismos internacionales que trabajan sobre el terreno como en las cancillerías de los
382 NAPOLI, J. “The U.S. Role in Establishing the Multinational Interim Force and the UN Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH) en Security and Defense Studies Review, Vol.5 No.1 , Spring 2005, p. 38 383 S/2008/202 p. 18-19.
147
países más comprometidos en el salvamento de Haití. Más de cuatro meses sin gobierno,
desde mediados de abril, no son un buen síntoma ni un buen panorama para un Estado en
coma.
3.2.4 Los riesgos para la seguridad que provienen de un Estado débil como
Haití
Un territorio como el haitiano si no es controlado por un Estado medianamente funcional
sería fácilmente utilizado por los narcotraficantes como zona de tránsito hacia los
mercados de consumo. Por eso cuando más debilitado está el aparato de seguridad más
fácil y más impunemente puede ser utilizado para los fines criminales de estas
organizaciones. La posición geográfica de Haití en plena ruta entre el mayor productor y
el mayor consumidor del mundo de cocaína, añadido a su debilidad institucional, lo
convierten en plataforma ideal para el narcotráfico. La Geonarcótica explica por qué la
debilidad estatal es buscada por los elementos que se sirven del territorio haitiano para
encaminar la droga hacia los mercados ricos. Necesitan un territorio en su ruta geográfica
y necesitan controlarlo, anulando la capacidad del Estado haitiano para ejercer su legítima
autoridad. La cercanía a la República Dominicana realza este “valor” de Haití, puesto que
la vecina república tiene un intenso tráfico aéreo de pasajeros hacia multitud de destinos
europeos y norteamericanos, así como un destacable tráfico marítimo con España.
También es importante la cercanía de las costas orientales dominicanas a Puerto Rico,
territorio norteamericano, en el que ya no hay frontera con los EE.UU. continentales. De
todas maneras, ya hemos señalado antes que la droga entra actualmente en mayor
cantidad directamente en la República Dominicana que procedente de Haití384
384 REUTERS, “Dominican Republic sees surge in drug smuggling”, 1 de mayo de 2008. disponible en : http://www.reuters.com/article/latestCrisis/idUSN01454027 [visitado el 25/5/08]
148
Pero la amenaza que se ha manifestado con mayor recurrencia es la que el Consejo de
Seguridad de las NN.UU. señaló en su resolución 1529 (2004):
“Declarando que la situación en Haití constituye una amenaza para la paz y la seguridad internacionales, así como para la estabilidad del Caribe, ante la posibilidad de una afluencia de haitianos a otros Estados de la subregión, … “
Evidentemente el país que más sufre esta amenaza es la República Dominicana, pero
también Cuba, Turks y Caicos y Bahamas entran dentro del grupo de receptores de la
emigración ilegal haitiana. La persistencia de esta amenaza, junto con la lucha contra el
narcotráfico y el terrorismo, es esgrimido por oficiales de los EE.UU. para justificar la
importancia estratégica de la base de Guantánamo385. Igualmente al ser la población
haitiana la que sufre mayor tasa de prevalencia del VIH-SIDA, su éxodo puede ser
considerado un factor de riesgo para la extensión de la enfermedad por la región.
La práctica ausencia del Estado, cosa que ya ocurre en las zonas periféricas de Haití,
significa una explotación anárquica de los bosques para obtener carbón vegetal y una
depredación salvaje de los mismos. Por eso, dado el nivel de deforestación del territorio
haitiano muchos campesinos penetran en el país vecino para obtener allí la madera de la
que carecen en el suyo. La especial sensibilidad dominicana por la preservación de su
riqueza natural386 realza la gravedad que para la seguridad dominicana tiene esta
depredación transfronteriza. Lo mismo vale para otros riesgos ecológicos como la pérdida
del manto vegetal o la contaminación de los cursos de agua. Haití no tiene recursos
naturales codiciados ni tampoco una posición geográfica estratégicamente única, por lo
que no es objeto de codicia por parte de ninguna potencia regional o global. He
escuchado decir a más de un dominicano que lo ideal sería desgajar el territorio haitiano
de la parte dominicana de la isla y dejarlo a la deriva unos cuantos cientos de millas.
385 WILLIAMS, C. “Guantanamo echoes US ´gun-boat´ past: Anti-American forces use Navy base as rallying symbol” San Francisco Chronicle. April 22, 2007. p. A-17. disponible en: http://www.sfgate.com/cgi-bin/article.cgi?file=/chronicle/archive/2007/04/22/MNGSLPAVUL1.DTL&type=politics [visitado el 7/8/08] 386 Ver: DIAMOND, J. “One Island… op. cit.
149
La falta de un aparato de seguridad efectivo en territorio haitiano también permitiría a
células yihadistas instalarse en él con el fin de atacar intereses norteamericanos cercanos
como la base de Guantánamo o la isla de Puerto Rico. La presencia del Islám en Haití
data de la época colonial cuando se importaron esclavos africanos que ya practicaban esa
religión. En épocas más recientes los musulmanes reaparecieron durante el mandato de
Baby Doc, pero su presencia en la sociedad haitiana era simbólica. Hoy en día, la
proliferación de mezquitas y escuelas coránicas en la capital, fomentada por la presencia
de tropas musulmanas en el seno de la MINUSTAH, como ya sucediera con la
intervención de 1994 por la presencia de pakistaníes y blangladeshíes387, puede
representar un signo de preocupación. Precisamente por el recelo que la presencia de
estas comunidades islámicas suscita, ellos enfatizan su carácter pacífico, especialmente
tras el 11-S. Sin embargo, en el informe preliminar de la Comisión Ciudadana Nacional
de Reflexión sobre las Fuerzas Armadas de Haití se afirma que:
“D’après au moins un témoignage digne de foi, il semble que le chef des terroristes du 11 septembre 2001, l’Egyptien Mohammed Atta ait séjourné en Haïti avant l’accomplissement de son forfait. “388
Al parecer, también antes del 11-S algunos elementos palestinos, posiblemente
implicados en actividades terroristas contra Israel, utilizaron Haití para esconderse.389
Por eso, ciertos sectores radicalizados de estas comunidades islámicas podrían prestar
apoyo logístico a posibles células yihadistas que quieran aprovecharse de la “libertad” de
movimientos que un Estado débil les proporciona.
387 DEIBERT, M. “Mohammed's Religion Finds a Place in Haiti” Reuters, June 13, 2002. disponiblen en: http://www.wwrn.org/article.php?idd=10069&sec=33&con=3 [visitado el 7/8/08] 388 COMMISSION CITOYENNE NATIONALE DE REFLEXION SUR LES FORCES ARMÉES D´HAÏTI. Rapport Préliminaire. Port-au-Prince, 25 janvier 2006. p.3 389 MEEK, J. “Radicalism heating up in the Caribbean” Daily News, June 4, 2007. disponible en: http://www.nydailynews.com/news/us_world/2007/06/04/2007-06-04_radicalism_heating_up_in_the_caribbean.html [visitado el 7/8/08]
150
CONCLUSION
Un Estado débil como Haití es pues es la oportunidad que esperan los actores no estatales
criminales para dotarse de espacio y así desplegar sus actividades en el vacío dejado por
un Estado en declive 390. La amenaza no es el Estado débil o fallido en sí, sino los
elementos que se aprovechan de él, de su territorio. Decir que Haití es emisor de
inseguridad supone atribuir una voluntad al gobierno en el sentido de que éste pretende
exportar inseguridad, y eso es lo que sucede en los Estados canallas, no en los Estados
débiles. Estos últimos se enfrentan a enormes retos con una capacidad institucional
exigua y una voluntad política raquítica, sino inexistente.
El primero de la serie de fracasos de un Estado débil es no ofrecer seguridad a sus
ciudadanos, tanto interna como externa. Tras éste es fundamental crear el ambiente
favorable necesario para que se dé el desarrollo económico, para que se creen
oportunidades legales y legítimas, limpias, al fin y al cabo, de enriquecimiento de manera
que no haya que recurrir a actividades criminales para hacerlo. Y esto, tanto desde lo más
alto del poder del Estado como en lo más bajo de la escala socioeconómica.
La Geografía le ha impuesto a la Isla Española su posición en el mapa con todo lo que
ello implica y la Historia la dividió entre dos pueblos diferentes condenados a vivir
juntos, en un matrimonio sin divorcio, como decía el presidente Mejía. Pero la debilidad
estatal haitiana es una obra del hombre que puede ser revertida. La gran tarea que tiene
ante sí la Comunidad Internacional es, pues, la de fortalecer al Estado allí donde su
debilidad pueda ser una amenaza a la seguridad internacional, la de apoyar la aparición y
la victoria, por fin, de los héroes que vean más allá de sí mismos y estén dispuestos a
darle a esta república caribeña un futuro.
390 CROCKER, C. “Engaging Failed States” in Foreign Affairs. Sept./Oct. 2003. Vol. 83, Iss. 5, p.34
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