De la política de laissez-faire a la deportación masiva de mexicanos el efecto de la política...

VOL.8_nº2_2013_ Revista da Escola Galega de Administración Pública.

Sumario__01_Isabel lema blanco y RIcaRdo GaRcía mIRa (Universidad de a coruña, Galicia-españa)_«Participación pública en la gestión del agua. Un análisis de los procesos participativos desarrollados sobre los planes hi-drológicos de las cuencas gallegas»_02_cRIstIna GaRcía Fontán (Universidad de a coruña, Galicia-españa)_«equipamientos públicos como elementos de cohesión territorial. Un estudio de caso en las Universida-des y redes hospitalarias de Galicia»_03_caRlos lUIs IGlesIas PatIño, esteFanía VIllaR cheda y Rosa elVIRa FeRnández González (Instituto Gallego de estadística, Galicia-españa)_«evaluación y seguimiento de la planificación y de la programación: el caso del Plan gallego de estadística 2007-2011 y de sus programas»_04_maRIña-balbaneRa FaRIña santos (Universidad de santiago de compostela, Galicia-españa)_«el marketing público en la gestión de los servicios sociales de la comunidad gallega: un análisis de su aplicación en la adminis-tración autonómica»_05_alma Paola tRejo Peña (Universidad de a coruña, Galicia-españa)_«de la política de laissez-faire a la deportación masiva de mexicanos: el efecto de la política migratoria estadounidense en la migra-ción mexicana»_06_salVadoR oRtIz sánchez y josé G. VaRGas-heRnández (Universidad de Guadalajara, jalisco-méxico)_«el capital reputacional como cuestionamiento ético de la innovación tecnológica en monsanto»

Sumario__01_Isabel lema blanco e RIcaRdo GaRcía mIRa (Universidade da coruña, Galicia-españa)_«Participación pública na xestión da agua. Unha análise dos procesos participativos desenvolvidos sobre os plans hidrolóxicos das concas galegas»_02_cRIstIna GaRcía Fontán (Universidade da coruña, Galicia-españa)_«equipamentos públicos como elementos de cohesión territorial. Un estudo de caso nas Universidades e redes hospitalarias de Galicia»_03_caRlos lUIs IGlesIas PatIño, esteFanía VIllaR cheda e Rosa elVIRa FeRnández Gonzá-lez (Instituto Galego de estatística, Galicia-españa)_«avaliación e seguimento da planificación e da programación: o caso do Plan galego de estatística 2007-2011 e dos seus programas»_04_maRIña-balbaneRa FaRIña santos (Universidade de santiago de compostela, Galicia-españa)_«o marketing público na xestión dos servizos sociais da comunidade galega: unha análise da súa aplicación na administración autonómica»_05_alma Paola tRejo Peña (Universidade da coruña, Galicia-españa)_«da política de laissez-faire á deportación masiva de mexi-canos: o efecto da política migratoria estadounidense na migración mexicana»_06_salVadoR oRtIz sánchez y josé G. VaRGas-heRnández (Universidade de Guadalajara, jalisco-méxico)_«o capital reputacional como cuestionamento ético da innovación tecnolóxica en monsanto»

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– VERSIÓN CASTELLANO –

VOL.8_nº2_2013_Revista de la Escola Galega de Administración Pública.

4_ Vol. 8_nº.2_ 2013 (julio-diciembre)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287

A&C, vol. 8, núm.1 (xaneiro-xuño 2013)

A&C é a denominación de Administración & Cidadanía, revista propiedade da XUNTA DE GALICIA e editada a través da ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (EGAP) (Rúa de Madrid 2-4, As Fontiñas, 15707 Santiago de Compostela, Galicia, Espa-ña; teléfono: 981546041; fax: 981546336). A revista ten os seguintes obxectivos: a) a difusión do coñece-mento científico no ámbito das ciencias sociais, particularmente nas disciplinas da Ciencia Política e da Administración, a Econo-mía e a Socioloxía, mediante a publicación de artigos, notas de investigación e recensións de libros relacionados coas adminis-tracións e as políticas públicas; b) a reflexión e o debate sobre problemas políticos, sociais e económicos, tanto desde un punto de vista teórico como desde o das súas implicacións prácticas. A&C publicarase por medios electrónicos semestralmente, en xuño e en decembro. Porén, poderanse publicar anualmente un

ou varios números monográficos extraordinarios. Na revista publicaranse traballos na súa lingua orixinal, que pode ser galego, castelán, inglés, francés, portugués ou italiano. O título, o resumo e as palabras clave dos traballos presentaran-se, por esta orde, en galego, en castelán ou na lingua orixinal do texto e en inglés.A&C é unha publicación científica dirixida tanto aos empregados públicos como aos profesionais do sector privado que desenvol-van as súas actividades no eido das ciencias sociais.A revista pertence ao Grupo B da Clasificación Integrada de Re-vistas Científicas (CIRC). Está incluída en bases de datos como ISOC-Ciencias Sociais e Humanidades do CSIC, REBIUN (Rede de Bibliotecas Universitarias) e Dialnet. Ademais, neste momento cumpre 30 dos 33 criterios Latindex empregados para a avalia-ción das publicacións periódicas.

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Responsable da tradución: Diana Quintela RodríguezResponsable do deseño e maquetación: Brinco Soluciones Integrales, S.L.Responsable da impresión: Brinco Soluciones Integrales, S.L.

ISSN-e: 1887-0279 | ISSN: 1887-0287 Depósito Legal: PO 510-2006

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_O COmité CientífiCOadina dumitRu (universitatea de vest din timisoara; Romanía), Juan Ramón FeRnández toRReS (universidad Complutense de madrid; españa),SeRaFín meRCado doméneCh (universidad nacional autónoma de méxico; méxico),

noRa Räthzel (umeå universitet; Suecia), nieveS SanigeR maRtínez (universidad de granada; españa)david Stea (texas State university; texas, eua).

_5Vol. 8_nº.2_ 2013 (julio-diciembre)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287

Sumario / Summary

_ArtíCULOs / ARTICLES [7-112]

_Isabel Lema Blanco y Ricardo García Mira (Universidad de A Coruña, Galicia-España), «Participación pública en la gestión del agua. Un análisis de los procesos participativos desarrollados sobre los planes hidrológicos de las cuencas gallegas» / Public Participation in the Water Management: An Analysis of Participative Processes Developed on Galician Basins´ Hidrological Plans [9-24]

_Cristina García Fontán (Universidad de A Coruña, Galicia-España), «Equipamientos públicos como elementos de cohesión territorial. Un estudio de caso en las Universidades y redes hospitalarias de Galicia» / Public Facilities as Elements of Territorial Cohesion. A Case Study of Higher Education and Health Facilities in Galicia [25-37]

_Carlos Luis Iglesias Patiño, Estefanía Villar Cheda y Rosa Elvira Fernández González (Instituto Gallego de Estadística, Galicia-España), «Evaluación y seguimiento de la planificación y de la programación: el caso del Plan gallego de estadística 2007-2011 y de sus programas» / Evalution and Monitoring of the Planning and Programming: the Case of the Galician Plan of Statistics 2007 – 2011 and its Programs [39-59]

_Mariña-Balbanera Fariña Santos (Universidad de Santiago de Compostela, Galicia-España), «El marketing público en la gestión de los servicios sociales de la comunidad gallega: un análisis de


su aplicación en la administración autonómica» / Public Marketing in the Management of Social Services in Galicia: an Analysis of its Application in the Regional Administration [61-80]

_Alma Paola Trejo Peña (Universidad de A Coruña, Galicia-España), «De la política de laissez-faire a la deportación masiva de mexicanos: el efecto de la política migratoria estadounidense en la migración mexicana» / From Laissez-Faire Policy to the Massive Deportation of Mexicans: The Effect of U.S. Immigration Policy on Mexican Migration [81-97]

_Salvador Ortiz Sánchez y José G. Vargas-Hernández (Universidad de Guadalajara, Jalisco-México), «El capital reputacional como cuestionamiento ético de la innovación tecnológica en Monsanto» / Monsanto: the Great Institutional Strategist [99-112]

_NORMAS DE PUBLICACIÓN [113-114]


Artículos

8_ Vol. 8_nº.1_ 2013 (xaneiro-xuño)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287


ISABEL LEMA BLANCO_Universidad de A Coruña, Galicia-España_([email protected])

RICARDO GARCíA MIRA_Universidad de A Coruña, Galicia-España_([email protected])

Participación Pública en la Gestión del Agua. Un análisis de los procesos participativos desarrollados sobre los planes hidrológicos de las cuencas gallegas

Participación Pública na Xestión da auga. Unha análise dos procesos participativos desenvolvidos sobre os plans hidrolóxicos das concas galegas

Participation in the Water Management: An Analysis of Participative Processes Developed on Galician Basins´ Hidrological Plans

& Resumen: La Directiva Marco del agua (Directiva 2000/60/CE) es la norma básica que preside, desde el año 2000, la gestión de las aguas de la Unión Europea y supuso, en el momento de su aprobación, un cambio de filosofía en la tradicional gestión de los recursos hídricos. De una concepción “desarrollista”, basada en el aprovechamiento de los ríos para todo tipo de usos y demandas, se pasa a una visión “conservadora” cuyo objetivo es la prevención, la conservación y la recuperación del buen estado ecológico de las masas de agua así como su uso sostenible. En segundo lugar, la Directiva de Marco del Agua (DMA) consagra la participación pública como uno de los pilares de la nueva política del agua. La DMA diferencia tres formas de participación pública: el acceso a la información; la consulta pública en todas las fases del proceso de planificación; y, en tercer lugar, la implicación activa en el proceso de planificación. Galicia cuenta con dos demarcaciones hidrológicas diferentes: Galicia-Costa, que abarca las cuencas internas gallegas (cuya gestión es competencia de la Xunta de Galicia que ejerce a través del organismo autónomo Augas de Galicia) y la Miño-Sil, integrada por las cuencas internacionales de los ríos Miño y Limia (competencia estatal que asume la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil). Este artículo analiza las experiencias de participación pública desarrolladas por ambas administraciones durante la última fase del proceso de planificación, correspondiente con la elaboración, consulta pública y aprobación de los documentos definitivos de los planes hidrológicos de ambas cuencas. Se analizan

FECHA DE RECEPCIÓN: 20/01/2014FECHA DE ACEPTACIÓN: 05/02/2014 Participación Pública en la Gestión

del Agua. Un análisis de los procesos participativos desarrollados sobre los planes hidrológicos de las cuencas gallegas


Isabel Lema Blanco y Ricardo García Mira

los objetivos de la participación pública establecidos por la DMA así como los métodos y las actividades desarrolladas en ambas demarcaciones para promover la información, consulta y participación pública sobre los planes hidrológicos de Galicia-Costa y Miño-Sil.

& Palabras clave: planes hidrológicos, participación pública, cuencas gallegas, Directiva de Marco del agua, aprendizaje social.

& Abstract: The EC Water Framework Directive 2000/60 is the basic rule that presides, since 2000, the water management of the European Union. It has led, at the time of approval, a change in the philosophy of the traditional management of water resources. From a “developmentalist” conception, based on the use of rivers for all uses and demands, a new “conservative” vision is addressed, which aims prevention, conservation and recovery of the good ecological status of water masses, as well as its sustainable use. Second, the Water Framework Directive (WFD) establishes public participation as one of the pillars of the new water policy. The WFD distinguishes three forms of public participation: access to the information, public consultation at all stages of the planning process and, thirdly, active public involvement in the planning process. Galicia has two different hydrological boundaries: Galicia-Coast, covering Galician inland basins (which are managed by the Government of Galicia through the autonomous organization “Augas de Galicia”) and the Miño-Sil, composed of international basins of the Miño and Limia (state responsibility assumed by Hydrographic Confederation of Miño-Sil rivers).This article discusses the experiences of public participation developed by both administrations during the last phase of the planning process, corresponding to the development, public consultation and approval of the final documents of the management plans of both watersheds. Objectives of public participation set by the WFD and the methods and activities in both districts to promote information, consultation and public participation on hydrological plans of Galicia-Coast and Minho-Sil are analyzed.

& Keywords: management plans, public participation, Galician basins, Water Framework Directive, social learning.


PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA GESTIÓN DEL AGUA. UN ANáLISIS DE LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS DESARROLLADOS SOBRE LOS PLANES HIDROLÓGICOS DE LAS CUENCAS GALLEGAS

1. intrOdUCCión

participación pública en la política de agua de la ueLa Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE) es la norma básica que preside, desde

el año 2000, la gestión de las aguas de la Unión Europea y establece, como objetivo central, la prevención, conservación y recuperación del buen estado ecológico de las masas de agua así como su uso sostenible. Para llevar a cabo esta nueva gestión, la nueva norma europea propone una serie de principios basados en la sostenibilidad ambiental, la racionalidad económica, el principio de precaución y adaptación, no deterioro y, finalmente, la gestión participativa. Este último principio implica que los nuevos planes hidrológicos de cuenca deben ser fruto de intensos procesos de participación ciudadana, desde el comienzo, no siendo ésta reducida a los periodos de consulta legalmente previstos. La DMA en su artículo 14 entiende la participación pública como aquel proceso que permite a las personas influir en el resultado de los planes y proyectos, con el propósito de mejorar los procedimientos de decisión y de tener en cuenta el conocimiento del usuario, la experiencia compartida y las evidencias científicas (Ridder et al, 2005).

En este sentido, el artículo 14 de la Directiva Marco del Agua va más allá de los requisitos de información, consulta y transparencia recogidos en la ley 9/2006, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente o en la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

La DMA define como público interesado o afectado a cualquier persona física o jurídica que tiene un interés o una implicación en un problema bien porque está directamente afectado o porque su participación puede influir en el resultado. Todas las partes interesadas en la gestión del agua (usuarios, administraciones públicas, afectados en general) deberían ser partícipes del proceso de planificación, como también debe serlo el público en general y ello debido a que dicha implicación ciudadana mejora la administración de agua y ayuda a resolver conflictos a través del diálogo, consiguiendo un mayor apoyo social en la gestión de los recursos (CIS, 2003; Ridder et al, 2005), una mejor comprensión y confianza en las decisiones tomadas y todo ello a través de un beneficioso proceso de aprendizaje social (Luyet et al., 2012; Pahl-Wostl et al, 2007).

La Comisión Europea, a través del Documento Guía n.º 8 de la estrategia común de implantación de la DMA (CIS, 2003) realiza una serie de recomendaciones metodológicas sobre como deben desarrollarse dichos procesos participativos. En primer lugar establece como requisito que la ciudadanía debe disponer del tiempo, los espacios y los medios necesarios para su implicación activa; la participación debe darse en todas las etapas (elaboración del diagnóstico de partida, determinación de los objetivos, diseño del plan de medidas, implementación y seguimiento); debe ser un proceso transparente; y, finalmente, estará acompañada de actuaciones de sensibilización y educación ambiental.

La DMA recoge la necesidad de informar sobre los resultados del proceso participativo, no solo a las instituciones europeas, sino también a los propios ciudadanos. Se han propuesto diversos indicadores de calidad que evalúan la calidad de la participación pública durante el nuevo proceso de planificación. Indicadores que tienen en cuenta la información facilitada, la selección de los participantes, el nivel de satisfacción de los involucrados, las contribuciones hechas por los agentes implicados e incluso la proporcionalidad de los recursos destinados a la participación activa en relación con los recursos totales destinados al plan hidrológico (CIS, 2003).



el desarrollo de procesos de participación pública en el estado españolLa Directiva Marco del Agua es una importante y ambiciosa legislación que ha requerido

de los estados miembros el desarrollo de nuevas formas de gobernanza, cuya implementación ha sido bastante lenta y dificultosa en Europa (Bourblanc et al, 2013) y también en el territorio español (Hernández-Mora et al, 2010; Spluga et al, 2011; Spluga & Subirats, 2010). Son varios los estudios que ya han analizado y comparado la calidad de los procesos participativos en las distintas demarcaciones hidrográficas (Prat, 2012; Marquez & Gámez, 2013; Hernández-Mora, 2012) y muchos de ellos destacan el importante paso que ha supuesto la DMA de cara a la democratización de la gestión del agua, dotándolos de una mayor transparencia y un aumento notable de la información disponible (especialmente a través de Internet) para cualquier persona interesada.

Cabe señalar que en España existía ya una larga tradición de participación de los usuarios en la gestión del agua, a través de la representación de las comunidades de regantes, la industria o las compañías hidroeléctricas en los órganos consultivos de las confederaciones hidrográficas o en el “Consejo del Agua”. Sin embargo, pese a la transposición de la Directiva Marco del Agua al ordenamiento español, este espacio de participación no se ha abierto suficientemente a aquellos usuarios sin intereses económicos ni tampoco al público en general, estando ciertamente limitado el acceso de este último a los procesos de toma de decisiones (Espluga-Subirats, 2008). Así, parecería que las autoridades competentes han hecho prevalecer los intereses privados por encima de los intereses sociales o altruistas, como la conservación ambiental o los valores culturales (Mora & Ballester, 2012).

Diversos estudios (Espugla & Subirats, 2008; Hernández Mora & Ballester, 2012; De Stefano, 2012) señalan que en algunos territorios del Estado, la participación pública se ha caracterizado por desarrollarse durante cortos periodos de tiempo y únicamente en las últimas fases de la planificación, sin permitir una discusión real y una diagnosis común sobre los problemas y sin que las personas fuesen involucradas realmente en los procesos de decisión. Algunas oficinas de planificación no han sido capaces de integrar adecuadamente los procesos participativos dentro de la gestión integral de los recursos hídricos y, en otros casos, la falta de compromiso político y de apoyo institucional a los procesos participativos (Hernández-Mora, 2012) pudo haber producido una pérdida de credibilidad en el proceso por parte de los participantes (Espluga et al, 2011).

En Galicia existen dos demarcaciones hidrográficas: Galicia-Costa y Miño-Sil (ver Figura 1). Galicia-Costa -dependiente de la Xunta de Galicia y gestionada por el organismo autónomo Augas de Galicia- abarca las cuencas internas gallegas. Cubre una superficie de 12.988 km2 en la que residen un total de 2.036.770 habitantes (156 habitantes/km2). Por otro lado, la Demarcación Hidrográfica del Miño-Sil -dependiente del gobierno central- cubre un área de 17.619 km2, con una población de 858.310 residentes (49 residentes/km2) y que se corresponde con el territorio de las cuencas del Miño y el Limia.

El nuevo proceso de planificación comienza en Galicia (tras la transposición de la Directiva Marco del Agua a la legislación española) con la publicación y consulta pública de los Documentos Iniciales de Planificación (calendario, programa de trabajo y plan de participación pública) por parte de las dos administraciones competentes. A continuación se sometió a consulta pública y se aprobaron los Esquemas Provisionales de Temas Importantes (EPTI) y, finalmente, los documentos correspondientes con los borradores de los planes hidrológicos de Galicia-Costa y Miño-Sil fueron publicados, sometidos a consulta pública y aprobados en 2011 y 2012 respectivamente.



Figura 1. División del territorio de Galicia en dos demarcaciones hidrográficas Galicia-Costa y Miño-Sil

Fuente: Augas de Galicia

2. metOdOLOgíA

El presente artículo analiza los objetivos, herramientas y actividades desarrolladas durante los procesos de información, consulta y participación pública de los planes hidrológicos aprobados por Augas de Galicia y la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil. Se trata de analizar si los gestores públicos han sido capaces de implicar a los ciudadanos en dichos procesos de planificación, teniendo en cuenta su experiencia, opiniones, valores e intereses. Se realiza una evaluación del cumplimiento de los objetivos establecidos por la DMA respecto de la participación activa de la ciudadanía.

La metodología empleada en este estudio consistió en el análisis en profundidad de toda la documentación proporcionada por ambas oficinas de planificación hidrológica, especialmente durante los años 2010 a 2012. Se han revisado las páginas webs corporativas para obtener información sobre las actividades desarrolladas y, finalmente, se han contrastado dichos datos con la documentación oficial publicada en los documentos definitivos de los planes hidrológicos aprobados en 2012 (Galicia-Costa) y 2013 (Miño-Sil), en sus anexos y apéndices.

El análisis se ha realizado atendiendo a los diferentes aspectos: (1) la información puesta a disposición del público; (2) selección de participantes; (3) diseño del proceso participativo; (4) contribuciones del público a los planes hidrológicos; (5) satisfacción con los procesos participativos y los resultados del mismo.



3. AnáLisis de LOs PrOCesOs de infOrmACión, COnsULtA y PArtiCiPACión PúbLiCA desArrOLLAdOs en LAs dOs CUenCAs gALLegAs

En este artículo se realiza una revisión de la participación pública impulsada por los organismos de la cuenca gallega y estatal durante el periodo de elaboración y consulta pública del borrador del Plan Hidrológico de cuenca, que se desarrolló principalmente durante los años 2010 a 2012 (una vez aprobado el ETI). Se analizan los tres niveles de participación diferenciados en la propia Directiva Marco del Agua (DMA): información Pública (información disponible sobre el plan y los procesos de decisión pública), consulta pública (período oficial de presentación de alegaciones por parte de interesados y público en general ante un plan o decisión de las autoridades) y participación activa (implicación de las personas y entidades interesadas o afectadas y el público en general en los procesos de decisión).

información proporcionada por las oficinas de planificación hidrológica

Toda la información referente al proceso de planificación pública ha sido publicada principalmente a través de las páginas web oficiales de Augas de Galicia (que elaboró una Web ad hoc para el proceso de planificación hidrológica) y de la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil, donde se incorporó toda la normativa de interés y los documentos relativos a la planificación publicados a lo largo de las diferentes fases del proceso planificador, como los documentos de referencia, el Esquema de Temas Importantes y el Proyecto de Plan Hidrológico, así como folletos informativos de carácter general sobre Directiva Marco del Agua.

Con el objetivo de adaptar el contenido de los planes hidrológicos a los diferentes niveles de conocimiento, ambas oficinas de planificación publicaron documentos de síntesis de los mismos. Sin embargo, cabe decir que sólo en la última fase del proceso se hizo un mayor esfuerzo por publicar documentos más divulgativos o didácticos (ver tabla 1). La Confederación Hidrográfica del Miño-Sil publicó en su página web un documento divulgativo sobre el Plan Hidrológico (que actualizó una vez aprobado el plan) en español, gallego, portugués e inglés en la página Web de la CHMS y que se distribuyó a los participantes de las mesas sectoriales celebradas durante la consulta pública.

Dicha oficina de planificación hizo, asimismo, un envío masivo por correo ordinario del borrador del Plan Hidrológico (formato pendrive) dirigido a más de 500 instituciones públicas, agentes interesados y organizaciones sociales implicados en la gestión o usos del agua. Ambas administraciones realizaron comunicados ante los medios de comunicación para dar a conocer el período de consulta pública. Miño-Sil publicó de manera simultánea a la apertura del periodo de consulta pública dos informes complementarios sobre el Proyecto de Plan Hidrológico (“Información más relevante de la propuesta del Proyecto de Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Miño – Sil; y el informe “Información sobre el proceso de información y participación pública en la elaboración del PHMS”). Al finalizar el proceso de participación activa, Miño-Sil publicó un documento resumen de las actuaciones realizadas y de los resultados de las mismas (Confederación Hidrográfica del Miño-Sil, 2011).



Tabla 1: acciones informativas y participativas desarrolladas en las demarcaciones hidrográficas de Galicia-Costa y Miño-Sil durante los años 2010-2012

Acciones informativas y de participación pública Galicia-Costa Miño-Sil

Fuentes de información disponibles

Página Web institucional x x

Notas de prensa y comunicados públicos

x x

Informes periódicos x x

Resumen ejecutivo del Plan Hidrológico

x x

Documento divulgativo del Plan Hidrológico aprobado

- x

Resumen del proceso de participación pública

- x

Acciones participativas desarrolladas en 2010-2012

Mesas sectoriales con agentes afectados/interesados

- 5

Jornadas abiertas de participación pública (territorializadas)

- 6

Mesas de debate multi-sectoriales (territorializadas)

10 2

Grupos de trabajo 2 2

Congresos, conferencias 3 1

Selección de agentes y participación ciudadana en el debate púbicoLas oficinas de planificación de Augas de Galicia y de Miño-Sil establecieron tres

categorías de potenciales personas y entidades implicadas o interesadas diferenciando entre administraciones públicas, agentes económicos y sociedad civil, a los que invitaron a participar en diferente medida en el debate público. Las opiniones de dichos agentes clave (usuarios, agentes económicos) fueron atendidas en ambos casos desde los momentos iniciales del proceso (invitándolos a participar en la elaboración del Esquema de Temas Importantes de la Demarcación), especialmente aquellas personas o empresas cuyas actividades o intereses estaban afectados por el plan (empresas de gestión hídrica, administraciones locales, compañías hidroeléctricas, comunidades de regantes, etc). Asimismo, también se tuvieron en cuenta las opiniones de expertos y técnicos y de la comunidad científica durante la elaboración de los planes de cuenca.

En la última etapa de la planificación la Confederación Hidrográfica del Miño- Sil trató de abrir este proceso participativo a un público más amplio, como sindicatos y asociaciones profesionales, agricultores, consumidores, grupos ecologistas, investigadores y ciudadanos en general (Confederación Hidrográfica del Miño-Sil, 2011).



participación pública en la elaboración de los planes hidrológicos de cuencaCon carácter previo a la consulta formal de sus respectivos planes hidrológicos, Augas de

Galicia y Miño-Sil promovieron actividades de participación pública en diversas localidades de Galicia, dividiendo para tal fin el territorio en sub-cuencas (Galicia-Costa) o por comarcas (Miño-Sil) en las que se desarrollaron principalmente jornadas abiertas y mesas sectoriales, pero con diferencias en los procesos participativos planteados por una y otra administración hidráulica.

Durante la última fase del proceso planificador, que se corresponde con la elaboración del borrador del plan hidrológico y el periodo de consulta pública oficial del mismo (2010-2011), Augas de Galicia celebró seis de mesas de debate multisectoriales con el objetivo de informarles sobre los principales aspectos y novedades recogidos en el futuro plan hidrológico (ver tabla 2) Un hito importante dentro de este proceso fue la organización, en 2010, de la “Conferencia del Agua”, que reunió a numerosos expertos de las diferentes áreas de trabajo relacionadas con la gestión del agua. En total, casi 550 personas participaron en las reuniones y conferencias organizadas por Augas de Galicia sobre el borrador del plan Hidrológico, centralizadas en las tres principales ciudades del norte, centro y sur de la cuenca (A Coruña, Santiago y Vigo). La mayoría de estos participantes representaban a administraciones públicas, empresas, colegios profesionales, científicos y un reducido número de asociaciones y agentes sociales.

Respecto a la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil, es preciso señalar en primer lugar que dicho organismo se ha visto inmerso, durante los años 2008 y 2009, en un proceso de división de la antigua Confederación Hidrográfica del Norte que derivó en la creación de la actual Confederación Hidrográfica del Miño-Sil, y que supuso una cierta paralización del proceso planificador durante la creación del nuevo organismo y la asunción de las nuevas competencias. Tras ello, la nueva oficina de planificación hidrológica desarrolló un plan de participación pública que cubrió una gran parte del territorio de la demarcación y que se basó principalmente en la celebración de jornadas abiertas a la ciudadanía y mesas sectoriales con diferentes agentes claves.

Durante la redacción del plan hidrológico, Miño-Sil celebró un total de seis “Jornadas abiertas”, en diferentes comarcas de Galicia y el Bierzo (Valdeorras, Ribeiro, A Terra Chá, Bierzo, Sarria -Terra de Lemos y Baixo Miño) con el objetivo de informar a la ciudadanía sobre el proceso de planificación hidrológica. Asimismo, con el fin de discutir con agentes claves, aspectos específicos del Plan, se organizaron nueve “mesas sectoriales” con diversos agentes económicos, investigadores y organizaciones ecologistas. A ello hay que sumar la celebración dos grupos de trabajo y de una jornada informativa en Ourense (2011) que reunió a numerosos ponentes, expertos y personas afectadas (ver tabla 3) antes los que se presentó el borrador del Plan.

Miño-Sil logró implicar a un total de 800 personas que contribuyeron al proyecto con más de 150 propuestas y sugerencias (Miño-Sil, 2012). Las personas y entidades participantes representaban a corporaciones locales, asociaciones empresariales, sindicatos, agricultores, vitivinicultores, comunidades de regantes, pizarreros, empresas hidroeléctricas o de gestión hídrica. Entre las numerosas entidades sociales implicadas se encontraban las ONGs ecologistas, asociaciones vecinales, asociaciones culturales y comunidades de usuarios de agua.

implicación y satisfacción con los procesos participativosLa Directiva Marco del Agua establece la necesidad de informar respecto del desarrollo y

evaluación de resultados de los procesos participativos, con el objeto de aportar transparencia



e informar a los participantes y a la ciudadanía de las actividades desarrolladas, la respuesta recibida, las contribuciones presentadas por los implicados y la traslación de dichas aportaciones al plan hidrológico. En Galicia, las administraciones hidrológicas midieron los resultados del proceso participativo a través de “cuestionarios de satisfacción” cubiertos en diferente medida por los asistentes a las jornadas participativas.

Durante la última fase del proceso de planificación, Galicia-Costa diseñó y distribuyó dos “encuestas a los participantes de las mesas, una de ellas en el momento de presentación del proceso, previamente a la publicación del Plan, y la otra cuando, una vez publicado el documento se dio inicio a la fase de Consulta pública” (Augas de Galicia, 2012b pg. 84). La primera fue cubierta por un total de 19 personas que asistieron a las mesas temáticas organizadas por dicho organismo y que principalmente representaban a sectores afectados 50%) y administraciones públicas (35%). A pesar del reducido número de respuestas existe una satisfacción media-alta (51%) con el proceso participativo, aunque un alto porcentaje no respondiese a dicha pregunta (49%).

El segundo cuestionario (distribuido en las mesas multisectoriales celebradas durante la consulta pública del plan) fue respondido por un total de 25 personas y evaluaba- entre otras cuestiones de carácter técnico- la percepción de los participantes de su grado de influencia en el proceso planificador. Según el 92% de los encuestados, la participación pública activa a través de mesas de trabajo territoriales constituye un primer paso en la difusión y elaboración de un Plan Hidrológico consensuado (Galicia-Costa, 2012b pg. 98).

La Confederación Hidrográfica del Miño-Sil, por su parte, distribuyó en las jornadas y mesas sectoriales convocadas para informar y debatir sobre el proyecto de plan hidrológico (años 2010 y 2011), un cuestionario anónimo que recababa la opinión de los participantes de cada reunión respecto de la organización de la sesión (publicidad, tiempo, participantes, lugar de celebración), el desarrollo de la jornada o reunión (objetivos, información proporcionada, contenido técnico) y los resultados (comprensión, utilidad, interés en volver a participar en otras reuniones similares).

Casi el 70% de las 800 personas participantes cubrieron la encuesta, mostrando una alta satisfacción con todos los items planteados (puntuaciones superiores a 4 en una escala de 1-5), especialmente en los aspectos organizativos, los objetivos y la utilidad de la jornada. Fueron más críticos al valorar aspectos como la publicidad de la jornada o la claridad de los datos mostrados o la accesibilidad de la administración del agua al ciudadano, algo que concuerda también con la necesidad manifestada de que la administración realice más jornadas para debatir sobre la gestión del agua, y su interés en volver a participar en futuras jornadas de este tipo (Miño-Sil, 2012, Anexo 11, pág. 65 a 83).

Contribuciones y propuestas realizadas por la ciudadanía y agentes clave durante el periodo de consulta públicaDurante la consulta pública formal del Borrador del Plan Hidrológico de Demarcación y

del Informe de Sostenibilidad Ambiental de Galicia-costa (2011) y de Miño-Sil (2012), ambas administraciones recibieron un número de propuestas y alegaciones bastante similar. Galicia-Costa recibió 54 propuestas y Miño-Sil recibió 74 alegaciones. En ambos casos, la mayoría de ellas procedentes de diferentes administraciones públicas, asociaciones empresariales, ONG ecologistas y partidos políticos.



Tabla 2: Actuaciones de participación pública desarrolladas por Augas de Galicia durante la última fase del proceso de planificación

Participación pública sobre el Plan Hidrológico de Galicia-Costa (2010-2011)

Metodología seleccionada

Acción desarrollada LocalizaciónNúmero de

participantes

Jornadas/Conferencias

“Conferencia del Agua” Santiago de Compostela

200

“Jornadas de Planificación Hidrológica” 100

II Jornadas “Agua, medio ambiente y participación pública”

Abegondo 60

Mesas Multisectoriales (territorializadas)

1ª Mesa intersectorial de participación pública: “Información sobre la gestión del agua en la cuenca norte de Galicia-Costa”

A Coruña 24

1ª Mesa intersectorial de participación pública: “Información sobre la gestión del agua en la cuenca centro de Galicia-Costa”

Santiago de Compostela

13

1ª Mesa intersectorial de participación pública: “Información sobre la gestión del agua en la cuenca sur de Galicia-Costa”

Vigo 15

2ª Mesa intersectorial de participación pública en la cuenca norte de Galicia-Costa

A Coruña 20

2ª Mesa intersectorial de participación pública en la cuenca Centro de Galicia-Costa


19

2ª Mesa intersectorial de participación pública en la cuenca Sur de Galicia-Costa

Vigo 11

3ª Mesa intersectorial de participación pública en la cuenca Norte de Galicia-Costa

A Coruña 14

3ª Mesa intersectorial de participación pública en la cuenca Centro de Galicia-Costa


15

3ª Mesa intersectorial de participación pública en la cuenca Sur de Galicia-Costa

Vigo 11



Participación pública sobre el Plan Hidrológico de Galicia-Costa (2010-2011)



participantes

Grupos de trabajo

Grupo de trabajo de puertos y costas Santiago de Compostela

20

Grupo de trabajo de conservación de la naturaleza


20

Tabla 3. Actuaciones de participación pública desarrolladas por la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil durante la última fase del proceso de planificación

Participación pública sobre el Plan Hidrológico de Miño-Sil (2010-2012)



participantes

Mesas Multisectoriales

Mesa Sectorial sobre el Régimen de Caudales Ecológicos

Lugo 25

Ourense 55

Jornadas Abiertas de Participación Pública sobre el Plan Hidrológico(territorializadas)

Jornada abierta de participación pública O Barco de Valdeorras

72

Jornada abierta de participación pública Ribadavia 66

Jornada abierta de participación pública Cubillos del Sil 34

Jornada abierta de participación pública Guitiriz 100

Jornada abierta de participación pública Sarria 55

Jornada abierta de participación pública Tomiño 225

Grupos de trabajo (workshops)

Grupo de Trabajo sobre “Calidad, gestión y tratamiento de aguas” con la Plataforma “ENVITE”


10

12

Jornadas/Conferencias

Jornadas de información pública sobre el Proyecto de Plan Hidrológico “Gestión responsable del agua para un futuro sostenible”

Ourense 170



Participación pública sobre el Plan Hidrológico de Miño-Sil (2010-2012)



participantes

Mesas Sectoriales

Mesa Sectorial con el Sector Pizarrero O Barco de Valdeorras

9

Mesa Sectorial con el sector viti-vinicultor (C.R. D.O. Ribeiro)

Ribadavia 7

Mesa Sectorial con la Asociación Galega de Investigadores da Auga (Agaia)

Ourense 24

Mesa Sectorial con entidades ecologistas y conservacionistas

Ourense 10

Mesa Sectorial con las comunidades de regantes

Ourense 11

4. resULtAdOs

Las confederaciones hidrográficas Augas de Galicia y Miño-Sil desarrollaron procesos de participación pública de manera prácticamente simultánea en Galicia, desde 2007 hasta 2012 aunque con notables diferencias en su planteamiento. Atendiendo a lo establecido en la DMA, ambas administraciones diferenciaron entre información pública (información disponible sobre el plan y los procesos de decisión pública), consulta pública (período oficial de presentación de alegaciones por parte de interesados y público en general ante un plan o decisión de las autoridades) y participación activa (implicación de las personas y entidades interesadas o afectadas y el público en general en los procesos de decisión). En ambos casos la participación activa de la ciudadanía se impulsó en la última etapa del proceso planificador (años 2010 y 2011), salvo algunas actuaciones realizadas para dar a conocer el Esquema de Temas Importantes de la Demarcación (ETI) en el año anterior.

La transposición de la Directiva Marco del Agua (DMA) al ordenamiento español ha contribuido significativamente a la mejora de la calidad y cantidad de información disponible sobre los planes hidrológicos de cuenca. La información es fundamental para que la participación ciudadana pueda ser viable y eficaz, proporcionando la información técnica necesaria para favorecer el debate público y la construcción de la opinión pública, especialmente cuando dicha información es proporcionada por los canales de comunicación accesibles y adecuados y está adaptada a las capacidades y necesidades de los usuarios, en formatos “amigables”, y actualizada con regularidad (CIS, 2003).

Tanto Galicia-Costa como Miño-Sil hicieron un importante esfuerzo para proporcionar información y estudios técnicos precisos para una correcta valoración de las problemáticas relacionadas con la gestión del agua en las cuencas gallegas. Asimismo, también publicaron y distribuyeron información “no técnica” y resúmenes más divulgativos sobre el contenido de los planes hidrológicos. Sin embargo, esto no conlleva necesariamente una mejor comprensión y conocimiento de los objetivos de la planificación por la ciudadanía, pues el



público en general ha sido excluido de la mayoría de los procesos participativos desarrollados en el territorio de las cuencas gallegas, o solamente se les ha implicado en la ultima etapa de la planificación, cuando la mayoría de las decisiones ya estaban adoptadas.

Los planes hidrológicos son extensos documentos de carácter técnico y normativo, difícilmente comprensibles por el público no especializado, lo que dificulta la comprensión y la participación de los ciudadanos en el proceso. Por ello, se echa en falta la elaboración de documentos fácilmente comprensibles dirigidos a audiencias no-técnicas, siendo preciso un mayor esfuerzo por parte de ambas administraciones públicas para hacer más accesible y atractivo el contenido de los planes de gestión desde los momentos iniciales, cuando resulta más factible incorporar la sabiduría, la experiencia y las percepciones de las personas afectadas o interesadas.

En cuanto a los agentes implicados en el proceso, de acuerdo con la DMA, el agua es un asunto público que concierne a todo el mundo, por lo que los procesos de consulta y participación ciudadana deben abrirse no sólo a afectados e interesados, sino también a toda la ciudadanía, a diferencia de lo que tradicionalmente se venía haciendo en las administraciones hidráulicas, donde se invitaba a “opinar” a determinados usuarios como las compañías hidroeléctricas o las comunidades de regantes.

Augas de Galicia y la Confederación Hidrológica del Miño-Sil realizaron un proceso inicial de identificación de potenciales agentes interesados e implicados estableciendo tres categorías: administraciones públicas, agentes económicos y sociedad civil. Durante la segunda fase del proceso planificador- correspondiente con la elaboración del Esquema de Temas Importantes ETI)- invitaron a participar en el proceso a agentes clave, principalmente aquellos cuyas actividades o intereses podrían verse afectados por el plan hidrológico (empresas relacionadas con la gestión del agua, administraciones locales, comunidades de regantes, compañías hidroeléctricas). Las oficinas de planificación de ambas administraciones hidrológicas celebraron a lo largo de los años 2010-2012 diversas mesas sectoriales y jornadas dirigidas a informar sobre los principales aspectos de la gestión del agua y del contenido del borrador del futuro plan hidrológico de cuenca.

Cabe señalar que solamente Miño- Sil hizo un esfuerzo real por tratar de abrir el proceso participativo a un sector más amplio de la ciudadanía, celebrando jornadas abiertas en diferentes comarcas y localidades e invitando a participar a diferentes agentes sociales (trabajadores, agricultores, consumidores, asociaciones ambientalistas, culturales, vecinales, investigadores). Estas jornadas se desarrollaron principalmente en la última etapa del proceso de planificación y durante periodos cortos de tiempo, circunstancias coincidentes con diferentes experiencias impulsadas en otras partes del Estado (Espluga y Subirats, 2008; Hernández-Mora et al, 2010).

En consecuencia, las alegaciones presentadas por la ciudadanía durante la consulta oficial de los nuevos planes hidrológicos de cuenca fueron escasas (54 en el caso de Galicia-Costa y 74 en el caso de Miño-Sil) si se tiene en cuenta el territorio y el número de residentes en ambas demarcaciones y fueron realizadas únicamente por administraciones públicas, sectores implicados o afectados por el contenido del plan (entidades empresariales, comunidades de aguas...) y asociaciones ecologistas principalmente.

Los cuestionarios de satisfacción cumplimentados por los participantes en las actuaciones de información y participación activa desarrolladas por ambas oficinas de planificación, muestran que los participantes están altamente satisfechos con el proceso, aunque en el caso de Galicia-Costa, los cuestionarios fueron solamente contestados por un total de 51



personas. En Miño-Sil los resultados fueron más representativos, al ser cubiertos por cerca de 400 personas (el 70% de los participantes).

5. refLexión finAL

La implementación de la Directiva Marco del Agua en Galicia significó un importante paso desde el punto de vista de la participación ciudadana en un asunto de interés general como la gestión del agua, especialmente en lo que respecta a la información y consulta de los nuevos planes hidrológicos. Sin embargo, cabe decir, que no existió en Galicia una verdadera participación activa, en el sentido recogido por la propia DMA. Para ello, los procesos participativos deberían haberse desarrollado durante periodos más prolongados en el tiempo, pues así se favorece un mayor intercambio de conocimiento y el debate sobre las problemáticas, potenciando el papel de los implicados en la conservación del recurso y, desde luego, trasladando estos debates a la arena pública, con el desarrollo de procesos más transparentes y abiertos a la ciudadanía.

La participación activa requiere, asimismo, una mejora de la calidad de la información disponible y que ésta sea transmitida a través de los canales de comunicación habituales para la ciudadanía. Así, los medios de comunicación siguen siendo la primera y más relevante fuente de información y educación ambiental (García Mira & Lema Blanco, 2007) y deben ser tenidos en cuenta, especialmente cuando se busca una mayor implicación y sensibilidad ciudadana ante un problema ambiental o un asunto público (Lema Blanco, 2005; Lema Blanco & Meira Cartea, 2007), como lo es el uso del agua y la conservación de los recursos naturales.

En este sentido, un plan de participación ciudadana requiere también de una estrategia de comunicación bidireccional que tenga en cuenta las nuevas tecnologías de la comunicación y las nuevas herramientas disponibles para el intercambio de información con el ciudadano/a y la obtención de cierto feedback. Un ejemplo de ello son las redes sociales, que ya están siendo utilizadas por las administraciones ambientales europeas, pero que han sido olvidadas por los promotores de los procesos participativos, especialmente cuando se ha iniciado un nuevo proceso planificador (2015-2021) que todo parece indicar que seguirá la misma línea que el anterior.

Maximizar el aprendizaje social implícito en la participación pública requiere considerar los procesos de comunicación y participación dentro del entorno social de los actores implicados (Moster et al, 2007) y de la conveniencia de las metodologías diseñadas para la facilitación de los procesos, el procesamiento de la información y la gestión del conocimiento generado (Pahl-Wostl et al, 2007). En los casos referidos a la gestión del agua, la experiencia ha demostrado que es importante diseñar procesos participativos flexibles y coherentes. Es preciso, asimismo, una reforma de las estructuras participativas formales existentes, es indispensable incorporar nuevos agentes y participantes al debate público, favorecer la participación y el aprendizaje de todas las personas y, finalmente, diseñar debates públicos con una perspectiva a largo plazo.

Es bien conocido que la participación efectiva solo existe cuando se apuesta por procesos activos, ricos y prolongados en el tiempo. Sólo en este caso seremos capaces de involucrar a la ciudadanía en la gestión de los recursos hídricos, resolver conflictos a través del diálogo y lograr un mayor apoyo social a la gestión pública (CIS, 2003). Consecuentemente, los gestores públicos deberían hacer un mayor esfuerzo por reformar las estructuras participativas



actuales (consejos del agua y consejos de demarcación, principalmente) e involucrar a la sociedad en general en la gestión pública (Tippett et al., 2005; Ridder et al, 2005).

Todo ello requiere de un cambio fundamental en las actitudes de los gestores, así como un cambio en las metodologías de toma de decisiones y el propio diseño de los procesos participativos. En este sentido, la Educación Ambiental y la Psicología Social pueden jugar un rol importante en el diseño de nuevas metodologías y estrategias de participación ciudadana (García Mira et al., 2007) que ayuden a la mediación y gestión de posibles conflictos de intereses y la búsqueda de soluciones consensuadas (Tippett et al., 2005).

6. referenCiAsAugas de Galicia (2012 a). Plan Hidrolóxico de Galicia-Costa (Galicia-Coast Management Plan). Anexo I. Apéndice XI.3

Participación Activa. En URL: http://www.planhidroloxicogc.com/web/documentacion

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CRISTINA GARCíA FONTáN_([email protected])_Universidad de A Coruña, Galicia-España

Equipamientos públicos como elementos de cohesión territorial. Un estudio de caso en las Universidades y Redes Hospitalarias de Galicia

Equipamentos públicos como elementos de cohesión territorial. Un estudio de caso nas Universidades e Redes Hospitalarias de Galicia

Public Facilities as Elements of Territorial Cohesion. A Case Study of Higher Education and Health Facilities in Galicia


& Resumen: En el contexto actual de crisis económica y urbana, la reflexión sobre la inversión estratégica en los equipamientos urbanos es cada vez más necesaria. Después de años de importantes inversiones públicas en infraestructuras y equipamientos, y la ausencia de una planificación territorial cohesionada de los mismos, se propone hacer un análisis del estado de la cuestión con la intención de aportar posibilidades para una mejor sostenibilidad territorial. Los equipamientos que analizamos son las Universidades y los Hospitales. Estos equipamientos crean redes, sistemas, nodos y su papel en la cohesión territorial, económica y social es esencial. Los aspectos clave de la investigación son la identidad territorial, su posición en el paisaje, la sostenibilidad, la viabilidad y el encaje urbano de esos equipamientos públicos, prestando atención a los roles de las instituciones y a los impactos en su contexto, la cohesión social, el impacto económico entre otros aspectos. La comparación de cartografías es utilizada como herramienta que muestra donde están localizados en relación con la ciudad y el territorio. La forma, el tamaño, la conectividad urbana, ocupación del suelo y huella ecológica son parámetros de comparación. Se busca un modelo diferente para la planificación territorial de estos grandes equipamientos, donde la accesibilidad debe ser equitativa para toda la población, sin distinciones entre la rural y la urbana. Para preservar lo que hemos conseguido como sociedad, de una manera sostenible, es necesaria una reflexión justificada por la necesidad de utilizar estos equipamientos como motores de cambio a escala territorial.

& Palabras clave: equipamientos públicos, cohesión territorial, universidades, redes hospitalarias

FECHA DE RECEPCIÓN: 20/01/2014FECHA DE ACEPTACIÓN: 05/02/2014


Cristina García Fontán

& Abstract: In the present context of economic and urban crisis, this study proposes an analysis and a reflection about the strategic investment in planning public facilities. After years of development of big facilities and infrastructures without the planning of territorial cohesion, we propose to analyze the state of art and see the sustainability of the territory. The case study is located in Galicia, a Spanish region. The public facilities that we analyze are Higher Education (Universities) and Health facilities (Hospitals). Those facilities make up networks, systems, nodes, and the role they play for territorial, economic and social cohesion is essential. The key aspects of the research are the territorial identity, the position in the landscape, the sustainability, the viability and the urban assemblage of those public facilities. The focus is on functions and roles of the institutions from within the institutions and their impacts on their context, the urban structure, the social cohesion, the economic relevance and other aspects. Comparative cartographies are used as the tool that show how are located in relation with the city and the territory. Form, size, urban connectivity, occupation of land, sustainability, ecological footprint are compared parameters. There is chased a model different from territorial planning of big facilities. The accessibility must be equitable, without any distinction between rural and urban population. In order to keep what we got as society, in a sustainable way, it is necessary a reflection justifying the necessity of those facilities as engines of change.

& Keywords: public facilities, territorial cohesion, higher education, health facilities


EQUIPAMIENTOS PÚBLICOS COMO ELEMENTOS DE COHESIÓN TERRITORIAL. UN ESTUDIO DE CASO EN LAS UNIVERSIDADES Y REDES HOSPITALARIAS DE GALICIA

1. intrOdUCCión

Los últimos 30 años han sido muy importantes para el desarrollo regional en España. El proceso de descentralización de competencias desde el estado central a las comunidades autónomas tuvo un gran impacto en el desarrollo territorial y más aún en Galicia por ser una región periférica, o Finisterrae.

Figura 1: Posicionamiento territorial de Universidades y Hospitales

En 1981 se aprueba el Estatuto de Autonomía de Galicia que expone como competencia exclusiva la ordenación del territorio, el litoral, el urbanismo y la vivienda. La primera ley de Ordenación del territorio se aprueba en 1995 y las Directrices de Ordenación del Territorio en 2011. Pero las dinámicas de crecimiento de la ciudad no se han parado a la espera de estos documentos.

Desde 1981 a 2011, se crearon la mayor parte de los equipamientos públicos, se desarrollaron gran cantidad de polígonos de vivienda y se realizaron las infraestructuras más importantes del territorio. Y todo esto sin instrumentos de planificación territorial, ya que aparte de la planificación sectorial, lo único que había era el la planificación municipal.

Se realiza un análisis, utilizando como método la comparación de la cartografía, como se han desarrollado los dos equipamientos de mayor impacto a escala territorial, como son las universidades y los hospitales. Ya que hemos considerado que son los dos grandes sistemas que más han crecido y que han tenido un mayor impacto en la calidad de vida y cohesión



social de nuestro territorio. También tienen en común que fue en 1989 cuando se realizaron las leyes de ordenación del Sistema Universitario Galego y el Servizo Galego de Saúde.

Históricamente Galicia (un territorio con 2.778.913 habitantes) ha sido, por su situación periférica, bastante desfavorecida en relación a los equipamientos públicos. Eso se ha traducido por un lado en una sociedad con un menor índice de titulados superiores con respecto a España y Europa. También es una de las áreas de España con mayor envejecimiento poblacional, bajo índice de desarrollo industrial, etc.

2. UniVersidAdes y HOsPitALes

En 1991 se rompe con el modelo centralizado de equipamiento universitario y se crea el Sistema Universitario Galego que pasa de una universidad de origen medieval en Santiago de Compostela a un sistema de 3 universidades distribuidas en siete Campus: Universidade da Coruña (A Coruña y Ferrol), Universidade de Santiago (Santiago y Lugo) y Universidade de Vigo (Vigo, Ourense y Pontevedra).

El esfuerzo que se hizo en los años 90 para paliar este déficit creando 2 universidades nuevas se ve plasmado en una realidad: se pasa de 124.848 titulados superiores en el año 1991 a 250.535 en el año 2001, más del doble. Por lo tanto, a inserción de estos equipamientos en el territorio ha tenido su impacto. Veamos ahora cómo se ha manifestado físicamente este crecimiento.

Desde finales de los 80 a principios de los 90 se han ido generando en todas las ciudades los nuevos campus universitarios. Esos nuevos campus dependían directamente de las

instituciones universitarias y se situaban en terrenos cedidos en su mayor parte por instituciones públicas, municipios, provincias. En el caso del campus de Vigo y el de A Coruña, apoyados también por entidades bancarias o fundaciones privadas.

La posición de estos campus en el ámbito urbano presenta todas las variables indicadas por Pablo Campos (Campos Calvo-Sotelo, España 2000) y que son similares a las indicadas por (den Heijer 2011) donde se establecen principalmente 3 tipos de campus: alejados de la ciudad, en la periferia de la ciudad y los integrados en la ciudad.

Pero no sólo es relevante la posición sino también el tamaño, que es lo que más destaca de los campus gallegos cuando se comparan con otros campus europeos.

Se considera que ante la situación actual de crisis económica es más importante que nunca mantener estos equipamientos, buscando su máxima eficiencia y permitiendo el acceso a la educación superior a la población. El objetivo no son sólo los jóvenes de 18 a 30 años sino una franja mucho más amplia para poder mejorar la formación de quien necesite reciclar su trayectoria académica. Por lo tanto es necesaria una mayor visibilidad social y aportar esas posibilidades de cursos a los que pueda acceder la gente de más de 30 años.

No se debe reducir el número de localizaciones pero debe resolverse el alojamiento universitario en las universidades de A Coruña y Vigo para que siga siendo accesible a escala territorial con un coste de movilidad menor que aportaría la posibilidad de habitar los campus

Red hospitalaria gallegaEn las siete ciudades también se sitúan importantes Complejos Hospitalarios, la mayoría

Hospitales Universitarios, ligados a la docencia y la investigación.La red hospitalaria vinculada a las 7 áreas urbanas principales está dimensionada de forma

desigual para su población. La accesibilidad territorial a estos equipamientos es básica y no está bien resuelta en general.



En cuanto a los hospitales situados en poblaciones intermedias parece evidente que en la ría de Arousa hay un exceso de centros hospitalarios agravado más aún por ser una de las zonas más accesibles del territorio. Estos centros podrían ser transformados en otro tipo de equipamiento de tipo asistencial. Lo mesmo puede considerarse del hospital Comarcal de Monforte.

En relación a su posición urbana, cuando estos equipamientos se retiran de los centros de las ciudades se pierde por completo la capacidad de aproximación peatonal, o en bicicleta, quedando casi como única opción el acceso con vehículo privado. Deberían haberse proyectado próximos a áreas intermodales, analizando primero los lugares de mayor accesibilidad territorial y ahí localizar el equipamiento y no al revés.

A nivel de infraestructuras el ferrocarril es el gran olvidado en la planificación de los equipamientos y la implantación de la alta velocidad entre las distintas ciudades hace que cambien las relaciones interterritoriales entre los equipamientos.

A Coruña y Santiago 35’ en tren, cambia la necesidad de trasladarse a una u otra por motivos académicos ya que los campus son fácilmente accesibles desde las estaciones del tren, algo que es impensable en Vigo por su posición, o en Lugo por la ausencia de líneas o el más grave aún entre A Coruña y Ferrol, que aunque están conectadas por ferrocarril los tiempos lo hacen inviable.

3. eL PLAneAmientO

La mayoría de los campus se desarrollan a través de planeamientos parciales aprobados a principios de los 90. Este era el único instrumento de planeamiento que la ley del suelo vigente en aquel momento posibilitaba para planificar el suelo. Este instrumento, pensado principalmente para el desarrollo de polígonos de vivienda, se manifestó como poco apropiado para el desarrollo de un equipamiento cambiante y poco definido en el momento de su creación. Otro aspecto problemático fue que, si bien las administraciones públicas aportaban gran cantidad de suelo, eran las responsables de la expropiación de la totalidad del suelo que estaba delimitado en los polígonos, algo que no se llegó a materializar también en la mayoría de los casos.

Un exceso de ambición a la hora de delimitar las superficies destinadas al uso universitario, provocó que algunos de ellos aún se encuentren en complejos procesos de gestión urbanística sin resolver. Debido a la rigidez del plan parcial, los campus han sido objeto de numerosas modificaciones puntuales que no han servido tampoco para solucionar dichos problemas de gestión. A partir de 1995 y debido a la aprobación de la Ley de Ordenación del Territorio de Galicia se establece la figura del proyecto y plan sectorial de incidencia supramunicipal, que se supone más apropiada para la planificación de estos campus. Este instrumento tiene que ser aprobado por el Consello da Xunta de Galicia.

A través de esta figura, sólo se desarrollará el último campus que pertenece a la Universidade de Vigo, el Campus de la ETEA. Estos proyectos sectoriales se utilizaron también para la planificación de los últimos hospitales de la comunidad autónoma, como son el Hospital de Lugo y el de Vigo.

Aún no hay ejemplos de cómo funcionan estos proyectos sectoriales pero lo que es evidente es que el instrumento anterior no funcionaba y se debe tender a generar instrumentos de planificación más estratégicos y menos rígidos y que deban ser revisados cada 5 años para adaptarlos a las necesidades cambiantes.



Analizando las cartografías se ve la gran superficie que consumen estos equipamientos en relación con el tamaño de las ciudades en las que se insertan.

En el caso de las universidades es mucho más visible ya que además la intensidad de uso es mayor durante el día.

Una vez analizadas las distintas áreas de las ciudades creemos que aprovechando las sinergias de estos dos grandes equipamientos se podrían mejorar muchos aspectos de la calidad de vida en las ciudades.

Figura 3. Datos sobre Universidades y Hospitales. La dimensión del equipamiento

Ciudad Habitantes Estudiantes Universitarios

Personal de las Univ.

Camas de Hospital

Personal Hospital

A Coruña 246.028 16.571 1.914 1.448 5.408

Ferrol 72.963 2.766 323 438 1.952


95.207 20.950 2.966 1.181 4.835

Lugo 98.007 5.275 324 814 2.708

Vigo 297.241 11.864 1.837 1.650 5.349

Pontevedra 82.400 3.603 160 623 2.906

Ourense 108.002 4.533 257 852 3.475

TOTAL GALICIA 2.778.913 65.562 7.781 7.764 29.652

Relaciones entre Universidades y Hospitales

La relación y complementariedad entre el equipamiento hospitalario y el universitario está probada históricamente. Santiago de Compostela es un buen ejemplo de eso. El hospital y la universidad se situaban enfrentados en la plaza del Obradoiro, y se volvieron a encontrar en una posición más periférica.

Otro buen ejemplo es el caso de la implantación universitaria en Ourense y en Ferrol, rehabilitando donde se han rehabilitado antiguos hospitales de pabellones para transformarlos en facultades y otros equipamientos universitarios.

La evolución de la función, la posición y la complejidad de estos equipamientos desde la época medieval hasta ahora es impresionante (Shane 2011). Universidades y hospitales han evolucionado de enclaves a heterotopias (Foucault 1984).

Tomando como herramienta fundamental la creación de una cartografía propia, se estudia el comportamiento de los equipamientos en las tres escalas:

- Escala territorial- Escala metropolitana- Escala urbanaEsto se realiza tomando como herramienta fundamental la creación de una cartografía

propia lo más precisa posible, donde la búsqueda de un método de representación cartográfica se considera crucial para la investigación urbanística, y manifiesta también la



necesidad de crear herramientas y bases cartográficas para poder investigar posteriormente otros fenómenos urbanos y territoriales.

La elaboración de esa cartografía supondrá una síntesis del territorio, teniendo en cuenta que la cartografía, aunque pretende representar una realidad se utiliza como objeto de estudio en sí misma.

Con la intención de realizar un análisis comparado de la implantación de estos equipamientos a escala urbana, se consideró la búsqueda de dos escalas de aproximación: una más general que se decide que es: 1:40.000, que da una visión a escala urbana y que funciona en todas las ciudades, y otra escala local que será: 1/10.000, que aporta más datos.

El método propuesto para el análisis a escala territorial y urbana requiere formular cuáles son los elementos mínimos con los que se puede elaborar una cartografía que describa de una forma fiel la morfología de las ciudades, y de las claves para una lectura de los equipamientos a escala urbana y local. La representación como un método para comprender la realidad muy compleja y que constituirá una base de reflexión en sí misma.(Desvigne 2011)

Del análisis de esta cartografía se extraen importantes conclusiones y se ve la diversidad y la complejidad que tiene analizar estos dos equipamientos (hospitales y universidades) a los que no se les prioriza de la misma manera en todas las ciudades o áreas metropolitanas.

Desde la fig. 4 a la fig.10 se representa esa escala más territorial 1:40.000. En rojo están representados los campus universitarios y en amarillo los hospitales. La superficie consumida por las universidades y su posición periférica destaca sobre la posición de los hospitales.

En las fig. 11 a 17 se observa más en detalle el encaje urbano de cada uno de los campus universitarios en las siete ciudades gallegas.

Figura 4: A Coruña Universidades y Hospitales Figura 5: Ferrol Universidades y Hospitales



Figura 6: Santiago Universidades y Hospitales Figura 7: Lugo Universidades y Hospitales

Figura 8: Pontevedra Universidades y Hospitales Figura 9: Ourense Universidades y Hospitales



Figura 10: Vigo Universidades y Hospitales

Figura 11: Campus Elviña (Universidade da Coruña) Figura 12: Campus Universitario Ferrol



Figura 13: Campus Sur Universidade de Santiago Figura 14: Campus Lugo

Figura 15: Campus Universitario Pontevedra Figura 16: Campus Universitario Ourense



Figura 17: Campus Universitario Vigo

4. LA POsiCión imPOrtA

La oportunidad y la posibilidad inmediata primaron a la hora de localizar universidades y hospitales en el territorio, sin primar criterios de sostenibilidad, accesibilidad o idoneidad.

Los hospitales y las universidades que habían estado presentes históricamente en lugares centrales de la ciudad, abandonan esta posición para trasladarse a posiciones periféricas y así disponer de más superficie. La pérdida que se produce es una menor visibilidad en la escena urbana, segregación de funciones y creación de grandes edificios, casi megaestructuras, que no dialogan en la escala urbana, ni con el ámbito más próximo.

CiudadSuperficie Suelo Equipamiento

Universitario (m2)

Superficie Construida del Equipamiento

UniversitarioAlumnado

Ratio SS/A

Ratio SC/A

A Coruña 1.152.871 250.912 16.571 69,57 15,14

Ferrol 43.828 44.217 2.766 15,85 15,99

Santiago 884.461 379.163 20.950 42,22 18,10

Lugo 475.769 104.370 5.275 90,19 19,79

Vigo 1.527.753 211.267 11.844 128,99 17,84

Pontevedra 117.752 59.321 3.603 32,68 16,46

Ourense 306.988 71.664 4.533 67,72 15,81



Se perdió una forma de hacer ciudad al situar estos equipamientos en polígonos cerrados, impermeables a otros usos y a la multiplicidad de funciones que son necesarias para crear ciudad. Como son equipamientos que en sus versiones tipológicas más recientes consumen gran cantidad de suelo, y el valor del suelo urbano se ha disparado en los 90 en España, las posiciones que adoptan se pueden catalogar en dos: por un lado los equipamientos que se sitúan en las cumbres o laderas de pequeños montes, con una topografía poco apropiada para su inserción, pero barata, o los que se situaron en zonas de gran fragilidad ambiental, producto de rellenos de estuarios o zonas marítimas.

Ya no se sitúan en lugares privilegiados sino en los peores y más inaccesibles lugares del territorio.

5. COnCLUsión

En 1990 la superficie dedicada al equipamiento universitario eran 797.443 m2 distribuidos en tres ciudades (A Coruña, Santiago y Vigo).

En 2012 la superficie universitaria de nuestra comunidad (fig.11 a 17) es de 4.094.171m2. Con una ratio media de 63 m2 de superficie de suelo por cada alumno, y creciendo debido a cuestiones demográficas. Hoy hay más de 10.000 alumnos menos que en la pasada década.

En el caso de los hospitales la superficie dedicada a ellos en el planeamiento se triplicó en los últimos 20 años pero no se situaron siempre en los lugares apropiados.

El hecho es que la dispersión de estos equipamientos consiguió mejorar la accesibilidad a ellos por parte de la población, por lo que en los pasados 20 años se incrementó la cohesión territorial y social. Pero se podría haber hecho mejor, ya que el principal vacío fue la poca capacidad de producción de un espacio urbano cualificado, más allá del espacio para el automóvil.

La situación periférica de estos equipamientos los confrontó directamente con núcleos rurales que la mayoría excluyeron de sus delimitaciones pero este hecho consideramos que es muy positivo para darle sentido a muchos aspectos del espacio libre en estas instituciones.

Estos equipamientos ocupan suelos de gran productividad agrícola o antiguas zonas forestales vinculadas a esos núcleos y que los han dejado sin sentido de ser rurales. Han quedado como islas dentro de esos equipamientos, sin conexiones, sin los caminos históricos, sin sus referentes territoriales.

La oportunidad que se presenta es la reflexión y puesta en valor de los espacios libres, recuperar la memoria histórica de un territorio milenario y rico lleno de historia, que en beneficio del desarrollo se ha borrado de forma súbita, sin miramientos, porque había prisa.

En resumen, integrarlos mejor en el territorio que ocupan y hacer esos lugares atractivos para que sean vistos como parte de la ciudad y no sólo de la Universidad.

Sería necesario hacer unos planes de integración paisajística y de protección ambiental. Instrumentos importantes y que ayudarían a mejorar la imagen y la identidad territorial. El entendimiento del paisaje como generador de identidad territorial.

La crisis actual también está poniendo en duda el modelo de movilidad territorial actual basada en el uso del coche. En muchos casos la accesibilidad por transporte público es insuficiente. Esto puede modificar el concepto de lo que hasta ahora se consideraba como accesible.

Existe también la oportunidad de utilizar estos puntos del territorio, donde se concentra la inteligencia, para proponer usos compatibles. Esto permitiría un uso más eficiente del



tiempo y el espacio, sobre todo en el caso de las universidades incrementando a su vez su complejidad urbana y territorial.

En el marco de incertidumbre en el que nos encontramos resulta difícil aventurar una solución al caos generado por un plan de crecimiento que parecía ilimitado. Un plan que generó vacíos urbanos importantes, fragmentos desconectados, ocupando más y más tierra. Sin límite, y lo que es incluso peor, sin un objetivo.

6. referenCiAsCampos Calvo-Sotelo, P. & España 2000, “La universidad en España: historia, urbanismo y arquitectura” in Serie mono-

grafías / Ministerio de Fomento Ministerio de Fomento, Centro de Publicaciones, Madrid, pp. 1037.

Castells, M. 1990, Estrategias de desarrollo metropolitaño en las grandes ciudades españolas: la articulación entre crecimien-to económico y calidad de vida. Las grandes ciudades en la década de los noventa págs. 17-64, Fundación Sistema, Madrid.

den Heijer, A. 2011, Managing the university campus, Eburon Uitgeverij B.V.

Desvigne, M. 2011, “Le paysage en préalable” in Le Paysage en préalable. Michel Desvigne. Grand Pris de l’urbanisme 2011. Joan Busquets, Prix spécial 2011

Foucault, M. 1984, “Des Espace Autres”, French journal Architecture /Mouvement/ Continuité, vol. October.

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Shane, D.G. 2011, Urban design since 1945 :a global perspective, Wiley, Chichester.

Viganò, P. 2012, Les territoires de l’urbanisme. Le Projet comme producteur de connalessance, Metispresses, Genève.


CARLOS LUIS IGLESIAS PATIñO_([email protected])_Instituto Gallego de Estatística, Galicia-España

ESTEFANíA VILLAR CHEDA_Instituto Gallego de Estatística, Galicia-España

ROSA ELVIRA FERNáNDEz GONzáLEz_Instituto Gallego de Estatística, Galicia-España

Evaluación y seguimiento de la planificación y de la programación: el caso del Plan gallego de estadística 2007-2011 y de sus programas

Avaliación e seguimento da planificación e da programación: o caso do Plan galego de estatística 2007-2011 e dos seus programas

Evaluation and Monitoring of the Planning and Programming: the Case of the Galician Plan of Statistics 2007-2011 and its Programs


& Resumen: Se describen los indicadores definidos y calculados para evaluar los instrumentos de planificación y ordenación empleados en el Sistema Estatístico Galego: el plan y sus programas anuales. Para evaluarlos, se emplearon indicadores que reflejan con una medida numérica la ejecución de unas actividades (en el programa) o consecución de unos objetivos (en el plan). En los programas se calculan grados de ejecución, porcentaje de cumplimiento del calendario y cobertura de proyecto técnico para medir no sólo la realización, sino también su puntualidad y su corrección técnica. Para cuantificar la consecución de los objetivos del plan se establecieron otros indicadores, entre ellos los de satisfacción de las metas o de aprovechamiento de las fuentes. Estos indicadores se complementan con otras medidas de análisis que permiten examinar las programaciones y extraer conclusiones.

& Palabras clave: Planificación, programación, indicadores, seguimiento, evaluación

& Abstract: The indicators defined and calculated to evaluate the instruments of planning and ordering used in the Galician Statistical System are described: the plan and its annual programs. To evaluate them, indicators that reflect -with a numerical measure- the execution of some activities (in the program)



Carlos Luis Iglesias Patiño, Estefanía Villar Cheda y Rosa Elvira Fernández González

or attainment of some aims (in the plan) were used. In the programs, calculations were made of the degrees of execution, percentage of fulfilment of the deadlines and coverage of technical project to measure. These calculations were carried out in order to measure not only its accomplishment, but also its punctuality and technical correction. As to quantifying the accomplishment of the plan’s objectives, other indicators were established, amongst which were those of satisfaction about the goals and of the good utilization of sources. These indicators are complemented with other analyses that allow us to examine the implementation of the programs and to draw conclusions.

& Keywords: planning, programming, indicators, monitoring, evaluation.


EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LA PLANIFICACIÓN Y DE LA PROGRAMACIÓN: EL CASO DEL PLAN GALLEGO DE ESTADíSTICA 2007-2011 Y DE SUS PROGRAMAS

1. intrOdUCCión

Un gobierno debería implementar sus medidas basándolas sobre previsiones sustentadas en una determinada base factual. De este modo, la evaluación de la eficacia de dichas medidas reside, en parte, en la calidad de la información sobre la que se basan o en los indicadores que se elaboran a partir de ella, lo que en muchas ocasiones resulta problemático o difícil. Así, ocurre que en muchos aspectos la política económica, social o territorial se argumenta sobre presunciones, hecho que ciertamente disminuye su eficacia.

La producción de información, de un modo más o menos organizado, se ha desarrollado al mismo tiempo que las relaciones comerciales y así, el origen de los sistemas de información, puede encontrarse en los primeros imperios y en los pueblos con grandes intereses comerciales. A partir de aquí, y tras algunos paréntesis más o menos largos en los diferentes países, la información ha evolucionado, siendo este desarrollo exponencial en los últimos cincuenta años, donde los avances tecnológicos llevan a que muchos autores hablen de la “era de la información” e incluso de la “del conocimiento”.

Una sociedad avanzada con un régimen democrático necesita un sistema de información tanto para la formación de una opinión pública informada en una base sólida, como para la toma de decisiones políticas y económicas que, sin ánimo de ser exhaustivo, debe abarcar:

- Los medios de comunicación social- La ciencia y la cultura, con mención especial al sistema educativo- La información socioeconómica, donde se incluyen el sistema de registros públicos, la

información territorial y la estadísticaPor lo tanto, es necesaria una política pública estadística y como toda política pública

existe la necesidad de su evaluación y seguimiento, porque no podemos gestionar lo que no podemos medir o, empleando la jerga deportiva, “si no se lleva la cuenta no se compite sólo se entrena”. Es decir, es necesario un control cualitativo y cuantitativo.

En este tiempo estamos viviendo ejemplos paradigmáticos de lo que sucede cuando falta el control o éste no ha sido suficientemente preciso o bien no se tomaron las decisiones que se deducían de él. En el ámbito público, el asunto del déficit que termina en una deuda excesiva; en el ámbito privado, un cierto descontrol en la gestión de activos y en la concesión de créditos que provoca una crisis bancaria.

En esta recesión no se puede criticar al subsistema estadístico que anticipó, tanto institucionalmente como de forma individual (Aranda, 2008) lo que estaba por venir, aunque, si acaso, no en la magnitud en que se produjo.

Es deseable que un sistema disponga de una realimentación negativa que lo conduzca próximo al equilibrio y debe evitarse toda realimentación positiva que lo aleje de él, en algunos casos peligrosamente, como sucedió en el mercado inmobiliario.

2. mArCO nOrmAtiVO y OrgAniZAtiVO

Dada la configuración actual del Estado español, de carácter marcadamente descentralizada, donde existen centros de decisión socioeconómica distintos del Gobierno central, las Comunidades Autónomas (CC.AA.), con competienecia exclusiva o compartida en numerosos ámbitos, tienen necesidades de información estadística para la consecución de sus fines.

Alguna de estas necesidades puede ser satisfecha sin grandes costes adicionales por el aparato estadístico del Estado, aun así es necesaria la disponibilidad y estructuración, no



sólo de la documentación estadística, sino incluso de información más desagregada que la contenida en las publicaciones.

Sin embargo, en numerosas ocasiones la información se obtiene de encuestas por muestreo, lo que origina que no se pueda tener muy desagregada por divisiones geográficas o se disponga, pero con grandes errores de muestreo. El error puede ser totalmente admisible para las cifras del Estado e incluso para las de la C.A., pero no para provincias, comarcas o grupos de ellas. Y esta información sí es necesaria en la articulación de la política del gobierno de la C.A.

Asimismo, hay que añadir que las estructuras productivas del Estado y de la C.A. pueden ser muy diferentes. Pueden existir sectores muy importantes para la C.A., que en el conjunto del Estado tengan poco peso relativo, por ejemplo, el sector lácteo, la pesca y la superficie forestal pesan más en Galicia que en el Estado. Y también las peculiaridades gallegas: parroquia rural, montes en mano común, aguas interiores... Además una gran parte de las estadísticas que publican los ministerios se basan en datos recogidos por la C.A., que incluso sirven finalmente para elaborar estadísticas comunitarias.

Por último, una C.A. debe disponer de un sistema integrado de cuentas económicas encuadrado dentro de un marco de referencia territorial donde se vaya, a su vez, integrando la información ambiental, lo que supone un análisis profundo de la población que soporta y sus relaciones. Todo esto permitirá realizar una planificación adecuada a los requisitos europeos, que consideran como una buena práctica emplear la información estadística oficial con preferencia sobre otras. Es necesario el subsistema estadístico gallego, esto es, el regulado por la Ley de estadística de Galicia (LEG).

planificación estadística en la Comunidad autónomaUna característica a subrayar de los planes estadísticos es su transversalidad, ya que afectan

a todos los departamentos de la Administración autonómica y no sólo al órgano central de estadística (OCE), el Instituto Galego de Estatística (IGE) en nuestra C.A., a diferencia de la mayoría de los otros planes.

En 1998 se aprueba el primer Plan galego de estatística (PGE 1998-2001). En esta época ya abundan las actividades estadísticas de gran envergadura: tablas input-output y cuentas económicas; censo, Padrón, estadística y proyecciones de población; encuesta de bovino y precios de la leche; encuesta de ocupación hotelera...; que se incluyeron en la Ley 6/1997 como operaciones estadísticas en curso.

El segundo plan (PGE 2002-2006) se aprueba en 2001. Fue más ambicioso, pues aumentaron los temas a tratar además de ampliar la visión del sistema estadístico hacia un sistema estadístico más integral.

El principal problema de estos dos primeros planes era su rigidez. Así, tanto el PGE 1998-2001 como el PGE 2002-2006 estaban configurados como un listado de actividades estadísticas, entre las que se seleccionaban anualmente aquellas que configurarían el programa estadístico de ese año. Esta selección, a partir de una lista cerrada, daba lugar a una serie de situaciones no deseadas en un sistema estadístico, como son las estadísticas concurrentes elaboradas en paralelo por diferentes organismos, las estadísticas mal definidas o carentes de interés o la inercia en la programación de actividades.

La Ley 16/2006, de 27 de diciembre, aprueba el tercer plan (PGE 2007-2011), que fue el resultado de un proceso de reflexión y análisis de los anteriores y de la situación del sistema



estadístico en Galicia. Surgió del trabajo conjunto del IGE y las consellerías con diversos agentes económicos y sociales representados en el Consello Galego de Estatística (CGE).

Para dotarlo de más flexibilidad, el PGE 2007-2011 se pensó en forma de metas de información, de modo que en esta Ley se definen los temas de los que tratarán las diferentes actividades estadísticas, mientras que en los decretos de los programas anuales se concretan las que se desarrollarán ese año para satisfacer las metas, a partir de un acervo que se plasmaría en el Inventario de operaciones y otras actividades.

Todo esto lo dotaría de mayor flexibilidad, al permitir la programación y desprogramación, rompiendo con la inercia, mas con total transparencia para el ciudadano y las autoridades. Asimismo, resultó de una utilidad extraordinaria cuando, con posterioridad a la promulgación del plan, los últimos programas tuvieron que desarrollarse en unos ejercicios presupuestarios muy restrictivos.

3. eL PLAn 2007-2011: PLAnifiCACión y OrdenACión

La planificación en el quinquenio 2007-2011 siguió los principios de buena gobernanza (CE, 2001):

Apertura: se impulsaron las TIC como vehículo fundamental de difusión y comunicación del IGE y se sentaron los cimientos en el resto del sistema. Además, se generalizó el proyecto técnico (PT) para aquellas actividades que aspiraban a convertirse en fuente oficial.

Participación: se constituyeron grupos de trabajo en el seno del CGE para la redacción de los objetivos informativos (Bermúdez et al., 2007). Además, el PT también se presenta ante el CGE.

Responsabilidad: se perseguía la designación en todos los departamentos de la C.A. de su órgano estadístico sectorial (OES). Se aclaró la asignación de la responsabilidad de la actividad estadística, tanto dentro del sistema estatístico galego (SEG), como en su relación con el sistema estadístico nacional (SEN) -distinción entre las operaciones frente al resto de actividades estadísticas- y consolidación, al término del plan, de actividades estadísticas.

Eficiencia: se establece como principio general del PGE el aprovechamiento de las fuentes existentes (art. 6) y se profundiza en la complementariedad con el Plan estadístico nacional (PEN) -inclusión de las operaciones en cumplimiento, potenciación de las estadísticas de síntesis…-. El SEG pretendía minimizar las duplicidades, aún en escenarios presupuestarios más boyantes que los actuales (Touriño et al., 2010: 35 y Bermúdez et al., 2007: 92).

Coherencia: se determina la oficialidad de una operación estadística que tiene que ser la que proporcione datos para todos los departamentos, independientemente de quien sea su organismo productor, y se busca una visión más sistémica de la actividad estadística para fines de la C.A. (el art. 12.4 exige la participación del IGE en la elaboración y ejecución de todos los PT relativos a operaciones de cuentas económicas).

El PGE es el instrumento de planificación y ordenación de la actividad estadística de la comunidad autónoma. Como planificación, el PGE establece un objetivo central que se descompone en objetivos informativos, organizativos e instrumentales, los cuales marcan tanto el contenido como la forma de las estadísticas para los fines de la comunidad autónoma.



Dentro de una planificación escalonada, para el desarrollo y la ejecución del PGE se aprueba un decreto con el programa estadístico anual.

3.1. planificación por objetivosEl objetivo central es consolidar el SEG y conseguir un conjunto coherente, riguroso

y actualizado de datos que responda a las demandas de las instituciones públicas, de los agentes económicos y sociales y de los ciudadanos, bajo los criterios de economía y de aprovechamiento de las fuentes existentes, minimizando las molestias a los informantes y garantizando el secreto estadístico. Este objetivo central se particulariza en los:

– objetivos informativos (art. 7), para establecer la temática a la que se ha de referir la información elaborada. Se concretan en las denominadas metas de información (anexo II de la Ley 16/2006), que se satisfacen con las operaciones y las otras actividades de los programas anuales. Determinan que materias se deben abordar desde la organización estadística.

– objetivos organizativos (art. 8), para usar racionalmente los recursos disponibles. Determinan el modo de organizar la estadística oficial.

– objetivos instrumentales (art. 9), para asegurar la calidad del sistema estadístico y su conexión con los usuarios. Determinan el modo de desarrollar las actuaciones.

Objetivos informativos del plan

En el PGE 2007-2011 se establecieron 70 metas de información por satisfacer en ese quinquenio. Esta flexibilidad permitiría sustituir operaciones que, en principio, se estuvieran haciendo en el SEG, por otras facilitadas por otra administración, cumpliendo con el principio de economía y aprovechamiento de las fuentes existentes, que se cita en su objetivo central.

Esta configuración del plan en metas en lugar de actividades, hizo necesario desarrollar un inventario de actividades estadísticas que configuraba el marco del cual se extraerían las diferentes operaciones a incluír en los programas anuales.

Las metas, clasificadas en cuatro áreas y veinte secciones según el anexo I de la Ley, se redactaron de modo que cada una de ellas debería contar con una operación estadística para asegurar que el sistema estadístico gallego aportase un valor añadido. Y también se potenció la complementariedad con el PEN, de modo que las actividades ofreciesen información no disponible en el momento de su programación (Bermúdez et al., 2007: 89).

Objetivos organizativos

Los objetivos organizativos, tal y como se explica en el PGE, están dirigidos a conseguir un uso más racional de los recursos y de las informaciones disponibles por las administraciones públicas. Estos objetivos, junto con otros artículos generales en los que se ordena la actividad estadística, determinarían como se tendrían que organizar los distintos agentes que realizan estadísticas. Como objetivos organizativos se incluyen: a) consolidar la organización estadística de Galicia, b) potenciar la colaboración de ésta con los agentes locales y otros órganos, entidades e instituciones (nacionales o internacionales) relacionadas con la estadística y c) fomentar un uso más eficiente de los registros de las distintas administraciones. Aunque en la Ley 9/1988 de estadística se recoge la existencia de una organización estadística de la C.A. de Galicia, en el momento de elaboración del PGE ésta no se encontraba completamente desarrollada.



Inicialmente (en los años 90) se crearon tres OES en las consellerías, entonces, más relacionadas con la producción de bienes: agricultura, pesca e industria. Dependían orgánicamente de la consellería correspondiente y funcionalmente del IGE.

Este modelo no dió los frutos deseados, desaparecieron los órganos destacados en las consellerías y fueron sustituídos por unidades de asistencia técnica dentro del propio IGE. Esta decisión tuvo otros problemas, como eran la desconexión con las fuentes administrativas de información, y tampoco se consolidó.

Llegados a 2006 era preciso el desarrollo e institucionalización de los otros nodos de la organización estadística para mejorar la interconexión del sistema. Con la Ley del PGE 2007-2011 quedó establecida la obligación de poner en funcionamiento los órganos estadísticos de los departamentos en un plazo tasado.

Objetivos instrumentales

La Ley del PGE incluye (art. 9) diez objetivos instrumentales dirigidos a desarrollar aquellas actividades necesarias para asegurar la calidad y conexión del sistema estadístico con los usuarios; pero no concreta como se satisfarán. Esto dificulta su evaluación, al no contar con una base objetiva de análisis, a diferencia de las metas.

Por una parte, en el artículo 4 se determina que las metas serán satisfechas mediante las operaciones de los programas y otras actividades estadísticas y, por la otra, en el artículo 11 se concreta que los programas incorporarán una relación de operaciones estadísticas dirigidas a conseguir las metas. Así pues, diremos que los objetivos informativos se operacionalizaron, no así los instrumentales.

3.2 ordenaciónDesde la óptica de la ordenación, los PGE anteriores ya establecían una programación

anual de las diferentes actividades por realizar; pero en este plan se avanzó en la concreción de las estadísticas aportando nuevas definiciones al sistema.

En el PGE 2007-2011 se diferenció por una parte, las actividades “estadísticas” de otras que pueden tener interés estadístico, pero no tenían una metodología genuinamente estadística en su elaboración (meros directorios, guías, sistemas de información); y por la otra las actividades “propias” de aquellas cuya responsabilidad corresponde a organismos que no pertenecen a la C.A. de Galicia.

Así surgió el concepto de operación estadística (OE), de modo que serán aquellas actividades estadísticas que cumplan dos condiciones:

1) Estén clasificadas dentro de alguno de los puntos siguientes:a) censos,b) encuestas por muestreo,c) toma directa de datos,d) explotaciones estadísticas de directorios o registros administrativos,e) de síntesis (sistema de indicadores, números índices, cuentas económicas y

proyecciones).2) Alguna de las administraciones de la comunidad autónoma participa en su elaboración

en alguna fase además de la de difusión.La diferenciación entre operaciones y otras actividades estadísticas (AE) tiene sentido en

la medida que el tratamiento de unas y de otras es diferente dentro del sistema estadístico. A las OE se les va a exigir un proyecto técnico y una difusión programada (que no se le exige a



las AE); de modo que según estas dos cuestiones (PT y difusión) se determinará anualmente el estado de la operación estadística. Los posibles estados de la OE están definidos en el plan y reflejan la trayectoria de la operación y su grado de desarrollo (esquema 1).

Así pues, las operaciones corrientes, son aquellas que tienen un proyecto técnico y difunden unos resultados que permiten una comparación cronológica.

Esquema 1: Tipo de actuaciones estadísticas derivadas del PGE 2007-2011

4. LOs PrOgrAmAs estAdístiCOs AnUALes

4.1. programación anualSegún establece el artículo 11 de la ley del PGE 2007-2011, los programas anuales

incorporarán una relación de las operaciones estadísticas dirigidas a alcanzar las metas de información, así como su estado.

Los decretos de los programas correspondientes a este plan cuentan con un articulado y con 5 anexos, donde se relacionan las operaciones y otras actividades, así como sus características. El anexo I recoge las operaciones y actividades dirigidas a alcanzar las metas de información del plan, de modo que este listado viene siendo el que relaciona las OE de los programas con las metas de información del plan.

El anexo II recoge las OE y las AE según organismo responsable. Téngase en cuenta que esta responsabilidad puede variar a lo largo de los programas, como de hecho ha sucedido con algunas actividades. Aunque en la ley del plan el punto 2 del artículo 5 establece una asignación, con carácter general, de la competencia para realizar las OE y las AE, es preciso determinarla cada año.

Los anexos III y IV recogen las principales características de las operaciones y de las otras actividades, respectivamente. El primero de ellos se realiza según se establece en el artículo



11 de la ley del plan e incluye, entre otras características, la forma y los plazos de difusión de la estadística. El anexo V recoge otras actividades de interés estadístico.

Referido a las operaciones corrientes, en el proceso de preparación del programa, cada unidad de producción establece las fases en las que consistirá la actividad programada (recogida de información, elaboración de las tablas..), junto con una ponderación numérica del trabajo que representa cada una de ellas. Esto, que no se incluye en el decreto del programa, se empleará para valorar, al terminar el año, la ejecución de estas operaciones.

4.2 Seguimiento de los programas por indicadoresEl proceso de evaluación y seguimiento consiste en confrontar un conjunto de datos con

un referencial, un conjunto de criterios. En el caso que nos ocupa, en el seguimiento anual, el referencial lo estableció el responsable de la unidad de producción estadística en la fase de programación anual, como acabamos de comentar, y después fue asumido por la consellería tras su consulta, su corrección, si procediera, y la presentación al CGE, donde la propia consellería dispone de su representante.

Los indicadores de seguimiento se calculan al final del programa y procuran medir la realización de la actividad prevista para el año en cuestión. En el plan 2007-2011 se trabajó con varios indicadores: grado de ejecución, indicador de calendario y cobertura con proyecto de las operaciones, al amparo de una planificación mediante indicadores (Touriño et al., 2010: 39-43).

Grado de ejecución

Con este indicador se pretendió dar una medida, entre 0 y 100, que describa la proporción que representan las actuaciones realizadas de la operación estadística sobre las previstas en el año en cuestión. Según su estado en el programa, se estableció una forma de obtenerlo y después, de agregarlo.

En la programación, de cada OE corriente se determinaron las respectivas fases y lo que representaban, en porcentaje, con respecto del total. En estos casos el grado de ejecución es la suma de los porcentajes de las fases efectivamente realizadas (o su parte proporcional).

En el resto de operaciones (en proyecto, implantación y reestructuración), que denominaremos en lo sucesivo nuevas, el grado de ejecución era determinado desde el IGE a partir de la información disponible en el servicio de coordinación en cuanto a la realización/avance en el proyecto técnico, o en la elaboración de los primeros resultados. También se determinaba desde el IGE el grado de ejecución de las AE.

El grado de ejecución de las operaciones, por consellerías y para el total de la comunidad autónoma, se calculaba por tipo -nuevas y corrientes- y después se agregaba de modo ponderado (80% corrientes y 20% nuevas) para obtener una ejecución media de las OE.

El grado de ejecución de las OE y de las AE se agrega también de modo ponderado (80% OE y 20% AE), alcanzando así una medida global de la realización de las actividades programadas.



Gráfico 1. Grado de ejecución

Presentan diferencias destacables el grado de ejecución de las operaciones corrientes y el de las nuevas, tanto en los niveles (estas últimas, con unos valores muy bajos), como en la evolución. Dado que las primeras tienen un peso muy superior, la ejecución global de las operaciones reflejan la ejecución de las corrientes.

La ejecución de las operaciones nuevas no sólo refleja una baja realización, sino que podría entenderse como resultado de una programación muy optimista, introduciendo muchas operaciones en proyecto que después, por falta de recursos, no se pueden ejecutar.

La ejecución de las operaciones y de las otras actividades presentan un mismo perfil en la evolución a lo largo de los programas, disminuyendo en los tres primeros años para estabilizarse en los dos últimos (gráfico 1).

Indicador de calendario

Este indicador da una medida del porcentaje de veces que se difunde en la fecha prevista. Se basó en la fórmula que ya se empleaba para la inspección de servicios y sólo para aquellas operaciones que tenían prevista su difusión. La unidad elemental para su cálculo es cada combinación diferente de “operación estadística, período de referencia de los resultados, soporte” que llamaremos unidad de calendario, de modo que de tener previsto difundir un mismo año en dos soportes diferentes, serán dos unidades las que estén contabilizándose.

Para cada unidad de calendario, se define la puntuación de cumplimiento del calendario del siguiente modo:



– estadísticas mensuales y trimestrales: 1 o 3 puntos por cada mes o trimestre en el que el día (en el caso del IGE) o el mes (en el caso de las consellerías) de difusión corresponda con el día/mes previsto en el programa.

– estadísticas semestrales y anuales: 6 puntos por cada semestre o 12 puntos en el año, cuando el mes de difusión corresponda con el mes previsto. En las anuales, cuando se tenga un mes de retraso la puntuación será de 6, cuando tenga dos meses de retraso será 3 y tendrá 0 puntos cuando se retrase 3 o más meses.

Así, asociada a cada unidad de calendario la puntuación de cumplimiento del calendario valdrá de 0 a 12 puntos. Para obtener un indicador por operación, se suman las puntuaciones de todas sus unidades y se dividen entre 12 por el número de unidades, ofreciendo el indicador en tanto por cien.

El indicador de calendario es muy variable de unos departamentos a otros e incluso, dentro de cada uno, a lo largo de los programas; lo que impide reconocer evoluciones o patrones. Si analizamos cada departamento no se observan mejoras en el cumplimiento de los plazos de difusión ni convergencias hasta valores de referencia.

Cobertura del proyecto técnico

Se calcula el cociente entre las operaciones estadísticas con proyecto entregado y el total de operaciones estadísticas. Este indicador se obtiene para las operaciones nuevas, para las operaciones corrientes y para el total de operaciones. Por proyecto entregado incluíamos también los borradores, es decir, los que estaban en fase de estudio y que aún no eran definitivos, dado la situación transitoria de dos años que la propia ley del PGE establecía.

El indicador de cobertura de PT refleja una mejora continua en la situación de las operaciones estadísticas con respecto a su proyecto técnico, llegando prácticamente en 2011 al 100% de las operaciones. Tampoco podemos darnos por satisfechos con esta mejoría y no olvidemos que de las corrientes todas deberían tener el proyecto (no sólo en borrador, sino terminado) antes de incluírlas en los programas y las nuevas deberían tenerlo al final de éste. La siguiente tabla recoge un resumen de los indicadores antes mencionados.

Tabla 1: Indicadores de seguimiento del programa estadístico

Nota: En el año 2009 se produjeron cambios en la estructura de la Xunta de Galicia. La de la tabla corresponde con la vigente en los años 2010 y 2011 por lo que las actividades de los programas 2007, 2008 y 2009 se asignaron a posteriori, por tanto, no coinciden con su respectivo decreto del programa. Esta estructura tampoco corresponde con la actual.



5. eVALUACión deL PLAn gALLegO de estAdístiCA

En el caso del PGE, el proceso de evaluación final consiste en confrontar los desempeños observados o declarados con los objetivos fijados en la Ley 16/2006. Los OCE suelen ser organismos con una avanzada cultura de rendición de cuentas y el IGE, como OCE de la C.A. de Galicia, está inmerso en esta corriente, aunque tiene recorrido por delante. Como órgano coordinador del SEG, está difundiendo esta cultura entre los nodos del sistema.

Esta suerte de control interno realizado por el IGE y por el CGE es complementado por el control externo del Parlamento de Galicia. Se podría pensar en un futuro en otros tipos de control externo como las ‘peer reviews’, que prevé el Código de Conducta para las Estadísticas Europeas (‘Buenas prácticas’).

Todo proceso de evaluación incluye dos fases: recogida de datos y emisión de una calificación. Calificación que no debería depender exclusivamente de los datos proporcionados por una persona que forma parte del órgano o institución evaluada y que incluso podría considerarse ella misma como el objeto de la evaluación.

La mayor parte de la recogida se realizó con motivo de los seguimientos anuales, sin embargo, la emisión de una calificación no consistía en un simple proceso de agregación de los seguimientos anuales, sino que buscaba una cierta consolidación de los programas, intentando dar una imagen más adecuada del cumplimiento de los distintos objetivos y no sólo en su aspecto operacional.

Podemos decir que los objetivos informativos se operacionalizaron, la mayoría de ellos, mediante las actividades estadísticas que apuntaban a las metas, con la ayuda de los comentarios de su respectiva sección temática incluidos en la propia Ley 16/2006. Sin embargo, algunos de ellos y los organizativos e instrumentales no fueron operacionalizados de modo tan fácil.

Los números aclaran, y si no fuera posible la transnumeración en este asunto, quizás habría que reflexionar más sobre él para que estuviera más claro. Sin embargo, tampoco hay que convertir el número en un fetiche. Por tanto, hubo que recurrir a una evaluación complementaria con un mayor peso cualitativo frente al cuantitativo.

Como ya se ha mencionado, la práctica de esta evaluación incluyó la recogida de datos –donde la observación fue sustituyendo progresivamente a la declaración–, la medida y el análisis, dentro de su tratamiento. Se intentaba construir indicadores que permitieran cuantificar en qué grado se consiguieron los objetivos formulados para el quinquenio y de llegar, por acumulación, a valorar el cumplimiento del central (artículo 6).

El documento de evaluación se redacta en cumplimiento del artículo 14 de la Ley 16/2006, en el que se encomienda al IGE elaborar informes de seguimiento de los programas anuales y uno final de evaluación del plan, para su consideración por el CGE y traslado al Parlamento.

Dicho informe final (IGE, 2012) sigue esta ordenación de objetivos, desde el general hasta los formulados para las actividades concretas de los programas, y se completa con tres anexos, dos con más detalle sobre satisfacción de metas y programación de actividades inventariadas y uno sobre perspectiva de género1.

En los siguientes apartados detallaremos como se construyeron los indicadores numéricos empleados para analizar la consecución de los objetivos informativos redactados en forma de metas y de los objetivos organizativos2.



5.1 indicadores para los objetivos informativos del plan conformados en metasSe trataba de evaluar el cumplimiento de los 13 objetivos informativos y el grado de

satisfacción de las 70 metas de información en las que se concretan. Para ello es necesario analizar previamente la ejecución de las actividades programadas anualmente (informes anuales de seguimiento de los PEA), cuyos resultados han de responder a las necesidades de información expresadas en las metas.

Para medir el grado de satisfacción de una meta se combinan dos criterios. El primero consiste en comprobar si se difunde información relevante sobre la temática implícita en su redacción (criterio de satisfacción temática) y el segundo, si la información ofertada supone una contribución neta de nuestro sistema estadístico, por estar vinculada a la ejecución de operaciones propias con proyecto técnico (criterio de satisfacción técnica).

Esta doble dimensión era necesaria por el modo de redactar las metas, como se mencionó en el epígrafe de Objetivos informativos del plan. Es necesario recordar la diferencia entre OE y AE. En la primera participa alguna administración gallega, se ejecuta con un proyecto técnico aprobado por el CGE y es de difusión obligatoria. Una AE que consista en la publicación de resultados elaborados fuera del SEG contribuye a la consecución de una meta según el criterio de satisfacción temática, pero no se considera cuando se mide la satisfacción técnica.

Otro concepto utilizado para medir la satisfacción de las metas, de índole más cualitativa, es el de actividades consolidadas. Se trata del conjunto de OE y AE que se llegaron a ejecutar de modo normalizado en el quinquenio y que, con esa denominación, se trasladaron a la ley del PGE 2012-2016.

Satisfacción temática de las metas de información

Para cada programa, las metas se clasifican en los siguientes apartados de satisfacción temática:

– meta sin información: cuando no se programan operaciones ni actividades (OE o AE) vinculadas a la meta o cuando las programadas no aporten información sobre ella (operaciones en proyecto, incumplimiento de la difusión...).

– meta con información parcial: cuando se programan OE o AE que aporten información parcial sobre ella.

– meta con información total: cuando se programan OE o AE que aporten información de todos los temas implícitos en su redacción.

A partir de esta información y para cada programa se obtiene el índice de satisfacción temática como porcentaje de metas con información parcial o total.

Para el plan, la información se integra analizando la disponible de cada meta de modo conjunto en todos los programas. El resultado son las siguientes modalidades de satisfacción temática: meta insatisfecha (sin información), meta débilmente satisfecha (con información parcial) y meta satisfecha (con información total).

Por último, cuando una meta queda satisfecha en el plan por tener cubiertos todos los temas (aunque fuese en programas diferentes) y, además, apunta a ella una actividad consolidada se considerará meta fuertemente satisfecha en la dimensión temática.

Referidos al plan y para cada área se calculan los siguientes indicadores de satisfacción temática:

– distribución del número de metas según su satisfacción: insatisfechas, débilmente satisfechas y satisfechas.



– número de metas fuertemente satisfechas: metas satisfechas y cubiertas con alguna OE o AE consolidadas.

Satisfacción técnica de las metas de información

Teniendo en cuenta como se redactaron las metas, para cada programa se clasifican en los siguientes apartados de satisfacción técnica:

– meta sin operaciones: vacía o sólo con AE.– meta sólo con operaciones nuevas: tiene asociadas operaciones pero ninguna en

curso o cumplimiento. En este caso la organización estadística estaría a la búsqueda, mediante la programación de OE en proyecto, reestructuración o implantación, de aumentar en el futuro el conocimiento sobre la meta.

– meta con operaciones corrientes: tiene asociada al menos una OE en curso o en cumplimiento. El resultado es la oferta de datos con valor añadido (propios del SEG) y rigurosidad técnica (proyecto y difusión obligatoria).

A partir de esta información se calcula para cada programa el índice de satisfacción técnica como el porcentaje de metas con operaciones (sean nuevas o corrientes) sobre el total.

Para el plan, y con respecto a cada meta, se analizan las operaciones de todos los programas y se clasifican en las siguientes modalidades de satisfacción técnica: meta insatisfecha (sin OE o con OE que no concluyeron en ningún PT presentado al CGE), meta débilmente satisfecha (sólo con OE nuevas y algún proyecto presentado al CGE) y meta satisfecha (con OE corrientes y algún proyecto presentado al CGE). En esta tercera modalidad no se clasifican las metas tratadas únicamente en los dos primeros programas con operaciones en curso sin proyecto (posibilidad contemplada en la disposición transitoria segunda de la Ley del PGE 2007-2011).

Cuando una meta queda satisfecha en el plan por estar cubierta en algún programa con una OE corriente y consolidada se considerará como meta fuertemente satisfecha en la dimensión técnica. Referidos al plan y para cada área, se calculan indicadores análogos a los de satisfacción temática.

Tabla 2: Clasificación de las metas en los diferentes programas

Tabla 3: Metas de información según su satisfacción en el plan por áreas



Los indicadores por programas complementan a los del plan y así, por ejemplo, aunque por programas tengamos alrededor de 12 metas sin información, al consolidarlos quedan en el plan sólo 6 metas insatisfechas temáticamente de las 70 definidas (puesto que las que quedan sin información no siempre son las mismas metas).

En cuanto a las metas satisfechas temáticamente (39 de las 70), 30 de ellas están fuertemente satisfechas en el sentido de tener alguna actividad consolidada, incluída por lo tanto en el listado de operaciones y otras actividades que se trasladaron al PGE 2012-2016.

El seguimiento intentó también corregir o ajustar el funcionamiento del sistema con el fin de mejorar la propia programación dentro de la filosofía ‘kaizen’. Muestra de esta realimentación negativa es el gráfico (IGE, 2012, pág. 12), donde se observa la convergencia en los índices de satisfacción.

5.2 indicadores para los objetivos organizativosLos objetivos organizativos establecían como tenía que organizarse la estadística en la

C.A de Galicia. Entre ellos destacaba precisamente el objetivo a) consolidar la organización estadística de Galicia (formada por el IGE, los OES y el CGE). Tal y como ya se determinó, la ley del PGE estableció en su disposición transitoria primera el plazo en el que se tendrían que designar los OES.

El Decreto 24/2008, de 21 febrero, regula el procedimiento para su designación y trata de superar los dos obstáculos: la falta de conexión y que el órgano se vea como un destacamento del IGE en la consellería. Esto es, se deseaba potenciar el sistema estadístico y que el departamento viese como suyo el OES.

En enero de 2011 diez departamentos de la Xunta, responsables del 98% de las actividades estadísticas realizadas fuera del IGE, contaban con este órgano. Al término del Plan quedaron designados los OES de todos los departamentos. Para ahondar en la evolución temporal de la designación de los OES y su actividad puede consultarse el informe de evaluación (IGE, 2012, pág. 15).

Para evaluar el objetivo c) potenciar un uso más eficiente de los registros de las diferentes administraciones se definieron dos medidas: porcentaje de operaciones de aprovechamiento y porcentaje de operaciones de síntesis.

Las operaciones de síntesis son aquellas operaciones más complejas que se ejecutan aprovechando datos ya disponibles y sin incrementar la carga de respuesta de los informantes.

Las operaciones de aprovechamiento representan aquellas otras más sencillas que se realizan mediante la explotación estadística de información administrativa o de gestión sectorial.

Fuera de estos dos apartados quedarían actividades como los censos o las encuestas por muestreo, en las que se utiliza recogida directa de información con fines exclusivamente estadísticos.

Los indicadores se refieren al conjunto de operaciones consolidadas que constituyen el Inventario inicial del PGE 2012-2016 (Anexo 3 de la Ley 8/2011). Se trata de obtener resultados más fácilmente interpretables al eliminar la influencia de las operaciones que no se llegaron a consolidar entre 2007 y 2011, por no superar la fase de proyecto o por no llegar a la difusión obligatoria. Usando estos criterios se definen los siguientes indicadores:

– porcentaje de operaciones de síntesis, calculado sobre el total de consolidadas (50).– porcentaje de operaciones de aprovechamiento, calculado sobre las 50 consolidadas



En el PGE 2007-2011, el 32 % de las operaciones son operaciones de síntesis y el 36 % son operaciones de aprovechamiento, por lo tanto en el 68% de las operaciones consolidadas se aprovecha la información disponible (tanto de origen administrativa como estadística), sin incrementar la carga de respuesta de los informantes.

6. AnáLisis ULteriOres

Además del seguimiento por indicadores, se han empleado otros instrumentos estadísticos para la programación y su evaluación y seguimiento. Cabe destacar la tabla de entradas y salidas, que a su vez permitiría un nuevo análisis mediante indicadores, y la tabla de contingencia que se presenta a continuación. Esta tabla proporciona la distribución de las metas atendiendo a su satisfacción temática y técnica.

Tabla 4: Tabla de contingencia de la satisfacción temática y técnica de las metas

Si calculamos el coeficiente kappa, obtenemos una concordancia débil κ = 0’26, lo que viene a corroborar la necesidad de estudiar las dos dimensiones de la satisfacción, dado que la clasificación de las metas atendiendo a los dos criterios no coincide plenamente y, por tanto, tampoco resultan redundantes desde un punto de vista estadístico.

Obsérvese también, las diferentes distribuciones marginales de las dos satisfacciones. A pesar de dicha convergencia de los índices de satisfacción en sus dos dimensiones, la distribución de la técnica está más polarizada que la de la temática, teniendo esta última una satisfacción parcial más acusada.

Con todo resulta destacable que la mitad de las metas están satisfechas desde los dos puntos de vista. Sin embargo, más de la séptima parte no alcanzaron un nivel de satisfacción apropiado en ambas dimensiones, lo que motivó que no se considerase preciso, para la evaluación ex-ante del IV PGE, la reunión de los grupos de trabajo como se hizo para el III PGE. Para la redacción del quinto, probablemente haya que recurrir a ellos.

Las tablas de entradas y salidas reflejan la evolución de las operaciones estadísticas y otras actividades, mostrando la distribución de las actividades según el estado en el que se incluyeron en un programa y en el siguiente. Permite ver también las actividades que entran nuevas en un programa y las que salen (se dejan de programar).



Tabla 5: Evolución del estado de las operaciones y otras actividades en las cuatro transiciones

La tabla anterior recoge la evolución de las actividades a lo largo de los programas del PGE 2007-2011. De cada transición tenemos por filas las actividades del programa de partida en cada uno de los posibles estados, que se distribuyen por columnas según el estado en el que fueron incluídas en el programa siguiente. Por ejemplo, en 2007 se programaron 38 AE y 140 OE, repartidas en los diferentes estados (52, 0, 78, 8, 2). De las 52 operaciones programadas en proyecto en 2007, quedaron en proyecto 28, evolucionaron a implantación 11, 9 pasaron a en curso, 1 en cumplimiento y 3 salieron del programa.

Como ya se ha comentado se diferenciaron dos tipos de operaciones según el estado: las nuevas (en proyecto, implantación y reestructuración) y las corrientes (en curso y cumplimiento). Esta clasificación distingue dos situaciones, por un lado las operaciones que están en proceso de definición o de cambio, y por el otro las estables. Las primeras deberían presentar cierto dinamismo y cambiar de estado en los diferentes programas hasta llegar a corrientes; mientras que las segundas deberían permanecer en el mismo estado a lo largo de los programas.

Definimos el indicador de estabilidad de las OE corrientes como el número de operaciones en curso y cumplimiento (de un determinado programa) que permanecen en estos estados en el programa siguiente, entre el total de operaciones corrientes del programa de partida. Como las otras actividades estadísticas (AE), que no se clasifican en estados, son más parecidas a las estables que a las dinámicas, podemos unirlas con las corrientes para definir así un indicador de estabilidad general.

En cuanto a las operaciones nuevas, se consideran evoluciones “naturales” pasar de proyecto a implantación o pasar de implantación o reestructuración a en curso. Definimos el indicador de dinamismo como aquellas operaciones que evolucionaron de modo natural de un programa a otro entre el total de operaciones nuevas del programa de partida.



Tabla 6: Indicadores de estabilidad y dinamismo asociados a las transiciones

El indicador de estabilidad, que se sitúa alrededor del 90%, debería estar más cerca del 100% ya que por definición estas operaciones deberían mantenerse a lo largo de los programas (excepto las de periodicidad mayor que el año). Ese 10% de operaciones corresponden con las que se reestructuran (hasta 9 operaciones en la transición de 2009 a 2010) y las que dejan de programarse (hasta 7 operaciones en el paso de 2010 a 2011). En cuanto al dinamismo, de la tabla anterior se deduce que sólo el 25 % de las operaciones nuevas evolucionan de un modo adecuado de un programa a otro.

A partir de la tabla 5 se puede obtener una matriz de probabilidades de transición entre dos estados dividiendo el número de operaciones que evolucionan de un estado a otro entre el total de operaciones del estado de partida. Dado que en algunos estados (en implantación o en reestructuración) hubo pocas operaciones y la probabilidad de transición debería ser igual independientemente de los programas de los que se tratase, para cada transición entre dos estados, sumamos las operaciones que evolucionaron de las cuatro tablas, entre el total de operaciones en el estado de partida (también de las cuatro); obteniendo así una probabilidad media.

Para construír la matriz modificamos el orden en las filas de la tabla pasando a la primera fila las actividades nuevas del programa. Como queremos tener los mismos estados en las filas y en las columnas añadimos la primera columna y la última fila usando los códigos 0 y 9 para la fuente y el sumidero respectivamente.

Es necesario destacar que las OE en proyecto tienden a permanecer o salir de la programación, más que a implantarse. El 85% de las OE en curso permanecen en este estado, situación deseable en la estadística oficial. De las OE en reestructuración, más de la cuarta parte pasa a estar en curso en el PEA siguiente, sin embargo la mitad permanece en este estado y más de la quinta parte tiende a desprogramarse. Las OE que se realizan según la metodología de otros, fundamentalmente de la Administración General del Estado (AGE), permanecen en cumplimiento más del 85%, siendo esta probabilidad la mayor de toda la matriz.



Tabla 7: Matrices de probabilidades de transición en un programa y en el plan

A partir de la matriz de probabilidades de transición de un programa a otro podemos calcular la de probabilidades de transición del plan, simplemente elevando la primera a la cuarta potencia. Tras esta operación, observamos que la probabilidad de que una OE en curso al comienzo del plan permanezca en este estado al final es de casi un 60%. De las que estaban en reestructuración, más de la tercera parte acaban en curso aunque más del 45% salen de la programación. De las OE que se incluyen en proyecto acaban en curso más de la cuarta parte y más de la mitad acaban fuera de la programación. Obsérvese también que las en curso pueden acabar en cumplimiento y viceversa, mostrando una ligera vacilación entre estos estados, que deberían ser los más estables.

7. COnCLUsiOnes

Además de estas consecuencias del proceso de la evaluación cuantitativo, podríamos añadir desde el punto de vista cualitativo:

– La falta de asignación explícita de responsabilidad de las metas de información junto con el principio de división del trabajo en la ejecución establecido en el párrafo 2 del artículo 5 de la Ley 16/2006 propiciaron una mengua en la consecución de los objetivos del plan. Si acaso en el quinto haya que tratar este tema en su redacción.

– El abuso del estado en reestructuración es una de las características de este tercer plan. Una operación fue reestructurada dos veces en la vixencia del PGE (Confianza empresarial) y otra sólo conoció este estado (Sistema de indicadores de I+D+i).

– La falta de transiciones de AE a OE en proyecto, existiendo posibles candidatas.Si consideramos que las cinco “es” (eficacia, eficiencia, economía, equidad y ecología)

constituyen el paradigma rector de una gestión pública de calidad (Montesinos, 1998: 97), en el caso del PGE 2007-2011 tendríamos que, en lo relativo a la eficacia, 8 de cada 10 metas alcanzaron una satisfacción adecuada (56/70), como se puede apreciar en la tabla 4.

Además, esta fracción se consiguió de un modo eficiente con actividades basadas en información ya existente que no había que captar ex-novo. Para su implementación de un modo económico, se recurrió a acuerdos y convenios con diferentes organismos de las AA.PP., fundamentalmente de la AGE (Acuerdo-Marco con el INE, Convenio con la Tesorería General de la Seguridad Social…) y procurando una programación multiobjetivo, que también sirviese para la evaluación del rendimiento y para la elaboración de indicadores asociados a los presupuestos en lo que respecta al IGE.

Se realizó teniendo en cuenta la equidad, tanto en los contenidos (desarrollando la perspectiva de género y ahondando en los sistemas de indicadores sociales) como en los agentes (al aclarar la aportación de la C.A. de Galicia en el ámbito estadístico frente a las



otras AA.PP.), lo que redundará en un futuro mejor control del gasto público. En cuanto a la ecología, en este plan se produjo una fuerte reducción de los cuestionarios y de las publicaciones en papel, apenas las más analíticas y algunas de la Eurorregión.

También se desarrollaron dos procesos muy interesantes desde una óptica de la planificación de las políticas públicas: el de realimentación negativa del sistema y el de institucionalización de la evaluación. El primero es deseable en cualquier tipo de planificación, ya que asegura la sustentabilidad del SEG desde una perspectiva endógena e, incluso, exógena de no producirse grandes mutaciones externas.

Con respecto al segundo, la evaluación del PGE no sólo está recogida en las leyes que lo regulan y aprueban, sino que se ha desarrollado una metodología cuantitativa y cualitativa que supone un procedimiento de evaluación y seguimiento estandarizado y económico, como no podría ser de otro modo en un OCE. Además, en la recogida de datos se pasó de la declaración de la persona de contacto, de cada departamento, a la observación directa desde el IGE.

La realimentación negativa fue posible por la realización, no sólo del informe de seguimiento anual, sino de una evaluación ‘on-going’ que se concretó en la de la perspectiva de género, que comenzó en el PEA 2009, y de los estudios previos al último programa PEA 2011. Esto es, el seguimiento condicionó la programación sucesiva dentro de un aprendizaje continuo ‘learning organization’. Todo esto ha sido posible por la existencia de un equipo estable que no recurrió al ‘outsourcing’.

El proceso de evaluación del PGE 2007-2011, además de evaluación ex-post, sirvió como evaluación ex-ante del PGE 2012-2016. La redacción del informe de evaluación del PGE comienza antes de que termine el plan y sirve como diagnosis del plan vigente para redactar mejor el venidero. Prueba de esto es que no se podría haber determinado qué actividades estadísticas estaban consolidadas ni haber realizado cambios en el articulado del nuevo proyecto de ley.

Entre estos cambios conviene destacar la introducción de un nuevo tipo de operación estadística en el PGE 2012-2016: los métodos indirectos de estimación. Otros consistieron en la homogeneización de la valoración de la ejecución de las actividades e introducción de unas reglas más claras y estrictas de la transición entre estados de una operación. Y, por último, se redactaron las metas, desagregándolas para que resultasen más precisas, y mas los objetivos organizativos e instrumentales de un modo que permitiesen una evaluación estandarizada.

Para terminar, es posible emplear esta metodología para la evaluación y seguimiento de la planificación en otros ámbitos, adaptándola a sus particularidades. Una de las misiones del estadístico público es intentar medir o cuantificar determinados fenómenos o procesos, que originalmente sólo se abordan de un modo cualitativo verbal.

8. referenCiAsAranda, J. 2008. Cifras contra la crispación. Madrid: Instituto Nacional de Estadística

Bermúdez, R., E. Villar e C.L. Iglesias. 2007. «A elaboración do III Plan Estatístico Galego», Revista galega de ciencias sociais, 6: 83-101.

CE (ed.). 2001. La gobernanza europea. Un libro blanco. Bruselas: Comisión de las Comunidades Europeas.

IGE. 2012. Plan Galego de Estatística 2007-2011 Informe de avaliación. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia, publicación en liña na URL http://www.ige.eu/estatico/pdfs/s3/publicaciones/PGE_2007-2011_%20Informe_Ava.pdf, 11/06/2013

Montesinos, V. 1998. «La legitimación del sector público a través de su reforma y su control» en Ética pública e control externo público. Santiago de Compostela: Consello de Contas de Galicia.



Touriño, A.; E. Villar e C.L. Iglesias. 2010. «A perspectiva de xénero na planificación da actividade estatística da Comuni-dade Autónoma de Galicia», Revista Galega de Economía, 19(2): 29-51.

Villar, E y C.L. Iglesias. 2008. Una nueva forma de planificar la actividad estadística: el caso de la Comunidad Autónoma de Galicia. Santander: XVI Jornadas Estadísticas de las CC.AA.

notas

1. El Plan incluía en su objetivo informativo l) avanzar hasta la consideración de género como una parte integrante de la actividad estadística y como tal, todas las actividades que contemplasen datos sobre personas deberían recogerse y difundirse por sexo. La consecución de este objetivo se analizó también con indicadores dentro del informe de evaluación del plan, que contenía, tal y como se comenta, un anexo donde se pormenorizaba la metodología empleada y los resultados. Se puede ver (Touriño et al., 2010) como se entendió la perspectiva de género en la planificación y como se pensaron inicialmente los indicadores a emplear.

2. Se analizó la satisfacción de todos los objetivos: los informativos no redactados en forma de metas (entre otros el establecimiento de una perspectiva de género o avanzar en la desagregación territorial) y las metas de información; los organizativos y los instrumentales. Para todo lo anterior se emplearon, en la medida de lo posible, indicadores; pero no siempre fue posible dada la generalidad con la que se redactaron dichos objetivos (IGE, 2012: 9-12 e 15-22).


MARIñA-BALBANERA FARIñA SANTOS_([email protected])_Universidad de Santiago de Compostela, Galicia-España

El marketing público en la gestión de los servicios sociales de la comunidad gallega: un análisis de su aplicación en la administración autonómica

O marketing público na xestión dos servizos sociais da comunidade galega: unha análise da súa aplicación na administración autonómica

Public Marketing in the Management of Social Services in Galician Community: an Analyse of its Application in the Autonomic Administration


& Resumen: La inminente desaparición operativa del Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar es un nuevo paso en el proceso de gestión efectiva de los servicios sociales públicos a nivel autonómico impulsados en la Ley 13/2008 de servicios sociales de Galicia. Este artículo explora la presencia que adquirió en la entidad el marketing público y las estrategias y recursos utilizados desde entonces en la ejecución de los servicios a los ciudadanos en un momento vital de transición hacia un nuevo organismo, la Axencia Galega de Servizos Sociais

& Palabras clave: marketing público, servicios sociales, Administración autonómica, Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar

& Abstract: The imminent demise of the Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar is a new step in the process of effective management of public social services at regional level, driven by the Law 13/2008 of social services of Galicia. This article explores the presence entity acquired in the public marketing strategies and resources used since then in the delivery of services to citizens at a vital time of transition to a new body of Axencia Galega de Servizos Sociais

& Keywords: public marketing, social services, autonomic Administration, Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar



EL MARkETING PÚBLICO EN LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES DE LA COMUNIDAD GALLEGA: UN ANáLISIS DE SU APLICACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA

1. intrOdUCCión

El 4 de julio de 2006 el Diario Oficial de Galicia difundía el convenio de colaboración entre Vicepresidencia de Igualdade e Benestar y quince ayuntamientos firmantes. Bajo la dirección de Anxo Quintana, se materializaba una de las joyas de la corona del gobierno bipartito, el Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar (en adelante CGSIB). Sin fecha concreta aún para su cierre definitivo y su unificación en la Axencia Galega de Servizos Sociais —en previsión de culminarse con la publicación de este número—, este estudio analiza la presencia del marketing público en la gestión de los servicios sociales de este organismo. Un memorable aforismo de kapuscinski sentenciaba que en muchas ocasiones la gente —y extrapolándolo también a los hechos— sobre los que se escribe se suelen conocer en un breve periodo, por lo que el secreto radica en la cantidad de cosas que se pueden transmitir en ese fugaz instante. Es sobre esta percepción donde reside el objetivo de este estudio. Lo que aquí se presenta es fruto de las circunstancias de una etapa limitada por unas elecciones autonómicas y el escepticismo sobre su destino a modo de crónica de una muerte anunciada; en tanto en cuanto, la observación personal ha jugado un papel exclusivo.

Portas, Taboadela, Vilamarín, Boimorto, Carnota, As Neves, Outes, Xove, Cerdedo, Allariz, A Illa de Arousa, Laza, Ribadeo y Carballeda de Avia se convertirían en los primeros gobiernos locales implicados en este nuevo proyecto. El principal fin del CGSIB era el de concentrar y gestionar los servicios sociales comunitarios en una red administrada desde el gobierno autonómico mediante criterios de racionalidad organizativa y supresión de posibles duplicidades en la administración pública, meta que nunca logró. Mientras que la Administración autonómica diseñó una red de protección pública y atajaba la concesión de los servicios sociales especializados, los denominados servicios sociales comunitarios1, eran de carácter local. Este proyecto, uno de los más polémicos de la séptima legislatura, fue aplacado tras la entrada del nuevo gobierno en marzo de 2009. La nueva ejecutiva subrayó durante la campaña electoral la necesidad de suprimirlo cuanto antes, aunque su disolución formal como figura jurídica aún tuvo lugar un año después de entrar el gobierno conservador en la Xunta de Galicia, con Beatriz Mato como responsable de la cartera de Traballo e Benestar. Tras años de tensiones entre las consellerías de Facenda y Traballo e Benestar, en septiembre de 2013 se fijaba la operatividad de la Axencia en enero de 2014, cediendo la gestión inicial de las escuelas infantiles y derivando progresivamente todo el entramado de servicios públicos.

Con la mirada puesta en el primer semestre de 2014, la defunción pública del organismo y su evolución hacia la Axencia Galega de Servicios Sociais (art. 34.1 de la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de Servicios Sociales), a lo largo de estos años el CGSIB ha mantenido su funcionamiento normal como ente jurídico propio, gestionando los centros creados desde entonces, construyendo otros nuevos y disponiendo de una partida concreta en los presupuestos públicos de la comunidad para su funcionamiento.

A falta de días para que la Axencia Galega de Servizos Sociais irrumpa en la escena pública gallega, este artículo valora la presencia que hasta entonces ha tenido el marketing público en el CGSIB y las oportunidades perdidas para mejorar su imagen pública, estructurado a modo de plan de marketing.

2. AnáLisis deL mACrOentOrnO

A la dura situación económica que padece el país y a los problemas que atraviesan las administraciones públicas no se les escapan las situaciones concretas que determinan la prestación de servicios sociales en Galicia, enmarcados en una población fuertemente


Mariña-Balbanera Fariña Santos

envejecida e influida por la dispersión de la población vinculada al ámbito rural. Estas circunstancias determinaron el devenir de la prestación de estos servicios: problemas económicos de las administraciones locales para mantener los servicios consorciados, aumento de tasas y precios públicos o imposibilidad de su desembolso por parte de algunos usuarios, dificultades y retrasos en las contrataciones de las obras por problemas económicos de empresas adjudicatarias, centros planificados que podrían haber sido desestimables, inviabilidad de nuevos proyectos, etc.

2.1. ventaja competitivaSin duda, la situación y el proyecto del CGSIB fueron privilegiados en la comunidad

gallega con respecto a sus potenciales competidores, ya que sus servicios e instalaciones se insertaron geográficamente en lugares donde no existía apenas competencia —o una interesante cartera de clientes— y cuyos beneficios serían dudosamente atractivos para el sector privado. Contaba con una sólida red de centros de atención a personas mayores y escuelas infantiles, las dos grandes enseñas de la entidad, y por su carácter público, con prioridades establecidas en la agenda política, no anteponían el beneficio económico a la orientación y atención al ciudadano.

Además, el hecho de ser una entidad pública autonómica, representaba los valores de los ciudadanos actuales, potenciales o perdidos y otros stakeholders (Sancho Royo, 1999). Sin embargo, no ha sido imperceptible la tesis del profesor Arenilla Sáez (2011: 349-350) de que la extensión y fragmentación de organismos públicos de diferente naturaleza especializados en servicios concretos han generado en el ciudadano dos caras; por una parte, ha mejorado su atención como cliente, pero por otra, indefenso como ciudadano democrático. Y en el caso del CGSIB, ha estado siempre en el punto de mira.

2.2. delimitación del mercado de referenciaEl CGSIB está constituido por el Gobierno autonómico, 272 ayuntamientos y cuatro

mancomunidades. En este sentido, se pretenden marcar los niveles de cobertura social territorial, la flexibilización del acceso y el uso de los recursos, además de mejorar la coordinación de las instituciones públicas y sus variantes gestionadas con financiación privada.

Conforme a la citada Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de Servicios Sociales, donde se especifica la creación del CGSIB, el ámbito de actuación de la entidad estaba encaminado al tratamiento de cinco grandes contextos particulares en su cartera de servicios: infancia y familia, lucha contra la violencia de género, personas mayores, personas en riesgo de exclusión social y juventud.

Infancia y familia

Al área de infancia y familia pertenecía el proyecto educativo2 denominado Rede Galega de Escolas Infantís A Galiña Azul, que impartía actividades e introducía en el sistema educativo a escolares con edades comprendidas entre los tres meses y los tres años. Su fin ha sido conciliar la vida laboral y personal, derivado de los cambios en la estructura familiar acaecidos en las últimas décadas, como la incorporación de la mujer al mercado laboral.

Lucha contra la violencia de género

La Rede Galega de Acollemento (dependiente de la Secretaría Xeral de Igualdade) dispone de dos centros en la comunidad: el Centro de Emerxencias para Mulleres Vítimas de



Violencia de Xénero en Vigo y el Centro de Recuperación Integral para Mulleres Vítimas de Violencia de Xénero en Santiago de Compostela. Galicia es la segunda comunidad autónoma que registra una menor cifra de denuncias por violencia de género de España según los últimos datos disponibles de la Estadística de Violencia Doméstica y Violencia de Género realizada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) con reseñas de este organismo y del Ministerio de Justicia. Además, la Estadística de Violencia de Género del primer semestre de 2013 confirmaba que existían 461 mujeres con medidas de protección comunicadas y 384 con nuevos expedientes seguidos. Aunque esta lacra ha existido siempre, en los últimos años ha cobrado una mayor repercusión mediática, lo que ha favorecido a hacer perceptible un problema considerado hasta no hace muchos años privado y familiar.

Personas mayores

La Rede Pública de Centros de Atención á Terceira Idade e á Dependencia estaba centrada en el terreno de la gerontología y se compone de hogares residenciales, centros de día y viviendas comunitarias, que buscan promover la autonomía personal, la actividad relacional y permitir permanecer a sus usuarios en su entorno habitual. Así las cosas, la media de edad de la sociedad gallega es de 45,4 años y la esperanza de vida alcanza los 82,4 años, según los últimos datos del Instituto Galego de Estatística (IGE).

Personas en riesgo de exclusión social

El programa de Xantar na Casa (en el que colaboran los ayuntamientos) garantizaba la alimentación equilibrada y de calidad a las personas mayores, dependientes y/o en riesgo de exclusión social. También se ejecutaban los propósitos presentados en el II Plan Galego de Inclusión Social (2007-2013) para luchar contra la pobreza y la marginación social con acciones formativas o de otro tipo. En este programa se incluía el grupo de internos del Centro Penitenciario de Teixeiro (Curtis) que estaban próximos a su futura vida en libertad. Según la Encuesta de condiciones de vida de las familias del IGE, la tasa de riesgo de pobreza de las personas de 65 o más años que viven solas se situaba en 2013 entre el 15 y el 20%. En el primer semestre de 2013, 8.448 gallegos eran beneficiarios de la RISGA, tan sólo 299 personas menos que el total de todo el 2012.

Juventud

El CGSIB confió la creación de los centros Quérote+, puestos en marcha con la colaboración de la Dirección Xeral de Xuventude para asesorar a la población más joven sobre diversos asuntos relacionados con esa etapa vital (sexualidad, drogodependencia, embarazos adolescentes, concienciación en el abuso de alcohol o estupefacientes). Nunca ha sido un área de especial atención a nivel de Administración autonómica, aunque si a nivel local.

2.3. estructura de la organizaciónSeis departamentos integraban la gerencia del CGSIB: comunicación, jurídico, recursos

humanos, contratación, económico-contable, sistemas y la unidad técnica de obras y proyectos. En el ámbito local, la presencia de los ayuntamientos, cuya representación se consagraba en el art. 8 de los estatutos del consorcio, se manifestaba en su participación en los órganos de gobierno y de los centros pertenecientes a su circunscripción. Por su parte, los alcaldes adquirían la condición de delegados del CGSIB en las competencias acordadas a tal efecto.



Gráfico 1: Organigrama actual de dirección del CGSIB

Fuente: Estatutos CGSIB (documento interno)

2.4. oportunidad de mercadoEl CGSIB como entidad pública debía asegurar la continuidad de su actividad debido al

interés público que generaba, pese a incurrir en el riesgo de déficit (e.g. ante una mínima demanda social o petición formal de un ayuntamiento, se tenía que estudiar el proyecto de construcción de un nuevo centro). Son ilustrativos los mapas de la Imagen 1, en donde se constataba la contrariedad en la creación de nuevas plazas públicas infantiles (teniendo en cuenta el envejecimiento y la concentración de población en esta región).



Imagen 1: Ayuntamientos adheridos a A Galiña Azul (iz.) y centros de mayores (dcha.)

En el actual curso escolar la red autonómica estaba formada por 121 centros que ofrecen un total de 6.391 plazas (8.267 si se incluyen las que gestiona la Consellería de Traballo e Benestar dentro de esa red). Por provincias, la oferta es de 2.596 plazas en A Coruña, 2.367 en Pontevedra, 898 en Ourense y 530 en Lugo. No obstante, el auge de la demanda en el sector gerontológico permite al CGSIB conservar su hegemonía en la comunidad con su oferta de servicios, frente a las administraciones locales o a las empresas privadas existentes en el mercado. Además, el aumento de la pobreza y de los problemas sociales, ha provocado nuevas dimensiones que también influyen en la actuación de la entidad.

3. AnáLisis deL miCrOentOrnO

Los actores y fuerzas que influyen inmediatamente en el proceso de intercambio que la entidad mantiene con sus mercados-meta, como son las características externas e internas de la organización, la tipología de los ciudadanos, las competencias, la demanda global y los antecedentes propósitos de este estudio son los que se señalan en este análisis del microentorno.

3.1 FlaquezasLas debilidades señaladas en este análisis están marcadas por los conflictos y el déficit

de interés en los canales de comunicación internos. En este sentido, la información que se recibía a través de los distintos departamentos se convertía en tendenciosa y en muchos casos se conocía de forma oficiosa. Muchas situaciones negativas y pequeñas crisis entre distintos departamentos no eran gestionadas a través del departamento de comunicación, porque el personal no era informado de los asuntos internos. Asimismo, el contacto diario de un equipo provocaba fracturas dañinas en el ambiente laboral y ponían en riesgo la armonía interna. Por eso, era imprescindible atajar estos problemas para evitar su reincidencia (e.g. tramitación de bajas médicas, respuestas rápidas de los técnicos informáticos o colaboración entre diferentes departamentos) y focalizar a los trabajadores en el objetivo general y no departamental.



Se producían con frecuencia crisis espontáneas con administraciones locales, que acaban saltando a los medios de comunicación y minaban la percepción interna de la entidad y contribuían a emponzoñar —más si cabía— la imagen externa del CGSIB, cuya popularidad se hundía a raíz de polémicas sobre listas de contrataciones o la viabilidad de determinadas obras. No obstante, las modificaciones impuestas en el cambio de poder con la nueva denominación A Galiña Azul en vez de Galescola ha sido la herida más dura en la percepción de la opinión pública, que tradujo estas fruslerías en luchas políticas que no mejoraron las carencias primarias (algunas personas emplean en la actualidad vocablos como galescola*, galiescola*, galiciaescola* o galiñaescola* y no “escola infantil A Galiña Azul”) de la red de guarderías y otros servicios ofrecidos a la ciudadanía. Esta impresión también se trasladaba anualmente a la Asamblea General, identificada como una escenificación residual de la aplicación de los estatutos y en donde responsables de ayuntamientos consorciados exteriorizaban su propio desinterés (no se personaban, no respondían a las solicitudes de confirmación de asistencia o incluso desconocían si su ayuntamiento estaba asociado al CGSIB).

Y pese a las críticas, el CGSIB había conseguido su hueco en el imaginario popular gallego desde 2006 como referente en la gestión de una gran parte de los servicios sociales autonómicos. Por ello, esta transición no tendrá por qué hacer peligrar el nuevo papel ejecutivo de la Axencia Galega de Servizos Sociais: aunque puede permitir mejorar aún más su imagen en la opinión pública, también se puede percibir como un nuevo proceso de dispendio público maquillado como austeridad y mejora en la calidad de los servicios. La incapacidad manifiesta de los actores políticos en explicar e implicarse en los procesos modernizadores de la administración pública —por ejemplo, en la gestión indirecta o privatización de determinados servicios— o buscar en el marketing la rehabilitación única del poder público o el político de turno (Arenilla, 2011: 353) genera el rechazo existente de gran parte de la sociedad, que identifica como pérdida de servicios públicos, sin por ello ver reducidos sus tributos.

Los efectos de la crisis económica en la reducción de los presupuestos provocan la inviabilidad de ciertos programas por falta de financiación, ya que en los últimos meses, algunos ayuntamientos se desligaron de las instalaciones y los programas sociales y solicitaron autogestionarlos o proponer soluciones localistas. Esta fuerte inversión pública no alcanza las cuotas máximas de rentabilidad debido a la fuerte demanda estacional. Además, este retraso económico y social se traslada a no alcanzar la cobertura de plazas escolares hasta tres años por habitantes que marca la UE del 33% y cuyo índice se sitúa en el 29,1%. Las plazas públicas del CGSIB siguen siendo insuficientes en los grandes núcleos urbanos (a pesar de las ayudas del cheque bebé, las plazas de guarderías municipales o aquellas gestionadas por iniciativa social), mientras que las vacantes se producen en los entornos rurales. Si bien se fomentan los servicios en las áreas rurales con déficit de población, este factor provoca, al mismo tiempo, el desarraigo de los usuarios de centros para mayores en el interior de las provincias para desplazarse lejos de su área de relación personal y afectiva.

3.2. oportunidadesUna de las críticas que se podría reprochar en la gestión de la comunicación y el marketing

de este organismo público fue el soliloquio reiterado y la escasa orientación al ciudadano (la “miopía” en el marketing, que definía Levitt) en todo el proceso comunicativo y de gestión de crisis. El trabajo desarrollado en el CGSIB se cubría (por una única persona) y dependía de forma vertical descendente del gabinete de comunicación de la propia consellería. Asimismo,



el trabajo desempeñado era invisible para una gran parte del cuadro de personal (todo lo opuesto a lo que divulga el especialista en marketing Toni Puig: el equipo de equipos). Muchos trabajadores no estaban familiarizados con la trascendencia de una buena comunicación interna y externa de calidad, porque el trabajo era opaco y vinculado fuertemente a la alta dirección (que sí valoraba las estrategias de marketing y comunicación). Además, este departamento carecía de un interés manifiesto en los canales disponibles a través de internet (como una nueva dimensión relacional intrínseca que permitiese intensificar el marketing público), las áreas del social media y el servicio público al ciudadano, ya que la web corporativa ha simulado un mero ornamento en el que no se proponía la participación de los usuarios (e.g. no existían zonas de descarga de acceso sencillo y la consulta de determinados documentos de carácter público tenían que suceder a un detallado informe para la identificación personal del usuario) y solo se volcaban notas de prensa de forma anecdótica. Esta comunicación en la web era excesivamente unidireccional y con una fuerte tendencia a la comunicación persuasiva-promocional. Con ello, su presencia en las redes sociales era nula y las referencias al ente eran aportadas por trabajadores descontentos o críticas a su gestión, que generaban contenidos negativos. Nunca se agradará a todo el mundo, pero sí se podrían canalizar las percepciones exteriores y mejorar los recursos en las relaciones con los usuarios para promover los ejercicios de ética y transparencia que tanto se han aplaudido en la arena política, con lo que la nueva axencia se ve con esperanzas para todo este trabajo de mejora.

El hecho de que el CGSIB se hubiera extinguido en 2010 pero haya seguido en funcionamiento tres años después, podrá ayudar a renovar algunas de las estrategias de marketing interno y externo y a mejorar los problemas actuales; si bien esta sensación de provisionalidad ha provocado la duda por la situación laboral de algunos empleos y el nuevo ambiente de trabajo en las nuevas oficinas centrales, marcadas por el aislamiento y los espacios seccionados y cerrados. A pesar de esto, el nivel formativo de los trabajadores (exigido en el reglamento de régimen interno), sumado a los servicios y programas —en muchos casos únicos— ofrecen mayor seguridad que otras alternativas públicas o privadas. En este sentido, se prevé como una continuación la diversificación y colaboración con entidades del Tercer Sector o fundaciones en la gestión indirecta de algunos centros, por la alta calidad en su funcionamiento.

3.3. análisis de la competenciaCon el fin de estructurar la información, el estudio de la competencia se facilita en base a

los cinco ejes de actuación del CGSIB anteriormente expuestos.

Infancia y familia

La situación de los mercados con los centros de titularidad privada es bastante variada, pese a que una gran parte de los clientes de las guarderías y escuelas infantiles son padres que trabajan y viven cerca de la localización del centro. La elección de este tipo de centros estaba basada en la calidad percibida de las instalaciones (que variaban en función de la población), la profesionalidad del profesorado, la amplitud de horarios y la oferta de servicios complementarios, aunque su prestigio siempre ha sido el principal reclamo. En general, la sobredemanda y la oferta de precios mínimos del mercado provocaban que las entidades privadas no pudieran competir con la red pública y sólo por la insuficiencia de plazas en determinados núcleos urbanos.



Gráfico 2: Titularidad de las Guarderías en Galicia

Fuente: Rexistro único de Entidades Prestadoras de Servizos Sociais (disponible en https://benestar.xunta.es:444/XiacWeb/ y consultado en noviembre de 2013).

Los registros ofrecidos en 2003, cuando existían 306 centros de educación infantil 0-3 años y más del 74% eran de titularidad privada, diez años después, esta proporción se ha reducido de forma significativa. En noviembre de 2013, había alrededor de 500 centros en funcionamiento y de ellos, el 54% era de titularidad privada (empresario individual o sociedades) o de iniciativa social (sociedades cooperativas, organizaciones sindicales, fundaciones, federaciones, entidades religiosas o asociaciones). Estos datos constatan el fuerte crecimiento de los centros públicos gestionados por la Administración autonómica a través de la red A Galiña Azul.

Personas mayores

El abanico de recursos del CGSIB en el ámbito de las personas mayores y/o con dependencia era más reducido (hogares residenciales, centros de día o viviendas comunitarias) que el catálogo de servicios que puede ofrecer la competencia: centros de día, servicios de atención residencial, servicios de teleasistencia o servicios de ayuda en el hogar. En este sector de actuación predomina la presencia de las entidades del Tercer Sector (fundaciones, asociaciones u ONG’s) en la prestación de servicios, especialmente tras la irrupción de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia; que ha quedado reducida en los últimos meses a la mínima expresión. En este caso, el sector privado tiene mayor peso en la captación de clientes. Según datos del Rexistro Único de Entidades Prestadoras de Servizos Sociais de Galicia, en 2010 había 1.290 entidades prestadoras de servicios a la tercera edad y una mayoría representada por el sector privado con ánimo de lucro o de iniciativa social (hasta el 67%).



Gráfico 3: Titularidad de las entidades prestadoras de servicios a la tercera edad

Fuente: Rexistro Único de Entidades Prestadoras de Servizos Sociais (disponible en https://benestar.xunta.es:444/XiacWeb/ y consultado en mayo de 2013).

A pesar de los datos, esta oferta (pública y privada) sigue siendo muy baja en relación a la demanda anual del mercado y a las nuevas exigencias de la sociedad. La radiografía actual indica que el país está a la cola de la media europea y de los países miembros de la OCDE de su entorno (sitúa alrededor de 5,1 plazas por cada 100 personas mayores de 65 años). En 2008 el índice de cobertura de los centros gallegos se situaba en el 2,56%, y las provincias de Lugo y Ourense eran las únicas que lo superaban. Así las cosas, las ventajas con las que cuentan los centros privados son su capacidad de flexibilización y rapidez en la toma de decisiones orientadas a la innovación, especialización y capacidad de fidelizar a los clientes. Por su parte, la tendencia a la cesión de la gestión de determinados centros por parte de la Administración también permite alcanzar ciertas oportunidades de éxito en este sector.

Lucha contra la violencia de género

El desafío del siglo XXI sigue siendo erradicar la lacra del maltrato en todas sus vertientes. En general, la ayuda principal proporcionada a las mujeres y a sus hijos es aportada principalmente por las distintas administraciones públicas (estatales, locales, provinciales). En la comunidad gallega, la administración pública extiende una red de casas y centros de acogida, así como viviendas tuteladas (las primeras fueron creadas en 1987 en Lugo), aunque en su mayoría, son gestionadas por las administraciones locales. El ingreso a este tipo de recursos que ofrecía el CGSIB (dos centros especiales) se realizaba a través de los canales de acceso habituales tales como Juzgados de Guardia, centros de urgencia de la red sanitaria, servicios sociales municipales, centros de información a la mujer o dependencias de la Policía Nacional, Municipal y Guardia Civil.

Personas en riesgo de exclusión social

Se trata de un sector que no ofrece beneficios económicos y cuya oferta de servicios dirigida a este colectivo es suministrada a través de la administración pública y entidades del Tercer Sector. En este sentido, las administraciones públicas promueven su contratación como parte de la responsabilidad social de las empresas, por ejemplo. En este colectivo es la administración local quien deriva el mayor peso por proximidad y cercanía con las personas. La administración autonómica es la encargada de planificar de forma global los segmentos específicos para actuar en su bienestar e integración (inmigrantes, reclusos, comunidad gitana…) y el CGSIB actuaba con programas formativos y actividades de desarrollo personal englobados dentro del último Plan de Inclusión Social.

34%

27%

39%

Social PúblicaPrivada



Juventud

El papel del CGSIB con la juventud fue muy reducido, pese a que se ampliaron las materias y otras preferencias aparte de la información afectiva-sexual, como los desórdenes alimenticios, la drogodependencia, el acoso escolar, el uso responsable de las nuevas tecnologías e incluso, la conducción responsable. Las administraciones locales fueron la competencia directa del Consorcio en este ámbito, aunque jugaban un papel de cooperadores, al permitir ampliar las demandas de este grupo social hacia cursos formativos u orientados hacia estos temas por parte de las concejalías competentes o los programas municipales específicos.

3.4. demanda globalLos cambios y conflictos sociales en la sociedad gallega han influido en el aumento

de la demanda global de los servicios sociales que había impulsado el CGSIB, del mismo modo que las partidas presupuestarias para muchos de estos servicios se han reducido estos últimos meses. Todo este contexto político afecta de manera infinita al alcance de los servicios solicitados por la población y más, teniendo en cuenta las características distintivas de la sociedad gallega. Se constata la necesidad de elaborar programas desarrollados por el aumento de la demanda —básicamente en el sector de la dependencia y las personas mayores— y mejorar la convergencia entre el sector público y privado.

Estos cambios de tendencia sociales han estado repercutiendo en el alcance de los impulsos orientados a la introducción de la mujer en el mercado laboral y a reducir sus tareas y expectativos vitales (cuidar niños y familiares con dependencia). Las cifras no son muy alentadoras, ya que la tasa de natalidad gallega se sitúa en el 1,07 según los últimos datos ofrecidos por el INE3, y el envejecimiento progresivo de la población constituye una de las transformaciones sociales más representativas de Galicia. A simple vista, se evitaría emplear el término “pirámide poblacional”, ya que su estructura difiere de su propio significado, y puede ser algo parecido a esta figura geométrica (ver Gráfico 4) a partir de los intervalos de 35 a 39 años en adelante. Las cifras de natalidad y esperanza de vida no son alentadoras en las futuras décadas y conforman uno de los grandes retos a encarar en los próximos años para direccionar la futura política social (como el plan de dinamización geográfica).

Gráfico 4: Población gallega en 2013

Fuente: INE



El aumento de las áreas rurales con escasa población, sobre todo en las provincias de Lugo y Orense, provoca lo que se podría denominar las dos galicias, una rural y otra urbana. La evolución del mercado originará que, debido a la oportunidad de negocio, solo la Administración pública sea quien de suministrar un mínimo de bienestar en las áreas afectadas por la despoblación. En un periodo tan corto de doce años (Imagen 2), se constata una relación inversamente proporcional: mientras que la costa atlántica de Pontevedra y norte y sur de A Coruña presentan las ratio de densidad más elevadas, las provincias orientales —salvo ayuntamientos y comarcas concretas—, su densidad es muy baja.

Imagen 2: Densidad de población en Galicia e ntre 2000 y 2012

Fuente: IGE

3.5. antecedentes y propósitosLa Constitución española ha proporcionado las herramientas necesarias para adquirir un

modelo de servicios sociales comunitario, aunque los factores inherentes al letargo histórico y a una crisis política, social y económica se manifiestan en la situación deficitaria vinculada a su financiación, pese a las tímidas mejoras aplicadas tras la Ley de Dependencia de 2006. Este modelo estatal otorgó a las CC.AA. la tarea de prestación de este tipo de servicios públicos y también desencadenó las diferencias competenciales que cada una de ellas podría asumir. En Galicia, los inicios de las consideraciones legales sobre servicios sociales se inició tras la Ley 3/1987 de Servicios Sociales que, aunque excesivamente prematura, permitió asentar las bases de la estructura organizativa. El siguiente precepto del año 1993, la Ley 4/1993 de Servicios Sociales, estructuró los tipos de equipamientos y cartas de servicios coordinado por la Xunta de Galicia, pero no fue hasta la Ley 13/2008 de Servicios Sociales cuando se recogió la creación del CGSIB y la Axencia Galega de Servizos Sociais con el fin de garantizar la asistencia adecuada y reducir el aislamiento de las zonas más rurales con respecto a las más urbanas.

El CGSIB careció de cualquier tipo de proyecto encaminado a dirigir la comunicación corporativa y al fomento de las características específicas de los servicios que reciben los



ciudadanos por parte de la administración autonómica. Con este análisis se pretenden enfocar las estrategias de marketing y aumentar el potencial de los servicios y su visibilidad en la ciudadanía y su orientación más a los beneficiarios que a los beneficios.

4. identifiCACión de LOs CLientes-CiUdAdAnOs

Los cinco ámbitos de actuación del CGSIB con la oferta de servicios están dirigidos a diversos tipos de targets.

– Familia e infancia: los clientes de este tipo de equipamientos son padres que, principalmente, por cuestiones de tipo laboral, no pueden asumir el cuidado de los niños durante buena parte del día. Las condiciones sociolaborales y las dificultades de compatibilizar la vida laboral y familiar limitan el número de hijos, y los que se acaban teniendo, son atendidos y cuidados con todo lo que se les pueda ofrecer. Por eso, son ciudadanos muy exigentes con la calidad de los equipos y los profesionales de los centros.

– Personas mayores: los usuarios de este tipo de equipos presentan un grado de dependencia menor y, en la mayor parte de los casos, tienen familiares que se hacen cargo de ellos y emplean el servicio de los centros de día como actividades socioterapéuticas y de apoyo a las familias. Los hogares residenciales están dirigidos hacia necesidades más especiales de los usuarios con alto grado de dependencia y permiten ofrecer estancias permanentes a las personas que exigen atenciones más específicas, mientras que las viviendas tuteladas son servicios enfocados a personas con un alto grado de independencia.

– Juventud: la mayoría de programas dirigidos a este sector de población de entre 15 y 25 años son gestionados por los centros Quérote+, especialmente con la programación de cursos educativos y formativos sobre sus áreas de actuación en los centros de enseñanza.

– Personas en riesgo de exclusión social: las personas en riesgo de exclusión social son un sector de población que comprende a internos y expresidiarios, toxicómanos o alcohólicos en proceso de rehabilitación, minorías étnicas, perceptores de la renta mínima de inserción, víctimas de violencia doméstica, personas menores de 30 años que hayan estado tutelados por la Administración, inmigrantes de fuera de la UE y emigrantes retornados con graves necesidades personales y familiares. La diversidad del colectivo provoca deficiencias en la gestión de sus necesidades específicas.

– Mujeres víctimas de violencia de género y sus hijos: los dos centros especializados en la atención a este tipo de personas que gestionaba el CGSIB permitían apoyar el proceso de recuperación de las mujeres (aumentar su autoestima y capacidad de toma de decisiones, mejorar sus lazos en las relaciones sociales…) y el de sus hijos durante una estancia máxima de tres meses, aunque cada caso es estudiado para determinar el periodo necesario.

5. segmentACión deL merCAdO

La segmentación del público objetivo sirve para adaptar los productos o servicios a sus mercados, trasladados en este caso a la actividad del Sector Público. La Administración pública es incapaz de cerrar la oferta de servicios a ningún ciudadano, porque es un valor público disfrutado de forma colectiva (Alford, 2002), aunque pueden emplear ciertos requisitos



disuasorios con el fin de evitar el margen de potenciales clientes, como la concreción en los objetivos legales o reglamentarios.

Las técnicas de marketing han impregnado consciente o inconscientemente todos los niveles de ejecución de los organismos públicos, pero éstos siguen adoleciendo de diseños adaptados en muchas ocasiones a su situación concreta y siguen cometiendo errores de principiante, como visualizar de forma homogénea a los segmentos de mercado y no ver los segmentos particulares, el propio individuo, su mercado-meta, y comprobar que estas necesidades se logran materializar a través de la vía pública. La relación en la que los ciudadanos interactúan con el Sector Público es similar a la del mercado privado aunque limitada y su relación puede constituir tres tipos de roles diferentes (Alford, 2002): el customer pagador (son subsidiarios de un servicio), beneficiarios (reciben un servicio/beneficio no pagan dinero en retribución del servicio) y el obligados (la organización los somete a obligaciones legales).

6. estrAtegiAs deL mArketing mix

De igual modo que en el periodismo existen los topoi o las 6 W’s (las rúbricas bajo las cuales se pueden clasificar los argumentos más recurrentes del lenguaje), esta relación se puede vincular a las teorías de McCarthy, ya que según las propuestas de Chías (1995), el marketing mix público puede organizarse desde este enfoque: qué como producto, cómo como precio, por qué como promoción y dónde como distribución. Además, en el caso de los servicios públicos (sociales) es preciso aplicar una adaptación a los elementos de esta mezcla que requiere el marketing público (intangibilidad de los servicios, tipo de clientes principal), con la suma de tres elementos más (las 7P’s): persona, presencia física y proceso. Todas ellas permiten mantener una comunicación con los consumidores.

6.1. producto / serviciokotler y Lee (2007: 55) definen al producto como “cualquier cosa que puede ofrecer una

organización o un individuo al mercado para satisfacer un deseo o una necesidad”, mientras que los servicios públicos se explican por el predominio de objetos públicos (su medición debe establecerse por indicadores sociales que marquen el resultado en base al beneficio social o al capital social que se alcance en su prestación), ciudadanía frente a consumidores (la relación entre sus servicios públicos y aquellos que los emplean se ha definido en términos de ciudadanía más que de consumidores) y consumidores multidimensionales (generan beneficios individuales y sociales) (Chías, 1995).

Ambas definiciones no incluyen dos factores que determinan estas actividades en el Sector Público, como son su compleja proposición de valores y la dificultad de excluir a determinadas personas de su consumo. En el caso de los servicios sociales prevalece la incertidumbre, derivada de las propias condiciones personales de los usuarios y, además, la rivalidad en el consumo (el usufructo de un bien por una persona impide el uso para otra) y la exclusión, ya que el acceso a un bien puede estar subordinado al cumplimiento de determinadas condiciones (e.g. nivel de renta). Los productos o servicios raramente toman interés en las administraciones públicas, en ocasiones incluso se desarrollan nuevos productos o servicios que carecen de demanda, y otras veces, los actores políticos tienen que hacer un compromiso entre una potencial pérdida de popularidad y la adopción de medidas que sean beneficiosas para los ciudadanos a largo plazo. La línea de servicios que ofrecía el CGSIB era muy amplia, porque prestaba servicios a la infancia, juventud, incorporación de personas en riesgo de exclusión social y de tercera edad, aunque los proyectos más populares han sido las escuelas



infantiles (existe una gerencia adjunta específica) y los centros de atención gerontológica (integrados por los centros de atención a mayores y el programa Xantar na Casa). Esta amplitud en la gama de servicios también integra otro tipo de servicios complementarios como el cheque bebé, los centros de día, los hogares residenciales o los centros de ayuda a víctimas de la violencia de género y servicios derivados de los procesos legales (asesoramiento jurídico). Forma parte de esta estrategia el concepto de servucción (diseño de los servicios), ligado al establecimiento de segmentos en los criterios de agrupación de los individuos para establecer unos criterios de homogeneidad y heterocomposición.

En lo referente al ciclo de vida de los servicios, se ha hecho referencia a un concepto fundamental por el que se supone que les sucede lo mismo que a los seres vivos: nacen, se desarrollan, alcanzan la madurez y mueren. Este ciclo de vida discurre a través de la relación con los clientes, porque los niveles de participación y utilización son más relevantes que las ventas. Los diseños y el desarrollo de los servicios suelen establecer leyes o formulaciones jurídicas a partir de la legislación existente. En muchos casos, se establecen normas que otorgan o regulan el poder administrativo, orientan y controlan las actividades de las Administraciones.

El CGSIB no gestionaba una sola marca o imagen corporativa. No había una única imagen (como podría ser el propio logotipo), sino varias imágenes (Solano Santos, 2010). La identidad de la organización es un conjunto de elementos que la identifican (Túñez, 2012) como organismo de la administración pública y permiten ser una herramienta muy útil para proyectar su relación con los públicos, que Van Rekon et al definen como “la autorrepresentación de una organización” y que se basa en “la información de las señales que ofrece una organización sobre sí misma por medio del comportamiento, la comunicación y el simbolismo, que son sus formas de expresión”4. Esta cuestión clave, de la reputación se ha abordado en multitud de investigaciones en las que se debate si la percepción que el público tiene de una organización es puramente perceptual (depende de las percepciones de sus stakeholders), experiencial (en base a los servicios que ofrece) o una mezcla de ambas.

Imagen 3: Algunas de las marcas identificadas a lo largo de la historia del CGSIB

Sobre el CGSIB pesaba la responsabilidad de respetar la identidad corporativa especificada en el Decreto 409/2009, de uso de elementos básicos de identidad corporativa de la Xunta de Galicia y que se hizo palpable con la edición del Manual de Identidad Corporativa. Así, este color identitario mantenía la esencia de la Administración autonómica, marcada por los



tonos que se identifican con el azul cián de la Xunta, y se ampliaba a otros ámbitos de la organización, como logosímbolos y materiales de oficina. En el CGSIB se tenían en cuenta las estrategias de branding (construcción del valor de marca), especialmente en lo referido a la arquitectura de marca, para tener en cuenta el punto de vista del ciudadano y poder mejorar las percepciones de la entidad y de algunas marcas específicas, como A Galiña Azul.

6.2. precioPor precio se entiende “la expresión del valor económico del producto que estará dispuesto

a pagar según las utilidades percibidas, es una señal que permite a los consumidores decidir cómo pueden emplear los recursos económicos” (Chías, 2008: 67). Sin embargo, en el ámbito de los servicios sociales, esta variable suele ser secundaria —o está invalidada—, ya que muchos servicios no se abonan (asesoramiento o tramitación de ayudas públicas, cursos de inclusión social, cursos de asesoramiento a los jóvenes) o se exige por ellas una percepción económica, valorada en comparación a los precios reales dispuestos en el mercado. En su fijación de precios, el CGSIB tenía en cuenta la imagen de personalización del servicio y el valor de la demanda del mercado, entendida como el interés general de la ciudadanía. El proceso incluía una amplia gama de tipos de pago y de consideración; de uso gratuito mediante tasas (escuelas infantiles, centros de la red gerontológica) o mediante precios públicos (Xantar na Casa).

La estrategia de fijación del precio en los servicios sociales nunca termina. En el caso del consorcio, los problemas ligados a la crisis económica remiten a la subida de los precios públicos que se aplican a muchos de estos servicios. Por ejemplo, así fueron aplicados incrementos de precios en las escuelas infantiles con el Decreto 49/2012, de 19 de enero (sustancial en el comedor escolar o el horario ampliado).

6.3. promociónLas actividades promocionales siempre fueron un factor importante en las actividades

de la Administración pública y se definen como estrategias fundamentales empleadas por los gobiernos para influenciar y fidelizar a los ciudadanos en determinadas actitudes y comportamientos, así como para promover servicios que no son percibidos de manera positiva por los ciudadanos (y permite construir una opinión fundada). La promoción puede confundirse con la publicidad, en tanto que realizan una comunicación persuasiva para transformar los hábitos e intereses de los ciudadanos, especialmente a corto plazo. El CGSIB aplicaba diferentes medios de promoción como la guía de servicios, boletines, material impreso (calendarios, informes anuales, planes de actividades), columnas informativas o ejecución de congresos, cursos o jornadas didácticas). Además, es ineludible que la mejor promoción de instalaciones y centros o calidad de los servicios que desempeñaba el consorcio era aquella que transmitían sus propios usuarios a otras personas.

Predominaba, en general, la mesura en la promoción de los servicios y actividades (a causa de su defunción teórica, que focalizaba el gasto de este recurso en la propia consellería) y se solía emplear de forma tergiversada y narcisista en los canales disponibles para promocionar este tipo de actividades. En lo fundamental, la promoción del propio organismo direccionaba en información puntual sobre cursos e interacciones con organizaciones del entorno. Las áreas más dinámicas y casualmente, las que menos poder operativo tenían en la organización eran la de juventud y la de la lucha contra la violencia de género, porque también se beneficiaban de parte de los recursos estatales (campañas contra el consumo de drogas, conducción



responsable, prevención de enfermedades de transmisión sexual o campañas anuales estatales de visualización de la violencia doméstica —o del 25 de noviembre—, entre otras).

6.4. distribución

El elemento de distribución referido a la transferencia que se realiza de los servicios a los ciudadanos marcaba la ventaja competitiva del CGSIB, porque se caracterizó por establecer buena parte de las instituciones en áreas rurales, en base a las características sociodemográficas de la población gallega y su entorno físico, especialmente en los centros de la red de atención gerontológica. Grande Esteban (2002) establece tres tipos de entornos en donde se producen los servicios y que son componentes de calidad: ambientales (calefacción, aire acondicionado, ruidos, limpieza...), diseño del lugar (arquitectura del lugar, iluminación, materiales, entradas, etc) y sociales (el personal de contacto con el público, bien sea en las oficinas centrales como en los centros específicos).

Las partes implicadas en la distribución de un servicio son los proveedores, los intermediarios y las personas, y las alternativas posibles para distribuirlos son la prestación directa (sin intermediarios) o la prestación de agentes concertados (como se aplica en la gestión indirecta de algunos centros).

6.5. personas

Pero teniendo en cuenta las premisas anteriores de marketing relacional, ¿era posible orientar a la entidad pública al ciudadano si no había un compromiso de los propios trabajadores que formaban el CGSIB? Obviamente no, el enfoque exterior tiene que estar complementado con el enfoque interior, el de la entidad pública, y el que se denomina marketing interno5. La cultura corporativa —ligada a la identidad— está sometida a cambios estratégicos y de actuación que son decididos internamente, y tiene que ver con la relación entre la imagen y la personalidad de la organización para afianzar la reputación pública y estabilizar la relación con sus públicos objetivos internos y externos.

El marketing interno se extendió en las organizaciones a mediados de la década de 1970, como un camino para alcanzar los servicios de calidad (gestionar los procesos de interacción, centrarse en los valores de los elementos de negocio para ser empleados para añadir valor a los ciudadanos y atraerlos en un diálogo). Su raisond’être está fundada en la lógica de que para satisfacer a los consumidores externos primero hay que satisfacer a los internos (es decir, el personal y trabajadores de la organización, aceptando las necesidades y capacidades de los empleados para participar en la estrategia de marketing interno). Sin embargo, la naturaleza burócrata de las organizaciones públicas y la dificultad de un desarrollo fiable pueden permitir trabajar contra la implementación del marketing interno sin una organización (Proctor, 2007). En definitiva, el marketing interno busca convencer en determinados comportamientos. El marketing interno también tiene que estar condicionado por el desarrollo de la cultura de servicios, y ésta al mismo tiempo depende de una dirección de liderazgo entre los puestos directivos y los supervisores (motiven el interés por los servicios a los empleados), así como permitir a todo el equipo aceptar la misión de la empresa y garantizar que todos los trabajadores tengan información continua y actualizada sobre promoción y nuevas estrategias orientadas a mejorar la calidad de los servicios.



6.6. Facilidades físicasEn el caso específico del CGSIB, las facilidades físicas están plenamente relacionadas

con la ventaja competitiva de situar los centros en las zonas rurales y aportar todo tipo de instalaciones que permitiesen a los ciudadanos elegirlas antes que otras de la competencia (e.g. establecer citas previas con los padres de los alumnos de las escuelas infantiles como primer contacto, proporcionar teléfonos, mejorar las relaciones personales con los ciudadanos-clientes con periodos progresivos de incorporación...).

6.7. procesosLas empresas del sector viven en una situación de expansión y reconversión, afectadas

por los procesos de innovación tecnológicos, con los que se ven obligados a adaptarse a los nuevos modelos organizativos y a los conocimientos actuales exigibles y legales.

7. POsiCiOnAmientO deseAdO y ALgUnAs COnCLUsiOnes

El posicionamiento, concepto ligado al de segmentación, determina la forma en la el organismo quiere situar su oferta y como quiere que ésta sea vistas por sus públicos-objetivos. Se trata de un proceso en el que termina conformando la imagen y la percepción de los tipos de servicios que ofrecía el CGSIB en la mente del ciudadano. Éste alcanzó unas importantes cuotas de satisfacción en la ejecución de su carta de servicios y uno de sus grandes atributos ha sido su posición como entidad pública dependiente del gobierno autonómico. Los servicios ofrecidos del organismo están posicionados como centros situados en instalaciones de calidad, la buena cualificación de sus profesionales y las garantías que ofrecen estos servicios públicos.

Este paso hacia la Axencia Galega de Servizos Sociais es una nueva oportunidad para mejorar las carencias constatadas en el CGSIB en el ambiente de marketing público y la gestión derivada del departamento competente. La política lleva meses ocupando los primeros puestos entre los temas de preocupación ciudadana en las encuestas. Las transformaciones sociales implican nuevos modelos de gobierno y actores políticos, que fracasan en su falta de credibilidad y la degradación de las instituciones que representan. En este nuevo proceso es necesario dar mayores facilidades en la relación de los ciudadanos con la Administración y permitirles expresarse a través de los medios sociales y las nuevas formas de comunicación, para avanzar hacia una sociedad participativa y responsable de sus decisiones.

8. referenCiAsAlford, J. 2002. «Defining the Client in the Public Sector: A Social-Exchange Perspective», Public Administration Rewiew,

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notas

1. La Ley 13/2008, del 3 de diciembre, retomaba la clasificación propuesta en la Ley de Servicios Sociales gallega de primera generación de 1987, y dejaba a un lado el nombre de “servicios de atención primaria” propuesto en la Ley 4/1993, de 14 de abril.

2. Estas instalaciones son definidas por la Xunta de Galicia como centros de atención a la infancia junto con las ludotecas, parques infantiles e guarderías (en principio es un panorama confuso, porque son descritas como los centros de atención a los menores de tres años, mientras que las escuelas infantiles se dirigen a los niños desde tres a seis años).

3. Galicia es la segunda comunidad autónoma que registra una tasa tan baja, y si esta situación no se revierte, en los próximos 40 años la demografía sufrirá un descenso del 37%, alcanzando la cifra de 1.734.000 personas (en la actualidad hay 2,7 millones). Los objetivos del Plan Galego de Dinamización Demográfica son los de aumentar la tasa de natalidad al 1,5 en 2020.

4. Citado en Van Riel, C.B.M. 1997. Comunicación corporativa, Madrid: Prentice Hall (pág. 27-28).

5. Chías (1995) señalaba dos etapas en la introducción del marketing en el sector público, marcadas principalmente por el aumento de la comunicación y promoción de los servicios existentes y por la introducción de la orientación del cliente y la mentalidad al público.


ALMA PAOLA TREJO PEñA_([email protected])_Universidad de A Coruña, Galicia-España

De la política de laissez-faire a la deportación masiva de mexicanos: el efecto de la política migratoria estadounidense en la migración mexicana

Da política de laissez-faire á deportación masiva de mexicanos: el efecto da política migratoria estadounidense na migración mexicana

From Laissez-Faire Policy to the Massive Deportation of Mexicans: The Effect of U.S. Immigration Policy on Mexican Migration


& Resumen: El destino principal de los mexicanos que deciden emigrar, es Estados Unidos. Desde el siglo XIX hasta nuestros días, la política interna estadounidense ha ocasionado efectos en la migración de mexicanos que se dirigen a ese país. Con el objetivo de comprender cómo el flujo migratorio mexicano evolucionó respecto la política migratoria estadounidense, este artículo analiza los cambios contextuales de la política migratoria estadounidense y los efectos que ha tenido en la población migrante mexicana. Se concluye, afirmando que la visibilidad de colectivos migratorios genera una necesidad de control por parte de la opinión pública estadounidense. Desde los ochenta se hace perceptible la numerosa presencia de mexicanos en ese país generándose políticas restrictivas locales y de control y vigilancia en la frontera mexicana. Así como la falta de gestión humanitaria por parte del gobierno mexicano ha generado un efecto reciente de deportaciones masivas de mexicanos durante la administración Obama.

& Palabras clave: política migratoria, migrantes mexicanos, control, México, Estados Unidos.

& Abstract: The United States of America is the main destination of Mexicans who decide to emigrate. From the nineteenth century until today, the U.S. domestic policy has caused effects in Mexican migration flows. In order to understand how Mexican migration flow evolved over the U.S. immigration policy, this article analyses the changes in the U.S. migration policy and the effects that it has provoked over Mexican migration flows. On the one hand, we conclude stating that visibility of certain citizenships generates a need to control migration in American public opinion. On the other hand, we affirm that since the 80’s Mexican immigrants became more visible because it is numerical weight. Moreover, other factors, this



Alma Paola Trejo Peña

visibility generates are restrictive local policies and the need to control and surveillance the Mexican border. Recently, since Mexican authorities have not manage migration with a humanitarian scope, an Obama administration recent effect is massive Mexican deportations.

& Keywords: immigration policy, Mexican migrants, control, Mexico, the United States.


DE LA POLíTICA DE LAISSEz-FAIRE A LA DEPORTACIÓN MASIVA DE MEXICANOS: EL EFECTO DE LA POLíTICA MIGRATORIA ESTADOUNIDENSE EN LA MIGRACIÓN MEXICANA

1. intrOdUCCión

Hace diez años parecía que la reducción de la emigración de mexicanos a Estados Unidos (EU) era poco probable. Queda lejos la cifra que se sostuvo anualmente entre 1995 y 2004 de 600 mil mexicanos inmigrantes cada año en EU (Passel et. al., 2012). Si nos basábamos en las fuentes de datos, desde 1970 hasta el 2007 el saldo neto migratorio que mostraban para México era continuamente negativo (Passel et. al., 2012). Desde la década de los ochenta hasta cuatro décadas más tarde, el crecimiento de mexicanos en EU era sostenido y constante. Desde mediados de los años noventa, las políticas de control y vigilancia fronteriza de EU, tomaban forma de muros, vallas, equipo tecnológico, pero los inmigrantes de origen mexicano continuaron cruzando a EU, hasta alcanzar 12 millones en el año 2007.

Respecto a la situación de la población mexicana residente en EU, en el año 2000, con el cambio del partido en el poder en México, surgió una esperanza por poner el tema migratorio en la agenda de diálogo entre los dos países. Los sucesivos mandatarios mexicanos (Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto) no trataron el tema desde EU. Dado que, los mandatarios mexicanos se han preocupado poco por gestionar la migración bajo una mirada humanitaria, desde el gobierno de Obama se construyó el escenario ideal para que ocurriera una deportación masiva de mexicanos en EU.

La migración de mexicanos a EU es un fenómeno social que tiene tres características que lo diferencian de otras migraciones que llegaron a EU, que son su historicidad1, masividad2 y vecindad3 (Durand y Massey, 2003). La migración de mexicanos a ese país está asociada tanto a las decisiones de política migratoria de EU, como a problemas internos en México. Es imposible comprender la movilidad poblacional entre estos dos países sin desentrañar su historia común (Ibíd.). Por ello, este artículo presenta una exposición esquemática de los periodos históricos, los contextos en los dos países que han afectado al fenómeno migratorio, las acciones concretas de política migratoria de ambos gobiernos y las consecuencias que se derivan de esas acciones para la población mexicana que emigra a EU.

2. deL engAnCHe A LA inmigrACión indOCUmentAdA

En el periodo de 1900 a 1920 se ubica la primera etapa de la migración mexicana a EU denominada la fase del enganche (Ibíd.), pues EU se abasteció de mano de obra mexicana para lograr sus intereses económicos, pero EU no llevó un registro de los mexicanos que estaban entrando al país a través de su frontera terrestre, ni existían regulaciones fronterizas (Reisler, 1976). El gobierno de EU tampoco logró que los trabajadores enganchados regresaran a sus comunidades de origen al concluir sus trabajos (Sherry, 2004).



Cuadro 1: Periodos, contexto, acciones de política migratoria y consecuencias para los migrantes mexicanos en EU de finales del siglo XIX y principios del siglo XX

Período Contexto Acciones de política migratoria

Consecuencias para la población migrante

mexicana

1840-18481870-1910

- Laissez-faire- Tratado Guadalupe

Hidalgo.- Concesión de tierras a

estadounidenses en el sur de EU.

- Porfiriato.

Poca interferencia del gobierno de EU en materia migratoria respecto a México.

- Abierto reclutamiento de trabajadores mexicanos.

- Presencia mexicana en el ejército de EU.

- Refugiados de la dictadura.

Primeros años del siglo XIX

1908

Necesidad de mano de obra por parte de EU.

- Enganche privado y semiforzado.

- El gobierno de EU no llevaba registro de los mexicanos que entraban por su frontera terrestre.

- Ingreso de población de origen mexicano por la frontera terrestre estadounidense.

- Incremento de la población de origen mexicano en EU.

1910 Revolución mexicana. Ambiente hostil en México. - Mexicanos que huyen de la revolución a EU.

- Incremento de la población de origen mexicano en EU.

1914-1918 Participación de EU en la 1ª Guerra Mundial.

- Abandono temporal de empleos por los estadounidenses y necesidad de mexicanos en el campo de batalla y laboral.

- Disponibilidad de mano de obra mexicana.

- Continúa incrementándose la población de origen mexicano en EU.

Fuente: Sherry (2004), Durand y Massey (2003)

Entre 1910 y 1918, se produjo un aumento de la población mexicana en territorio estadounidense por la revolución mexicana y el ingreso de EU a la primera guerra mundial. Este último hecho genera la necesidad de inmigrantes mexicanos, ya sea para combatir en el campo de batalla o para suplir población que se encontraba en el frente de guerra (Durand y Massey, 2013).

Un flujo migratorio mexicano ingresó a territorio estadounidense a través de un sistema de contratación de mano de obra privada y semiforzada. El perfil de los migrantes era básicamente de varones jóvenes, capaces de cubrir la demanda laboral requerida por los empleadores a un bajo coste. Desde esta época, se origina el peculiar nexo entre las necesidades de la economía estadounidense y un tipo de trabajadores mexicanos. Las decisiones del gobierno de EU comienzan a definir un tipo de perfil de los migrantes mexicanos. Durante estos años, tanto el contexto histórico como las acciones de política



migratoria (o ausencia de la misma) en los dos países, incentivan el aumento de población de origen mexicano en EU.

Un segundo periodo de la emigración mexicana a EU se inicia en 1923 y corresponde a la época o fase de las deportaciones (Ibíd.), que es caracterizada por tres ciclos de retorno masivo y uno de deportaciones realizadas por la Patrulla Fronteriza. En 1923, con el objetivo de llevar a cabo el mantenimiento de las vías férreas en Chicago, se contrató a más de 2,000 trabajadores mexicanos (Ibíd.). Un año después, en 1924, se creó la patrulla fronteriza y tuvieron lugar las primeras devoluciones de los trabajadores mexicanos. La falta de oportunidades laborales causada por la gran depresión económica de 1929, ocasionó una disminución de la población mexicana en EU. La vinculación de una necesidad del mercado laboral estadounidense demandó una oferta de trabajadores que es cubierta por mexicanos.

Cuadro 2: Periodos, contexto, acciones de política migratoria y consecuencias para los migrantes mexicanos en EU de 1923 a 1929

Periodo Contexto Acciones de política migratoria


mexicana

1923 Necesidad de ampliar las líneas ferroviarias en EU.

Preferencia de trabajadores mexicanos sobre trabajadores asiáticos.

Establecimiento de nuevas rutas asociadas a los FFCC que enlazan espacios de origen en México y destino en EU.

1924 Necesidad en EU de controlar el flujo mexicano.

Creación de la patrulla fronteriza.

Retorno obligado y devolución de migrantes a México.

1929 - 1933 Gran depresión en EU. Restricción de oportunidades laborales en EU para mexicanos.

Retorno de migrantes a territorio mexicano.


3. LOs PrOgrAmAs de trAbAjAdOres: LA éPOCA de LOs brACerOs

La tercera etapa de la migración mexicana a EU, que abarca de 1942 a 1964, es conocida como el periodo bracero (Durand y Massey, 2003). Los convenios bilaterales de trabajadores temporales conocidos como Programas Braceros4 (PB), fueron la respuesta del gobierno estadounidense ante las demandas laborales en EU, sin perder el control del flujo mexicano que ingresaba a su territorio.

Al concluir la Segunda Guerra Mundial, la economía de EU continuó requiriendo trabajadores extranjeros para abastecer su mercado laboral. A partir de las necesidades en EU, se determinaron los lugares de destino en ese país y las zonas de reclutamiento en México (hoy conocidos como regiones tradicionales de emigración). En el periodo bracero, el perfil de los inmigrantes mexicanos correspondió a un flujo de trabajadores varones, originarios del medio rural, solteros,



de baja escolaridad, contratados temporalmente y empleados en trabajos del sector primario, principalmente en actividades agrícolas en EU (Castillo, 1995). Una consecuencia no prevista del reclutamiento de mexicanos a través de los PB, fue la falta de medidas para asegurar su retorno. Indirectamente se incentivó a otros miembros de las comunidades expulsoras a seguir o reunirse con sus familiares que ya radicaban en EU (Sherry, 2004).

Hasta finales de los años 60’s el perfil sociodemográfico de los migrantes aparecía como invariable y correspondía –como ya se mencionó– a hombres jóvenes de origen rural cuya ocupación comúnmente era en actividades agrícolas (Gastelum, 1991). A partir de los años 70s’, el perfil se redefinió con referencia a las regiones de origen y destino y a las características sociodemográficas de los migrantes (Francisco Alba, 1999). En los años 80’s, se observa que son variados los elementos que modifican el perfil de la migración mexicana. El cambio radica en el volumen y modalidad de los flujos (Verduzco, 2005).

Cuadro 3: Períodos, contexto, acciones de política migratoria y consecuencias para los migrantes mexicanos en EU de 1942 a 1964

Periodo ContextoAcciones de política

migratoria


mexicana

1942-1947 – Necesidad de trabajadores agrícolas temporales.

– Primer programa bracero. – Migración mexicana temporal, mayoritariamente masculina y de origen rural a EU.

1951-1964 – Los empleadores en EU seguían contratando a trabajadores mexicanos.

– Recuperación económica de EU al concluir la guerra.

– Segundo programa bracero.

– Continua necesidad de fuerza de trabajo mexicana en EU.

Se resolvió la demanda laboral en EU sin perder el control del flujo por parte de EU.


4. POLítiCAs migrAtOriAs seLeCtiVAs redefiniCión deL PAtrón migrAtOriO

A partir de 1965, EU implementó una inmigración selectiva de trabajadores basada en un sistema de cuotas por país, que limitaba ciertos flujos e incentivaba otros, se dificultó el libre tránsito de la frontera y se realizaron deportaciones sistemáticas de trabajadores indocumentados. Las transformaciones de la política migratoria estadounidense redefinieron el patrón migratorio y el perfil de los migrantes mexicanos.

En la fase de enganche, las rutas de los flujos estuvieron orientadas por las necesidades del mercado laboral en localidades tan distantes como Chicago o espacios fronterizos en Texas y California. En las fases sucesivas, especialmente durante el PB, se incrementó el asentamiento de mexicanos en los EU, atraídos tanto por las oportunidades laborales como por las redes sociales. Sin embargo, con el fin del PB y las subsecuentes deportaciones masivas empezó a restringirse el paso por la frontera.



Entre la población mexicana que había residido o trabajado sin documentos en EU, quienes regularizaron su estancia laboral o residencial bajo alguno de los programa de Immigration Reform and Control Act (conocida como IRCA por sus siglas en inglés) o tuvieron la oportunidad de movilizar a su familia a través de la opción de reunificación, experimentaron una redefinición en sus patrones de circularidad, que consistía en idas recurrentes al país origen y retornos laborales a EU, cambiando hacia estancias más prolongadas, e incluso observando una tendencia a establecer su residencia en EU (Massey y Durand, 2003). Estos hechos permiten postular que el perfil de los trabajadores mexicanos y las rutas que enlazan sus lugares de origen y destino, así como las rutas de ingreso y retorno, se encuentran íntimamente relacionados con las acciones políticas del gobierno estadounidense.

El proceso de amnistía y el programa de trabajadores agrícolas asociados a IRCA permitieron la legalización de 2.3 millones de mexicanos indocumentados. Posteriormente, se presentó una diferencia en los perfiles y rutas de ingreso a EU asociadas al uso de documentos o regularizaron su situación, quienes continuarán utilizando las rutas tradicionales de ingreso a territorio estadounidense. En contraste, los indocumentados deberán buscar zonas alternativas para internarse a EU. Igualmente, sus perfiles mostrarán notables diferencias asociadas a la tradición migratoria de sus lugares habituales de residencia.

Cuadro 4: Periodos, contexto, acciones de política migratoria y consecuencias para los migrantes mexicanos en EU de 1965 a 1986


migratoria


mexicana

1965-1981 Fin de los Programas de Braceros.

– Establecimiento del sistema de cuotas.

– EU optó por controlar el flujo procedente de México.

– Deportación sistemática de los trabajadores indocumentados

– Control fronterizo

1982 Caída de los precios mundiales del petróleo Crisis en México

– Continúa la deportación sistemática de trabajadores indocumentados.

1986 Percepción de pérdida del control de la frontera.

IRCA:– Amnistía para migrantes

con experiencia migratoria.

– Programa para trabajadores agrícolas.

– Propuesta de refuerzo sustancial de las medidas de control fronterizo.

– Propuesta de medidas y sanciones a empleadores.

– Transformación del patrón de migración circular mexicana hacia un patrón de mayor establecimiento y residencia en EU.

– Se incrementa el presupuesto del Servicio de Inmigración y Naturalización (INS).

Fuente: Sherry (2004), Durand y Massey (2003).



5. POLítiCA de COntrOL frOnteriZO y CAmbiO de rUtAs

El periodo que va de 1987 a 2006 se denomina fase de legalización y migración clandestina, y en esta etapa se redefine el patrón migratorio de México a EU (Durand y Massey, 2003). Gracias a IRCA, entre 1987 y 1989, los migrantes originarios de las regiones de larga tradición migratoria5 y de la región fronteriza mexicana lograron regularizar su estancia en EU (Ibíd.). Los migrantes procedentes de regiones con menor tradición migratoria, especialmente aquellos originarios de entidades que empiezan a participar en el flujo migratorio en los últimos veinte años del siglo XX, utilizaban rutas tradicionales para ir y volver a los dos países. Sin embargo, el hecho de poseer documentos origina diferencias entre los migrantes de las diferentes regiones.

En el año 1993, inician en EU una serie de operativos de control y vigilancia fronteriza. Estos sitios eran utilizados por los migrantes provenientes de regiones tradicionales y fronterizas. Los migrantes procedentes de regiones nuevas, emergentes y del sur-sureste de México, carentes de experiencia migratoria, empezaron a improvisar nuevas rutas de acceso indocumentado, por sitios menos vigilados pero con condiciones ambientales y geográficas adversas.

En los años 1990’s en EU surge una preocupación sobre la presencia de población hispana. Contrariamente a los sustentos realizados por Fukuyama (1992) a finales de la década de los años 1980’s, en los años noventa Samuel Hungtington (1996) consideraba a la inmigración mexicana uno de los retos del gobierno estadounidense. A la par, los flujos de migración hacia los países más industrializados han aumentado, provocando oposición pública y la implementación de medidas de control a la inmigración (Cornelius y Rosenblum, 2004).

Con el fin de la Guerra Fría, EU redefinió su concepción de seguridad nacional. Al respecto, Fukuyama postula que había triunfado un solo tipo de gobierno capitalista, con tendencias inclinadas al liberalismo comercial. Hungtington contrasta este sustento en su artículo El Choque de las Civilizaciones. El artículo, publicado en la revista Foreign Affairs, augura los nuevos desafíos para el capitalismo de EU -modelo económico triunfador de la guerra fría- y por primera vez es necesario poner atención en el crecimiento de la población de origen hispano en EU; dicho texto marca el inicio hacia una “nueva historia”. Diez años más tarde, Huntington cuestiona la identidad estadounidense ante la amenaza de una inmigración latina en continuo aumento, que no comparte el credo americano, la cultura anglosajona, la ética del trabajo y por ser indocumentados. Para Hungtington (2004) la más significativa es la inmigración mexicana, argumenta que es alarmante por la contigüidad geográfica, por su concentración masiva en algunos estados de EU como en California, donde el diferencial salarial seduce a los migrantes mexicanos a buscar mejores condiciones de vida.

Respecto al papel del Estado frente al desafío de controlar la migración distintos autores señalan que:

a) La presión pública influye en el tipo de política de control fronterizo a seguir (Andreas, 2000).

b) Los grupos de interés nacional o grupos internos, instituciones políticas, propietarios de tierra y capital influyen tanto en el modelo como en las medidas de control de los flujos no autorizados de migrantes económicos (Cornelius y Rosenblum, 2004).

c) Un aumento en el presupuesto para controlar la frontera se refleja en una estrategia de concentración de personal y tecnología (GAO, 1997).



Al comienzo de la década de los noventa, la opinión pública en EU incidió en la política de control fronterizo. Esa política, que se había caracterizado por ser de baja intensidad, se redefinió en una escalada de legislaciones restrictivas y acciones de la Patrulla Fronteriza, del INS, y operativos militares. El endurecimiento migratorio concentró los esfuerzos en el área fronteriza con México, para mostrar una frontera limpia y segura y responder a la presión interna en EU (Andreas, 2000).

Con el presidente Clinton, el INS dificultó la entrada no autorizada de personas y el uso de equipos de seguridad de avanzada tecnología para detectar su presencia en la frontera con México. El aumento del presupuesto para controlar la frontera llevó a que, a partir de 1993, se tomara por primera vez con seriedad el endurecimiento de su vigilancia y control (Cornelius, 2001). En febrero de 1994, el procurador general de EU anunció en un reporte la nueva estrategia a seguir para el reforzamiento fronterizo. Esta estrategia recibió el nombre de prevención para la detención. De acuerdo con el reporte, en 1993 los datos mostraban que, mientras las detenciones disminuían en los sectores tradicionales de entrada, se experimentaba un aumento en nuevos puntos de ingreso (GAO, 1997).

La Patrulla Fronteriza concentró el reforzamiento de la vigilancia en los segmentos localizados en las áreas urbanas visibles, que a la vez eran los lugares utilizados para el cruce migratorio indocumentado. Los esfuerzos se tradujeron en distintos operativos a los que se les dieron denominaciones específicas: en 1993 “Operation Hold-the-Line” en El Paso (Texas), en 1994 “Operation Gatekeeper” en el Sector San Diego, en el mismo año “Operation Safeguard” en Arizona y en 1997 “Operation Río Grande” en Texas. Para las autoridades estadounidenses, el aumento de las aprehensiones en la frontera muestran el éxito de los operativos (Cornelius, 2001). Con estos operativos, la probabilidad de ser aprehendidos se incrementó. Esta situación tuvo efectos tanto en el patrón de circularidad como en las rutas de ingreso, y el requerimiento y coste por contratar un guía no autorizado para el cruce de la frontera6.

Cuadro 5: Periodos, contexto, acciones de política migratoria y consecuencias para los migrantes mexicanos en Estados Unidos de 1987 a 2001


migratoria


mexicana

1987-1989 Se reconoce la necesidad de trabajadores en EU.

IRCA. – Éxito de la amnistía.– Fracaso de las acciones

para empleadores y control fronterizo.

1990 Percepciones:a) Aumento del flujo

indocumentado cruzando la frontera.

b) Pérdida de control por parte del Estado.

Presión pública al Estado para asegurar la frontera terrestre con México.Identificación de áreas utilizadas para el cruce indocumentado

– Escalada de endurecimiento fronterizo.

– Necesidad de desviar el flujo migratorio indocumentado de áreas urbanas a zonas menos visibles.




migratoria


mexicana

1993 Visualización de la migración mexicana como un problema de competencia interna de EU.

Operativo Hold the Line en El Paso, Texas.

– Cambio de rutas hacia nuevas y más hostiles zonas de cruce.

1994 Entrada en vigor del TLC(Excluyendo el tema migratorio).

Operación Guardián en San Diego, California.Operación Safeguard en Arizona.

– La crisis económica en México incentiva la emigración mexicana a EU.

1996 Se aprueba en México la doble nacionalidad.

IIRIRA7 – Aumento de la naturalización de mexicanos en EU.

1997 Operación Río Grande en Texas.

– Desvío de las rutas del cauce tradicional del flujo.

2000 Bono democrático en México: credibilidad favorable para la negociación en materia migratoria.

Propuesta mexicana de Acuerdo Migratorio– Regularización 3.5 millones

de indocumentados– Programa de trabajadores

temporales– Visas para reunificación

familiar y trabajo– Seguridad fronteriza– Apoyo a programas de

desarrollo regional

Después 11-09-2001

“América en guerra” – Estrategia de Seguridad Nacional para evitar la vulnerabilidad en la frontera estadounidense.

– Abandono de la propuesta para un acuerdo migratorio.

Fuente: Sherry (2004), Durand y Massey (2003), Hungtington (1996 y 2004), Márquez (1998).

Entre las consecuencias de la aplicación de los operativos, diversidad de autores han mencionado las siguientes8:

– Los inmigrantes permanecieron dentro del territorio estadounidense por más tiempo o definitivamente.

– Se sofisticaron los métodos y estrategias utilizados por los coyotes y su pago.



– Aumentó el uso de documentos falsificados.– Se redefinieron las rutas de ingreso que tradicionalmente eran utilizadas por los

migrantes indocumentados.– Los migrantes cruzaron por áreas periféricas exponiendo sus vidas a condiciones

ambientales y geográficas extremas. Las muertes en la frontera ocurren en sitos de difícil acceso y en donde las condiciones climáticas son más adversas.

– La mayor concentración en el número de aprehensiones ocurre en sitios distintos a los que tradicionalmente se caracterizaban por un alto número de éstas.

6. de LAs PrOmesAs de diáLOgO y COLAbOrACión biLAterAL A LA segUridAd PArA AmériCA deL nOrte

En el año 2000, gracias al llamado “bono democrático”, al iniciar la presidencia Vicente Fox, el estado mexicano adquirió la credibilidad de la que prescindió por varias décadas. Este hecho influyó para que EU, país que se ufana de promover la democracia global, reconociera esta nueva condición de México. Al iniciar la presidencia de George W. Bush, su primera visita internacional fue a México. En esa época, parecía existir una notable similitud de intereses y actitudes entre ambos mandatarios. Contexto que fue aprovechado por Jorge Castañeada, Secretario de Relaciones Exteriores, quien puso en la mesa de diálogo con los EU el tema migratorio. Esta iniciativa ubicó al tema migratorio como prioridad en la agenda mexicana y llevó al presidente Fox a visitar a su homólogo en EU. Un efecto fue que en los EU se retomó el discurso en contra de la migración indocumentada y la necesidad continua de incrementar la seguridad de la frontera.

Con los acontecimientos ocurridos en EU el 11 de septiembre del 2001, por primera vez se muestra que EU es vulnerable dentro de su territorio nacional. En respuesta, ese país se declara “en guerra” y en pro del fortalecimiento de su seguridad interna (Márquez, 2005). Uno de los primeros objetivos por alcanzar fue fortalecer la seguridad de las fronteras, llegándose a la firma de la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN). Esta alianza dio como resultado los acuerdos de fronteras inteligentes firmados en 2001 y 2002 por México, EU y Canadá. (Benítez y Rodríguez, 2006). (Ver cuadro 6).

Como reacción a los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, EU visualiza la opción de aliarse con su vecino del sur. Las tres áreas de seguridad que se trataron en la negociación de este acuerdo muestran la importancia que EU otorga a la seguridad fronteriza. El territorio fronterizo, por donde tradicionalmente transitan en forma documentada e indocumentada migrantes mexicanos, adquiere un carácter estratégico y es percibido como un área estratégica común para los dos estados. Si bien el flujo de bienes y la infraestructura fronteriza son incluidas en la negociación, uno de los ejes problemáticos es el del flujo de personas. Aunque se pone especial énfasis en el ingreso autorizado, se denota una constante preocupación por el ingreso indocumentado, afirmándose este hecho en el punto de disuasión de polleros, asumiéndose que siguen ocurriendo ingresos no autorizados y que se deben endurecer las rutas de entrada a territorio estadounidense. El concepto de fronteras seguras e inteligentes incluye la seguridad de las fronteras ferroviarias. Conviene señalar que este medio de transporte fue de gran importancia para aumentar el ingreso de la población mexicana a EU y de definición de las rutas utilizadas desde el siglo XIX9.



Cuadro 6. Compromisos sobre fronteras inteligentes entre México, EU y Canadá

Seguridad de la infraestructura.

Seguridad en el flujo de personas.

Seguridad en el flujo de bienes.

– Planeación a largo plazo.– Mejora en el flujo de cuellos de

botella fronterizos.– Protección para la

infraestructura.– Armonización de los puntos de

entrada a los puertos.– Exhibición de proyectos.– Cooperación en puntos de

cruce fronterizo.– Financiamiento de proyectos

fronterizos.

– Viajeros con documentación previamente revisada.

– Información avanzada sobre pasajeros.

– Viajes de negocios por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

– Fronteras seguras y disuasión de polleros.

– Consulta respecto a la política de expedición de visas.

– Entrenamiento conjunto.– Bases de datos conjuntas.– Revisión de personas

provenientes de terceros países.

– Cooperación entre los sectores privado y público.

– Intercambio electrónico de información.

– Seguridad en el transporte marítimo de bienes.

– Cooperación tecnológica.– Seguridad en redes ferroviarias.– Combate al fraude.– Intercepción de contrabando.

Fuente: Elaboración propia con información de Benítez y Rodríguez, 2006 pp. 10.

Tomando en cuenta que desde el inicio de la década de los noventa se realizaron una serie de operativos fronterizos en respuesta a exigencias y presiones de distintos grupos nacionales de interés, se generaron percepciones de que existía una pérdida de control por parte de EU ante un continuo aumento del flujo indocumentado cruzando la frontera sur de EU.

“En EU las políticas de seguridad de la patria se iniciaron con la emisión del Acta patriótica en octubre de 2001” (Benítez y Rodríguez, 2006: 9). Dado el hecho de que América se encontraba en guerra10, la firma de la ASPAN resultaba de vital importancia para incrementar la seguridad interna de EU, que únicamente se lograría con la cooperación de sus vecinos. “En este sentido, los ataques a Estados Unidos abrieron el camino a un nuevo pensamiento geopolítico hiperrealista, donde los primeros elementos estratégicos por considerar se dieron en la protección de las fronteras de EU, involucrando de inmediato la búsqueda de la cooperación con Canadá y México.” (Benítez y Rodríguez, 2006: 9)

Cuadro 7. Periodos, contexto, acciones de política migratoria y consecuencias para los migrantes mexicanos en EU, 2001 a 2013


migratoria


mexicana

2001Proteger las fronteras de EUPlan Frontera Sur

Acuerdo de fronteras inteligentes con Canadá.

Muertes de inmigrantes mexicanos.




migratoria


mexicana

2002

Continúa la necesidad de establecer alianzas para proteger las fronteras de EU

Acuerdo de fronteras inteligentes con MéxicoCrea departamento de Seguridad interna de EU.

Incremento de la vigilancia y el control en la frontera con México.

2004

Ejercer soberanía de manera efectiva.El operativo en Arizona no disminuyó el flujo de ingreso.

Nuevos riesgos y amenazas a la seguridad nacional: terrorismo.Nuevo operativo en Arizona.

– Incremento de las muertes de mexicanos por el Desierto de Arizona.

– Reforma institucional en México: por recomendación de EU en México se aprueba una legislación de Seguridad Nacional.

– Sistema Integral de Operación Migratoria

2005

Debate en EU y percepción de la opinión pública de que no se controla la frontera.

Alianza para la Seguridad y Prosperidad en América del Norte (ASPAN)

Se incrementaron aún más los riesgos y muertes en las nuevas rutas.

2006

Elecciones generales en México y legislativas en EU– Voto mexicano en el extranjero

Propuesta legislativa estadounidense para asegurar un flujo migratorio ordenado.– Uso de la Guardia

Nacional en la Frontera entre México y EU.

– Marcha por los derechos de migrantes de origen mexicano en EU.

– Propuesta de trabajadores temporales.

– Nueva ley de población en México.

– Desmigratización de la agenda.

2008-2011

Crisis económica y financiera – Iniciativa Mérida– Disminución de

empleo para los migrantes

Incremento de las deportaciones– Leyes restrictivas en

Alabama, Arizona y Georgia

– Retorno de migrantes mexicanos– En 2010 la migración mexicana

irregular neta a Estados Unidos llegó a cero.

– En 2010 aconteció la masacre de San Fernando

– Inseguridad en México lleva a empresarios a EU




migratoria


mexicana

2012-2013

Reelección Obama – Incumplimiento de Reforma migratoria.

– Legislaciones antiinmigrantes

– Surgimiento de los dreamers– Caravanas contra violencia

Fuente: Márquez (1998), Sherry (2004), Durand y Massey (2003), Hungtington (2004), Rozental et al. (2005), Casillas (2006), Artola (2006).

7. de LA externALiZACión de frOnterAs11 A LAs dePOrtACiOnes mAsiVAs de mexiCAnOs

Desde la fase de deportaciones en 1923, la falta de acción de los gobernantes mexicanos contrastó con la implementación de políticas de control migratorio estadounidense. La frontera estadounidense ha sido expandida, ahora no son los límites de la frontera norte mexicana con EU los que definen el ingreso de migrantes que se dirigen a EU. Actualmente existe una gran colaboración entre México y EU para obstaculizar el paso de los migrantes centroamericanos en tránsito y los nuevos límites de la frontera estadounidense externalizada comienzan en el Suchiate.

Durante la presidencia de Felipe Calderón (2006-2012), diversos especialistas, organizaciones civiles y gobernantes centroamericanos coincidieron en la falta de resolución de temas como la seguridad y derechos humanos para los migrantes en tránsito por territorio mexicano. El efecto más lamentable que tuvo esta incapacidad de proporcionar un trato humanitario a los migrantes que transitan por México ocurrió en 2010, cuando la muerte alcanzó a 72 migrantes centroamericanos, víctimas del crimen organizado, en el rancho tamaulipeco12 de San Fernando.

En el contexto de deportaciones masivas del gobierno de Obama pesa más en la gestión y control migratorio la definición del tipo de acciones del gobierno estadounidense. Precisamente, una consecuencia de las deportaciones masivas fue en 2012 cuando comenzó la propagación de noticias en los medios de comunicación y trabajos académicos sobre el efecto que tuvo una política antiinmigrante en EU, es la reducción del saldo neto migratorio de mexicanos. No obstante también influyó en este decrecimiento la crisis económica de EU que comenzó en 2008. Según datos del Instituto Nacional de Migración de México, en 2013 fueron deportados de EU 300 mil mexicanos.

En la Cumbre de Líderes de Norteamérica en Toluca, México, en febrero de 2014, nuevamente hemos sido testigos de la omisión del tema migratorio en el encuentro de los primeros mandatarios de México, EU y Canadá. De entre los 25 temas tratados en esta cumbre primaron la seguridad fronteriza, el comercio y el transporte y respecto a la movilidad humana sólo se mencionó el combate a la trata de personas. Tal parece que, mientras se trate el tema de seguridad, los mandatarios de EU y Canadá están satisfechos, y mientras nuestras autoridades sigan ignorando la realidad de los emigrantes mexicanos en EU seremos testigos de leyes antiinmigrantes, separaciones de familias, expulsión de los dreamers13, y de un aumento continuo en las deportaciones de mexicanos desde EU.



8. COnsiderACiOnes finALes

A pesar de que EU es una nación formada por inmigrantes, a lo largo de su historia se han generado diversos movimientos en contra de las migraciones, principalmente cuando éstas se vuelven relativamente numerosas. (Portes y Rumbaut, 1996). La visibilidad de colectivos migratorios visibles genera una necesidad de control por parte de la opinión pública estadounidense.

En las diversas manifestaciones nativistas que se han presentado a lo largo de la historia de EU, se han criticado los mismos aspectos en relación con otros grupos migratorios provenientes de diversas regiones del mundo. Entre ellos se pueden mencionar: los sucesos de finales del siglo XVIII en contra de alemanes y franceses; el “sentimiento” anti-irlandés surgido a mediados del siglo XIX; el Acta de restricción de la inmigración china de 1882; el anti-mexicanismo y anti-europeísmo del este en 1920; el movimiento anti-japonés de 1942 a 1946; la hostilidad hacia mexicanos y latinos promovida desde principios de los años noventa por autores como Samuel Huntington. Finalmente, a partir de los sucesos del 11 de septiembre de 2001, se engendra un fuerte movimiento de rechazo a todo lo relacionado con lo islámico (Cornelius 2006).

Según Susan Martin (2003), han existido cuatro grupos que inciden en la política de inmigración estadounidense: los abogados (advocates), los integracionistas (integrationists), aquellos que favorecen el libre mercado (free-marketeers) y los restriccionistas (restriccionists). Estos cuatro grupos tienen sus raíces en la historia de EU y se relacionan con los siguientes modelos: el modelo de Pennsylvania14, el modelo de Massachussets15 y el modelo de Virginia16.

A partir de la década de los años ochenta, fecha en que se hizo evidente el aumento de la población nacida en México residente en los EU, incrementaran las acciones para controlar y restringir el ingreso de mexicanos a EU. Claramente, el efecto post IRCA, y la presencia de 11.1 millones de mexicanos en el año 200617 tuvieron como consecuencia un sentimiento anti-mexicano. Algunos políticos han usado como lema de campaña discursos que promuevan la disminución de migrantes mexicanos en EU18.

De acuerdo a Massey y Durand (2003), la migración entre México y EU tiene ciclos de 20 a 22 años, en los cuales se puede identificar un cierto patrón o perfil migratorio; después de que se cumple ese periodo se presentan acciones políticas como los programas braceros, la era de los indocumentados, IRCA o el actual debate acontecido 20 años después de IRCA bajo un contexto muy diferente. Estos hechos coincidirían con un nuevo ciclo en la definición de la política migratoria en EU, ciclos que acontecen aproximadamente cada 20 años, pues la última vez que este tema experimentó una reforma a nivel legislativo fue en 1986 con IRCA. Aunque no con exactitud estrictamente temporal, coincidentemente con esta postulación cíclica de Durand y Massey, el gobierno de Barak Obama que había generado grandes esperanzas respecto a una propuesta estadounidense de aprobar una reforma migratoria, estableció un nueva fase de deportaciones masivas que tuvo un efecto demográfico en el saldo nulo migratorio de mexicanos a EU.

La agenda pública en materia migratoria sigue representando un reto para los dos países. En EU, los congresistas ponen atención en otros temas que tienen que resolver y no tanto el inconcluso tema de la reforma migratoria. Barak Obama, ha demostrado que apoya la migración legal pero no la ilegal y que busca reducir los niveles de inmigración. Por parte de México se guarda la distancia en cuanto propuesta, en lugar de aprovechar la presencia de 12 millones de personas con origen mexicano en el país vecino del norte, el presidente Enrique Peña Nieto, hizo evidente la falta de interés en el tema migratorio durante su reciente reunión



con Obama en Toluca. Tal parece que quienes seguirán redefiniendo los patrones migratorios mexicanos hacia EU serán los políticos de EU, o por lo menos sus políticas toman cuerpo y forma en el control y las deportaciones. Los actuales gobernantes mexicanos retoman un cierto Laissez faire ante las deportaciones, el sufrimiento de las familias mexicanas divididas y los problemas de integración social de los retornados en México.

Finalmente, lo recomendable sería continuar buscando la cooperación bilateral en materia migratoria, si la colaboración sobre seguridad se logró de forma trilateral entre México, EU y Canadá, en el marco del Acuerdo para la Prosperidad y Seguridad de América del Norte, el gobierno mexicano requiere demostrar tenga un compromiso real no sólo con sus connacionales que buscan mejores condiciones de vida y seguridad en EU, sino con los países centroamericanos de donde provienen la mayoría de migrantes en tránsito, de seguir ignorando la necesidad de protección para los migrantes, no se terminarán las redes de tráfico ilícito de personas que buscan rutas alternativas de cruce hacia los EU por las zonas más inhóspitas de la frontera. Si bien México ha cedido en temas de seguridad, no se ha insistido en una solución con mirada humanitaria a la hora de gestionar y controlar las fronteras del sur de EU y de México, mismas que son los puertos de entrada para lograr el sueño americano.

13. bibLiOgrAfíAAndreas, Peter (2000), Border Games: Policing the U.S.-Mexico Divide. New York. Cornell University.

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notas

1. La historicidad se refiere a que ninguna otra corriente migratoria hacia EU que proceda de un solo país ha durado más de cien años.

2. La masividad se sustenta en que no existe un flujo migratorio de igual tamaño en EU como el mexicano, pues éste alcanza a decenas de millones de individuos.

3. Respecto de la vecindad, los autores señalan que si bien Canadá también es un país limítrofe con EU, los migrantes canadienses alcanzan una muy pequeña proporción frente a los mexicanos.

4. El nombre oficial y poco conocido de estos convenios era Programa mexicano estadounidense de prestación de mano de obra. Cf. Vélez Storey, Jaime, “Los braceros y el fondo de ahorro campesino”, en María Eugenia Anguiano y Miguel Hernández (editores), Migración internacional e identidades cambiantes, zamora, COLMICH-COLEF, 2002, pp. 19-42.

5. “Como se sabe, el occidente de México es la región tradicional de donde han salido los mayores contingentes de mano de obra migrante” (Durand y Massey, 2003:72). Según la propuesta de estos autores la región tradicional está compuesta por los estados de: Aguascalientes, Colima, Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, San Luis Potosí y zacatecas.

6. Los llamados polleros o coyotes.

7. Acta de Reforma de Inmigración y Responsabilidad Inmigrante de 1996.

8. Entre otros: Cornelius, Sherry, Smith, Alonso.

9. Para construir el Ferrocarril en el siglo XIX y principios del XX. Para transportar migrantes documentados e indocumentados en la época de los convenios braceros. Si bien en la actualidad no funcionan más los ferrocarriles de pasajeros, el ferrocarril de carga es utilizado por migrantes que provienen de Centroamérica y del sur del territorio mexicano, a pesar de la peligrosidad que representa viajar de esta forma. Migrantes en tránsito que adquieren visibilidad recientemente.

10 Después de los atentados terroristas del 11 de septiembre del 2001, el presidente de los EU adquiere la facultad legislativa de comandar a las fuerzas militares estadounidenses en contra de aquellos responsables de dichos sucesos; por consiguiente el Presidente George Bush declara a América en guerra en contra del terrorismo.

11. Vista desde esta perspectiva, la transformación que implica el desplazamiento y la externalización del dispositivo frontera puede ser descrita mediante tres niveles diferentes (Gil Araújo, 2005: 131; Monclús Masó, 2008: 369): nivel vertical-institucional, nivel geográfico y nivel de externalización a otros actores.

12. Ubicado en el estado norteño mexicano de Tamaulipas.

13. Se trata de niños que ingresaron de forma indocumentada en EU, han sido socializados en ese país, algunos son hermanos mayores ciudadanos estadounidenses pero no tienen una residencia legal. Este colectivo podría ser beneficiario si se aprobara una reforma migratoria.

14. Se deseaban inmigrantes que fueran buenos ciudadanos de acuerdo a su bagaje religioso.

15. Se preferían migrantes que fueran religiosamente puros.

16. Debido a que el Estado dependía de la economía de las plantaciones, se preferían trabajadores a los que se les pagara lo menos posible.

17. Según estimaciones del Pew Hispanic Center en marzo del 2006.

18. Pete Wilson, ex gobernador de California, usó el lema “they keep coming…”, haciendo alusión a que los mexicanos siguen llegando a EU.


SALVADOR ORTIz SáNCHEz_([email protected])

JOSÉ G. VARGAS- HERNáNDEz_([email protected])_Universidad de Guadalajara, México

El capital reputacional como cuestionamiento ético de la innovación tecnológica en Monsanto

O capital reputacional como cuestionamento ético da innovación tecnolóxica en Monsanto

Monsanto: the Great Institutional Strategist

& Resumen: La introducción de cultivos transgénicos como alternativa para solucionar el problema de la deficiencia alimentaria en la mayoría de las economías representa un área de oportunidad para el desarrollo biotecnológico del cual en las últimas décadas Monsanto ha sido precursor. Mediante revisión bibliográfica y un análisis cualitativo de los principales enfoques teóricos que explican el comportamiento y las estrategias de expansión y crecimiento de la empresa, se comprueba el supuesto de que la participación activa de la sociedad en la evidencia de daños causados determinan el valor estratégico de la reputación corporativa de la transnacional, provocando controversias, incertidumbre y desconfianza respecto a sus productos y procesos, asumiendo que representan un peligro para la salud de la población y el medio ambiente en general.

& Palabras clave: desconfianza, estrategias, reputación corporativa, transgénicos

& Abstract: The introduction of transgenics crops as an alternative to solve the problem of food deficiency in most economies represents an area of opportunity for the development of biotechnology which in recent decades has pioneered Monsanto. Through literature review and a qualitative analysis of the main theoretical approaches that explain the behavior and strategies of expansion and growth of the company, checking the assumption that the active participation of society in the evidence of damage caused determine the strategic value of corporate reputation of leading transnational disputes, uncertainty and distrust regarding their products and processes, assuming that a danger to the health of the population and the environment in general.

& Keywords: corporate reputation, distrust, strategies, transgenics



EL CAPITAL REPUTACIONAL COMO CUESTIONAMIENTO ÉTICO DE LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA EN MONSANTO

1. intrOdUCCión

En las últimas décadas, la preocupación de la sociedad se ha enfocado hacia cuestiones de carácter principalmente demográfico asociadas al fuerte crecimiento poblacional, principalmente en los países en vías de desarrollo, cuya amenaza sobre los recursos naturales y el medio ambiente en general proveen graves consecuencias de carácter socio-económico que no sólo repercute en dichas economías, sino también, en el resto de las naciones desarrolladas.

Las repercusiones del incremento poblacional se han problematizado tras los cambios de mercado y las cuantiosas pérdidas en la producción de los campos agrícolas resultado de fuertes problemas de sequías y heladas. Desde la perspectiva de que no existe suficiente acceso a alimentos nutritivos que reduzcan el índice de desnutrición en que se encuentran los habitantes durante todas las etapas de vida, el problema se ha catalogado como insuficiencia e insostenibilidad alimentaria.

De esta manera, la implementación de políticas públicas y nuevas alternativas basadas en acciones que favorezcan la atención del problema de deficiencia en producción de alimentos, constituye un reto en cada una de las economías, cuidando de no recurrir a la importación principalmente de granos básicos.

Por lo tanto, ante dicho problema, numerosos estudios sugieren que los cultivos transgénicos representan una opción viable capaz de contribuir al aumento y rendimiento de la producción agrícola sin ser necesario incrementar la superficie cultivada, rescatando los bosques de la inminente tala y deforestación, para expandir las superficies agrícolas.

La alternativa de rescate de los ecosistemas apuntó hacia la inversión y desarrollo de cultivos transgénicos, ya que, la biotecnología en agricultura posibilita la obtención de alimentos más saludables con mejor sabor y menor uso de plaguicidas, mayor rendimiento de los cultivos, mejor administración del agua y reducción en la emisión de gases invernadero, entre otros beneficios, que no sólo apoya a los agricultores sino también beneficia a las familias y los consumidores en general.

Por esta razón, empresas como Monsanto se encuentran a la vanguardia tecnológica y plantean encontrarse en la mejor disposición para contribuir a los desafíos mundiales que aquejan a la sociedad actualmente, generando alimento suficiente para la población que aumenta cada vez más, en un afán de abatir el hambre y la pobreza extrema, mediante el desarrollo de la agricultura sustentable.

Sin embargo, el pasado de Monsanto está lleno de desaciertos que le han brindado una imagen de suministrador de productos químicos peligrosos, la cual, mediante una agresiva promoción de la biotecnología, fruto quizá de la arrogancia empresarial, ha intentado cambiar su imagen hacia una institución ilustrada y con visión de futuro, que lucha para alimentar al mundo.

2. AnteCedentes deL PrObLemA

En la actualidad, la agricultura sostenible se ha presentado como la solución a los problemas de insuficiencia alimentaria que enfrentan a la mayoría de las economías alrededor del globo, por lo que empresas como Monsanto, Bayer, Syngenta y la americana Pioneer DuPont, han manifestado estar preparadas para reducir la pobreza y garantizar la seguridad alimentaria a través de procesos como el mejoramiento genético. El negocio de semillas por sí mismo es bastante competitivo, ya que a diferencia de muchos otros, la compra de dicho insumo se realiza por temporada o anualmente, como periodo máximo, y es dependiendo de


Salvador Ortiz Sánchez y José G. Vargas- Hernández

la buena o mala experiencia en la cosecha, que determinará la compra de la misma o de otra semilla para la próxima temporada, garantizando así la competencia e innovación constante de las empresas.

Si bien la líder en biotecnología que más ha estado a la vanguardia y sobre el foco público ha sido Monsanto, principalmente en lo que respecta a dicha innovación y mejoramiento de semillas agrícolas, debido a grupos activistas anti-biotecnología, así como competidores desleales o empresas seguidoras que se han esmerado en realizar propaganda en su contra, tratando de demostrar que el éxito se debe a conductas anticompetitivas y dañando aún más la reputación de la empresa.

El capital reputacional es una herramienta muy valiosa que desarrolla la empresa a través del tiempo y permite tomar decisiones respecto a qué productos comprar, dónde invertir y dónde trabajar. De esta manera, el valor estratégico de una reputación caracteriza a la empresa haciéndola atractiva o no y ampliando las opciones no sólo para sus directores, sino para el público consumidor en general.

En el entorno empresarial, la reputación corporativa puede considerarse como un activo intangible y estratégico de la organización, capaz de representar una prueba de competitividad de la firma. Por su parte, kaplan & Norton (1996), plantean que el adecuado manejo de los activos intangibles propicia la relación de la empresa con los clientes, asegurando la lealtad de los ya existentes y ofreciendo servicios que permitan allegarse a clientes de segmentos y otras áreas de mercados.

3. deLimitACión deL PrObLemA

Así, en un entorno en el que históricamente las aportaciones tecnológicas y logros de Monsanto han representado una suma cronológica de desaciertos, la mala reputación de la empresa genera no sólo incertidumbre en la población ante las innovaciones realizadas, sino la plena certeza de que sus contribuciones representan un peligro para la humanidad.

4. jUstifiCACión

En el contexto de que Monsanto se encuentra en la mejor disposición para abastecer la demanda de alimentos que sugiere la creciente población mundial y luchar contra el hambre mediante el desarrollo de la agricultura sustentable, no sólo abasteciendo al sector agrícola con semillas, sino productos de biotecnología, agroquímicos y tecnologías en general.

Sin embargo, una de las principales aportaciones de Monsanto y quizá la más representativa últimamente, ha sido la producción de alimentos transgénicos, en contra de los cuales varios organismos internacionales protectores del medio ambiente han luchado desde su aparición; los mismos a los que Greenpeace (2011), define como: “seres vivos creados artificialmente con una técnica: insertando a una planta o a un animal genes de virus, bacterias, vegetales, animales e incluso de humanos, con el fin de producir una sustancia insecticida o darle resistencia a herbicidas”.

Dicha invención ha sido el detonante para que la sociedad se manifieste en contra de las actividades de Monsanto, argumentando que la producción de este tipo de semillas no sólo limita las variedades nativas de la región, contamina especies silvestres, reduce la biodiversidad y contamina químicamente el suelo y los mantos acuíferos. La firma de Missouri a través de sus acciones y creaciones, históricamente se ha visto involucrada o ha sido responsable de diversos acontecimientos desfavorables:



A. En sus inicios, Monsanto realizó Alianzas Estratégicas con otro de los grupos más controversiales de la historia: Coca-Cola, de quienes se convirtió en uno de sus principales proveedores, principalmente de sacarina y otros edulcolorantes.

B. Participó en la fabricación de la primera bomba nuclear utilizada durante la Segunda Guerra Mundial, para después operar una planta americana de carácter nuclear en la década de los 80’s.

C. La creación del pesticida DDT en 1944, cuya sustancia fue prohibida en países como Hungría, Noruega, Suecia e incluso Estados Unidos.

D. La empresa Monsanto fungió como proveedora de Agente Naranja al ejército Estadounidense durante la Guerra de Vietnam, sustancia con la que se causó la muerte de alrededor de 400.000 personas, ocasionando daños en años siguientes a alrededor de medio millón de bebés.

E. Creación de la hormona de crecimiento “Somatotropina bovina” (BST), utilizada en países como Brasil, Estados Unidos y México, cuyo uso ha sido prohibido en el resto del mundo por estar ligado a problemas de salud (como el cáncer).

F. El uso del aspartame causante principal de cáncer y diabetes. Monsanto mediante la estrategia de Integración Vertical, fundó en 1980 la compañía NutraSweet, construyendo un monopolio de venenos endulzantes sin calorías.

G. Reducción de la variedad en semillas. Mediante la Integración Horizontal (compra de empresas que producen semillas orgánicas) Monsanto a lo largo de los años se ha encargado de poner en el mercado exclusivamente los productos que ellos producen.

H. Utilizar la genética y los métodos tóxicos de las abejas en los cultivos.I. Creación de herbicidas “no selectivos” como el Roundup (la patente expiró en 2000)

cuyo principal ingrediente es el Glifosato que mata las plantas inhibiendo su capacidad de generar aminoácidos aromáticos.

Ante dichos acontecimientos, Monsanto ha adquirido el título de la peor empresa a nivel mundial, por lo que sin hacer juicios de valor, dicho nombramiento se sustenta en el poder comercial que tiene la empresa, puesto que a pesar de ello, sus ventas y presencia a nivel mundial propician su crecimiento.

5. sUPUestO

A pesar de la estrategia de negarlo todo y llevar a cabo un lavado de imagen responsable:De acuerdo con Delgado (2006), “cuanto más poderosa sea la tecnología, más

profundas pueden ser sus consecuencias”. Entonces, la mala reputación de Monsanto provoca incertidumbre y desconfianza en la sociedad respecto a las innovaciones realizadas, asumiendo que representan un peligro para la población y el medio ambiente en general.

6. mArCO teóriCO COnCePtUAL

La connotación de la revisión bibliográfica se plantea respecto a modelos teóricos, mediante los cuales es posible entender el comportamiento de Monsanto en estos 112 años, determinado por la realización de importantes alianzas estratégicas con otras empresas transnacionales, compras y adquisiciones de firmas que le han facilitado la ejecución de procesos y disminución de la competencia.

De igual manera, la concepción teórica de las diversas estrategias de expansión ejecutadas por la líder en producción de transgénicos, se identifica mediante el vínculo existente entre la



gestión de la reputación y la posibilidad de crear valor para la firma, entendiendo la naturaleza de la reputación como recurso de la empresa.

a. las alianzas estratégicasSegún Hitt, Horkisson & kim (1997), en el ámbito empresarial, la formalización de

una alianza se lleva a cabo como respuesta a una determinada estrategia que bien podría abordarse con la ejecución de otra estrategia.

De esta manera, Tallman & Shenkar (1994), proponen que una alianza puede concebirse a manera de un proceso de carácter gerencial y organizativo originado por cuestiones ya sean económicas o no, y mediante una evaluación beneficio-coste del proceso de dicha alianza. A propósito Das & Teng (1997) determinan que la gestión adecuada de dicha alianza supone una condición necesaria, aunque no suficiente, del éxito de la misma, cuya decisión de formalización debe tomarse con base en la estrategia que siga la empresa, ya que según Ariño & De La Torre (1998), estas alianzas evolucionan al mismo tiempo que la estrategia de la empresa.

Por lo tanto, según Mckelvey (1997) y Alcázar & Martínez (2004), la evolución de una empresa que posee alianzas estratégicas con otras empresas, es concebida simultáneamente con la evolución del entorno, por lo que un ajuste entre el objetivo de la alianza y las estrategias de las empresas involucradas, se realiza con base en el entorno competitivo, institucional y organizativo en el que operan.

B. la integración verticalActualmente, las empresas enfrentan cierta problemática que al agravarse puede ocasionar

obstáculos que dificulten el alcance de las metas u objetivos de las mismas, siendo necesario recurrir a diversas estrategias para la obtención de nuevas ventajas respecto a la competencia.

De acuerdo con Villarreal & Gómez (2009), la integración constituye una estrategia que permite incrementar los beneficios y utilidades de las organizaciones mediante la mejora de los procesos, agregando valor e incrementando la rentabilidad, permitiendo mejores oportunidades de permanencia en la industria. La integración empresarial puede darse en forma vertical, aquella en la que la firma intenta controlar las etapas sucesivas de la cadena de valor del producto, o bien a manera de integración horizontal, aquella en la que se fomenta la cooperación con los competidores en una misma etapa de la cadena de valor.

Según Colangelo (1995), la integración vertical produce mayores rendimientos que la integración horizontal. Sin embargo, Hill & Gareth (2005), declaran que la integración horizontal incrementa la rentabilidad de las empresas ya que tiende a reducir costes. Por el contrario, la integración vertical, de acuerdo con Mpoyi (2003), puede determinar el grado en que la empresa controla la producción y distribución de productos. De igual manera, la secuencia de actividades constituye el proceso que proporciona valor al producto, lo cual es descrito por el principio de la cadena de valor de Porter (1990).

C. las adquisicionesEntre las estrategias utilizadas por las firmas para ganar dimensión y generar competitividad,

se encuentran actividades como la compra de una empresa por parte de otra, conocido también como: adquisición, cuya causa según zozaya (2007), es en su mayoría afrontar amenazas o aprovechar oportunidades de mercado.



De acuerdo con Abellán (2004), la conjunción de intereses de los diversos agentes que intervienen en la dirección de la firma puede propiciar que se opte por la estrategia de realizar una fusión o adquisición. A nivel empresarial, las adquisiciones suelen tener repercusiones en significativas variables que determinan el éxito y valor de la firma, tales como el empleo, el precio de las acciones, el poder de mercado, los beneficios y/o rentabilidad, la tasa de crecimiento, productividad, así como rendimiento tecnológico por mencionar algunas.

d. los activos intangiblesEn la gestión empresarial, los activos intangibles fueron introducidos a finales de la década

de los 90’s por Richard Hall. Los mismos pueden entenderse como factores empresariales representados por una idea o un conocimiento que permite impulsar la organización hacia posiciones donde es posible lograr ventajas competitivas.

Al respecto, aportaciones como la de Itami (1991) consideran a los intangibles organizacionales a manera de activos invisibles, del tipo de factores relevantes como la tecnología, imagen de marca, confianza del consumidor, cultura organizacional, así como de las capacidades gerenciales.

Tissen, Andriessen & Deprez (2000), conciben los activos intangibles mediante las competencias de las empresas que les permiten generar ventajas competitivas sostenibles, argumentando que la adecuada gestión de dichas competencias puede crear valor económico para la firma. Mientras que Lev (2001), hace referencia a los activos intangibles como activos originados a partir del conocimiento, kaplan & Norton (2004), los entienden como factores determinantes para el alcance de los objetivos estratégicos planteados por las empresas.

Si bien, de acuerdo a las diferentes concepciones de estos activos, resulta complicado definir un solo enfoque, es posible encaminarlo hacia tres principales grupos comunes a cualquier emprendimiento corporativo:

A. Capital humano: Comprende habilidades, actitudes y las aptitudes propias del personal de la firma.

B. Capital organizacional: Comprende los rubros intangibles relacionados con el conocimiento que posee la empresa a partir de su gestión diaria.

C. Capital relacional: Comprende el estatus de las relaciones de la firma con sus grupos de interés (stakeholders).

Con base en la diversidad de concepciones anteriormente descritas, provenientes de posturas como la contable, la estratégica, de gestión de conocimiento, tecnologías de información o recursos humanos, es destacable que todas relacionan la concepción de activo intangible, conocimiento y capital intelectual.

e. el capital intelectualEn el plano de la Gestión Estratégica, uno de los precursores en impulsar el concepto de

capital intelectual fue Stewart (1991), quien hizo referencia a dicho concepto considerando la suma de elementos propios del factor humano en la empresa, capaces de brindar una ventaja competitiva en el mercado.

Al respecto, Edvinsson & Malone (1997) hacen referencia al capital intelectual a manera del conocimiento capaz de transformarse en inventos, tecnologías, procesos, así como programas informáticos, que generan valor agregado a la empresa. Por su parte, Hand & Lev (2001) hacen referencia a dicho concepto, mediante su origen a partir de tres principales áreas: innovación, prácticas organizacionales y talento humano.



De acuerdo entonces con diversos enfoques teóricos, es posible identificar que los términos de activo intangible y de capital intelectual suelen utilizarse de manera indistinta. Sin embargo, es prudente mencionar que la existencia de recursos intangibles no forzosamente hace referencia al capital intelectual de la firma, puesto que éste se suele considerar únicamente en la culminación del proceso gerencial, determinando incluso la generación o destrucción de valor en la firma.

F. la generación de valor para la empresaDe acuerdo con Mandel, Hamm & Farrell (2006), más del 50% del valor de mercado

de las empresas pertenecientes al ranking de la revista Fortune 500 lo constituyen bienes de naturaleza intangible. Por lo tanto, la mayor parte de la riqueza y el crecimiento de las economías desarrolladas se deben a la gestión de activos intangibles.

En el ámbito de las empresas, determinar el valor de una firma, constituye uno de los grandes desafíos, ello debido a la propia naturaleza de los recursos y pasivos intangibles, dificultando su cuantificación objetivamente en los estados financieros.

Barney (1991), considera la visión basada en los recursos y las capacidades empresariales de los recursos intangibles de la firma, los mismos que pueden generar ventajas competitivas, y por tanto crear valor para la empresa, siempre y cuando:

El recurso brinde valor financiero a la organización,A. Sólo algunas organizaciones lo tengan, es decir, que sea escaso,B. El recurso sea inimitable, yC. No existan sustitutos en el mercado.De este modo, es posible atribuirle un valor monetario a las ventajas competitivas de la

firma, puesto que dicho proceso representa una medida cuantificable del valor reconocido por los inversores.

g. la reputación empresarialEn el sentido organizacional o a nivel de la firma, Fombrun (1996), menciona que la

reputación constituye un activo intangible que representa la identidad y permite transmitir rasgos distintivos de la firma mediante los cuales logra modificar el comportamiento de sus stakeholders. Por lo tanto, el grado de percepción del nombre de la firma, que tienen los clientes, inversores, proveedores, acreedores, empleados y público en general, constituye la denominada reputación organizacional.

De este modo, la reputación institucional hace referencia a la manera en que los agentes externos conciben el prestigio corporativo, es decir, el modo en que ven, escuchan y opinan respecto a la empresa objetivo, ya sea a nivel local o internacional. De acuerdo con Villafañe (2004a), es posible identificar tres dimensiones organizacionales en torno al concepto de reputación:

Dimensión axiológica: dentro de la cual se incorporan los valores culturales de la organización, correspondiente al planteamiento ético en torno a la relación con terceros siendo una empresa socialmente responsable,

A. Dimensión corporativa de servicio: dentro de la cual se engloban compromisos suscitados en el transcurso del tiempo en relación con los principales agentes, y

B. Dimensión corporativa de gestión: correspondiente a la actitud proactiva.Según Costa (2004), la reputación surge a partir de la historia de la empresa, en la

credibilidad de su objetivo organizacional y los medios para alcanzar dicho objetivo, haciendo



uso de recursos como la cultura corporativa, con base en el reconocimiento que la empresa hace de su identidad.

h. Factores que influyen en la construcción de la reputación empresarialSi bien, la reputación organizacional representa un determinado valor estratégico para la

empresa, la dificultad del mismo recae en la medición del impacto que éste genera en toda organización.

Hillenbrand & Money (2007) plantean algunos modelos de carácter reputacional al respecto del análisis de dicho activo intangible, enfatizando los fundamentos teóricos y conceptuales, para con los diversos grupos de interés, cuyo valor se aprecia o se pierde con el tiempo. Fombrun (2001) propone cinco principios básicos para generar el prestigio organizacional:

A. Principio de diferenciación: posicionamiento en la mente de los stakeholders.B. Principio de concentración: el enfoque claro de las acciones y comunicaciones sobre

los temae de interés de la negociación.C. Principio de consistencia: la integración y coordinación de iniciativas organizacionales

para involucrar a los stakeholders.D. Principio de identidad: llevar a cabo una actuación, pública o privada, de acuerdo con

los principios y valores que rigen la existencia de la organización.E. Principio de transparencia: mantener fuertes niveles de comunicación con los

stakeholders y personas en general respecto al manejo cotidiano de la organización.Por su parte, Villafañe (2004a) hace referencia a la necesidad de llevar de la mano los

intereses sociales y los empresariales sobre la maximización de beneficios para la reinversión, hasta la viabilidad empresarial que depende de factores como la ética y la sostenibilidad. La reputación corporativa, entonces, es medida mediante:

A. Resultados económicos financieros.B. Calidad de la oferta comercial.C. Cultura corporativa y calidad laboral.D. Ética y responsabilidad corporativa.E. Innovación.F. Dimensión global y presencia internacional.G. Si bien los principios de los activos reputacionales tienen que ver con parámetros

conceptuales que permiten construir la percepción que se transmitirá a los stakeholders, los factores hacen referencia a las cuantificaciones puntuales que determinan los niveles de percepción reputacional que mantienen los grupos de interés.

i. la innovación tecnológicaSegún Moreno (1985), la innovación se entiende a partir de la definición de tecnología,

la cual describe a partir de la utilización del conocimiento para generar bienes o prestar servicios. Sin embargo, en la teoría de la innovación se conciben dos enfoques principales: uno encaminado hacia la cuestión tecnicista en el cual se engloban los objetos tangibles, y un enfoque humanista que se refiere a la transformación de objetos para el beneficio de la humanidad, para la satisfacción de las necesidades de la población, así como un mayor control sobre el medio ambiente.

De acuerdo con Escorsa (2003), la innovación tecnológica se enfoca básicamente hacia la obtención de resultados, caracterizándose principalmente por:



A. Tener un carácter novedoso para la satisfacción de las necesidades de la población.B. Suponer la introducción de un cambio técnico en los productos y serviciosC. Proporcionar una utilidad socialmente visible.D. Del mismo modo, según Pérez (2005), la innovación tecnológica puede ser vista

como un proceso que parte de una idea, fundamentada en la identificación de una necesidad, para el desarrollo de un producto o servicio comercialmente aceptado.

En un enfoque innovador de los procesos, la estrategia de “Technology Brokering” y construcción de capital social, cuyo principal exponente es Hargadon (2003), plantea que la innovación tecnológica va relacionada con la metáfora social de Burt (2000b), cuya propuesta dice que la estructura social es un tipo de capital que crea una ventaja competitiva para alcanzar los objetivos propuestos por grupos o individuos.

Sin embargo, el cambio en el desarrollo científico y la aplicación de técnicas para la generación de tecnologías con validez comercial, implica una serie de pasos que se interrelacionan con otras actividades incurriendo en puntos de fuga, que propician las interconexiones.

7. mArCO COntextUAL

Si bien, casi desde el mismo origen de la humanidad, según Delgado (2006), la biología mediante una serie de procesos y mecanismos de prueba y error ha sido usada como herramienta para transformar la naturaleza mediante diversas técnicas. En lo que respecta al desarrollo agrícola, la contribución de las leyes de Mendel marcó la pauta para el mejoramiento de procesos de selección y posteriormente el entrecruzamiento “manual” entre especies compatibles, trayendo consigo la hibridación Bisang, Campi, & Cesa (2009).

Según Solbrig (2004), la invención e idea de llevar a cabo la modificación de las características de los organismos vivos para determinados fines ha representado parte del interés y del desarrollo tecnológico por miles de años.

Ya que la aplicación de biotecnología en la producción se centra en recursos naturales, es importante destacar la competencia significativa en innovación y complejidad científica que genera respecto al universo que enmarca el desarrollo tecnológico, concretándose en un reducido número de empresas que generan dichos avances, tal es el caso de Monsanto.

En esa perspectiva, aunque la transnacional de Missouri fue fundada desde 1901, su expansión comenzó hacia 1928 mediante la adquisición de empresas de la industria química y textil, siendo hacia 1981 cuando se estableció como foco de investigación biotecnológica y en el año 2000 cuando se consolidó dedicándose exclusivamente a la industria agroquímica.

Hoy en día, según Pérez & Medina (2008), Monsanto cuenta con más de 14.000 empleados y tiene presencia en países de los cinco continentes, tales como: Argentina, Alemania, Australia, Austria, Bangladesh, Bélgica, Brasil, Bulgaria, Canadá, Chile, China, Colombia, Croacia, República Checa, Dinamarca, Ecuador, Francia, Grecia, Guatemala, Honduras, Hungría, India, Indonesia, Irlanda, Italia, Japón, Jordania, kenya, Corea, Malawi, Malasia, México, Países Bajos, Nueva zelanda, Nicaragua, Pakistán, Paraguay, Perú, Filipinas, Polonia, Portugal, Rumania, Rusia, Senegal, Singapur, Eslovaquia, Sudáfrica, España, Sri Lanka, Suecia, Suiza, Taiwán, Tailandia, Turquía, Uganda, Ucrania, Reino Unido, Estados Unidos, Venezuela, Vietnam y zimbabwe.

Siendo en la mayoría de esos países que los grupos defensores del medio ambiente encabezan innumerables protestas y manifestaciones por violaciones en materia de manipulación genética de productos naturales (productos transgénicos), pérdida de la



biodiversidad, monopolio de mercado, violación a la soberanía alimentaria, desplazamiento de pueblos originarios y concentración de la tierra, entre otros, encabezando campañas de información sobre la historia e impacto de la empresa.

8. métOdO

Para la presente investigación, se realizó la revisión de material electrónico novedoso y crítico de la situación actual de la empresa, soportado mediante un análisis cualitativo de los principales enfoques teóricos que explican el comportamiento y las estrategias tomadas por la empresa Monsanto.

9. AnáLisis de resULtAdOs

La estrategia de expansión global de Monsanto le ha permitido aprovechar los problemas alimentarios de la población, tomando en cuenta sus condiciones favorables y fortalezas obtenidas de la experiencia acumulada al adquirir otras empresas e integrar tanto vertical como horizontalmente organizaciones en los cinco continentes, transformando procesos clave y aportando tecnología.

La estrategia de crecimiento y expansión que presenta Monsanto se ha caracterizado por aliarse con empresas de dudosa reputación como Coca-Cola que en países asiáticos es llamada “toxic-cola”, acusada de vender productos dañinos, que producen cáncer y envenenan a las personas, el agua y la tierra. La empresa NutraSweet en el segmento de bebidas carbonatadas que producen cancerígenos. Calgene, Inc., líder en biotecnología vegetal, y Dekalb Genetics Corp., la segunda mayor productora de semillas de maíz “mejorado” en Estados Unidos, o bien, dudosas buenas intenciones mediante la compra de empresas orientadas a la producción de semillas orgánicas.

Los problemas en la salud humana y contaminación ambiental, derivados de los desaciertos en los productos y procesos, han evolucionado en problemas de confiabilidad hacia la empresa, manifestados mediante una serie de contingencias que debaten el posicionamiento y consolidación de la calidad en las innovaciones biotecnológicas de Monsanto.

Si bien las controversias sociales y conflictos de valor originados en torno al desarrollo de la empresa son producto de los intereses de diversos grupos: científicos y tecnólogos, empresarios e inversionistas, agricultores, políticos, así como ciudadanos en general, han derivado en importantes y significativos juicios éticos y movilizaciones en contra de la transnacional, fundamentados principalmente en la forma de operar de la empresa.

Entre las principales acusaciones hacia la transnacional se encuentran: violaciones de los derechos humanos y de los derechos ancestrales de los pueblos originarios, desalojos compulsivos, apremios ilegales, asesinatos, saqueo de bienes comunes, destrucción de los territorios donde operan, destrucción de bosque nativo, afectaciones en la salud de las poblaciones, impactos sobre la soberanía local, nacional y popular, violación de los derechos laborales, concentración, privatización y extranjerización de las tierras

Según el Proceso de Justicia Popular (2012), como manifestaciones en contra de tales actividades, la transnacional se ha tenido que enfrentar a varias denuncias y acciones judiciales realizadas alrededor del mundo, tales como:

A. La denuncia presentada por la asociación Eaux et Rivières de Bretagne en 2001 por anunciar que su producto Roundup era eficiente y no presentaba riesgos para el medio ambiente.



B. La denuncia por parte de los residentes de Anniston (Alabama) en 2002, por contaminar las fuentes de agua del pueblo con el químico PBC.

C. Una demanda en 2004 por 350 millones de dólares por el uso de aspartame en sus endulzantes a pesar de su efecto tóxico para el cerebro.

D. Una denuncia en 2004 en Andhra Pradesh por el empleo de infantes en “horrendas condiciones” en campos de semilla de algodón.

A manera de protesta y con la finalidad de manifestarse en contra de la empresa, han surgido varias movilizaciones y resistencias populares.

A. La campaña en México: “Sin Maíz no hay País” que rechaza firmemente al maíz transgénico, y aboga por la defensa del campo mexicano, la protección del maíz mexicano, la soberanía alimentaria y la reactivación del campo mexicano.

B. La campaña encabezada por la Asociación Campesina del Valle del río Cimitarra: “Monsanto Mata” en Colombia.

C. La campaña en América Latina: “Red por una América Latina Libre de Transgénicos”, para declarar la región Andina, centro de origen de la papa, libre de la papa transgénica.

D. La red de organizaciones civiles y movimientos populares que encabezan la “Campaña por un Brasil Libre de Transgénicos”.

E. Protesta mundial contra Monsanto por parte de más de 200.000 personas en 40 países el 25 de mayo de 2013 por la indignación de la inacción de los Gobiernos hacia el efecto perjudicial que tienen los productos transgénicos y su producción sin ningún impedimento.

A manera de respuesta, Monsanto ha encaminado su estrategia fingiendo transparencia a través del “lavado de imagen”, mediante el cual pretende convencer al público de que son partidarios de la conservación del medio ambiente, y convenciendo a los políticos de que sus actividades cuentan con el apoyo popular.

10. COnCLUsiOnes y reCOmendACiOnes

Debido al mayor interés social en la reducción de los riesgos para el medio ambiente y la salud humana, la relación de la sociedad con el poder tecno-científico además de conflictiva, se ha vuelto controversial.

Las controversias generadas alrededor de las innovaciones en el campo del desarrollo denotan que el modelo industrial caracterizado por un desconocimiento y una mínima o nula participación de la sociedad en el que solamente la evidencia de daños ya causados a la salud o al medio ambiente constituye un motivo justificable para la modificación o retirada de dichas invenciones tecnológicas, ya no es adecuado.

Ante el desarrollo tecnológico, cuestiones como la prevención y la responsabilidad representan obligaciones de carácter moral a cargo de la Bioética global, por lo que la modificación genética vista como una intervención cultural debe ser valorada en su contexto.

A pesar de la estrategia de lavado de imagen responsable que maneja Monsanto, la mala reputación que la caracteriza, junto con la cada vez más información disponible fomenta el rechazo hacia la empresa y los productos que genera.

11. referenCiAsAbellán, D. (2004), Mergers and Acquisitions: a survey of motivations. Documento de trabajo 0401. Universidad Complu-

tense de Madrid.

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Proceso de selección y evaluación de originales

La selección de los textos responderá a criterios de originalidad, novedad, relevancia, rigor y calidad metodológica. Los originales que no se atengan es-trictamente a las normas de publicación que se indi-can a continuación, serán devueltos a los autores para su corrección antes de ser enviados a los evaluadores externos. Una vez que la secretaría compruebe el cumplimiento de las normas de publicación, los re-sponsables de su autoría recibirán acuse de recibo de los originales remitidos con la indicación de la dura-ción aproximada del proceso de evaluación. Los textos serán sometidos a la revisión de dos expertos ajenos al equipo editorial (doctores u otras personas de recono-cido prestigio) del registro de evaluadores de la revista, siguiendo el sistema para el anonimato de doble ciego. Los responsables de la evaluación dispondrán de quince días para presentar el resultado del estudio, que po-drá ser positivo, positivo con sugerencias o negativo. En el caso de que los responsables de la evaluación propongan modificaciones de forma motivada en la redacción del original, será responsabilidad de la revista -una vez informado el autor- del seguimiento del pro-ceso de reelaboración del trabajo. El autor dispondrá de diez días para incorporar las sugerencias manifesta-das por el equipo evaluador. En el supuesto de no ser aceptado para su edición, el original será devuelto a su autor junto con los dictámenes emitidos por los eval-uadores. Antes de su publicación, los autores recibirán por correo electrónico la versión definitiva del artículo para hacer las correcciones oportunas de las pruebas de imprenta en el plazo de diez días (no se aceptarán cambios sustanciales, solamente modificaciones sobre la versión enviada).

La revista se compone de dos secciones fijas: Artículos y Recensiones. Los artículos son trabajos de investigación de interés científico en las áreas de la Ciencia Polítiva, Administración, Sociología, Economía y Políticas Públi-cas. Las recesiones son comentarios de libros editados preferentemente en el año anterior al de la publicación del correspondiente número de la revista.

Normas para autores

1_ Las propuestas de colaboración con la Revista Gal-lega de Administración Pública se remitirán en for-mato editable como archivo adjunto en un men-saje de correo electrónico a la siguiente dirección:

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En el correo, el autor/a o los/as autores/as deberán in-dicar que conocen las normas de publicación así como que el trabajo presentado se trata de un texto original y no está incluido en otro proceso de evaluación.

2_ Los trabajos deberán ser remitidos antes del 15 de mayo y del 15 de noviembre, para los dos números anuales. Las fechas de remisión y aceptación del original figurarán en un lugar visible de la revista.

3_ Los trabajos enviados deberán cumplir las siguien-tes condiciones:

a) Ser inéditos y no estar incluidos en procesos de evaluación de otras publicaciones.

b) Estar redactados en cualquiera de los siguientes idiomas: gallego, castellano, portugués, francés, italiano o inglés.

c) Contener un mínimo de 30.000 carácteres y máximo de 45.000 en el caso de los “Artícu-los”; y, entre 3.000 y 10.000 carácteres en las “Recensiones”.

4_ Los trabajos que se proponen para su publicación como artículos deberán incluir, por este orden:

a) Un título descriptivo del contenido y su traduc-ción al inglés. Además, se incorporará la infor-mación de todos los autores del texto (nombre, apellidos, profesión o cargo, el nombre de la institución de adscripción, el país de la institu-ción y la dirección de correo electrónico).

b) Un resumen (de un máximo de 120 palabras) en el idioma en que se presenta el texto principal y su traducción al inglés de no ser esta la lengua empleada para su redacción.

c) Una relación de un mínimo de cinco palabras clave, y un máximo de diez, que identifiquen las materias sobre las que versa el texto principal, y su versión en inglés, de no ser esta la lengua empleada para su redacción.

d) Un sumario siguiendo la estructura de la CDU (Ejemplo: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …).

Normas de publicación


e) El cuerpo principal del texto.

f) La bibliografía.

g) Las tablas, los diagramas y cuadros (máximo de 7).

5_ Los trabajos deberán ser cuidadosamente revisados por la(s) persona(s) responsable(s) de su autoría en lo tocante al estilo y respetarán además los siguien-tes requisitos:

a) Todos los trabajos deberán ser presentados a un espacio, con formato de fuente Times New Ro-man, tamaño 12.

b) Las notas figurarán a pie de página y guardarán una numeración única y correlativa para todo el trabajo. Las referencias bibliográficas se in-cluirán en formato abreviado (Ejemplo: Peters, 2002:123).

c) La bibliografía deberá contener con exactitud toda la información de los trabajos consulta-dos y citados (autoría, título completo, editor, ciudad y año de publicación; si se trata e duna serie, se indicarán el título y el número del vo-lumen o la parte correspondiente), según el sis-tema Harvard.

- LIBRO: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.

- CAPíTULO: Castles, F.G. 1982 <<Politics and publi olicy>>, en F.G. Castles (ed.), The Im-pact of Parties. Politics and Polices in Demo-cratic Capitalist States. Londres

- REVISTA: Peters, G. e Pierre, J. 1998 << Go-vernance without Government? Rethinking Public Administration>>, Journal of Public Administration, 8 (2): 223-243

d) Los documentos, fuentes o bases de datos publicados en Internet deberán indicar la URL respectiva, incluyendo la fecha de consulta (dia-mes-ano). Por ejemplo: http://egap.xunta.es/publicacions/publicacionsPorCategoria/12 (26-09-2013).

6_ Derechos de autoría. Una vez que el consejo edi-torial acepte publicar cualquier material (artículo o recensión) recibido, los derechos exclusivos e ili-mitados para reproducir y distribuir los trabajos en cualquier forma de reproducción, idioma o país, serán transferidos a la Escuela Gallega de Adminis-tración Pública (EGAP).

– VERSIÓN GALEGO –

VOL.8_nº2_2013_Revista da Escola Galega de Administración Pública.

4_ Vol. 8_nº.2_ 2013 (xullo-decembro)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287

A&C, vol. 8, núm.1 (xaneiro-xuño 2013)

A&C é a denominación de Administración & Cidadanía, revista propiedade da XUNTA DE GALICIA e editada a través da ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (EGAP) (Rúa de Madrid 2-4, As Fontiñas, 15707 Santiago de Compostela, Galicia, Espa-ña; teléfono: 981546041; fax: 981546336). A revista ten os seguintes obxectivos: a) a difusión do coñece-mento científico no ámbito das ciencias sociais, particularmente nas disciplinas da Ciencia Política e da Administración, a Econo-mía e a Socioloxía, mediante a publicación de artigos, notas de investigación e recensións de libros relacionados coas adminis-tracións e as políticas públicas; b) a reflexión e o debate sobre problemas políticos, sociais e económicos, tanto desde un punto de vista teórico como desde o das súas implicacións prácticas. A&C publicarase por medios electrónicos semestralmente, en xuño e en decembro. Porén, poderanse publicar anualmente un

ou varios números monográficos extraordinarios. Na revista publicaranse traballos na súa lingua orixinal, que pode ser galego, castelán, inglés, francés, portugués ou italiano. O título, o resumo e as palabras clave dos traballos presentaran-se, por esta orde, en galego, en castelán ou na lingua orixinal do texto e en inglés.A&C é unha publicación científica dirixida tanto aos empregados públicos como aos profesionais do sector privado que desenvol-van as súas actividades no eido das ciencias sociais.A revista pertence ao Grupo B da Clasificación Integrada de Re-vistas Científicas (CIRC). Está incluída en bases de datos como ISOC-Ciencias Sociais e Humanidades do CSIC, REBIUN (Rede de Bibliotecas Universitarias) e Dialnet. Ademais, neste momento cumpre 30 dos 33 criterios Latindex empregados para a avalia-ción das publicacións periódicas.

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_5Vol. 8_nº.2_ 2013 (xullo-decembro)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287

Sumario / Summary

_ArtigOs / ARTICLES [7-112]

_Isabel Lema Blanco e Ricardo García Mira (Universidade da Coruña, Galicia-España), «Participación pública na xestión da agua. Unha análise dos procesos participativos desenvolvidos sobre os plans hidrolóxicos das concas galegas» / Public Participation in the Water Management: An Analysis of Participative Processes Developed on Galician Basins´ Hidrological Plans [9-24]

_Cristina García Fontán (Universidade da Coruña, Galicia-España), «Equipamentos públicos como elementos de cohesión territorial. Un estudo de caso nas Universidades e redes hospitalarias de Galicia» / Public Facilities as Elements of Territorial Cohesion. A Case Study of Higher Education and Health Facilities in Galicia [25-37]

_Carlos Luis Iglesias Patiño, Estefanía Villar Cheda e Rosa Elvira Fernández González (Instituto Galego de Estatística, Galicia-España), «Avaliación e seguimento da planificación e da programación: o caso do Plan galego de estatística 2007-2011 e dos seus programas» / Evalution and Monitoring of the Planning and Programming: the Case of the Galician Plan of Statistics 2007 – 2011 and its Programs [39-59]

_Mariña-Balbanera Fariña Santos (Universidade de Santiago de Compostela, Galicia-España), «O marketing público na xestión dos servizos sociais da comunidade galega: unha análise da súa


aplicación na administración autonómica» / Public Marketing in the Management of Social Services in Galicia: an Analysis of its Application in the Regional Administration [61-80]

_Alma Paola Trejo Peña (Universidade da Coruña, Galicia-España), «Da política de laissez-faire á deportación masiva de mexicanos: o efecto da política migratoria estadounidense na migración mexicana» / From Laissez-faire Policy to the Massive Deportation of Mexicans: The Effect of U.S. Immigration Policy on Mexican Migration [81-97]

_Salvador Ortiz Sánchez e José G. Vargas-Hernández (Universidade de Guadalajara, Jalisco-México), «O capital reputacional como cuestionamento ético da innovación tecnolóxica en Monsanto» / Monsanto: the Great Institutional Strategist [99-112]

_NORMAS DE PUBLICACIÓN [113-114]


Artigos


ISABEL LEMA BLANCO_Universidade da Coruña, Galicia-España_([email protected])

RICARDO GARCíA MIRA_Universidad da Coruña, Galicia-España_([email protected])

Participación Pública na Xestión da Auga. Unha análise dos procesos participativos desenvolvidos sobre os plans hidrolóxicos das concas galegas

Participación Pública en la Gestión del Agua. Un análisis de los procesos participativos desarrollados sobre los planes hidrológicos de las cuencas gallegas

Participation in the Water Management: An Analysis of Participative Processes Developed on Galician Basins´ Hidrological Plans

& Resumo: A Directiva Marco da auga (Directiva 2000/60/CE) é a norma básica que preside, desde o ano 2000, a xestión das augas da Unión Europea e supuxo, no momento da súa aprobación, un cambio de filosofía na tradicional xestión dos recursos hídricos. Dunha concepción “desenvolvista”, baseada no aproveitamento dos ríos para todo tipo de usos e demandas, pásase a unha visión “conservadora” cuxo obxectivo é a prevención, a conservación e a recuperación do bo estado ecolóxico das masas de auga así como o seu uso sostible. En segundo lugar, a Directiva Marco da auga (DMA) consagra a participación pública como un dos piares da nova política da auga. A DMA diferencia tres formas de participación pública: o acceso á información; a consulta pública en todas as fases do proceso de planificación; e, en terceiro lugar, a implicación activa no proceso de planificación. Galicia conta con dúas demarcacións hidrolóxicas diferentes: Galicia-Costa, que abrangue as concas internas galegas (cuxa xestión é competencia da Xunta de Galicia que exerce a través do organismo autónomo Augas de Galicia) e a Miño-Sil, integrada polas concas internacionais dos ríos Miño e Limia (competencia estatal que asume a Confederación Hidrográfica do Miño-Sil). Este artigo analiza as experiencias de participación pública desenvolvidas por ambas as dúas administracións durante a última fase do proceso de planificación, correspondente coa elaboración, consulta pública e aprobación dos documentos definitivos dos plans hidrolóxicos de ambas as dúas concas. Analízanse os obxectivos da participación pública establecidos pola

DATA DE RECEPCIÓN: 20/01/2014DATA DE ACEPTACIÓN: 05/02/2014 Participación Pública na Xestión da

Auga. Unha análise dos procesos participativos desenvolvidossobre os plans hidrolóxicos das concas galegas


Isabel Lema Blanco e Ricardo García Mira

DMA así como os métodos e as actividades desenvolvidas en ambas as dúas demarcacións para promover a información, consulta e participación pública sobre os plans hidrolóxicos de Galicia-Costa e Miño-Sil.

& Palabras clave: plans hidrolóxicos, participación pública, concas galegas, Directiva Marco da auga, aprendizaxe social.

& Abstract: The EC Water Framework Directive 2000/60 is the basic rule that presides, since 2000, the water management of the European Union. It has led, at the time of approval, a change in the philosophy of the traditional management of water resources. From a “developmentalist” conception, based on the use of rivers for all uses and demands, a new “conservative” vision is addressed, which aims prevention, conservation and recovery of the good ecological status of water masses, as well as its sustainable use. Second, the Water Framework Directive (WFD) establishes public participation as one of the pillars of the new water policy. The WFD distinguishes three forms of public participation: access to the information , public consultation at all stages of the planning process and, thirdly, active public involvement in the planning process. Galicia has two different hydrological boundaries: Galicia-Coast, covering Galician inland basins (which are managed by the Government of Galicia through the autonomous organization “Augas de Galicia”) and the Miño-Sil, composed of international basins of the Miño and Limia (state responsibility assumed by Hydrographic Confederation of Miño-Sil rivers). This article discusses the experiences of public participation developed by both administrations during the last phase of the planning process, corresponding to the development, public consultation and approval of the final documents of the management plans of both watersheds. Objectives of public participation set by the WFD and the methods and activities in both districts to promote information, consultation and public participation on hydrological plans of Galicia-Coast and Minho-Sil are analyzed.

& Keywords: management plans, public participation, Galician basins, Water Framework Directive, social learning.


PARTICIPACIÓN PÚBLICA NA XESTIÓN DA AUGA. UNHA ANáLISE DOS PROCESOS PARTICIPATIVOS DESENVOLVIDOSSOBRE OS PLANS HIDROLÓXICOS DAS CONCAS GALEGAS

1. intrOduCión

participación pública na política de auga da ueA Directiva Marco da Auga (Directiva 2000/60/CE) é a norma básica que preside, desde

o ano 2000, a xestión das augas da Unión Europea e establece, como obxectivo central, a prevención, conservación e recuperación do bo estado ecolóxico das masas de auga así como o seu uso sostible. Para levar a cabo esta nova xestión, a nova norma europea propón unha serie de principios baseados na sostibilidade ambiental, a racionalidade económica, o principio de precaución e adaptación, non deterioración e, finalmente, a xestión participativa. Este último principio implica que os novos plans hidrolóxicos de conca deben ser froito de intensos procesos de participación cidadá, desde o comezo, non sendo esta reducida aos periodos de consulta legalmente previstos. A DMA no seu artigo 14 entende a participación pública como aquel proceso que permite ás persoas influir no resultado dos plans e proxectos, co propósito de mellorar os procedementos de decisión e de ter en conta o coñecemento do usuario, a experiencia compartida e as evidencias científicas (Ridder et al, 2005).

Neste sentido, o artigo 14 da Directiva Marco da Auga vai máis alá dos requisitos de información, consulta e transparencia recollidos na lei 9/2006, sobre avaliación dos efectos de determinados plans e programas no medio ambiente ou na Lei 27/2006, pola que se regulan os dereitos de acceso á información, de participación pública e de acceso á xustiza en materia de medio ambiente.

A DMA define como público interesado ou afectado a calquera persoa física ou xurídica que ten un interese ou unha implicación nun problema ben porque está directamente afectado ou porque a súa participación pode influir no resultado. Todas as partes interesadas na xestión da auga (usuarios, administracións públicas, afectados en xeral) deberían ser partícipes do proceso de planificación, como tamén debe selo o público en xeral e iso debido a que a devandita implicación cidadá mellora a administración de auga e axuda a resolver conflitos a través do diálogo, conseguindo un maior apoio social na xestión dos recursos (CIS, 2003; Ridder et al, 2005), unha mellor comprensión e confianza nas decisións tomadas e todo iso a través dun beneficioso proceso de aprendizaxe social (Luyet et al., 2012; Pahl-Wostl et al, 2007).

A Comisión Europea, a través do Documento Guía n.º8 da estratexia común de implantación da DMA (CIS, 2003) realiza unha serie de recomendacións metodolóxicas sobre como deben desenvolverse os devanditos procesos participativos. En primeiro lugar establece como requisito que a cidadanía debe dispoñer do tempo, os espazos e os medios necesarios para a súa implicación activa; a participación debe darse en todas as etapas (elaboración do diagnóstico de partida, determinación dos obxectivos, deseño do plan de medidas, implementación e seguimento); debe ser un proceso transparente; e, finalmente, estará acompañada de actuacións de sensibilización e educación ambiental.

A DMA recolle a necesidade de informar sobre os resultados do proceso participativo, non só ás institucións europeas, senón tamén aos propios cidadáns. Propuxéronse diversos indicadores de calidade que avalían a calidade da participación pública durante o novo proceso de planificación. Indicadores que teñen en conta a información facilitada, a selección dos participantes, o nivel de satisfacción dos involucrados, as contribucións feitas polos axentes implicados e mesmo a proporcionalidade dos recursos destinados á participación activa en relación cos recursos totais destinados ao plan hidrolóxico (CIS, 2003).



o desenvolvemento de procesos de participación pública no estado españolA Directiva Marco da Auga é unha importante e ambiciosa lexislación que requiriu dos

estados membros o desenvolvemento de novas formas de gobernanza, cuxa implementación foi bastante lenta e dificultosa en Europa (Bourblanc et al, 2013) e tamén no territorio español (Hernández-Mora et al, 2010; Spluga et al, 2011; Spluga & Subirats, 2010). Son varios os estudos que xa analizaron e compararon a calidade dos procesos participativos nas distintas demarcacións hidrográficas (Prat, 2012; Marquez & Gámez, 2013; Hernández-Mora, 2012) e moitos deles salientan o importante paso que supuxo a DMA de cara á democratización da xestión da auga, dotándoos dunha maior transparencia e un aumento notable da información dispoñible (especialmente a través de Internet) para calquera persoa interesada.

Cómpre sinalar que en España existía xa unha longa tradición de participación dos usuarios na xestión da auga, a través da representación das comunidades de regantes, a industria ou as compañías hidroeléctricas nos órganos consultivos das confederacións hidrográficas ou no “Consello da auga”. Porén, malia a transposición da Directiva Marco da Auga ao ordenamento español, este espazo de participación non se abriu suficientemente a aqueles usuarios sen intereses económicos nin tampouco ao público en xeral, estando certamente limitado o acceso deste último aos procesos de toma de decisións (Espluga-Subirats, 2008). Así, parecería que as autoridades competentes fixeron prevalecer os intereses privados por enriba dos intereses sociais ou altruistas, como a conservación ambiental ou os valores culturais (Mora & Ballester, 2012).

Diversos estudos (Espugla & Subirats, 2008; Hernández Mora & Ballester, 2012; De Stefano, 2012) sinalan que nalgúns territorios do Estado, a participación pública caracterizouse por desenvolverse durante curtos periodos de tempo e unicamente nas últimas fases da planificación, sen permitir unha discusión real e unha diagnose común sobre os problemas e sen que as persoas fosen involucradas realmente nos procesos de decisión. Algunhas oficinas de planificación non foron capaces de integrar axeitadamente os procesos participativos dentro da xestión integral dos recursos hídricos e, noutros casos, a falta de compromiso político e de apoio institucional aos procesos participativos (Hernández-Mora, 2012) puido ter producido unha perda de credibilidade no proceso por parte dos participantes (Espluga et al, 2011).

En Galicia existen dúas demarcacións hidrográficas: Galicia-Costa e Miño-Sil (ver Figura 1). Galicia-Costa -dependente da Xunta de Galicia e xestionada polo organismo autónomo Augas de Galicia- abrangue as concas internas galegas. Cobre unha superficie de 12.988 km2 na que residen un total de 2.036.770 habitantes (156 habitantes/km2). Pola outra banda, a Demarcación Hidrográfica do Miño-Sil -dependente do goberno central- cobre unha área de 17.619 km2, cunha poboación de 858.310 residentes (49 residentes/km2) e que se corresponde co territorio das concas do Miño e o Limia.

O novo proceso de planificación comeza en Galicia (tras a transposición da Directiva Marco da Auga á lexislación española) coa publicación e consulta pública dos Documentos Iniciais de Planificación (calendario, programa de traballo e plan de participación pública) por parte das dúas administracións competentes. A continuación someteuse a consulta pública e aprobáronse os Esquemas Provisionais de Temas Importantes (EPTI) e, finalmente, os documentos correspondentes cos borradores dos plans hidrolóxicos de Galicia-Costa e Miño-Sil foron publicados, sometidos a consulta pública e aprobados en 2011 e 2012 respectivamente.



Figura 1: División do territorio de Galicia en dúas demarcacións hidrográficas Galicia-Costa e Miño-Sil

Fonte: Augas de Galicia

2. metOdOlOxíA

O presente artigo analiza os obxectivos, ferramentas e actividades desenvolvidas durante os procesos de información, consulta e participación pública dos plans hidrolóxicos aprobados por Augas de Galicia e a Confederación Hidrográfica do Miño-Sil. Trátase de analizar se os xestores públicos foron capaces de implicar aos cidadáns nos devanditos procesos de planificación, tendo en conta a súa experiencia, opinións, valores e intereses. Realízase unha avaliación do cumprimento dos obxectivos establecidos pola DMA respecto da participación activa da cidadanía.

A metodoloxía empregada neste estudo consistiu na análise en profundidade de toda a documentación achegada por ambas as dúas oficinas de planificación hidrolóxica, especialmente durante os anos 2010 a 2012. Revisáronse as páxinas webs corporativas para obter información sobre as actividades desenvolvidas e, finalmente, contrastáronse os devanditos datos coa documentación oficial publicada nos documentos definitivos dos plans hidrolóxicos aprobados en 2012 (Galicia-Costa) e 2013 (Miño-Sil), nos seus anexos e apéndices.

A análise realizouse atendendo aos diferentes aspectos: (1) a información posta a disposición do público; (2) selección de participantes; (3) deseño do proceso participativo; (4) contribucións do público aos plans hidrolóxicos; (5) satisfacción cos procesos participativos e os resultados do mesmo.



3. Análise dOs PrOCesOs de infOrmACión, COnsultA e PArtiCiPACión PúbliCA desenVOlVidOs nAs dúAs COnCAs gAlegAs

Neste artigo realízase unha revisión da participación pública impulsada polos organismos da conca galega e estatal durante o periodo de elaboración e consulta pública do borrador do Plan Hidrolóxico de conca, que se desenvolveu principalmente durante os anos 2010 a 2012 (unha vez aprobado o ETI). Analízanse os tres niveis de participación diferenciados na propia Directiva Marco da Auga (DMA): información Pública (información dispoñible sobre o plan e os procesos de decisión pública), consulta pública (período oficial de presentación de alegacións por parte de interesados e público en xeral ante un plan ou decisión das autoridades) e participación activa (implicación das persoas e entidades interesadas ou afectadas e o público en xeral nos procesos de decisión).

información proporcionada polas oficinas de planificación hidrolóxica.Toda a información referente ao proceso de planificación pública foi publicada

principalmente a través das páxinas web oficiais de Augas de Galicia (que elaborou unha Web ad hoc para o proceso de planificación hidrolóxica) e da Confederación Hidrográfica do Miño-Sil, onde se incorporou toda a normativa de interese e os documentos relativos á planificación publicados ao longo das diferentes fases do proceso planificador, como os documentos de referencia, o Esquema de Temas Importantes e o Proxecto de Plan Hidrolóxico, así como folletos informativos de carácter xeral sobre Directiva Marco da Auga.

Co obxectivo de adaptar o contido dos plans hidrolóxicos aos diferentes niveis de coñecemento, ambas as dúas oficinas de planificación publicaron documentos de síntese dos mesmos. Porén, cómpre dicir que só na última fase do proceso se fixo un maior esforzo por publicar documentos máis divulgativos ou didácticos (ver táboa 1). A Confederación Hidrográfica do Miño-Sil publicou na súa páxina web un documento divulgativo sobre o Plan Hidrolóxico (que actualizou unha vez aprobado o plan) en español, galego, portugués e inglés na páxina Web da CHMS e que se distribuiu aos participantes das mesas sectoriais celebradas durante a consulta pública.

A devandita oficina de planificación fixo, así mesmo, un envío masivo por correo ordinario do borrador do Plan Hidrolóxico (formato pendrive) dirixido a máis de 500 institucións públicas, axentes interesados e organizacións sociais implicados na xestión ou usos da auga. Ambas as dúas administracións realizaron comunicados ante os medios de comunicación para dar a coñecer o período de consulta pública. Miño-Sil publicou de maneira simultánea á apertura do periodo de consulta pública dous informes complementarios sobre o Proxecto de Plan Hidrolóxico (“Información máis relevante da proposta do Proxecto de Plan Hidrolóxico da Demarcación Hidrográfica do Miño – Sil; e o informe “Información sobre o proceso de información e participación pública na elaboración do PHMS”). Ao rematar o proceso de participación activa, Miño-Sil publicou un documento resumo das actuacións realizadas e dos resultados das mesmas (Confederación Hidrográfica do Miño-Sil, 2011).



Táboa 1: accións informativas e participativas desenvolvidas nas demarcacións hidrográficas de Galicia-Costa e Miño-Sil durante os anos 2010-2012.

Accións informativas e de participación pública Galicia-Costa Miño-Sil

Fontes de información dispoñibles

Páxina Web institucional x x

Notas de prensa e comunicados públicos

x x

Informes periódicos x x

Resumo executivo do Plan Hidrolóxico x x

Documento divulgativo do Plan Hidrolóxico aprobado

- x

Resumo do proceso de participación pública

- x

Accións participativas desenvolvidas en 2010-2012

Mesas sectoriais con axentes afectados/interesados

- 5

Xornadas abertas de participación pública (territorializadas)

- 6

Mesas de debate multi-sectoriais (territorializadas)

10 2

Grupos de traballo 2 2

Congresos, conferencias 3 1

Selección de axentes e participación cidadá no debate público.As oficinas de planificación de Augas de Galicia e de Miño-Sil estableceron tres

categorías de potenciais persoas e entidades implicadas ou interesadas diferenciando entre administracións públicas, axentes económicos e sociedade civil, aos que invitaron a participar en diferente medida no debate público. As opinións dos devanditos axentes clave (usuarios, axentes económicos) foron atendidas en ambos os dous casos desde os momentos iniciais do proceso (convidándoos a participar na elaboración do Esquema de Temas Importantes da Demarcación), especialmente aquelas persoas ou empresas cuxas actividades ou intereses estaban afectados polo plan (empresas de xestión hídrica, administracións locais, compañías hidroeléctricas, comunidades de regantes, etc). Así mesmo, tamén se tiveron en conta as opinións de expertos e técnicos e da comunidade científica durante a elaboración dos plans de conca.

Na última etapa da planificación a Confederación Hidrográfica do Miño- Sil tratou de abrir este proceso participativo a un público máis amplo, como sindicatos e asociacións profesionais, agricultores, consumidores, grupos ecoloxistas, investigadores e cidadáns en xeral (Confederación Hidrográfica do Miño-Sil, 2011).



participación pública na elaboración dos plans hidrolóxicos de conca.Con carácter previo á consulta formal dos seus respectivos plans hidrolóxicos, Augas de

Galicia e Miño-Sil promoveron actividades de participación pública en diversas localidades de Galicia, dividindo para tal fin o territorio en sub-concas (Galicia-Costa) ou por comarcas (Miño-Sil) nas que se desenvolveron principalmente xornadas abertas e mesas sectoriais, pero con diferenzas nos procesos participativos formulados por unha e outra administración hidráulica.

Durante a última fase do proceso planificador, que se corresponde coa elaboración do borrador do plan hidrolóxico e o periodo de consulta pública oficial do mesmo (2010-2011), Augas de Galicia celebrou seis de mesas de debate multisectoriais co obxectivo de informalos sobre os principais aspectos e novidades recollidos no futuro plan hidrolóxico (ver táboa 2) Un fito importante dentro deste proceso foi a organización, en 2010, da “Conferencia da auga”, que reuniu a numerosos expertos das diferentes áreas de traballo relacionadas coa xestión da auga. En total, case 550 persoas participaron nas reunións e conferencias organizadas por Augas de Galicia sobre o borrador do plan Hidrolóxico, centralizadas nas tres principais cidades do norte, centro e sur da conca (A Coruña, Santiago e Vigo). A maioría destes participantes representaban a administracións públicas, empresas, colexios profesionais, científicos e un reducido número de asociacións e axentes sociais.

Respecto á Confederación Hidrográfica do Miño-Sil, cómpre sinalar en primeiro lugar que o devandito organismo se viu inmerso, durante os anos 2008 e 2009, nun proceso de división da antiga Confederación Hidrográfica do Norte que derivou na creación da actual Confederación Hidrográfica do Miño-Sil, e que supuxo unha certa paralización do proceso planificador durante a creación do novo organismo e a asunción das novas competencias. Tras iso, a nova oficina de planificación hidrolóxica desenvolveu un plan de participación pública que cubriu unha gran parte do territorio da demarcación e que se baseou principalmente na celebración de xornadas abertas á cidadanía e mesas sectoriais con diferentes axentes claves.

Durante a redacción do plan hidrolóxico, Miño-Sil celebrou un total de seis “Xornadas abertas”, en diferentes comarcas de Galicia e o Bierzo (Valdeorras, Ribeiro, A Terra Chá, Bierzo, Sarria -Terra de Lemos e Baixo Miño) co obxectivo de informar á cidadanía sobre o proceso de planificación hidrolóxica. Así mesmo, co fin de discutir con axentes claves, aspectos específicos do Plan, organizáronse nove “mesas sectoriais” con diversos axentes económicos, investigadores e organizacións ecoloxistas. A iso hai que sumar a celebración dos grupos de traballo e dunha xornada informativa en Ourense (2011) que reuniu a numerosos relatores, expertos e persoas afectadas (ver táboa 3) antes os que se presentou o borrador do Plan.

Miño-Sil logrou implicar un total de 800 persoas que contribuíron ao proxecto con máis de 150 propostas e suxestións (Miño-Sil, 2012). As persoas e entidades participantes representaban a corporacións locais, asociacións empresariais, sindicatos, agricultores, vitivinicultores, comunidades de regantes, pizarreiros, empresas hidroeléctricas ou de xestión hídrica. Entre as numerosas entidades sociais implicadas atopábanse as ONGs ecoloxistas, asociacións veciñais, asociacións culturais e comunidades de usuarios de auga.

implicación e satisfacción cos procesos participativos.A Directiva Marco da Auga establece a necesidade de informar respecto do desenvolvemento

e avaliación de resultados dos procesos participativos, co obxecto de achegar transparencia e informar aos participantes e á cidadanía das actividades desenvolvidas, a resposta recibida, as contribucións presentadas polos implicados e a translación das devanditas achegas ao plan



hidrolóxico. En Galicia, as administracións hidrolóxicas mediron os resultados do proceso participativo a través de “cuestionarios de satisfacción” cubertos en diferente medida polos asistentes ás xornadas participativas.

Durante a última fase do proceso de planificación, Galicia-Costa deseñou e distribuiu dúas “enquisas aos participantes das mesas, unha delas no momento de presentación do proceso, previamente á publicación do Plan, e a outra cando, unha vez publicado o documento se deu inicio á fase de Consulta pública” (Augas de Galicia, 2012b px. 84). A primeira foi cuberta por un total de 19 persoas que asistiron ás mesas temáticas organizadas polo devandito organismo e que principalmente representaban a sectores afectados (50%) e administracións públicas (35%). Malia o reducido número de respostas existe unha satisfacción media-alta (51%) co proceso participativo, aínda que unha alta porcentaxe non respondese á devandita pregunta (49%).

O segundo cuestionario (distribuido nas mesas multisectoriais celebradas durante a consulta pública do plan) foi respondido por un total de 25 persoas e avaliaba- entre outras cuestións de carácter técnico- a percepción dos participantes do seu grao de influencia no proceso planificador. Segundo o 92% dos enquisados, a participación pública activa a través de mesas de traballo territoriais constitúe un primeiro paso na difusión e elaboración dun Plan Hidrolóxico consensuado (Galicia-Costa, 2012b px. 98).

A Confederación Hidrográfica do Miño-Sil, pola súa parte, distribuiu nas xornadas e mesas sectoriais convocadas para informar e debater sobre o proxecto de plan hidrolóxico (anos 2010 e 2011), un cuestionario anónimo que obtiña a opinión dos participantes de cada reunión respecto da organización da sesión (publicidade, tempo, participantes, lugar de celebración), o desenvolvemento da xornada ou reunión (obxectivos, información achegada, contido técnico) e os resultados (comprensión, utilidade, interese en volver participar noutras reunións similares).

Case o 70% das 800 persoas participantes cubriron a enquisa, amosando unha alta satisfacción con todos os items formulados (puntuacións superiores a 4 nunha escala de 1-5), especialmente nos aspectos organizativos, os obxectivos e a utilidade da xornada. Foron máis críticos ao valorar aspectos como a publicidade da xornada ou a claridade dos datos amosados ou a accesibilidade da administración da auga ao cidadán, algo que concorda tamén coa necesidade manifestada de que a administración realice máis xornadas para debater sobre a xestión da auga, e o seu interese en volver participar en futuras xornadas deste tipo (Miño-Sil, 2012, Anexo 11, páx. 65 a 83).

Contribucións e propostas realizadas pola cidadanía e axentes clave durante o periodo de consulta pública.

Durante a consulta pública formal do Borrador do Plan Hidrolóxico de Demarcación e do Informe de Sostibilidade Ambiental de Galicia-Costa (2011) e de Miño-Sil (2012), ambas as dúas administracións recibiron un número de propostas e alegacións bastante similar. Galicia-Costa recibiu 54 propostas e Miño-Sil recibiu 74 alegacións. En ambos os dous casos, a maioría delas procedentes de diferentes administracións públicas, asociacións empresariais, ONG ecoloxistas e partidos políticos.



Táboa 2: Actuacións de participación pública desenvolvidas por Augas de Galicia durante a última fase do proceso de planificación.

Participación pública sobre o Plan Hidrolóxico de Galicia-Costa (2010-2011)

Metodoloxía seleccionada

Acción desenvolvida LocalizaciónNúmero de

participantes

Xornadas/Conferencias

“Conferencia da Auga”Santiago de Compostela

200

“Xornadas de Planificación Hidrolóxica” 100

II Xornadas “Auga, medio ambiente e participación pública”

Abegondo 60

Mesas Multisectoriais (territorializadas)

1ª Mesa intersectorial de participación pública: “Información sobre a xestión da auga na conca norte de Galicia-Costa”

A Coruña 24

1ª Mesa intersectorial de participación pública: “Información sobre a xestión da auga na conca centro de Galicia-Costa”


13

1ª Mesa intersectorial de participación pública: “Información sobre a xestión da auga na conca sur de Galicia-Costa”

Vigo 15

2ª Mesa intersectorial de participación pública na conca norte de Galicia-Costa

A Coruña 20

2ª Mesa intersectorial de participación pública na conca Centro de Galicia-Costa


19

2ª Mesa intersectorial de participación pública na conca Sur de Galicia-Costa

Vigo 11

3ª Mesa intersectorial de participación pública na conca Norte de Galicia-Costa

A Coruña 14

3ª Mesa intersectorial de participación pública na conca Centro de Galicia-Costa


15

3ª Mesa intersectorial de participación pública na conca Sur de Galicia-Costa

Vigo 11



Participación pública sobre o Plan Hidrolóxico de Galicia-Costa (2010-2011)



participantes

Grupos de traballo

Grupo de traballo de portos e costasSantiago de Compostela

20

Grupo de traballo de conservación da natureza


20

Táboa 3: Actuacións de participación pública desenvolvidas pola Confederación Hidrográfica do Miño-Sil durante a última fase do proceso de planificación.

Participación pública sobre o Plan Hidrolóxico de Miño-Sil (2010-2012)



participantes

Mesas Multisectoriais

Mesa Sectorial sobre o Réxime de Caudais Ecolóxicos

Lugo 25

Ourense 55

Xornadas Abertas de Participación Pública sobre o Plan Hidrolóxico(territorializadas)

Xornada aberta de participación públicaO Barco de Valdeorras

72

Xornada aberta de participación pública Ribadavia 66

Xornada aberta de participación pública Cubillos del Sil 34

Xornada aberta de participación pública Guitiriz 100

Xornada aberta de participación pública Sarria 55

Xornada aberta de participación pública Tomiño 225

Grupos de traballo (workshops)

Grupo de Traballo sobre “Calidade, xestión e tratamento de augas” coa Plataforma “ENVITE”


10

12



Participación pública sobre o Plan Hidrolóxico de Miño-Sil (2010-2012)



participantes

Xornadas/Conferencias

Xornadas de información pública sobre o Proxecto de Plan Hidrolóxico “Xestión responsable da auga para un futuro sostible”

Ourense 170

Mesas Sectoriais

Mesa Sectorial co Sector Pizarreiro O Barco de Valdeorras

9

Mesa Sectorial co sector viti-vinicultor (C.R. D.O. Ribeiro)

Ribadavia 7

Mesa Sectorial coa Asociación Galega de Investigadores da Auga (Agaia)

Ourense 24

Mesa Sectorial con entidades ecoloxistas e conservacionistas

Ourense 10

Mesa Sectorial coas comunidades de regantes

Ourense 11

4. resultAdOs

As confederacións hidrográficas Augas de Galicia e Miño-Sil desenvolveron procesos de participación pública de maneira practicamente simultánea en Galicia, desde 2007 ata 2012 aínda que con notables diferenzas na súa formulación. Atendendo ao establecido na DMA, ambas as dúas administracións diferenciaron entre información pública (información dispoñible sobre o plan e os procesos de decisión pública), consulta pública (período oficial de presentación de alegacións por parte de interesados e público en xeral ante un plan ou decisión das autoridades) e participación activa (implicación das persoas e entidades interesadas ou afectadas e o público en xeral nos procesos de decisión). En ambos os dous casos a participación activa da cidadanía impulsouse na última etapa do proceso planificador (anos 2010 e 2011), agás algunhas actuacións realizadas para dar a coñecer o Esquema de Temas Importantes da Demarcación (ETI) no ano anterior.

A transposición da Directiva Marco da Auga (DMA) ao ordenamento español contribuiu significativamente á mellora da calidade e cantidade de información dispoñible sobre os plans hidrolóxicos de conca. A información é fundamental para que a participación cidadá poida ser viable e eficaz, achegando a información técnica necesaria para favorecer o debate público e a construción da opinión pública, especialmente cando a devandita información é proporcionada polas canles de comunicación accesibles e axeitados e está adaptada ás



capacidades e necesidades dos usuarios, en formatos “amigables”, e actualizada con regularidade (CIS, 2003).

Tanto Galicia-Costa como Miño-Sil fixeron un importante esforzo para proporcionar información e estudos técnicos precisos para unha correcta valoración das problemáticas relacionadas coa xestión da auga nas concas galegas. Así mesmo, tamén publicaron e distribuíron información “non técnica” e resumos máis divulgativos sobre o contido dos plans hidrolóxicos. Porén, isto non leva consigo necesariamente unha mellor comprensión e coñecemento dos obxectivos da planificación pola cidadanía, pois o público en xeral foi excluido da maioría dos procesos participativos desenvolvidos no territorio das concas galegas, ou soamente se lles implicou na ultima etapa da planificación, cando a maioría das decisións xa estaban adoptadas.

Os plans hidrolóxicos son extensos documentos de carácter técnico e normativo, dificilmente comprensibles polo público non especializado, o que dificulta a comprensión e a participación dos cidadáns no proceso. Por iso, bótase en falta a elaboración de documentos doadamente comprensibles dirixidos a audiencias non-técnicas, sendo preciso un maior esforzo por parte de ambas as dúas administracións públicas para facer máis accesible e atractivo o contido dos plans de xestión desde os momentos iniciais, cando resulta máis factible incorporar a sabiduría, a experiencia e as percepcións das persoas afectadas ou interesadas.

En canto aos axentes implicados no proceso, de acordo coa DMA, a auga é un asunto público que concirne a todo o mundo, polo que os procesos de consulta e participación cidadá deben abrirse non só a afectados e interesados, senón tamén a toda a cidadanía, a diferenza do que tradicionalmente se viña facendo nas administracións hidráulicas, onde se convidaba a “opinar” a determinados usuarios como as compañías hidroeléctricas ou as comunidades de regantes.

Augas de Galicia e a Confederación Hidrolóxica do Miño-Sil realizaron un proceso inicial de identificación de potenciais axentes interesados e implicados establecendo tres categorías: administracións públicas, axentes económicos e sociedade civil. Durante a segunda fase do proceso planificador- correspondente coa elaboración do Esquema de Temas Importantes ETI)- convidaron a participar no proceso a axentes clave, principalmente aqueles cuxas actividades ou intereses poderían verse afectados polo plan hidrolóxico (empresas relacionadas coa xestión da auga, administracións locais, comunidades de regantes, compañías hidroeléctricas). As oficinas de planificación de ambas as dúas administracións hidrolóxicas celebraron ao longo dos anos 2010-2012 diversas mesas sectoriais e xornadas dirixidas a informar sobre os principais aspectos da xestión da auga e do contido do borrador do futuro plan hidrolóxico de conca.

Cómpre sinalar que soamente Miño- Sil fixo un esforzo real por tratar de abrir o proceso participativo a un sector máis amplo da cidadanía, celebrando xornadas abertas en diferentes comarcas e localidades e convidando a participar a diferentes axentes sociais (traballadores, agricultores, consumidores, asociacións ambientalistas, culturais, veciñais, investigadores). Estas xornadas desenvolvéronse principalmente na última etapa do proceso de planificación e durante periodos curtos de tempo, circunstancias coincidentes con diferentes experiencias impulsadas noutras partes do Estado (Espluga e Subirats, 2008; Hernández-Mora et al, 2010).

En consecuencia, as alegacións presentadas pola cidadanía durante a consulta oficial dos novos plans hidrolóxicos de conca foron escasas (54 no caso de Galicia-Costa e 74 no caso de Miño-Sil) se se ten en conta o territorio e o número de residentes en ambas as



dúas demarcacións e foron realizadas unicamente por administracións públicas, sectores implicados ou afectados polo contido do plan (entidades empresariais, comunidades de augas...) e asociacións ecoloxistas principalmente.

Os cuestionarios de satisfacción cubertos polos participantes nas actuacións de información e participación activa desenvolvidas por ambas as dúas oficinas de planificación, amosan que os participantes están altamente satisfeitos co proceso, aínda que no caso de Galicia-Costa, os cuestionarios foron soamente contestados por un total de 51 persoas. En Miño-Sil os resultados foron máis representativos, ao ser cubertos por cerca de 400 persoas (o 70% dos participantes).

5. reflexión finAl

A implementación da Directiva Marco da Auga en Galicia significou un importante paso desde o punto de vista da participación cidadá nun asunto de interese xeral como a xestión da auga, especialmente no que respecta á información e consulta dos novos plans hidrolóxicos. Porén, cómpre dicir, que non existiu en Galicia unha verdadeira participación activa, no sentido recollido pola propia DMA. Para iso, os procesos participativos deberían terse desenvolto durante periodos máis prolongados no tempo, pois así se favorece un maior intercambio de coñecemento e o debate sobre as problemáticas, potenciando o papel dos implicados na conservación do recurso e, desde logo, trasladando estes debates á area pública, co desenvolvemento de procesos máis transparentes e abertos á cidadanía.

A participación activa require, así mesmo, unha mellora da calidade da información dispoñible e que esta sexa transmitida a través das canles de comunicación habituais para a cidadanía. Así, os medios de comunicación seguen a ser a primeira e máis relevante fonte de información e educación ambiental (García Mira & Lema Blanco, 2007) e deben ser tidos en conta, especialmente cando se busca unha maior implicación e sensibilidade cidadá ante un problema ambiental ou un asunto público (Lema Blanco, 2005; Lema Blanco & Meira Cartea, 2007), como o é o uso da auga e a conservación dos recursos naturais.

Neste sentido, un plan de participación cidadá require tamén dunha estratexia de comunicación bidireccional que teña en conta as novas tecnoloxías da comunicación e as novas ferramentas dispoñibles para o intercambio de información co cidadán/cidadá e a obtención de certo feedback. Un exemplo diso son as redes sociais, que xa están a ser empregadas polas administracións ambientais europeas, mais que foron esquecidas polos promotores dos procesos participativos, especialmente cando se iniciou un novo proceso planificador (2015-2021) que todo parece indicar que seguirá a mesma liña que o anterior.

Maximizar a aprendizaxe social implícita na participación pública require considerar os procesos de comunicación e participación dentro do medio social dos actores implicados (Moster et al, 2007) e da conveniencia das metodoloxías deseñadas para a facilitación dos procesos, o procesamento da información e a xestión do coñecemento xerado (Pahl-Wostl et al, 2007). Nos casos referidos á xestión da auga, a experiencia demostrou que é importante deseñar procesos participativos flexibles e coherentes. Cómpre, así mesmo, unha reforma das estruturas participativas formais existentes, é indispensable incorporar novos axentes e participantes ao debate público, favorecer a participación e a aprendizaxe de todas as persoas e, finalmente, deseñar debates públicos cunha perspectiva a longo prazo.

É ben coñecido que a participación efectiva só existe cando se aposta por procesos activos, ricos e prolongados no tempo. Só neste caso seremos capaces de involucrar á cidadanía na xestión dos recursos hídricos, resolver conflitos a través do diálogo e acadar un maior



apoio social á xestión pública (CIS, 2003). Consecuentemente, os xestores públicos deberían facer un maior esforzo por reformar as estruturas participativas actuais (consellos da auga e consellos de demarcación, principalmente) e involucrar á sociedade en xeral na xestión pública (Tippett et al., 2005; Ridder et al, 2005).

Todo iso require dun cambio fundamental nas actitudes dos xestores, así como un cambio nas metodoloxías de toma de decisións e o propio deseño dos procesos participativos. Neste sentido, a Educación Ambiental e a Psicología Social poden xogar un rol importante no deseño de novas metodoloxías e estratexias de participación cidadá (García Mira et al., 2007) que axuden á mediación e xestión de posibles conflitos de intereses e a busca de solucións consensuadas (Tippett et al., 2005).

6. referenCiAsAugas de Galicia (2012 a). Plan Hidrolóxico de Galicia-Costa (Galicia-Coast Management Plan). Anexo I. Apéndice XI.3

Participación Activa. En URL: http://www.planhidroloxicogc.com/web/documentacion

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CRISTINA GARCíA FONTáN_([email protected])_Universidade da Coruña, Galicia-España



Public Facilities as Elements of Territorial Cohesion. A Case Study of Higher Education and Health Facilities in Galicia


& Resumo: No contexto actual de crise económica e urbana, a reflexión sobre a inversión estratéxica nos equipamentos urbanos é cada vez máis necesaria. Despois de anos de importantes inversións públicas en infraestruturas e equipamentos, e a ausencia dunha planificación territorial cohesionada dos mesmos, proponse facer unha análise do estado da cuestión coa intención de aportar posibilidades para unha mellor sustentatibilidade territorial. Os equipamentos que analizamos son as Universidades e os Hospitais. Estes equipamentos crean redes, sistemas, nodos e o seu papel na cohesión territorial, económica e social é esencial. Os aspectos clave da investigación son a identidade territorial, a súa posición na paisaxe, a sustentabilidade, a viabilidade e o encaixe urbano deses equipamentos públicos, prestando atención ós roles das institucións e ós impactos no seu contexto, a cohesión social, o impacto económico entre outros aspectos. A comparación de cartografías é utilizada como ferramenta que mostra onde están localizados en relación coa cidade e o territorio. A forma, o tamaño, a conectividade urbana, ocupación do solo e pegada ecolóxica son parámetros de comparación. Búscase un modelo diferente para a planificación territorial destes grandes equipamentos, onde a accesibilidade debe ser equitativa para toda a poboación, sen distincións entre a rural e a urbana. Para preservar o que temos conseguido como sociedade, dunha maneira sustentable, é necesaria unha reflexión xustificada pola necesidade de utilizar estes equipamentos como motores de cambio a escala territorial.

& Palabras clave: equipamentos públicos, cohesión territorial, Universidades, Redes Hospitalarias

DATA DE RECEPCIÓN: 20/01/2014DATA DE ACEPTACIÓN: 05/02/2014



& Abstract: In the present context of economic and urban crisis, this study proposes an analysis and a reflection about the strategic investment in planning public facilities. After years of development of big facilities and infrastructures without the planning of territorial cohesion, we propose to analyze the state of art and see the sustainability of the territory. The case study is located in Galicia, a Spanish region. The public facilities that we analyze are Higher Education (Universities) and Health facilities (Hospitals). Those facilities make up networks, systems, nodes, and the role they play for territorial, economic and social cohesion is essential. The key aspects of the research are the territorial identity, the position in the landscape, the sustainability, the viability and the urban assemblage of those public facilities. The focus is on functions and roles of the institutions from within the institutions and their impacts on their context, the urban structure, the social cohesion, the economic relevance and other aspects. Comparative cartographies are used as the tool that show how are located in relation with the city and the territory. Form, size, urban connectivity, occupation of land, sustainability, ecological footprint are compared parameters. There is chased a model different from territorial planning of big facilities. The accessibility must be equitable, without any distinction between rural and urban population. In order to keep what we got as society, in a sustainable way, it is necessary a reflection justifying the necessity of those facilities as engines of change.

& Keywords: public facilities, territorial cohesion, higher education, health facilities


EQUIPAMENTOS PÚBLICOS COMO ELEMENTOS DE COHESIÓN TERRITORIAL. UN ESTUDIO DE CASO NAS UNIVERSIDADES E REDES HOSPITALARIAS DE GALICIA

1. intrOduCión

Os últimos 30 anos foron moi importantes para o desenvolvemento rexional en España. O proceso de descentralización de competencias dende o estado central ás rexións tivo un grande impacto no desenvolvemento territorial e máis aínda en Galicia por ser unha rexión periférica, o Finisterrae.

Figura 1: Posicionamento territorial de Universidades e Hospitais

En 1981 apróbase o Estatuto de Autonomía de Galicia que expón como competencia exclusiva a ordenación do territorio, o litoral, o urbanismo e a vivenda. A primeira de lei de Ordenación do territorio apróbase en 1995 e as Directrices de Ordenación do Territorio en 2011. Pero as dinámicas de crecemento da cidade non se pararon á espera destes documentos.

Dende 1981 a 2011, creáronse a maior parte dos equipamentos públicos, desenvolvéronse gran cantidade de polígonos de vivenda e realizáronse as infraestruturas máis importantes do territorio. E todo isto sen planificación territorial, xa que aparte da planificación sectorial o único que había era o planeamento municipal.

Nesta tese analizamos utilizando como método a comparación da cartografía, como se desenvolveron dous equipamentos de maior impacto a escala territorial, como son as universidades e os hospitais. Xa que consideramos que son os dous grandes sistemas que se máis medraron e que tiveron un maior impacto na calidade de vida e cohesión social do noso



territorio. Tamén teñen en común que foi en 1989 cando se realizaron as leis de ordenación Sistema Universitario Galego e o Servizo Galego de Saúde.

Historicamente Galicia (un territorio con 2.778.913 habitantes) foi, pola súa situación periférica, bastante desfavorecida en relación aos equipamentos públicos. Iso traduciuse por un lado nunha sociedade cun menor índice de titulados superiores con respecto a España e Europa. Tamén é unha das áreas de España con maior envellecemento poboacional, baixo índice de desenvolvemento industrial, etc.

2. uniVersidAdes e HOsPitAis

En 1991 rompe co modelo centralizado de equipamento universitario e créase o Sistema Universitario Galego que pasa dunha universidade de orixe medieval en Santiago de Compostela a un sistema de 3 universidades distribuídas en sete Campus: Universidade de Coruña (Coruña e Ferrol), Universidade de Santiago (Santiago e Lugo) e Universidade de Vigo (Vigo, Ourense e Pontevedra).

O esforzo que se fixo nos anos 90 para paliar este déficit creando 2 universidades novas vese plasmado nunha realidade, pásase de 124.848 titulados superiores no ano 1991 a 250.535 no ano 2001, máis do dobre. Polo tanto a inserción destes equipamentos no territorio tivo o seu impacto, vexamos agora como se manifestou fisicamente este crecemento.

Dende finais dos 80 a principios dos noventa fóronse xerando en todas as cidades os novos campus universitarios.

Eses novos campus dependían directamente das institucións universitarias e situábanse en terreos cedidos na súa maior parte por institucións públicas, municipios, provincias. No caso do campus de Vigo e o de Coruña, apoiados tamén por entidades bancarias ou fundacións privadas.

A posición destes campus no ámbito urbano presenta todas as variables que indicadas por Pablo Campos (Campos Calvo-Sotelo, España 2000) e que son similares ás indicadas por (den Heijer 2011) onde se establece principalmente 3 tipos de campus: afastados da cidade, na periferia da cidade e os integrados na cidade.

Pero non só é relevante a posición, senón tamén o tamaño que é o máis destaca dos campus galegos cando se comparan con outros campus europeos.

Considérase que ante a situación actual de crise económica é máis importante que nunca manter estes equipamentos, buscando a súa máxima eficiencia e permitindo o acceso á educación superior á poboación. O obxectivo non son só os xoves de 18 a 30 anos senón unha franxa moito máis ampla para poder mellorar a formación de quen necesite reciclar a súa traxectoria académica. Polo tanto é necesaria unha maior visibilidade social e aportar esas posibilidades de cursos ós que poida acceder a xente de máis de 30 anos.

Non se debe reducir o número de localizacións pero debe resolverse o aloxamento universitario nas universidades da Coruña e Vigo para que siga sendo accesible a escala territorial con un custo de mobilidade menor que aportaría a posibilidade de habita os campus

Rede hospitalaria galegaNas sete cidades tamén se sitúan importantes Complexos Hospitalarios, a maioría

Hospitais Universitarios, ligados á docencia e á investigación.A rede Hospitalaria vinculada ás 7 áreas urbanas principais está dimensionada de forma

desigual para a súa poboación a accesibilidade territorial a estes equipamentos é básica e non está ben resolta en xeral.



En canto ós hospitais situados en poboacións intermedias parece evidente que na ría de Arousa hai un exceso de centros hospitalarios agravado máis aínda por ser unha das zonas máis accesibles do territorio. Estes centros poderían ser transformados noutro tipo de equipamento de tipo asistencial. O mesmo pode considerarse do hospital Comarcal de Monforte.

Cando estes equipamentos se retiran dos centros das cidades pérdese por completo a capacidade de aproximación peonil, ou en bicicleta, quedando case como única opción o acceso con vehículo privado. Deberían terse proxectado próximos a áreas intermodais, analizando primeiro os lugares de maior accesibilidade territorial e aí localizar o equipamento e non ó revés.

A nivel de infraestruturas o ferrocarril é o gran esquecido na planificación dos equipamentos e a implantación da alta velocidade entre as distintas cidades fai que muden as relacións interterritoriais entre os equipamentos.

Coruña e Santiago 35’ en tren, cambia a necesidade de trasladarse a unha ou outra por motivos académicos xa que os campus son facilmente accesibles dende as estacións do tren.

Algo que é impensable en Vigo pola súa posición. Ou en Lugo pola ausencia de liñas ou o máis grave aínda entre Coruña e Ferrol, que aínda que están conectada por ferrocarril os tempos fano inviable.

3. O PlAneAmentO

A maioría dos campus desenvólvense a través de plans parciais aprobados a principios dos 90. Este era o único instrumento de plan que, a lei do chan vixente naquel momento, posibilitaba para planificar o chan. Este instrumento, pensado principalmente para o desenvolvemento de polígonos de vivenda, manifestouse como pouco apropiado para o desenvolvemento dun equipamento cambiante e pouco definido no momento da súa creación. Outro aspecto problemático foi que, se ben as administracións públicas achegaban gran cantidade de chan, eran as responsables da expropiación da totalidade de chan que estaba delimitado nos polígonos, algo que non se chegou a materializar tamén na maioría dos casos.

Un exceso de ambición á hora de delimitar as superficies destinadas ao uso universitario, provocou que algúns deles aínda se encontren en complexos procesos de xestión urbanística sen resolver. Debido á rixidez do plan parcial ou do , os campus foron obxecto de numerosas modificacións puntuais que non serviron tampouco para solucionar os devanditos problemas de xestión.

A partir de 1995 e debido á aprobación da Lei de Ordenación do Territorio de Galiciaestablécese a figura do proxecto e plan sectorial de incidencia supramunicipal, que

se supón máis axeitada para a planificación destes campus, este instrumento ten que ser aprobado polo Consello da Xunta de Galicia.

A través desta figura, só se desenvolverá o último Campus que pertence á Universidade de Vigo, o Campus da ETEA. Estes proxectos sectoriais utilizáronse tamén para a planificación dos últimos hospitais da rexión, como son o Hospital de Lugo e o deVigo.

Aínda non hai exemplos de como funcionan estes proxectos sectoriais pero o que é evidente é que o instrumento anterior non funcionaba e débese tender a planeamentos máis estratéxicos e menos ríxidos e que deban ser revisados cada 5 anos para adaptalos ás necesidades cambiantes.



Analizando as cartografías vese a gran superficie que consumen estes equipamentos en relación co tamaño das cidades nos que se insiren.

No caso das universidades é moito máis visible xa que ademais a intensidade de uso é maior durante o día .

Unha vez analizadas as distintas áreas das cidades cremos que aproveitando as sinerxías destes dous grandes equipamentos se podería mellorar moitos aspectos da calidade de vida nas cidades.

Figura 3. Datos sobre Universidades e Hospitais. A dimensión do equipamento

Ciudad habitantesEstudiantes

Universitarios Persoal das

Univ.Camas de Hospital

Personal Hospital

Corunna 246.028 16.571 1.914 1.448 5.408

Ferrol 72.963 2.766 323 438 1.952


95.207 20.950 2.966 1.181 4.835

Lugo 98.007 5.275 324 814 2.708

Vigo 297.241 11.864 1.837 1.650 5.349

Pontevedra 82.400 3.603 160 623 2.906

Ourense 108.002 4.533 257 852 3.475

TOTAL GALICIA 2.778.913 65.562 7.781 7.764 29.652

Relacións entre Universidades e Hospitais

A relación e complementariedade entre o equipamento hospitalario e o universitario está probada históricamente. Santiago de Compostela é un bo exemplo diso, o hospital e a universidade situábanse enfrontados na praza do Obradoiro, e volvéronse encontrar nunha posición máis periférica.

Outro bo exemplo é o caso da implantación universitaria en Ourense e en Ferrol, rehabilitando antigos hospitais de pavillóns para transformalos en facultades e outros equipamentos universitarios.

A evolución de función e posición, a complexidade destes equipamentes dende a época medieval ata agora é impresionante (Shane 2011). Universidades e Hospitais evoluciónaron de enclaves a heterotopias (Foucault 1984).

Tomando como ferramenta fundamental a creación dunha cartografía propia, estudase o comportamento dos equipamentos nas tres escalas:

- Escala territorial- Escala metropolitana- Escala urbana



Isto realízase tomando como ferramenta fundamental a creación dunha cartografía propia, o máis precisa posible. Onde a procura dun método de representación cartográfica se considera crucial para a investigación urbanística, e manifesta tamén a necesidade de crear ferramentas e bases cartográficas para poder investigar posteriormente outros fenómenos urbanos e territoriais.

A elaboración desa cartografía suporá unha síntese do territorio, tendo en conta que a cartografía, aínda que pretende representar unha realidade utilízase como obxecto de estudo en si mesma.

Coa intención de realizar unha análise comparada da implantación destes equipamentos a escala urbana, considerouse a busca de dúas escalas de aproximación, unha máis xeral que se decide como e: 1:40.000 que dá unha visión a escala urbana e que funciona en tódalas cidades. E outra escala local que será a e: 1/10.000 que aporta máis datos.

O método proposto para a análise a escala territorial e urbana require formular cales son os elementos mínimos cos que se pode elaborar unha cartografía que describa dunha forma fiel á morfoloxía das cidades, e dea as claves para unha lectura dos equipamentos a escala urbana e local. A representación como un método para comprender a realidade moi complexa e que constituirá unha base de reflexión en si mesma.(Desvigne 2011)

Da análise desta cartografía extráense importantes conclusións e vese a diversidade e a complexidade que ten analizar estes dous equipamentos (hospitais e universidades) ós que non se lles prioriza da mesma maneira en tódalas cidades ou áreas metropolitanas.

Dende a Fig. 4 á Fig.10 represéntase esa escala máis territorial 1:40.000. En vermello están representadas os campus universitarios e en amarelo os hospitais. A superficie consumida polas universidades e a súa posición periférica destaca sobre a posición dos hospitais.

Nas Fig. 11 a 17 obsérvase máis en detalle o encaixe urbano de cada un dos campus universitarios nas sete cidades galegas

Figure 4: A Coruña Universidades e Hospitais Figure 5: Ferrol Universidades e Hospitais



Figure 6: Santiago Universidades e Hospitais Figure 7: Lugo Universidades e Hospitais

Figura 8: Pontevedra Universidades e Hospitais Figura 9: Orense Universidades e Hospitais



Figure 10: Vigo Universidades e Hospitais

Figura 11: Campus Elviña Universidade da Coruña Figura 12: Campus Universitario Ferrol



Figura 13: Campus Sur Universidade Santiago Figura 14: Campus Lugo

Figura 15: Campus Universitario Pontevedra Figura 16: Campus Universitario Ourense



Figura 17: Campus Universitario Vigo

4. A POsiCión imPOrtA

A oportunidade e a posibilidade inmediata primaron á hora de localizar universidades e hospitais no territorio, sen primar criterios de sustentabilidade, accesibilidade ou idoneidade. Os hospitais e as universidades que estiveran presentes historicamente en lugares centrais da cidade, abandonan esta posición para trasladarse a posicións periféricas e así dispoñer de máis superficie. A perda que se produce é unha menor visibilidade na escena urbana. Segregación de funcións e creación de grandes edificios, case megaestruturas que non dialogan na escala urbana, nin co ámbito máis próximo.

CidadeSuperficie Solo Equipamento

Universitario (m2)

Superficie Construida do Equipamento

UniversitarioAlumnado

Ratio SS/A

Ratio SC/A

A Coruña 1.152.871 250.912 16.571 69,57 15,14

Ferrol 43.828 44.217 2.766 15,85 15,99

Santiago 884.461 379.163 20.950 42,22 18,10

Lugo 475.769 104.370 5.275 90,19 19,79

Vigo 1.527.753 211.267 11.844 128,99 17,84

Pontevedra 117.752 59.321 3.603 32,68 16,46

Ourense 306.988 71.664 4.533 67,72 15,81



Perdeuse unha forma de facer cidade ao encravar estes equipamentos en polígonos pechados impermeables a outros usos e á multiplicidade de funcións que son necesarias para crear cidade. Como son equipamentos que nas súas versións tipolóxicas máis recentes consumen gran cantidade de chan, e o valor do chan urbano se disparou nos 90 en España, as posicións que adoptan pódense catalogar en dous: por un lado os equipamentos que se sitúan nos cumes ou abas de outeiros, cunha topografía pouco axeitada para a súa inserción, pero barata. Ou os que se situaron en zonas de gran fraxilidade ambiental produto de recheos de esteiros ou zonas marítimas.

Xa non se sitúan en lugares privilexiados senón nos peores e máis inaccesibles lugares do territorio.

5. COnClusiOn

En 1990 a superficie adicada ó equipamento universitario eran 797.443 m2 distribuidos en tres cidades (A Coruña, Santiago e Vigo).

No 2012 a superficie universitaria da nosa comunidade (fig11 a 17) é de 4.094.171m2. Con un ratio media de 63 m2 de superficie de solo por cada alumno, e medrando debido a cuestión demográficas. Hoxe hai máis de 10.000 alumnos menos que na pasada década.

No caso dos hospitais a superficie adicada eles no planeamento triplicouse nos últimos 20 anos pero non se situaron sempre nos lugares apropiados.

O feito é que a dispersión destes equipamentos conseguiu mellorar a accesibilidade a eles por parte da poboación, polo que nos pasados 20 anos incrementouse a cohesión territorial e social. Pero poderíase ter feito mellor, xa que o principal valeiro foi a pouca capacidade de producción dun espacio urbano cualificado, máis alá do espacio para o automóvil.

A situación periférica destes equipamentos confrontoulles directamente con núcleos rurais que a maioría excluíron das súas delimitacións pero este feito consideramos que é moi positivo para darlle sentido a moitos aspectos do espazo libre nestas institucións.

Estes equipamentos ocupan chans de gran produtividade agrícola ou antigas zonas forestais vinculadas a eses núcleos e que lles deixaron sen sentido de ser rurais.Quedaron como illas dentro deses equipamentos, sen conexións sen os camiños históricos, sen os seus referentes territoriais.

A oportunidade que se presenta é a reflexión e posta en valor dos espazos libres, recuperar a memoria histórica dun territorio milenario e rico cheo de historia, que en prol do desenvolvemento se borrou de forma súbita, sen miramentos, porque había présa.

En resumo, integralos mellor no territorio que ocupan e facer eses lugares atractivos para que sexan vistos como parte da cidade e non só da Universidade.

Sería necesario facer uns plans de integración paisaxística e de protección ambiental. Instrumentos importantes e que axudarían a mellorar a imaxe e a identidade territorial. O entendemento da paisaxe como xerador de identidade territorial.

A crise actual tamén está a poñer en dúbida o modelo de mobilidade territorial actual baseada no uso do coche. En moitos casos a accesibilidade por transporte público é insuficiente. Isto pode modificar o concepto do que ata agora se consideraba como accesible.

Existe tamén a oportunidade de utilizar estes puntos do territorio, onde se concentra a intelixencia, para propoñer usos compatibles. Isto permitiría un uso máis eficiente do tempo e o espazo sobre todo no caso das universidades.

No marco de incerteza no que nos encontramos resulta difícil aventurar unha solución ao caos xerado por un plan de crecemento que parecía ilimitado. Un plan que xerou baleiros



urbanos importantes, fragmentos desconectados, ocupando máis e máis terra. Sen límite, e o que é mesmo peor, sen un obxectivo.

6. referenCiAsCampos Calvo-Sotelo, P. & España 2000, “La universidad en España: historia, urbanismo y arquitectura” in Serie mono-

grafías / Ministerio de Fomento Ministerio de Fomento, Centro de Publicaciones, Madrid, pp. 1037.

Castells, M. 1990, Estrategias de desarrollo metropolitano en las grandes ciudades españolas: la articulación entre crecimien-to económico y calidad de vida. Las grandes ciudades en la década de los noventa págs. 17-64, Fundación Sistema, Madrid.

den Heijer, A. 2011, Managing the university campus, Eburon Uitgeverij B.V.

Desvigne, M. 2011, “Le paysage en préalable” in Le Paysage en préalable. Michel Desvigne. Grand Pris de l’urbanisme 2011. Joan Busquets, Prix spécial 2011

Foucault, M. 1984, “Des Espace Autres”, French journal Architecture /Mouvement/ Continuité, vol. October.

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Reques Velasco, P. 2009, Universidad, sociedad y territorio, 1ª edn, Universidad de Cantabria, Santander.

Shane, D.G. 2011, Urban design since 1945 :a global perspective, Wiley, Chichester.

Viganò, P. 2012, Les territoires de l’urbanisme. Le Projet comme producteur de connaissance, Metispresses, Genève.


CARLOS LUIS IGLESIAS PATIñO_([email protected])_Instituto Galego de Estatística, Galicia-España

ESTEFANíA VILLAR CHEDA_Instituto Galego de Estatística, Galicia-España

ROSA ELVIRA FERNáNDEz GONzáLEz_Instituto Galego de Estatística, Galicia-España



Evaluation and Monitoring of the Planning and Programming: the Case of the Galician Plan of Statistics 2007-2011 and its Programs


& Resumo: Descríbense os indicadores definidos e calculados para avaliar os instrumentos de planificación e ordenación empregados no Sistema Estatístico Galego: o plan e os seus programas anuais. Para avalialos, empregáronse indicadores que reflicten cunha medida numérica a execución dunhas actividades (no programa) ou consecución duns obxectivos (no plan). Nos programas calcúlanse graos de execución, porcentaxe de cumprimento do calendario e cobertura de proxecto técnico para medir non só a realización, senón tamén a súa puntualidade e a súa corrección técnica. Para cuantificar a consecución dos obxectivos do plan establecéronse outros indicadores, entre eles os de satisfacción das metas ou de aproveitamento das fontes. Estes indicadores compleméntanse con outras medidas de análise que permiten examinar as programacións e extraer conclusións.

& Palabras clave: Planificación, programación, indicadores, seguimento, avaliación

& Abstract: The indicators defined and calculated to evaluate the instruments of planning and ordering used in the Galician Statistical System are described: the plan and its annual programs. To evaluate them, indicators that reflect -with a numerical measure- the execution of some activities (in the program)



Carlos Luis Iglesias Patiño, Estefanía Villar Cheda E Rosa Elvira Fernández González

or attainment of some aims (in the plan) were used. In the programs, calculations were made of the degrees of execution, percentage of fulfilment of the deadlines and coverage of technical project to measure. These calculations were carried out in order to measure not only its accomplishment, but also its punctuality and technical correction. As to quantifying the accomplishment of the plan’s objectives, other indicators were established, amongst which were those of satisfaction about the goals and of the good utilization of sources. These indicators are complemented with other analyses that allow us to examine the implementation of the programs and to draw conclusions.

& Keywords: planning, programming, indicators, monitoring, evaluation.


AVALIACIÓN E SEGUIMENTO DA PLANIFICACIÓN E DA PROGRAMACIÓN: O CASO DO PLAN GALEGO DE ESTATíSTICA 2007-2011 E DOS SEUS PROGRAMAS

1. intrOduCión

Un goberno debería implementar as súas medidas baseándoas sobre previsións sustentadas nunha determinada base factual. Deste xeito, a avaliación da eficacia de ditas medidas reside, en parte, na calidade da información sobre a que se basean ou nos indicadores que se elaboran a partir dela, o que en moitas ocasións resulta problemático ou difícil. Así, ocorre que en moitos aspectos a política económica, social ou territorial se argumenta sobre presuncións, feito que certamente diminúe a súa eficacia.

A produción de información, dun xeito máis ou menos organizado, desenvolveuse ao mesmo tempo que as relacións comerciais e así, a orixe dos sistemas de información, pode atoparse nos primeiros imperios e nos pobos con grandes intereses comerciais. A partir de aquí, e tras algunhas parénteses máis ou menos longas nos diferentes países, a información ten evolucionado, sendo este desenvolvemento exponencial nos últimos cincuenta anos, onde os avances tecnolóxicos levan a que moitos autores falen da “era da información” e mesmo da “do coñecemento”.

Unha sociedade avanzada cun réxime democrático necesita un sistema de información tanto para a formación dunha opinión pública informada nunha base sólida, como para a toma de decisións políticas e económicas que, sen ánimo de ser exhaustivo, debe abranguer:

- Os medios de comunicación social- A ciencia e a cultura, con mención especial ao sistema educativo- A información socioeconómica, onde se inclúe o sistema de rexistros públicos, a

información territorial e a estatísticaPolo tanto, é precisa unha política pública estatística e como toda política pública existe

a necesidade da súa avaliación e seguimento, porque non podemos xestionar o que non podemos medir ou, empregando a xiria deportiva, “se non se leva a conta non se compite só se adestra”. É dicir, é preciso un control cualitativo e cuantitativo.

Neste tempo estamos a vivir exemplos paradigmáticos do que acontece cando falta o control ou este non foi preciso abondo ou ben non se tomaron as decisións que se deducían del. No eido público, o asunto do déficit que remata nunha débeda excesiva; no eido privado, un certo descontrol na xestión de activos e na concesión de créditos que provoca unha crise bancaria.

Nesta recesión non se pode criticar ao subsistema estatístico que anticipou, tanto institucionalmente como de forma individual (Aranda, 2008) o que estaba por vir, aínda que, se cadra, non na magnitude en que se produciu.

É desexable que un sistema dispoña dunha realimentación negativa que o conduza próximo ao equilibrio e debe evitarse toda realimentación positiva que o arrede del, nalgúns casos perigosamente, como sucedeu no mercado inmobiliario.

2. mArCO nOrmAtiVO e OrgAnizAtiVO

Dada a configuración actual do Estado español, de carácter marcadamente descentralizada, onde existen centros de decisión socioeconómica distintos do Goberno central, as Comunidades Autónomas (CC.AA.), con competencia exclusiva ou compartida en numerosos eidos, teñen necesidades de información estatística para a consecución dos seus fins.

Algunha destas necesidades pode ser satisfeita sen grandes custos adicionais polo aparato estatístico do Estado, aínda así é necesaria a dispoñibilidade e estruturación, non só da



documentación estatística, senón mesmo de información máis desagregada que a contida nas publicacións.

No entanto, en numerosas ocasións a información obtense de enquisas por mostraxe, o que orixina que non se poida ter moi desagregada por divisións xeográficas ou se dispoña, pero con grandes erros de mostraxe. O erro pode ser totalmente admisible para as cifras do Estado e mesmo para as da C.A., pero non para provincias, comarcas ou grupos delas. E esta información si é necesaria na articulación da política do goberno da C.A.

Asemade, hai que engadir que as estruturas produtivas do Estado e da C.A. poden ser moi diferentes. Poden existir sectores moi importantes para a C.A., que no conxunto do Estado teñan pouco peso relativo, por exemplo, o sector lácteo, a pesca e a superficie forestal pesan máis en Galicia que no Estado. E tamén as peculiaridades galegas: parroquia rural, montes en man común, augas interiores... Ademais unha gran parte das estatísticas que publican os ministerios baséanse nos datos recollidos pola C.A., que mesmo serven finalmente para elaborar estatísticas comunitarias.

Por último, unha C.A. debe dispor dun sistema integrado de contas económicas encadrado dentro dun marco de referencia territorial onde se vaia, a súa vez, integrando a información ambiental, o que supón unha análise profunda da poboación que soporta e as súas relacións. Todo isto permitirá realizar unha planificación axeitada aos requirimentos europeos, que consideran como unha boa práctica empregar a información estatística oficial con preferencia sobre outras. É necesario o subsistema estatístico galego, isto é, o regulado pola Lei de estatística de Galicia (LEG).

planificación estatística na comunidade autónomaUnha característica a subliñar dos plans estatísticos é a súa transversalidade, xa que afectan

a todos os departamentos da Administración autonómica e non só ao órgano central de estatística (OCE), o Instituto Galego de Estatística (IGE) na nosa C.A., a diferenza da maioría dos outros plans.

No 1998 apróbase o primeiro Plan galego de estatística (PGE 1998-2001). Nesta época xa abundan as actividades estatísticas de gran envergadura: Táboas input-output e contas económicas; censo, Padrón, estatística e proxeccións de poboación; enquisa de bovino e prezos do leite; enquisa de ocupación hoteleira...; que se incluíron na Lei 6/1997 como operacións estatísticas en curso.

O segundo plan (PGE 2002-2006) apróbase no 2001. Foi máis ambicioso, pois aumentaron os temas por tratar ademais de ampliar a visión do sistema estatístico cara a un sistema estatístico máis integral.

O principal problema destes dous primeiros plans era a súa rixidez. Así, tanto o PGE 1998-2001 como o PGE 2002-2006 estaban configurados como unha listaxe de actividades estatísticas, entre as que se seleccionaban anualmente aquelas que configurarían o programa estatístico dese ano. Esta selección, a partires dunha lista pechada, daba lugar a unha serie de situacións non desexadas nun sistema estatístico, como son as estatísticas concorrentes elaboradas en paralelo por diferentes organismos, as estatísticas mal definidas ou carentes de interese ou a inercia na programación de actividades.

A Lei 16/2006, do 27 de decembro, aproba o terceiro plan (PGE 2007-2011), que foi o resultado dun proceso de reflexión e análise dos anteriores e da situación do sistema estatístico en Galicia. Xurdiu do traballo conxunto do IGE e as consellerías con diversos axentes económicos e sociais representados no Consello Galego de Estatística (CGE).



Para dotalo de máis flexibilidade, o PGE 2007-2011 pensouse en forma de metas de información, de modo que nesta Lei, defínense os temas dos que tratarán as diferentes actividades estatísticas, mentres que nos decretos dos programas anuais, concrétanse as que se desenvolverán ese ano para satisfacer as metas, a partir dun acervo que se había plasmar no Inventario de operacións e outras actividades.

Todo isto dotaríao de meirande flexibilidade, ao permitir a programación e desprogramación, rompendo coa inercia, mais con total transparencia para o cidadán e as autoridades. Asemade, resultou dunha utilidade extraordinaria cando, con posterioridade á promulgación do plan, os últimos programas tiveron que desenvolverse nuns exercicios orzamentarios moi restritivos.

3. O PlAn 2007-2011: PlAnifiCACión e OrdenACión

A planificación no quinquenio 2007-2011 seguiu os principios da boa gobernanza (CE, 2001):

Apertura: impulsáronse as TIC como vehículo fundamental de difusión e comunicación do IGE e sentáronse os alicerces no resto do sistema. Ademais, xeneralizouse o proxecto técnico (PT) para aquelas actividades que aspiraban a converterse en fonte oficial.

Participación: constituíronse grupos de traballo no seo do CGE para a redacción das obxectivos informativos (Bermúdez et al., 2007). Ademais, o PT tamén se presenta perante o CGE.

Responsabilidade: perseguíase a designación en todos os departamentos da C.A. do seu órgano estatístico sectorial (OES). Aclarouse a asignación da responsabilidade da actividade estatística, tanto dentro do sistema estatístico galego (SEG), como na súa relación co sistema estadístico nacional (SEN) –distinción entre as operacións fronte ao resto de actividades estatísticas- e consolidación, ao remate do plan, de actividades estatísticas.

Eficiencia: establécese como principio xeral do PGE o aproveitamento das fontes existentes (art. 6) e profúndase na complemetariedade co Plan estadístico nacional (PEN) –inclusión das operacións en cumprimento, potenciación das estatísticas de síntese…–. O SEG pretendía minimizar as duplicidades, aínda en escenarios orzamentarios máis boiantes cós actuais (Touriño et al., 2010: 35 e Bermúdez et al., 2007: 92).

Coherencia: determínase a oficialidade dunha operación estatística que ha ser a que forneza datos para todos os departamentos, independentemente de quen sexa o seu organismo produtor, e procúrase unha visión máis sistémica da actividade estatística para fins da C.A. (o art. 12.4 esixe a participación do IGE na elaboración e execución de todos os PT relativos a operacións de contas económicas).

O PGE é o instrumento de planificación e ordenación da actividade estatística da comunidade autónoma. Como planificación, o PGE establece un obxectivo central que se descompón en obxectivos informativos, organizativos e instrumentais, que marcan tanto o contido como a forma das estatísticas para os fins da comunidade autónoma. Dentro dunha planificación en chanzos, para o desenvolvemento e a execución do PGE apróbase un decreto co programa estatístico anual.

3.1 planificación por obxectivosO obxectivo central é consolidar o SEG e conseguirmos un conxunto coherente, rigoroso

e actualizado de datos que responda ás demandas das institucións públicas, dos axentes



económicos e sociais e dos cidadáns, baixo os criterios de economía e de aproveitamento das fontes existentes, minimizando as molestias aos informantes e garantindo o segredo estatístico. Este obxectivo central particularízase nos:

– obxectivos informativos (art. 7), para establecer a temática á que se ha de referir a información elaborada. Concrétanse nas denominadas metas de información (anexo II da Lei 16/2006), que se satisfán coas operacións e as outras actividades dos programas anuais. Determinan que materias se deben abordar desde a organización estatística.

– obxectivos organizativos (art. 8), para usar racionalmente os recursos dispoñibles. Determinan o xeito de organizar a estatística oficial.

– obxectivos instrumentais (art. 9), para asegurar a calidade do sistema estatístico e a súa conexión cos usuarios. Determinan o xeito de desenvolver as actuacións.

Obxectivos informativos do plan

No PGE 2007-2011 establecéronse 70 metas de información por satisfacer nese quinquenio. Esta flexibilidade permitiría substituír operacións que, en principio, se estivesen facendo no SEG, por outras facilitadas por outra administración, cumprindo co principio de economía e aproveitamento das fontes existentes, que se cita no seu obxectivo central.

Esta configuración do plan en metas no canto de actividades, fixo preciso desenvolver un inventario de actividades estatísticas que configuraba o marco do cal se extraerían as diferentes operacións a incluír nos programas anuais.

As metas, clasificadas en catro áreas e vinte seccións segundo o anexo I da Lei, redactáronse de xeito que a cada unha delas debería contar cunha operación estatística para asegurar que o sistema estatístico galego achegase un valor engadido. E tamén se potenciou a complementariedade co PEN, de xeito que as actividades ofrecesen información non dispoñible no momento da súa programación (Bermúdez et al., 2007: 89).

Obxectivos organizativos

Os obxectivos organizativos, tal e como se explica no PGE, están dirixidos a conseguir un uso máis racional dos recursos e das informacións dispoñibles polas administracións públicas. Estes obxectivos, xunto con outros artigos xerais nos que se ordena a actividade estatística, determinarían como se terían que organizar os distintos axentes que realizan estatísticas. Como obxectivos organizativos inclúense: a) consolidar a organización estatística de Galicia, b) potenciar a colaboración desta cos axentes locais e outros órganos, entidades e institucións (nacionais ou internacionais) relacionadas coa estatística e c) fomentar un uso mais eficiente dos rexistros das distintas administracións. Aínda que na Lei 9/1988 de estatística se recolle a existencia dunha organización estatística da C.A. de Galicia, no momento de elaboración do PGE esta non se atopaba completamente desenvolvida.

Inicialmente (nos anos 90) creáronse tres OES nas consellerías, daquela, máis relacionadas coa produción de bens: agricultura, pesca e industria. Dependían organicamente da consellería correspondente e funcionalmente do IGE.

Este modelo non deu os froitos desexados, desapareceron os órganos destacados nas consellerías e foron substituídos por unidades de asistencia técnica dentro do propio IGE. Esta decisión tivo outros problemas, como eran a desconexión coas fontes administrativas de información, e tampouco se consolidou.

Chegados ao 2006 era preciso o desenvolvemento e institucionalización dos outros nodos da organización estatística para mellorar a interconexión do sistema. Coa Lei do PGE



2007-2011 quedou establecida a obriga de pór en funcionamento os órganos estatísticos dos departamentos nun prazo taxado.

Obxectivos instrumentais

A Lei do PGE inclúe (art. 9) dez obxectivos instrumentais dirixidos a desenvolver aquelas actividades necesarias para asegurar a calidade e conexión do sistema estatístico cos usuarios; mais non concreta como se satisfarán. Isto dificulta a súa avaliación, ao non contar cunha base obxectiva de análise, a diferenza das metas.

Por unha banda, no artigo 4 determínase que as metas serán satisfeitas mediante as operacións dos programas e outras actividades estatísticas e, pola outra, no artigo 11 concrétase que os programas incorporarán unha relación de operacións estatísticas dirixidas a acadar as metas. Así pois, diremos que os obxectivos informativos operacionalizáronse, non tal os instrumentais.

3.2 ordenación

Dende a óptica da ordenación, os PGE anteriores xa establecían unha programación anual das diferentes actividades por realizar; mais neste plan avanzouse na concreción das estatísticas achegando novas definicións ao sistema.

No PGE 2007-2011 diferenciouse por unha banda, ás actividades “estatísticas” doutras que poden ter interese estatístico, pero non tiñan unha metodoloxía xenuinamente estatística na súa elaboración (meros directorios, guías, sistemas de información); e pola outra as actividades “propias”, daquelas cuxa responsabilidade corresponde a organismos que non pertencen á C.A. de Galicia.

Así xurdiu o concepto de operación estatística (OE), de xeito que serán aquelas actividades estatísticas que cumpran dúas condicións

1) Estean clasificadas dentro dalgún dos puntos seguintes:a) censos,b) enquisas por mostraxe,c) toma directa de datos,d) explotacións estatísticas de directorios ou rexistros administrativos,e) de síntese (sistema de indicadores, números índices, contas económicas e

proxeccións).2) Algunha das administracións da comunidade autónoma participa na súa elaboración

nalgunha fase a maiores da de difusión.A diferenciación entre operacións e outras actividades estatísticas (AE) ten sentido na

medida que o tratamento dunhas e doutras é diferente dentro do sistema estatístico. ás OE váiselles esixir un proxecto técnico e unha difusión programada (que non se lle esixe as AE); de xeito que segundo estas dúas cuestións (PT e difusión) determinarase anualmente o estado da operación estatística. Os posibles estados da OE están definidos no plan e reflicten a traxectoria da operación e o seu grao de desenvolvemento (esquema 1).

Así pois, as operacións correntes, son aquelas que teñen un proxecto técnico e difunden uns resultados que permiten unha comparanza cronolóxica.



Esquema 1. Tipo de actuacións estatísticas derivadas do PGE 2007-2011

Operaciones estatísticas (OE)

Actividades estatísticas

Actividades de intesese estatístico (AIE)

Outras actividades estatísticas (AE)

ESTADO

OE proxecto

OE curso

OE implantación

OE novas

elevase ao CGE o proxecto

prográmanse os resultados

OE cumprimentoRealízanse baixo acordos con outra admón. que determina a metodoloxía

OE reestruturación

sofre cambios substanciais no seu proxecto

OE correntes

DIFERENCIACIÓN

Produción propiaparticipa a comunidade autónoma nalgunha fase a maiores da difusión

Estatísticas do tipo:- censos, explot. de directorios ou rexistros admtvos.- toma directa de datos- enquisas- de síntese: indicadores, índices, proxeccións e contas

PROXECTOS TÉCNICOS

4. Os PrOgrAmAs estAtístiCOs AnuAis

4.1 programación anualSegundo establece o artigo 11 da lei do PGE 2007-2011, os programas anuais incorporarán

unha relación das operacións estatísticas dirixidas a acadar as metas de información, así como o seu estado.

Os decretos dos programas correspondentes a este plan contan cun articulado e con 5 anexos, onde se relacionan as operacións e outras actividades, así como as súas características. O anexo I recolle as operacións e actividades dirixidas a acadar as metas de información do plan, de xeito que esta listaxe ven sendo a que relaciona as OE dos programas coas metas de información do plan.

O anexo II recolle as OE e as AE segundo organismo responsable. Téñase en conta que esta responsabilidade pode variar a par dos programas, como de feito aconteceu con algunhas actividades. Aínda que na lei do plan o punto 2 do artigo 5 establece unha asignación, con carácter xeral, da competencia para realizar as OE e as AE, é preciso determinala cada ano.

Os anexos III e IV recollen as principais características das operacións e das outras actividades, respectivamente. O primeiro deles realizase segundo se establece no artigo 11 da lei do plan e inclúe, entre outras características, a forma e os prazos de difusión da estatística. O anexo V recolle outras actividades de interese estatístico.

Referido ás operacións correntes, no proceso de preparación do programa, cada unidade de produción establece as fases nas que consistirá a actividade programada (recollida de información, elaboración das táboas..), xunto cunha ponderación numérica do traballo que representa cada unha delas. Isto, que non se inclúe no decreto do programa, empregarase para valorarmos, ao rematar o ano, a execución destas operacións.



4.2 Seguimento dos programas por indicadoresO proceso de avaliación e seguimento consiste en confrontarmos un conxunto de datos

cun referencial, un conxunto de criterios. No caso que nos ocupa, no seguimento anual, o referencial estableceuno o responsable da unidade de produción estatística na fase de programación anual, como vimos de comentar, e logo foi asumido pola consellería tras a súa consulta, a súa corrección, se proceder, e a presentación ao CGE, onde a propia consellería dispón do seu representante.

Os indicadores de seguimento calcúlanse ao final do programa e procuran medir a realización da actividade prevista para o ano en cuestión. No plan 2007-2011 traballouse con varios indicadores: grao de execución, indicador de calendario e cobertura con proxecto das operacións, ao abeiro dunha planificación mediante indicadores (Touriño et al., 2010: 39-43).

Grao de execución

Con este indicador pretendeuse dar unha medida, entre 0 e 100, que describa a proporción que representan as actuacións realizadas da operación estatística sobre as previstas no ano en cuestión. Segundo o seu estado no programa, estableceuse unha forma de obtelo e despois, de agregalo.

Na programación, de cada OE corrente determinouse cadansúas fases e o que representaban, en porcentaxe, co respecto do total. Nestes casos o grao de execución é a suma das porcentaxes das fases efectivamente realizadas (ou a súa parte proporcional).

No resto de operacións (en proxecto, implantación e reestruturación), que denominaremos no sucesivo novas, o grao de execución era determinado desde o IGE a partir da información dispoñible no servizo de coordinación en canto á realización/avance no proxecto técnico, ou na elaboración dos primeiros resultados. Tamén se determinaba dende o IGE o grao de execución das AE.

O grao de execución das operacións, por consellerías e para o total da comunidade autónoma, calculábase por tipo -novas e correntes- e despois se agregaba de xeito ponderado (80% correntes e 20% novas) para obter unha execución media das OE.

O grao de execución das OE e das AE agrégase tamén de xeito ponderado (80% OE e 20% AE), acadando así unha medida global da realización das actividades programadas.



Gráfico 1. Grao de execución

Presentan diferenzas salientables o grao de execución das operacións correntes e o das novas, tanto nos niveis (estas últimas, cuns valores moi baixos), como na evolución. Dado que as primeiras teñen un peso moi superior, a execución global das operacións reflicten a execución das correntes.

A execución das operacións novas non só reflicte unha baixa realización, senón que podería entenderse como resultado dunha programación moi optimista, introducindo moitas operacións en proxecto que despois, por falla de recursos, non se poden executar.

A execución das operacións e das outras actividades presentan un mesmo perfil na evolución á par dos programas, diminuíndo nos tres primeiros anos para estabilizarse nos dous últimos (gráfico 1).

Indicador de calendario

Este indicador dá unha medida da porcentaxe de veces que se difunde na data prevista. Baseouse na fórmula que xa se empregaba para a inspección de servizos e só para aquelas operacións que tiñan prevista a súa difusión. A unidade elemental para o seu cálculo é cada combinación diferente de “operación estatística, período de referencia dos resultados, soporte” que chamaremos unidade de calendario, de xeito que de teren previsto difundir un mesmo ano en dous soportes diferentes, serán dúas unidades as que estean contabilizándose.

Para cada unidade de calendario, defínese a puntuación de cumprimento do calendario do seguinte xeito:



– estatísticas mensuais e trimestrais: 1 ou 3 puntos por cada mes ou trimestre no que o día (no caso do IGE) ou o mes (no caso das consellerías) de difusión corresponda co día/mes previsto no programa.

– estatísticas semestrais e anuais: 6 puntos por cada semestre ou 12 puntos no ano, cando o mes de difusión corresponda co mes previsto. Nas anuais, cando se teña un mes de retraso a puntuación será de 6, cando teña dous meses de retraso será 3 e terá 0 puntos cando se retrase 3 ou máis meses.

Así, asociada a cada unidade de calendario a puntuación de cumprimento do calendario valerá de 0 a 12 puntos. Para obter un indicador por operación, súmase as puntuacións de todas as súas unidades e divídese entre 12 polo número de unidades, ofrecendo o indicador en tanto por cen.

O indicador de calendario é moi variable duns departamentos a outros e mesmo, dentro de cada un, ao longo dos programas; o que impide recoñecer evolucións ou patróns. Se analizamos cada departamento non se observan melloras no cumprimento dos prazos de difusión nin converxencias ata valores de referencia.

Cobertura do proxecto técnico

Calcúlase o cociente entre as operacións estatísticas con proxecto entregado e o total de operacións estatísticas. Este indicador obtense para as operacións novas, para as operacións correntes e para o total de operacións. Por proxecto entregado incluíamos tamén os borradores, é dicir, os que estaban en fase de estudo e que aínda non eran definitivos, dado a situación transitoria de dous anos que a propia lei do PGE establecía.

O indicador de cobertura de PT reflicte unha mellora continúa na situación das operacións estatísticas con respecto ao seu proxecto técnico, chegando practicamente no 2011 ao 100% das operacións. Tampouco podemos darnos por satisfeitos con esta melloría e non esquezamos que das correntes todas deberían ter o proxecto (non só en borrador, senón rematado) antes de incluílas nos programas e as novas deberían telo ao final deste. A seguinte táboa recolle un resumo dos indicadores antes mencionados.

Táboa 1. Indicadores de seguimento do programa estatístico

Grao exec. Ical. Cob.

PTGrao exec. Ical. Cob.




PTPresidencia da Xunta 59 - 67 88 100 100 85 100 100 98 50 100 94 25 100C. Presidencia, AA.PP. e Xustiza 65 - 100 47 - 67 19 0 50 0 - 100 20 - 100C. Facenda 84 50 20 87 25 50 74 33 83 86 75 100 88 100 100C. Medio Ambiente, Territorio e Infr. 84 43 82 74 67 77 61 45 89 69 78 100 71 71 86C. Economía e Industria 86 0 43 81 0 67 84 20 80 84 50 80 78 13 100C. Educación e Ordenación Univ. 89 50 70 75 30 70 60 20 78 76 38 88 63 33 75C.Sanidade 73 18 59 73 22 78 86 29 88 77 33 100 70 82 100C. Cultura e Turismo 66 70 58 58 60 67 67 60 89 85 73 100 56 46 100C. Traballo e Benestar 91 38 85 78 60 81 78 70 88 81 81 91 87 54 90C. Medio Rural 60 1 48 79 4 100 61 0 100 80 74 100 63 17 100C. Mar 100 75 100 85 100 80 84 100 80 84 100 100 84 83 100IGE 87 75 66 88 62 79 92 51 96 88 85 100 95 96 100Total C.A de Galicia 83 28 66 80 44 78 78 43 89 82 73 97 83 58 97

20112007 2008 2009 2010

Nota: No ano 2009 produciuse cambios na estrutura da Xunta de Galicia. A da táboa corresponde coa vixente nos anos 2010 e 2011 polo que as actividades dos programas 2007, 2008 e 2009 asignáronse a posteriori, polo tanto, non coinciden co seu respectivo decreto do programa. Esta estrutura tampouco corresponde coa actual



5. AVAliACión dO PlAn gAlegO de estAtístiCA

No caso do PGE, o proceso de avaliación final consiste en confrontarmos os desempeños observados ou declarados cos obxectivos fixados na Lei 16/2006. Os OCE adoitan ser organismos cunha avanzada cultura de rendición de contas e o IGE, como OCE da C.A. de Galicia, está inmerso nesta corrente, aínda que ten percorrido por diante. Como órgano coordinador do SEG, está a difundir esta cultura entre os nodos do sistema.

Esta sorte de control interno realizado polo IGE e mais polo CGE é complementado polo control externo do Parlamento de Galicia. Poderíase pensar nun futuro noutros tipos de control externo como as ‘peer reviews’, que prevé o Código de Conduta para as Estatísticas Europeas (‘Boas prácticas’).

Todo proceso de avaliación inclúe dúas fases: recolla de datos e emisión dunha cualificación. Cualificación que non debería depender exclusivamente dos datos achegados por unha persoa que forma parte do órgano ou institución avaliada e que mesmo podería considerarse ela propia como o obxecto da avaliación.

A meirande parte da recolla realizouse co gallo dos seguimentos anuais, no entanto, a emisión dunha cualificación non consistía nun simple proceso de agregación dos seguimentos anuais, senón que buscaba unha certa consolidación dos programas, tentando dar unha imaxe máis axeitada do cumprimento dos distintos obxectivos e non só no seu aspecto operacional.

Podemos dicir que os obxectivos informativos operacionalizáronse, os máis deles, mediante as actividades estatísticas que apuntaban ás metas, coa axuda dos comentarios de cadansúa sección temática incluidos na propia Lei 16/2006. No entanto, algúns deles e mais os organizativos e instrumentais non foron operacionalizados de xeito tan doado.

Os números clarexan, e se non for posible a transnumeración neste asunto, quizais habería que reflexionar máis sobre el para que estiver máis claro. No entanto, tampouco hai que converter o número nun fetiche. Por isto, houbo que recorrer a unha avaliación complementaria cun meirande peso cualitativo fronte ao cuantitativo.

Como xa se mencionou, a práctica desta avaliación incluíu a recolla de datos –onde a observación foi substituíndo progresivamente á declaración–, a medida e a análise, dentro do seu tratamento. Tentábase construír indicadores que permitisen cuantificar en que grao se acadaron os obxectivos formulados para o quinquenio e de chegarmos, por acumulación, a valorar o cumprimento do central (artigo 6).

O documento de avaliación redáctase en cumprimento do artigo 14 da Lei 16/2006, no que se encomenda ao IGE elaborar informes de seguimento dos programas anuais e un final de avaliación do plan, para a súa consideración polo CGE e traslado ao Parlamento.

O devandito informe final (IGE, 2012) segue esta ordenación de obxectivos, desde o xeral ata os formulados para as actividades concretas dos programas, e complétase con tres anexos, dous con máis detalle sobre satisfacción de metas e programación de actividades inventariadas e un sobre perspectiva de xénero1.

Nos seguintes apartados detallaremos como se construíron os indicadores numéricos empregados para analizar a consecución dos obxectivos informativos redactados en forma de metas e dos obxectivos organizativos2.



5.1 indicadores para os obxectivos informativos do plan conformados en metasTratábase de avaliar o cumprimento dos 13 obxectivos informativos e o grao de satisfacción

das 70 metas de información nas que se concretan. Para isto cómpre analizar previamente a execución das actividades programadas anualmente (informes anuais de seguimento dos PEA), cuxos resultados han de responder ás necesidades de información expresadas nas metas.

Para medir o grao de satisfacción dunha meta combínanse dous criterios. O primeiro consiste en comprobar se se difunde información relevante sobre a temática implícita na súa redacción (criterio de satisfacción temática) e o segundo, se a información ofertada supón unha contribución neta do noso sistema estatístico, por estar vencellada á execución de operacións propias con proxecto técnico (criterio de satisfacción técnica).

Esta dupla dimensión era necesaria polo xeito de redactar as metas, como se mencionou na epígrafe de Obxectivos informativos do plan. Cómpre recordar a diferenza entre OE e AE. Na primeira participa algunha administración galega, execútase cun proxecto técnico aprobado polo CGE e é de difusión obrigatoria. Unha AE que consista na publicación de resultados elaborados fóra do SEG contribúe á consecución dunha meta segundo o criterio de satisfacción temática, pero non se considera cando se mide a satisfacción técnica.

Outro concepto utilizado para medir a satisfacción das metas, de índole máis cualitativa, é o de actividades consolidadas. Trátase do conxunto de OE e AE que se chegaron a executar de xeito normalizado no quinquenio e que, con esa denominación, se trasladaron á lei do PGE 2012-2016.

Satisfacción temática das metas de información

Para cada programa, as metas clasifícanse nos seguintes apartados de satisfacción temática:

– meta sen información: cando non se programan operacións nin actividades (OE ou AE) vencelladas á meta ou cando as programadas non achegan información sobre ela (operacións en proxecto, incumprimento da difusión...).

– meta con información parcial: cando se programan OE ou AE que achegan información parcial sobre ela.

– meta con información total: cando se programan OE ou AE que achegan información de todos os temas implícitos na súa redacción.

A partir desta información e para cada programa obtense o índice de satisfacción temática como porcentaxe de metas con información parcial ou total.

Para o plan, a información intégrase analizando a dispoñible de cada meta de xeito conxunto en todos os programas. O resultado son as seguintes modalidades de satisfacción temática: meta insatisfeita (sen información), meta debilmente satisfeita (con información parcial) e meta satisfeita (con información total).

Por último, cando unha meta queda satisfeita no plan por ter cubertos todos os temas (aínda que fose en programas diferentes) e, ademais, apunta a ela unha actividade consolidada considerarase meta fortemente satisfeita na dimensión temática.

Referidos ao plan e para cada área calcúlanse os seguinte indicadores de satisfacción temática:

– distribución do número de metas segundo a súa satisfacción: insatisfeitas, debilmente satisfeitas e satisfeitas.



– número de metas fortemente satisfeitas: metas satisfeitas e cubertas con algunha OE ou AE consolidadas.

Satisfacción técnica das metas de información

Tendo en conta como se redactaron as metas, para cada programa clasifícanse nos seguintes apartados de satisfacción técnica:

– meta sen operacións: baleira ou só con AE.– meta só con operacións novas: ten asociadas operacións pero ningunha en curso

ou cumprimento. Neste caso a organización estatística estaría á procura, mediante a programación de OE en proxecto, reestruturación ou implantación, de aumentar no futuro o coñecemento sobre a meta.

– meta con operacións correntes: ten asociada cando menos unha OE en curso ou en cumprimento. O resultado é a oferta de datos con valor engadido (propios do SEG) e rigorosidade técnica (proxecto e difusión obrigatoria).

A partir desta información calcúlase para cada programa o índice de satisfacción técnica como a porcentaxe de metas con operacións (sexan novas ou correntes) sobre o total.

Para o plan, e con respecto a cada meta, analízanse as operacións de todos os programas e clasifícanse nas seguintes modalidades de satisfacción técnica: meta insatisfeita (sen OE ou con OE que non concluíron en ningún PT presentado ao CGE), meta debilmente satisfeita (só con OE novas e algún proxecto presentado ao CGE) e meta satisfeita (con OE correntes e algún proxecto presentado ao CGE). Nesta terceira modalidade non se clasifican as metas tratadas unicamente nos dous primeiros programas con operacións en curso sen proxecto (posibilidade contemplada na disposición transitoria segunda da Lei do PGE 2007-2011).

Cando unha meta queda satisfeita no plan por estar cuberta nalgún programa cunha OE corrente e consolidada considerarase como meta fortemente satisfeita na dimensión técnica. Referidos ao plan e para cada área, calcúlanse indicadores análogos aos de satisfacción temática.

Táboa 2. Clasificación das metas nos diferentes programas

programas anuais sen tratar con inform.

parcial con inform.

total

Índice satisf.

temática

sen operacións

só con OE novas

con algunha OE corrente

Índice de satisf.

técnica2007 12 22 36 82,9 7 16 47 90,02008 14 21 35 80,0 6 13 51 91,42009 11 25 34 84,3 6 11 53 91,42010 13 24 33 81,4 12 11 47 82,92011 13 26 31 81,4 12 11 47 82,9

Dimensión temática Dimensión técnica

Táboa 3. Metas de información segundo a súa satisfacción no plan por áreas

Áreas insatisf. satisf. débil satisfeita

fortemente satisfeitas insatisf. satisf.

débil satisfeitafortemente satisfeitas

Territorio e medio 2 5 3 1 2 2 6 2 10

Poboación 1 9 17 13 3 0 24 18 27

Estrut.económica 3 8 18 15 4 3 22 16 29

Soc. da información 0 3 1 1 0 0 4 3 4

Total 6 25 39 30 9 5 56 39 70

Total metas

metas segundo a satisfacción temática metas segundo a satisfacción técnica



Os indicadores por programas complementan aos do plan e así, por exemplo, aínda que por programas teñamos en torno a 12 metas sen información, ao consolidalos quedan no plan só 6 metas insatisfeitas tematicamente das 70 definidas (posto que as que quedan sen información non sempre son as mesmas metas).

En canto ás metas satisfeitas tematicamente (39 das 70), 30 delas están fortemente satisfeitas no sentido de teren algunha actividade consolidada, incluída polo tanto na listaxe de operacións e outras actividades que se trasladaron ao PGE 2012-2016.

O seguimento tentou tamén corrixir ou axustar o funcionamento do sistema co fin de mellorar a propia programación dentro da filosofía ‘kaizen’. Mostra desta realimentación negativa é o gráfico (IGE, 2012, páx. 12), onde se observa a converxencia nos índices de satisfacción.

5.2 indicadores para os obxectivos organizativosOs obxectivos organizativos establecían como tiña que organizarse a estatística na C.A de

Galicia. Entre eles destacaba precisamente o obxectivo a) consolidar a organización estatística de Galicia (formada polo IGE, os OES e o CGE). Tal e como xa se determinou, a lei do PGE estableceu na súa disposición transitoria primeira o prazo no que se terían que designar os OES.

O Decreto 24/2008, do 21 febreiro, regula o procedemento para a súa designación e trata de superar os dous atrancos: a falta de conexión e que o órgano se vexa como un destacamento do IGE na consellería. Isto é, desexábase potenciar o sistema estatístico e que o departamento vise como seu o OES.

En xaneiro de 2011 dez departamentos da Xunta, responsables do 98% das actividades estatísticas realizadas fóra do IGE, contaban con este órgano. Ao remate do Plan quedaron designados os OES de todos os departamentos. Para profundar na evolución temporal da designación dos OES e a súa actividade pode consultarse o informe de avaliación (IGE, 2012, páx. 15).

Para avaliar o obxectivo c) potenciar un uso máis eficiente dos rexistros das diferentes administracións definíronse dúas medidas: porcentaxe de operacións de aproveitamento e porcentaxe de operacións de síntese.

As operacións de síntese son aquelas operacións máis complexas que se executan aproveitando datos xa dispoñibles e sen incrementar a carga de resposta dos informantes.

As operacións de aproveitamento representan aqueloutras máis sinxelas que se realizan mediante a explotación estatística de información administrativa ou de xestión sectorial.

Fóra destes dous apartados quedarían actividades como os censos ou as enquisas por mostraxe, nas que se utiliza recollida directa de información con fins exclusivamente estatísticos.

Os indicadores refírense ao conxunto de operacións consolidadas que constitúen o Inventario inicial do PGE 2012-2016 (Anexo 3 da Lei 8/2011). Trátase de obter resultados máis doadamente interpretables ao eliminar a influencia das operacións que non se chegaron a consolidar entre o 2007 e o 2011, por non superar a fase de proxecto ou por non chegar á difusión obrigatoria. Empregando estes criterios defínense os seguintes indicadores:

– porcentaxe de operacións de síntese, calculado sobre o total de consolidadas (50).– porcentaxe de operacións de aproveitamento, calculado sobre as 50 consolidadas.



No PGE 2007-2011, o 32 % das operacións son operacións de síntese e o 36 % son operacións de aproveitamento, polo tanto no 68% das operacións consolidadas aproveitase a información dispoñible (tanto de orixe administrativa como estatística), sen incrementar a carga de resposta dos informantes.

6. Análises ulteriOres

Ademais do seguimento por indicadores, téñense empregado outros instrumentos estatísticos para a programación e a súa avaliación e seguimento. Cabe salientar a táboa de entradas e saídas, que a súa vez permitiría unha nova análise mediante indicadores, e a táboa das continxencias que se presenta a seguir. Esta táboa proporciona a distribución das metas atendendo a súa satisfacción temática e técnica.

Táboa 4. Táboa das continxencias da satisfacción temática e técnica das metas

Satisfacción TécnicaSatisfacción Temática Ins PS Satis Total xeral

Ins 4 2 0 6

PS 2 3 20 25

Satis 3 0 36 39

Total xeral 9 5 56 70

De calcularmos o coeficiente kappa, obtemos unha concordancia débil κ = 0’26, o que ven corroborar a necesidade de estudar as dúas dimensións da satisfacción, dado que a clasificación das metas atendendo aos dous criterios non coincide plenamente e, por tanto, tampouco resultan redundantes dende un punto de vista estatístico.

Obsérvese tamén, as diferentes distribucións marxinais das dúas satisfaccións. A pesar da devandita converxencia dos índices de satisfacción nas súas dúas dimensións, a distribución da técnica está máis polarizada que a da temática, tendo esta última unha satisfacción parcial máis acusada.

Con todo resulta salientable que a metade das metas están satisfeitas dende os dous puntos de vista. No entanto, máis da sétima parte non acadaron un nivel de satisfacción axeitado en ambas as dúas dimensións, o que motivou que non se considerase preciso, para a avaliación ex-ante do IV PGE, a reunión dos grupos de traballo como se fixo para o III PGE. Para a redacción do quinto, probablemente haxa que recorrer a eles.

As táboas de entradas e saídas reflicten a evolución das operación estatísticas e outras actividades, amosando a distribución das actividades segundo o estado no que se incluíron nun programa e no seguinte. Permite ver tamén as actividades que entran novas nun programa e as que saen (déixanse de programar).



Táboa 5. Evolución do estado das operacións e outras actividades nas catro transicións

AE OE-prox OE-imp OE-cur OE-res OE-cum saen AE OE-prox OE-imp OE-cur OE-res OE-cum saen

AE 38 31 0 0 0 0 0 7 AE 37 31 0 0 0 0 0 6OE-prox 52 0 28 11 9 0 1 3 OE-prox 36 2 12 7 0 0 2 13OE-imp 0 0 0 0 0 0 0 0 OE-imp 12 0 0 1 8 1 1 1OE-cur 78 1 0 0 64 2 6 5 OE-cur 80 0 0 0 70 7 2 1OE-res 8 0 0 0 3 5 0 0 OE-res 9 1 0 0 0 5 0 3

OE-cum 2 0 0 0 2 0 0 0 OE-cum 8 0 0 0 0 0 8 0novas 5 8 1 2 2 1 novas 9 3 0 5 0 1

PEA 2008 37 36 12 80 9 8 PEA 2009 43 15 8 83 13 14

AE OE-prox OE-imp OE-cur OE-res OE-cum saen AE OE-prox OE-imp OE-cur OE-res OE-cum saen

AE 43 34 0 0 0 0 0 9 AE 38 34 0 0 0 0 0 4OE-prox 15 0 3 3 0 0 0 9 OE-prox 5 0 4 1 0 0 0 0OE-imp 8 0 0 5 2 0 0 1 OE-imp 8 0 0 5 1 0 0 2OE-cur 83 0 0 0 69 9 0 5 OE-cur 76 0 0 0 68 1 0 7OE-res 13 0 0 0 4 6 0 3 OE-res 16 0 0 0 5 7 0 4

OE-cum 14 0 0 0 0 0 12 2 OE-cum 13 0 0 0 0 0 12 1novas 4 2 0 1 1 1 novas 1 6 1 3 1 2

PEA 2010 38 5 8 76 16 13 PEA 2011 35 10 7 77 9 14

ESTADO 2009 ESTADO 2010

PEA 2009

PEA 2010 PEA 2011

ESTADO 2007PEA 2008

ESTADO 2008

A táboa anterior recolle a evolución das actividades ao longo dos programas do PGE 2007-2011. De cada transición temos por filas as actividades do programa de partida en cada un dos posibles estados, que se distribúen por columnas segundo o estado no que foron incluídas no programa seguinte. Por exemplo, no 2007 programáronse 38 AE e 140 OE, repartidas nos diferentes estados (52, 0, 78, 8, 2). Das 52 operacións programadas en proxecto no 2007, quedaron en proxecto 28, evolucionaron a implantación 11, 9 pasaron a en curso, 1 a en cumprimento e 3 saíron do programa.

Como xa se comentou diferenciáronse dous tipos de operacións segundo o estado: as novas (en proxecto, implantación e reestruturación) e as correntes (en curso e cumprimento). Esta clasificación distingue dúas situacións, por un lado as operacións que están en proceso de definición ou de cambio, e polo outro as estables. As primeiras deberían presentar certo dinamismo e cambiar de estado nos diferentes programas ata chegar a correntes; mentres que as segundas deberían permanecer no mesmo estado ao longo dos programas.

Definimos o indicador de estabilidade das OE correntes como o número de operacións en curso e cumprimento (dun determinado programa) que fican nestes estados no programa seguinte, entre o total de operacións correntes do programa de partida. Como as outras actividades estatísticas (AE), que non se clasifican en estados, son máis parecidas ás estables que ás dinámicas, podemos xuntalas coas correntes para definir así un indicador de estabilidade xeral.

En canto ás operacións novas, considéranse evolucións “naturais” pasar de proxecto a implantación ou pasar de implantación ou reestruturación a en curso. Definimos o indicador de dinamismo como aquelas operacións que evolucionaron de xeito natural dun programa a outro entre o total de operacións novas do programa de partida.



Táboa 6 indicadores de estabilidade e dinamismo asociados ás transicións

2007 a 2008

2008 a 2009

2009 a 2010

2010 a 2011

Núm. de OE correntes que permanecen no seguinte PEA 74 80 81 80Núm. de AE que permanecen no seguinte PEA 31 31 34 34Núm. OE novas que evolucionan de xeito natural 14 15 9 7

Núm. OE correntes do PEA 80 88 97 89Núm. OE novas do PEA 60 57 36 29

Núm. AE do PEA 38 37 43 38Estabilidade das OE correntes (%) 92,5 90,9 83,5 89,9Estabilidade xeral (OE correntes e AE)(%) 89,0 88,8 82,1 89,8Indicador de dinamismo (%) 23,3 26,3 25,0 24,1

O indicador de estabilidade, que se sitúa en torno ao 90%, debería estar máis preto do 100% xa que por definición estas operacións deberían manterse ao longo dos programas (agás as de periodicidade maior có ano). Ese 10% de operacións corresponden coas que se reestruturan (ata 9 operacións na transición do 2009 ao 2010) e as que deixan de programarse (ata 7 operacións no paso do 2010 ao 2011). En canto ao dinamismo, da táboa anterior dedúcese que só o 25 % das operacións novas evolucionan dun xeito adecuado dun programa a outro.

A partir da táboa 5 pódese obter unha matriz de probabilidades de transición entre dous estados dividindo o número de operacións que evolucionan de un estado a outro entre o total de operacións do estado de partida. Dado que nalgúns estados (en implantación ou en reestruturación) houbo poucas operacións e a probabilidade de transición debería ser igual independentemente dos programas dos que se tratase, para cada transición entre dous estados, sumamos as operacións que evolucionaron das catro táboas, entre o total de operacións no estado de partida (tamén das catro); obtendo así unha probabilidade media.

Para construírmos a matriz modificamos a orde nas filas da táboa pasando á primeira fila as actividades novas do programa. Como queremos ter os mesmos estados nas filas e nas columnas engadimos a primeira columna e a fila derradeira empregando os códigos 0 e 9 para a fonte e o sumidoiro respectivamente.

Cómpre salientar que as OE en proxecto tenden a permanecer ou saír da programación, máis que a implantarse. O 85% das OE en curso permanecen neste estado, situación desexable na estatística oficial. Das OE en reestruturación, máis da cuarta parte pasa a estar en curso no PEA seguinte, no entanto a metade permanece neste estado e máis da quinta parte tende a desprogramarse. As OE que se realizan segundo a metodoloxía de outrén, nomeadamente da Administración Xeral do Estado (AXE), permanecen en cumprimento máis do 85%, sendo esta a probabilidade a meirande de toda a matriz.



Táboa 7 Matrices de probabilidades de transición nun programa e no planProbabilidades de transicion dun programa a outro Probabilidades de transición en 5 programas

PEA X 0 AE OE-proxOE-imp OE-cur OE-resOE-cum 9 PEA X 0 AE OE-proxOE-imp OE-cur OE-res OE-cum 9

0 0 0,317 0,317 0,033 0,183 0,067 0,083 0 0 0 0,195 0,026 0,035 0,252 0,036 0,085 0,348AE 0 0,833 0 0 0 0 0 0,167 AE 0 0,482 0 0 0 0 0 0,518

OE-prox 0 0,019 0,435 0,204 0,083 0 0,028 0,231 OE-prox 0 0,023 0,036 0,058 0,270 0,030 0,060 0,504OE-imp 0 0 0 0,393 0,393 0,036 0,036 0,143 OE-imp 0 0,007 0 0,024 0,477 0,064 0,072 0,308OE-cur 0 0,003 0 0 0,855 0,060 0,025 0,022 OE-cur 0 0,012 0 0 0,592 0,082 0,066 0,135OE-res 0 0,022 0 0 0,261 0,500 0 0,217 OE-res 0 0,031 0 0 0,359 0,099 0,022 0,455

OE-cum 0 0 0 0 0,054 0 0,865 0,081 OE-cum 0 0,001 0 0 0,140 0,011 0,566 0,2739 0 0 0 0 0 0 0 1 9 0 0 0 0 0 0 0 1

Programa X+1 Programa X+4

A partir da matriz de probabilidades de transición dun programa a outro podemos calcular a de probabilidades de transición do plan, simplemente elevando a primeira á cuarta potencia. Tras esta operación, observamos que a probabilidade de que unha OE en curso ao comezo do plan de fique neste estado ao final é de case un 60%. Das que estaban en reestruturación, máis da terceira parte acaban en curso aínda que máis do 45% saen da programación. Das OE que se incluíren en proxecto acaban en curso máis da cuarta parte e máis da metade acaban fóra da programación. Obsérvese tamén que as en curso poden acabar en cumprimento e viceversa, amosando unha lixeira vacilación entre estes estados, que deberían ser os máis estables.

7. COnClusións

Ademais destas consecuencias do proceso da avaliación cuantitativo, poderiamos engadir desde o punto de vista cualitativo:

– A falta de asignación explícita de responsabilidade das metas de información xunto co principio de división do traballo na execución establecido no parágrafo 2 do artigo 5 da Lei 16/2006 propiciaron unha mingua na consecución dos obxectivos do plan. Se cadra no quinto haxa que tratar este tema na súa redacción.

– O abuso do estado en reestruturación é unha das características deste terceiro plan. Unha operación foi reestruturada dúas veces na vixencia do PGE (Confianza empresarial) e outra só coñeceu este estado (Sistema de indicadores de I+D+i).

– A falta de transicións de AE a OE en proxecto, existindo posibles candidatas.De considerarmos que as cinco “es” (eficacia, eficiencia, economía, equidade e mais

ecoloxía) constitúen o paradigma reitor dunha xestión pública de calidade (Montesinos, 1998: 97), no caso do PGE 2007-2011 teríamos que, no relativo á eficacia, 8 de cada 10 metas acadaron unha satisfacción axeitada (56/70), como se pode apreciar na táboa 4.

Ademais, esta fracción conseguiuse dun xeito eficiente con actividades baseadas en información xa existente que non había que captar ex-novo. Para a súa implementación dun modo económico, recorreuse a acordos e convenios con diferentes organismos das AA.PP., fundamentalmente da AXE (Acordo-Marco co INE, Convenio coa Tesorería General de la Seguridad Social…) e procurando unha programación multiobxectivo, que tamén servise para a avaliación do rendemento e para a elaboración de indicadores asociados aos orzamentos no que respecta ao IGE.

Realizouse tendo en conta a equidade, tanto nos contidos (desenvolvendo a perspectiva de xénero e profundando nos sistemas de indicadores sociais) como nos axentes (ao clarexarmos a achega da C.A. de Galicia no eido estatístico fronte ás outras AA.PP.) o que



ha redundar nun futuro mellor control do gasto público. En canto á ecoloxía, neste plan produciuse unha forte redución dos cuestionarios e das publicacións en papel, apenas as máis analíticas e algunhas da Eurorrexión.

Tamén se desenvolveron dous procesos moi interesantes dende unha óptica da planificación das políticas públicas: o de realimentación negativa do sistema e o de institucionalización da avaliación. O primeiro é desexable en calquera tipo de planificación, xa que asegura a sustentabilidade do SEG dende unha perspectiva endóxena e, mesmo, esóxena de non se producir grandes mutacións externas.

Con respecto do segundo, a avaliación do PGE non só está recollida nas leis que o regulan e aproban, senón que se ten desenvolvido unha metodoloxía cuantitativa e cualitativa que supón un procedemento de avaliación e seguimento estandarizado e económico, como non podería ser doutro modo nun OCE. Ademais, na recolla de datos pasouse da declaración da persoa de contacto, de cada departamento, á observación directa dende o IGE.

A realimentación negativa foi posible pola realización, non só do informe de seguimento anual, senón dunha avaliación ‘on-going’ que se concretou na da perspectiva de xénero, que comezou no PEA 2009, e dos estudos previos ao derradeiro programa PEA 2011. Isto é, o seguimento condicionou a programación sucesiva dentro dunha aprendizaxe continua ‘learning organization’. Todo isto foi posible pola existencia dun equipo estable que non recorreu ao ‘outsourcing’.

O proceso de avaliación do PGE 2007-2011, ademais de avaliación ex-post, serviu como avaliación ex-ante do PGE 2012-2016. A redacción do informe de avaliación do PGE comeza antes de que remate o plan e serve como diagnose do plan vixente para mellor redactarmos o vindeiro. Proba disto e que non se podería ter determinado que actividades estatísticas estaban consolidadas nin ter realizado cambios no articulado do novo proxecto de lei.

Entre estes cambios cómpre salientar a introdución dun novo tipo de operación estatística no PGE 2012-2016: os métodos indirectos de estimación. Outros consistiron na homoxeneización da valoración da execución das actividades e na introdución dunhas regras máis claras e estritas da transición entre estados dunha operación. E, por último, redactáronse as metas, desagregándoas para que resultaren máis precisas, e mais os obxectivos organizativos e instrumentais dun xeito que permitiren unha avaliación máis estandarizada.

Para rematar, é posible empregar esta metodoloxía para a avaliación e seguimento da planificación noutros eidos, axeitándoa ás súas particularidades. Unha das misións do estatístico público é tentar medir ou cuantificar determinados fenómenos ou procesos, que orixinalmente só se abordan dun xeito cualitativo verbal.

8. referenCiAsAranda, J. 2008. Cifras contra la crispación. Madrid: Instituto Nacional de Estadística

Bermúdez, R., E. Villar e C.L. Iglesias. 2007. «A elaboración do III Plan Estatístico Galego», Revista galega de ciencias sociais, 6: 83-101.

CE (ed.). 2001. La gobernanza europea. Un libro blanco. Bruselas: Comisión de las Comunidades Europeas.

IGE. 2012. Plan Galego de Estatística 2007-2011 Informe de avaliación. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia, publicación en liña na URL (http://www.ige.eu/estatico/pdfs/s3/publicaciones/PGE_2007-2011_%20Informe_Ava.pdf, 11/06/2013)

Montesinos, V. 1998. «La legitimación del sector público a través de su reforma y su control» en Ética pública e control externo público. Santiago de Compostela: Consello de Contas de Galicia.

Touriño, A.; E. Villar e C.L. Iglesias. 2010. «A perspectiva de xénero na planificación da actividade estatística da Comunidade Autónoma de Galicia», Revista Galega de Economía, 19(2): 29-51.



Villar, E y C.L. Iglesias. 2008. Una nueva forma de planificar la actividad estadística: el caso de la Comunidad Autónoma de Galicia. Santander: XVI Jornadas Estadísticas de las CC.AA.

notas

1. O Plan incluía no seu obxectivo informativo l) avanzar ata a consideración de xénero como unha parte integrante da actividade estatística e como tal, todas as actividades que contemplasen datos sobre persoas deberían recollerse e difundirse por sexo. A consecución deste obxectivo analizouse tamén con indicadores dentro do informe de avaliación do plan, que contiña, tal e como se comenta, un anexo onde se pormenorizaba a metodoloxía empregada e os resultados. Pódese ver (Touriño et al., 2010) como se entendeu a perspectiva de xénero na planificación e como se pensaron inicialmente os indicadores por empregar.

2. Analizouse a satisfacción de todos os obxectivos: os informativos non redactados en forma de metas (entre outros o establecemento dunha perspectiva de xénero ou avanzar na desagregación territorial) e as metas de información; os organizativos e os instrumentais. Para todo o anterior empregouse, na medida do posible, indicadores; mais non sempre foi posible dada a xeneralidade coa que se redactaron os ditos obxectivos (IGE, 2012: 9-12 e 15-22).


MARIñA-BALBANERA FARIñA SANTOS_([email protected])_Universidade de Santiago de Compostela, Galicia-España

O marketing público na xestión dos servizos sociais da comunidade galega: unha análise da súa aplicación na administración autonómica


Public Marketing in the Management of Social Services in Galician Community: an Analyse of its Application in the Autonomic Administration

O marketing público na xestión dos servizos sociais da comunidade galega:unha análise da súa aplicación na administración autonómica

& Resumo: A inminente desaparición operativa do Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar é un novo paso no proceso de xestión efectiva dos servizos sociais públicos a nivel autonómico impulsados na Lei 13/2008 de servizos sociais de Galicia. Este artigo explora a presenza que adquiriu na entidade o marketing público e as estratexias e recursos empregados desde entón na execución dos servizos aos cidadáns nun momento vital de transición cara un novo organismo, a Axencia Galega de Servizos Sociais

& Palabras clave: marketing público, servizos sociais, Administración autonómica, Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar

& Abstract: The imminent demise of the Consorcio Galego de Servizos de Igualdadee e Benestar is a new step in the process of effective management of public social services at regional level, driven by the Law 13/2008 of social services of Galicia. This article explores the presence entity acquired in the public marketing strategies and resources used since then in the delivery of services to citizens at a vital time of transition to a new body of Axencia Galega de Servizos Sociais

& Keywords: public marketing, social services, autonomic Administration, Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar



O MARkETING PÚBLICO NA XESTIÓN DOS SERVIzOS SOCIAIS DA COMUNIDADE GALEGA:UNHA ANáLISE DA SÚA APLICACIÓN NA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA

1. intrOduCión

O 4 de xullo de 2006 o Diario Oficial de Galicia difundía o convenio de colaboración entre Vicepresidencia de Igualdade e Benestar e quince concellos asinantes. Baixo a dirección de Anxo Quintana, materializábase unha das xoias da coroa do goberno bipartito, o Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar (en adiante CGSIB). Sen data concreta aínda para o seu peche definitivo e a súa unificación na Axencia Galega de Servizos Sociais —en previsión de culminarse coa publicación deste número—, este estudo analiza a presenza do marketing público na xestión dos servizos sociais deste organismo. Un memorable aforismo de kapuscinski sentenciaba que en moitas ocasións a xente —e extrapolándoo tamén aos feitos— sobre os que se escribe adóitanse coñecer nun breve periodo, polo que o segredo radica na cantidade de cousas que se poden transmitir nese fugaz instante. É sobre esta percepción onde reside o obxectivo deste estudo. O que aquí se presenta é froito das circunstancias dunha etapa limitada por unhas eleccións autonómicas e o escepticismo sobre o seu destino a modo de crónica dunha morte anunciada; en tanto en canto, a observación persoal xogou un papel exclusivo.

Portas, Taboadela, Vilamarín, Boimorto, Carnota, As Neves, Outes, Xove, Cerdedo, Allariz, a Illa de Arousa, Laza, Ribadeo e Carballeda de Avia convertiríanse nos primeiros gobernos locais implicados neste novo proxecto. O principal fin do CGSIB era o de concentrar e xestionar os servizos sociais comunitarios nunha rede administrada desde o goberno autonómico mediante criterios de racionalidade organizativa e supresión de posibles duplicidades na administración pública, meta que nunca logrou. Mentres que a Administración autonómica deseñou unha rede de protección pública e atallaba a concesión dos servizos sociais especializados, os denominados servizos sociais comunitarios1, eran de carácter local. Este proxecto, un dos máis polémicos da sétima lexislatura, foi aplacado tras a entrada do novo goberno en marzo de 2009. A nova executiva suliñou durante a campaña electoral a necesidade de suprimilo canto antes, aínda que a súa disolución formal como figura xurídica aínda tivo lugar un ano despois de entrar o goberno conservador na Xunta de Galicia, con Beatriz Mato como responsable da carteira de Traballo e Benestar. Tras anos de tensións entre as consellerías de Facenda e Traballo e Benestar, en setembro de 2013 fixábase a operatividade da Axencia en xaneiro de 2014, cedendo a xestión inicial das escolas infantís e derivando progresivamente todo o entramado de servizos públicos.

Coa ollada posta no primeiro semestre de 2014, a defunción pública do organismo e a súa evolución cara a Axencia Galega de Servizos Sociais (art. 34.1 da Lei 13/2008, de 3 de decembro, de Servizos Sociais), ao longo destes anos o CGSIB mantivo o seu funcionamento normal como ente xurídico propio, xestionando os centros creados desde entón, construíndo outros novos e dispoñendo dunha partida concreta nos orzamentos públicos da comunidade para o seu funcionamento.

á falta de días para que a Axencia Galega de Servizos Sociais irrompa na escena pública galega, este artigo valora a presenza que ata entón tivo o marketing público no CGSIB e as oportunidades perdidas para mellorar a súa imaxe pública, estruturado a modo de plan de marketing.

2. Análise dO mACrOCOntOrnO

á dura situación económica que padece o país e aos problemas que atravesan as administracións públicas non se lles escapan as situacións concretas que determinan a prestación de servizos sociais en Galicia, enmarcados nunha poboación fortemente



avellentada e influida pola dispersión da poboación vinculada ao ámbito rural. Estas circunstancias determinaron o devir da prestación destes servizos: problemas económicos das administracións locais para manter os servizos consorciados, aumento de taxas e prezos públicos ou imposibilidade do seu desembolso por parte dalgúns usuarios, dificultades e atrasos nas contratacións das obras por problemas económicos de empresas adxudicatarias, centros planificados que poderían ter sido desestimables, inviabilidade de novos proxectos, etc.

2.1 vantaxe competitivaSen dúbida, a situación e o proxecto do CGSIB foron privilexiados na comunidade galega

con respecto aos seus potenciais competidores, xa que os seus servizos e instalacións se inseriron xeograficamente en lugares onde non existía apenas competencia —ou unha interesante carteira de clientes— e cuxos beneficios serían dubidosamente atractivos para o sector privado. Contaba cunha sólida rede de centros de atención a persoas maiores e escolas infantís, as dúas grandes insignias da entidade, e polo seu carácter público, con prioridades establecidas na axenda política, non antepoñían o beneficio económico á orientación e atención ao cidadán.

Ademais, o feito de ser unha entidade pública autonómica, representaba os valores dos cidadáns actuais, potenciais ou perdidos e outros stakeholders (Sancho Royo, 1999). Porén, non foi imperceptible a tese do profesor Arenilla Sáez (2011: 349-350) de que a extensión e fragmentación de organismos públicos de diferente natureza especializados en servizos concretos xeraron no cidadán dúas caras; por unha parte, mellorou a súa atención como cliente, pero pola outra, indefenso como cidadán democrático. E no caso do CGSIB, estivo sempre no punto de mira.

2.2 delimitación do mercado de referenciaO CGSIB está constituido polo Goberno autonómico, 272 concellos e catro

mancomunidades. Neste sentido, preténdense marcar os niveis de cobertura social territorial, a flexibilización do acceso e o uso dos recursos, ademais de mellorar a coordinación das institucións públicas e as súas variantes xestionadas con financiamento privado.

Conforme á citada Lei 13/2008, de 3 de decembro, de Servizos Sociais, onde se especifica a creación do CGSIB, o ámbito de actuación da entidade estaba encamiñado ao tratamento de cinco grandes contextos particulares na súa carteira de servizos: infancia e familia, loita contra a violencia de xénero, persoas maiores, persoas en risco de exclusión social e xuventude.

Infancia e familia

á área de infancia e familia pertencía o proxecto educativo2 denominado Rede Galega de Escolas Infantís A Galiña Azul, que impartía actividades e introducía no sistema educativo a escolares con idades comprendidas entre os tres meses e os tres anos. O seu fin foi conciliar a vida laboral e persoal, derivado dos cambios na estrutura familiar acaecidos nas últimas décadas, como a incorporación da muller ao mercado laboral.

Loita contra a violencia de xénero

A Rede Galega de Acollemento (dependente da Secretaría Xeral de Igualdade) dispón de dous centros na comunidade: o Centro de Emerxencias para Mulleres Vítimas de Violencia



de Xénero en Vigo e o Centro de Recuperación Integral para Mulleres Vítimas de Violencia de Xénero en Santiago de Compostela. Galicia é a segunda comunidade autónoma que rexistra unha menor cifra de denuncias por violencia de xénero de España segundo os últimos datos dispoñibles da Estatística de Violencia Doméstica e Violencia de Xénero realizada polo Instituto Nacional de Estadística (INE) con reseñas deste organismo e do Ministerio de Justicia. Ademais, a Estatística de Violencia de Xénero do primeiro semestre de 2013 confirmaba que existían 461 mulleres con medidas de protección comunicadas e 384 con novos expedientes seguidos. Aínda que esta lacra existiu sempre, nos últimos anos cobrou unha maior repercusión mediática, o que favoreceu facer perceptible un problema considerado ata non hai moitos anos privado e familiar.

Persoas maiores

A Rede Pública de Centros de Atención á Terceira Idade e á Dependencia estaba centrada no terreo da xerontología e componse de fogares residenciais, centros de día e vivendas comunitarias, que buscan promover a autonomía persoal, a actividade relacional e permitir permanecer aos seus usuarios no seu medio habitual. Así as cousas, a media de idade da sociedade galega é de 45,4 anos e a esperanza de vida acada os 82,4 anos, segundo os últimos datos do Instituto Galego de Estatística (IGE).

Persoas en risco de exclusión social

O programa de Xantar na Casa (no que colaboran os concellos) garantía a alimentación equilibrada e de calidade ás persoas maiores, dependentes e/ou en risco de exclusión social. Tamén se executaban os propósitos presentados no II Plan Galego de Inclusión Social (2007-2013) para loitar contra a pobreza e a marxinación social con accións formativas ou doutro tipo. Neste programa incluíase o grupo de internos do Centro Penitenciario de Teixeiro (Curtis) que estaban próximos á súa futura vida en liberdade. Segundo a Enquisa de condicións de vida das familias do IGE, a taxa de risco de pobreza das persoas de 65 ou máis anos que viven soas situábase en 2013 entre o 15 e o 20%. No primeiro semestre de 2013, 8.448 galegos eran beneficiarios da RISGA, tan só 299 persoas menos que o total de todo o 2012.

Xuventude

O CGSIB confiou a creación dos centros Quérote+, postos en marcha coa colaboración da Dirección Xeral de Xuventude para asesorar á poboación máis nova sobre diversos asuntos relacionados con esa etapa vital (sexualidade, drogodependencia, embarazos adolescentes, concienciación no abuso de alcohol ou estupefacientes). Nunca foi unha área de especial atención a nivel de Administración autonómica, aínda que si a nivel local.

2.3 estrutura da organizaciónSeis departamentos integraban a xerencia do CGSIB: comunicación, xurídico, recursos

humanos, contratación, económico-contable, sistemas e a unidade técnica de obras e proxectos. No ámbito local, a presenza dos concellos, cuxa representación se consagraba no art. 8 dos estatutos do consorcio, manifestábase na súa participación nos órganos de goberno e dos centros pertencentes á súa circunscrición. Pola súa parte, os alcaldes adquirían a condición de delegados do CGSIB nas competencias acordadas a tal efecto.



Gráfico 1: Organigrama actual de dirección do CGSIB

Fonte: Estatutos CGSIB (documento interno)

2.4. oportunidade de mercadoO CGSIB como entidade pública debía asegurar a continuidade da súa actividade

debido ao interese público que xeraba, malia incorrer no risco de déficit (e.g. ante unha mínima demanda social ou petición formal dun concello, tíñase que estudar o proxecto de construción dun novo centro). Son ilustrativos os mapas da Imaxe 1, onde se constataba a contrariedade na creación de novas prazas públicas infantís (tendo en conta o avellentamento e a concentración de poboación nesta rexión).



Imaxe 1: Concellos adheridos á Galiña Azul (es.) e centros de maiores (dta.)

No actual curso escolar a rede autonómica estaba formada por 121 centros que ofrecen un total de 6.391 prazas (8.267 se se inclúen as que xestiona a Consellería de Traballo e Benestar dentro desa rede). Por provincias, a oferta é de 2.596 prazas na Coruña, 2.367 en Pontevedra, 898 en Ourense e 530 en Lugo. Porén, o auxe da demanda no sector xerontológico permite ao CGSIB conservar a súa hexemonía na comunidade coa súa oferta de servizos, fronte ás administracións locais ou ás empresas privadas existentes no mercado. Ademais, o aumento da pobreza e dos problemas sociais, provocou novas dimensións que tamén inflúen na actuación da entidade.

3. Análise dO miCrOCOntOrnO

Os actores e forzas que inflúen inmediatamente no proceso de intercambio que a entidade mantén cos seus mercados-meta, como son as características externas e internas da organización, a tipoloxía dos cidadáns, as competencias, a demanda global e os antecedentes propósitos deste estudo son os que se sinalan nesta análise do microcontorno.

3.1 FraquezasAs debilidades sinaladas nesta análise están marcadas polos conflitos e o déficit de interese

nas canles de comunicación internas. Neste sentido, a información que se recibía a través dos distintos departamentos convertíase en tendenciosa e en moitos casos coñecíase de forma oficiosa. Moitas situacións negativas e pequenas crises entre distintos departamentos non eran xestionadas a través do departamento de comunicación, porque o persoal non era informado dos asuntos internos. Así mesmo, o contacto diario dun equipo provocaba fracturas daniñas no ambiente laboral e puñan en risco a harmonía interna. Por iso, era imprescindible atallar estes problemas para evitar a súa reincidencia (e.g. tramitación de baixas médicas, respostas rápidas dos técnicos informáticos ou colaboración entre diferentes departamentos) e focalizar aos traballadores no obxectivo xeral e non departamental.



Producíanse con frecuencia crises espontáneas con administracións locais, que acaban saltando aos medios de comunicación e minaban a percepción interna da entidade e contribuían a empezoñar —máis se cabía— a imaxe externa do CGSIB, cuxa popularidade se afundía a raíz de polémicas sobre listaxes de contratacións ou a viabilidade de determinadas obras. Porén, as modificacións impostas no cambio de poder coa nova denominación A Galiña Azul no canto de Galescola foi a ferida máis dura na percepción da opinión pública, que traduciu estas parvadas en loitas políticas que non melloraron as carencias primarias (algunhas persoas empregan na actualidade vocábulos como gaiscola*, galiescola*, galiciaescola* ou galiñaescola* e non “escola infantil A Galiña Azul”) da rede de garderías e outros servizos ofrecidos á cidadanía. Esta impresión tamén se trasladaba anualmente á Asemblea Xeral, identificada como unha escenificación residual da aplicación dos estatutos e onde responsables de concellos consorciados exteriorizaban o seu propio desinterese (non se presentaban, non respondían ás solicitudes de confirmación de asistencia ou mesmo descoñecían se o seu concello estaba asociado ao CGSIB).

E malia as críticas, o CGSIB conseguira o seu oco no imaxinario popular galego desde 2006 como referente na xestión dunha gran parte dos servizos sociais autonómicos. Por iso, esta transición non terá por que facer perigar o novo papel executivo da Axencia Galega de Servizos Sociais: aínda que pode permitir mellorar aínda máis a súa imaxe na opinión pública, tamén se pode percibir como un novo proceso de dispendio público camuflado como austeridade e mellora na calidade dos servizos. A incapacidade manifesta dos actores políticos en explicar e implicarse nos procesos modernizadores da administración pública —por exemplo, na xestión indirecta ou privatización de determinados servizos— ou buscar no marketing a rehabilitación única do poder público ou o político de servizo (Arenilla, 2011: 353) xera o rexeitamento existente de gran parte da sociedade, que identifica como perda de servizos públicos, sen por iso ver reducidos os seus tributos.

Os efectos da crise económica na redución dos orzamentos provocan a inviabilidade de certos programas por falta de financiamento, xa que nos últimos meses, algúns concellos se desligaron das instalacións e os programas sociais e solicitaron autoxestionalos ou propoñer solucións localistas. Este forte investimento público non alcanza as cotas máximas de rendibilidade debido á forte demanda estacional. Ademais, este atraso económico e social trasládase a non acadar a cobertura de prazas escolares ata tres anos por habitantes que marca a UE do 33% e cuxo índice se sitúa no 29,1%. As prazas públicas do CGSIB seguen a ser insuficientes nos grandes núcleos urbanos (malia as axudas do cheque bebé, as prazas de garderías municipais ou aquelas xestionadas por iniciativa social), mentres que as vacantes se producen nos medios rurais. Se ben se fomentan os servizos nas áreas rurais con déficit de poboación, este factor provoca, ao mesmo tempo, o desarraigamento dos usuarios de centros para maiores no interior das provincias para desprazarse lonxe da súa área de relación persoal e afectiva.

3.2. oportunidadesUnha das críticas que se podería reprochar na xestión da comunicación e o marketing

deste organismo público foi o soliloquio reiterado e a escasa orientación ao cidadán (a “miopía” no marketing, que definía Levitt) en todo o proceso comunicativo e de xestión de crise. O traballo desenvolvido no CGSIB cubríase (por unha única persoa) e dependía de forma vertical descendente do gabinete de comunicación da propia consellería. Así mesmo, o traballo desempeñado era invisible para unha gran parte do cadro de persoal (todo o



oposto ao que divulga o especialista en marketing Toni Puig: o equipo de equipos). Moitos traballadores non estaban familiarizados coa transcendencia dunha boa comunicación interna e externa de calidade, porque o traballo era opaco e vinculado fortemente á alta dirección (que si valoraba as estratexias de marketing e comunicación). Ademais, este departamento carecía dun interese manifesto nas canles dispoñibles a través de internet (como unha nova dimensión relacional intrínseca que permitese intensificar o marketing público), as áreas do social media e o servizo público ao cidadán, xa que a web corporativa simulou un mero ornamento no que non se propuña a participación dos usuarios (e.g. non existían zonas de descarga de acceso sinxelo e a consulta de determinados documentos de carácter público tiñan que suceder a un detallado informe para a identificación persoal do usuario) e só se subían notas de prensa de forma anecdótica. Esta comunicación na web era excesivamente unidireccional e cunha forte tendencia á comunicación persuasiva-promocional. Con iso, a súa presenza nas redes sociais era nula e as referencias ao ente eran proporcionadas por traballadores descontentos ou críticas á súa xestión, que xeraban contidos negativos. Nunca se agradará a todo o mundo, pero si se poderían canalizar as percepcións exteriores e mellorar os recursos nas relacións cos usuarios para promover os exercicios de ética e transparencia que tanto se aplaudiron na area política, co que a nova axencia se ve con esperanzas para todo este traballo de mellora.

O feito de que o CGSIB se extinguise en 2010 pero seguise en funcionamento tres anos despois, poderá axudar a renovar algunhas das estratexias de marketing interno e externo e a mellorar os problemas actuais; se ben esta sensación de provisionalidade provocou a dúbida pola situación laboral dalgúns empregos e o novo ambiente de traballo nas novas oficinas centrais, marcadas polo illamento e os espazos seccionados e pechados. Malia isto, o nivel formativo dos traballadores (esixido no regulamento de réxime interno), sumado aos servizos e programas —en moitos casos únicos— ofrecen maior seguridade que outras alternativas públicas ou privadas. Neste sentido, prevese como unha continuación a diversificación e colaboración con entidades do Terceiro Sector ou fundacións na xestión indirecta dalgúns centros, pola alta calidade no seu funcionamento.

3.3. análise da competencia

Co fin de estruturar a información, o estudo da competencia facilítase en base aos cinco eixes de actuación do CGSIB anteriormente expostos.

Infancia e familia

A situación dos mercados cos centros de titularidade privada é bastante variada, malia que unha gran parte dos clientes das garderías e escolas infantís son pais que traballan e viven preto da localización do centro. A elección deste tipo de centros estaba baseada na calidade percibida das instalacións (que variaban en función da poboación), a profesionalidade do profesorado, a amplitude de horarios e a oferta de servizos complementarios, aínda que o seu prestixio sempre foi o principal reclamo. En xeral, a sobredemanda e a oferta de prezos mínimos do mercado provocaban que as entidades privadas non puidesen competir coa rede pública e só pola insuficiencia de prazas en determinados núcleos urbanos.



Gráfico 2: Titularidade das Garderías en Galicia

Fonte: Rexistro único de Entidades Prestadoras de Servizos Sociais (dispoñible en https://benestar.xunta.es:444/XiacWeb/ e consultado en novembro de 2013).

Os rexistros ofrecidos en 2003, cando existían 306 centros de educación infantil 0-3 anos e máis do 74% eran de titularidade privada, dez anos despois, esta proporción reduciuse de forma significativa. En novembro de 2013, había arredor de 500 centros en funcionamento e deles, o 54% era de titularidade privada (empresario individual ou sociedades) ou de iniciativa social (sociedades cooperativas, organizacións sindicais, fundacións, federacións, entidades relixiosas ou asociacións). Estes datos constatan o forte crecemento dos centros públicos xestionados pola Administración autonómica a través da rede A Galiña Azul.

Persoas maiores

O abano de recursos do CGSIB no ámbito das persoas maiores e/ou con dependencia era máis reducido (fogares residenciais, centros de día ou vivendas comunitarias) que o catálogo de servizos que pode ofrecer a competencia: centros de día, servizos de atención residencial, servizos de teleasistencia ou servizos de axuda no fogar. Neste sector de actuación predomina a presenza das entidades do Terceiro Sector (fundacións, asociacións ou ONG’s) na prestación de servizos, especialmente tras a irrupción da Lei 39/2006, de 14 de decembro, de Promoción da Autonomía Persoal e Atención ás persoas en situación de dependencia; que quedou reducida nos últimos meses á mínima expresión. Neste caso, o sector privado ten maior peso na captación de clientes. Segundo datos do Rexistro Único de Entidades Prestadoras de Servizos Sociais de Galicia, no 2010 había 1.290 entidades prestadoras de servizos á terceira idade e unha maioría representada polo sector privado con ánimo de lucro ou de iniciativa social (ata o 67%).



Gráfico 3: Titularidade das entidades prestadoras de servizos á terceira idade

Fonte: Rexistro Único de Entidades Prestadoras de Servizos Sociais (dispoñible en https://benestar.xunta.es:444/XiacWeb/ e consultado en maio de 2013).

Malia os datos, esta oferta (pública e privada) segue a ser moi baixa en relación á demanda anual do mercado e ás novas esixencias da sociedade. A radiografía actual indica que o país está á cola da media europea e dos países membros da OCDE do seu medio (sitúa arredor de 5,1 prazas por cada 100 persoas maiores de 65 anos). En 2008 o índice de cobertura dos centros galegos situábase no 2,56%, e as provincias de Lugo e Ourense eran as únicas que o superaban. Así as cousas, as vantaxes coas que contan os centros privados son a súa capacidade de flexibilización e rapidez na toma de decisións orientadas á innovación, especialización e capacidade de fidelizar aos clientes. Pola súa banda, a tendencia á cesión da xestión de determinados centros por parte da Administración tamén permite acadar certas oportunidades de éxito neste sector.

Loita contra a violencia de xénero

O desafío do século XXI segue a ser erradicar a lacra do maltrato en todas as súas vertentes. En xeral, a axuda principal proporcionada ás mulleres e aos seus fillos é proporcionada principalmente polas distintas administracións públicas (estatais, locais, provinciais). Na comunidade galega, a administración pública estende unha rede de casas e centros de acollemento, así como vivendas tuteladas (as primeiras foron creadas en 1987 en Lugo), aínda que na súa maioría, son xestionadas polas administracións locais. O ingreso a este tipo de recursos que ofrecía o CGSIB (dous centros especiais) realizábase a través das canles de acceso habituais tales como Xulgados de Garda, centros de urxencia da rede sanitaria, servizos sociais municipais, centros de información á muller ou dependencias da Policía Nacional, Municipal e Garda Civil.

Persoas en risco de exclusión social

Trátase dun sector que non ofrece beneficios económicos e cuxa oferta de servizos dirixida a este colectivo é subministrada a través da administración pública e entidades do Terceiro Sector. Neste sentido, as administracións públicas promoven a súa contratación como parte da responsabilidade social das empresas, por exemplo. Neste colectivo é a administración local quen deriva o maior peso por proximidade coas persoas. A administración autonómica é a encargada de planificar de forma global os segmentos específicos para actuar no seu benestar e integración (inmigrantes, reclusos, comunidade xitana…) e o CGSIB actuaba con programas formativos e actividades de desenvolvemento persoal englobados dentro do último Plan de Inclusión Social.

34%

27%

39%

Social PúblicaPrivada



Xuventude

O papel do CGSIB coa xuventude foi moi reducido, malia que se ampliaron as materias e outras preferencias á parte da información afectiva-sexual, como os desordes alimenticios, a drogodependencia, o acoso escolar, o uso responsable das novas tecnoloxías e mesmo, a condución responsable. As administracións locais foron a competencia directa do Consorcio neste eido, aínda que xogaban un papel de cooperadores, ao permitir ampliar as demandas deste grupo social cara cursos formativos ou orientados cara estes temas por parte das concellerías competentes ou os programas municipais específicos.

3.4. demanda globalOs cambios e conflitos sociais na sociedade galega influíron no aumento da demanda global

dos servizos sociais que impulsara o CGSIB, do mesmo modo que as partidas orzamentarias para moitos destes servizos se reduciron estes últimos meses. Todo este contexto político afecta de maneira infinita ao alcance dos servizos solicitados pola poboación e máis, tendo en conta as características distintivas da sociedade galega. Constátase a necesidade de elaborar programas desenvolvidos polo aumento da demanda —basicamente no sector da dependencia e as persoas maiores— e mellorar a converxencia entre o sector público e privado.

Estes cambios de tendencia sociais estiveron repercutindo no alcance dos impulsos orientados á introdución da muller no mercado laboral e a reducir as súas tarefas e expectativos vitais (coidar nenos e familiares con dependencia). As cifras non son moi alentadoras, xa que a taxa de natalidade galega se sitúa no 1,07 segundo os últimos datos ofrecidos polo INE3, e o avellentamento progresivo da poboación constitúe unha das transformacións sociais máis representativas de Galicia. A simple vista, evitaríase empregar o termo “pirámide poboacional”, xa que a súa estrutura difire do seu propio significado, e pode ser algo parecido a esta figura xeométrica (ver Gráfico 4) a partir dos intervalos de 35 a 39 anos en adiante. As cifras de natalidade e esperanza de vida non son alentadoras nas futuras décadas e conforman un dos grandes retos a afrontar nos próximos anos para direccionar a futura política social (como o plan de dinamización xeográfica).

Gráfico 4: Poboación galega en 2013

Fonte: INE



O aumento das áreas rurais con escasa poboación, sobre todo nas provincias de Lugo e Orense, provoca o que se podería denominar as dúas galicias, unha rural e outra urbana. A evolución do mercado orixinará que, debido á oportunidade de negocio, só a Administración pública sexa quen de subministrar un mínimo de benestar nas áreas afectadas pola despoboación. Nun periodo tan curto de doce anos (Imaxe 2), constátase unha relación inversamente proporcional: mentres que a costa atlántica de Pontevedra e norte e sur da Coruña presentan as ratio de densidade máis elevadas, as provincias orientais —agás concellos e comarcas concretas—, a súa densidade é moi baixa.

Imaxe 2: Densidade de poboación en Galicia entre 2000 e 2012

Fonte: IGE

3.5. antecedentes e propósitosA Constitución española proporcionou as ferramentas necesarias para adquirir un modelo

de servizos sociais comunitario, aínda que os factores inherentes ao letargo histórico e a unha crise política, social e económica maniféstanse na situación deficitaria vinculada ao seu financiamento, malia as tímidas melloras aplicadas tras a Lei de Dependencia de 2006. Este modelo estatal outorgou ás CC.AA. a tarefa de prestación deste tipo de servizos públicos e tamén desencadeou as diferenzas competenciais que cada unha delas podería asumir. En Galicia, os inicios das consideracións legais sobre servizos sociais iniciouse tras a Lei 3/1987 de Servizos Sociais que, aínda que excesivamente prematura, permitiu asentar as bases da estrutura organizativa. O seguinte precepto do ano 1993, a Lei 4/1993 de Servizos Sociais, estruturou os tipos de equipamentos e cartas de servizos coordinado pola Xunta de Galicia, pero non foi ata a Lei 13/2008 de Servizos Sociais cando se recolleu a creación do CGSIB e a Axencia Galega de Servizos Sociais co fin de garantir a asistencia axeitada e reducir o illamento das zonas máis rurais con respecto ás máis urbanas.

O CGSIB careceu de calquera tipo de proxecto encamiñado a dirixir a comunicación corporativa e ao fomento das características específicas dos servizos que reciben os cidadáns por parte da administración autonómica. Con esta análise preténdense enfocar as estratexias



de marketing e aumentar o potencial dos servizos e a súa visibilidade na cidadanía e a súa orientación máis aos beneficiarios que aos beneficios.

4. identifiCACión dOs Clientes-CidAdáns

Os cinco ámbitos de actuación do CGSIB coa oferta de servizos están dirixidos a diversos tipos de targets.

– Familia e infancia: os clientes deste tipo de equipamentos son pais que, principalmente, por cuestións de tipo laboral, non poden asumir o coidado dos nenos durante boa parte do día. As condicións sociolaborais e as dificultades de compatibilizar a vida laboral e familiar limitan o número de fillos, e os que se acaban tendo, son atendidos e coidados con todo o que se lles poida ofrecer. Por iso, son cidadáns moi esixentes coa calidade dos equipos e os profesionais dos centros.

– Persoas maiores: os usuarios deste tipo de equipos presentan un grao de dependencia menor e, na maior parte dos casos, teñen familiares que se fan cargo deles e empregan o servizo dos centros de día como actividades socioterapéuticas e de apoio ás familias. Os fogares residenciais están dirixidos cara necesidades máis especiais dos usuarios con alto grao de dependencia e permiten ofrecer estancias permanentes ás persoas que esixen atencións máis específicas, mentres que as vivendas tuteladas son servizos enfocados a persoas cun alto grao de independencia.

– Xuventude: a maioría de programas dirixidos a este sector de poboación de entre 15 e 25 anos son xestionados polos centros Quérote+, especialmente coa programación de cursos educativos e formativos sobre as súas áreas de actuación nos centros de ensinanza.

– Persoas en risco de exclusión social: as persoas en risco de exclusión social son un sector de poboación que abrangue a internos e expresidiarios, toxicómanos ou alcohólicos en proceso de rehabilitación, minorías étnicas, perceptores da renda mínima de inserción, vítimas de violencia doméstica, persoas menores de 30 anos que estivesen tutelados pola Administración, inmigrantes de fóra da UE e emigrantes retornados con graves necesidadees persoais e familiares. A diversidade do colectivo provoca deficiencias na xestión das súas necesidades específicas.

– Mulleres vítimas de violencia de xénero e os seus fillos: os dous centros especializados na atención a este tipo de persoas que xestionaba o CGSIB permitían apoiar o proceso de recuperación das mulleres (aumentar a súa autoestima e capacidade de toma de decisións, mellorar os seus lazos nas relacións sociais…) e o dos seus fillos durante unha estancia máxima de tres meses, aínda que cada caso é estudado para determinar o periodo necesario.

5. segmentACión dO merCAdO

A segmentación do público obxectivo serve para adaptar os produtos ou servizos aos seus mercados, trasladados neste caso á actividade do Sector Público. A Administración pública é incapaz de pechar a oferta de servizos a ningún cidadán, porque é un valor público gozado de forma colectiva (Alford, 2002), aínda que poden empregar certos requisitos disuasorios co fin de evitar a marxe de potenciais clientes, como a concreción nos obxectivos legais ou regulamentarios.

As técnicas de marketing impregnaron consciente ou inconscientemente todos os niveis de execución dos organismos públicos, pero estes seguen adoecendo de deseños adaptados



en moitas ocasións á súa situación concreta e seguen cometendo erros de principiante, como visualizar de forma homoxénea os segmentos de mercado e non ver os segmentos particulares, o propio individuo, o seu mercado-meta, e comprobar que estas necesidades se logran materializar a través da vía pública. A relación na que os cidadáns interactúan co Sector Público é similar á do mercado privado aínda que limitada e a súa relación pode constituir tres tipos de roles diferentes (Alford, 2002): o customer pagador (son subsidiarios dun servizo), beneficiarios (reciben un servizo/beneficio non pagan diñeiro en retribución do servizo) e o obrigados (a organización sométeos a obrigas legais).

6. estrAtexiAs de mArketing mix

De igual modo que no periodismo existen os topoi ou as 6 W’s (as rúbricas baixo as cales se poden clasificar os argumentos máis recorrentes da linguaxe), esta relación pódese vincular ás teorías de McCarthy, xa que segundo as propostas de Chías (1995), o marketing mix público pode organizarse desde este enfoque: que como produto, como como prezo, por que como promoción e ónde como distribución. Ademais, no caso dos servizos públicos (sociais) é preciso aplicar unha adaptación aos elementos desta mestura que require o marketing público (intanxibilidade dos servizos, tipo de clientes principal), coa suma de tres elementos máis (as 7P’s): persoa, presenza física e proceso. Todas elas permiten manter unha comunicación cos consumidores.

6.1. produto / servizokotler e Lee (2007: 55) definen o produto como “calquera cousa que pode ofrecer unha

organización ou un individuo ao mercado para satisfacer un desexo ou unha necesidade”, mentres que os servizos públicos se explican polo predominio de obxectos públicos (a súa medición debe establecerse por indicadores sociais que marquen o resultado en base ao beneficio social ou ao capital social que se alcance na súa prestación), cidadanía fronte a consumidores (a relación entre os seus servizos públicos e aqueles que os empregan definiuse en termos de cidadanía máis que de consumidores) e consumidores multidimensionais (xeran beneficios individuais e sociais) (Chías, 1995).

Ambas as dúas definicións non inclúen dous factores que determinan estas actividades no Sector Público, como son a súa complexa proposición de valores e a dificultade de excluir a determinadas persoas do seu consumo. No caso dos servizos sociais prevalece a incerteza, derivada das propias condicións persoais dos usuarios e, ademais, a rivalidade no consumo (o usufruto dun ben por unha persoa impide o uso para outra) e a exclusión, xa que o acceso a un ben pode estar subordinado ao cumprimento de determinadas condicións (e.g. nivel de renda). Os produtos ou servizos raramente toman interese nas administracións públicas, en ocasións mesmo se desenvolven novos produtos ou servizos que carecen de demanda, e outras veces, os actores políticos teñen que facer un compromiso entre unha potencial perda de popularidade e a adopción de medidas que sexan beneficiosas para os cidadáns a longo prazo. A liña de servizos que ofrecía o CGSIB era moi ampla, porque prestaba servizos á infancia, xuventude, incorporación de persoas en risco de exclusión social e de terceira idade, aínda que os proxectos máis populares foron as escolas infantís (existe unha xerencia adxunta específica) e os centros de atención xerontológica (integrados polos centros de atención a maiores e o programa Xantar na Casa). Esta amplitude na gama de servizos tamén integra outro tipo de servizos complementarios como o cheque bebé, os centros de día, os fogares residenciais ou os centros de axuda a vítimas da violencia de xénero e servizos derivados dos



procesos legais (asesoramento xurídico). Forma parte desta estratexia o concepto de servución (deseño dos servizos), ligado ao establecemento de segmentos nos criterios de agrupación dos individuos para establecer uns criterios de homoxeneidade e heterocomposición.

No tocante ao ciclo de vida dos servizos, fíxose referencia a un concepto fundamental polo que se supón que lles sucede o mesmo que aos seres vivos: nacen, desenvólvense, acadan a madurez e morren. Este ciclo de vida discorre a través da relación cos clientes, porque os niveis de participación e utilización son máis relevantes que as vendas. Os deseños e o desenvolvemento dos servizos adoitan establecer leis ou formulacións xurídicas a partir da lexislación existente. En moitos casos, establécense normas que outorgan ou regulan o poder administrativo, orientan e controlan as actividades das Administracións.

O CGSIB non xestionaba unha soa marca ou imaxen corporativa. Non había unha única imaxe (como podería ser o propio logotipo), senón varias imaxes (Solano Santos, 2010). A identidade da organización é un conxunto de elementos que a identifican (Túñez, 2012) como organismo da administración pública e permiten ser unha ferramenta moi útil para proxectar a súa relación cos públicos, que Van Rekonet al definen como “a autorrepresentación dunha organización” e que se basea “na información dos sinais que ofrece unha organización sobre si mesma por medio do comportamento, a comunicación e o simbolismo, que son as súas formas de expresión”4. Esta cuestión clave, da reputación, se tense abordado en multitude de investigacións nas que se debate se a percepción que o público ten dunha organización é puramente perceptual (depende das percepcións dos seus stakeholders), experiencial (en base aos servizos que ofrece) ou unha mestura de ambas as dúas.

Imaxe 3: Algunhas das marcas identificadas ao longo da historia do CGSIB

Sobre o CGSIB pesaba a responsabilidade de respectar a identidade corporativa especificada no Decreto 409/2009, de uso de elementos básicos de identidade corporativa da Xunta de Galicia e que se fixo palpable coa edición do Manual de Identidade Corporativa. Así, esta cor identitaria mantiña a esencia da Administración autonómica, marcada polos tons que se identifican co azul cián da Xunta, e ampliábase a outros ámbitos da organización, como logosímbolos e materiais de oficina. No CGSIB tíñanse en conta as estratexias de branding (construción do valor de marca), especialmente no referido á arquitectura de marca, para ter en conta o punto de vista do cidadán e poder mellorar as percepcións da entidade e dalgunhas marcas específicas, como A Galiña Azul.



6.2. prezoPor prezo enténdese “a expresión do valor económico do produto que estará disposto a

pagar segundo as utilidades percibidas, é un sinal que permite aos consumidores decidir como poden empregar os recursos económicos” (Chías, 2008: 67). Porén, no eido dos servizos sociais, esta variable adoita ser secundaria —ou está invalidada—, xa que moitos servizos non se pagan (asesoramento ou tramitación de axudas públicas, cursos de inclusión social, cursos de asesoramento aos mozos) ou se esixe por elas unha percepción económica, valorada en comparación aos prezos reais dispostos no mercado. Na súa fixación de prezos, o CGSIB tiña en conta a imaxe de personalización do servizo e o valor da demanda do mercado, entendida como o interese xeral da cidadanía. O proceso incluía unha ampla gama de tipos de pagamento e de consideración; de uso gratuito mediante taxas (escolas infantís, centros da rede xerontológica) ou mediante prezos públicos (Xantar na Casa).

A estratexia de fixación do precio nos servizos sociais nunca remata. No caso do consorcio, os problemas ligados á crise económica remiten á subida dos prezos públicos que se aplican a moitos destes servizos. Por exemplo, así foron aplicados incrementos de prezos nas escolas infantís co Decreto 49/2012, de 19 de xaneiro (substancial no comedor escolar ou o horario ampliado).

6.3. promociónAs actividades promocionais sempre foron un factor importante nas actividades

da Administración pública e defínense como estratexias fundamentais empregadas polos gobernos para influenciar e fidelizar aos cidadáns en determinadas actitudes e comportamentos, así como para promover servizos que non son percibidos de xeito positivo polos cidadáns (e permite construir unha opinión fundada). A promoción pode confundirse coa publicidade, en tanto que realizan unha comunicación persuasiva para transformar os hábitos e intereses dos cidadáns, especialmente a curto prazo. O CGSIB aplicaba diferentes medios de promoción como a guía de servizos, boletíns, material impreso (calendarios, informes anuais, plans de actividades), columnas informativas ou execución de congresos, cursos ou xornadas didácticas). Ademais, é ineludible que a mellor promoción de instalacións e centros ou calidade dos servizos que desempeñaba o consorcio era aquela que transmitían os seus propios usuarios a outras persoas.

Predominaba, en xeral, a mesura na promoción dos servizos e actividades (a causa da súa defunción teórica, que focalizaba o gasto deste recurso na propia consellería) e adoitábase empregar de forma terxiversada e narcisista nas canles dispoñibles para promocionar este tipo de actividades. No fundamental, a promoción do propio organismo direccionaba en información puntual sobre cursos e interaccións con organizacións do medio. As áreas máis dinámicas e casualmente, as que menos poder operativo tiñan na organización eran a de xuventude e a da loita contra a violencia de xénero, porque tamén se beneficiaban de parte dos recursos estatais (campañas contra o consumo de drogas, condución responsable, prevención de enfermidades de transmisión sexual ou campañas anuais estatais de visualización da violencia doméstica —ou do 25 de novembro—, entre outras).

6.4. distribuciónO elemento de distribución referido á transferencia que se realiza dos servizos aos cidadáns

marcaba a vantaxe competitiva do CGSIB, porque se caracterizou por establecer boa parte das institucións en áreas rurais, en base ás características sociodemográficas da poboación



galega e o seu medio físico, especialmente nos centros da rede de atención xerontológica. Grandesteban (2002) establece tres tipos de medios onde se producen os servizos e que son compoñentes de calidade: ambientais (calefacción, aire acondicionado, ruidos, limpeza...), deseño do lugar (arquitectura do lugar, iluminación, materiais, entradas, etc) e sociais (o persoal de contacto co público, ben sexa nas oficinas centrais como nos centros específicos).

As partes implicadas na distribución dun servizo son os provedores, os intermediarios e as persoas, e as alternativas posibles para distribuílos son a prestación directa (sen intermediarios) ou a prestación de axentes concertados (como se aplica na xestión indirecta dalgúns centros).

6.5. persoasMais tendo en conta as premisas anteriores de marketing relacional, era posible orientar

á entidade pública ao cidadán se non había un compromiso dos propios traballadores que formaban o CGSIB? Obviamente non, o enfoque exterior ten que estar complementado co enfoque interior, o da entidade pública, e o que se denomina marketing interno5. A cultura corporativa —ligada á identidade— está sometida a cambios estratéxicos e de actuación que son decididos internamente, e ten que ver coa relación entre a imaxe e a personalidade da organización para afianzar a reputación pública e estabilizar a relación cos seus públicos obxectivos internos e externos.

O marketing interno estendeuse nas organizacións a mediados da década de 1970, como un camiño para acadar os servizos de calidade (xestionar os procesos de interacción, centrarse nos valores dos elementos de negocio para ser empregados para engadir valor aos cidadáns e atraelos nun diálogo). A súa raisond’être está fundada na lóxica de que para satisfacer aos consumidores externos primeiro hai que satisfacer aos internos (é dicir, o persoal e traballadores da organización, aceptando as necesidades e capacidades dos empregados para participar na estratexia de marketing interno). Porén, a natureza burócrata das organizacións públicas e a dificultade dun desenvolvemento fiable poden permitir traballar contra a implementación do marketing interno sen unha organización (Proctor, 2007). En definitiva, o marketing interno busca convencer en determinados comportamentos. O marketing interno tamén ten que estar condicionado polo desenvolvemento da cultura de servizos, e esta ao mesmo tempo depende dunha dirección de liderado entre os postos directivos e os supervisores (motiven o interese polos servizos aos empregados), así como permitir a todo o equipo aceptar a misión da empresa e garantir que todos os traballadores teñan información continua e actualizada sobre promoción e novas estratexias orientadas a mellorar a calidade dos servizos.

6.6. Facilidades físicasNo caso específico do CGSIB, as facilidades físicas están plenamente relacionadas coa

vantaxe competitiva de situar os centros nas zonas rurais e proporcionar todo tipo de instalacións que permitisen aos cidadáns elixilas antes que outras da competencia (e.g. establecer citas previas cos pais dos alumnos das escolas infantís como primeiro contacto, proporcionar teléfonos, mellorar as relacións persoais cos cidadáns-clientes con periodos progresivos de incorporación...).

6.7. procesosAs empresas do sector viven nunha situación de expansión e reconversión, afectadas

polos procesos de innovación tecnolóxicos, cos que se ven obrigados a adaptarse aos novos modelos organizativos e aos coñecementos actuais esixibles e legais.



7. POsiCiOnAmentO desexAdO e AlgunHAs COnClusións

O posicionamento, concepto ligado ao de segmentación, determina a forma na o organismo quere situar a súa oferta e como quere que esta sexa vista polos seus públicos-obxectivos. Trátase dun proceso no que remata conformando a imaxe e a percepción dos tipos de servizos que ofrecía o CGSIB na mente do cidadán. Este acadou unhas importantes cotas de satisfacción na execución da súa carta de servizos e un dos seus grandes atributos foi a súa posición como entidade pública dependente do goberno autonómico. Os servizos ofrecidos do organismo están posicionados como centros situados en instalacións de calidade, a boa capacitación dos seus profesionais e as garantías que ofrecen estes servizos públicos.

Este paso cara a Axencia Galega de Servizos Sociais é unha nova oportunidade para mellorar as carencias constatadas no CGSIB no ambiente de marketing público e a xestión derivada do departamento competente. A política leva meses ocupando os primeiros postos entre os temas de preocupación cidadá nas enquisas. As transformacións sociais implican novos modelos de goberno e actores políticos, que fracasan na súa falta de credibilidade e a degradación das institucións que representan. Neste novo proceso cómpre dar maiores facilidades na relación dos cidadáns coa Administración e permitirlles expresarse a través dos medios sociais e as novas formas de comunicación, para avanzar cara unha sociedade participativa e responsable das súas decisións.

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notas

1. La Ley 13/2008, del 3 de diciembre, retomaba la clasificación propuesta en la Ley de Servicios Sociales gallega de primera generación de 1987, y dejaba a un lado el nombre de “servicios de atención primaria” propuesto en la Ley 4/1993, de 14 de abril.

2. Estas instalaciones son definidas por la Xunta de Galicia como centros de atención a la infancia junto con las ludotecas, parques infantiles e guarderías (en principio es un panorama confuso, porque son descritas como los centros de atención a los menores de tres años, mientras que las escuelas infantiles se dirigen a los niños desde tres a seis años).

3. Galicia é a segunda comunidade autónoma que rexistra unha taxa tan baixa, e se esta situación non se reverte, nos próximos 40 anos a demografía sufrirá un descenso do 37%, alcanzando a cifra de 1.734.000 persoas (na actualidade hai 2,7 millóns). Os obxectivos do Plan Galego de Dinamización Demográfica son os de aumentar a taxa de natalidade al 1,5 en 2020.

4. Citado en Van Riel, C.B.M. 1997. Comunicación corporativa, Madrid: Prentice Hall (páx. 27-28).

5. Chías (1995) sinalaba dúas etapas na introdución do marketing no sector público, marcadas principalmente polo aumento da comunicación e promoción dos servizos existentes e pola introdución da orientación do cliente e a mentalidade ao público.


ALMA PAOLA TREJO PEñA_([email protected])_Universidade da Coruña, Galicia-España

Da política de laissez-faire á deportación masiva de mexicanos: o efecto da política migratoria estadounidense na migración mexicana


From Laissez-Faire Policy to the Massive Deportation of Mexicans: The Effect of U.S. Immigration Policy on Mexican Migration

Da política de laissez-faire á deportación masiva de mexicanos: o efecto da política migratoria estadounidense na migración mexicana

& Resumo: O destino principal dos mexicanos que deciden emigrar, é Estados Unidos. Desde o século XIX ata os nosos días, a política interna estadounidense ocasionou efectos na migración de mexicanos que se dirixen a ese país. Co obxectivo de comprender como o fluxo migratorio mexicano evolucionou respecto á política migratoria estadounidense, este artigo analiza os cambios contextuais da política migratoria estadounidense e os efectos que tivo na poboación migrante mexicana. Conclúese, afirmando que a visibilidade de colectivos migratorios xera unha necesidade de control por parte da opinión pública estadounidense. Desde os oitenta faise perceptible a numerosa presenza de mexicanos nese país xerándose políticas restritivas locais e de control e vixilancia na fronteira mexicana. Así como a falta de xestión humanitaria por parte do goberno mexicano xerou un efecto recente de deportacións masivas de mexicanos durante a administración Obama.

& Palabras clave: política migratoria, migrantes mexicanos, control, México, Estados Unidos.

& Abstract: The United States of America is the main destination of Mexicans who decide to emigrate. From the nineteenth century until today, the U.S. domestic policy has caused effects in Mexican migration flows. In order to understand how Mexican migration flow evolved over the U.S. immigration policy, this article analyses the changes in the U.S. migration policy and the effects that it has provoked over Mexican migration flows. On the one hand, we conclude stating that visibility of certain citizenships generates a need to control migration in American public opinion. On the other hand, we affirm that since the 80’s Mexican immigrants became more visible because it is numerical weight. Moreover, other factors, this




visibility generates are restrictive local policies and the need to control and surveillance the Mexican border. Recently, since Mexican authorities have not manage migration with a humanitarian scope, an Obama administration recent effect is massive Mexican deportations.

& Keywords: immigration policy, Mexican migrants, control, Mexico, the United States.


DA POLíTICA DE LAISSEz-FAIRE á DEPORTACIÓN MASIVA DE MEXICANOS: O EFECTO DA POLíTICA MIGRATORIA ESTADOUNIDENSE NA MIGRACIÓN MEXICANA

1. intrOduCión

Fai dez anos parecía que a redución da emigración de mexicanos a Estados Unidos (EU) era pouco probable. Queda lonxe a cifra que se sostivo anualmente entre 1995 e 2004 de 600 mil mexicanos inmigrantes cada ano en EU (Passel et. al., 2012). Se nos baseabamos nas fontes de datos, desde 1970 ata o 2007 o saldo neto migratorio que amosaban para México era continuamente negativo (Passel et. al., 2012). Desde a década dos oitenta ata catro décadas máis tarde, o crecemento de mexicanos en EU era sostido e constante. Desde mediados dos anos noventa, as políticas de control e vixilancia fronteiriza de EU, tomaban forma de muros, cerrados, equipo tecnolóxico, pero os inmigrantes de orixe mexicana continuaron cruzando a EU, ata acadar 12 millóns no ano 2007.

Respecto á situación da poboación mexicana residente en EU, no ano 2000, co cambio do partido no poder en México, xurdiu unha esperanza por poñer o tema migratorio na axenda de diálogo entre os dous países. Os sucesivos mandatarios mexicanos (Felipe Calderón e Enrique Peña Nieto) non trataron o tema desde EU. Dado que, os mandatarios mexicanos se preocuparon pouco por xestionar a migración baixo unha ollada humanitaria, desde o goberno de Obama se construiu o escenario ideal para que ocorrera unha deportación masiva de mexicanos en EU.

A migración de mexicanos a EU é un fenómeno social que ten tres características que o diferencian doutras migracións que chegaron a EU, que son a súa historicidade1, masividade2 e veciñanza3 (Durand e Massey, 2003). A migración de mexicanos a ese país está asociada tanto ás decisións de política migratoria de EU, como a problemas internos en México. É imposible comprender a mobilidade poboacional entre estes dous países sen desentrañar a súa historia común (Ibíd.). Por iso, este artigo presenta unha exposición esquemática dos periodos históricos, os contextos nos dous países que afectaron ao fenómeno migratorio, as accións concretas de política migratoria de ambos os dous gobernos e as consecuencias que se derivan desas accións para a poboación mexicana que emigra a EU.

2. dO engAnCHe á migrACión indOCumentAdA

No periodo de 1900 a 1920 ubícase a primeira etapa da migración mexicana a EU denominada a fase do enganche (Ibíd.), pois EU se abasteceu de man de obra mexicana para acadar os seus intereses económicos, pero EU non levou un rexistro dos mexicanos que estaban entrando ao país a través da súa fronteira terrestre, nin existían regulacións fronteirizas (Reisler, 1976). O goberno de EU tampouco logrou que os traballadores enganchados regresasen ás súas comunidades de orixe ao concluir os seus traballos (Sherry, 2004).



Cadro 1: Periodos, contexto, accións de política migratoria e consecuencias para os migrantes mexicanos en EU de finais do século XIX e principios do século XX

Periodo Contexto Accións de política migratoria

Consecuencias para a poboación migrante

mexicana

1840-18481870-1910

– Laissez– faire– Tratado Guadalupe

Hidalgo.– Concesión de terras a

estadounidenses no sur de EU.

– Porfiriato.

Pouca interferencia do goberno de EU en materia migratoria respecto a México.

– Aberto recrutamento de traballadores mexicanos.

– Presenza mexicana no exército de EU.

– Refuxiados da ditadura.

Primeiros anos do século XIX

1908

Necesidade de man de obra por parte de EU.

– Enganche privado e semiforzado.

– O goberno de EU non levaba rexistro dos mexicanos que entraban pola súa fronteira terrestre.

– Ingreso de poboación de orixe mexicana pola fronteira terrestre estadounidense.

– Incremento da poboación de orixe mexicana en EU.

1910 Revolución mexicana. Ambiente hostil en México. – Mexicanos que foxen da revolución a EU.

– Incremento da poboación de orixe mexicana en EU.

1914-1918 Participación de EU na 1ª Guerra Mundial.

– Abandono temporal de empregos polos estadounidenses e necesidade de mexicanos no campo de batalla e laboral.

– Dispoñibilidade de man de obra mexicana.

– Continúa incrementándose a poboación de orixe mexicana en EU.

Fonte: Sherry (2004), Durand e Massey (2003)

Entre 1910 e 1918, produciuse un aumento da poboación mexicana en territorio estadounidense pola revolución mexicana e o ingreso de EU á primeira guerra mundial. Este último feiro xera a necesidade de inmigrantes mexicanos, xa sexa para combater no campo de batalla ou para suplir poboación que se atopaba na fronte de guerra (Durand e Massey, 2013).

Un fluxo migratorio mexicano ingresou a territorio estadounidense a través dun sistema de contratación de man de obra privada e semiforzada. O perfil dos migrantes era basicamente de varóns xóvenes, capaces de cubrir a demanda laboral requirida polos empredadores a un baixo custo. Desde esta época, orixínase o peculiar nexo entre as necesidades da economía estadounidense e un tipo de traballadores mexicanos. As decisións do goberno de EU comezan a definir un tipo de perfil dos migrantes mexicanos. Durante estes anos, tanto o contexto histórico como as accións de política migratoria (ou ausencia da mesma) nos dous países, incentivan o aumento de poboación de orixe mexicana en EU.



Un segundo periodo da emigración mexicana a EU iníciase en 1923 e corresponde á época ou fase das deportacións (Ibíd.), que é caracterizada por tres ciclos de retorno masivo e un de deportacións realizadas pola Patrulla Fronteiriza. En 1923, co obxectivo de levar a cabo o mantemento das vías férreas en Chicago, contratouse a máis de 2,000 traballadores mexicanos (Ibíd.). Un ano despois, en 1924, creouse a patrulla fronteiriza e tiveron lugar as primeiras devolucións dos traballadores mexicanos. A falta de oportunidades laborais causada pola gran depresión económica de 1929, ocasionou unha diminución da poboación mexicana en EU. A vinculación dunha necesidade do mercado laboral estadounidense demandou unha oferta de traballadores que é cuberta por mexicanos.

Cadro 2. Periodos, contexto, accións de política migratoria e consecuencias para os migrantes mexicanos en EU de 1923 a 1929



mexicana

1923 Necesidade de ampliar as liñas ferroviarias en EU.

Preferencia de traballadores mexicanos sobre traballadores asiáticos.

Establecemento de novas rutas asociadas aos FFCC que enlazan espazos de orixe en México e destino en EU.

1924 Necesidade en EU de controlar o fluxo mexicano.

Creación da patrulla fronteiriza.

Retorno obrigado e devolución de migrantes a México.

1929-1933 Gran depresión en EU. Restrición de oportunidades laborais en EU para mexicanos.

Retorno de migrantes a territorio mexicano.


3. Os PrOgrAmAs de trAbAllAdOres: A éPOCA dOs brACeirOs

A terceira etapa da migración mexicana a EU, que abrangue de 1942 a 1964, é coñecida como o periodo braceiro (Durand e Massey, 2003). Os convenios bilaterais de traballadores temporais coñecidos como Programas Braceiros4 (PB), foron a resposta do goberno estadounidense ante as demandas laborais en EU, sen perder o control do fluxo mexicano que ingresaba ao seu territorio.

Ao concluir a Segunda Guerra Mundial, a economía de EU continuou requirindo traballadores estranxeiros para abastecer o seu mercado laboral. A partir das necesidades en EU, determináronse os lugares de destino nese país e as zonas de recrutamento en México (hoxe coñecidos como rexións tradicionais de emigración). No periodo braceiro, o perfil dos inmigrantes mexicanos correspondeu a un fluxo de traballadores varóns, orixinarios do medio rural, solteiros, de baixa escolaridade, contratados temporalmente e empregados en traballos do sector primario, principalmente en actividades agrícolas en EU (Castillo, 1995). Unha consecuencia non prevista do recrutamento de mexicanos a través dos PB, foi a falta



de medidas para asegurar o seu retorno. Indirectamente incentivouse a outros membros das comunidades expulsoras a seguir ou reunirse cos seus familiares que xa radicaban en EU (Sherry, 2004).

Ata finais dos anos 60’s o perfil sociodemográfico dos migrantes aparecía como invariable e correspondía –como xa se mencionou– a homes xóvenes de orixe rural cuxa ocupación comunmente era en actividades agrícolas (Gastelum, 1991). A partir dos anos 70s’, o perfil redefiniuse con referencia ás rexións de orixe e destino e ás características sociodemográficas dos migrantes (Francisco Alba, 1999). Nos anos 80’s, obsérvase que son variados os elementos que modifican o perfil da migración mexicana. O cambio radica no volume e modalidade dos fluxos (Verduzco, 2005).

Cadro 3: Periodos, contexto, accións de política migratoria e consecuencias para os migrantes mexicanos en EU de 1942 a 1964



mexicana

1942-1947 – Necesidade de traballadores agrícolas temporais.

– Primeiro programa braceiro.

– Migración mexicana temporal, maioritariamente masculina e de orixe rural a EU.

1951-1964 – Os empregadores en EU seguían contratando a traballadores mexicanos.

– Recuperación económica de EU ao concluir a guerra.

– Segundo programa braceiro.

– Continua necesidade de forza de traballo mexicana en EU.

Resolveuse a demanda laboral en EU sen perder o control do fluxo por parte de EU.


4. POlítiCAs migrAtOriAs seleCtiVAs e redefiniCión dO PAtrón migrAtOriO

A partir de 1965, EU implementouse unha inmigración selectiva de traballadores baseada nun sistema de cotas por país, que limitaba certos fluxos e incentivaba outros, dificultouse o libre tránsito da fronteira e realizáronse deportacións sistemáticas de traballadores indocumentados. As transformacións da política migratoria estadounidense redefiniron o patrón migratorio e o perfil dos migrantes mexicanos.

Na fase de enganche, as rutas dos fluxos estiveron orientadas polas necesidades do mercado laboral en localidades tan distantes como Chicago ou espazos fronteirizos en Texas e California. Nas fases sucesivas, especialmente durante o PB, incrementouse o asentamento de mexicanos nos EU, atraídos tanto polas oportunidades laborais como polas redes sociais. Porén, co fin do PB e as subsecuentes deportacións masivas comezou a restrinxirse o paso pola fronteira.

Entre a poboación mexicana que residira ou traballara sen documentos en EU, que regularizaron a súa estancia laboral ou residencial baixo algún dos programa de Immigration



Reform and Control Act (coñecida como IRCA polas súas siglas en inglés) ou tiveron a oportunidade de mobilizar á súa familia a través da opción de reunificación, experimentaron unha redefinición nos seus patróns de circularidade, que consistía en idas recorrentes ao país orixe e retornos laborais a EU, cambiando cara estancias máis prolongadas, e mesmo observando unha tendencia a establecer a súa residencia en EU (Massey e Durand, 2003). Estes feitos permiten postular que o perfil dos traballadores mexicanos e as rutas que enlazan os seus lugares de orixe e destino, así como as rutas de ingreso e retorno, se atopan intimamente relacionados coas accións políticas do goberno estadounidense.

O proceso de amnistía e o programa de traballadores agrícolas asociados a IRCA permitiron a legalización de 2.3 millóns de mexicanos indocumentados. Posteriormente, presentouse unha diferenza nos perfís e rutas de ingreso a EU asociadas ao uso de documentos ou regularizaron a súa situación, os que continuarán empregando as rutas tradicionais de ingreso a territorio estadounidense. En contraste, os indocumentados deberán buscar zonas alternativas para internarse a EU. Igualmente, os seus perfís amosarán notables diferenzas asociadas á tradición migratoria dos seus lugares habituais de residencia.

Cadro 4: Periodos, contexto, accións de política migratoria e consecuencias para os migrantes mexicanos en EU de 1965 a 1986



mexicana

1965-1981 Fin dos Programas de Braceiros.

– Establecemento do sistema de cotas.

– EU optou por controlar o fluxo procedente de México.

– Deportación sistemática dos traballadores indocumentados

– Control fronteirizo

1982 Caída dos prezos mundiais do petróleo Crise en México

– Continúa a deportación sistemática de traballadores indocumentados.

1986 Percepción de perda do control da fronteira.

IRCA:– Amnistía para migrantes

con experiencia migratoria.

– Programa para traballadores agrícolas.

– Proposta de reforzo substancial das medidas de control fronteirizo.

– Proposta de medidas e sancións a empregadores.

– Transformación do patrón de migración circular mexicana cara un patrón de maior establecemento e residencia en EU.

– Increméntase o orzamento do Servizo de Inmigración e Naturalización (INS).




5. POlítiCA de COntrOl frOnteirizO e CAmbiO de rutAs

O periodo que vai de 1987 a 2006 denomínase fase de legalización e migración clandestina, e nesta etapa redefínese o patrón migratorio de México a EU (Durand e Massey, 2003). Grazas a IRCA, entre 1987 e 1989, os migrantes orixinarios das rexións de longa tradición migratoria6 e da rexión fronteiriza mexicana lograron regularizar a súa estancia en EU (Ibíd.). Os migrantes procedentes de rexións con menor tradición migratoria, especialmente aqueles orixinarios de entidades que comezan a participar no fluxo migratorio nos últimos vinte anos do século XX, empregaban rutas tradicionais para ir e volver aos dous países. Porén, o feito de posuír documentos orixina diferenzas entre os migrantes das diferentes rexións.

No ano 1993, inician en EU unha serie de operativos de control e vixilancia fronteiriza. Estes sitios eran empregados polos migrantes procedentes de rexións tradicionais e fronteirizas. Os migrantes procedentes de rexións novas, emerxentes e do sur-sudeste de México, carentes de experiencia migratoria, comezaron a improvisar novas rutas de acceso indocumentado, por sitios menos vixiados mais con condicións ambientais e xeográficas adversas.

Nos anos 1990’s en EU xorde unha preocupación sobre a presenza de poboación hispana. Contrariamente aos sustentos realizados por Fukuyama (1992) a finais da década dos anos 1980’s, nos anos noventa Samuel Hungtington (1996) consideraba á inmigración mexicana un dos retos do goberno estadounidense. á par, os fluxos de migración cara os países máis industrializados aumentaron, provocando oposición pública e a implementación de medidas de control á inmigración (Cornelius e Rosenblum, 2004).

Co fin da Guerra Fría, EU redefiniu a súa concepción de seguridade nacional. Ao respecto, Fukuyama postula que triunfara un só tipo de goberno capitalista, con tendencias inclinadas ao liberalismo comercial. Hungtington contrasta este sustento no seu artigo El Choque de las Civilizaciones. O artigo, publicado na revista Foreign Affairs, augura os novos desafíos para o capitalismo de EU -modelo económico triunfador da guerra fría- e por primeira vez cómpre poñer atención no crecemento da poboación de orixe hispana en EU; o devandito texto marca o inicio cara unha “nova historia”. Dez anos máis tarde, Huntington cuestiona a identidade estadounidense ante a ameaza dunha inmigración latina en continuo aumento, que non comparte o credo americano, a cultura anglosaxona, a ética do traballo e por ser indocumentados. Para Hungtington (2004) a máis significativa é a inmigración mexicana, argumenta que é alarmante pola contigüidade xeográfica, pola súa concentración masiva nalgúns estados de EU como en California, onde o diferencial salarial seduce aos migrantes mexicanos a buscar mellores condicións de vida.

Respecto ao papel do Estado fronte ao desafío de controlar a migración distintos autores sinalan que:

a) A presión pública inflúe no tipo de política de control fronteirizo a seguir (Andreas, 2000).

b) Os grupos de interese nacional ou grupos internos, institucións políticas, propietarios de terra e capital inflúen tanto no modelo como nas medidas de control dos fluxos non autorizados de migrantes económicos (Cornelius e Rosenblum, 2004).

c) Un aumento no orzamento para controlar a fronteira reflíctese nunha estratexia de concentración de persoal e tecnoloxía (GAO, 1997).

Ao comezo da década dos noventa, a opinión pública en EU incidiu na política de control fronteirizo. Esa política, que se caracterizara por ser de baixa intensidade, redefiniuse nunha escalada de lexislacións restritivas e accións da Patrulla Fronteiriza, do INS, e operativos militares. O endurecemento migratorio concentrou os esforzos na área fronteiriza con



México, para amosar unha fronteira limpa e segura e responder á presión interna en EU

(Andreas, 2000).

Co presidente Clinton, o INS dificultou a entrada non autorizada de persoas e o emprego

de equipos de seguridade de avanzada tecnoloxía para detectar a súa presenza na fronteira

con México. O aumento do orzamento para controlar a fronteira levou a que, a partir de

1993, se tomara por primeira vez con seriedade o endurecemento da súa vixilancia e control

(Cornelius, 2001). En febreiro de 1994, o procurador xeral de EU anunciou nun reporte a

nova estratexia a seguir para o reforzamento fronteirizo. Esta estratexia recibiu o nome de

prevención para a detención. De acordo co reporte, en 1993 os datos amosaban que, mentres

as detencións diminuían nos sectores tradicionais de entrada, se experimentaba un aumento

en novos puntos de ingreso (GAO, 1997).

A Patrulla Fronteiriza concentrou o reforzamento da vixilancia nos segmentos localizados

nas áreas urbanas visibles, que á vez eran os lugares empregados para o cruce migratorio

indocumentado. Os esforzos traducíronse en distintos operativos aos que se lles deron

denominacións específicas: en 1993 “Operation Hold-the-Line” no Paso (Texas), en 1994

“Operation Gatekeeper” no Sector San Diego, no mesmo ano “Operation Safeguard” en

Arizona e en 1997 “Operation Río Grande” en Texas. Para as autoridades estadounidenses,

o aumento das aprehensións na fronteira amosan o éxito dos operativos (Cornelius, 2001).

Con estes operativos, a probabilidade de ser aprehendidos incrementouse. Esta situación tivo

efectos tanto no patrón de circularidade como nas rutas de ingreso, e o requirimento e custo

por contratar un guía no autorizado para el cruce da fronteira6.

Cadro 5: Periodos, contexto, accións de política migratoria e consecuencias para os

migrantes mexicanos en Estados Unidos de 1987 a 2001



mexicana

1987-1989 Recoñécese a necesidade de traballadores en EU.

IRCA. – Éxito da amnistía.– Fracaso das accións para

empregadores e control fronteirizo.

1990 Percepcións:a) Aumento do fluxo indocumentado cruzando a fronteira.b) Perda de control por parte do Estado.

Presión pública ao Estado para asegurar a fronteira terrestre con México.Identificación de áreas empregadas para o paso indocumentado

– Escalada de endurecemento fronteirizo.

– Necesidade de desviar o fluxo migratorio indocumentado de áreas urbanas a zonas menos visibles.





mexicana

1993 Visualización da migración mexicana como un problema de competencia interna de EU.

Operativo Hold the Line en El Paso, Texas.

– Cambio de rutas cara novas e máis hostís zonas de paso.

1994 Entrada en vigor do TLC(Excluíndo o tema migratorio).

Operación Gardián en San Diego, California.Operación Safeguard en Arizona.

– A crise económica en México incentiva a emigración mexicana a EU.

1996 Apróbase en México a dobre nacionalidade.

IIRIRA7 – Aumento da naturalización de mexicanos en EU.

1997 Operación Río Grande en Texas.

– Desvío das rutas da canle tradicional do fluxo.

2000 Bono democrático en México: credibilidade favorable para a negociación en materia migratoria.

Proposta mexicana de Acordo Migratorio– Regularización 3.5 millóns

de indocumentados– Programa de traballadores

temporais– Visas para reunificación

familiar e traballo– Seguridade fronteiriza– Apoio a programas de

desenvolvemento rexional

Después 11-09-2001

“América en guerra” – Estratexia de Seguridade Nacional para evitar a vulnerabilidade na fronteira estadounidense.

– Abandono da proposta para un acordo migratorio.

Fonte: Sherry (2004), Durand e Massey (2003), Hungtington (1996 e 2004), Márquez (1998).

Entre as consecuencias da aplicación dos operativos, diversidade de autores mencionaron as seguintes8:

Os inmigrantes permaneceron dentro do territorio estadounidense por máis tempo ou definitivamente.

– Sofisticáronse os métodos e estratexias empregados polos coiotes e o seu pagamento.– Aumentou o uso de documentos falsificados.



– Redefiníronse as rutas de ingreso que tradicionalmente eran empregadas polos migrantes indocumentados.

– Os migrantes cruzaron por áreas periféricas expoñendo as súas vidas a condicións ambientais e xeográficas extremas. As mortes na fronteira ocorren en sitos de difícil acceso e onde as condicións climáticas son máis adversas.

– A maior concentración no número de aprehensións ocorre en sitios distintos aos que tradicionalmente se caracterizaban por un alto número destas.

6. dAs PrOmesAs de diálOgO e COlAbOrACión bilAterAl á seguridAde PArA AmériCA dO nOrte

No ano 2000, grazas ao chamado “bono democrático”, ao iniciar a presidencia Vicente Fox, o estado mexicano adquiriu a credibilidade da que prescindiu por varias décadas. Este feito influiu para que EU, país que se oufana de promover a democracia global, recoñecese esta nova condición de México. Ao iniciar a presidencia de George W. Bush, a súa primeira visita internacional foi a México. Nesa época, parecía existir unha notable similitude de intereses e actitudes entre ambos os dous mandatarios. Contexto que foi aproveitado por Jorge Castañeada, Secretario de Relacións Exteriores, quen puxo na mesa de diálogo cos EU o tema migratorio. Esta iniciativa ubicou o tema migratorio como prioridade na axenda mexicana e levou ao presidente Fox a visitar ao seu homólogo en EU. Un efecto foi que nos EU se retomou o discurso en contra da migración indocumentada e a necesidade continua de incrementar a seguridade da fronteira.

Cos acontecementos ocorridos en EU o 11 de setembro de 2001, por primeira vez se amosa que EU é vulnerable dentro do seu territorio nacional. En resposta, ese país declárase “en guerra” e en pro do fortalecemento da súa seguridade interna (Márquez, 2005). Un dos primeiros obxectivos por acadar foi fortalecer a seguridade das fronteiras, chegándose á sinatura da Alianza para a Seguridade e a Prosperidade de América do Norte (ASPAN). Esta alianza deu como resultado os acordos de fronteiras intelixentes asinados en 2001 e 2002 por México, EU e Canadá. (Benítez e Rodríguez, 2006). (Ver cadro 6).

Como reacción aos ataques terroristas do 11 de setembro de 2001, EU visualiza a opción de aliarse co seu veciño do sur. As tres áreas de seguridade que se trataron na negociación deste acordo amosan a importancia que EU outorga á seguridade fronteiriza. O territorio fronteirizo, por onde tradicionalmente transitan en forma documentada e indocumentada migrantes mexicanos, adquire un carácter estratéxico e é percibido como unha área estratéxica común para os dous estados. Se ben o fluxo de bens e a infraestrutura fronteiriza son incluidas na negociación, un dos eixes problemáticos é o do fluxo de persoas. Aínda que se pon especial énfase no ingreso autorizado, denótase unha constante preocupación polo ingreso indocumentado, afirmándose este feito no punto de disuasión de polleros, asumíndose que seguen a ocorrer ingresos non autorizados e que se deben endurecer as rutas de entrada a territorio estadounidense. O concepto de fronteiras seguras e intelixentes inclúe a seguridade das fronteiras ferroviarias. Convén sinalar que este medio de transporte foi de grande importancia para aumentar o ingreso da poboación mexicana a EU e de definición das rutas empregadas desde o século XIX9.



Cadro 6. Compromisos sobre fronteiras intelixentes entre México, EU e Canadá

Seguridade da infraestrutura.

Seguridade no fluxo de persoas.

Seguridade no fluxo de bens.

– Planeamento a longo prazo.– Mellora no fluxo de colos de

botella fronteirizos.– Protección para a infraestrutura.– Harmonización dos puntos de

entrada aos portos.– Exhibición de proxectos.– Cooperación en puntos de paso

fronteirizo.– Financiamento de proxectos

fronteirizos.

– Viaxeiros con documentación previamente revisada.

– Información avanzada sobre pasaxeiros.

– Viaxes de negocios polo Tratado de Libre Comercio de América do Norte (TLCAN).

– Fronteiras seguras e disuasión de polleros.

– Consulta respecto á política de expedición de visas.

– Adestramento conxunto.– Bases de datos conxuntas.– Revisión de persoas procecentes

de terceiros países.

– Cooperación entre os sectores privado e público.

– Intercambio electrónico de información.

– Seguridade no transporte marítimo de bens.

– Cooperación tecnolóxica.– Seguridade en redes ferroviarias.– Combate á fraude.– Intercepción de contrabando.

Fonte: Elaboración propia con información de Benítez e Rodríguez, 2006 pp. 10.

Tomando en conta que desde o inicio da década dos noventa se realizaron unha serie de operativos fronteirizos en resposta a esixencias e presións de distintos grupos nacionais de interese, xeráronse percepcións de que existía unha perda de control por parte de EU ante un continuo aumento do fluxo indocumentado cruzando a fronteira sur de EU.

“En EU as políticas de seguridade da patria iniciáronse coa emisión da Acta patriótica en outubro de 2001” (Benítez e Rodríguez, 2006: 9). Dado o feito de que América se atopaba en guerra10, a sinatura da ASPAN resultaba de vital importancia para incrementar a seguridade interna de EU, que unicamente se acadaría coa cooperación dos seus veciños. “Neste sentido, os ataques a Estados Unidos abriron o camiño a un novo pensamento xeopolítico hiperrealista, onde os primeiros elementos estratéxicos por considerar se deron na protección das fronteiras de EU, involucrando de inmediato a busca da cooperación con Canadá e México.” (Benítez e Rodríguez, 2006: 9)



Cadro 7. Periodos, contexto, accións de política migratoria e consecuencias para os migrantes mexicanos en EU, 2001 a 2013

Periodo ContextoAccións de política

migratoria


mexicana

2001Protexer as fronteiras de EUPlan Fronteira Sur

Acordo de fronteiras intelixentes con Canadá.

Mortes de inmigrantes mexicanos.

2002

Continúa a necesidade de establecer alianzas para protexer as fronteiras de EU

Acordo de fronteiras intelixentes con MéxicoCrea departamento de Seguridade interna de EU.

Incremento da vixilancia e o control na fronteira con México.

2004

Exercer soberanía de maneira efectiva.O operativo en Arizona non diminuiu o fluxo de ingreso.

Novos riscos e ameazas á seguridade nacional: terrorismo.Novo operativo en Arizona.

– Incremento das mortes de mexicanos polo Deserto de Arizona.

– Reforma institucional en México: por recomendación de EU en México apróbase unha lexislación de Seguridade Nacional.

– Sistema Integral de Operación Migratoria

2005

Debate en EU e percepción da opinión pública de que non se controla a fronteira.

Alianza para a Seguridade e Prosperidade en América do Norte (ASPAN)

Incrementáronse aínda máis os riscos e mortes nas novas rutas.

2006

Eleccións xerais en México e lexislativas en EU– Voto mexicano no

estranxeiro

Proposta lexislativa estadounidense para asegurar un fluxo migratorio ordenado.– Uso da Garda Nacional

na Fronteira entre México e EU.

– Marcha polos dereitos de migrantes de orixe mexicana en EU.

– Proposta de traballadores temporais.

– Nova lei de poboación en México.

– Desmigratización da axenda.



Periodo ContextoAccións de política

migratoria


mexicana

2008-2011

Crise económica e financeira – Iniciativa Mérida– Diminución de

emprego para os migrantes

Incremento das deportacións– Leis restritivas en

Alabama, Arizona e Georgia

– Retorno de migrantes mexicanos– En 2010 a migración mexicana

irregular neta a Estados Unidos chegou a cero.

– En 2010 aconteceu o masacre de San Fernando

– Inseguridade en México leva a empresarios a EU

2012-2013

Reelección Obama – Incumprimento da Reforma migratoria.

– Lexislacións antiinmigrantes

– Xurdimento dos dreamers– Caravanas contra violencia

Fonte: Márquez (1998), Sherry (2004), Durand e Massey (2003), Hungtington (2004), Rozental et al. (2005), Casillas (2006), Artola (2006).

7. dA externAlizACión de frOnteirAs11 ás dePOrtACións mAsiVAs de mexiCAnOs

Desde a fase de deportacións en 1923, a falta de acción dos gobernantes mexicanos contrastou coa implementación de políticas de control migratorio estadounidense. A fronteira estadounidense foi expandida, agora non son os límites da fronteira norte mexicana con EU os que definen o ingreso de migrantes que se dirixen a EU. Actualmente existe unha gran colaboración entre México e EU para obstaculizar o paso dos migrantes centroamericanos en tránsito e os novos límites da fronteira estadounidense externalizada comezan no Suchiate.

Durante a presidencia de Felipe Calderón (2006-2012), diversos especialistas, organizacións civís e gobernantes centroamericanos coincidiron na falta de resolución de temas como a seguridade e dereitos humanos para os migrantes en tránsito por territorio mexicano. O efecto máis lamentable que tivo esta incapacidade de proporcionar un trato humanitario aos migrantes que transitan por México ocorreu en 2010, cando a morte alcanzou a 72 migrantes centroamericanos, vítimas do crime organizado, nun rancho tamaulipeco12 de San Fernando.

No contexto de deportacións masivas do goberno de Obama pesa máis na xestión e control migratorio a definición do tipo de accións do goberno estadounidense. Precisamente, unha consecuencia das deportacións masivas foi no 2012 cando comezou a propagación de novas nos medios de comunicación e traballos académicos sobre o efecto que tivo unha política antiinmigrante en EU, é a redución do saldo neto migratorio de mexicanos. Porén tamén influiu neste decrecemento a crise económica de EU que comezou en 2008. Segundo datos do Instituto Nacional de Migración de México, en 2013 foron deportados de EU 300 mil mexicanos.



No Cumio de Líderes de Norteamérica en Toluca, México, en febreiro de 2014, novamente fomos testemuñas da omisión do tema migratorio no encontro dos primeiros mandatarios de México, EU e Canadá. De entre os 25 temas tratados neste cumio primaron a seguridade fronteiriza, o comercio e o transporte e respecto á mobilidade humana só se mencionou o combate ao tráfico de persoas. Tal parece que, mentres se trate o tema de seguridade, os mandatarios de EU e Canadá están satisfeitos, e mentres as nosas autoridades sigan a ignorar a realidade dos emigrantes mexicanos en EU seremos testemuñas de leis antiinmigrantes, separacións de familias, expulsión dos dreamers13, e dun aumento continuo das deportacións de mexicanos desde EU.

8. COnsiderACións finAis

Malia que EU é unha nación formada por inmigrantes, ao longo da súa historia xeráronse diversos movementos en contra das migracións, principalmente cando estas se volven relativamente numerosas. (Portes e Rumbaut, 1996). A visibilidade de colectivos migratorios visibles xera unha necesidade de control por parte da opinión pública estadounidense.

Nas diversas manifestacións nativistas que se presentaron ao longo da historia de EU, criticáronse os mesmos aspectos en relación con outros grupos migratorios procedentes de diversas rexións do mundo. Entre eles se poden mencionar: os sucesos de finais do século XVIII en contra de alemáns e franceses; o “sentimento” anti-irlandés xurdido a mediados do século XIX; a Acta de restrición da inmigración chinesa de 1882; o anti-mexicanismo e anti-europeísmo do leste en 1920; o movemento anti-xaponés de 1942 a 1946; a hostilidade cara mexicanos e latinos promovida desde principios dos anos noventa por autores como Samuel Huntington. Finalmente, a partir dos sucesos do 11 de setembro de 2001, xérase un forte movemento de rexeitamento a todo o relacionado co islámico (Cornelius 2006).

Segundo Susan Martin (2003), existiron catro grupos que inciden na política de inmigración estadounidense: os avogados (advocates), os integracionistas (integrationists), aqueles que favorecen o libre mercado (free-marketeers) e os restricionistas (restriccionists). Estes catro grupos teñen as súas raíces na historia de EU e relaciónanse cos seguintes modelos: o modelo de Pennsylvania14, o modelo de Massachussets15 e o modelo de Virginia16.

A partir da década dos anos oitenta, data en que se fixo evidente o aumento da poboación nacida en México residente nos EU, incrementáronse as accións para controlar e restrinxir o ingreso de mexicanos a EU. Claramente, o efecto post IRCA e a presenza de 11.1 millóns de mexicanos no ano 200617 tiveron como consecuencia un sentimento anti-mexicano. Algúns políticos usaron como lema de campaña discursos que promovían a diminución de migrantes mexicanos en EU18.

De acordo a Massey e Durand (2003), a migración entre México e EU ten ciclos de 20 a 22 anos, nos cales se pode identificar un certo patrón ou perfil migratorio; despois de que se cumpre ese periodo preséntanse accións políticas como os programas braceiros, a era dos indocumentados, IRCA ou o actual debate acontecido 20 anos despois de IRCA baixo un contexto moi diferente. Estes feitos coincidirían cun novo ciclo na definición da política migratoria en EU, ciclos que acontecen aproximadamente cada 20 anos, pois a última vez que este tema experimentou unha reforma a nivel lexislativo foi en 1986 con IRCA. Aínda que non con exactitude estritamente temporal, coincidentemente con esta postulación cíclica de Durand e Massey, o goberno de Barak Obama que xerara grandes esperanzas respecto a unha proposta estadounidense de aprobar unha reforma migratoria, estableceuse unha nova



fase de deportacións masivas que tivo un efecto demográfico no saldo nulo migratorio de mexicanos a EU.

A axenda pública en materia migratoria segue representando un reto para os dous países. En EU, os congresistas poñen atención en outros temas que teñen que resolver e non tanto no inconcluso tema da reforma migratoria. Barak Obama, demostrou que apoia a migración legal mais non a ilegal e que busca reducir os niveis de inmigración. Por parte de México gárdase a distancia en canto proposta, no canto de aproveitar a presenza de 12 millóns de persoas con orixe mexicana no país veciño do norte, o presidente Enrique Peña Nieto, fixo evidente a falta de interese no tema migratorio durante a súa recente reunión con Obama en Toluca. Tal parece que os que seguirán redefinindo os patróns migratorios mexicanos cara EU serán os políticos de EU, e polo menos as súas políticas toman corpo e forma no control e as deportacións. Os actuais gobernantes mexicanos retoman un certo laissez faire ante as deportacións, o sufrimento de familias mexicanas divididas os problemas de integración social dos retornados.

Finalmente, o recomendable sería continuar a buscar a cooperación bilateral en materia migratoria, se a colaboración sobre seguridade se logrou de forma trilateral entre México, EU e Canadá, no marco do Acordo para a Prosperidade e Seguridade de América do Norte, o goberno mexicano require demostrar que ten un compromiso real non só cos seus connacionais que buscan mellores condicións de vida e seguridade en EU, senón cos países centroamericanos de onde proveñen a maioría de migrantes en tránsito, de seguir ignorando a necesidade de protección para os migrantes, non se rematarán as redes de tráfico ilícito de persoas que buscan rutas alternativas de paso cara os EU polas zonas máis inhóspitas da fronteira. Se ben México cedeu en temas de seguridade, non se insistiu nunha solución con ollada humanitaria á hora de xestionar e controlar as fronteiras do sur de EU e de México, as mesmas que son portas de entrada para acadar o soño americano.

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notas

1. A historicidade refírese a que ningunha outra corrente migratoria cara EU que proceda dun só país durou máis de cen anos.

2. A masividade susténtase en que non existe un fluxo migratorio de igual tamaño en EU como o mexicano, pois este alcanza a ducias de millóns de individuos.

3. Respecto á veciñanza, os autores sinalan que se ben Canadá tamén é un país lindeiro con EU, os migrantes canadenses alcanzan unha moi pequena proporción fronte aos mexicanos.

4. O nome oficial e pouco coñecido destes convenios era Programa mexicano estadounidense de prestación de man de obra. Cf. Vélez Storey, Jaime, “Los braceros y el fondo de ahorro campesino”, en María Eugenia Anguiano e Miguel Hernández (editores), Migración internacional e identidades cambiantes, zamora, COLMICH-COLEF, 2002, pp. 19-42.

5. “Como se sabe, o occidente de México é a rexión tradicional de onde saíron os maiores continxentes de man de obra migrante” (Durand e Massey, 2003:72). Segundo a proposta destes autores a rexión tradicional está composta polos estados de: Aguascalientes, Colima, Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, San Luis Potosí e zacatecas.

6. Os chamados polleros ou coyotes.

7. Acta de Reforma de Inmigración e Responsabilidade Inmigrante de 1996

8. Entre outros: Cornelius, Sherry, Smith, Alonso.

9. Para construir o Ferrocarril no século XIX e principios do XX. Para transportar migrantes documentados e indocumentados na época dos convenios braceiros. Se ben na actualidade non funcionan máis os ferrocarrís de pasaxeiros, o ferrocarril de carga é empregado por migrantes que proveñen de Centroamérica e do sur do territorio mexicano, malia a perigosidade que representa viaxar deste xeito. Migrantes en tránsito que adquiren visibilidade recentemente.

10. Después dos atentados terroristas del 11 de septiembre del 2001, el presidente dos EU adquiere la facultad legislativa de comandar ás fuerzas militares estadounidenses en contra de aquellos responsables de dichos sucesos; por consiguiente el Presidente George Bush declara a América en guerra en contra del terrorismo.

11. Vista desde esta perspectiva, a transformación que implica o desprazamento e a externalización do dispositivo fronteira pode ser descrita mediante tres niveis diferentes (Gil Araújo, 2005: 131; Monclús Masó, 2008: 369): nivel vertical-institucional, nivel xeográfico e nivel de externalización a outros actores.

12. Ubicado no estado setentrional mexicano de Tamaulipas.

13. Trátase de nenos que ingresaron de forma indocumentada en EU, foron socializados nese país, algúns son irmáns maiores cidadáns estadounidenses mais non teñen unha residencia legal. Este colectivo podería ser beneficiario se se aprobase unha reforma migratoria.

14. Desexábanse inmigrantes que fosen bos cidadáns de acordo á súa bagaxe relixiosa.

15. Preferíanse migrantes que fosen relixiosamente puros.

16. Debido a que o Estado dependía da economía das plantacións, preferíanse traballadores aos que se lles pagara o menos posible.

17. Segundo estimacións do Pew Hispanic Center en marzo de 2006.

18. Pete Wilson, ex gobernador de California, usou o lema “they keep coming…”, facendo alusión a que os mexicanos seguen chegando a EU.


SALVADOR ORTIz SáNCHEz_([email protected])

JOSÉ G. VARGAS- HERNáNDEz_([email protected])_Universidad de Guadalajara, México

O capital reputacional como cuestionamento ético da innovación tecnolóxica en Monsanto

El capital reputacional como cuestionamiento ético de la innovación tecnológica en Monsanto

Monsanto: the Great Institutional Strategist

& Resumo: A introdución de cultivos transxénicos como alternativa para solucionar o problema da deficiencia alimentaria na maioría das economías representa unha área de oportunidade para o desenvolvemento biotecnolóxico do cal nas últimas décadas Monsanto foi precursor. Mediante revisión bibliográfica e unha análise cualitativa dos principais enfoques teóricos que explican o comportamento e as estratexias de expansión e crecemento da empresa, compróbase o suposto de que a participación activa da sociedade na evidencia de danos causados determinan o valor estratéxico da reputación corporativa da transnacional, provocando controversias, incerteza e desconfianza respecto aos seus produtos e procesos, asumindo que representan un perigo para a saúde da poboación e o medio ambiente en xeral

& Palabras clave: desconfianza, estratexias, reputación corporativa, transxénicos

& Abstract: The introduction of transgenics crops as an alternative to solve the problem of food deficiency in most economies represents an area of opportunity for the development of biotechnology which in recent decades has pioneered Monsanto. Through literature review and a qualitative analysis of the main theoretical approaches that explain the behavior and strategies of expansion and growth of the company, checking the assumption that the active participation of society in the evidence of damage caused determine the strategic value of corporate reputation of leading transnational disputes, uncertainty and distrust regarding their products and processes, assuming that a danger to the health of the population and the environment in xeral

& Keywords: corporate reputation, distrust, strategies, transgenics



O CAPITAL REPUTACIONAL COMO CUESTIONAMENTO ÉTICO DA INNOVACIÓN TECNOLÓXICA EN MONSANTO

1. intrOduCión

Nas últimas décadas, a preocupación da sociedade enfocouse cara cuestións de carácter principalmente demográfico asociadas ao forte crecemento poboacional, principalmente nos países en vías de desenvolvemento, cuxa ameaza sobre os recursos naturais e o medio ambiente en xeral proven graves consecuencias de carácter socio-económico que non só repercute nas devanditas economías, senón tamén, no resto das nacións desenvolvidas.

As repercusións do incremento poboacional problematizáronse tras os cambios de mercado e as cuantiosas perdas na produción dos campos agrícolas resultado de fortes problemas de secas e xeadas. Desde a perspectiva de que non existe suficiente acceso a alimentos nutritivos que reduzan o índice de desnutrición en que se atopan os habitantes durante todas as etapas de vida, o problema catalogouse como insuficiencia e insostibilidade alimentaria.

Deste xeito, a implementación de políticas públicas e novas alternativas baseadas en accións que favorezan a atención do problema de deficiencia en produción de alimentos, constitúe un reto en cada unha das economías, coidando de non recorrer á importación principalmente de grans básicos.

Polo tanto, ante dito problema, numerosos estudos suxiren que os cultivos transxénicos representan unha opción viable capaz de contribuir ao aumento e rendemento da produción agrícola sen ser necesario incrementar a superficie cultivada, rescatando os bosques da inminente corta e deforestación, para expandir as superficies agrícolas.

A alternativa de rescate dos ecosistemas apuntou cara ao investimento e desenvolvemento de cultivos transxénicos, xa que, a biotecnoloxía en agricultura posibilita a obtención de alimentos máis saudables con mellor sabor e menor uso de praguicidas, maior rendemento dos cultivos, mellor administración da agua e redución na emisión de gases invernadoiro, entre outros beneficios, que non só apoia aos agricultores senón tamén beneficia ás familias e os consumidores en xeral.

Por esta razón, empresas como Monsanto atópanse á vangarda tecnolóxica e cren atoparse na mellor disposición para contribuir aos desafíos mundiais que afectan á sociedade actualmente, xerando alimento suficiente para a poboación que aumenta cada vez máis, nun afán de abater a fame e a pobreza extrema, mediante o desenvolvemento da agricultura sustentable.

Porén, o pasado de Monsanto está cheo de desatinos que lle brindaron unha imaxe de subministrador de produtos químicos perigosos, a cal, mediante unha agresiva promoción da biotecnología, froito quizais da arrogancia empresarial, intentou mudar a súa imaxe cara unha institución ilustrada e con visión de futuro, que loita para alimentar o mundo.

2. AnteCedentes dO PrOblemA

Na actualidade, a agricultura sostenible presentouse como a solución aos problemas de insuficiencia alimentaria que enfrontan á maioría das economías arredor do globo, polo que empresas como Monsanto, Bayer, Syngenta e a americana Pioneer DuPont, manifestaron estar preparadas para reducir a pobreza e garantir a seguridade alimentaria a través de procesos como o melloramento xenético. O negocio de sementes en por si é bastante competitivo, xa que a diferenza de moitos outros, a compra do devandito insumo realízase por temporada ou anualmente, como periodo máximo, e é dependendo da boa ou mala experiencia na colleita, que determinará a compra da mesma ou doutra semente para a próxima temporada, garantindo así a competencia e innovación constante das empresas.



Se ben a líder en biotecnoloxía que máis estivo á vangarda e sobre o foco público foi Monsanto, principalmente no que respecta á devandita innovación e mellora de sementes agrícolas, debido a grupos activistas anti-biotecnoloxía, así como competidores desleais ou empresas seguidoras que se esmeraron en realizar propaganda na súa contra, tratando de demostrar que o éxito se debe a condutas anticompetitivas e danando aínda máis a reputación da empresa.

O capital reputacional é unha ferramenta moi valiosa que desenvolve a empresa a través do tempo e permite tomar decisións respecto a que produtos comprar, onde investir e onde traballar. Deste xeito, o valor estratéxico dunha reputación caracteriza a empresa facéndoa atractiva ou non e ampliando as opcións non só para os seus directores, senón para o público consumidor en xeral.

No medio empresarial, a reputación corporativa pode considerarse como un activo intanxible e estratéxico da organización, capaz de representar unha proba de competitividade da firma. Pola súa parte, kaplan & Norton (1996), formulan que o axeitado manexo dos activos intanxibles propicia a relación da empresa cos clientes, asegurando a lealdade dos xa existentes e ofrecendo servizos que permitan achegarse a clientes de segmentos e outras áreas de mercados.

3. delimitACión dO PrOblemA

Así, nun medio no que historicamente as achegas tecnolóxicas e logros de Monsanto representaron unha suma cronolóxica de desatinos, a mala reputación da empresa xera non só incerteza na poboación ante as innovacións realizadas, senón a plena certeza de que as súas contribucións representan un perigo para a humanidade.

4. xustifiCACión

No contexto de que Monsanto se atopa na mellor disposición para abastecer a demanda de alimentos que suxire a crecente poboación mundial e loitar contra a fame mediante o desenvolvemento da agricultura sustentable, non só abastecendo ao sector agrícola con sementes, senón produtos de biotecnoloxía, agroquímicos e tecnoloxías en xeral.

Porén, unha das principais achegas de Monsanto e quizais a máis representativa ultimamente, foi a produción de alimentos transxénicos, en contra dos coles varios organismos internacionais protectores do medio ambiente loitaron desde a súa aparición; os mesmos aos que Greenpeace (2011), define como: “seres vivos creados artificialmente cunha técnica: inserindo a unha planta ou a un animal xenes de virus, bacterias, vexetais, animais e mesmo de humanos, co fin de producir unha substancia insecticida ou darlle resistencia a herbicidas”.

A devandita invención foi o detonante para que a sociedade se manifeste en contra das actividades de Monsanto, argumentando que a produción deste tipo de sementes non só limita as variedades nativas da rexión, contamina especies silvestres, reduce a biodiversidade e contamina quimicamente o solo e os mantos acuíferos. A firma de Missouri a través das súas accións e creacións, historicamente se viu involucrada ou foi responsable de diversos acontecementos desfavorables:

A. Nos seus inicios, Monsanto realizou Alianzas Estratéxicas con outro dos grupos máis controversiais da historia: Coca-Cola, de quen se converteu nun dos seus principais provedores, principalmente de sacarina e outros edulcolorantes.



B. Participou na fabricación da primera bomba nuclear empregada durante a Segunda Guerra Mundial, para despois operar unha planta americana de carácter nuclear na década dos 80’s.

C. A creación do insecticida DDT en 1944, cuxa substancia foi prohibida en países como Hungría, Noruega, Suecia e mesmo Estados Unidos.

D. A empresa Monsanto funxiu como provedora de Axente Laranxa ao exército Estadounidense durante a Guerra de Vietnam, substancia coa que se causou a morte de arredor de 400.000 persoas, ocasionando danos en anos seguintes de arredor de medio millón de bebés.

E. Creación da hormona de crecemento “Somatoutropina bovina” (BST), empregada en países como Brasil, Estados Unidos e México, cuxo uso foi prohibido no resto do mundo por estar ligado a problemas de saúde (como o cancro).

F. O uso do aspartame causante principal de cancro e diabete. Monsanto mediante a estratexia de Integración Vertical, fundou en 1980 a compañía NutraSweet, construíndo un monopolio de velenos adozantes sen calorías.

G. Redución da variedade en sementes. Mediante a Integración Horizontal (compra de empresas que producen sementes orgánicas) Monsanto ao longo dos anos encargouse de poñer no mercado exclusivamente os produtos que eles producen.

H. Empregar a xenética e os métodos tóxicos das abellas nos cultivos.I. Creación de herbicidas “non selectivos” como o Roundup (a patente expirou en

2000) cuxo principal ingrediente é o Glifosato que mata as plantas inhibindo a súa capacidade de xerar aminoácidos aromáticos.

Ante os devanditos acontecementos, Monsanto adquiriu o título da peor empresa a nivel mundial, polo que sen facer xuízos de valor, o devandito nomeamento susténtase no poder comercial que ten a empresa, posto que malia iso, as súas vendas e presenza a nivel mundial propician o seu crecemento.

5. suPOstO

Malia a estratexia de negalo todo e levar a cabo un lavado de imaxe responsable:De acordo con Delgado (2006), “canto máis poderosa sexa a tecnoloxía, máis fondas

poden ser as súas consecuencias”. Entón, a mala reputación de Monsanto provoca incerteza e desconfianza na sociedade respecto ás innovacións realizadas, asumindo que representan un perigo para a poboación e o medio ambiente en xeral.

6. mArCO teóriCO COnCePtuAl

A connotación da revisión bibliográfica formúlase respecto a modelos teóricos, mediante os cales é posible entender o comportamento de Monsanto nestes 112 anos, determinado pola realización de importantes alianzas estratéxicas con outras empresas transnacionais, compras e adquisicións de firmas que lle facilitaron a execución de procesos e diminución da competencia.

Do mesmo xeito, a concepción teórica das diversas estratexias de expansión executadas pola líder en produción de transxénicos, identifícase mediante o vínculo existente entre a xestión da reputación e a posibilidade de crear valor para a firma, entendendo a natureza da reputación como recurso da empresa.



a. as alianzas estratéxicasSegundo Hitt, Horkisson & kim (1997), no ámbito empresarial, a formalización dunha

alianza lévase a cabo como resposta a unha determinada estratexia que ben podería abordarse coa execución doutra estratexia.

Deste xeito, Tallman & Shenkar (1994), propoñen que unha alianza pode concibirse a maneira dun proceso de carácter xerencial e organizativo orixinado por cuestións xa sexan económicas ou non, e mediante unha avaliación beneficio-custo do proceso da devandita alianza. A propósito Das & Teng (1997) determinan que a xestión axeitada da devandita alianza supón unha condición necesaria, aínda que non suficiente, do éxito da mesma, cuxa decisión de formalización debe tomarse con base na estratexia que siga a empresa, xa que segundo Ariño & Da Torre (1998), estas alianzas evolucionan ao mesmo tempo que a estratexia da empresa.

Polo tanto, segundo Mckelvey (1997) e Alcázar & Martínez (2004), a evolución dunha empresa que posúe alianzas estratéxicas con outras empresas, é concibida simultaneamente coa evolución do medio, polo que un axuste entre o obxectivo da alianza e as estratexias das empresas involucradas, realízase con base no medio competitivo, institucional e organizativo no que operan.

B. a integración verticalActualmente, as empresas enfrontan certa problemática que ao agravarse pode ocasionar

obstáculos que dificulten o alcance das metas ou obxectivos das mesmas, sendo necesario recorrer a diversas estratexias para a obtención de novas vantaxes respecto á competencia.

De acordo con Villarreal & Gómez (2009), a integración constitúe unha estratexia que permite incrementar os beneficios e utilidades das organizacións mediante a mellora dos procesos, agregando valor e incrementando a rendibilidade, permitindo mellores oportunidades de permanencia na industria. A integración empresarial pode darse en forma vertical, aquela na que a firma intenta controlar as etapas sucesivas da cadea de valor do produto, ou ben a maneira de integración horizontal, aquela na que se fomenta a cooperación cos competidores nunha mesma etapa da cadea de valor.

Segundo Colangelo (1995), a integración vertical produce maiores rendementos que a integración horizontal. Porén, Hill & Gareth (2005), declaran que a integración horizontal incrementa a rendibilidade das empresas xa que tende a reducir custos. Pola contra, a integración vertical, de acordo con Mpoyi (2003), pode determinar o grao en que a empresa controla a produción e distribución de produtos. De igual maneira, a secuencia de actividades constitúe o proceso que proporciona valor ao produto, o cal é descrito polo principio da cadea de valor de Porter (1990).

C. as adquisiciónsEntre as estratexias empregadas polas firmas para gañar dimensión e xerar competitividade,

atópanse actividades como a compra dunha empresa por parte doutra, coñecido tamén como: adquisición, cuxa causa segundo zozaya (2007), é na súa maioría afrontar ameazas ou aproveitar oportunidades de mercado.

De acordo con Abellán (2004), a conxunción de intereses dos diversos axentes que interveñen na dirección da firma pode propiciar que se opte pola estratexia de realizar unha fusión ou adquisición. A nivel empresarial, as adquisicións adoitan ter repercusións en significativas variables que determinan o éxito e valor da firma, tales como o emprego, o prezo



das accións, o poder de mercado, os beneficios e/ou rendibilidade, a taxa de crecemento, produtividade, así como rendemento tecnolóxico por mencionar algunhas.

d. os activos intanxiblesNa xestión empresarial, os activos intanxibles foron introducidos a finais da década dos 90’s

por Richard Hall. Os mesmos poden entenderse como factores empresariais representados por unha idea ou un coñecemento que permite impulsar a organización cara posicións onde é posible acadar vantaxes competitivas.

Ao respecto, aportacións como a de Itami (1991) consideran aos intanxibles organizacionais á maneira de activos invisibles, do tipo de factores relevantes como a tecnoloxía, imaxe de marca, confianza do consumidor, cultura organizacional, así como das capacidades xerenciais.

Tissen, Andriessen & Deprez (2000), conciben os activos intanxibles mediante as competencias das empresas que lles permiten xerar vantaxes competitivas sostibles, argumentando que a axeitada xestión das devanditas competencias pode crear valor económico para a firma. Mentres que Lev (2001), fai referencia aos activos intanxibles como activos orixinados a partir do coñecemento, kaplan & Norton (2004), enténdennos como factores determinantes para o alcance dos obxectivos estratéxicos formulados polas empresas.

Se ben, de acordo ás diferentes concepcións destes activos, resulta complicado definir un só enfoque, é posible encamiñalo cara tres principais grupos comúns a calquera emprendemento corporativo:

A. Capital humano: Comprende habilidades, actitudes e as aptitudes propias do persoal da firma.

B. Capital organizacional: Comprende os rubros intanxibles relacionados co coñecemento que posúe a empresa a partir da súa xestión diaria.

C. Capital relacional: Comprende o estatus das relacións da firma cos seus grupos de interese (stakeholders).

Con base na diversidade de concepcións anteriormente descritas, procedentes de posturas como a contable, a estratéxica, de xestión de coñecemento, tecnoloxías de información ou recursos humanos, é salientable que todas relacionan a concepción de activo intanxible, coñecemento e capital intelectual.

e. o capital intelectual.No plano da Xestión Estratéxica, un dos precursores en impulsar o concepto de capital

intelectual foi Stewart (1991), quen fixo referencia ao devandito concepto considerando a suma de elementos propios do factor humano na empresa, capaces de brindar unha vantaxe competitiva no mercado.

Ao respecto, Edvinsson & Malone (1997) fan referencia ao capital intelectual ao xeito do coñecemento capaz de transformarse en inventos, tecnoloxías, procesos, así como programas informáticos, que xeran valor agregado á empresa. Pola súa parte, Hand & Lev (2001) fan referencia ao devandito concepto, mediante a súa orixe a partir de tres principais áreas: innovación, prácticas organizacionais e talento humano.

De acordo entón con diversos enfoques teóricos, é posible identificar que os termos de activo intanxible e de capital intelectual adoitan empregarse de xeito indistinto. Porén, é prudente mencionar que a existencia de recursos intanxibles non forzosamente fai referencia ao capital intelectual da firma, posto que este se adoita considerar unicamente na culminación do proceso xerencial, determinando mesmo a xeración ou destrución de valor na firma.



F. a xeración de valor para a empresaDe acordo con Mandel, Hamm & Farrell (2006), máis do 50% do valor de mercado

das empresas pertencentes ao ranking da revista Fortune 500 constitúeno bens de natureza intanxible. Polo tanto, a maior parte da riqueza e o crecemento das economías desenvolvidas débense á xestión de activos intanxibles.

No eido das empresas, determinar o valor dunha firma, constitúe un dos grandes desafíos, iso debido á propia natureza dos recursos e pasivos intanxibles, dificultando a súa cuantificación obxectivamente nos estados financeiros.

Barney (1991), considera a visión beasada nos recursos e as capacidades empresariais dos recursos intanxibles da firma, os mesmos que poden xerar vantaxes competitivas, e polo tanto crear valor para a empresa, sempre e cando:

A. O recurso brinde valor financeiro á organización,B. Só algunhas organizacións o teñan, é dicir, que sexa escaso,C. O recurso sexa inimitable, eD. Non existan substitutos no mercado.Deste modo, é posible atribuirlle un valor monetario ás vantaxes competitivas da firma,

posto que o devandito proceso representa unha medida cuantificable do valor recoñecido polos investidores.

g. a reputación empresarialNo sentido organizacional ou a nivel da firma, Fombrun (1996), menciona que a

reputación constitúe un activo intanxible que representa a identidade e permite transmitir trazos distintivos da firma mediante os cales logra modificar o comportamento dos seus stakeholders. Polo tanto, o grao de percepción do nome da firma, que teñen os clientes, investidores, provedores, acredores, empregados e público en xeral, constitúe a denominada reputación organizacional.

Deste modo, a reputación institucional fai referencia á maneira en que os axentes externos conciben o prestixio corporativo, é dicir, o modo en que ven, escoitan e opinan respecto á empresa obxectivo, xa sexa a nivel local ou internacional. De acordo con Villafañe (2004a), é posible identificar tres dimensións organizacionais acerca do concepto de reputación:

A. Dimensión axiolóxica: dentro da cal se incorporan os valores culturais da organización, correspondente á formulación ética sobre a relación con terceiros sendo unha empresa socialmente responsable,

B. Dimensión corporativa de servizo: dentro da cal se engloban compromisos suscitados no transcurso do tempo en relación cos principais axentes, e

C. Dimensión corporativa de xestión: correspondente á actitude proactiva.Segundo Costa (2004), a reputación xorde a partir da historia da empresa, na credibilidade

do seu obxectivo organizacional e os medios para acadar o devandito obxectivo, facendo uso de recursos como a cultura corporativa, con base no recoñecemento que a empresa fai da súa identidade.

h. Factores que inflúen na construción da reputación empresarialSe ben, a reputación organizacional representa un determinado valor estratéxico para

a empresa, a dificultade do mesmo recae na medición do impacto que este xera en toda organización.



Hillenbrand & Money (2007) formulan algúns modelos de carácter reputacional ao respecto da análise do devandito activo intanxible, remarcando os fundamentos teóricos e conceptuais, para cos diversos grupos de interese, cuxo valor se aprecia ou se perde co tempo. Fombrun (2001) propón cinco principios básicos para xerar o prestixio organizacional:

A. Principio de diferenciación: posicionamento na mente dos stakeholders.B. Principio de concentración: o enfoque claro das accións e comunicacións sobre os

temas de interese da negociación.C. Principio de consistencia: a integración e coordinación de iniciativas organizacionais

para involucrar aos stakeholders.D. Principio de identidade: levar a cabo unha actuación, pública ou privada, de acordo

cos principios e valores que rexen a existencia da organización.E. Principio de transparencia: manter fortes niveis de comunicación cos stakeholders e

persoas en xeral respecto ao manexo cotián da organización.Pola súa parte, Villafañe (2004a) fai referencia á necesidade de levar da man os intereses

sociais e os empresariais sobre a maximización de beneficios para o reinvestimento, ata a viabilidad empresarial que depende de factores como a ética e a sostibilidade. A reputación corporativa, entón, é medida mediante:

A. Resultados económicos financeiros.B. Calidade da oferta comercial.C. Cultura corporativa e calidade laboral.D. Ética e responsabilidade corporativa.E. Innovación.F. Dimensión global e presenza internacional.Se ben os principios dos activos reputacionais teñen que ver con parámetros conceptuais

que permiten construir a percepción que se transmitirá aos stakeholders, os factores fan referencia ás cuantificacións puntuais que determinan os niveis de percepción reputacional que manteñen os grupos de interese.

i. a innovación tecnolóxicaSegundo Moreno (1985), a innovación enténdese a partir da definición de tecnoloxía,

a cal describe a partir da utilización do coñecemento para xerar bens ou prestar servizos. Porén, na teoría da innovación concíbense dous enfoques principias: un encamiñado cara a cuestión tecnicista no cal se engloban os obxectos tangibles, e un enfoque humanista que se refire á transformación de obxectos para o beneficio da humanidade, para a satisfacción das necesidades da poboación, así como un maior control sobre o medio ambiente.

De acordo con Escorsa (2003), a innovación tecnolóxica enfócase basicamente cara a obtención de resultados, caracterizándose principalmente por:

A. Ter un carácter novidoso para a satisfacción das necesidades da poboación.B. Supoñer a introdución dun cambio técnico nos produtos e servizosC. Proporcionar unha utilidade socialmente visible.E. Do mesmo modo, segundo Pérez (2005), a innovación tecnolóxica pode ser vista como

un proceso que parte dunha idea, fundamentada na identificación dunha necesidade, para o desenvolvemento dun produto ou servizo comercialmente aceptado.

Nun enfoque innovador dos procesos, a estratexia de “Technology Brokering” e construción de capital social, cuxo principal expoñente é Hargadon (2003), formula que a innovación tecnolóxica vai relacionada coa metáfora social de Burt (2000b), cuxa proposta



di que a estrutura social é un tipo de capital que crea unha vantaxe competitiva para acadar os obxectivos propostos por grupos ou individuos.

Porén, o cambio no desenvolvemento científico e a aplicación de técnicas para a xeración de tecnoloxías con validez comercial, implica unha serie de pasos que se interrelacionan con outras actividades incorrendo en puntos de fuga, que propician as interconexións.

7. mArCO COntextuAl

Se ben, case desde a mesma orixe da humanidade, segundo Delgado (2006), a bioloxía mediante unha serie de procesos e mecanismos de proba e erro foi usada como ferramenta para transformar a natureza mediante diversas técnicas. No que respecta ao desenvolvemento agrícola, a contribución das leis de Mendel marcou a pauta para a mellora de procesos de selección e posteriormente o entrecruzamento “manual” entre especies compatibles, traendo consigo a hibridación Bisang, Campi, & Cesa (2009).

Segundo Solbrig (2004), a invención e idea de levar a cabo a modificación das características dos organismos vivos para determinados fins representou parte do interese e do desenvolvemento tecnolóxico por milleiros de anos.

Xa que a aplicación de biotecnoloxía na produción se centra en recursos naturais, é importante salientar a competencia significativa en innovación e complexidade científica que xera respecto ao universo que enmarca o desenvolvemento tecnolóxico, concretándose nun reducido número de empresas que xeran os devanditos avances, tal é o caso de Monsanto.

Nesa perspectiva, aínda que a transnacional de Missouri foi fundada desde 1901, a súa expansión comezou cara 1928 mediante a adquisición de empresas da industria química e téxtil, sendo cara 1981 cando se estableceu como foco de investigación biotecnolóxica e no ano 2000 canco se consolidou dedicándose exclusivamente á industria agroquímica.

Hoxe en día, segundo Pérez & Medina (2008), Monsanto conta con máis de 14.000 empregados e ten presenza en países dos cinco continentes, tales como: Arxentina, Alemaña, Australia, Austria, Bangladesh, Bélxica, Brasil, Bulgaria, Canadá, Chile, China, Colombia, Croacia, República Checa, Dinamarca, Ecuador, Francia, Grecia, Guatemala, Honduras, Hungría, India, Indonesia, Irlanda, Italia, Xapón, Xordania, Quenia, Corea, Malaui, Malaisia, México, Países Baixos, Nova Celandia, Nicaragua, Paquistán, Paraguai, Perú, Filipinas, Polonia, Portugal, Romanía, Rusia, Senegal, Singapur, Eslovaquia, Sudáfrica, España, Sri Lanka, Suecia, Suíza, Taiwán, Tailandia, Turquía, Uganda, Ucrania, Reino Unido, Estados Unidos, Venezuela, Vietnam e Cimbabue.

Sendo na maioría deses países que os grupos defensores do medio ambiente encabezan innumerables protestas e manifestacións por violacións en materia de manipulación xenética de produtos naturais (produtos transxénicos), perda da biodiversidade, monopolio de mercado, violación á soberanía alimentaria, desprazamento de pobos orixinarios e concentración da terra, entre outros, encabezando campañas de información sobre a historia e impacto da empresa.

8. métOdO

Para a presente investigación, realizouse a revisión de material electrónico novidoso e crítico da situación actual da empresa, soportado mediante unha análise cualitativa dos principais enfoques teóricos que explican o comportamento e as estratexias tomadas pola empresa Monsanto.



9. Análise de resultAdOs

A estratexia de expansión global de Monsanto permitiulle aproveitar os problemas alimentarios da poboación, tomando en conta as súas condicións favorables e fortalezas obtidas da experiencia acumulada ao adquirir outras empresas e integrar tanto vertical como horizontalmente organizacións nos cinco continentes, transformando procesos clave e achegando tecnoloxía.

A estratexia de crecemento e expansión que presenta Monsanto caracterizouse por aliarse con empresas de dubidosa reputación como Coca-Cola que en países asiáticos é chamada “toxic-cola”, acusada de vender produtos daniños, que producen cancro e envelenan as persoas, a auga e a terra. A empresa NutraSweet no segmento de bebidas carbonatadas que producen canceríxenos. Calgene, Inc., líder en biotecnoloxía vexetal, e Dekalb Genetics Corp., a segunda maior produtora de sementes de millo “mellorado” en Estados Unidos, ou ben, dubidosas boas intencións mediante a compra de empresas orientadas á produción de sementes orgánicas.

Os problemas na saúde humana e contaminación ambiental, derivados dos desatinos nos produtos e procesos, evolucionaron en problemas de confiabilidade cara a empresa, manifestados mediante unha serie de continxencias que debaten o posicionamento e consolidación da calidade nas innovacións biotecnolóxicas de Monsanto.

Se ben as controversias sociais e conflitos de valor orixinados arredor do desenvolvemento da empresa son produto dos intereses de diversos grupos: científicos e tecnólogos, empresarios e investidores, agricultores, políticos, así como cidadáns en xeral, derivaron en importantes e significativos xuízos éticos e mobilizacións en contra da transnacional, fundamentados principalmente na forma de operar da empresa.

Entre as principais acusacións cara a transnacional atópanse: violacións dos dereitos humanos e dos dereitos ancestrais dos pobos orixinarios, desaloxos compulsivos, présas ilegais, asasinatos, saqueo de bens comúns, destrución dos territorios onde operan, destrución de bosque nativo, afectacións na saúde das poboacións, impactos sobre a soberanía local, nacional e popular, violación dos dereitos laborais, concentración, privatización e estranxeirización das terras

Segundo o Proceso de Xustiza Popular (2012), como manifestacións en contra de tales actividades, a transnacional tívose que enfrontar a varias denuncias e accións xudiciais realizadas arredor do mundo, tales como:

A. A denuncia presentada pola asociación Eaux et Rivières de Bretagne en 2001 por anunciar que o seu produto Roundup era eficiente e non presentaba riscos para o medio ambiente.

B. A denuncia por parte dos residentes de Anniston (Alabama) en 2002, por contaminar as fontes de auga do pobo co químico PBC.

C. Unha demanda en 2004 por 350 millóns de dólares polo uso de aspartame nos seus adozantes malia o seu efecto tóxico para o cerebro.

D. Unha denuncia en 2004 en Andhra Pradesh polo emprego de infantes en “horrendas condicións” en campos de semente de algodón.

A modo de protesta e coa finalidade de manifestarse en contra da empresa, xurdiron varias mobilizacións e resistencias populares.

A. A campaña en México: “Sen Millo non hai País” que rexeita firmemente o millo transxénico, e avoga pola defensa do campo mexicano, a protección do millo mexicano, a soberanía alimentaria e a reactivación do campo mexicano.



B. A campaña encabezada pola Asociación Campesiña do Val do río Cimitarra: “Monsanto Mata” en Colombia.

C. A campaña en América Latina: “Rede por unha América Latina Libre de Transxénicos”, para declarar a rexión Andina centro de orixe da papa, libre da papa transxénica.

D. A rede de organizacións civís e movementos populares que encabezan a “Campaña por un Brasil Libre de Transxénicos”.

E. Protesta mundial contra Monsanto por parte de máis de 200.000 persoas en 40 países o 25 de maio de 2013 pola indignación da inacción dos Gobernos cara o efecto prexudicial que teñen os produtos transxénicos e a súa produción sen ningún impedimento.

A modo de resposta, Monsanto encamiñou a súa estratexia finxindo transparencia a través do “lavado de imaxe”, mediante o cal pretende convencer ao público de que son partidarios da conservación do medio ambiente, e convencendo aos políticos de que as súas actividades cotan co apoio popular.

10. COnClusións e reCOmendACións

Debido ao maior interese social na redución dos riscos para o medio ambiente e a saúde humana, a relación da sociedade co poder tecno-científico ademais de conflitiva, tornouse controversial.

As controversias xeradas arredor das innovacións no campo do desenvolvemento denotan que o modelo industrial caracterizado por un descoñecemento e unha mínima ou nula participación da sociedade no que soamente a evidencia de danos xa causados á saúde ou ao medio ambiente constitúe un motivo xustificable para a modificación ou retirada das devenditas invencións tecnolóxicas, xa non é axeitado.

Ante o desenvolvemento tecnolóxico, cuestións como a prevención e a responsabilidade representan obrigas de carácter moral a cargo da Bioética global, polo que a modificación xenética vista como unha intervención cultural debe ser valorada no seu contexto.

Malia a estratexia de lavado de imaxe responsable que manexa Monsanto, a mala reputación que a caracteriza, xunto coa cada vez máis información dispoñible, fomenta o rexeitamento cara a empresa e os produtos que xera.

11. referenCiAsAbellán, D. (2004), Mergers and Acquisitions: a survey of motivations. Documento de trabajo 0401. Universidad Complu-

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Proceso de selección e avaliación dos orixinais

A selección dos textos responderá a criterios de orixinalidade, novidade, relevancia, rigor e calidade metodolóxica. Os orixinais que non se ateñan estrita-mente ás normas de publicación que se indican a con-tinuación, serán devoltos aos autores para a súa cor-rección antes do seu envío aos avaliadores externos. Unha vez que a secretaría comprobe o cumprimento das normas de publicación, os responsables da súa au-toría recibirán aviso do recibo dos orixinais remitidos coa indicación da duración aproximada do proceso de avaliación. Os textos serán sometidos á revisión de dous expertos alleos ao equipo editorial (doutores ou outras persoas de recoñecido prestixio) do rexistro de avali-adores da revista, seguindo o sistema para o anonimato de dobre cego. Os responsables da avaliación disporán de quince días para presentar o resultado do estudo, que poderá ser positivo, positivo con suxestións ou negativo. No caso de que os responsables da avali-ación propoñan modificacións de forma motivada na redacción do orixinal, será responsabilidade da revista -unha vez informado o autor- o seguimento do pro-ceso de reelaboración do traballo. O autor disporá de dez días para incorporar as suxestións dos responsables da avaliación. No suposto de non ser aceptado para a súa edición, o orixinal será devolto ao seu autor xunto cos ditames emitidos polos avaliadores. Antes da súa publicación, os autores recibirán por correo electrónico a versión definitiva do artigo para facer as correccións oportunas das probas de imprenta no prazo de dez días (non se aceptarán cambios substanciais, soamente modificacións sobre a versión enviada).

A revista componse de dúas seccións fixas: Artigos e Recensións. Os artigos son traballos de investigación de interese científico con contribucións orixinais nas áreas da: Ciencia Política e da Administración, Socio-loxía, Economía e Políticas Públicas. As Recensións son comentarios de libros editados preferentemente no ano anterior ao de publicación do correspondente número da Revista.

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2_ Os traballos deberán ser remitidos antes do 15 de maio e do 15 de novembro, para os dous números anuais. As datas de remisión e aceptación figurarán nun lugar visible da revista.

3_ Os traballos enviados deberán cumprir as seguin-tes condicións:

a) Seren inéditos e non estaren incluídos en proce-sos de avaliación doutras publicacións.

b) Estaren redactados en calquera dos seguintes idiomas: galego, castelán, portugués, francés, italiano ou inglés.

c) Conteren unha extensión mínima de 30.000 ca-rácteres e máxima de 45.000 no caso dos “Ar-tigos”; e, entre 3.000 e 10.000 carácteres nas “Recensións”.

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c) Unha relación dun mínimo de cinco palabras clave, e un máximo de dez, que identifiquen as materias sobre as que versa o texto principal, e a súa versión ao idioma inglés, de non ser esta a lingua empregada na súa redacción.

d) Un sumario seguindo a estrutura da CDU. (Exemplo: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …).

Normas de publicación


e) O corpo principal do texto.

f) A bibliografía.

g) As táboas, os diagramas e cadros (máximo de 7).

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man, tamaño 12.

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o traballo. As referencias bibliográficas inclui-

ranse en formato abreviado (Exemplo: Peters,

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c) A bibliografía deberá conter con exactitude

toda a información dos traballos consultados e

citados (autoría, título completo, editor, cidade

e ano de publicación; de se tratar dunha serie,

serán indicados o título e o número do volume

ou a parte correspondente), segundo o sistema

Harvard.

- LIBRO: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and

the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.

- CAPíTULO: Castles, F.G. 1982 «Politics and

publi olicy», en F.G. Castles (ed.), The Impact

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Capitalist States. Londres.

- REVISTA: Peters, G. e Pierre, J. 1998 « Go-

vernance without Government? Rethinking

Public Administration», Journal of Public Ad-

ministration, 8 (2): 223-243.

d) Os documentos, fontes ou bases de datos publi-

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VOL.8_nº2_2013_ Revista da Escola Galega de Administración Pública.

Sumario__01_Isabel lema blanco y RIcaRdo GaRcía mIRa (Universidad de a coruña, Galicia-españa)_«Participación pública en la gestión del agua. Un análisis de los procesos participativos desarrollados sobre los planes hi-drológicos de las cuencas gallegas»_02_cRIstIna GaRcía Fontán (Universidad de a coruña, Galicia-españa)_«equipamientos públicos como elementos de cohesión territorial. Un estudio de caso en las Universida-des y redes hospitalarias de Galicia»_03_caRlos lUIs IGlesIas PatIño, esteFanía VIllaR cheda y Rosa elVIRa FeRnández González (Instituto Gallego de estadística, Galicia-españa)_«evaluación y seguimiento de la planificación y de la programación: el caso del Plan gallego de estadística 2007-2011 y de sus programas»_04_maRIña-balbaneRa FaRIña santos (Universidad de santiago de compostela, Galicia-españa)_«el marketing público en la gestión de los servicios sociales de la comunidad gallega: un análisis de su aplicación en la adminis-tración autonómica»_05_alma Paola tRejo Peña (Universidad de a coruña, Galicia-españa)_«de la política de laissez-faire a la deportación masiva de mexicanos: el efecto de la política migratoria estadounidense en la migra-ción mexicana»_06_salVadoR oRtIz sánchez y josé G. VaRGas-heRnández (Universidad de Guadalajara, jalisco-méxico)_«el capital reputacional como cuestionamiento ético de la innovación tecnológica en monsanto»

Sumario__01_Isabel lema blanco e RIcaRdo GaRcía mIRa (Universidade da coruña, Galicia-españa)_«Participación pública na xestión da agua. Unha análise dos procesos participativos desenvolvidos sobre os plans hidrolóxicos das concas galegas»_02_cRIstIna GaRcía Fontán (Universidade da coruña, Galicia-españa)_«equipamentos públicos como elementos de cohesión territorial. Un estudo de caso nas Universidades e redes hospitalarias de Galicia»_03_caRlos lUIs IGlesIas PatIño, esteFanía VIllaR cheda e Rosa elVIRa FeRnández Gonzá-lez (Instituto Galego de estatística, Galicia-españa)_«avaliación e seguimento da planificación e da programación: o caso do Plan galego de estatística 2007-2011 e dos seus programas»_04_maRIña-balbaneRa FaRIña santos (Universidade de santiago de compostela, Galicia-españa)_«o marketing público na xestión dos servizos sociais da comunidade galega: unha análise da súa aplicación na administración autonómica»_05_alma Paola tRejo Peña (Universidade da coruña, Galicia-españa)_«da política de laissez-faire á deportación masiva de mexi-canos: o efecto da política migratoria estadounidense na migración mexicana»_06_salVadoR oRtIz sánchez y josé G. VaRGas-heRnández (Universidade de Guadalajara, jalisco-méxico)_«o capital reputacional como cuestionamento ético da innovación tecnolóxica en monsanto»

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De la política de laissez-faire a la deportación masiva de mexicanos el efecto de la política...

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