amparo en revisión 1237/2016. quejosa: **********. PONENTE ...

AMPARO EN REVISIÓN 1237/2016. QUEJOSA: **********.

PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIA: GUADALUPE DE LA PAZ VARELA DOMÍNGUEZ. Vo. Bo. Sr. Ministro.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al

VISTOS, para resolver el amparo en revisión identificado al

rubro; y

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Demanda de amparo. Mediante escrito presentado

el treinta y uno de julio de dos mil quince, en la Oficina de

Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito y Tribunales

Colegiados en Materia Administrativa Especializado en Competencia

Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones y del Centro Auxiliar

de la Primera Región, **********, por conducto de su representante

legal, solicitó el amparo y la protección de la Justicia Federal en contra

del Director General de Investigaciones de Prácticas Monopólicas

Absolutas de la Comisión Federal de Competencia Económica, por los

actos consistentes en:

a) El acuerdo de **********, dictado en el expediente **********,

por medio del cual, entre otras determinaciones, se tuvo por

desahogado parcialmente el requerimiento que la autoridad

AMPARO EN REVISIÓN 1237/2016 [2]

responsable formulara mediante oficio COFECE-AI-DGIPMA-2015-

110; así como que se reiteró el cumplimiento exacto y preciso de lo

requerido, en el entendido de que en caso de incumplimiento se haría

efectiva la medida de apremio especificada en el oficio indicado;

b) El acuerdo de seis de julio de dos mil quince, dictado en el

expediente **********, a través del cual la autoridad responsable

procedió a hacer efectiva la medida de apremio con que apercibió a la

quejosa, consistente en multa de hasta tres mil veces de salario

mínimo general vigente en el Distrito Federal, por cada día que

transcurriera hasta que diera cumplimiento a lo ordenado en el oficio

indicado, en virtud de que no presentó los documentos e información

requeridos y en su momento reiterados; así como la requirió para que

presentara copia de su declaración de impuestos del último ejercicio

fiscal;

c) La ejecución de este último acuerdo; así como los efectos y

consecuencias que deriven de esos actos.

SEGUNDO. Derechos fundamentales violados. La parte

quejosa señaló como derechos fundamentales violados los contenidos

en los artículos 1, 14, 16, 17, 20, 22, 28, 128 y 133 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos; relató los antecedentes del

caso y expresó los conceptos de violación que estimó pertinentes.

TERCERO. Admisión. La demanda se turnó al Juzgado Primero

de Distrito en Materia Administrativa Especializado en Competencia

Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en el

Distrito Federal y jurisdicción en toda la República (ahora Ciudad de

México), cuya titular por acuerdo de cuatro de agosto de dos mil

quince ordenó su registro con el número **********; y la admitió a

trámite en forma parcial, en virtud de que la desechó de plano


respecto del acto consistente en el acuerdo de

dieciséis de junio de dos mil quince, dictado en el

expediente **********.

En contra de ese proveído la quejosa interpuso recurso de queja,

del que tocó conocer al Primer Tribunal Colegiado de Circuito en

Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica,

Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en el Distrito

Federal y jurisdicción en toda la República (ahora Ciudad de México),

quien lo registró con el número **********; y en sesión de diecisiete de

septiembre de dos mil quince, dictó resolución en la que confirmó el

acuerdo recurrido y desechó la demanda de amparo por lo que hace al

acto reclamado indicado.

CUARTO. Ampliación de demanda. La quejosa presentó

escrito de ampliación de demanda de fecha once de septiembre de

dos mil quince, en el cual señaló como autoridades responsables a las

siguientes: Congreso de la Unión; Presidente Constitucional de los

Estados Unidos Mexicanos; Secretario de Gobernación; Pleno de la

Comisión Federal de Competencia Económica; y Director General de

Investigaciones de Prácticas Monopólicas Absolutas de esa Comisión.

De esas autoridades reclamó lo siguiente:

a) La discusión, aprobación, sanción, promulgación, refrendo y

orden de publicación de la Ley Federal de Competencia Económica,

concretamente el artículo 126, fracción II;

b) La emisión y publicación del Estatuto Orgánico de la Comisión

Federal de Competencia Económica, a saber, los artículos 25, fracción

III y 59, fracción III;


c) El acuerdo de diecisiete de agosto de dos mil quince, dictado

en el expediente **********, por medio del cual la autoridad responsable

individualizó la multa que como medida de apremio impuso a la

quejosa por la suma de $********** (**********); y

d) La ejecución de ese acuerdo; así como los efectos y

consecuencias que deriven de esos actos reclamados.

A dicho escrito le recayó el proveído de veinticuatro de

septiembre de dos mil quince, por el cual se admitió a trámite la

ampliación de demanda y se requirió a las autoridades responsables la

presentación de los informes justificados correspondientes.

QUINTO. Segunda ampliación de demanda. Por escrito

presentado el veinticuatro de septiembre de dos mil quince, la quejosa

presentó nuevo escrito de ampliación de demanda, en contra del

Director General de Investigaciones de Prácticas Monopólicas

Absolutas de la Comisión Federal de Competencia Económica, de

quien reclamó la ampliación y/o complementación en el informe

justificado, de la fundamentación y motivación del acuerdo de seis de

julio de dos mil quince derivado del expediente **********; así como los

efectos y consecuencias que de él deriven.

A dicho escrito le recayó el proveído de veintiocho de septiembre

de dos mil quince, en el cual la a quo desechó por improcedente la

ampliación propuesta, esto con fundamento en los artículos 61,

fracción XXIII, en relación con el 117, último párrafo de la Ley de

Amparo.

SEXTO. Celebración de la audiencia constitucional y

sentencia. Seguidos los trámites legales la a quo celebró la audiencia


constitucional el seis de mayo de dos mil dieciséis,

en la que dictó sentencia, la que terminó de

engrosar el veintinueve de julio siguiente.

En ella sobreseyó en el juicio respecto de los artículos 126,

fracción II de la Ley Federal de Competencia Económica, 25, fracción

III y 59, fracción III del Estatuto Orgánico de la Comisión Federal de

Competencia Económica, al tener por actualizada la causal de

improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIV de la Ley de

Amparo, es decir, porque se reclamaron como heteroaplicativos y el

primer acto de aplicación de éstos fue el acuerdo de seis de julio de

dos mil quince y no el proveído de diecisiete de agosto de ese año, por

tanto, la demanda se presentó en forma extemporánea.

Y por lo que hace a los actos reclamados al Director General de

Investigaciones de Prácticas Monopólicas Absolutas de la Comisión

Federal de Competencia Económica, otorgó la protección

constitucional en contra del auto de seis de julio de dos mil quince y lo

actuado con posterioridad, porque esa autoridad fue omisa en

pronunciarse respecto del cúmulo de razones que expuso la quejosa

para sostener que estaba imposibilitada para dar contestación a los

requerimientos que le fueron formulados, por lo que la autoridad

transgredió el derecho de seguridad jurídica y la debida motivación.

SÉPTIMO. Interposición de los recursos de revisión y de la

adhesiva. En contra de la sentencia referida la parte quejosa y la

autoridad responsable Director General de Investigaciones de

Prácticas Monopólicas Absolutas de la Comisión Federal de

Competencia Económica, interpusieron recurso de revisión, esto

mediante escrito y oficio presentados el diecisiete de agosto de dos mil

dieciséis.


Esos medios de impugnación fueron turnados al Primer Tribunal

Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado en

Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con

residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República,

cuyo Presidente los admitió a trámite por acuerdo de treinta y uno de

agosto de dos mil dieciséis, bajo el número de expediente **********.

Posteriormente, la quejosa interpuso revisión adhesiva, según

escrito presentado el nueve de septiembre de dos mil dieciséis, el cual

se admitió por el Tribunal Colegiado mediante acuerdo de doce

siguiente.

OCTAVO. Resolución del Tribunal Colegiado. En sesión de

veinticuatro de noviembre de dos mil dieciséis, el Tribunal Colegiado

dictó resolución con los siguientes resolutivos:

“(…). PRIMERO. En lo que es materia de revisión, se revoca la sentencia dictada el seis de mayo de dos mil dieciséis, terminada de engrosar el veintinueve de julio del mismo año, dictada por la juez Primero de Distrito Especializada en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República, en los autos del juicio de amparo ***********. SEGUNDO. No se sobresee el juicio respecto de los artículos 126, fracción II, de la Ley Federal de Competencia Económica, así como, los artículos 25, fracción III, y 59, fracción III, del Estatuto Orgánico de la COFECE. TERCERO. Se declara la incompetencia legal del tribunal para conocer del tema de constitucionalidad de los artículos 126, fracción II, de la Ley Federal de Competencia Económica, así como, los artículos 25, fracción III, y 59, fracción III, del Estatuto Orgánico de la COFECE. CUARTO. Remítanse a la Suprema Corte de Justicia de la Nación los autos del juicio de amparo indirecto ***********, del índice del Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República. (…)”.


En esa resolución el Tribunal Colegiado

sostuvo lo que a continuación se resume:

1. En el apartado II CONSIDERANDO, párrafos doce a dieciséis,

precisó su competencia y tuvo por acreditados los presupuestos

procesales correspondientes a la legitimación y a la oportunidad en la

presentación de los medios de impugnación.

2. En los párrafos treinta y seis y treinta y siete declaró firme por

falta de impugnación el sobreseimiento en el juicio respecto de los

actos atribuidos al Secretario de Gobernación, consistentes en el

refrendo y la orden de publicación de la Ley Federal de Competencia

Económica, específicamente el artículo 126, fracción II, así como por

lo que hace a la orden de publicación del Estatuto Orgánico de la

Comisión Federal de Competencia Económica, de éste los artículos

25, fracción III, y 59, fracción III.

3. En los párrafos treinta y ocho a ciento siete, declaró por una

parte infundados y, por otra, fundados los agravios hechos valer por la

quejosa; de esto destaca para el caso, la conclusión en el sentido de

que contrariamente a lo sustentado por la Juez de Distrito, el primer

acto de aplicación de los artículos reclamados es el acuerdo de

diecisiete de agosto de dos mil quince, pues constituye un acto

terminal y definitivo para efectos de procedencia del juicio de amparo;

es decir, si bien en el acuerdo de seis de julio de dos mil quince la

autoridad responsable hizo efectivo el apercibimiento impuesto a la

quejosa consistente en una multa, requiriéndola de exhibir la

declaración de impuestos del último ejercicio fiscal a efecto de

individualizarla, también lo es que hasta el diverso acuerdo de

diecisiete de agosto, se individualizó la multa y la quejosa tuvo

conocimiento exacto de la cantidad líquida impuesta, por lo que ahí se


materializó la aplicación de los artículos combatidos. Por tanto, revocó

el sobreseimiento decretado respecto de los ordenamientos

reclamados.

Como consecuencia de esa conclusión desvirtuó los agravios

aducidos por la autoridad responsable; y estimó innecesario el

pronunciamiento de la revisión adhesiva.

4. En los párrafos ciento veinticuatro a ciento veintinueve

examinó las causales de improcedencia no estudiadas por la Juez de

Distrito, las que declaró inoperantes.

5. Por último, en los párrafos ciento treinta a ciento treinta y seis,

expresó las razones por las que estimó carecer de competencia para

conocer de la cuestión de constitucionalidad, por lo que remitió los

autos a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

NOVENO. Trámite ante este Alto Tribunal. Por acuerdo de dos

de enero de dos mil diecisiete el Presidente de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, registró el asunto con el número 1237/2016, y

determinó que este Alto Tribunal asume su competencia originaria

para conocer del asunto, así como lo turnó al Ministro Alberto Pérez

Dayán y ordenó que se radicara en la Sala a la que se encuentra

adscrito.

DÉCIMO. Avocamiento. Por auto de dieciséis de febrero de dos

mil diecisiete, el Presidente de la Segunda Sala ordenó que ésta se

avocara al conocimiento del expediente, así como lo remitió al Ministro

Ponente para la formulación del proyecto correspondiente.

DÉCIMO PRIMERO. Publicación del proyecto de resolución.

En el juicio de amparo la parte quejosa cuestionó entre otros, la


constitucionalidad del artículo 126, fracción II de la

Ley Federal de Competencia Económica; por tanto,

con fundamento en los artículos 73, párrafo segundo

y 184 de la Ley de Amparo, se hizo público el proyecto de resolución.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para

conocer de este recurso de revisión, en términos de lo dispuesto por

los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83 de la Ley

de Amparo; así como 21, fracción II de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, y conforme a lo previsto en el punto tercero

del Acuerdo General Plenario 5/2013, en virtud de que se trata de un

recurso de revisión derivado de un juicio de amparo en el que se

combatió entre otros, la constitucionalidad del artículo 126, fracción II

de la Ley Federal de Competencia Económica; y si bien subsiste el

problema jurídico referido, también lo es que no se estima necesaria la

intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO. Presupuestos procesales. Por lo que hace a la

presentación oportuna de los medios de impugnación y la legitimación

de las partes, debe decirse que esto ya fue motivo de pronunciamiento

por el Tribunal Colegiado que previno en el conocimiento del asunto.

TERCERO. Antecedentes. A fin de resolver los planteamientos

aducidos en la revisión, resulta conveniente formular una breve

referencia de los antecedentes del caso, que son los siguientes:

1. El titular de la Autoridad Investigadora de la Comisión Federal

de Competencia Económica emitió acuerdo de veinticinco de marzo de


dos mil quince, por el que se inició la investigación de oficio por la

posible comisión de prácticas monopólicas absolutas en el mercado de

la producción, la distribución y la comercialización de huevo en el

territorio nacional1, lo que quedó identificado con el número de

expediente **********.

2. Como consecuencia de lo anterior el veintiocho de abril de dos

mil quince, el Director General de Investigaciones de Prácticas

Monopólicas Absolutas emitió el oficio COFECE-AI-DGIPMA-2015-

110, mediante el cual requirió diversa información y documentos a

**********2. De ese oficio se transcribe lo siguiente:

“(…). México, Distrito Federal, a veintiocho de abril de dos mil quince. (…). El presente oficio se emite con fundamento en los artículos 28 párrafo decimocuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CONSTITUCIÓN); 9° de la Ley Federal de Competencia Económica publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y dos, cuya última reforma fue del nueve de abril de dos mil doce; 1, 2, 3, 4, 10, 12 fracciones I, III, XXVI y XXX, 26, 27, 28 fracciones II y XI, 53, 73, 76, 119 y 126 de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE); 1, 2, 36, 54, 57, 60, 62, 163 fracción I, 164 fracción II, 170 y 175 de las Disposiciones Regulatorias de la Ley Federal de Competencia Económica (DISPOSICIONES); 1, 2 fracciones I, II y IV, 4 fracción III inciso A subinciso c, 24 fracciones V, VIII, y XXIII, 25 fracciones II, III y XI, 26 fracciones I y VII, 28 Fracción I y 59 fracción III del Estatuto Orgánico de la Comisión Federal de Competencia Económica (ESTATUTO); así como en el acuerdo de inicio de investigación radicada en el expediente al rubro citado, emitido el veinticinco de marzo de dos mil quince por el Titular de la Autoridad Investigadora de esta Comisión Federal de Competencia Económica (COMISIÓN), como se aprecia en el extracto de dicho acuerdo, mismo que fue publicado en el sitio de internet de la COMISIÓN el veintiséis de marzo de dos mil quince y en el DOF el quince de abril del mismo año: (…).

1 Citado en el oficio COFECE-AI-DGIPMA-2015-110, agregado a su vez a fojas ciento setenta y tres a ciento

ochenta y cinco, de las copias certificadas del expediente **********. 2 Ibídem.


En atención a lo expresado y con el propósito de que esta autoridad se allegue de los elementos de convicción necesarios para la conducción apropiada de la investigación radicada en el expediente al rubro

citado, con fundamento en los artículos 73 y 119 de la LFCE, se le requiere en su carácter de tercero coadyuvante, para que, bajo protesta de decir verdad, dentro de un plazo de diez días hábiles contados a partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación que se haga del presente oficio, se sirva presentar en la Oficialía de Partes de esta COMISIÓN, ubicada en Avenida Santa Fe número 505, piso 14, colonia Cruz Manca, Delegación Cuajimalpa, Código Postal 05349, en México, Distrito Federal, la información y documentos que se enlistan a continuación: (…). Finalmente, toda vez que la normativa federal en materia de competencia económica y los procedimientos que de ella emanan son de orden público e interés social, con fundamento en los artículos 29 y 126 fracciones I y II de la LFCE, 195 de las DISPOSICIONES, 25 fracción III y 59 fracción III del ESTATUTO, se le apercibe que de no dar exacto cumplimiento a lo ordenado dentro del plazo establecido de diez días hábiles, se le podrá imponer como medida de apremio, multa hasta por el equivalente a tres mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal por cada día que transcurra hasta que dé cumplimiento a lo ordenado. Asimismo, con fundamento en el artículo 127 fracción III de la LFCE, se hace de su conocimiento que en caso de entregar información falsa a esta COMISIÓN, se le podrá imponer una multa hasta por el equivalente a ciento setenta y cinco mil veces el salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, con independencia de la responsabilidad penal en que se incurra por tal motivo. En este tenor, se le apercibe también, en términos de los artículos 120 y 126 fracción I de la LFCE; así como 25 fracción III y 59 fracción III del ESTATUTO, de que en caso de que su representada incumpla a la orden de proporcionar la información y documentación requerida mediante el presente oficio, esta COMISIÓN adoptará la resolución que corresponda el presente procedimiento con base en los hechos que tenga conocimiento, así como la información y medios de convicción disponibles. Al respecto el artículo 62 de las DISPOSICIONES establece que cuando una persona involucrada en un procedimiento de la COMISIÓN no desahogue la información requerida, se tendrá por ciertas las cuestiones que con ello se pretenda acreditar, con base en la mejor información disponible y salvo prueba en contrario. (…)”.


3. La persona moral referida presentó escrito el veintidós de

mayo de dos mil quince, en la Oficialía de Partes de esa Comisión,

solicitando una prórroga para desahogar el requerimiento, la que fue

otorgada por la autoridad mediante acuerdo de veinticinco de mayo

siguiente3.

4. Mediante escrito presentado el ocho de junio de dos mil

quince ante la autoridad responsable, **********, solicitó se le tuviera

por desahogado oportunamente el requerimiento de información y

documentación formulado por la autoridad4.

5. Posteriormente, el dieciséis de junio de dos mil quince el

Director General de Investigaciones de Prácticas Monopólicas

Absolutas dictó acuerdo en el que, entre otras determinaciones, tuvo

por desahogado parcialmente el requerimiento formulado a la persona

moral referida; así como que reiteró el cumplimiento exacto y preciso

de cada uno de los puntos contenidos en dicho requerimiento, por lo

que concedió un plazo de cinco días para que esto se llevara a cabo y

que en caso de incumplimiento se haría efectiva la medida de apremio

especificada en su momento5. De ese oficio es importante reproducir

lo siguiente:

“(…). México, Distrito Federal, a dieciséis de junio de dos mil quince. Vistos: i) el requerimiento de información y documentos contenido en el oficio número COFECE-AI-DGIPMA-2015-110, emitido por el suscrito el veintiocho de abril de dos mil quince, y notificado de manera personal el siete de mayo de dos mil quince (OFICIO); ii) el escrito presentado el veintidós de mayo de dos mil quince en la oficialía de partes de esta Comisión Federal de Competencia Económica (COMISIÓN) a través del cual, el apoderado legal de *********** (***********), solicitó prórroga para desahogar el OFICIO, en virtud de que el plazo originalmente otorgado no le era suficiente

3 Fojas trescientos a trescientos diecisiete, ibídem. 4 Fojas quinientos quince a quinientos treinta, ibídem. 5 Fojas seiscientos sesenta y cinco a seiscientos sesenta y ocho, ibídem.


para el análisis, integración, preparación y presentación de la información y documentos solicitados; (…).

PRIMERO. Se tiene por reconocida la personalidad del promovente en términos de lo establecido en el ACUERDO DE PRÓRROGA; por consiguiente, se tiene por presentado el ESCRITO, así como por formuladas las manifestaciones y reservas de derechos contenidas en el mismo. SEGUNDO. Se tiene por parcialmente desahogado el OFICIO por lo que respecta a los numerales uno, dos, tres, cuatro, cinco, seis, siete, ocho y nueve. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades que le asisten a la COMISIÓN para verificar la veracidad de la información proporcionada y sin dejar de lado que puede sancionarse a quien entrega o manifiesta información falsa a esta COMISIÓN, en términos del artículo 127, fracción III de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE), con independencia de la responsabilidad penal en que se incurra. (…). CUARTO. Respecto de las respuestas a los numerales diecinueve a cuarenta y cuatro, en virtud de que el promovente menciona que *********** ‘…no participa en la producción, distribución, y comercialización de huevo en el territorio nacional, y no se trata de información que le sea propia, sino que en todo caso podría ser propia de su subsidiaria ***********, mi representada se encuentra imposibilitada para proporcionar la información requerida…’ y de conformidad con lo establecido en el OFICIO, se le reitera dar cumplimiento exacto y preciso a todos y cada uno de los numerales restantes, ya que, tal y como éste señala, *********** es un agente que participa, por sí o por medio de sus subsidiarias, en el MERCADO INVESTIGADO, y que debe contestar no solamente ***********, si no por cualquier otra sociedad que pertenezca a su grupo económico. Es decir, deberá dar respuesta a todos los numerales referidos, no solamente por lo que concierne a su representada, sino también por lo que concierne a cualquier sociedad que forme parte de su grupo económico, entendiéndose, que su representada es la que debe señalar si pertenece o no a un grupo económico. Por lo anterior, y atendiendo al plazo con el que cuenta esta COMISIÓN para realizar la investigación, de conformidad con el artículo 71 de la LFCE, se le reitera a *********** para que en un plazo (sic) cinco días hábiles, contados a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación personal del presente acuerdo, dé respuesta íntegra a lo requerido por esta COMISIÓN a través del OFICIO, en el entendido de que, en caso de incumplimiento se hará efectiva la medida de apremio especificada en el mismo. (…)”.


6. Por escrito presentado el veintiséis de junio de dos mil quince,

ante la autoridad responsable, la persona moral presentó escrito en el

que solicitó se le tuviera por desahogado el acuerdo de reiteración6.

7. El seis de julio de dos mil quince la autoridad responsable

emitió acuerdo en el que entre otras cuestiones, tuvo por presentado

el escrito arriba mencionado, e hizo efectiva la medida de apremio con

que apercibió a **********, consistente en una multa de hasta tres mil

veces de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, por

cada día que transcurriera hasta que diera cumplimiento a lo ordenado

en el requerimiento respectivo7.

8. Por último, mediante acuerdo de diecisiete de agosto de dos

mil quince, la autoridad responsable individualizó la multa que como

medida de apremio impuso a la persona moral aludida, por la suma de

$********** (**********)8.

CUARTO. Precisión de la litis. En este apartado es necesario

indicar que, según se expresó, la Juez de Distrito sobreseyó en el

juicio respecto del artículo 126, fracción III de la Ley Federal de

Competencia Económica, y que dicho sobreseimiento fue revocado

por el Tribunal Colegiado, por lo que, con apoyo en el artículo 93,

fracción V de la Ley de Amparo, se procede al estudio del concepto de

violación aducido en contra de esa disposición.

También es necesario precisar que lo mismo ocurrió por lo que

hace a los diversos 25, fracción III y 59, fracción III del Estatuto

Orgánico de la Comisión Federal de Competencia Económica; sin

embargo, estos preceptos no serán motivo de análisis por parte de

esta Segunda Sala, esto con fundamento en el Acuerdo General

6 Fojas tres mil seiscientos sesenta a tres mil seiscientos setenta, ibídem. 7 Fojas tres mil seiscientos ochenta y seis a tres mil seiscientos noventa y tres, ibídem. 8 Fojas cuatro mil trescientos treinta y cinco a cuatro mil trescientos cuarenta y cuatro, sobre cerrado que

contiene información confidencial, pruebas ofrecidas por la Comisión Federal de Competencia Económica.


5/2013, según se razona en el considerando

séptimo de esta ejecutoria.

QUINTO. Conceptos de violación. En los conceptos de

violación de la demanda de amparo, la quejosa argumentó lo que a

continuación se sintetiza.

1. El artículo 126, fracción II de la Ley Federal de Competencia

Económica contraviene el principio de proporcionalidad y el derecho

fundamental de seguridad jurídica de los gobernados, que protegen

los artículos 1, párrafos primero y tercero, 14, segundo párrafo, 16,

primer párrafo y 22, primer párrafo de la Constitución Federal, 26 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2, numeral 1 del

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,

porque establece que la Comisión Federal de Competencia

Económica, para el desempeño de sus funciones, podrá aplicar

indistintamente las medidas de apremio que enumera, en el caso, su

fracción II contiene multa hasta el por el importe del equivalente a tres

mil veces el salario mínimo general diario vigente para el Distrito

Federal, cantidad que podrá aplicarse por cada día que transcurra sin

cumplimentarse con lo ordenado, hipótesis esta última que contiene

una fórmula abierta que faculta a la autoridad administrativa a imponer

multas diarias como medida de apremio hasta en tanto se dé

cumplimiento a lo ordenado por ésta, lo que resulta inconstitucional en

virtud de que no acota a futuro en la medida necesaria, proporcional y

razonable, la temporalidad durante la cual se podrá seguir generando

la multa, con lo que revierte tal limitación temporal al cumplimiento de

lo ordenado al sujeto destinatario del requerimiento, sin establecer a la

autoridad administrativa un tope o restricción temporal durante la cual

legalmente se pueda seguir generando dicha sanción.


Que la omisión de la norma faculta a la autoridad administrativa

a imponer multas infinitas, pues la habilitación temporal que contiene

podría llegar al exceso de permitir que si un particular no da nunca

cumplimiento al mandato de autoridad, por cada día que transcurra de

su existencia le será aplicada una nueva sanción, por lo que se estaría

ante una acumulación de multas que con el tiempo se convertirá en

una multa confiscatoria, ello porque el precepto establece un plazo

abierto para la autoridad, pero no para el gobernado, es decir, no fija

un criterio de proporcionalidad del que resulte el equilibrio entre la

infracción y la sanción.

Por tal motivo el precepto reclamado es inconstitucional, en

virtud de que el legislador debió restringir o limitar a la autoridad a un

plazo máximo durante el cual podrá continuar aplicando una multa

diaria al particular, con independencia del cumplimiento o no por parte

de éste a lo ordenado, lo que no sucede en la especie; de ahí que el

precepto permita a la autoridad administrativa aplicar multas

desproporcionadas, excesivas y confiscatorias, en contravención al

principio de proporcionalidad y al derecho fundamental de seguridad

jurídica.

2. Por otra parte argumenta que la fracción II del artículo 126 del

ordenamiento reclamado transgrede el principio de progresividad en

relación con el derecho fundamental de seguridad jurídica de los

gobernados, esto porque toda aquella norma que implique una medida

regresiva en el goce, respeto, garantía, ejercicio, promoción y

protección de los derechos de una persona implica una violación a ese

principio protegido por los artículos 1 constitucional, 26 de la

Convención Americana sobre los Derechos Humanos y 2 del Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.


Para acreditar la inconstitucionalidad

denunciada, argumenta que es necesario comparar

el texto del precepto reclamado con lo que

establecía el artículo 34 de la Ley Federal de Competencia Económica

abrogada, ya que este último autorizaba a la Comisión a emplear

como medios de apremio el apercibimiento, o multa hasta por el

importe del equivalente a mil quinientas veces el salario mínimo

vigente para el Distrito Federal, cantidad que podía aplicarse por cada

día que transcurriera sin cumplimentarse lo ordenado por la Comisión.

Sobre esa base indica que, del contenido de la disposición

abrogada se tiene que la autoridad podía emplear como medidas de

apremio, para realizar de manera eficaz sus atribuciones, un

apercibimiento o una multa que tenía como máximo el importe de mil

quinientas veces el salario mínimo vigente. No obstante lo señalado

por la norma, se debe tener presente que un apercibimiento es una

advertencia por medio de la cual se le indica al individuo que en caso

de hacer caso omiso a una orden dictada por la autoridad, se le va a

aplicar determinada sanción. Así, el apercibimiento no consiste en una

medida de apremio, sino en un requisito para hacer efectiva una

medida de apremio, razón por la cual la Comisión solamente se

encontraba facultada a imponer como medida de apremio la multa.

Luego entonces, el hecho de que sólo contemplara como medida

de apremio a la multa, la disposición generaba certeza respecto a cuál

sería la sanción que la autoridad se encontraba facultada para

imponer, es decir, al sólo existir un tipo de medida de apremio

generaba cierto nivel de certeza que daba seguridad jurídica. Sin

embargo, el precepto reclamado ordena que la Comisión para el

desempeño de sus funciones puede aplicar indistintamente cualquier

medida de apremio consistente en multa con un importe máximo de

tres mil veces el salario mínimo general diario, solicitar el auxilio de la


fuerza pública o de cualquier otra autoridad pública y arresto hasta por

treinta y seis horas. Esto es, la conjunción “y” faculta a la Comisión a

que pueda imponer varias de las medidas de apremio al mismo

tiempo, de tal manera que se podría imponer una multa y el arresto.

Por ello, aduce, al comparar el contenido de ambos artículos, se

demuestra que el legislador amplió la gama de medidas de apremio; y

con la sustitución de la conjunción “o” por la “y”, otorgó a la autoridad

la facultad de imponer una o más de ellas al mismo tiempo. En

concreto, dicha modificación disminuye la seguridad jurídica debido a

que antes sólo podía aplicarse una medida y ahora distintas o varias;

además de que pueden ser varias al mismo tiempo, con lo que se

podrían generar sanciones desmedidas y excesivas.

En síntesis, si el artículo 34 de la Ley abrogada facultaba

solamente a la Comisión a imponer una medida de apremio, entonces,

dicho precepto configuraba el respeto y protección del derecho a la

seguridad jurídica en términos más amplios que los contemplados

actualmente. En ese sentido, la norma es inconstitucional puesto que

el texto actual implica una disminución en la seguridad y certeza

jurídica que tenían los individuos respecto del cuál se va aplicar y si se

va a aplicar uno o varias al mismo tiempo, con lo que se podrían

imponer sanciones desmedidas. Insiste en que antes se conocía de

manera precisa cuál sería la medida de apremio que se impondría y,

ahora, se desconoce cuántas y cuáles resultarán aplicables por la

autoridad, con lo que existe una menor protección, garantía, goce y

respeto a este derecho humano; máxime que las autoridades,

especialmente las legislativas, tienen la obligación de proteger los

derechos humanos en un sentido gradual y progresivo, por lo se

entiende que tienen la obligación de abstenerse de disminuir la

protección de estos derechos.


SEXTO. Estudio. Esta Segunda Sala

determina que el concepto de violación es

infundado, de acuerdo con las consideraciones que

a continuación se exponen.

Los artículos que la quejosa señala como violados son el 1,

párrafos primero y tercero9, 14, segundo párrafo10, 16, primer párrafo11

y 22, primer párrafo12 de la Constitución Federal, 26 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos13 y 2, numeral 1 del Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales14, y

éstos en esas porciones normativas prevén en síntesis, lo siguiente:

En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán

de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en

los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano

sea parte, así como de las garantías para su protección, las 9 “Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos

reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. (…). Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. (…)”. 10 “Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho. (…)”. 11 “Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en

virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. (…)”. 12 “Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los

palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado. (…)”. 13 “Artículo 26. Desarrollo Progresivo

Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”. 14 “Artículo 2

1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos. (…)”.


que no podrán restringirse ni suspenderse, salvo en los casos

que la propia Constitución prevé;

Que todas las autoridades en el ámbito de sus competencias,

tienen la obligación de promover, respetar, proteger y

garantizar los derechos humanos de conformidad con los

principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y

progresividad;

Que nadie podrá ser privado de la libertad o de sus

propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio

seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el

que se cumplan las formalidades esenciales del

procedimiento y conforme a las leyes expedidas con

anterioridad al hecho;

Que nadie puede ser molestado en su persona, familia,

domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de

mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y

motive la causa legal del procedimiento;

Que quedan prohibidas entre otras, la multa excesiva, y que

toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al

bien jurídico afectado;

Que los Estados Parte se comprometen a adoptar

providencias, tanto a nivel interno como mediante la

cooperación internacional, para lograr progresivamente la

plena efectividad de los derechos que se derivan de las

normas económicas, sociales y otras; y

Que cada uno de los Estados Parte se compromete a adoptar

medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la

cooperación internacionales, especialmente económicas y

técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga,

para lograr progresivamente, por todos los medios

apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas

legislativas, la plena efectividad de los derechos que prevé.


Ahora bien, en el primero de los argumentos

hecho valer por la quejosa aduce violación al

principio de seguridad jurídica; y, en este sentido, es necesario

apuntar que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 y 16

de la Constitución Federal, los principios de legalidad y seguridad

jurídica ahí contenidos, exigen que las facultades atribuidas a las

autoridades encargadas de la aplicación de la ley deban estar

determinadas en el propio texto legal, a fin de no dejar ningún

elemento al arbitrio de la autoridad, pues sólo de esa manera los

gobernados pueden saber de antemano lo que les obliga por voluntad

del legislador, por qué motivos y en qué medida, y a la autoridad, en

cambio, sólo queda aplicar lo que la norma le ordena.

Esto es así, porque en un sistema de derecho como el nuestro,

no se permite la afectación a la esfera jurídica de una persona por

actos de autoridades que no estén facultadas expresamente por la ley

para realizarlos, pues es principio general de derecho que, en

salvaguarda de la legalidad, la autoridad sólo puede hacer lo que la ley

le autoriza; por tanto, las facultades de las autoridades deben estar

consignadas en el texto de la ley puesto que, de otro modo, se les

dotaría de un poder arbitrario, incompatible con el régimen de

legalidad.

El principio de legalidad, para los efectos de este estudio,

vinculado con el de seguridad jurídica, no significa tan sólo que el acto

creador de la norma sancionadora deba emanar de aquel poder que,

conforme a la Constitución General de la República, está encargado

de la función legislativa, sino fundamentalmente que los caracteres

esenciales de la conducta y la forma, contenido y alcance de la

obligación estén consignados de manera expresa en la ley, de tal

manera que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades


encargadas de su aplicación, sino que el gobernado pueda, en todo

momento, conocer la conducta a que la ley lo obliga y la consecuencia

de su incumplimiento, y a la autoridad no quede otra cosa sino aplicar

las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con

anterioridad al caso concreto.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 144/2006,

emitida por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, de rubro y texto siguientes:

“GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, tomo XXIV, tesis 2a./J. 144/2006, octubre de 2006, página 351, registro digital: 174094).

La otra disposición que considera como transgredida de manera

destacada es el artículo 22 constitucional que prohíbe las multas

excesivas y, al respecto es necesario indicar que esta Sala ha

establecido que uno de los valores preservados por ese precepto

consiste en que las multas no resulten de tal magnitud que se vuelvan

confiscatorias, lo que implica la existencia de un criterio de

proporcionalidad que resulta del equilibrio entre la infracción y la

sanción.


Esto se desprende por ejemplo, de la

jurisprudencia P./J. 9/95, cuyo rubro y datos de

publicación son los siguientes: “MULTA EXCESIVA. CONCEPTO

DE”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena

Época, Pleno, jurisprudencia, tomo II, julio de 1995, tesis: P./J. 9/95,

página: 5, registro digital: 200347).

Así como de la tesis aislada 2a. LXXI/2009, de rubro y datos de

localización siguientes: “ENERGÍA ELÉCTRICA. EL ARTÍCULO 40,

PÁRRAFO PRIMERO, EN RELACIÓN CON SU FRACCIÓN VI, DE

LA LEY DEL SERVICIO PÚBLICO RELATIVA, ESTABLECE UNA

MULTA DESPROPORCIONADA Y EXCESIVA, POR TANTO, VIOLA

EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”. (Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, tipo de tesis:

aislada, tomo XXX, julio de 2009, tesis: 2a. LXXI/2009, página: 465,

registro digital: 166958).

Por otro lado, el artículo 126 de la Ley Federal de Competencia

Económica que se reclama, es del tenor siguiente:

“Artículo 126. La Comisión, para el desempeño de las funciones que le atribuye esta Ley, podrá aplicar indistintamente las siguientes medidas de apremio: I. Apercibimiento; II. Multa hasta por el importe del equivalente a tres mil veces el salario mínimo general diario vigente para el Distrito Federal, cantidad que podrá aplicarse por cada día que transcurra sin cumplimentarse con lo ordenado; III. El auxilio de la fuerza pública o de otras Autoridades Públicas, y IV. Arresto hasta por 36 horas”.

La norma reclamada enumera las medidas de apremio que la

Comisión Federal de Competencia Económica podrá aplicar


indistintamente para el desempeño de sus funciones, concretamente

la fracción II señala como tal, la consistente en multa hasta por el

importe del equivalente a tres mil veces el salario mínimo general

diario vigente para el Distrito Federal, cantidad que podrá aplicarse por

cada día que transcurra sin cumplimentarse lo ordenado.

También es importante indicar que esta Segunda Sala al resolver

el amparo en revisión **********15, examinó el precepto reclamado

respecto de otro tipo de violaciones, pero previo a ello, con base en la

contradicción de tesis **********16, explicó qué son las medidas de

apremio, en los siguientes términos:

“(…). En efecto, en relación a las medidas de apremio, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis **********, ha establecido que éstas son instrumentos jurídicos que la ley pone al alcance de las autoridades y que pueden utilizarse para hacer cumplir sus determinaciones en caso de contumacia de aquél a quien se manda apremiar; es decir, en contra del desacato de los gobernados a las determinaciones de la Comisión Federal de Competencia Económica, en ejercicio de las atribuciones que la ley le otorga para proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios. Asimismo, el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido que los medios de apremio son establecidos por la ley y permite aplicarlas en ejercicio de las atribuciones que la ley le confiere, y deberán acatarse en forma inmediata, pues sin ellas se permitiría al particular el incumplimiento indiscriminado de las resoluciones de la autoridad en perjuicio del interés general, en razón de que la autoridad administrativa se encontraría impedida de aplicar alguna medida coercitiva con la finalidad de hacer cumplir sus determinaciones, circunstancia que se traduciría en que la Comisión Federal de Competencia Económica no pudiera ejercer debidamente sus facultades. Esto es, la medida de apremio tiene como propósito vencer la contumacia del particular a cumplir una determinación de la

15 Bajo la Ponencia del Ministro Eduardo Medina Mora I., en sesión de cuatro de octubre de dos mil diecisiete. 16 Resuelta por el Tribunal Pleno bajo la Ponencia del Ministro Juan N. Silva Meza, en sesión de veintiocho de

abril de dos mil cinco.


autoridad, es decir va dirigida a quien está obligado a actuar en determinada forma o dejar de hacer algo que debe cumplirse en virtud de un mandato legítimo de autoridad competente; y, por su parte, las

sanciones o penas, tienen por objeto castigar al infractor que ha violado una disposición legal, y su existencia encuentra fundamento en el artículo 21 constitucional. Sin embargo, cabe precisar que si bien las medidas de apremio se distinguen de las sanciones, ello no implica que estén exentas de cumplir con algunas formalidades de frente al principio de legalidad. (…)”.

Aquí cabe recordar que la quejosa cuestiona la

constitucionalidad del artículo 126, fracción II de la Ley Federal de

Competencia Económica porque prevé como medida de apremio

multa hasta por el importe del equivalente a tres mil veces el salario

mínimo general diario vigente para el Distrito Federal, cantidad que

podrá aplicarse por cada día que transcurra sin cumplimentarse con lo

ordenado, y que esta última hipótesis permite aplicarla por cada día

que transcurra sin acatar lo ordenado, por lo que en su opinión

contiene una fórmula abierta que permite a la autoridad imponer

multas diarias sin acotar de manera proporcional y razonable esa

medida, dejando en el sujeto destinatario de la orden la limitación

temporal de esa posibilidad de castigar diariamente, lo que provoca un

escenario de aplicación de multas infinitas, sin límite, y convierte a la

medida de apremio en una multa confiscatoria y desproporcionada, lo

que el legislador pudo evitar de haber restringido o limitado a la

autoridad a un plazo máximo.

Precisado lo anterior, debe decirse que el artículo 126, fracción II

de la Ley Federal de Competencia Económica, no transgrede el

derecho fundamental de seguridad jurídica ni el derecho a no ser

sancionado con multa confiscatoria y desproporcional, en virtud de que

esta Sala al resolver el ya invocado amparo en revisión **********

determinó que el hecho que el precepto impugnado establezca que la


multa impuesta se incrementará en la misma cantidad por cada día

que transcurra sin cumplirse con lo ordenado, tiene su justificación en

que la medida fue prevista para vencer la contumacia del agente

económico y de esta forma cumpla con la determinación de la

autoridad; esto es, se encuentra dirigida a quien está obligado a actuar

en determinada forma o dejar de hacer algo que debe cumplirse en

virtud de un mandato legítimo de autoridad competente.

Asimismo, se sostuvo lo siguiente:

Que no se castiga la misma conducta más de una vez, ni se

impone más de una medida de apremio por la misma

conducta, sino que tal medida incrementa en la misma

cantidad en que fue fijada por cada día que transcurra sin

cumplirse con lo ordenado;

Que su objetivo no es sancionar, sino proteger el proceso de

competencia, de ahí que se busque que el monto de la

medida sea proporcional al impacto que la conducta pudiera

tener sobre el funcionamiento del mercado; y,

Que la medida permite a la autoridad graduar el monto de la

multa con base en las circunstancias particulares del caso, de

acuerdo con la finalidad que la Comisión considere, en virtud

de que el artículo impugnado precisa una cantidad que no

puede exceder la autoridad al aplicar la medida de apremio, y

si bien es cierto que no se hace referencia a la cantidad

mínima, también lo es que en forma implícita está

determinada, en tanto el mínimo a imponer resulta una unidad

monetaria y el máximo hasta donde el artículo autoriza, por lo

que se establece un sistema flexible para la imposición de las

multas, que permite su graduación.


Como complemento a lo ya razonado por esta

Sala, se subraya que la disposición reclamada en

cuanto prevé que la multa pueda aplicarse por cada

día que transcurra sin cumplimentarse lo ordenado, no provoca la

imposición de una multa desproporcionada, excesiva e infinita como lo

aduce la recurrente, pues no toma en cuenta que el supuesto

normativo expresa “podrá aplicarse”, lo que significa que se requiere

un pronunciamiento o decisión de la autoridad en el que asiente que

sigue sin cumplimentarse lo requerido, por lo que no opera de manera

automática, ya que el propio enunciado lo maneja como posibilidad y

esto se explica porque depende a su vez de la conducta del propio

agente económico.

Esto último, no hace tampoco inconstitucional la disposición, en

virtud de que regula una medida de apremio y ésta, como ya se

apuntó, es un instrumento jurídico que permite a las autoridades hacer

cumplir sus determinaciones en caso de contumacia de aquel a quien

se manda apremiar, y esta nota distintiva de la figura demuestra que la

carga a la que alude la quejosa no sea contraria a la Constitución o a

los tratados internacionales, en virtud de que éstos no impiden que en

los procesos y en los procedimientos administrativos, se recurra a este

instrumento, pues al estar regulados integran las formalidades

esenciales del procedimiento y, como tales, están sujetos al principio

de legalidad, con lo que se protegen los derechos que la recurrente

asume como violados.

En otro orden de ideas, resulta infundado el segundo de los

argumentos de constitucionalidad, en el que la quejosa aduce

básicamente que la disposición reclamada transgrede el principio de

progresividad, porque contiene una regulación regresiva, ya que el

artículo 34 de la Ley Federal de Competencia Económica abrogada

autorizaba a la Comisión Federal de Competencia Económica a


emplear como medios de apremio el apercibimiento o multa, lo que

garantiza seguridad jurídica, porque el apercibimiento es una

advertencia y no una medida de apremio, de ahí que con certeza el

gobernado sabía que la única medida de apremio a aplicar era la

multa. Sin embargo, el precepto reclamado no se limita a esas dos

figuras, pues eliminó la conjunción disyuntiva “o” para utilizar la

conjunción copulativa “y”, lo que provoca que el legislador otorgó a la

autoridad la facultad de imponer una o más medidas de apremio, al

mismo tiempo, lo que disminuyó la seguridad jurídica, pues ahora se

desconoce cuántas y cuáles medidas resultarán aplicables por la

autoridad; de ahí que aduzca que se está ante una menor protección

de los derechos fundamentales que defiende y que se esté ante una

violación al principio de progresividad pues claramente se trata de una

medida regresiva.

Como se apuntó, en este argumento se plantea una violación a

los principios de seguridad jurídica y de progresividad, del primero de

ellos ya se ha explicado su contenido, por lo que resta referirnos al

segundo de éstos.

Al respecto, esta Suprema Corte ha determinado que el principio

de progresividad previsto en el artículo 1 constitucional y en tratados

internacionales ratificados por México, se entiende como una orden

para ampliar el alcance y la protección de los derechos fundamentales

en la mayor medida posible hasta lograr su plena efectividad; que en

sentido positivo este principio implica como obligación al legislador la

de ampliar el alcance y la tutela de esos derechos y, para el aplicador,

el deber de interpretar las normas de manera que se amplíen en lo

posible jurídicamente. Así como se alude a un sentido negativo que

impone una prohibición de regresividad, es decir, el legislador tiene

prohibido, en principio, emitir actos legislativos que limiten, restrinjan,

eliminen o desconozcan el alcance y la tutela de los derechos


humanos, lo que también debe observar el

aplicador, quien no puede interpretar de manera

regresiva las normas que prevén derechos

humanos.

En otras palabras, se ha indicado que la observancia de ese

principio exige, por un lado, que todas las autoridades del Estado

Mexicano en el ámbito de su competencia, incrementen gradualmente

la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos

y, por otro, les impide, en virtud de su expresión de no regresividad,

adoptar medidas que disminuyan su nivel de protección.

Lo anterior encuentra su apoyo en las jurisprudencias tanto de la

Primera como de esta Segunda Sala, que a continuación se

reproducen:

“PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI LA LIMITACIÓN AL EJERCICIO DE UN DERECHO HUMANO DERIVA EN LA VIOLACIÓN DE AQUEL PRINCIPIO. El principio de progresividad de los derechos humanos tutelado en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es indispensable para consolidar la garantía de protección de la dignidad humana, porque su observancia exige, por un lado, que todas las autoridades del Estado mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementen gradualmente la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos y, por otro, les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar medidas que disminuyan su nivel de protección. Respecto de esta última expresión, debe puntualizarse que la limitación en el ejercicio de un derecho humano no necesariamente es sinónimo de vulneración al principio referido, pues para determinar si una medida lo respeta, es necesario analizar si: (I) dicha disminución tiene como finalidad esencial incrementar el grado de tutela de un derecho humano; y (II) genera un equilibrio razonable entre los derechos fundamentales en juego, sin afectar de manera desmedida la eficacia de alguno de ellos. En ese sentido, para determinar si la limitación al ejercicio de un derecho humano viola el principio de progresividad de los derechos humanos, el operador jurídico debe realizar un análisis conjunto de la afectación individual de un derecho en relación con


las implicaciones colectivas de la medida, a efecto de establecer si se encuentra justificada”. (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Segunda Sala, jurisprudencia, libro 42, mayo de 2017, tomo I, tesis: 2a./J. 41/2017 (10a.), página: 634, registro digital: 2014218). “PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS. El principio de progresividad está previsto en el artículo 1o. constitucional y en diversos tratados internacionales ratificados por México. Dicho principio, en términos generales, ordena ampliar el alcance y la protección de los derechos humanos en la mayor medida posible hasta lograr su plena efectividad, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas. Es posible diseccionar este principio en varias exigencias de carácter tanto positivo como negativo, dirigidas a los creadores de las normas jurídicas y a sus aplicadores, con independencia del carácter formal de las autoridades respectivas, ya sean legislativas, administrativas o judiciales. En sentido positivo, del principio de progresividad derivan para el legislador (sea formal o material) la obligación de ampliar el alcance y la tutela de los derechos humanos; y para el aplicador, el deber de interpretar las normas de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, esos aspectos de los derechos. En sentido negativo, impone una prohibición de regresividad: el legislador tiene prohibido, en principio, emitir actos legislativos que limiten, restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y la tutela que en determinado momento ya se reconocía a los derechos humanos, y el aplicador tiene prohibido interpretar las normas sobre derechos humanos de manera regresiva, esto es, atribuyéndoles un sentido que implique desconocer la extensión de los derechos humanos y su nivel de tutela admitido previamente. En congruencia con este principio, el alcance y nivel de protección reconocidos a los derechos humanos tanto por la Constitución como por los tratados internacionales, deben ser concebidos como un mínimo que el Estado Mexicano tiene la obligación inmediata de respetar (no regresividad) y, a la vez, el punto de partida para su desarrollo gradual (deber positivo de progresar)”. (Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Primera Sala, jurisprudencia, tesis: 1a./J. 85/2017 (10a.), registro digital: 2015305).

También es útil reproducir el cuadro comparativo que la quejosa

incluyó en su concepto de violación, para evidenciar las diferencias

que reclama entre el artículo 34 de la Ley abrogada y el 126 del

ordenamiento vigente reclamado, que es el siguiente:


Artículo 34 de la LFCE abrogada. Artículo 126 de la LFCE vigente.

Artículo 34. Para el eficaz desempeño de sus atribuciones, la Comisión podrá emplear los siguientes medios de apremio: I. Apercibimiento; o II. Multa hasta por el importe del equivalente a 1,500 veces el salario mínimo vigente para el Distrito Federal, cantidad que podrá aplicarse por cada día que transcurra sin cumplimentarse lo ordenado por la Comisión.

Artículo 126. La Comisión, para el desempeño de las funciones que le atribuye esta Ley, podrá aplicar indistintamente las siguientes medidas de apremio: I. Apercibimiento; II. Multa hasta por el importe del equivalente a tres mil veces el salario mínimo general diario vigente para el Distrito Federal, cantidad que podrá aplicarse por cada día que transcurra sin cumplimentarse con lo ordenado; III. El auxilio de la fuerza pública o de otras Autoridades Públicas, y IV. Arresto hasta por 36 horas.

El artículo 34 de la Ley abrogada establecía que la Comisión

podía emplear como medios de apremio el apercibimiento o la multa

en el monto ahí indicado; en cambio, el precepto reclamado ordena

que la autoridad podrá aplicar indistintamente las medidas de apremio

consistentes en: apercibimiento, multa (por el monto ya indicado),

auxilio de la fuerza pública o de otras autoridades públicas, y arresto

hasta por treinta y seis horas.

Con base en lo ya referido se concluye que no asiste la razón a

la quejosa porque la norma reclamada no transgrede el principio de

progresividad en su expresión de no regresividad, toda vez que de

ningún modo contiene supuesto alguno que disminuya el nivel de

protección de los derechos fundamentales que estima transgredidos,

principalmente el de seguridad jurídica.

Esto es así, primero, porque el “apercibimiento” si bien es una

advertencia, también lo es que puede entenderse como una sanción


por faltas de carácter leve17; tan es así, que el Diccionario de la

Lengua Española de la Real Academia Española en su definición18

introduce el término “amonestar”19 junto con el de “advertir”, es decir,

que el apercibimiento también significa reprender, lo que explica que el

legislador federal lo haya incluido en la lista de medidas de apremio

tanto en la legislación anterior como en la vigente.

Pero aún más, esto demuestra que ambos ordenamientos

permiten la aplicación simultánea de medidas de apremio, como

ocurrió en el caso, según la descripción de los antecedentes con los

que se ha dado cuenta, circunstancia que no resulta inconstitucional

porque el apercibimiento es una advertencia o medida de apremio

menor, lo que no riñe con la posibilidad de que la autoridad al hacer

uso de este instrumento, pueda avisar al sujeto requerido, que en caso

de incumplimiento, hará efectiva una diversa medida de apremio.

Por otro lado, la circunstancia de que en la Ley vigente se haya

sustituido la conjunción disyuntiva “o”, por la copulativa “y”, tampoco

significa regresión alguna porque la disposición autoriza a la autoridad

a aplicar las medidas de apremio indistintamente, lo que no equivale a

que pueda imponer varias o todas a la vez. Incluso, el examen integral

de la disposición demuestra que las medidas aumentan en cuanto al

impacto que puedan tener, pues primero se tiene el apercibimiento,

después la multa, de ahí al auxilio de la fuerza pública y, por último, el

arresto hasta por treinta y seis horas, esto es, aumenta el grado de

17 “…2. Gral. Advertencia. 3. Gral. Sanción prevista para faltas de carácter leve consistente en advertir al

infractor de la incorrección de su conducta y de las consecuencias que pueden pararle en caso de reincidir (consistentes en la imposición de una sanción más grave)”. Diccionario del Español Jurídico, Real Academia Española, Consejo General del Poder Judicial, página 170. 18 1. tr. Prevenir, disponer, preparar lo necesario para algo. U. t. c. prnl.

2. tr. Amonestar, advertir. 3. tr. Percibir, observar, caer en la cuenta. U. t. c. prnl. No se apercibió DE los cambios producidos. 4. tr. Der. Hacer saber a la persona citada, emplazada o requerida, lasconsecuencias que se seguirán de determinados actos u omisiones suyas. (…)”. Consultable en la página web siguiente: http://dle.rae.es/?id=38nlMcq 19 1. tr. Hacer presente algo para que se considere, procure o evite. 2. tr. Advertir, prevenir, reprender. 3. tr. Publicar en la iglesia las amonestaciones. 4. prnl. Ser amonestado, hacerse amonestar. Consultable en la página web siguiente: http://dle.rae.es/?id=2OeuXQU


fuerza de la medida y esto ayuda a comprender la

utilización de esa conjunción, por la magnitud de la

medida.

Esto en su conjunto evidencia que no hay violación al principio

de seguridad jurídica, que en opinión de la quejosa sí garantiza la

legislación anterior, porque con certeza sabía qué medida de apremio

se le aplicaría; lo que no desapareció con la legislación vigente porque

con claridad se enumeran las cuatro medidas de apremio que la

autoridad podrá aplicar indistintamente y eso genera certeza, porque

son medidas reguladas, cuya aplicación se entiende que depende de

la contumacia del particular, del desacato a algún requerimiento de

autoridad. Máxime que en el caso la naturaleza de los procedimientos

administrativos seguidos por la Comisión Federal de Competencia

Económica requiere de la existencia de estos instrumentos que

permitan a la autoridad proteger el proceso de competencia y libre

concurrencia, mediante la prevención y eliminación de monopolios,

prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento

eficiente de los mercados de bienes y servicios.

Cabe agregar que por lo razonado, tampoco existe violación a

los instrumentos internacionales que menciona la quejosa en su

concepto de violación, en cuanto protegen el principio de progresividad

y la plena efectividad de los derechos fundamentales.

En consecuencia, el artículo 126, fracción II de la Ley Federal de

Competencia Económica, no es violatorio de los principios de

seguridad jurídica ni progresividad, por lo que ha lugar a negar el

amparo solicitado respecto de ese acto reclamado.

SÉPTIMO. Reserva de jurisdicción al Tribunal Colegiado de

Circuito. En virtud de que esta Segunda Sala se ha pronunciado


respecto de las cuestiones propias de su competencia, se procede a

reservar jurisdicción al Tribunal Colegiado que previno en el

conocimiento del asunto, a fin de que se pronuncie respecto del resto

de agravios hechos valer por la quejosa, relativos a la

constitucionalidad de los artículos 25, fracción III y 59, fracción III del

Estatuto Orgánico de la Comisión Federal de Competencia

Económica20, así como de los acuerdos de seis de julio de dos mil

quince y de diecisiete de agosto de ese año, dictados en el expediente

**********.

Lo mismo ocurre con los agravios que en revisión hizo valer la

autoridad responsable Comisión Federal de Competencia Económica

respecto de los actos reclamados consistentes en el acuerdo de seis

de julio de dos mil quince y el diverso de diecisiete de agosto

siguiente, dictados en el expediente **********.

Por lo anterior, dada la conclusión alcanzada, con fundamento

en el artículo 95 de la Ley de Amparo y el punto cuarto, fracción I,

inciso B) del Acuerdo General 5/201321, se reserva jurisdicción al

Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa

20 “Artículo 25. Corresponde a las Direcciones Generales Operativas:

(…). III. Imponer las medidas de apremio que correspondan, lo que informarán a la Autoridad Investigadora o la Secretaría Técnica, según su adscripción; (…)”. “Artículo 59. Los servidores públicos de la Comisión, para el eficaz ejercicio de funciones, cuando así

corresponda a las atribuciones de la unidad o del órgano administrativo al que se encuentren adscritos: (…). III. Podrán hacer uso de las medidas de apremio de conformidad con lo dispuesto por el artículo 126 de la Ley”. 21 “Artículo 95. Cuando en la revisión concurran materias que sean de la competencia de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación y de un tribunal colegiado de circuito, se estará a lo establecido en los acuerdos generales del Pleno de la propia Corte. “CUARTO. De los asuntos de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con las

salvedades especificadas en los Puntos Segundo y Tercero de este Acuerdo General, corresponderá resolver a los Tribunales Colegiados de Circuito: I. Los recursos de revisión en contra de sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito, cuando: (…). B) En la demanda se hubiere impugnado una ley local, un reglamento federal o local, o cualquier disposición de observancia general, salvo aquéllos en los que el análisis de constitucionalidad respectivo implique fijar el alcance de un derecho humano previsto en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, respecto del cual no exista jurisprudencia del Pleno o de las Salas de este Alto Tribunal, sin menoscabo de que la Sala en la que se radique el recurso respectivo determine que su resolución corresponde a un Tribunal Colegiado de Circuito; (…)”.


Especializado en Competencia Económica,

Radiodifusión y Telecomunicaciones con residencia

la Ciudad de México y jurisdicción en toda la

República, para que se haga cargo del estudio de los argumentos

arriba anunciados, pues dicho análisis no corresponde a esta Segunda

Sala sino al órgano jurisdiccional que previno en el conocimiento del

asunto.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

**********, en contra del artículo 126, fracción II de la Ley Federal de

Competencia Económica.

SEGUNDO. Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado de

Circuito que previno en el conocimiento del asunto.

Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,

devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad,

archívese el toca como asunto concluido.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

amparo en revisión 1237/2016. quejosa: **********. PONENTE ...

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