N° del symposio :

HIST/RI - 2 La historia reciente en Latino- América: encrucijadas y perspectivas

Título de la ponencia:

A influência da OTAN sobre os países latino-americanos na história recente: O caso brasileiro.

Autor: (DOCTORANDA)

Apellido: BERTAZZO Nombre: Juliana

Co-autor: (ORIENTADOR DE DOCTORADO)

Apellido: MIYAMOTO Nombre: Shiguenoli

Universidad y/o centro de investigación:

UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas

Palabras clave (de 3 a 8):

OTAN – América Latina – Brasil – segurança – defesa – democracia –– Forças Armadas

Resumen (de 10 a 15 lineas máximo):

O Brasil acaba de anunciar oficialmente a intenção de criar uma aliança militar na América

do Sul, nos moldes da OTAN. Mas a influência da OTAN sobre a América Latina não se dá

apenas como um modelo de organização internacional, mas também na política de

segurança e defesa. Após o fim da Guerra Fria, a OTAN passou a intervir militarmente no

mundo todo, em defesa da democracia ou em missões de paz. O governo norte-americano e

a OTAN passaram a identificar nos países do terceiro mundo as novas ameaças à sua

segurança. As diretrizes externas para países em desenvolvimento sugeriam a redução dos

contingentes militares e sua utilização no plano externo como forças de paz, e no plano

interno no combate ao crime e ao tráfico de drogas. Esse novo papel para os militares tem

um foco de atuação interno diverso daquele expresso na missão tradicional das forças

armadas, que é a preparação para a guerra. O Brasil tem utilizado suas Forças Armadas

internamente nos últimos anos, inclusive com atividades de caráter policial. Essa política,

entretanto, apresenta riscos para a consolidação de países com transição democrática

recente. Este artigo examina as questões ligadas à influência da OTAN sobre as políticas de

segurança e defesa dos países latino-americanos, com foco no caso brasileiro.

Introdução

O Brasil anunciou oficialmente no fim de 2006 a intenção de criar uma aliança

militar na América do Sul, nos moldes da OTAN - Organização do Tratado do Atlântico

Norte. A iniciativa faz parte um projeto de desenvolvimento brasileiro, que inclui o reforço

da indústria bélica e políticas dissuasórias ou defensivas para garantir a integridade

territorial do país e a defesa de seus recursos naturais. O Brasil reconhece que juntos, os

paises sul-americanos tem melhores condições para enfrentar essas ameaças, mas admite a

possibilidade de agir isoladamente.

A própria manutenção da OTAN como aliança militar após o fim da Guerra Fria, ou

seja, com a extinção do inimigo comum, foi bastante questionada. Esta organização foi

totalmente remodelada, se inserindo inclusive no sistema da ONU - Organização das

Nações Unidas, para justificar sua necessidade, atuando em missões de paz fora do

território de seus países-membros.

A criação de uma organização militar na América do Sul, sem a participação das

Estados Unidos, é capaz de gerar mais ou menos segurança para a região? Este trabalho

apresenta e discute a proposta de criação de um exército conjunto na América do Sul, nas

linhas daquele estabelecido pelo Pacto do Atlântico Norte, e também examina as políticas

internacionais que permitiram que uma iniciativa deste porte fosse criada.

É claro que a influência da OTAN sobre a América Latina não se dá apenas como

um modelo de organização internacional, mas também na política de segurança e defesa.

Vamos examinar as políticas de três dos principais atores na área de segurança e defesa

com influência sobre a região. Primeiro, os Estados Unidos, que exerce sua influência sobre

os países da região através do seu órgão formulador de política externa, o Departamento de

Estado. Segundo, a OEA – Organização dos Estados Americanos, uma agência regional do

sistema da ONU, que mantém vários comitês de caráter consultivo sobre segurança.

Finalmente, a própria OTAN, que exerce sua influência no setor de segurança agora em

nível global.

Tendo em vista as políticas do governo brasileiro e dos atores acima, o objetivo

deste trabalho é então avaliar a proposta e suas possíveis repercussões.

A política de segurança dos Estados Unidos para a América Latina

O fim da Guerra Fria desencadeia uma reação de perspectiva de paz, provocando

alterações em estratégias e percepções dos chefes de Estado. Para os Estados Unidos, que

experimentam então uma liderança global, existe a oportunidade de promover seus valores

em mais larga escala.

A agenda do departamento de Estado para as Américas, ou “Western Hemisphere

Affairs”, é abrangente e inclui temas como economia, democracia, justiça, meio ambiente e

segurança. Dentre suas propostas, podemos destacar: a promoção de maior prosperidade

econômica, por meio da ALCA – Área de Livre Comércio das Américas e de reformas

econômicas e sociais para melhorar a qualidade de vida de todos na região; o

fortalecimento do Estado de Direito e da Democracia, melhorando também a transparência

dos sistemas judiciais; discutir propostas para o desenvolvimento sustentável do hemisfério.

Um grande foco é dado a questões de segurança, tais como crime transnacional e

trafico de drogas, segurança pública e proteção para a fronteira do país e para cidadãos

norte-americanos na América Latina, e finalmente salvaguarda dos direitos humanos. Os

Estados Unidos possuem uma série de medidas para combater ameaças dentro desse tema.

Uma delas é promover o profissionalismo das forças armadas, oferecendo treinamento e

equipamento para militares focalizados em missões de paz e de auxílio em caso de

calamidade pública. Outra prioridade é promover a confiança entre os países, através de

convenções da OEA sobre a aquisição de armas e de apoio na resolução de conflitos

regionais.

Em suas ações de política externa, esses pontos são sempre lembrados como

objetivos para os Estados Unidos. O compromisso dos países vizinhos com essa lista

de prioridades é, segundo o então secretário de Estado Colin Powell, uma condição

para a segurança, principalmente em relação à democracia e ao livre comércio1.

1 Colin L., POWELL, “Remarks at Council of the Americas' 31st Washington Conference”, Council of the Americas, 31st Washington Conference, Washington, DC, May 7, 2001.

Na arena internacional, a missão sustentada para os militares brasileiros pelos

Estados Unidos, a de manutenção da paz em forças da ONU, corresponde ao imperativo de

manutenção da segurança na região. O profissionalismo militar é a solução encontrada para

evitar a politização dos militares2. O Brasil está entre os países identificados como ameaças

à política de contenção ao tráfico de drogas, mas sua contínua cooperação com os esforços

da estratégia antidrogas dos Estados Unidos o mantém em posição confortável.

Essa visão se sustenta também nas atividades do setor militar. O Comando do Sul

dos Estados Unidos, que é o maior comando do exército norte americano, tem como área de

ação (ou de responsabilidade, como eles a definem) a América Central e a América do Sul,

regiões consideradas muito importantes economicamente e estratégicas na política dos

Estados Unidos. Atualmente o comando está localizado no Texas, mas anteriormente

instalou-se no Panamá, em Miami e em Porto Rico anteriormente. Sua tarefa é defender os

interesses dos Estados Unidos na região, dando suporte estratégico e operacional às forças

armadas na referida área.

Outro objetivo citado em documentos é apoiar as nações amigas através de uma

“segurança regional cooperativa”, executando exercícios uni ou multilaterais e promovendo

conferências com o objetivo de aumentar a cooperação hemisférica e desenvolver as forças

armadas dos outros países.

2 Samuel P., HUNTINGTON, The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations, Cambridge, Harvard University Press, 1957.

O Comando Sul também está pronto a agir em operações contingentes, responder a

chamados para atuar em crises que ameacem a estabilidade regional ou interesses

nacionais, percebidos como iminentes no Cone Sul, tendo como causa fatores diversos,

dentre eles a ação de grupos paramilitares e o tráfico de drogas. A organização defende uma

ação multilateral no trato das novas ameaças ao continente e se dispõe a apoiar as Forças

armadas da região e promover seu apoio à democracia.

As políticas de segurança da OEA

A Organização dos Estados Americanos – OEA mantém diretrizes mais gerais para

a condução dos assuntos de segurança no continente, por meio de sua Comissão de

Segurança Hemisférica, das Conferências Ministeriais de Defesa, da Cúpula das Américas

e da Junta Interamericana da Defesa.

A Junta Interamericana de Defesa – JID participa do programa de retirada de minas

terrestres e controle de armamentos (armas de pequeno porte), de auxílio a membros em

casos de catástrofes, elabora inventários das medidas de caráter militar adotadas na região

para construção de confiança entre os países e colabora com os curricula do Colégio

Interamericano de Defesa. A participação na Junta é aberta a todos os países membros da

OEA.

Em uma conferência promovida pela Comissão de Segurança Hemisférica, foram

debatidas as opções apresentadas aos Estados, em termos de tratados e instituições, na área

de segurança. Não se chegou a uma resolução definitiva sobre o TIAR - Tratado

Interamericano de Assistência Recíproca, mas decidiu-se apenas que ele não mais seria

aplicável nas novas circunstâncias do continente e no plano atual da segurança hemisférica

e não previam uma maior utilização desse instrumento no futuro.

Um ano depois, a propósito dos atentados terroristas aos Estados Unidos, o tratado

foi muito discutido. Poucos dias antes dos atentados contra o World Trade Center e o

Pentágono, o então presidente mexicano, Vicente Fox, anunciou na OEA que seu país tinha

decidido avaliar uma possível saída do TIAR. Na ocasião, Fox disse que o tratado é “uma

relíquia da Guerra Fria e não corresponderia às ameaças que os países do hemisfério

enfrentam.”3. O Brasil foi o país que tomou a iniciativa de invocar o TIAR após os

atentados, em solidariedade aos Estados Unidos, e também apoiou os Estados Unidos na

guerra contra o Afeganistão.

Nas discussões da referida conferência, realizada no ano 2000, foi constatada que,

em virtude de mudanças ocorridas nas relações internacionais, a hipótese de guerra no

hemisfério teria menos importância do que o narcotráfico, o crime organizado

transnacional, o terrorismo, as violações aos direitos humanos, as catástrofes naturais, as

epidemias, a instabilidade política no plano interno, a pobreza, o problema dos refugiados,

enfim, um rol de novas ameaças. Melhor dizendo, o que há de novo é a inversão das

ameaças na lista, pois elas já existiam, apenas não eram prioridades dos governos, em razão

das hipóteses de ataque nuclear ou até de uma terceira guerra mundial.

Como um desdobramento dessa conferência, em outubro de 2003 foi realizada a

Conferência Especial sobre Segurança da Cidade do México, onde foi produzida a

Declaração sobre Segurança nas Américas, que reafirmou e consolidou os compromissos

3 Folha de S. Paulo, 03/11/2001.

assumidos com a democracia e a paz no continente. Dentre eles, a permanência do status de

região progressivamente desmilitarizada para a área do Caribe e América Latina, com a

proibição de armas nucleares, químicas e biológicas e a contínua redução de armas

convencionais. O documento afirma que “cada Estado americano é livre para determinar

seus próprios instrumentos para a defesa, incluindo a missão, o pessoal e as forças armadas

e de segurança pública necessárias para a garantia de sua soberania”, mantendo, entretanto,

um compromisso geral de limitação de gastos militares, como medida de fortalecimento da

confiança e segurança na região4.

A Cúpula das Américas consiste em um fórum multilateral de discussão da OEA

onde os representantes das democracias do continente podem discutir seus problemas

locais, encontrando soluções comuns e buscando apoio das nações amigas para

implementá-las. No âmbito da segurança, dentre as declarações mais importantes já

firmadas figuram os planos de ação das Cúpulas das Américas já realizadas.

A Segunda Cúpula das Américas, ocorrida em Santiago, Chile, realizou uma

conferência sobre medidas de segurança e confiança mútua entre os Estados produziu um

documento produzido que reafirmou o Tratado para a Proscrição das Armas Nucleares na

América Latina e Caribe – o Tratado de Tlatelolco - como uma garantia de que a América

Latina e o Caribe continuem sendo uma região livre de armas nucleares, enquanto outras

convenções, proibindo armas biológicas e químicas colaboram para a manutenção da paz

no continente.

4 OEA, Declaração sobre Segurança nas Américas, Cidade do México, México, OEA, 2003, p.7.

Devido à própria diferença de característica entre as instituições, as resoluções no

âmbito da OEA não têm o mesmo formato das resoluções da OTAN, mantendo o discurso

em um tom mais abrangente e pouco incisivo. Entretanto, pode-se notar a influência das

novas concepções advindas dos formuladores de política anteriormente citados,

principalmente dos Estados Unidos, na proposição da OEA de uso do aparelho militar no

combate a crimes.

As políticas globais da OTAN

As alianças firmadas durante a Segunda Guerra Mundial não se mantiveram durante

a Guerra Fria, seguindo o padrão teórico de união ad hoc, para enfrentar um inimigo

comum. Às potências vencedoras foi concedido o poder de veto no Conselho de Segurança

da ONU, que procurou refletir o equilíbrio de poder esperado ao fim do conflito: uma

ordem multipolar entre China, Estados Unidos, França, Grã-Bretanha e União Soviética.

A rápida mudança de cenário, com a oposição entre os dois integrantes mais fortes

deste grupo (então chamados de superpotências), deixou clara a inadequação daquelas

previsões. Mesmo quando as outras potências conseguiram desenvolver suas armas

nucleares, a diferença entre as capacidades militares destes e as dos antagonistas (Estados

Unidos e União Soviética) já era demasiado grande.

Uma aliança logo surgiu para a defesa do Atlântico norte, reunindo a princípio 12

países: Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, França, Holanda, Islândia,

Itália, Luxemburgo, Noruega, Portugal e Reino Unido. A abrangência da Organização

do Tratado do Atlântico Norte – OTAN ultrapassou o Atlântico e atingir países sem acesso

ao mar ou com acesso apenas ao Mediterrâneo ainda durante a Guerra Fria, com a

incorporação de mais três membros: Grécia, Turquia e República Federal da

Alemanha.

Após a Guerra Fria a OTAN admitiu como membros os antigos rivais, ex-

participantes do Pacto de Varsóvia, que era liderado pela União Soviética. Hoje, se

considerarmos, além dos 26 países-membros, os integrantes das Parcerias para Paz e

Diálogo Mediterrâneo, a Aliança se estende por grande parte da África e Ásia e não é

possível identificar uma relação imediata com o Atlântico Norte.

O fim da Guerra Fria propiciou também a definição de uma nova missão para a

OTAN. A ameaça de um ataque surpresa soviético perdeu o sentido e a Estratégia de

Resposta Flexível (Strategy of Flexible Response), que previa essa hipótese, teve que ser

substituída. Dentro da OTAN teve início em 1990 uma série de debates, começando com a

Cúpula de Londres, seguida pela Cúpula de Roma, que tiveram como diretriz a

reestruturação do seu exército. Como exemplo, foi proposta a redução de contingentes e a

redução de armas de destruição em massa.

O conceito de dissuasão continuou integrando a nova estratégia, no sentido de

manter a paz e evitar a coerção. Esse conceito traz a incerteza de sucesso de um ataque pelo

agressor, funcionando como um dispositivo preventivo contra a guerra5. Porém, já que a

OTAN não era mais ameaçada pelo Pacto de Varsóvia, a promoção da estabilidade na área

do tratado, nesse novo cenário estratégico, poderia ser atingida através da negociação

5 J. Gregory L, SCHULTE, “NATO'S Nuclear Forces in a Changing World”, em NATO Review Web Edition, no 1, Vol. 41, Feb. 1993, pp. 17-22.

política6. Entretanto, a aliança deveria continuar militarmente ativa para evitar a

“renacionalização” da defesa no continente, vista como uma ameaça à estabilidade.

Uma das formas de redução dos arsenais mundiais foi a proposta de acordos

bilaterais e multilaterais sobre o tema, normatizando o ideal de desarmamento,

especialmente a partir da década de 70, dentro da atmosfera da détente7. Apesar de manter

um perfil discreto enquanto organização no que se refere à intervenção em países não-

membros, sob a liderança dos Estados Unidos a OTAN também desenvolveu e reforçou

estratégias para a redução e não-proliferação de armas nucleares, biológicas, químicas e

convencionais no mundo todo8.

Por exemplo, a entrada do Brasil no TNP – Tratado de Não-Proliferação de Armas

Nucleares, por decisão do presidente Cardoso, após quase três décadas de recusa dos

governos anteriores, foi conduzida pelos Estados Unidos em visita ao Brasil9. Em seu

discurso na ocasião da assinatura do tratado, o então presidente Cardoso alegou que a

entrada no acordo facilitaria a integração do Brasil na região10.

6 Idem.7 SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute), Arms Control: A Survey and Appraisal of

Multilateral Agreements, London, Taylor and Francis Ltd., 1978. 8 Michael, PUGH, “Combating the Arms Proliferation Problem: Time to Embark on an Integrated

Approach”, em NATO Review Web Edition, no 1, Vol. 42, Feb. 1994, pp. 24-27. Hans, BLIX, “Against the spread of Nuclear Weapons: The Safeguards System of the International Atomic Energy Agency”, em NATO Review Web Edition, no 5, Vol. 43, Sept. 1995, pp. 12-17.

9 Madeleine K., ALBRIGHT (Secretary of State – United States), “Remarks to the American Chamber of Commerce”, Stock Exchange of Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, Brazil, October 15, 1997.

10 Fernando Henrique, CARDOSO, “Discurso do Senhor Presidente da República Fernando Henrique Cardoso por ocasião da cerimônia de assinatura dos instrumentos de ratificação do Tratado de Proibição Completa de Testes Nucleares (CTBT) e de adesão ao Tratado sobre a Não-Proliferação de Armas Nucleares (TNP)”. Brasília, 13/07/1998.

A assinatura do tratado também reafirmava a disposição constante na Constituição

Federal Brasileira de 1998, que determina a competência da União para exploração da

energia nuclear, sob a condição de que as atividades tenham finalidade pacífica (pesquisa

científica, aplicações medicinais, agrícolas, industriais e atividades análogas) e sejam

aprovadas pelo Congresso Nacional11.

A OTAN traça diretrizes para a condução da política de defesa no plano interno e

externo que estão de acordo com o modelo Huntington-Stepan de controle civil12. Por

exemplo, propõe que, quando atuando fora do papel de segurança externa, as forças

armadas devem ter seu papel claramente delimitado e devem estar inseridas no plano legal

de responsabilidade jurídica por suas ações13. Este tipo de política tem efeitos sobre outros

países, que também devem definir o papel dos militares na ausência de hipóteses

tradicionais de guerra.

Com o novo padrão mudando de guerras interestatais para guerras regionais e

internas, a OTAN têm empregado grande parte de suas forças militares no plano interno,

em funções policiais, mesmo fora do território dos países-membros. As funções adicionais

ao papel de defesa externa, em tempos de paz, podem incluir ações emergenciais de defesa

civil, controle do território nacional e missões de paz14.

11 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, Brasília, Senado Federal, 1988, Artigo 21, XXIII.

12 Juliana S. M., BERTAZZO, Papéis Militares no Pós-Guerra Fria: A Perspectiva do Exército Brasileiro, Dissertação (mestrado) - Universidade de Campinas, Instituto de Filosofia e Ciências Humanas. Campinas, SP. [s.n.], 2005.13 Michael, QUINLAN, “The Role and Oversight of Armed Forces Within Democratic Societies”, em NATO

Review Web Edition, no 5, Vol. 41, Oct. 1993, pp. 29-32. 14 Marco, CARNOVALE, “NATO partners and allies:Civil-military relations and democratic control of the

armed forces”, em NATO Review Web Edition, no 2, Vol. 45, Mar. 1997, pp. 32-35.

A atuação passou a atuar na contenção de crises (por exemplo, no conflito da

Bósnia-Herzegovina) e na manutenção da paz (Kosovo) com ou sem mandato da ONU. A

única ação da organização que já envolveu o recurso à defesa coletiva, estabelecido em seu

tratado, foi a guerra contra o terrorismo, motivada pelos ataques aos Estados Unidos em 11

de setembro de 2001.

Antecedentes: Pactos de Segurança na região

A OTAN é uma aliança militar que se institucionalizou e se tornou um modelo para

outras formas de cooperação regionais. Ao contrário, outras alianças lideradas pelos

Estados Unidos, tais como a CENTO e a SEATO, respectivamente na Ásia Central (Oriente

Médio) e do Sudeste Asiático, não foram bem-sucedidas15. Também não foi bem-sucedida a

iniciativa de criação de uma aliança militar envolvendo o Atlântico Sul, que não chegou

nem mesmo a se concretizar.

Existem várias explicações para a hesitação e enfim o abandono da iniciativa para

um Pacto de Cooperação Militar envolvendo América do Sul e África (e em algumas

formulações também os Estados Unidos e a Inglaterra).16 As divergências políticas

mantidas por estes países durante a Guerra Fria foram importantes. De um lado, a África

representava um problema mais político do que militar ou econômico, pois mantinha o

regime do apartheid no sul e regimes socialistas mais ao norte.

15 George S., McGOVERN, “Are our Military Alliances Meaningful?”, em Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 384, July 1969, pp.14 -20. 16 Andrew, HURRELL, “The Politics of South Atlantic Security: a survey of proposals for a South Atlantic Treaty Organization”, em International Affairs, Vol. 59, No.2, Spring 1983, pp.179-193.

De outro lado, os parceiros do norte não estavam tão comprometidos. Os Estados

Unidos já tinham firmado o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca - TIAR com

o continente, e se opuseram aos regimes da África do Sul e Angola. A Inglaterra não teve

muito envolvimento com o subcontinente, salvo pela guerra das Malvinas, ou para eles,

Falklands. Foi parte de sua política externa uma aproximação com a África do Sul, que

também não teve muito sucesso.

Na América do Sul, a competição entre Brasil e Argentina pelo protagonismo no

subcontinente, e em especial o temor argentino de um expansionismo brasileiro impediram

maior cooperação na área militar. O Pacto Atlantico Sur, assinado a partir de uma

Conferencia convocada pela Argentina em 1957, propunha a defesa do oceano através de

planejamento naval coordenado, treinamento conjunto e integração da sinalização e

inteligência das marinhas. Nesse ponto, contudo, apenas reafirmou acordos pré-existentes.

Na década de 70, um tratado que surgiu em grande medida a partir de uma iniciativa

Argentina, propunha uma Organização do Atlântico Sul, incluindo a África do Sul e os

Estados Unidos, mas o Brasil não se interessou pela proposta. Um dos motivos alegados foi

a vigência de outros acordos, já firmados para garantir a segurança da região.17

Porém, na década seguinte, o Brasil foi quem propôs um novo acordo, para criar

uma Zona de Paz e Cooperação no Atlântico Sul. (ZOPACS). Esta organização tem como

objetivos, além do livre-comércio com países da costa ocidental africana, o estabelecimento

da confiança mútua para implementar a redução das armas nucleares nos territórios-

membros.

17 Shiguenoli, MIYAMOTO, “O Brasil e o Pacto do Atlântico Sul”, em Revista de Cultura Vozes, Petrópolis, Vozes, ano 79, Vol. LXXIX , No. 4, maio de 1985, pp.20-30.

A proposta brasileira

O Brasil anunciou oficialmente, em novembro de 2006, durante o seminário “Brasil-

União Européia: Estratégias e Políticas de Longo Prazo” a intenção de criar uma aliança

militar na América do Sul, nos moldes da OTAN18. A idéia de uma aliança militar entre os

países da região não é nova, mas o formato e as circunstâncias da proposta sim. Esta é uma

das propostas de um estudo realizado pelo Núcleo de assuntos estratégicos, órgão

subordinado à Presidência da República do Brasil. Este órgão lançou recentemente um

plano abrangente de longo prazo para o desenvolvimento e aumento da expressão

internacional do país, chamado Projeto Brasil 3 tempos.

O título “3 tempos” se refere a prazos finais de realização de metas estratégicas e

implementação do projeto nacional de desenvolvimento, a saber, os anos 2007, 2015 e

2022. Este documento lista 50 objetivos estratégicos, que seriam focos das políticas

públicas. É interessante notar que o tema estratégico número 2 já se refere às relações

internacionais, tratando de uma possível mudança na ordem internacional, mais adiante o

documento cita que Brasil, Rússia, Índia e China poderiam coordenar suas políticas

externas para constituir um novo pólo de poder mundial.

Também está prevista a reforma do Conselho de Segurança da ONU, aliado a uma

perspectiva de maior eficácia das decisões desta organização. Um outro tema estratégico

relacionado à questão da militar é um aprofundamento da atual integração da América do

Sul, sob iniciativa do Brasil, para que o subcontinente experimente uma integração

18 Agência Brasil, 14 de novembro de 2006.

econômica e também política, o que não exclui a perspectiva de concretização da ALCA,

desde que atenda aos interesses brasileiros.

O tema estratégico que abriu decisivamente as discussões sobre a possibilidade de

uma organização de segurança sob a liderança do Brasil se refere ao Sistema de Defesa

Nacional: o texto prevê o aperfeiçoamento da capacidade de defesa territorial do país para

enfrentar novas ameaças e respaldar suas negociações internacionais, “isoladamente ou

como parte de um sistema coletivo de defesa com os países vizinhos”19. Esta ressalva é

importante, especialmente se consideramos o histórico anterior das propostas e acordos

efetivamente realizados para cooperação e integração militar na região.

O projeto Brasil três tempos prevê a conquista dessa meta, na melhor das hipóteses,

em 2024. Sem que se leve a cabo o projeto nacional de desenvolvimento esse objetivo se

realizaria quase 40 anos mais tarde. É preciso lembrar, contudo, que caso o Brasil considere

a questão de um sistema coletivo, deverá calcular os prazos e os custos dessa ação

coordenada, já que vizinhos territoriais pode ser mais ou menos abrangentes e se levarmos

em conta as fronteiras terrestres brasileiras, 10 países deveriam aceder ao pacto militar. Não

por acaso, o documento citado destaca que a probabilidade de conquista desta meta, assim

como dos outros 50 temas no cronograma proposto é de apenas 33%.

A proposta de união dos exércitos já havia sido feita informalmente pelo presidente

Venezuelano Hugo Chavez, durante um encontro de chefes de Estado em seu país. A

iniciativa brasileira traz de volta um debate, principalmente: primeiro quanto à sua

adequação institucional, tendo em vista as diferenças estruturais das forças armadas de cada

19 BRASIL (Núcleo de Assuntos Estratégicos), Projeto Brasil 3 tempos – 50 temas estratégicos, Brasília, NAE, 2006.

país. Segundo, em relação a seu lugar na democracia, em função dos regimes castrenses

que vigoraram por muito tempo na região. Finalmente, em relação às políticas externas,

pela aparente falta de coordenação e consenso entre os países sobre objetivos e

orientações20.

Tendo em vista as novas ameaças ao subcontinente e os crescentes interesses

estrangeiros na exploração dos recursos naturais da região, uma iniciativa conjunta dos

países teria melhor efeito que a atuação isolada de cada um deles. Ainda assim, a proposta

prevê que seriam necessários maiores investimentos em defesa para a garantia da segurança

regional, o que deve gerar resistências entre os governos. A proposta deve ser finalizada

pelo NAE em 2007, quando será apresentada pelo Brasil aos chefes de estado de seus

países vizinhos.

A política brasileira de defesa nacional

O Brasil lançou em julho de 2005 uma nova Política de Defesa Nacional (PDN). Em

substituição a um documento publicado em 1996 e considerado por muitos como

excessivamente genérico e superficial, uma declaração de princípios e não de diretrizes, a

nova política de defesa nacional deixa claros os objetivos brasileiros nos campos nacional e

internacional.

A PDN mantém uma parte política, onde são reafirmados os compromissos

internacionais do país e sua vocação pacífica na política externa. Além de uma análise de

conjuntura internacional e da declaração dos objetivos do Brasil, o documento atual traça

20 Shiguenoli, MIYAMOTO, “O Mercosul e a Segurança Regional – Uma agenda comum?”, em São Paulo em Perspectiva, Vol. 16 No. 1, 2002, pp.54-62.

estratégias e diretrizes, especialmente para alcançar um objetivo em particular, a busca dos

legítimos interesses nacionais.21

Segundo a PDN, as forças armadas brasileiras ainda se apóiam no princípio da

dissuasão, mas têm também a capacidade de agir preventivamente, em legítima defesa e

dentro da Carta das Nações Unidas. A preocupação com uma possível agressão estrangeira

está visível, na definição da Amazônia e do Atlântico Sul como áreas estratégicas nas quais

o país deve investir para manter a segurança.

O Brasil demonstra enfim, em sua nova PDN, a intenção geral de aumentar sua

participação em processos decisórios internacionais e específica de salvaguardar sua

segurança na região continental (espaço aéreo e região de fronteiras) e oceânica (Atlântico

Sul). Parcerias com os países vizinhos e diálogo transatlântico com países africanos serão

buscados para avançar esses objetivos, com clara afirmação da liderança brasileira.

Conclusões

A idéia de um exército conjunto na América do Sul, por trás do discurso das novas

ameaças, apresenta a idéia já há muito cultivada entre os meios castrenses de que a

abundância de recursos naturais no território brasileiro é um elemento que traz insegurança

para o país. Esse elemento sempre esteve presente, então o que provoca a atual mudança na

política externa brasileira?

Examinamos nesse trabalho as tentativas que tiveram ou não êxito em

institucionalizar a área da segurança na região. O Brasil não esteve interessado em

21 BRASIL, Política de Defesa Nacional, Brasília, Ministério da Defesa, 2005.

participar de uma organização regional de segurança antes, durante a Guerra Fria, embora

fosse membro ativo das reuniões da OEA sobre esse tema.

A análise das políticas do departamento de Estado norte-americano para a segurança

da América Latina prevê, em linhas gerais, o desarmamento, aliado à não-proliferação

nuclear, e o uso interno das forças armadas no combate ao crime, especialmente o tráfico de

drogas. Apesar do recurso freqüente às Forças Armadas para o patrulhamento de zonas

urbanas, tendo provocado inclusive uma alteração da legislação sobre o tema no Governo

Lula22 , foi também criada uma força nacional, composta por policiais de elite, que

atualmente atua no combate ao crime em situações de emergência.

Quanto às políticas da OTAN, podemos dizer que não se distanciam muito daquelas

propostas pelos Estados Unidos, e sua atuação internacional pode ser um modelo para o que

o Brasil tem em mente. As forças armadas brasileiras já que vem atuando de forma mais

intensa em missões de paz sob mandato da ONU, inclusive em posições de comando, como

no caso da missão em andamento no Haiti. Essa é uma política de projeção de poder, que

consta da nova estratégia de segurança brasileira, exposta na PDN.

A cobiça dos países industrializados por recursos como água potável, minérios e

fontes de energia é uma ameaça para a qual as forças singulares brasileiras vêm alertando

os governos. Após a invasão do Iraque, cercada de controvérsias sobre sua legitimidade,

especialmente se colocada no contexto da crise energética nos Estados Unidos, impõe um

estado de alerta. Há que se colocar uma dúvida sobre os possíveis resultados da proposta

brasileira, que poderia se inserir no que chamamos de dilemas de defesa e de segurança.

22 BRASIL, Lei Complementar no 117, de 02 de setembro de 2004. Brasília, Senado Federal, 2004.

Nesse caso, o dilema de defesa envolve o custo-benefício em relação à aquisição de

armamentos, e é explicado em função dos altos custos dos armamentos, em face à

possibilidade de direcionar tais recursos para outras áreas que, sem investimentos, podem

deixar o país tão vulnerável quanto o setor militar. Já o dilema de segurança envolve o

medo da derrota em um possível confronto, e é a base de movimentos tais como a corrida

armamentista.

Existem duas formas de interação internacional a partir desse dilema, dependendo

do grau de maturidade da anarquia: a luta pelo poder ou a luta por segurança. No primeiro

cenário, os atores são ou oportunistas ou simplesmente agressivos e adotam políticas

imperialistas, ou seja, visam alterar o equilíbrio de poder a seu favor. Já na luta por

segurança a hostilidade não é intencional, só acontece devido a uma indiferença ou até boa-

vontade entre os atores interagindo em uma anarquia madura.

A cooperação militar na América do Sul ou no Atlântico Sul, sem a participação dos

Estados Unidos, pode ser vista como uma tentativa de equilibrar as forças na região. A

busca dos mais fracos por mais segurança pode ameaçar o mais forte, criando tensões

indesejadas. Por outro lado, agindo em conjunto com os Estados Unidos, esses países não

alterariam o equilíbrio de forças de forma significativa, mas continuariam se sentindo

ameaçados pelo seu próprio líder. A questão das capacidades militares, no topo da agenda

da OTAN, é essencial para determinar o resultado dessa interação.

Mesmo passando por várias crises, a aliança transatlântica resistiu à reestruturação e

retomada do desenvolvimento da Europa. Ainda durante a détente, com a criação da

Conferência sobre Segurança e Cooperação na Europa – CSCE, para estabelecer o diálogo

entre a OTAN e o Pacto de Varsóvia, a OTAN permaneceu com uma organização

importante. Até mesmo ao fim da Guerra Fria, quando esse regime foi transformado em

uma organização, a OSCE, a OTAN soube se adaptar e não perdeu sua relevância, mas

ainda convive com a questão da diferença de capacidades militares entre o ‘pilar europeu’ e

o ‘americano’.

Hoje a União Européia, com um exército unificado, tem dividido responsabilidades

com a OTAN em missões dentro da Europa, assim como a OSCE, que com 56 Estados-

membros da América do Norte, Europa e Ásia Central, a OSCE é a maior organização

regional de segurança do mundo. Resta saber se há espaço para uma organização militar do

Atlântico Sul e se ela poderá operar apenas dentro, ou também fora de sua área territorial.

A Europa, que está no grupo dos países mais ricos, conseguiu se unificar e garantir

seu espaço de atuação na área de segurança independente dos Estados Unidos, através do

reforço de suas capacidades econômicas e militares. O ambiente sul-americano é muito

diferente, pois além de ser composto por países pobres, abriga ainda rivalidades internas e

externas, especialmente no que diz respeito a Hugo Chavez.

É interessante notar, à guisa de conclusão, até que ponto diferem países centrais e

periféricos, na questão das capacidades militares. Esta variável pode ser medida pelo

volume de gastos militares, e revela que os países ricos, que têm apenas 16 por cento da

população mundial, são responsáveis por algo em torno de 75 por cento do gasto militar

mundial23. A sugestão de que estes garantiriam a segurança dos países pobres, contudo,

afeta em muito as noções tradicionais de soberania.

23 SIPRI, SIPRI Yearbook 2004: Armaments, Disarmament and International Security, Oxford, Oxford University Press, 2004.

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