La lucha entre el metate y el molino de nixtamal en Guadalajara, 1910-1940
(2010) La aplicación de la experiencia de la Triple Frontera a la lucha contra las amenazas a la...
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Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS) Conferencia Subregional de Defensa y Seguridad (SRC) en Mesoamérica San Salvador, El Salvador julio 2010 La aplicación de la experiencia de la Triple Frontera a la lucha contra las amenazas a la seguridad en la región mesoamericana Área Temática 3 Mariano César Bartolomé Buenos Aires, Abril 2010 Argentina Universidad del Salvador (USAL)/ Universidad Nacional de La Plata (UNLP) Rómulo Naón 2991, (1430) Ciudad de Buenos Aires [email protected] 1
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Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS)Conferencia Subregional de Defensa y Seguridad (SRC)
en MesoaméricaSan Salvador, El Salvador julio 2010
La aplicación de la experiencia dela Triple Frontera a la lucha contralas amenazas a la seguridad en la
región mesoamericana
Área Temática 3
Mariano César BartoloméBuenos Aires, Abril 2010
ArgentinaUniversidad del Salvador (USAL)/ Universidad
Nacional de La Plata (UNLP)
Rómulo Naón 2991, (1430) Ciudad de Buenos [email protected]
1
I. Introducción
La agenda de la Seguridad Internacional contemporánea exhibe
novedosas características respecto a etapas históricas
anteriores. En este sentido, junto a las cuestiones relativas
a la forma de empleo del instrumento militar por parte de
actores estatales, coexisten amenazas de naturaleza
esencialmente intra o transnacional, protagonizadas por
actores de naturaleza no estatal que ejercen la violencia en
formatos asimétricos. Desde esta perspectiva, adquieren
particular relevancia las llamadas “nuevas amenazas” a la
seguridad de los Estados, las sociedades que los conforman y
las personas que las integran.
Por su importancia (medida en términos de capacidad de daño),
dentro del listado de #nuevas amenazas” ocupan un destacado
lugar la criminalidad organizada y el terrorismo. El primero
de estos fenómenos alude a "un grupo estructurado de tres o más
personas que existe durante cierto tiempo y que actúa concertadamente con el
propósito de cometer uno o más delitos graves (...) con miras a obtener, directa o
indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material"1. El
restante, en tanto, es entendido como “violencia premeditada, que
responde a motivaciones políticas, perpetrada contra blancos no combatientes por
1 ONU: Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional,A/Res/55/235 (2000), art.2
2
grupos subnacionales o agentes clandestinos, normalmente con la intención de
ejercer influencia sobre una audiencia” 2.
Con este contexto descriptivo, el problema a investigar se
refiere a la lucha contra el crimen organizado (y en menor
medida contra el terrorismo), y más específicamente a la
conveniencia de coordinar esfuerzos en esa materia por parte
de Estados que comparten una misma área geográfica, a través
de instituciones internacionales. En ese sentido, el objetivo
de nuestro trabajo consiste en presentar diferentes
iniciativas y enseñanzas obtenidas en el combate a la
criminalidad organizada en la zona sudamericana conocida como
“Triple Frontera”, que pueden resultar de utilidad en el
tratamiento de las amenazas transnacionales que azotan
América Central y el Caribe, con su correlato de violencia e
inseguridad.
En este punto, conviene destacar que durante la década del 90
la llamada “Triple Frontera”, espacio geográfico donde
confluyen los territorios de Argentina, Brasil y Paraguay se
consolidó como una región crítica en materia de seguridad.
Dentro de sus límites y en zonas adyacentes, confluyó una
alta criminalidad organizada (sobre todo falsificaciones y
contrabando) y la presencia de logística terrorista. Sin
2 PILLAR, Paul: “The dimensions of Terrorism and Counterterrorism”, enHOWARD Russell & Reid Sawyer, Terrorism and Counterterrorism. Understanding the NewSecurity Environment, McGraw Hill/Dushkin, Guilford (CT) 2004, pp. 24-46
3
embargo la actividad coordinada de los países de la región,
en forma directa o a través de organizaciones multilaterales,
más la colaboración de otros actores (EEUU) redujo
sensiblemente la incidencia de esas amenazas
transfronterizas, y en consecuencia la peligrosidad del área.
La investigación se justifica en la necesidad de capitalizar
experiencias positivas registradas en otras partes del
hemisferio, en materia de lucha contra la criminalidad, y sus
conclusiones se orientan a resaltar el valor de la
coordinación y cooperación interestatales, y el desarrollo de
iniciativas conjuntas, para lidiar efectivamente con amenazas
a la seguridad compartidas, de carácter transnacional.
El presente trabajo se estructura en tres partes básicas,
consistentes en la presente Introducción, un Desarrollo y,
finalmente, Conclusiones y Recomendaciones. A su turno, la
fase de Desarrollo se dividirá en tres secciones que
abordarán (i) las características de la zona de la Triple
Frontera y de istmo centroamericano, desde el punto de vista
de la criminalidad; (ii) las iniciativas encauzadas a través
de instituciones multilaterales para lidiar con la
problemática de seguridad de la Triple Frontera; y por último
(iii) los avances de iguales características, referidos a
Centroamérica. Las instituciones seleccionadas para ser
analizadas, son aquellas que de mejor manera encarnan y
4
representan los procesos de integración multidimensionales
que se desarrollan actualmente en Centroamérica y el extremo
meridional sudamericano. Es decir, el Sistema de Integración
Centroamericano (SICA) y el Mercado Común del Cono Sur
(Mercosur), respectivamente.
Como Marco Teórico, se propone entender a la Triple Frontera
y al espacio centroamericano en tanto “complejos de
Seguridad”, en el sentido en que lo hace el teórico británico
Barry Buzan. En estos términos, un Complejo de Seguridad
refiere a un grupo de Estados definidos por la proximidad
geográfica que comparten sus enfoques primarios sobre
seguridad; y cuyas preocupaciones primarias de seguridad se
vinculan lo suficientemente fuerte como para que sus
respectivas seguridades nacionales no puedan ser consideradas
de manera realista sin considerar las del/los otro/otros.
La proximidad geográfica de los miembros de esta arquitectura
es condición necesaria para su existencia, pero no
suficiente. Amén de ese requerimiento, es vital la referida
vinculación entre preocupaciones de seguridad, siendo éste
vinculo el que realmente establece los límites del complejo.
En tal sentido, se entiende que en un Complejo de Seguridad,
tanto la seguridad de sus miembros, como los desafíos y
5
amenazas exógenos al área, deben definirse -y responderse- en
términos regionales3.
El SICA y el Mercosur, por su parte, encuadran en la
categoría básica de “instituciones”, entendidas como:
"conjuntos de reglas (formales e informales) persistentes y conectadas, que
prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y configuran las
expectativas". De esa manera, ambos organismos extraen
determinados temas del campo realista de la autoayuda; crean
expectativas comunes; achican las asimetrías; reducen la
incertidumbre y aumentan los niveles de transparencia,
permitiendo que los Estados puedan pensar en ganancias
conjuntas4.
II. La Triple Frontera y el istmo centroamericano:
problemáticas de seguridad
Se conoce como "Tres Fronteras" al área del Cono Sur
americano donde confluyen los límites de Argentina, Brasil y
Paraguay. La dinámica económica de la zona gira en torno al
comercio, principalmente entre Foz y Ciudad del Este, unidas
por el "Puente de la Amistad", mientras el "Puente Tancredo
Neves" une a Foz y la localidad argentina de Puerto Iguazú,
3 BUZAN, Barry: People, States and Fear. An Agenda for International Security Studies in thePost-Cold War Era. Lynne Rienner Publishers, Boulder 1991, pp. 186-2084 KEOHANE, Robert: Instituciones internacionales y poder estatal, GEL, Buenos Aires1993, p. 13 y ss.
6
completando la infraestructura que permite transitar entre
los tres países.
Una de las peculiaridades de la zona es la heterogeneidad de
su población, destacándose las importantes comunidades china
y árabe que se radicaron en la zona, la primera en la ribera
paraguaya y la restante en el lado brasileño. Respecto a la
comunidad árabe, algunas fuentes consideran que es la más
importante de América del Sur tras la comunidad de San Pablo.
Considerando en conjunto a las comunidades árabes que viven
en Foz y Ciudad del Este, el 90 % de las mismas es de origen
libanés y sus miembros tienen familiares en el Valle de la
Bekaa, en el Líbano, epicentro de la organización Hezbollah.
Desde comienzos de la década del 90, la Triple Frontera ha
sido considerada una zona donde desarrollan sus actividades
organizaciones criminales regionales e internacionales. Las
actividades criminales son diversas, aunque parecen
concentrarse mayoritariamente en el contrabando y la
falsificación, con epicentro en Ciudad del Este. De acuerdo
al especialista uruguayo Alberto Scavarelli, en esa localidad
convergen las estructuras delictivas más importantes a nivel
internacional: la Yakuza japonesa, tríadas chinas, carteles
colombianos y mexicanos, las mafias nigerianas y la propia
mafia rusa5.
5 "Ciudad del Este: centro internacional de mafias, a una hora de vuelo deUruguay", La Onda Digital Nº 54, 25 de septiembre al 1º de octubre de 2001.
7
El contrabando y la falsificación en Ciudad del Este se
concentran principalmente en cerca de una docena de rubros,
entre ellos los equipos electrónicos; informática, calzado
deportivo; bebidas; juguetes; relojería; textiles; perfumería
y cigarrillos. También es de gran magnitud la piratería
ilegal de música e imágenes contenidas en cassette, CD y
video, que movilizaría capitales calculados en cientos de
millones de dólares por año. Aunque existe el tráfico de
drogas, en la Triple Frontera este ilícito no es la principal
expresión de la criminalidad organizada en la zona. Ese
tráfico parece concentrarse en otras áreas fronterizas
situadas más al norte: los ejes Ponta Porã (Mato Grosso do
Sul) y Pedro Juan Caballero, capital del departamento de
Amambay en Paraguay); y Coronel Sapucaia (Mato Grosso do Sul)
y Capitán Bado (al sur de Pedro Juan Caballero, en Paraguay).
Se ha efectuado una vinculación de la zona de Tres Fronteras
con actividades terroristas relacionadas con el tablero
político de Medio Oriente, sobre todo luego del atentado
perpetrado contra la embajada de Israel en Buenos Aires, el
17 de marzo de 1992. La investigación llevada a cabo por la
Corte Suprema de Justicia, en la cual jugó un importante
papel un informe de los organismos oficiales de inteligencia,
reunió indicios suficientes para atribuir el 10 de mayo de
http://www.uruguay.com/laonda/LaOnda/Entrevistas/Diputado%20Alberto%20Scavarelli.htm
8
1999 la acción terrorista a la organización Hezbollah; más
concretamente, a su Servicio de Seguridad. La Corte consideró
que el grupo Jihad Islámica, que se había atribuido la agresión,
integraba Hezbollah; y que su Servicio de Seguridad reconocía
como máximo responsable a Imad Moughnie (o Mughniyah). El
máximo Tribunal también incorporó las declaraciones de un
testigo de identidad reservada (el testigo "A") en las
actuaciones judiciales del atentado terrorista llevado a cabo
en 1994 contra la Asociación Mutual Israelita Argentina
(AMIA), quien indicó que Moughnie había ingresado a la
Argentina en febrero de 1992, para supervisar el ataque
contra la embajada israelí, procedente de Foz de Iguazú6.
Tras los atentados del 11 de septiembre del 2001 en Nueva
York y Washington (11S), se observó una revalorización de
Tres Fronteras en general, y de Ciudad del Este en
particular, como centro del terrorismo islámico. Esto se
tradujo en una gran cantidad de operativos antiterroristas
que arrojaron importantes resultados, entre los que se
destaca el allanamiento de una tienda de Ciudad del Este
propiedad del libanés Assad Ahmad Barakat, buscado por la
justicia bajo la acusación de reclutar combatientes y
recaudar dinero para la organización Hezbollah7. 6 FAYT, Carlos: Criminalidad del Terrorismo Sagrado. El atentado a la Embajada de Israel enArgentina, Editorial Universitaria de La Plata, La Plata 2001, pp. 52-53 y97-1007 "Paraguai mostra ligação Foz-Hizbollah", Folha de Sao Paulo 26 de noviembrede 2001; MADANI, Blanca: "Hezbollah's Global Finance Network: The TripleFrontier", Middle East Intelligence Bulletin 4:1, January 2002
9
En definitiva, como concluimos en un trabajo anterior al
presente8, Tres Fronteras proporciona un interesante ejemplo
de la forma que puede adoptar la interrelación entre
actividades asociadas al terrorismo y la criminalidad
organizada. Al menos durante la década del 90, las
características especiales del área trifronteriza facilitaron
el ejercicio de actividades criminales y la presencia en la
zona de elementos terroristas con fines de reclutamiento,
ocultamiento o recolección de fondos; o peor aún, con fines
de apoyo a atentados, como se vió en el caso de la embajada
de Israel en Buenos Aires. La mencionada recaudación de
fondos, a su turno, se relacionaba en forma estrecha con las
ganancias que se obtienen a través del ejercicio de
actividades criminales.
En el último lustro, aproximadamente, la zona de Tres
Fronteras continuó estando asociada a la criminalidad,
particularmente en lo atinente a contrabando y falsificación.
A tal punto esto fue así, que un reporte financiero
estadounidense opinó que dentro de sus límites se desenvolvía
la estructura económica ilícita más grande del hemisferio,
incluyendo en su evaluación el lavado de dinero9. Desde un
punto de vista cuantitativo, hace apenas un par de años se
8 BARTOLOME, Mariano: "La Triple Frontera: principal Foco de Inseguridaden el Cono Sur americano", Military Review (ed.hispanoamericana) LXXXII:4,Julio-Agosto 2002, pp. 61-74
10
sugirió que cerca del 60 % de los ingresos de Ciudad del Este
procedían del contrabando y los tráficos ilícitos10.
No obstante, esporádicamente reaparecen acusaciones de
vínculos de personajes locales con actividades de terrorismo
internacional como Hezbollah. Así aconteció en 2006, tras la
Segunda Guerra del Líbano, con el caso de la compañía
Telefax, propiedad del empresario libanés Kassem Hijazi:
mientras los registros impositivos y tributarios legales
indicaban movimientos de dinero de US$ 50 mil anuales, otras
evidencias e investigaciones daban cuenta en el mismo período
de tiempo de transferencias bancarias cercanas a los US$ 10
millones. En concreto, giros a bancos en Beirut que se
presumen vinculados a la organización chiíta.
Tanto en el caso de Hijazi como en otros similares, se
corrobora un mismo patrón: por un lado, existe un claro
rechazo a la acusación sobre la comisión de delitos; por
otro, se insiste en que si efectivamente hay transferencias
de dinero, éstas no se dirigen a grupos terroristas, sino a
parientes y organizaciones de caridad. En palabras del jeque
Taleb Jomha, referente de la comunidad chiíta libanesa en la
zona: “No estoy contando ningún secreto cuando digo que Irán y Siria sostienen9 BROWN, Rachel: “The Tri-Border Area: a profile of the largest illiciteconomy in the Western Hemisphere”, Financial Integrity & Economic Development TaskForce, June 15, 2009. Disponible en:http://www.financialtaskforce.org/2009/06/15/the-tri-border-area-a-profile-of-the-largest-illicit-economy-in-the-western-hemisphere/10 GLENNY, Misha: McMafia, Alfred A. Knopf, New York 2008, p. 282.
11
a Hezbollah. Irán tiene la capacidad de enviarle misiles y cohetes, no nosotros.
Ellos (NdeA: Israel, EEUU) dicen que fluye dinero desde aquí a Medio Oriente. Es
cierto. Pero no fluye para ayudar a grupos políticos o militares, sino para ayudar a
nuestros hermanos y hermanas que lo necesitan”.11
Finalizando esta zaga, en mayo del año pasado el Departamento
del Tesoro de EEUU identificó a nueve individuos y dos
entidades que desde la Triple Frontera habrían proporcionado
soporte financiero y logístico a la organización Hezbollah;
entre esos imputados se incluía el mencionado Assad Barakat.
Esa designación fue tomada según la Orden Ejecutiva 13224,
que apuntó a clausurar los flujos financieros que apoyan al
terrorismo12.
En lo que hace al segundo espacio geográfico considerado en
el presente trabajo, América Central, tiene una extensión
territorial conjunta de 511,2 mil km, abarca siete países
(Belice, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa
Rica y Panamá) e involucra una población estimada en 40
millones de personas.
11 “Tri-border transfers 'funding terror”, BBC News, 14 December 2006. Disponible en http://news.bbc.co.uk/2/hi/americas/6179085.stm12 Las designaciones prohíben las transacciones o tratos entre personasestadounidenses y los individuos nombrados y las entidades y tambiéncongelar aquellos activos que se puedan encontrar bajo la jurisdicción deEEUU. Ver US DEPARTMENT OF STATE. OVERSEAS SECURITY ADVISORY COUNCIL(OSAC), BUREAU OF DIPLOMATIC SECURITY: Terrorism – Triborder, May 29 2009
12
Allí parece extenderse sin contención el fenómeno de las
“maras”, las pandillas surgidas a mediados de la década del
80, tras su deportación desde EEUU, donde se habían
desarrollado en barrios periféricos de grandes urbes del
oeste y el sur. Estas pandillas tienden a organizarse en su
máximo nivel en dos grandes “pools” que atraviesan toda la
geografía centroamericana y se proyectan inclusive más allá
del istmo: la “Mara Salvatrucha” y la “Mara 18”,
respectivamente.
Nadie sabe con exactitud la dimensión cuantitativa que
adquirió este fenómeno. Como una aproximación a la cuestión,
hace casi cuatro años se calculó desde la sociedad civil que
en Guatemala las pandillas agrupan a unos 17 mil jóvenes; en
El Salvador, más de 10 mil jóvenes estarían involucrados; en
Honduras las pandillas suman más de 30 mil miembros; en tanto
que en Nicaragua hay unos 4 mil pandilleros, concentrados en
Managua13. Estos grupos se hallan plenamente insertos en los
esquemas de criminalidad regional y son las principales
responsables de los niveles de violencia imperantes. Ironías
del destino, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y otras agencias internacionales aseguran
que países como Guatemala o El Salvador registran más muertes
13 COMUNIDAD CRISTIANA MESOAMERICANA (CCM) (2006). Una aproximación alfenómeno de las maras y pandillas en Centroamérica. Comunidad CristianaMesoamericana, Guatemala:2006
13
violentas hoy, que durante las guerras civiles que debieron
atravesar entre las décadas del 60 y del 80.
La inserción de las maras en la criminalidad regional está
fuertemente vinculada con el tráfico de drogas. De acuerdo a
un informe difundido a comienzos del año 2008 por la Agencia
de Lucha contra las Drogas (DEA) estadounidense, entre el 85
% y el 90 % de la droga sudamericana que ingresa a ese país,
pasa por la región centroamericana. Ese paso adopta tres
formas básicas: un tráfico por vía terrestre en pequeñas
cantidades a través de Panamá, Costa Rica, Nicaragua,
Honduras y El Salvador; tráfico marítimo mediante
embarcaciones litoraleñas de alta velocidad (las llamadas
"go-fast boats"), procedentes de Colombia y en viaje a México; y
tráfico aéreo mediante aeronaves livianas, que utilizan
instalaciones clandestinas disimuladas en las selvas de las
naciones centroamericanas14.
La creciente importancia de América Central obedece en buena
medida al importante sostén logístico que las pandillas le
proporcionan a los traficantes, los que a su vez pagan esos
servicios con droga que las bandas venden al menudeo en los
mercados locales. Casi un año después del mencionado reporte
de la DEA otra repartición gubernamental estadounidense, en
14 MEINERS, Stephen: “Central America: an emerging Role in the DrugTrade”. Stratfor Global Intelligence and Security Report, March 26, 2009
14
este caso la Oficina Federal de Investigaciones (FBI),
confirmó los nexos existentes entre las maras con carteles de
narcotraficantes de Colombia y de México, así como con las
unidades de sicarios conocidas como “Zetas”, que actúan en
toda la región centroamericana cometiendo asesinatos por
encargo, secuestros y extorsiones (vide infra). En la visión del
director del organismo estadounidense, Robert Muller, esa
sinergia configura una verdadera amenaza a la paz y
estabilidad de América Central15.
En el mismo sentido, el reporte correspondiente al año 2008
de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes
(JIFE), dependiente de la ONU, calculó que alrededor de cinco
mil pandilleros de El Salvador, Guatemala y Honduras actúan
en México, con jóvenes reclutados por narcotraficantes de ese
país. La Junta advirtió, además, que el 75 % de las pandillas
de América Central mantiene vínculos con otros grupos
delictivos de EEUU, lo que fortalece a las asociaciones
delictivas internacionales.
Constantemente los gobiernos centroamericanos promueven
políticas estatales para evitar el ingreso de jóvenes a esas
bandas y ayudar a quienes las abandonan, atacando sus causas
estructurales socioeconómicas y culturales; además, se ha
empleado cada vez más a las Fuerzas Armadas contra las
15 “El FBI alerta sobre los nexos entre las maras y el narcotráfico”, ElPaís (Madrid) 12 de diciembre de 2008
15
pandillas, debido a la insuficiencia de las capacidades
policiales. Sin embargo, pese a tantos esfuerzos, las
naciones centroamericanas parecen haber fracasado en la lucha
que desde hace más de un decenio libran contra las maras.
Al menos eso es lo que concluye un informe elaborado por la
consultora Demoscopia y el Banco Centroamericano de
Integración Económica (BCIE), con financiación del gobierno
sueco y auspiciado por el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), indicando que esa derrota obedece
a la interacción de diferentes factores. Entre esos factores
se incluye las estructuras militar y empresarial cada vez más
complejas de las pandillas; y la inacción y/o complicidad
policial, fruto de la corrupción16. Según declaró en la
presentación del dossier su coordinador, el costarricense Jorge
Rodríguez, “las maras, que actúan con violencia extrema, llegaron a
Centroamérica para quedarse por estar insertadas en el sistema económico y
social de la región” 17.
16 De acuerdo a una perspectiva alternativa, los factores asociados a lasinstituciones policiales no necesariamente pasan por la corrupción o laineficacia, sino por simple correlación de fuerzas. Esta perspectiva seha sostenido en Guatemala, donde se ha asociado el crecimiento de lasmaras y carteles del narcotráfico con la reducción cuantitativa de lapolicía de 45 mil efectivos en la presidencia de Alfonso Portillo (2000-2004) a 18,5 mil en la actualidad; esta caída, accesoriamente, haprovocado la desarticulación de unidades antinarcóticos y el cierre debases. Ver “Ofensiva de Guatemala”, El Universal 18 de diciembre de 200817 ASDI/BCIE: Maras y pandillas, comunidad y Policía en Centroamérica. Demoscopia,Guatemala 2009
16
En el presente año la situación centroamericana en materia
de seguridad no ha mejorado. El último reporte de la JIFE,
emitido apenas hace un trimestre, indica que en
Centroamérica y el Caribe los negocios ilícitos están bajo
control de las pandillas locales en alianza con los cárteles
mexicanos. Además, se agrega que la región se sigue
utilizando para el contrabando de precursores a México, cada
vez más en forma de preparados farmacéuticos18.
III. El caso de la Triple Frontera: respuestas multilaterales
En lo que respecta al área focal de la Triple Frontera, allí
se encuentran vigentes todas las medidas adoptadas en materia
de seguridad en el ámbito del Mercado Común del Cono Sur
(MERCOSUR), del cual son miembros plenos Argentina, Brasil y
Paraguay. Pero además, la especificidad de los problemas que
se registran en la zona ha motivado la constitución de
organismos específicos, circunscriptos territorial y
temáticamente, que no se repiten en otros lugares del espacio
geográfico integrado.
A nivel del MERCOSUR, la principal herramienta está
constituida por el Plan General de Cooperación y Coordinación
Recíproca para la Seguridad Regional, aprobado en su versión
definitiva el año 1999 por el Consejo del Mercado Común
18 GERIUP: “El crimen organizado no cesa de agraverse en México”, Informesdel GERIUP, 31 de marzo de 2010, p.6
17
(CMC). Se enfocó inicialmente en las siguientes
problemáticas: narcotráfico; terrorismo; legalización de
activos; contrabando; tráfico de personas; hurto de vehículos
automotores; tráfico ilícito de material nuclear y/o
radiactivo; migraciones clandestinas, y depredación
ambiental.
En sus considerandos, el CMC enfatiza en las nuevas
características que el fenómeno de la globalización y el
proceso de integración regional le han impreso al accionar
criminal, que profundiza su dimensión transnacional. Frente a
esta situación, el Consejo subraya la necesidad de aumentar
la eficiencia de las Fuerzas de Seguridad y/o Policiales del
MERCOSUR, para reducir el impacto negativo de la
criminalidad. A ese efecto, se impulsa el accionar conjunto y
coordinado de las referidas instituciones en toda la región,
sin vulnerar el respeto a la soberanía de cada Estado Parte o
Asociado, su normativa interna y el ejercicio de los derechos
y libertades de sus habitantes.
El objetivo enunciado por ese Plan es optimizar los niveles
de seguridad comunitaria ante hechos delictivos en general,
particularmente aquellos que trascienden las fronteras. Para
ello, promueve: (i) la asistencia recíproca, entre los
organismos de control y las fuerzas de seguridad y/o
policiales, mediante el intercambio de información; (ii) la
18
cooperación y coordinación para el desarrollo de actividades
operativas y de control de manera simultánea; y (iii) la
implementación de sistemas informáticos y de comunicaciones
que optimicen el ejercicio del accionar policial19.
El MERCOSUR también cuenta con un Sistema de Intercambio de
Información de Seguridad (SISME), constituido en 1998 por
acuerdo de los ministros del Interior de este espacio de
integración. Con esta iniciativa, se persiguió la meta de
facilitar el acceso eficiente y oportuno a información
referida a la actuación de individuos o grupos ligados al
crimen organizado y al terrorismo internacional, con el
objeto de su análisis para la posterior formulación de planes
estratégicos por parte de los gobiernos. A la hora de
constituir el Sistema, se tuvo presente la globalización
regional de los flagelos arriba mencionados y las facilidades
que la libre circulación de bienes y servicios puede
proporcionar para su accionar. También se resaltó que esos
actores ilegales utilizan medios y tecnología de avanzada,
gracias a la disponibilidad de cuantiosos recursos
económicos; por lo cual su neutralización requerirá el empleo
de medios y tecnología de punta20.
19 MERCOSUR/CMC/DEC.N°22/99. XVII Reunión del CMC. Montevideo, 7 dediciembre de 1999La referencia efectuada a una “versión definitiva” hace alusión a unaedición previa, aprobada por la Decisión CMC N° 5/98,20 MERCOSUR/I RMI Extraordinaria/ACUERDO Nº 1/98. Buenos Aires, 27 demarzo de 1998
19
Las normas generales para la implementación del SISME fueron
aprobadas al momento de su constitución. Con el paso de los
años, su estructura fue evolucionando hasta adoptar la forma
de una “Red Integrada de Información de Seguridad del
MERCOSUR” compuesta por nodos nacionales y usuarios. Mientras
los primeros deben encargase de recibir y transferir la
información desde y hacia otros nodos de igual categoría, se
nutren de los segundos, constituidos por organismos de cada
país involucrado. Un año después el CMC aprobó sus
respectivos reglamentos de organización y funcionamiento,
siendo este último rediseñado en el año 2004 como condición
para su implementación21.
El intercambio de información en el seno del MERCOSUR, en
materia de seguridad, no se restringe al referido Sistema. Se
constituyó también un Foro Especializado de Intercambio de
Información sobre Terrorismo y Crimen Organizado en el ámbito
de la reunión de ministros del Interior de esta institución
multilateral. Este foro se instrumentaría a través de
reuniones periódicas (en principio semestrales) entre
representantes de los organismos especializados y/o de
inteligencia de cada uno de los Estados parte. Por otro lado,
esos organismos intercambiarían en forma regular informes
especializados, e implementarían protocolos de consulta
21 MERCOSUR/CMC/DEC.N°24, 25 y 26./99. XVII Reunión del CMC. Montevideo 7de diciembre de 1999. MERCOSUR/CMC/DEC.N°36./04. XXVII Reunión del CMC.Belo Horizonte 16 de diciembre de 2004
20
rápida tendientes a agilizar los pedidos de antecedentes
relacionados con terrorismo y crimen organizado, sobre la
base del SISME22.
En lo atinente específicamente a la zona de la Triple
Frontera, el MERCOSUR también ha diseñado instrumentos y
herramientas vinculados a la seguridad. Tal es el caso del
Plan General de Seguridad para la Triple Frontera, aprobado
en el año 1998 a partir de las recomendaciones efectuadas por
una “unidad especial de trabajo” creada el año anterior por
los ministros del Interior de la región para mejorar la
seguridad en la mencionada fronteriza, abarcando temas de
carácter delictual, aduanero, migratorio y financiero.
Este Plan, aprobado en la ciudad de Buenos Aires, apuntó a la
aplicación en la zona de Triple Frontera de mecanismos de
ejecución y control, en el ámbito de la seguridad, que actúen
en forma conjunta y coordinada entre los organismos de los
tres países con competencia en la materia. De esa manera se
incrementarían las condiciones de seguridad general de la
zona tripartita, y del resto del territorio de los países de
la región, donde pueden tener incidencia las prácticas
delictivas de esa área focal.
Además, esta iniciativa impulsaba el desarrollo de
procedimientos estandarizados entre los tres países, en22 MERCOSUR/V RMI/ACUERDO Nº 9/99. Asunción, 11 de junio de 1999
21
materia de seguridad, específicamente en las siguientes
modalidades delictuales; sobre las cuales proponía una serie
de acciones a ejecutar: robo de automotores; narcotráfico;
terrorismo; contrabando, tráfico de personas; otras formas de
criminalidad organizada e ilícitos ambientales. También
atendía especialmente cuestiones de carácter migratorio,
aduanero y financiero. A todos estos efectos, promovía la
compatibilización del accionar de los organismos competentes,
garantizando así operaciones oportunas y eficaces en la zona
de la Triple Frontera23.
También debe contemplarse, por su relación directa con el
espacio de la Triple Frontera, la adecuación efectuada en el
año 2002, con posterioridad a los atentados del 11S, al Plan
General de Cooperación y Coordinación Recíproca para la
Seguridad Regional. Fruto de esa adecuación, el Capítulo VII
(“terrorismo”) del referido Plan promueve una serie de
acciones, entre las cuales se destaca la conformación de un
foro especializado de intercambio y análisis de información
sobre la materia en el ámbito de la Reunión de Ministros del
Interior del MERCOSUR, mediante convocatorias regulares para
celebrar reuniones entre las partes, en dos niveles:
funcionarios de nivel político, y funcionarios de nivel
técnico de organismos especializados y/o de Inteligencia. El
mencionado foro estará constituido en principio por un Grupo
23 MERCOSUR/I RMI Extraordinaria/ACUERDO Nº 2/98. Buenos Aires 27 de marzode 1998
22
de Trabajo Permanente (GTP) del que depende el Grupo de
Trabajo Especializado sobre Terrorismo (GTE).
El GTE sirve de marco para las reuniones de especializados
y/o de Inteligencia del MERCOSUR. Está facultado para
efectuar requerimientos al Comando Tripartito, a las Unidades
de Coordinación Conjuntas u otros órganos de trabajo del
proceso, y tiene a su cargo la elaboración de un informe
semestral de situación regional, que se distribuye a los
Estados Partes.
Además, el octavo capítulo promueve el intercambio de
información sobre personas u organizaciones que en forma real
o potencial puedan apoyar o ejecutar acciones terroristas;
fomenta el intercambio de experiencias y la capacitación de
especialistas, para mejorar la profesionalización de los
recursos humanos de los países signatarios; impulsa un
relevamiento de actores vinculados en forma real o potencial
con actividades del terrorismo internacional; estandariza los
procedimientos para el intercambio de información entre las
partes, en materia de terrorismo; establece mecanismos de
prevención en materia de lucha contra el bioterrorismo; y
promueve el estudio de la legislación existente sobre
terrorismo en los Estados Partes, comparándola con la de
otras partes del mundo24.
24 MERCOSUR/CMC/DEC. N° 09/02. XXII Reunión del CMC- Buenos Aires, 5 deJulio de 2002
23
Al momento de concluirse el presente informe, la iniciativa
que más interés concita apunta a la constitución de una
suerte de Policía del MERCOSUR. Esa idea se debatió
inicialmente en la reunión de ministros del Interior de la
institución celebrada el año pasado en Asunción. En palabras
del funcionario anfitrión Rafael Filizzola el objeto de ese
organismo, que denominó Mercopol (por analogía con la
conocida Europol del Viejo Continente y la incipiente
Ameripol en este hemisferio25), apuntará a instrumentare un
combate conjunto al crimen organizado transnacional que azota
la región26.
También se están explorando otras alternativas para
incrementar los niveles de eficacia y eficiencia en la lucha
contra las amenazas a la seguridad y la comisión de ilícitos
en el espacio integracionista del cono Sur. Con esa meta se
están explorando alternativas para realizar operaciones
conjuntas contra el crimen organizado, trascendiendo
fronteras, entendiendo que el trabajo coordinado de jueces,
25 La Ameripol fue creada en 2007 en Bogotá y cuenta con 19 paísesmiembros en América Latina y el Caribe. También cuenta con cinco paísesobservadores: Canadá, Estados Unidos, España, Italia y Alemania. Lasegunda reunión de este foro tuvo lugar en Brasilia en agosto del 2009,ocasión en que se discutió el combate conjunto del crimen organizadotransfronterizo.26 “Prevén creación de la Policía del Mercosur para enfrentar violencia”,La Nación (Asunción) 30 de mayo de 2009
24
fiscales y policías de los países de la región pueda hacer
más eficiente el combate a los grupos criminales.
En este sentido, el secretario nacional de Justicia de
Brasil, Luíz Fernando Correa, acertadamente declaró hace unos
meses que “necesitamos convertir las fronteras en instrumentos de integración
mediante acciones conjuntas de combate al crimen". Su par argentino
adhirió a esa necesidad, agregando que en tanto la
criminalidad no es un fenómeno nacional sino internacional,
la acción unilateral del Estado se ha mostrado insuficiente27.
En lo que se refiere a la constitución de organismos
específicos entre los países de la Triple Frontera, sin duda
se destaca en este aspecto el llamado Comando Tripartito.
Constituido en 1996 como consecuencia de los atentados
terroristas registrados en Buenos Aires en 1992 y 1994, está
integrado por Argentina, Brasil y Paraguay. Con posterioridad
se agregaron, en calidad de miembros invitados (sus fuerzas
de seguridad y/o policiales envían representantes) Uruguay y
Chile. Su objetivo esencial es aumentar y mejorar la
seguridad de esa zona geográfica a través de la cooperación
de las fuerzas policiales y de seguridad de los tres países,
27 Declaraciones efectuadas en el contexto del seminario internacional“Democracias en Cambio en América Latina”, realizado en Río de Janeiro enseptiembre de 2009. Ver “Defienden las operaciones conjuntas paracombatir la criminalidad en el Mercosur”, EFE 18 de septiembre de 2009. Disponible enhttp://www.soitu.es/soitu/2009/09/18/info/1253292279_677980.html
25
en materias tales como narcotráfico y otras expresiones de
crimen organizado; contrabando y falsificación; terrorismo;
legalización de activos y tráfico de personas, entre otras.
Debido a la existencia de distintas marcos normativos, las
instituciones participantes en el Comando son diferentes,
según el país participante. Por Brasil, la Policía Federal;
por Paraguay, la Policía Nacional; por Argentina, la Policía
Federal, la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval.
Inclusive, ocasionalmente participaron en reuniones de este
organismo, por la parte argentina, la Policía de Seguridad
Aeroportuaria, Aduana y Migraciones.
De acuerdo a un alto funcionario argentino de esos momentos,
protagonista directo de la constitución del Comando, desde un
primer momento se pretendió brindar un doble mensaje a través
de ese organismo: por un lado, mostrar a los ciudadanos de la
zona la existencia de una clara voluntad política de los
gobiernos de Asunción, Buenos Aires y Brasilia de erradicar
la criminalidad en la zona, mejorando en forma accesoria los
niveles de vida locales; por otra parte, crear las
condiciones políticas para la realización de operaciones
encubiertas por parte de las instituciones participantes.
Para que esto fuera posible se debió vencer inicialmente la
tradicional desconfianza entre los miembros, haciendo que
26
relaciones tradicionalmente competitivas se tornaran
cooperativas.
Al cabo de cierto tiempo, comenzaron a verse los logros de
este organismo en cuatro áreas en especial: (i) la represión
al contrabando; (ii) la represión al tráfico transfronterizo
de automotores robados; (iii) la represión al tráfico ilegal
de personas; y (iv) la identificación de redes criminales que
operan en la zona. Aún cuando en ese listado no aparece de
manera explícita la cuestión del tráfico de drogas, en ese
ámbito también se registraron importantes avances, aunque se
manejaron fuera del circuito de las reuniones conjuntas,
debido a la particular naturaleza de sus operaciones y sus
fuentes.
Otro de los logros del Comando Tripartito fue la llamada Mesa
de Inteligencia, (antecesora del posterior Centro Regional de
Inteligencia). A través de ese sistema, los jefes locales de
los organismos de Inteligencia desplegados en la zona,
compartían información sensitiva y coordinaban acciones
encubiertas cuya meta era obligar a las organizaciones
terroristas o criminales asentadas en la zona a desarticular
sus redes/células y migrar hacia otras plazas, al verse
obstaculizados sus negocios ilícitos28.
28 BAIZÁN, Mario: “Cooperación internacional en la zona de la TripleFrontera”, mimeo, Fundación de Estudios Políticos para el Tercer Milenio(FUPOMI), Buenos Aires 2004. Disponible en http://www.fupomi.com.ar/img/ Triple F.pdf
27
Se ha sugerido que, debido a coyunturas vinculadas con los
cambios de gobierno acontecidos hacia fines de los años 90,
el Comando Tripartito disminuyó su importancia. Sin embargo,
en sus tres lustros, se ha constituido en una importante
herramienta a disposición de los tres gobiernos nacionales,
alcanzando importantes logros. Con anterioridad al cierre del
presente informe, el último éxito que gozó de publicidad fue
la detención de una supuesta traficante de drogas en Ciudad
del Este, incautándose más de 120kg de marihuana prensada;
las autoridades paraguayas pudieron actuar a partir de un
aviso efectuado por la policía brasileña, a través del
mecanismo trinacional29.
Suele desconocerse que junto con el Comando Tripartito, por
esos momentos fueron montados una quincena de Unidades de
Coordinación Conjunta en diferentes puntos fronterizos
bilaterales entre Argentina, Paraguay, Brasil y, como
incorporación novedosa, Uruguay. Las unidades están
integradas por las fuerzas policiales y/o de seguridad
desplegadas en el lugar, a ambos lados de la frontera, y sus
jefes son quienes la coordinan. La presidencia de la unidad,
en tanto, es rotativa entre las instituciones de uno y otro
país.
29 “Detienen a una joven con crack en Las Margaritas”, Vanguardia 27 demarzo de 2010
28
A semejanza de lo implementado en la Triple Frontera, estas
unidades sirven para el intercambio de información oportuna y
confiable entre las instituciones que las integran, y
contribuyen a la prevención y combate al crimen organizado y
los delitos transfronterizos30.
Un lustro después de la constitución de la iniciativa de
seguridad de los tres gobiernos, y sin duda bajo la
influencia de los atentados del 11S, se constituyó el llamado
Grupo 3 + 1 sobre Seguridad en Triple Frontera, sumándose
EEUU como cuarto miembro. La finalidad de este foro consiste
en intercambiar información sobre terrorismo y crimen
organizado en la zona, compartir puntos de vista y
perspectivas sobre la materia en un marco de confianza, y
elaborar estrategias preventivas en estos aspectos. Como se
ha puntualizado, la singular importancia que la Casa Blanca
le ha asignado a este Grupo se encuentra evidenciada en la
jerarquía de los funcionarios designados para participar en
el mismo, como el Secretario de Estado Adjunto para el
Hemisferio Occidental o el Coordinador de Contraterrorismo31.
30 La información pública sobre estas unidades de coordinación es escasa,y más aún en formatos académicos. Entre las pocas fuentes disponibles, sepropone QUIROGA, Ramón: “Políticas de Seguridad y Defensa en América delSur”, ponencia expuesta en el V Encuentro Nacional de EstudiosEstratégicos, Buenos Aires octubre de 200231 MARTINEZ, Pablo: “Triple Frontera: un modelo de cooperaciónantiterrorista”, Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS),Conferencia Subregional de Defensa “Seguridad Transnacional yGobernabilidad”, Montevideo noviembre de 2005
29
En agosto del año 2006, se puso en funciones el referido
Centro Regional de Inteligencia (CRI) de la Triple Frontera,
con base en la sede de la Policía Federal brasileña en Foz de
Iguazú. En esos momentos, se sugirió que la novedad respondía
a reclamos efectuados por el presidente estadounidense a su
par brasileño, para que se incrementen los niveles de
cooperación entre los países de la zona trifronteriza
respecto a la provisión de logística y financiación a grupos
terroristas internacionales32. Más allá de la veracidad de
esas versiones, lo cierto es que la constitución del Centro
estaba prevista en el marco del Grupo 3 + 1 sobre Seguridad
en Triple Frontera,
IV. El caso Centroamérica: respuestas multilaterales
A la hora de analizar las respuestas multilaterales
instrumentadas por los Estados de América Central para hacer
frente a la criminalidad (y eventualmente el terrorismo)
presente en la región, se destaca la Comisión de Seguridad de
Centroamérica (CSC) del Sistema de Integración
Centroamericano (SICA). La Comisión es una instancia de
ejecución, coordinación, evaluación, seguimiento y
elaboración de propuestas en materia de seguridad regional,32 Se sugiere que ese reclamo habría sido efectuado personalmente porGeorge Bush a Luiz Inácio “Lula” da Silva en un encuentro bilateral en laciudad rusa de San Petersburgo, en el marco de una reunión del Grupo delas Ocho principales potencias económicas (G-8). Ver GOSMAN, Eleonora:“Triple Frontera: Argentina, Brasil y Paraguay coordinan su espionaje”,Clarín 16 de agosto de 2006
30
así como de recomendación para el establecimiento de un
mecanismo preventivo de alerta temprana, ante las amenazas a
la seguridad. Entre esas amenazas, se incluyen el terrorismo,
el narcotráfico y el tráfico ilícito de armas, amenazas
mencionadas en el “Protocolo de Tegucigalpa” de la Carta de
la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), aprobado
el 13 de diciembre de 1991.
La Comisión fue constituida oficialmente a mediados de 1990 y
está integrada por Belice, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Su origen se remonta
a la finalización de los conflictos intraestatales en esa
región en los años 80. En agosto de 1987 se suscribió el
“Acta de Contadora para la Paz y la Cooperación en Centro
América”, un documento que incluía compromisos para los
Estados Parte en materia de seguridad, para cuyo cumplimiento
se creó una Comisión Permanente, la cual estaba constituida
por representantes de los cinco Estados de la región.
Este organismo está integrado por los viceministros de las
áreas Relaciones Exteriores, Defensa y Seguridad Pública o
Gobernación. Se subordina a la Reunión de Presidentes y al
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, y cuenta con
la asistencia de la Secretaría General del SICA.
Accesoriamente, la Comisión cuenta con una Subcomisión de
Seguridad Pública y desde el año 2003 forma parte de la misma
31
la Comisión de Jefes/as, Directores/as de Policía de
Centroamérica, México y el Caribe (CJPCA).
La CJPCA hasta la fecha desarrolló 15 reuniones ordinarias y
otras 25 extraordinarias, además de talleres regionales de
estadísticas, encuentros de mujeres Policías, reuniones de la
Comunidad de Inteligencia, foros y seminarios con la
participación de la sociedad civil. Entre sus logros más
importantes se incluye la instrumentación en 1999 del Sistema
Estadístico Policial de Centroamérica y el Caribe (SEPOLCAC),
que sería actualizado siete años más tarde.
La Comisión aprobó en el año 2001 el Plan Regional contra el
Crimen Organizado y sus Planes Particulares, inicialmente con
nueve modalidades delictivas: secuestros; robo a bancos y
unidades de transporte de valores; tráfico ilícito de armas,
municiones, explosivos y materiales relacionados; tráfico
Ilícito de personas; contrabando; robo y hurto de vehículos;
lavado de dinero y activos; tráfico ilícito de bienes
culturales, y narcoactividad. Además, también en el año 2001
se aprobaron nuevos Planes Regionales: terrorismo; riesgo
infantil; trata de personas y el que refiere a la Actividad
Delictiva de Pandillas y/o Maras (vide infra)33.
33 COMISIÓN DE JEFES/AS, DIRECTORES/AS DE POLICÍA DE CENTROAMÉRICA, MÉXICOY EL CARIBE: “Reseña histórica. Principales avances y su rol en laComisión de Seguridad de Centroamérica”, Managua 17 de Febrero de 2010Disponible en http://www.policia.gob.ni/cedoc/ReHisCJPCAMC.PDF
32
En lo que hace a la CSC, efectuando un relevamiento de sus
reuniones en perspectiva histórica34, ya en la II edición,
celebrada en San Salvador en septiembre de 1990, se introduce
como tema de este órgano el tráfico de armas, considerándolo
contrario al anhelo de paz e integración de los países del
área. En ese mismo evento, se abogó por una mejora del
intercambio de información entre los miembros respecto al
referido tráfico, y por la constitución de mecanismos que
sirvan para estrechar lazos y mejorar la coordinación entre
las Fuerzas Armadas y Fuerzas de Seguridad del área.
A partir de ese cónclave, en instancias sucesivas se fueron
incorporando nuevas temáticas a la agenda de la seguridad
centroamericana. Así en la VI Reunión, llevada a cabo
nuevamente en la capital salvadoreña en junio de 1992, a la
cuestión del tráfico ilegal de armas se le agregó la
conveniencia de constituir un “Acuerdo Centroamericano de
Seguridad”. Esta idea remitía a los ejes centrales del ya
mencionado Protocolo de Tegucigalpa de 1991, en cuyo texto se
abogaba por “concretar un nuevo modelo de seguridad regional sustentado en
un balance razonable de fuerzas, el fortalecimiento del poder civil, la superación
de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenido, la protección del
34 Este relevamiento se basa en el análisis de los textos finales de lasreuniones de la SCS, disponibles en la página web de esa institución. Veral respecto http://www.sica.int/csc/
33
medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, el terrorismo, el
narcotráfico y el tráfico de armas”35.
Las negociaciones para concretar el mencionado Acuerdo
rápidamente fueron dejadas de lado, por lo cual volvió a
insistirse en este punto en ocasión de la IX Reunión de la
Comisión, destacándose la positiva influencia que tendría ese
hecho en la constitución del nuevo modelo regional de
seguridad, que se estaba demandando. Esa novena reunión,
llevada a cabo en abril de 1995 en Managua, muestra una de
las más ambiciosas agendas exhibidas hasta ese momento, en
materia de seguridad. Así, se llamó a los países miembros a
fortalecer la cooperación regional en materia de robo de
vehículos, a perfeccionar los sistemas de intercambio de
información regionales y a ratificar el convenio constitutivo
de la Comisión Centroamericana Permanente para la
Erradicación de la Producción, Tráfico, Consumo y Uso
Ilícitos de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y
Delitos Conexos (CCP). Conviene aclarar que esta Comisión fue
creada en octubre de 1993 por los ministros de Relaciones
Exteriores de los países del SICA para servir como órgano
consultivo y de asesoramiento para cada Estado miembro en
35 Sobre este entendimiento, ver AGUILERA PERALTA, Gabriel: “El caminodesconocido. Las nuevas funciones de los ejércitos centroamericanos”,Nueva Sociedad N° 138, julio-agosto 1995, pp. 120-131
34
materia de lucha contra el narcotráfico, y asistirlos
mediante la cooperación regional36.
El establecimiento del Nuevo Modelo Regional de Seguridad
exigido por el Protocolo de Tegucigalpa, se plasmó a fines de
ese mismo año 1995 en un Tratado Marco de Seguridad
Democrática de Centroamérica, también conocido como “Tratado
de San Pedro Sula”, debido a la localidad hondureña donde fue
rubricado. Por un lado, ese documento conceptuó a la
seguridad como una condición para el desarrollo más que como
un fin en sí mismo; por otro, consideró que la seguridad no
era una tarea que emprende el Estado frente a la sociedad
civil, sino la resultante de la interacción libre y pacífica
entre gobernantes y gobernados, en un contexto de respeto,
promoción y tutela de todos los Derechos Humanos. De esta
forma, las disposiciones del Nuevo Modelo garantizan la
seguridad de los Estados centroamericanos y de sus
habitantes, mediante la creación de condiciones que les
permita su desarrollo personal, familiar y social en paz,
libertad y democracia37.
36 El Tratado Marco de Seguridad Democrática, suscripto en San Pedro Sulados años después, ratifica y legitima las actividades de la CCP, en suartículo 17.37 CHINCHILLA, Laura: “Seguridad Ciudadana y Policía en Centroamérica:esfuerzos regionales en marcha”. En CARRANZA, Elías (coord..): Delito ySeguridad de los Habitantes, ILANUD / Comisión Europea, México 1997, pp. 169 yss
35
En las XI y XIV reuniones de la CSC, celebradas en Panamá
(noviembre de 1995) y Guatemala (agosto 1996)
respectivamente, volvió a proponerse una mayor cooperación
regional en materia de desminado; terrorismo; tráfico de
armas; robo de vehículos (autos, buques, aviones);
narcotráfico; crimen organizado en general y corrupción. En
la XIX Reunión (Managua, julio 1998) se abogó por un Plan de
Acción para la Seguridad de las Personas y sus Bienes, y en
el XX encuentro (Guatemala, abril 1999) se puso de relieve la
importancia de contar con un. Mecanismo Centroamericano de
Información y Comunicación para la Seguridad, cuyo primer
proyecto concreto sería una red para intercambiar datos sobre
robo, hurto y recuperación de vehículos (RECSI). Aunque ambas
iniciativas (Plan y Mecanismo) ya habían sido planteadas en
el Tratado de San Pedro Sula, la Red tardó aproximadamente
una década en ser verdaderamente operativa.
Respecto a la Seguridad de las Personas y sus Bienes, este
concepto se rige por los siguientes principios: la seguridad
democrática es integral e indivisible y al mismo tiempo
inseparable de la dimensión humana; la ayuda solidaria y
humanitaria frente a las emergencias amenazas y desastres
naturales; la consideración que la pobreza extrema constituye
una amenaza a la seguridad de los habitantes y a la
estabilidad democrática de las sociedades centroamericanas.
Entre sus objetivos está fortalecer los mecanismos de
36
coordinación operativa entre los Estados para combatir
eficazmente la delincuencia y todas las amenazas
transnacionales a la seguridad, incluyendo el terrorismo, el
tráfico ilícito de armas, la narcoactividad y otras formas de
crimen organizado38.
En la XXIV Reunión, llevada a cabo en Managua en junio del
año 2002, se observaron los influjos de la cuestión
terrorista, como correlato de los atentados del 11S en
Washington y Nueva York. Así, comenzó a trabajarse en una
convención o acuerdo marco de las naciones centroamericanas
contra el Terrorismo y en la implementación de un Plan
Centroamericano de Cooperación Integral para Prevenir y
Contrarrestar el Terrorismo y Actividades Conexas. En su
concepción original, esta iniciativa enfatizó en el
fortalecimiento de los mecanismos e intercambios de
información, en cumplimiento de una Declaración de los
presidentes de esa subregión denominada: “Centroamérica unida
contra el terrorismo”.
La XXVIII Reunión, acontecida en San Salvador en septiembre
de 2004, tuvo una importancia capital, por cuanto se
incorpora a la agenda de la CSC la cuestión de las maras.
38 OEA: “Aspectos bilaterales y subregionales de la SeguridadHemisférica. El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica”,presentación de la Directora de la Unidad de Asesoría Jurídica delMinisterio de Relaciones Exteriores de El Salvador, ante la Comisión deSeguridad Hemisférica. OEA/Ser.G CP/CSH/INF.14/02, 6 de noviembre de 2002
37
Así, en el enclave salvadoreño se aprueba el Plan Regional
contra la Actividad Delictiva de las Pandillas y/o Maras, en
consonancia con la CJPCA (vide supra); al mismo tiempo, se
comienza a debatir una Estrategia Regional de Prevención
Social de la Violencia, Rehabilitación y Reinserción de
jóvenes en situación de alto riesgo o en conflicto con la ley
(o sea, miembros de maras). Esa estrategia se aprueba en el
siguiente encuentro (San Salvador, noviembre 2004), donde se
destaca la incorporación de México a la CSC, como correlato
de su ingreso al SICA en calidad de observador. En
consecuencia, se acuerda el inicio de consultas entre los
países centroamericanos y la nación azteca respecto a
problemas a la criminalidad organizada y otras cuestiones de
seguridad compartidas.
La trigésima reunión de la CSC tuvo lugar en Managua,
exactamente un año más tarde que la edición anterior. Allí
comenzó a trabajarse en dos ideas: la constitución de Fuerzas
de Respuesta Rápida (FRR) frente al narcoterrorismo y otras
amenazas emergentes, como una herramienta clave para mejorar
los niveles de seguridad regional; y una Estrategia de
Seguridad Fronteriza Policial.
En cuanto a lo primero, las nuevas unidades estarían
conformadas por tropas especializadas, policía y abogados de
Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica. El
38
entonces ministro de Defensa de Honduras, Federico Breve,
indicó en esa oportunidad que la idea era tener fuerzas de
acción rápida en cada país, que pudieran coordinar acciones
regionales. Según ese funcionario la reunión celebrada
demostraba: “que Centroamérica está interesada en combatir con efectividad
ese flagelo, y por eso se ha tomado la decisión de crear esa unidad de respuesta
rápida contra el narcotráfico”.39
La idea de las FRR fue aprobada en junio de 2005 en el marco
de la XXVI Reunión Ordinaria del SICA, celebrada en
Tegucigalpa. Allí, los jefes de estado y representantes de
Centroamérica, República Dominicana, México y EEUU se
comprometieron a poner en marcha esa iniciativa. El acuerdo
establece que en cada país centroamericano se establecerán
tales Fuerzas, cuyas actuaciones se coordinarán para realizar
operaciones de más alcance en la región contra las maras y
otras formas de crimen organizado, incluyendo terrorismo
internacional40.
Se ha criticado de las FRR que fueron concebidas por la
Conferencia de Fuerzas Armadas de Centroamérica (CFAC)41; en
consecuencia, no sólo entrañan una militarización de la
39 “Centroamérica se une contra el crimen”, BBC Mundo 4 de marzo de 2005. Disponible enhttp://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_4317000/4317205.stm40 “EEUU apoya a Latinoamérica en la lucha contra las maras”, AméricaEconomía 1° de julio de 200541 Instancia regional establecida en 1997 por los ejércitos de Guatemala,El Salvador, Honduras y Nicaragua
39
agenda policial, sino que se encuentran fuera del marco del
Tratado de San Pedro Sula de 1995, así como de las
estructuras de seguridad regional establecidas en el SICA42.
Como se indicó precedentemente, esto no es cierto por cuanto
la cuestión fue incorporada a la SCS en su XXX Reunión.
En la XXXI Reunión (San Salvador, octubre 2006) todavía no
había entrado en vigencia la RECSI; se habla de la
conveniencia de fortalecer una Red de Comunicación e
Inteligencia Policial, con apoyo de Interpol; de la reedición
de la positiva experiencia de la fuerza policial binacional
creada por El Salvador y Guatemala de la necesidad de
implementar un Mecanismo Centroamericano de Información y
Comunicación para la Seguridad, de conformidad con lo
establecido por el Tratado de San Pedro Sula en sus arts.27
(inc.“e”) y 60. Según ese Tratado, el mecanismo de marras
estaría conformado por un Índice Centroamericano de
Seguridad, administrado por la Secretaría General del SICA,
más los procedimientos que las partes articulen para el
intercambio de información en cantidad, calidad y
oportunidad.
En las XXXV a XXXVII reuniones, celebradas todas en San
Salvador (febrero, abril y junio de 2008), se enfatizó en la
constitución de una Estrategia de Seguridad de Centroamérica,
42 Ver en este sentido EGUIZÁBAL Cristina: “La política centroamericana deEstados Unidos”, Foreign Affairs Latinoamérica 8:4
40
Caribe y México43, instándose a las partes a elaborar su Plan
de Acción y desplegar gestiones para obtener fuentes de
financiación. Finalizando este racconto, en la XXXVIII Reunión
celebrada en Managua en junio de 2009 se avanzó en la
financiación de la mencionada Estrategia y de la relacionada
con Seguridad Fronteriza.
Hacia fines del año pasado, los avances registrados en
materia de Estrategia de Seguridad eran notorios, habiéndose
desarrollado actividades de planificación, organizacionales y
operativas a nivel regional, tendientes a crear la plataforma
necesaria para prevenir, combatir y neutralizar tanto la
actividad de grupos delincuenciales como del crimen
organizado. También se desarrollaron mayores niveles de
cooperación entre las policías miembros de la CJPCA, tanto en
el intercambio de información como en la coordinación de
operaciones regionales haciendo uso de componentes de
inteligencia.
Siempre en relación a esa Estrategia, comenzó a trabajarse en
la creación de un informe policial homologado para ser
utilizado en el intercambio de información entre las
instituciones policiales de la región; se ejecutaron
exitosamente operaciones destinadas a desarticular las redes
delincuenciales que se dedican al robo y trafico ilícito
43 Esta Estrategia fue aprobada en la XXXI Reunión Ordinaria de Jefes deestado y de Gobierno del SICA
41
nacionales e internacionales de vehículos. Y se avanzó en
áreas como la preservación y utilización adecuada de los
registros estadísticos regionales de interés policial, y el
intercambio de experiencias organizativas, procedimentales,
jurídicas y técnicas en materia de lucha contra las maras44.
V. Conclusiones y Recomendaciones
A lo largo del presente trabajo, han podido comprobarse de
manera fehaciente los esfuerzos que han llevado adelante las
naciones del Mercosur y del SICA para abordar y resolver de
manera concertada las problemáticas de seguridad que se
desarrollan dentro de sus respectivos espacios, operando como
verdaderos “complejos de seguridad”. En especial han sido
especialmente notorios en lo que se refiere a las usualmente
denominadas “nuevas amenazas”; es decir, amenazas de dinámica
transnacional protagonizadas por actores no estatales que
emplean la violencia en modalidades asimétricas.
La criminalidad organizada y el terrorismo, en tanto amenazas
transnacionales, adquieren particular relevancia en el istmo
centroamericano y en el área focal del Cono Sur conocida como
“Triple Frontera”. En ambos casos las instituciones
44 COMISIÓN DE JEFES/AS, DIRECTORES/AS DE POLICÍA DE CENTROAMÉRICA, MÉXICOY EL CARIBE: “XVII Reunión Ordinaria. Informe de Gestión”, Santo Domingo10 de Diciembre de 2009 Disponible enhttp://www.policia.gob.ni/cedoc/Inform.GestPresid.CJPCAMC.DIC.2009.PDF
42
multilaterales, a través de sus instancias especializadas
Comisión de Seguridad de Centroamérica (CSC) y Consejo del
Mercado Común (CMC) respectivamente, han llevado adelante
numerosas iniciativas para neutralizar esas fuentes de
inestabilidad. En cada uno de los casos, las respuestas
esbozadas han estado permeadas por factores políticos,
históricos, geográficos, culturales y económicos,
estructurales e incluso coyunturales, únicos e
intransferibles.
En este sentido, la especificidad de los dos casos no inhibe
destacar que en el caso de la Triple Frontera se alcanzó un
logro de vital importancia en materia de lucha concertada
contra la criminalidad y el terrorismo, en el marco de
instituciones multilaterales: la conformación de estructuras
desplegadas “on site” signadas por una alta capacidad
operativa, fluido intercambio de información a Inteligencia,
y el andamiaje normativo necesario para ejecutar operaciones
conjuntas: el Comando Tripartito y las Unidades de
Coordinación Conjunta. Fuera de toda duda, tanto el Comando
como las mencionadas unidades bilaterales, bajo el encuadre
del Mercosur y con el respaldo de EEUU (Grupo 3+1, Centro
Regional de Inteligencia) constituyen la clave del notorio
incremento de los niveles de seguridad percibidos en la zona
de Triple Frontera, con la consecuente declinación de la
43
actividad de la criminalidad transnacional organizada y –
particularmente- el terrorismo internacional.
A partir de esta situación, consideramos que la región
Centroamericana puede capitalizar las provechosas
experiencias obtenidas en la zona de la Triple Frontera
sudamericana en materia de lucha contra la criminalidad y el
terrorismo, desplegando en áreas focales de las fronteras
interestatales del istmo, unidades operativas conjuntas bi o
tripartitas, en el sentido del Comando Tripartito y las
Unidades de Coordinación Conjunta. Los esfuerzos de las
naciones centroamericanas por enfrentar al flagelo criminal
han sido pródigos, sobre todo a la luz de la escasez de
recursos financieros, y los resultados por demás loables. Sin
embargo, esos éxitos serán limitados en tanto iniciativas tan
importantes como la Estrategia de Seguridad Fronteriza
Policial, el Plan Regional contra la Actividad Delictiva de
las Pandillas y/o Maras, el Mecanismo Centroamericano de
Información y Comunicación para la Seguridad y las Fuerzas de
Respuesta Rápida, no se traduzcan en despliegues “on site” de
carácter permanente, en áreas focales críticas, con el apoyo
de EEUU y otros importantes actores exógenos (México).
Bibliografía:
"Ciudad del Este: centro internacional de mafias, a una hora de vuelo deUruguay", La Onda Digital Nº 54, 25 de septiembre al 1º de octubre de 2001.
44
"Paraguai mostra ligação Foz-Hizbollah", Folha de Sao Paulo 26 de noviembrede 2001;
“Centroamérica se une contra el crimen”, BBC Mundo 4 de marzo de 2005.
“Defienden las operaciones conjuntas para combatir la criminalidad en elMercosur”, EFE 18 de septiembre de 2009. Disponible enhttp://www.soitu.es/soitu/2009/09/18/info/1253292279_677980.html
“Detienen a una joven con crack en Las Margaritas”, Vanguardia 27 de marzode 2010
“EEUU apoya a Latinoamérica en la lucha contra las maras”, América Economía1° de julio de 2005
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