(2006) "Construcción de un índice de transparencia para programas sociales" [México D. F.:...

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Construcción de un Índice de Transparencia para Programas Sociales

Construcción de un

Indice de Transparenciapara Programas Sociales

Sabina Morales RosasMarcela Meneses Reyes

Silvia Alonso Félix


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Construcción de un Indice de Transparencia para Programas Sociales.

Responsable de la investigaciónSabina Morales Rosas

AsesoraMarcela Meneses Reyes

Secretaria Ejecutiva de Alianza CívicaSilvia Alonso Félix

EditorAlianza Cívica, A.C.Benjamín Franklin No. 186, Col. EscandónC. P. 11800, México, D. FTel: (55) 52 73 34 00 Fax: (55) 52 73 33 98

Diseño editorialMartha Delia Gómez Dueñas

Diseño de portadaArturo Romero Contreras

Corrector de estiloSamuel Amador Rivera Tovar

ProducciónRoberto Domínguez Bravo

Esta publicación forma parte de una serie de investigaciones enfocadas a promover la parti-cipación ciudadana y contribuir con la transparencia, objetividad y equidad en procesos elec-torales.

Este material se realizó con recursos del Programa de Coinversión Social, perteneciente a laSecretaría de Desarrollo Social. Empero, la SEDESOL no necesariamente comparte los pun-tos de vista expresados por los autores del presente trabajo.

Impreso y hecho en México. 2006

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Capítulo 1: INTRODUCCIÓN 7

Capítulo 2: MARCO TEÓRICO 15

2.1. El sentido público de las políticas: una aproximación a sutransparencia 18

2.1.1. El sentido público de las políticas 19

2.1.2. Lo público es transparente 22

2.1.3. Políticas públicas y sociedad civil 23

2.1.4. El marco legal de la transparencia en México 24

2.1.5. Los programas sociales ¿marcos institucionales del comportamientoelectoral? 27

2.2. Clientelismo político y manipulación del voto en México 29

2.2.1. Clientelismo y manipulación del voto: aproximaciones conceptuales ycifras 29

2.2.2. El clientelismo en México: breve esbozo histórico 35

2.2.3. Contexto político electoral de las entidades estudiadas: D. F., Estadode México, Oaxaca y Querétaro 43

2.2.4. El marco legal federal sobre los delitos electorales 51

Contenido


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2.3. Vigilancia ciudadana de la transparencia, manipulación del voto y la gestióngubernamental: la experiencia de Alianza Cívica 53

2.3.1. Observación ciudadana de las condiciones previas a la jornada electoral 54

2.3.2. Seguimiento ciudadano de la transparencia en la gestión gubernamental 58

Capítulo 3: LA TRANSPARENCIA EN LAS REGLAS OPERATIVAS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES 61

3.1. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 65

3.1.1. Características generales del programa 65

3.1.2. Análisis de los elementos de transparencia en las Reglas Operativas 69

3.2. Programa de Abasto Social de Leche de Liconsa 80



3.3. Programa de Empleo Temporal 92



3.4. Programa de Apoyos Directos al Campo Procampo 108



3.5. Programa Asistencia Alimentaria a Familias en Desamparo del DIF 113

3.6. Áreas sensibles al manejo discrecional de los programas sociales:Opacidad vs. Transparencia 115

Capítulo 4: EL FUNCIONAMIENTO DE LA TRANSPARENCIA EN LOS PROGRAMAS SOCIALES:ANÁLISIS DE RESULTADOS 119

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4.1. Trabajo de campo 122

4.1.1. Selección de los casos 122

4.1.2. Encuesta a beneficiarios 124

4.1.3. Entrevistas a funcionarios 125

4.2. Análisis de la encuesta a beneficiarios 128

4.2.1. Descripción de las características sociodemográficas de la muestraencuestada 128

4.2.2. Preguntas generales 135

4.2.3. Preguntas sobre el funcionamiento de la transparencia en diversas áreas 141

I Difusión de derechos y obligaciones y requisitos de elegibilidad 142

II Entrega de los apoyos 148

III Contraloría social 152

IV Manipulación del voto 164

4.3. Análisis de las entrevistas a funcionarios por programa 186

4.3.1. Oportunidades 186

4.3.2. Abasto Social de Leche 190

4.3.3. Programa de Empleo Temporal 192

4.3.4. Procampo 195

4.3.5. Programa de Asistencia Alimentaria a Familias en Desamparo 197

4.4. Conclusiones sobre los resultados obtenidos en el trabajo de campo 199

Capítulo 5: ÍNDICE DE TRANSPARENCIA PARA PROGRAMAS SOCIALES, CONCLUSIONES YRECOMENDACIONES 205

5.1. Índice de transparencia para programas sociales 209

5.2. Dificultades durante la realización de la investigación 216


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5.3. Conclusiones y recomendaciones 217

Bibliografía 223

Anexos

Anexo 1. Cédula de encuesta para beneficiarios de los programas sociales 235

Anexo 2. Guías de entrevista para funcionarios federales por programa 243

Anexo 3. Guías de entrevista para funcionarios estatales por programa 253

Anexo 4. Guías de entrevista para funcionarios de entrega directa porprograma 261

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Capítulo 1

Introducción


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Las instituciones electorales han desempeñado un papel determinante en el procesode cambio político en México. Las irregularidades que se manifestaban en actos demanipulación de las elecciones federales y que afectaban la legalidad democrática handisminuido considerablemente. Sin embargo, en los procesos electorales estatales, aúnpercibimos con preocupación la utilización frecuente de recursos públicos con fineselectorales. Nos referimos a aquellos no estipulados por el Código Federal de Institucionesy Procedimientos Electorales (COFIPE) para las campañas políticas de los partidos, enespecial a los recursos destinados al desarrollo social (combate a la pobreza, educación,salud y empleo) usados como instrumentos para manipular la intención del voto de losbeneficiarios de los programas sociales. Esta práctica afecta claramente de manera negativael funcionamiento de las instituciones democráticas, cuyo objetivo consiste en promoveruna sociedad justa y equitativa.

Desde su origen, Alianza Cívica se ha preocupado por la transparencia y la vigilanciaciudadana en la gestión de gobiernos locales y la rendición de cuentas de los mismos. Laorganización cuenta con una amplia experiencia en trabajos e investigaciones sobre estetema, es precisamente a raíz de ello que la sistematización del mismo mediante un índice, sepresenta como algo necesario. Desde 1994 se han realizado monitoreos ciudadanos, forosregionales, manuales de vigilancia del legislativo, y estudios de las condiciones previas a lasjornadas electorales en las cuales se ha observado el desvío de recursos públicos para fines demanipulación del voto. Actualmente se trabaja en dos proyectos más sobre el tema. El primerose relaciona con la utilización ciudadana de la Ley de Transparencia; y el segundo con lageneración de un modelo que sistematiza las experiencias de otras organizaciones de la sociedadcivil en torno a la estrategia de blindaje electoral. En particular podemos referir que comoparte del ejercicio de observación ciudadana que realizó Alianza Cívica en las elecciones de2000, se recabaron 288 denuncias de hechos de coacción del voto, donde aproximadamenteun tercio correspondieron a la utilización de los programas y servicios sociales del gobiernopara manipulación del voto.


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Las irregularidades disminuyeron de manera importante para las elecciones federalesde 2003, en gran parte gracias a la estrategia de blindaje electoral puesta en marcha por laSecretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Investigaciones importantes como la realizadapor FLACSO en el 2000 (Encuesta Nacional sobre la Compra y Coacción del Voto) arrojaronhallazgos claves en la materia, que indican que sigue siendo un problema mayúsculo. El13.3% de los encuestados reportó haber sido sujeto de algún tipo de manipulación, en estoscasos, el tipo de inducción o compra del voto que incidió mayoritariamente fue el ofrecimientode algún bien o servicio a cambio de su voto, con un 7.2%, complementario a un 2% reportóel condicionamiento de algún tipo de servicio. Por otro lado el 45% de las personas quereportaron haber sido sujetas de algún tipo de manipulación afirmaron que esta inducciónse había dado antes de votar. También cabe destacar que el último reporte de la encuesta deLatinobarómetro México aún presenta altos índices de clientelismo político.

Alianza Cívica ha logrado recoger testimonios acerca de la falta de transparencia en losprogramas sociales a lo largo de su experiencia en la observación ciudadana de las condicionesprevias de las jornadas electorales y en el monitoreo de la gestión de gobiernos locales, porcitar algunas. Este constituye un antecedente muy importante, ya que no sólo es el origen dela presente investigación, sino que, en el contexto de la poca sistematización académica quehay sobre estos temas, se erige como un referente clave, que busca sistematizarse y enriquecersepor medio de este trabajo.

Los dos temas centrales de esta investigación fueron, como el título de la misma loindica, la transparencia y los programas sociales. Ambos presentan vínculos entre ellos queabren la posibilidad a discusiones que pueden ir desde el nivel normativo hasta el operativo.Dentro de esta investigación nos centramos específicamente en aquella que está terciada porel tema de la manipulación del voto.

El objetivo general de este estudio como fue planteado originalmente fue el de diseñarun índice de transparencia de los programas sociales que contribuyera a evitar la utilizaciónde éstos con fines electorales. Para ello, se propuso realizar una investigación de algunosprogramas sociales federales y locales en 4 estados de la República Mexicana.

Para fines de la investigación reformulamos el objetivo general y los específicos, asícomo la hipótesis, lo que no constituyó en sí un replanteamiento de los mismos, sino unaadecuación que contribuyera al cumplimiento de tareas específicas.

Objetivo generalConstruir un índice de transparencia para programas sociales que proponga una serie deindicadores relevantes para la medición de la transparencia en los programas sociales.

Para tales fines se plantean los siguientes objetivos específicos:

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• Construir ejes teórico-analíticos para evaluar la transparencia en los programas sociales.

• Identificar los mecanismos institucionales de transparencia establecidos en la normatividadde los programas encaminados a garantizar el carácter público de la información respecto alempleo de los recursos en cada una de las etapas de los programas sociales y su apegoexclusivo a los objetivos sociales de cada uno.

• Evaluar los mecanismos institucionales de transparencia con base en tres fuentes:

o los ejes teórico-analíticos construidos.

o la información recabada por medio de una encuesta a beneficiarios de los programas,enfocada en inquirir sobre la posible utilización del programa social con fines electorales.

o la información recabada por medio de entrevistas a funcionarios, enfocada en la aplicaciónde los mecanismos de transparencia de cada programa social.

• Proponer indicadores relevantes para la medición de la transparencia en programas sociales,que en su conjunto conformen una calificación por programa de tipo índice.

• Elaborar propuestas para incrementar la transparencia en el diseño de las reglas operativasde los programas sociales que ayuden a evitar su empleo con fines electorales.

• Difundir a la opinión pública y a los actores interesados los resultados de la investigación ylas propuestas que se deriven de ella.

HipótesisEn las reglas operativas de los programas sociales esperamos encontrar elementos que dencuenta de la transparencia en el empleo y asignación de los recursos públicos, de tal formaque podamos afirmar que gracias a ello las posibilidades de que sean utilizados con fineselectorales son mínimas.

Objeto del estudioEl objeto de estudio para esta investigación son los programas gubernamentales cuyosobjetivos están encaminados al desarrollo o mejoramiento de las condiciones sociales dealgún grupo poblacional determinado. De acuerdo con sus objetivos es posible distinguirentre tres tipos de programas que cumplen con esta definición:

• Los programas de desarrollo social

• Los programas de asistencia social

• Los programas de mejora de ingresos


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Por compartir en su definición de objetivos un carácter social, se eligió denominar a lostres distintos tipos de programas bajo el nombre genérico de programas sociales. Es importanteaclarar que consideramos que el tercer tipo de programas tienen igualmente un fin social, yaque no corresponden a apoyos encaminados a una actividad productiva sino únicamente almejoramiento de los ingresos de familias en particular por apoyo directo del programa.

Selección de los casos y recorte espacio-temporalDe acuerdo con la definición del objeto de estudio, se eligieron cinco programas:

• Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES

• Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA

• Programa de Apoyos Directos al Campo, PROCAMPO

• Programa de Empleo Temporal, PET

• Programa de Asistencia Alimentaria a Familias en Desamparo PASAF del DIF

Se buscó trabajar en entidades federativas que cumplieran con las siguientes características:

• Entidades federativas con antecedentes de prácticas de manipulación del voto de acuerdo alos monitoreos de programas sociales anteriormente realizados por Alianza Cívica.

• Que estuvieran siendo gobernados por partidos políticos diferentes.

• Que no se encontraran en proceso electoral durante el periodo de levantamiento de lainformación.

• En los que Alianza Cívica contara con grupos de referencia (otras OSC) para realizar eltrabajo de campo.

Estructura del trabajoLa investigación esta organizada en cinco capítulos, incluyendo el presente, en el que sedetallan las decisiones metodológicas que se fueron tomando a lo largo de la realización de lainvestigación atendiendo a su viabilidad y carácter exploratorio. En el capítulo 2 se esbozanlos fundamentos conceptuales de los que se desprende el análisis de las Reglas Operativas delos programas sociales en cuestión, la construcción de los instrumentos para recabar lainformación y el análisis de los resultados. En el capítulo 3 se presenta el análisis de lanormatividad de los cinco programas sociales, del que se desprende la identificación de áreasde opacidad y transparencia para cada uno de ellos, lo que dio origen a la formulación de losinstrumentos para recabar la información (cédula de encuesta a beneficiarios y guías deentrevista a funcionarios). En el capítulo cuarto se presenta un análisis descriptivo de los

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resultados de la encuesta a beneficiarios, así como el análisis de extractos de las entrevista afuncionarios. El tipo de datos y análisis que se presentan son de carácter exploratorio y lasinferencias que se realizaron sobre ellos cumplen con dicho objetivo. En el capítulo quintose presenta la propuesta de Índice de Transparencia para Programas Sociales, así como lospuntajes que tuvo cada programa a la luz de los indicadores que conforman el índice.Asimismo contiene una serie de reflexiones, a manera de conclusión, dirigida a lapresentación de propuesta y señalamientos sobre la transparencia de los programas socialesanalizados, muchos de los cuales pueden servir para mirar con ojos ciudadanos las entrañasnormativas de otros programas.


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Capítulo 2

Marco Teórico


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En este capítulo nos adentramos en la construcción conceptual del objeto de estudio,esta labor constituyó uno de los principales retos de nuestro trabajo, ya que dos de los temasrectores de la presente investigación se encuentran poco sistematizados en la literaturaacadémica. A ello debemos sumar que en México, no existen estudios teóricos ni empíricos,que entrecrucen los temas que trabajamos: programas sociales, transparencia y manipulacióndel voto.

El primer tema al que nos referimos es el de transparencia; tanto en una dimensiónteórica como metodológica. En los últimos años, el Instituto Federal de Acceso a la InformaciónPública (IFAI) por medio de su serie de “Cuadernos” ha logrado editar una suerte de diálogossobre el tema de transparencia además de otros tópicos relevantes para la democracia. En lamayoría de los textos en los que existe una aproximación teórica hacia éste tema, latransparencia se define en ámbitos acotados, principalmente como la rendición de cuentas yla fiscalización presupuestaria; a este respecto es importante mencionar los esfuerzos deorganizaciones como Fundar y Transparencia Internacional, además de algunos antecedentesen la propia Alianza Cívica. Otro grupo de estudios maneja la vertiente de transparencia entérminos de corrupción, entre los que es importante mencionar los esfuerzos de TransparenciaMexicana en proyectos como la elaboración del Índice de Corrupción y Buen Gobierno. Sinembargo, es preciso aclarar que la transparencia a la que en este proyecto nos referimos no esen un sentido amplio, ya que va intrínsecamente ligada con la manipulación del voto. Es decir,nos interesamos específicamente en la transparencia que debe estar presente en la normatividadde los programas sociales con mecanismos específicos encaminados a disminuir la probabilidadde que éstos sean empleados con fines ajenos a sus objetivos sociales, específicamente confines político electorales. Este es precisamente nuestro objeto de estudio. En este sentidoestamos hablando de un concepto que abarca varias dimensiones, sutil de detectar y medir.

Debido a la falta de un soporte teórico directo para el cruzamiento temático tan específicoque nos propusimos, parte de nuestra tarea fue la de construir un lugar desde el cual pudiéramosanalizar la normatividad de los programas para así poder elaborar un instrumento que nos


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permitiera evaluar la efectividad de los mecanismos de transparencia en cada programa y surelación con la manipulación del voto que finalmente nos permitiera construir una serie deindicadores que conformaron el Índice de Transparencia para Programas Sociales.

El primer apartado del marco teórico traza la primera parte del camino al que nuestroobjeto nos invita, políticas públicas y transparencia. El argumento principal es que losprogramas sociales en tanto que conforman parte de la política social de un gobierno -que enun sentido amplio no es otra cosa más que política pública- tiene con los ciudadanos uncompromiso de transparencia. Este compromiso normativo proviene precisamente de sucarácter público, mismo que autoriza y compromete a los ciudadanos a participar en suexigibilidad y vigilancia.

El segundo tema al que nos referimos es el de la manipulación del voto. La únicainvestigación que hasta el momento articula los estudios sobre clientelismo político ycomportamiento electoral fue realizada por un equipo de investigadores de FLACSO conmotivo de las elecciones del 2000, que lleva por nombre “Encuesta Nacional sobre la Compray Coacción del Voto”. La aportación más valiosa de esta investigación es más teórica queempírica. En ella se conceptualiza la manipulación del voto, susceptible de ser medida, comoalgo más que su compra y coacción, se le estudia como parte de un proceso más amplio declientelismo político, una práctica cultural arraigada en nuestro país. Sobre este fenómeno laliteratura especializada es muy amplia, retomamos específicamente los planteamientos deAuyero y realizamos un breve esbozo histórico para contextualizar esta práctica.

De acuerdo a lo que hemos expuesto es importante tomar en cuenta que el trabajo que serealiza en esta investigación es pionero en el área, tanto respecto de los temas como de losmétodos para la elaboración de un índice de estas características. Por esta razón, se realizaronajustes del diseño de la investigación original encaminados a darle un giro exploratorio, yaque será la primera vez en la que se cuente con un índice que vincule estos temas.

2.1. El sentido público de las políticas: una aproximacióna su transparenciaLos programas sociales conforman en su conjunto la política social de un gobierno, éstos soninstituciones de carácter público con objetivos sociales tal y como su nombre lo indica. Losprogramas particulares, además de formar parte del diseño mismo de una política pública,constituyen una “serie ordenada de operaciones necesarias para llevar a cabo un proyecto”.(Programa, def. 8, DRAE, 2005). Dicha serie de procedimientos se encuentran especificadosen las reglas de operación de cada programa, por lo que podemos decir que constituyeninstituciones formales. Es mediante esta conceptualización que cobra sentido retomar algunoselementos sobre los temas de políticas públicas, instituciones y comportamiento electoral.

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1 El término ciencias de políticas, es la manera en la cual Aguilar (2000a) traduce el término en inglés policy sciences.2 Toma de decisiones, se refiere al término en inglés decisión-making.3 La precisión sobre estos dos marcos de referencia fue establecida por Laswell en el artículo que inauguró la revista Policy Sciences,de nombre “La concepción emergente de las ciencias de política”. La visión del autor consistía en que estas dos actividades eranindependientes, complementarias, interdisciplinarias y contextuales. Esta distinción tuvo reacciones diversas en el medio académicode su tiempo, pero a decir por Aguilar Villanueva, las corrientes actuales de los estudios sobre el tema aún se derivan de estaprimera categorización (Aguilar, 2002a).

Acerca del primer tema, abordaremos en el primer inciso de este apartado los principiosbásicos y aspectos relevantes de la hechura de cualquier política pública, entre los que destacaprincipalmente la transparencia. Sobre el segundo tema realizaremos una breve exposiciónacerca de la naturaleza de las instituciones y su relación con los cursos de acción humana, conun doble propósito. El primero es poder contar con un soporte teórico que nos permitaanalizar el diseño institucional de las reglas operativas de los programas sociales para identificaraquellas que cuentan con elementos que podamos considerar de transparencia. El segundo espara esclarecer los mecanismos de comportamiento ligados a las instituciones que permitencierto tipo de relaciones entre actores sociales y políticos que se caracterizan por tener lugaren los espacios de opacidad institucional, tal como es el caso de la manipulación del voto.

2.1.1. El sentido público de las políticasEl estudio y análisis de las políticas públicas, aquello a lo que también suele llamarse cienciasde políticas1 , tiene como objeto de estudio e intervención en la toma de decisiones2 , siendo suinterés principal el proceso por medio del cual se construye y elige una política determinadarelativa a un problema público preciso (Aguilar, 2003a). Esta noción clásica de H. D. Laswelldiscutida por Luis F. Aguilar Villanueva en el estudio introductorio del primer volumen de suconocida antología, tiene como supuesto fundamental una idea liberal-libertaria de la políticay de la democracia, en el que “El pluralismo político deviene pluralidad de políticas. Este es elestilo administrativo de la democracia, de las sociedades abiertas.” (Aguilar, 2003a:33), lo queimplica el supuesto de que las políticas públicas en principio funcionan, y que en consecuencialos frutos del análisis de políticas debe encaminarse a mejorar su calidad e incrementar laracionalidad de la gestión pública.

Dentro de las ciencias de políticas pueden identificarse dos grandes tradiciones3 que, másallá de emplear enfoques analíticos distintos, la definición misma de su objeto de estudio esdistinta. La primera es una tradición de corte cientificista que busca el estudio positivo deelaboración de la política. La segunda es una tradición de corte normativo, ya sea con unabordaje disciplinario o interdisciplinario del fenómeno. El objeto de estudio para la tradicióncientificista es el conocimiento del proceso de la política y para la tradición normativa es elconocimiento en el proceso de la política.


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El conocimiento del proceso de la política “busca saber, cómo y por qué determinadosproblemas son calificados de públicos y a otros se les niega tal calidad, cómo y por qué elgobierno incluye ciertos problemas en su agenda y excluye otros; cómo y por qué los percibey define de una cierta manera y deja de lado otras definiciones plausibles (…) cómo y por quélos gobiernos tienden elegir cientos cursos de acción, a privilegiar ciertos instrumentos, aacentuar ciertos aspectos del acción pública, y descartar otros (…) cómo y por qué se eligenciertos patrones de implementación y se prefieren ciertos tipos valorativos en la elección yevaluación de las políticas; cómo por qué se decide continuar con las viejas políticas (…) o sedecide cancelarlas y darlas por terminado.” (Aguilar, 2003a:52).

Por su parte, el conocimiento en el proceso de la política, acorde con su carácter normativo“significa la tarea de incorporar los datos y los temas de las ciencias en el proceso de deliberacióny decisión de la política, con el propósito de corregir y mejorar la decisión pública.” (Aguilar,2003a:52-3). Esta tradición busca poner al servicio de la construcción y desarrollo racionalde las opciones de política, el conocimiento de las ciencias sociales respecto a la decisión,gestión y métodos analíticos.

Como puede apreciarse en las definiciones del objeto de estudio y preguntas que sehacen ambas tradiciones, el carácter público de la política es una preocupación central paralas ciencias de políticas; ya sea por la posibilidad de que un determinado problema adquieracarácter público, o porque el objetivo sea mejorar las decisiones públicas; en suma “El análisisde políticas públicas puede ayudar a desestatizar la sociedad y reconstruir el sentido públicodel estado.” (Aguilar, 2003a:33).

Revisemos entonces, la definición de política pública que nos propone Aguilar, centradaen buena medida en el carácter público de la política: por “políticas públicas queremos decirdecisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y eldinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Concedamosque en esta perspectiva disminuye el solitario protagonismo gubernamental y aumenta elpeso de los individuos y de sus organizaciones. Se sustancia ciudadanamente el gobierno. Yse abren de par en par las puertas de nuevas formas de diseño y gestión de las políticas:singulares, descentralizadas, subsidiarias y solidarias, corresponsables, en las que gobierno ysociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos. Hoy como tal vez ayerse trata de formular y desarrollar políticas que sean susceptibles de fundamento legal(constitucionalidad), de apoyo político, de viabilidad administrativa y de racionalidad económica.Pero hoy con el fin de encarar problemas públicos de mayor complejidad y mutabilidad, acausa de la escala del estado, y ante un contexto político de alta intensidad ciudadana.” (Aguilar,2003a:36). A nuestro parecer, en esta definición podemos identificar dos elementos que nosconciernen directamente en esta investigación, el primero está relacionado con el sentidopúblico de las políticas; y el segundo, con la corresponsabilidad del estado y la sociedad civilen la construcción de políticas dirigidas a problemas colectivos, a lo que regresaremos másadelante.

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Tratemos de esclarecer a lo que nos referimos por público. De manera coloquial podemosdecir que lo público es aquello que tiene el atributo de ser “Notorio, patente, manifiesto, vistoo sabido por todos.” (Público, def 1: DRAE, 2005). Lo público también puede definirse porexclusión, esto es, aquello que no es privado; esta consideración nos remite a un debate decarácter ético-político. Garzón Valdés nos propone pensar en lo público como aquello que“está caracterizado por la libre accesibilidad de los comportamientos y decisiones de laspersonas en sociedad. Más aún: cuando ellas desempeñan algún cargo de autoridad político-jurídica, la publicidad de sus actos se convierte en un elemento esencial de todo estado dederecho. Kant la elevó a la categoría de principio trascendental: sin ella ‘no habría justicia(que sólo puede ser pensada como públicamente manifiesta) ni habría tampoco derecho, quesólo se otorga desde la justicia.’” (Garzón, 2005:17-8)4.

El sentido público, de acuerdo con Aguilar, le proviene a las políticas por tres vertientes.La primera se refiere a que una política pública es un bien colectivo y por lo tanto un asuntode interés general. Aún y cuando la política se encuentre dirigida a un grupo social determinado,sus consecuencias afectan a otros grupos, lo que sucede hasta con las políticas másasistencialistas y sin pretensiones de incidencia sistémica. La proyección de los asuntos deinterés general en la esfera pública, ocurren por canales individuales y colectivos, que finalmentenos remiten a actores específicos, incluyendo al Estado. Una proyección virtuosa de estesentido de lo público mantendría a los actores específicos en un plano propositivo, en laconstrucción de los asuntos de interés general. Sin embargo, una proyección desvirtuada deesta proyección puede detectarse “apenas sea comprobable que ciertos individuos o gruposcapitalizan inequitativamente los recursos públicos que los ciudadanos aportan con suobservancia de las leyes, sus contribuciones fiscales, sus votos y opiniones. La restauración dela naturaleza pública de las políticas del gobierno es una aspiración permanente en contra deldiseño de políticas que terminaron por ser influidas, determinadas o capturadas por poderososgrupos de interés con demandas y hostilidades exclusivas… (patrimoniales y clientelares)…”(Aguilar, 2003a:34). El segundo sentido de lo público, -estrechamente relacionado con elprimero- se refiere a que las políticas públicas hacen referencia a los recursos públicos, esdecir a las recaudaciones fiscales reflejo de la capacidad hacendaria de un gobierno cuyapolítica no es el incremento del endeudamiento.

Finalmente el tercer sentido de lo público hace “referencia al sentido manifiesto, alprincipio de libre acceso, a transparencia y apertura. Las políticas públicas que a todosconciernen incorporan la dimensión de franqueza. Acceso franco a la decisión de gobierno ycarácter franco de la decisión [misma]. A la luz pública en vez de acuerdos secretos entrecúpulas sin representación (…) convoca a la conversación de la luz pública.” (Aguilar 2003a:35).

4 Garzón (2005) en su ensayo se propone distinguir entre lo íntimo, lo privado y lo público para posteriormente plantear relacionesentre los tres ámbitos. Para los fines de esta investigación, la distinción es relevante en la medida en la que contribuye al entendimientode la problemática implicada en el empleo de recursos públicos para fines privados o particulares, en especial, el empleo de losprogramas sociales con fines electorales.


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A pesar de que las decisiones sobre el diseño y la implementación de las políticas públicas songubernamentales, finalmente se trata de decisiones públicas5 que resultan de diálogos,argumentos, polémicas y acuerdos, todos ellos accesibles y visibles.

Los tres sentidos de lo público que nos propone el autor tienen una relación muy estrechaque podríamos resumir de la siguiente manera: las políticas son públicas en tanto que sonbienes colectivos sustentados en la recaudación fiscal, proyectados mayoritariamente comoasuntos de interés general, y convocados a la deliberación a la luz pública, por lo que tienenel sentido manifiesto de apertura y transparencia.

2.1.2. Lo público es transparenteLo que nos propone Aguilar con esta reflexión se ubica en un plano normativo, una política espública en la medida en la que es transparente6, más allá de que el beneficio sea colectivo. Entérminos de Garzón “Si lo íntimo estaba caracterizado por su total opacidad, lo que caracterizaa lo público es la transparencia” (2005:18). De acuerdo con esta noción de política publica, latransparencia es una característica intrínseca de una política que proviene de su carácterpúblico, no es un atributo colateral que la política puede o no poseer. Ahora bien, con esteenfoque, trasladémonos de lo normativo a lo fáctico, de lo deseable a lo que ocurre.

La mayoría de los análisis sobre políticas públicas, incluso los ejercicios teóricos, se hanocupado principalmente de estudiarlas en términos del cumplimiento de sus objetivos e impactode sus resultados, dando por hecho que se cumplen los principios básicos de las políticaspúblicas, aquellos que las vinculan con la democracia. Estos enfoques, que se nutrenprincipalmente de la administración pública, suelen perder de vista el sentido político y socialque demanda su diseño y análisis. Una política pública se trata de política antes que deadministración. En países como el nuestro, en el que la construcción de la democracia ha sidoheterogénea y se encuentra en constante flujo, además de preguntarnos por el impacto, laeficiencia y la eficacia de los resultados de las políticas es pertinente cuestionarnos si cumplencon los principios básicos de exigencia político-democrática, en especial de exigencia de latransparencia.

En una democracia consolidada esperaríamos encontrar en las políticas y en los programasque las componen, esos principios básicos. Sin embargo, en México la demanda social detransparencia a las instituciones ha sido un tema de incorporación reciente a la agenda públicaque ha ido de la mano del propio cambio político en la última década. A pesar de que algunosconsideran que lo legislado hasta la fecha agota el tema (nos referimos a la creación de la Ley

5 El proceso de una política pública implica varias etapas: la iniciación, la definición de un problema como público y una agenda degobierno en la que la participación de los ciudadanos es fundamental; la estimación; la selección; la implementación que se componepor el desarrollo de normas, procedimientos y lineamientos, modificaciones de acuerdo a las restricciones operativas, su traducciónoperativa y el establecimiento de los objetivos del programa específico; finalmente su evaluación y terminación (Aguilar, 2003b)

6 “Claro, evidente, que se comprende sin duda ni ambigûedad.“ (Transparente, def 4: DRAE, 2005).

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de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental), aún hay elementos depeso, sobre todo en el nivel local, que nos hacen suponer que falta mucho camino por recorrer7,sin dejar de reconocer que la creación de esta ley ha supuesto una conquista ciudadana degran envergadura.

La transparencia no es sólo un principio declarado con el que una política pública debecontar. El proceso del diseño de la política debe ser igualmente transparente y éste debecontar con mecanismos específicos a través de las reglas (instituciones) bajo las que se operanlos programas específicos que componen una política, nos referimos a la obtención,administración, asignación y distribución de los recursos involucrados, entre otros.Retomaremos esta discusión más adelante.

2.1.3. Políticas públicas y Sociedad CivilEn países como el nuestro, el reclamo ciudadano ha sido por décadas la exigencia de eficienciade las políticas públicas y, más recientemente, su utilización transparente -esto es, el empleoacotado a los objetivos de la política y no a la adjudicación para fines ajenos, como pueden serlos fines electorales-; más que el análisis y propuesta de programas sofisticados cuyos resultadosse diluyan en la implementación, ya sea por el diseño mismo o por la corrupción del aparatoencargado de su administración8.

Regresando a la definición de políticas públicas de Aguilar, otro elemento muy importanteque define a la política es el peso de corresponsabilidad que tienen los individuos y susorganizaciones en todas las etapas de la hechura de una política “Se sustancia ciudadanamenteal gobierno” dice Aguilar (2003a:36). La participación de la sociedad civil en la políticatrasciende por mucho el papel tradicional que se le suele otorgar, sobre todo en países conuna tradición fuertemente asistencialista, nos referimos al papel del ciudadano acotado a serúnicamente el beneficiario de la política.

Se trata pues, de un engranaje entre gobierno y sociedad civil. “Gobernar de acuerdo auna política pública significa incorporar la opinión, la participación, la corresponsabilidad, eldinero de los ciudadanos, es decir, de contribuyentes fiscales y actores políticos autónomos y,a causa de ello ni pasivos y unánimes. Política pública no es sin más cualquier políticagubernamental.” (Aguilar, 2003a: 33). “Las decisiones públicas resultan de diálogos,

7 Otras organizaciones de la Sociedad Civil han realizado estudios sobre transparencia en gobiernos locales que dan evidencia deello; tales como el Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara, A. C. y Ciudadanos por Municipios Transparentes (2004) y laRed de Participación Ciudadana, A. C. (2004).8 Como parte del reclamo ciudadano a este respecto hay numerosos estudios, entre los que podemos mencionar los realizados porLindblom y Wildavsky en la década de los ochentas, que muestran que los ciudadanos enfrentaban la mayor parte de las problemáticascolectivas sin necesidad de coordinación gubernamental, e incluso son más capaces de resolver problemáticas que rebasan laacción del gobierno y sus análisis especializados (Aguilar, 2003). Este tipo de estudios han motivado a toda una generación depolíticas públicas que ha puesto el énfasis en aportar recursos para la autogestión comunitaria.


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argumentos, polémicas, transacciones, acuerdos, accesibles y visibles, en los cuales losciudadanos realizan sus libertades públicas de expresión, manifestación, reunión opinión,asociación, prensa. Este estilo de decidir va a suponer o exigir democracia representativa yparticipativa, opinión pública vigilante y activa, uso de la razón y rendimiento de cuentas,pero sobre todo, leyes y arbitrajes imparciales, observancia puntillosa de la legalidad, ampliaciónde las oportunidades y los canales de acceso individuos y grupos marginados para participaren el diseño e implementación de las políticas, cultura de la pluralidad y la tolerancia, resistenciaa la seducción integrista, disciplina de ese deseo infantil propio de la política social peticionariaque quiere todo aquí y ahora, competición pacífica, oportunidad de alterar el establecimiento.”(Aguilar, 2003:35).

Finalmente sólo nos resta decir que el carácter público implica por parte del gobierno elcompromiso del empleo de los recursos públicos para los fines que están destinados. En elcaso de los programas sociales que componen una política social, esto significa su utilizaciónexclusiva para los objetivos específicos de desarrollo o asistencia social para los que esténdestinados. Como hemos visto, el carácter público también implica para el gobierno laobligación de una transparencia que contribuya al empleo adecuado de los recursos públicos.Para la sociedad civil, la condición pública de las políticas exige ciudadanos responsables ycomprometidos con el buen empleo de dichos recursos, así como contralores vigilantes de latransparencia. Estos son mandatos del carácter público de una política en un contexto decontinua construcción democrática, que le atañen a cualquier actor político que participe dela esfera pública. Es precisamente desde esta corresponsabilidad que esta investigación serealiza.

2.1.4. El marco legal de la transparencia en MéxicoEn la Declaración Universal de Derechos Humanos se enuncia que “Todo individuo tienederecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestadoa causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas,sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.” (Artículo 19).

De acuerdo con Ackerman y Sandoval (2005), retomando a Przeworski, el desarrollo deelecciones libres y equitativas en una democracia no es suficiente para asegurar la rendiciónde cuentas de manera permanente por parte del gobierno. Principalmente porque las eleccionesno obligan a los funcionarios públicos, ni a los miembros del poder judicial a someterse alescrutinio público. En el contexto de este vacío formal en materia de rendición de cuentas esen el que se ha dado una ola mundial de reformas -a decir de los autores- durante las últimasdos décadas en que se han generado distintas Leyes de Acceso a la Información. Actualmente62 países cuentan con una ley en la materia. México no ha sido la excepción, en el año 2002,fue publicada la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

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Gubernamental (LFTAIPG) y se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública(IFAI).

El acceso a la información puede mejorar significativamente la gobernabilidad por elefecto del escrutinio social en la vigilancia de la transparencia y eficiencia gubernamental.Ello representa un beneficio tanto para el gobierno como la social civil. Sin embargo, elbeneficio directo que representa para ésta última la convierte en la principal interesada deimpulsar reformas en esta materia, “Los datos con los que se cuentan hasta el momentocorroboran esta hipótesis. En la mayoría de los países del mundo la sociedad civil ha jugadoun papel primordial en el establecimiento y puesta en marcha de la legislación que permite elacceso a la información. Las experiencias de Europa central y oriental (...) así como de AméricaLatina lo demuestran” (Ackerman y Sandoval, 2005:45).

La formulación de una ley de transparencia en nuestro país respondió a una demandalegítima de la sociedad mexicana en la que se exigía la garantía de que los asuntos públicosfueran efectivamente del dominio público; es decir que estuviera garantizada la rendiciónde cuentas, que el ejercicio del gobierno fuera transparente, aunada a la posibilidad de unacontraloría social igualmente efectiva. “En el origen de la propia [LFTAIPG)] es posibleatestiguar la convergencia de iniciativas ciudadanas y gubernamentales. Casisimultáneamente a la iniciativa de Ley que el poder Ejecutivo envió al Congreso de laUnión, un activo grupo de académicos, periodistas y miembros de organizaciones civiles,formularon sus propias propuestas y de esa venturosa convergencia surgió la Ley, unpoderoso instrumento de acción civil, que reconocemos. Así pues, las organizaciones socialesson usuarios naturales y obligados en la LFTAIPG (…) son quienes mejor toman el pulsode la forma en que las dependencias y entidades han respondido los requerimientosinformación (…) ya que inquieren al gobierno sobre temas y necesidades concretas,directamente vinculadas a la acción.” (Marván, 2004:6).

De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con relacióna las garantías individuales se establece que “... el derecho a la información será garantizadopor el Estado” (Artículo 6). Por otro lado también se advierte que “Los funcionarios yempleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formulepor escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer usode ese derecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdoescrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer enbreve término al peticionario.” (Artículo 8). Estos dos artículos constitucionales danfundamento al contenido de la LFTAIPG.

La LFTAIPG define que los sujetos obligados a la misma son: el Poder Ejecutivo Fed-eral, la Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República; El PoderLegislativo Federal integrado por la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, laComisión Permanente y cualquiera de sus órganos; El Poder Judicial de la Federación y el


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Consejo de la Judicatura Federal; Los órganos constitucionales autónomos; los tribunalesadministrativos federales, y cualquier otro órgano federal (LFTAIPG, 2004: Artículo 3,Fracción, XIV). Con ello es claro que las tres dependencias (SEDESOL, SAGARPA y el DIF)que operan los programas gubernamentales bajo nuestro análisis son sujetos de la LFTAIPG.

Dichos sujetos deben poner a disposición del público información actualizada sobrediferentes temas relacionados con su quehacer, misma que contribuya con una rendiciónoportuna de cuentas. Para los fines de la presente investigación es importante señalar que losórganos federales en particular tienen obligación en los siguientes rubros: “los sujetos obligadosdeberán poner a disposición del público y actualizar, en los términos del Reglamento y loslineamientos que expida el Instituto o la instancia equivalente a que se refiere el Artículo 61,entre otra, la información siguiente (…) VI. Las metas y objetivos de las unidadesadministrativas de conformidad con sus programas operativos; VII. Los servicios queofrecen;(…) XI. El diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los programasde subsidio. Así como los padrones de beneficiarios de los programas sociales que establezcael Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación;(…) XIV. El marco normativo aplicablea cada sujeto obligado” (LFTAIPG, 2004: Artículo 7).

Así como la Ley define qué información es considerada de carácter público, tambiénestablece la excepción para aquella información clasificada como reservada o confidencial.Por un lado, en términos generales se establece como información reservada aquella quepuede comprometer la seguridad nacional; la seguridad pública o la defensa nacional;menoscabar negociaciones o relaciones internacionales (incluida aquella que otros Estadosu organismos internacionales entren con carácter confidencial); que pueda dañar la estabilidadfinanciera, económica monetaria del país; poner en riesgo la vida, la seguridad con la saludde cualquier persona; o causar un serio perjuicio a las actividades de verificación delcumplimiento de las leyes; asimismo, la que por disposición expresa de una Ley seaconsiderada como tal; los secretos comercial, industrial, fiscal, bancario o fiduciario;averiguaciones previas; expedientes judiciales o de procedimientos administrativos;procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos; así como la que contengaopiniones, recomendaciones o puntos de vista que forman parte del proceso deliberativo delos servidores públicos hasta antes de que no se adoptará la decisión definitiva documental(LFTAIPG, 2004: Artículos 13 y 14).

Por otro lado, la información confidencial está definida como aquella entregada con talcarácter por los particulares a los sujetos obligados; así como los datos personales que requieranel consentimiento de los individuos para su difusión, distribución o comercialización (domicilio,teléfono, expediente médico, origen étnico o racial, características físicas, morales oemocionales, y toda aquélla que afecte su intimidad) (LFTAIPG, 2004: Artículo 18).

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2.1.5. Los programas sociales ¿marcos institucionales delcomportamiento electoral?Hasta el momento hemos abordado el tema de los programas sociales desde el carácternormativo que les es natural dada su condición de políticas públicas, precisamente porquenuestra investigación trata de un aspecto enraizado en esta esfera, a saber la transparencia.Sin embargo, las políticas públicas deben reflejar su ideario en todas las etapas que lascomponen, puesto que como ciudadanos esperamos que no sean declaraciones de principiosque queden en buenas intenciones. La transparencia, así como los otros aspectos del carácterpúblico deben tener un correlato fáctico indiscutible. Si la transparencia forma parte de unapolítica, esperaríamos encontrar evidencia de ella en las reglas que norman los programas quela componen, de la misma manera que esperaríamos encontrar cierta correspondencia con lostestimonios de los ciudadanos que se benefician directamente de ella.

Como mencionamos en la introducción de este capítulo, los programas sociales soninstituciones públicas compuestas de reglas que indican la serie de operaciones necesariaspara su implementación. Sin embargo, las reglas formales en su condición de instituciones,no se reducen a ser manuales de procedimientos imparciales. Las instituciones no están exentasde tener posiciones e intereses como las tiene cualquier actor político. Dicho de otro modo,las instituciones son actores y como tales carecen de neutralidad9. Esta es la noción quesoporta una de nuestras principales hipótesis, en las reglas operativas de los programassociales esperamos encontrar elementos que nos den cuenta de la transparencia en el empleoy asignación de los recursos públicos, de tal forma que podamos saber en su diseño lasposibilidades que hay de que se haga un uso de ellos para fines electorales.

De acuerdo con la perspectiva de algunos de los teóricos sobre instituciones,específicamente con Douglas North (1995), las instituciones son las reglas del juego y estassientan bases de probabilidad para el comportamiento. Dan certidumbre y permiten predecirciertas pautas en la medida en la que éstas hacen más probables de ocurrir ciertos patrones deacción. Las instituciones suelen tener influencia de manera diferenciada sobre elcomportamiento de los diferentes actores, y estas no pueden ser analizadas en bloque, suanálisis debe ser de manera desagregada, de tal forma que pueden verse sus efectoscontradictorios o anuladores (Morales Rosas, 2004).

Sus efectos diferenciados están relacionados con que las reglas están hechas por losactores y son en sí mismas actores con intereses propios. Aunque las instituciones son lasreglas, éstas no son una arena neutra en la que los actores se mueven, las instituciones sonactores con intereses propios. El estado y todas las políticas que se derivan de éste son

9 Esta discusión remite a la crítica que realizan autores como Evans, Rueschemeyer y Skocpol, (1985) a la visión del Estado queplantea la escuela pluralista. Para los pluralistas (Dahl, 1961) el Estado es una arena neutra en la cual los individuos y actoresinteractúan. Para Evans Rueschemeyer y Skocpol el Estado es un actor, lo cual implica, entre otras cosas, que compite de acuerdoa sus intereses y por lo tanto carece de neutralidad.


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actores también con intereses, no son sólo una arena política. Si el estado y todas las políticasque se derivan de éste fueran neutros, no tendríamos que analizar las reglas de operaciónporque estaríamos suponiendo que la deformación viene de los actores en esa arena.

Si las instituciones, ya sean formales o informales, son reglas que estructuran cursos deinteracción humana, entonces sientan incentivos que dan certidumbre a dichas interaccionesy que en cierta medida, permiten la estimación de cuáles son más probables de ocurrir, asícomo los costos de transacción asociados bajo circunstancias determinadas. Las institucionessuelen ser marcos para cursos de acción específicos, esto es, no son reglas a priori, ni paratodo tipo de situación o contexto. Bajo este supuesto, las instituciones de una política social(las reglas operativas de sus programas sociales) no tendrían porque tener injerencia sobrecomportamientos que no pertenecieran directamente a su jurisdicción, como lo es elcomportamiento electoral. Sin embrago, este purismo del espectro institucional en la prácticano ocurre. Las instituciones formales, aún y cuando en su diseño esclarezcan objetivos muyprecisos, traen consigo un margen de incertidumbre u opacidad en el que distintos actorespolíticos y sociales pueden capitalizar algunos de sus rendimientos con fines particulares,ajenos su sentido natural. Es en este espacio de incertidumbre y opacidad en la que lacorrupción, el clientelismo y la manipulación ocurren10 . En el caso particular del fenómenoque es materia de esta investigación los márgenes de incertidumbre de las reglas operativasde los programas sociales (instituciones formales) son aquellos en los que no hay transparencia,son aquellos en los que decimos que hay opacidad institucional.

Como mencionamos anteriormente, las reglas operativas de los programas sociales noson en principio marcos para el comportamiento electoral. Sin embargo, el margen deincertidumbre que acompaña a las instituciones, al menos a las formales, puede decrecer en lamedida de que vaya acompañado de tres elementos. El primero es que su diseño haya sidoampliamente consensuado, lo cual le dota de legitimidad; el segundo es que cuente conelementos que reafirmen que los objetivos primarios de la institución no se desvirtúen; y eltercero es el compromiso político de los actores con las reglas acordadas, para que a travésdel tiempo éstas se consoliden, es decir que alcancen un alto grado de institucionalización.Con esto, lo que estamos tratando de enfatizar es que las instituciones no predicen elcomportamiento, no lo determinan, ni son su causa suficiente. Por el contrario, sólo establecenmarcos de probabilidad de su ocurrencia en situaciones determinadas. En el margen deincertidumbre al que nos referimos ocurren fenómenos como el clientelismo político y lamanipulación del voto al que dedicamos la segunda parte de este capítulo.

10 Enfatizamos que nos referimos a las instituciones formales, en tanto que las reglas operativas de los programas sociales lo son,ya que la corrupción, la manipulación y el clientelismo son instituciones informales altamente arraigadas en muchos sectores denuestro país. Un ejemplo de esta conceptualización es la definición de corrupción que Ugalde retoma de Nathaniel Leff “unainstitución informal o ‘extra legal’ utilizada por grupos o individuos que desvían su función como agentes del Estado para obtenerbeneficios materiales y privados al explotar la función burocrática o al influir en el proceso de toma de decisiones” (Cit. En Ugalde,2002:s/p).

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Finalmente y de acuerdo con todo lo anterior, podemos decir que si contamos con reglasclaras y transparentes esperamos observar que el comportamiento ligado al mal empleo delos recursos públicos se encuentre más acotado (Aguilar, 2003c). La implementación de unapolítica pública depende de su diseño. Por ello, analizamos las reglas operativas con la idea deque en ellas es posible detectar la condición de transparencia u opacidad.

2.2. Clientelismo político y manipulación del voto enMéxicoLa literatura especializada sobre éste tema es muy vasta. Para los fines de esta investigación,únicamente esbozamos el marco en el cual se inserta esta problemática, puesto que lo que elobjetivo de este apartado es el de poder contar con un bagaje que nos permitiera entender elvínculo entre las relaciones clientelares y el empleo de los programas sociales con finesajenos a sus objetivos sociales. Ya que específicamente nos interesa el caso en el cual lascondiciones de transparencia en la normatividad de los programas sociales se intersecta conun caso específico de clientelismo político, a saber, en el que los beneficios provenientes de losprogramas sociales y el voto son las materias de intercambio en la relación clientelar, a lo quemás recientemente se le ha llamado manipulación del voto.

2.2.1. Clientelismo y manipulación del voto: aproximacionesconceptuales y cifrasEl clientelismo es un tipo de relación social que ocurre en un contacto cara a cara mediadopor algún tipo de intercambio recíproco. Si bien su definición depende de la aproximaciónteórica que se emplee, esta primera caracterización general es la más aceptada. Javier Auyeroen la introducción a su compilación sobre el clientelismo político contemporáneo abordaalgunas de las principales definiciones y analiza algunas de sus limitaciones a partir de lasconsecuencias conceptuales y empíricas que se desprenden de una u otra noción. Las variacionesentre las definiciones de clientelismo también han sufrido cambios motivados pormodificaciones contemporáneas en la forma de hacer política. El clientelismo tradicionalestaba sostenido por los notables como élite del poder y por la relación personal entre patronesy clientes. El clientelismo moderno es de carácter impersonal pues involucra a las masas pormedio del voto, y la fuente de control de los partidos suelen ser los funcionarios públicos.Además, actualmente es preciso replantearse esta noción a la luz de la construcción delacontecimiento político que ocurre mayormente en las escenas mediáticas.

A decir de algunos autores, la “videopolítica” ha cambiado de manera sustancial los criteriosbajo los cuales las personas establecen sus preferencias electorales. Sin embargo, explicaAuyero, las relaciones interpersonales continúan siendo críticas para la formación de opiniones


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políticas. Dicho en otras palabras, las incorporaciones mediáticas a las relaciones políticas nocompiten en importancia explicativa para la formación de opinión política con las redes sociales,obligaciones personales, lealtades, sentimientos y confianza entre las personas. “La distribuciónpersonalizada de favores y bienes sigue siendo indispensable para la obtención de apoyo,lealtades y -en última instancia- votos.” (Auyero, 1997); contrario a lo que se piensa en buenaparte de la literatura sobre clientelismo político en la que se sostiene que, entre mayor es laimportancia de los medios de comunicación en la política, menor es la importancia de lasredes clientelares. En suma el clientelismo continúa teniendo una vigencia conceptual y unbuen número de estudios muestran que es crucial para entender fenómenos políticos en variosniveles a lo largo de América Latina. Los niveles crecientes de desigualdad en la región hanhecho que el intercambio de favores, bienes y servicios por apoyo político y votos provoquenque el clientelismo adquiera fuerza nuevamente.

Auyero nos advierte sobre dos fronteras conceptuales del clientelismo. Por un lado latensión entre “las incorrectas concepciones que veían el clientelismo como un arreglo socialdestinado a desaparecer como producto del desarrollo económico y político, [y el hecho deque] éste sigue siendo un mecanismo relevante como medio de articulación entre el estado,el sistema político y la sociedad.” (1997:22). Se trata de una tensión histórica en la que “Apesar de que el impacto con las estructuras del mundo moderno atacó la red de vinculacionesclientelares y a pesar de que las relaciones de dependencia personal se abolieron formalmente,tienden, sin embargo, a sobrevivir y a adaptarse, tanto frente a la administración centralizadacomo frente a las estructuras de la sociedad política (elecciones, partidos, parlamentos) con ladiferencia fundamental de que, mientras que la sociedad premoderna los sistemas clientelaresformaban verdaderos micro sistemas autónomos, salvo raras excepciones en que sobrevivencomo tales y se presentan como la alternativa al sistema político estatal… [como las] mafias,y tienden a unirse e integrarse en una posición subordinada con el sistema político moderno”(Mastropaolo, 2000: 234-5). Por otro lado, la reflexión de Auyero nos invita a pensar en dosniveles analíticos del clientelismo: “Las redes clientelares viven una vida en la objetividad delprimer orden en tanto distribución de bienes y servicios a cambio de lealtades políticas,apoyo y votos; y el objetividad del segundo orden las redes clientelares existen como esquemade apreciación, percepción y acción (no sólo política) en las estructuras mentales de los sujetosinvolucrados en esas relaciones intercambio.” (Auyero, 1997:23).

Las tensiones que podemos identificar de estas fronteras no serán problematizadas nimucho menos resueltas en este apartado, únicamente situamos nuestra revisión en ellas, paraapoyarnos en una noción clásica citada por Auyero retomada de Simmel, Eisenstadt y Roniger“las relaciones clientelares fueron vistas durante mucho tiempo como relaciones que -a pesarde las desigualdades y asimetrías envueltas en ellas- eran originadas y mantenidascooperativamente (…) son vistas como arreglos jerárquicos, como lazos de control ydependencia. Son lazos verticales basados en diferencias de poder y en desigualdad. Siendoaltamente selectivas, particularistas y difusas, las relaciones clientelares se basan en el

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intercambio simultáneo de dos tipos diferentes de recursos y servicios: instrumentales (políticoseconómicos) y “sociables” o explosivos (promesas de lealtad y solidaridad). (…) no soncompletamente contractuales ni legales -en realidad son normalmente y legales-, sino queestán basadas en entendimientos y mecanismos más informales aún cuando componen altosniveles de compromiso y obligación (…) constituyen una esfera de sumisión, un conjunto delazos de dominación -en oposición a una esfera de reconocimiento mutuo, de igualdad ycooperación- que no se reconocen como tales debido al existencia del intercambio (…) coincidencon el patrón básico que define a las relaciones de dominación: un sujeto de acción, el otro,objeto de la misma; uno siempre arriba, otro siempre bajo; uno que es quién hace, otro que es “aquien le hacen”… es una relación de dominación, compleja y anclada.” (Auyero, 1997:24-5).

El autor plantea una posición crítica y señala algunas limitaciones que en general tienenlos estudios sobre clientelismo, y en cierta medida la propia definición que acabamos deexponer. La dimensión subjetiva del fenómeno suele quedar de lado en la medida en la que losactores involucrados (tanto el cliente como el patrón) son vistos como seguidores de unanorma en la que solamente calculan, de manera racional, la mejor manera de maximizar susbeneficios, buscando a aquél que tenga más que “ofrecerle” y sea más seguro que “pague”.Esta visión puede hacernos perder de vista la dimensión simbólica y cultural del clientelismo,los significados compartidos entre los actores que lo sostienen. Con ésta también podemosperder de vista que los actores maximicen otras relaciones y beneficios que no sean los deutilidad, como pueden serlo: la maximización del beneficio del otro, en el intercambio altruista,la valorización de la igualdad de los costos relativos como lo es la norma de reciprocidad (darbeneficios a quién nos da beneficios). Otra limitación que señala es sobre la definición pococlara de la agencia que juegan las condiciones contextuales objetivas en las que ocurre elclientelismo. Muchos estudios enfatizan la precariedad estructural y desigualdad en la que elfenómeno ocurre, planteándolo como una condición necesaria, mientras que en otros hanreplanteado este vínculo causal.

Otra perspectiva conceptual al clientelismo es la que nos sugiere Carrochano en su ensayoEl clientelismo posmoderno en el que identifica dos tensiones principales: por un lado, entre laautonomía individual y la participación en las relaciones clientelares; por otro, entre la igualdaddemocrática y la desigualdad en el mercado. Su propuesta consiste en adoptar una perspectivaposmoderna en la que se piensa en los clientes como sujetos que huyen voluntariamente delas responsabilidades políticas formales. Esto abre dos interrogantes que desde la literaturatradicional sobre clientelismo no es posible pensar, y que plantea como sigue: “¿soy clienteporque soy libre? ¿soy libre en tanto soy cliente?” (Carrochano, 2002:152). Citamos aquíalgunas de las conclusiones principales de su ensayo que sirven para enriquecer nuestra visión:“1. el clientelismo, aún en sus formas menos personalizadas, necesita de cierta aceptaciónsubjetiva; 2. la evolución del clientelismo no es unidireccional, aunque dependa del desarrolloestatal; sus formas interiores, incluso aquellas más ‘voraces’, encuentran grietas en las cualesinstalarse; 3. las necesidades del cliente son más perentorias que las del patrón, de manera


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que la dominación y la asimetría son constantes de la relación; 4. el cliente no es opuesto alciudadano, es un híbrido entre este y el esclavo que por ciertos determinantes culturales,socioeconómicos y/o institucionales sacrifica su integración por seguridad o viceversa; 5.aunque el clientelismo sea un fenómeno voluntario, los clientes presentan una racionalidadcondicionada.” (Carrachano, 2002:150-1).

Una vez que hemos revisado algunas nociones básicas sobre clientelismo, abordaremosel concepto de manipulación y de compra y coacción del voto. La manipulación del voto,como lo especifica Díaz-Santana (2005), se refiere en un sentido genérico a cualquier acciónque pretenda modificar o influir la decisión y/o el ejercicio libre de la voluntad individual devotar. El espectro es amplio, se puede tratar de prácticas que violentan las instituciones almomento de velar por el derecho al voto hasta de condiciones sociales que limitan el desarrollodel sufragio como expresión del individuo autónomo. En un sentido más general, lamanipulación constituye una práctica, que por violentar el derecho al voto, manipula el sentidopropio de la democracia.

Esta definición nos permite distinguir que no cualquier forma de manipulación esnecesariamente ilícita. Aquellas acciones encaminadas a modificar o influir la decisión depreferencia electoral pueden ser de dos tipos. Por un lado, las campañas electorales tienen elobjetivo de persuadir sobre una cierta oferta política, pero con la peculiaridad de que cuentancon el reconocimiento de los actores puesto que se trata de una práctica institucionalmenteformalizada de la democracia. Por otro lado, podemos encontrar al clientelismo, entendidocomo el intercambio de favores por votos. Dentro de aquellas acciones encaminadas a influirsobre el ejercicio libre del elector, Díaz-Santana identifica la negociación política de puestos yel fraude electoral. Estas dos últimas, junto con el clientelismo constituyen, a diferencia deuna campaña electoral, prácticas no democráticas, y que sociedades como la nuestra se hanencontrado a lo largo del tiempo y en mayor o menor medida informalmente institucionalizadas;y que se encuentran tipificadas como delitos electorales, de acuerdo con lo que expondremosposteriormente.

Dentro de la manipulación del voto como fenómeno general se pueden observar variasvertientes. En el presente estudio nos interesó principalmente aquella forma denominadacomo compra y coacción del voto, término en un principio acuñado por Alianza Cívica. Lacompra, entendida como aquella forma particular en la que el intercambio de beneficios esmaterial y se trata de servicios del Estado, en este caso provistos por medio de los programassociales. La coacción, para los fines que interesan a nosotros, hace referencia alcondicionamiento de servicios provenientes de los programas sociales. Otras vertientes sobrela compra y la coacción pueden estar dadas sin estar necesariamente vinculadas a los programasgubernamentales, en el caso de la compra este puede ser el reparto de dinero en efectivo uotro tipo de recursos adquiridos por vías ajenas a los programas, pero que de cualquier formaconstituyen un delito electoral si su dádiva se condiciona a la preferencia electoral. En el casode la coacción, las amenazas pueden no ser sólo sobre la suspensión de serviciosgubernamentales, también puede tratarse de violencia física, intimidación personal, entre

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otros, que igualmente constituyen delitos electorales. Veamos ahora algunas cifras relevantessobre el estado de la cuestión en América Latina y en México.

De acuerdo con el informe de Latinobarómetro 2005, México resultó ser el país con elporcentaje más alto (35%) de la región en presentar privilegios por ser simpatizante delpartido en el gobierno, indicador que utilizan para determinar el grado de clientelismo políticodel país11. A pesar de que la formulación de la encuesta de Latinobarómetro sólo toma encuenta una de las modalidades de clientelismo y la relaciona específicamente con la percepción,por parte de los ciudadanos del Estado de derecho. El país que le sigue en porcentaje esParaguay con 28% y sin distinguir países, el porcentaje en toda América Latina resultó de19%. De acuerdo una investigación de Dieter Nohlen, en lo que respecta al marco perceptivoen el que se desarrollan las elecciones presidenciales en América durante el 2006, reportadoen el informe de la encuesta, México es el país con mayor porcentaje de cohecho12 (57%),seguido por República Dominicana y Paraguay con (37%). También es importante mencionarque en esta misma encuesta, México ocupa el segundo lugar (50%) en experiencia decorrupción13 en la región, después de Brasil (74%) y seguido de Costa Rica (21%). En esteinforme también se señala que el 31% de los mexicanos piensa que hay progreso en la luchacontra la corrupción14 entre el 2004 y 2005.

Además de las altas proporciones en las que el clientelismo prevalece en la región yespecialmente en nuestro país, es importante retomar lo relacionado con la incidencia delvoto clientelar es decir el que nos refiere al otro concepto clave de nuestra investigación, asaber la manipulación del voto. A este respecto Bobbio afirma que “existen buenas razonespara creer que esté disminuyendo el voto de opinión y esté aumentando el voto de intercambio,para usar la terminología ascética de la political scientist, el voto dirigido hacia los output, opara usar una terminología más cruda, pero quizás menos mistificadora, el voto de clientela,basado frecuentemente en la ilusión del apoyo político a cambio de favores especiales” (Cit.en Díaz-Santana, 2005:2).

A partir del Estudio sobre participación ciudadana y las condiciones del voto libre ysecreto en las elecciones federales del año 2000 realizado por un grupo de investigadores deFLACSO, que habíamos referido en la introducción, se derivaron dos investigaciones de sumaimportancia para la nuestra. Por un lado la eficacia de la compra y coacción del voto y porotro, la magnitud de la manipulación del voto.

11 La pregunta específica de la encuesta es: ¿Conoce Ud. personalmente un caso en que una persona haya recibido privilegios porser simpatizante del partido de gobierno?. El porcentaje reportado es el porcentaje de personas que reportaron la opción ‘Si,conozco más de un caso’.12 El cohecho esta definido por el porcentaje que contestaron afirmativamente a la siguiente pregunta: ¿Ha sabido Ud de alguienque en las últimas elecciones presidenciales fuera presionado o recibiera algo a cambio para votar de cierta manera?13 La pregunta indicadora de experiencia de corrupción es: ¿Ha sabido Ud. o algún pariente de algún acto de corrupción en losúltimos doce meses? Los porcentajes muestran cuanta gente declara haber sabido de un acto de corrupción.14 La pregunta es: ¿Cuánto cree Ud. que se ha progresado en reducir la corrupción en las instituciones del Estado en estos últimos2 años? Se reporta el porcentaje de la opción ‘Mucho’ sumado con el de ‘Algo’.


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Según el análisis realizado por Cornellius (2002), en el que se retoman varias fuentes deinformación además del estudio mencionado -entre las que se encuentra la observación elec-toral de Alianza Cívica en el 2000- se sugiere que hay evidencia para suponer que, si bien lacompra y la coacción del voto no ha desaparecido en México, la incidencia de estas prácticasen el comportamiento de los votantes ha decrecido considerablemente; lo que disminuye laprobabilidad de que aquellos que están sujetos a estas prácticas modifiquen la tendencia delos resultados electorales. Especialmente en las elecciones del año 2000, los millones debeneficiarios de los programas federales de lucha contra la pobreza constituían un factormuy importante en la definición de la preferencia por el Partido Revolucionario Institucional(PRI), y en consecuencia, importante para el resultado final. En este análisis se muestra, pormedio de un modelo de regresión logística que “los beneficiarios de los programas PROGRESAy LICONSA ayudaron al candidato del PRI, Labastida, más que a Fox del PAN, pero losbeneficiarios de PROCAMPO no se relaciona significativamente con la preferencia expresadaentre Fox y Labastida (…) los programas sociales claramente identificados con el PRI no ledieron a Labastida el espaldarazo esperado. Los programas PROGRESA y LICONSA fueronmás ventajosos para Labastida que para Fox, aunque no de manera categórica y aquellos quehabían recibido pagos del PROCAMPO fueron más propensos a votar a Fox. En promedio,los beneficiarios de esos tres programas gubernamentales mostraron una mayor probabilidadde voto por Fox (49%) que por Labastida (37%) o Cárdenas (14%). El fracaso de estos programaspara conseguir muchos votos para el PRI en 2000 podría explicarse por la percepción de susbeneficiarios de que estos programas eran programas ‘oficiales’ del gobierno por los que elPRI no debía recibir crédito, o que eran parte de sus derechos antes que regalos especialespara los pobres.” (Cornellius, 2002: 21-5). En este estudio también se sugiere que “cuando elPRI se dedica a la compra y la amenaza, dicha actividad es visualizar a como más perniciosaque si la realizaran otros partidos. Esta percepción es, sin duda, el legado de siete décadas de‘alquimia electoral’ y régimen autoritario de los gobiernos del PRI. Y únicamente, el PRIparece ser el único partido para escuelas prácticas antidemocrática se nos funcionan.”(Cornellius, 2002:26).

En cuanto a la magnitud de la manipulación del voto, de acuerdo con el análisis deAparicio (2002) basado en la Encuesta Nacional sobre la compra y la coacción del voto realizadacomo parte del estudio citado de FLACSO, se encontró que el 13.3% reportó haberexperimentado algún tipo de manipulación de su voto. De éstos, el porcentaje más alto (7.2%)reportó que se trató del ofrecimiento de algún bien o servicio; y el 2% específicamente delcondicionamiento de servicios. El 45% de las acciones de compra o coacción del voto seregistraron en forma de inducción antes de votar; el 24% como una negociación antes devotar y el 13% como amenazas antes de la elección. El 21% de los actos de manipulación delvoto constituyen hechos ilícitos. El 37% de las acciones de compra y coacción fueronpromovidas por el PAN, el 33% por el PRI y el 6% por el PRD. Otro hallazgo interesante dedicho estudio es que la probabilidad de haber experimentado alguna acción de compra oinducción del voto es mayor en zonas urbanas competidas que en zonas urbanas no competidas;

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mientras que zonas rurales la condición de competencia no afecta en gran medida dichaprobabilidad. Asimismo, la probabilidad de experimentar alguna acción de compra o induccióndel voto es mayor en hombres, en aquellas personas sin escolaridad, con ingreso familiar másbajo, y que pertenecen al grupo de edad entre los 40 y 49 años.

2.2.2. El clientelismo en México: breve esbozo históricoAntes de comenzar con el caso particular mexicano -en el que el clientelismo formó una delas características definitorias del régimen- veamos el papel del clientelismo en el procesosocial y político general de América Latina, para entender a qué nos referimos cuando decimosque se trata de una práctica culturalmente arraigada. Carlos Vilas (1994) en su clasificaciónde las etapas del proyecto oligárquico en América Latina, refiere el papel del clientelismo encada una de sus tres etapas. La primera, de 1850 a 1880, caracterizada por un control social ypolítico sobre el excedente demográfico por medio del latifundio como sabemos, con unaorganización del trabajo sumamente jerarquizada; el sistema clientelar (entre las zonas deconfianza con privilegios y los peones como empleados temporales) logró mantener lasubordinación de la población sobre todo en las zonas rurales, ejercida localmente pero coninfluencia regional y hasta nacional. En la etapa siguiente entre 1880 y 1914, se da el auge deeste fenómeno con el surgimiento de las clases medias y la demanda laboral concentrada enlas zonas urbanas para el sector de servicios; la oligarquía se apoya en las capas medias paraejercer su poder, ya no sólo en la forma de relaciones clientelares, sino también de clase (yaque no se trata de peones de latifundios emigrantes a las ciudades, sino principalmente deextranjeros). Durante el periodo siguiente, entre 1914 y 1930 se da una crisis generalizadadel latifundio, de los mecanismos clientelares y del estado oligárquico. Con la urbanizaciónnacen nuevas y más complejas contradicciones con el proletariado y el sub-proletariado,subordinados a la clase dominante. Nace el proletariado como clase social y toma concienciade sí. El clientelismo aparece como la variante urbana del fenómeno rural patrón-cliente.Pasa de ser una fuerza social marginada, a crearse un espacio social y político propio.

Especialmente en México, la larga duración del régimen priísta, a decir de varios autores,tuvo un componente clientelar muy importante. Podemos afirmar que éste, junto con elcorporativismo, fueron algunos de los mecanismos más importantes que permitieron alrégimen priísta su larga duración en el poder y legitimidad, fueron procesos históricos, políticos,sociales y hasta económicos que se construyeron paulatinamente como característicasprincipales del sistema político mexicano después de la Revolución Mexicana.

Para la exposición del tema se describen, en un primer momento, aquellos aspectospropios del PRI que, desde el punto de vista de diversos autores, constituyen los pilares de lahegemonía del partido. Asimismo, se explican aquellas características del partido y del sistema,que tuvieron como consecuencia la larga duración del partido en el poder. En un segundomomento se abordan algunos mecanismos por medio de los cuales el PRI logró legitimaresta permanencia.


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Para la explicación de la hegemonía del PRI es importante remontarse a la historiamisma del partido, ya que esta característica se fue construyendo a la par del propio proyectopriísta desde su formación. Inclusive, constituye el eje central de algunas de las tipologíasque se han propuesto sobre el sistema político mexicano, que describen no solo a este partidosino al sistema en su conjunto.

Después del periodo armado de la Revolución Mexicana, las diferentes fuerzas regionalesdel país comenzaron a constituirse como partidos políticos regionales encabezados porcaudillos. Esto se dio como una continuación de la tendencia del periodo oligárquico definales del siglo XIX. Sin embargo, aún después del periodo armado la lucha política continuóllevándose a cabo con violencia. La muerte de Obregón marca un hito a este respecto. Despuésdel suceso, que representa la exacerbación de los poderes regionales, se realiza el primerintento por lograr una unidad nacional que diera sentido a la revolución misma. El actofundacional que marca esta intención es la convocatoria de Elías Calles a la unión de lasfuerzas regionales en una gran unidad nacional en 1929. Este llamado cobró forma en laconstitución del PNR, el cual fue un partido nacional pero conformado por partidos regionalessin que estos perdieran sus propias jurisdicciones. Los partidos regionales delegaron losasuntos nacionales al PNR y optaron por una vía pacífica e institucionalizada, en lugar de laviolencia para la lucha política (González Casanova, 1981).

El PNR logra llegar organizado a las elecciones de 1934 con Lázaro Cárdenas del Ríocomo candidato. Este hace una campaña que le permite entrar en contacto con los líderesregionales, con la idea de alentar la disolución de los partidos regionales y erigir al nuevopartido como el único “representante del pueblo”. Con este cambio el partido de estado cam-bia de nombre a PRM, el cual ya no es un partido de partidos regionales, sino un partido desectores (en un principio: obreros, militares, campesinos), los cuales se encuentranperfectamente diferenciados (González Casanova, 1981).

Con este cambio el partido del estado comienza a consolidad su institucionalización ycon ello su hegemonía. En la parte institucional, el PRM fue un partido de tipo corporativistaya que trataba de abarcar a buena parte de la sociedad, por medio de los sectores. Elcorporativismo estaba apoyado por organizaciones específicas para cada uno de los sectores.Por ejemplo, para el caso de los obreros, se encontraban los sindicatos. “Pese al carácter nodemocrático del régimen priísta, es posible afirmar que el autoritarismo mexicano, a diferenciade muchos otros, ha desarrollado un alto grado de institucionalización política, y esto seentiende como la capacidad para incorporar amplios sectores de la población al proceso político,y el grado de acuerdo entre los principales actores al que están sujetas las reglas del juegovigente, independientemente de cuán democráticas y equitativas sean. Esto subraya que elnivel de institucionalización que ha desarrollado este autoritarismo se relaciona con sucapacidad para preservarse a lo largo del tiempo; es decir, mientras mayor es el grado deinstitucionalización política que alcanza un régimen -democrático o nomayor será su margende continuidad y su base de estabilidad política.” (Crespo, 1999: 43).

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Es importante señalar que no todos los sectores estaban incluidos dentro del partido,algunos eran excluidos, tal era el caso de las clases medias emergentes, las clases altas y losempresarios. La falta de inclusión de dichos sectores fue una de las características que dieronpie a la aparición de la oposición en el sistema político mexicano. El PAN surge en 1939como el partido que recoge las inquietudes de los dos principales sectores excluidos delpartido de estado. Con esto, comienza la estructuración de una oposición, que no se definecomo antirevolucionaria, por el contrario, la asume pero con una lectura distinta. Una de lascaracterísticas del sistema político en este periodo fue, precisamente, que la oposición norepresentó un peligro real ante la hegemonía del partido de estado. La maquinaria del PRMcontaba con elementos que le permitían tener una gran penetración social (tanto verticalcomo horizontal), y que como veremos más adelante, la aparición de esta oposición es uno delos elementos que lejos de afectar a la hegemonía del partido de estado, contribuyeron a sulegitimidad.

Después del gobierno de Cárdenas, en el sexenio de Manuel Ávila Camacho, el partidotermina de consolidarse como partido de estado. “El Estado pasó oficialmente del proyectosocialista a un proyecto democrático” (González Casanova, 1981:122). Desaparece el sectormilitar, aparece el sector popular, con el cual quedan incorporados sectores que habían quedadofuera, como la clase media. Para Gonzáles Casanova es muy importante la incorporación delsector popular al partido, ya que este es el sector que nutrió las candidaturas, mientras quelos sectores agrario y obrero fueron la base social del partido.

Una vez hecha esta breve revisión histórica de la conformación de le hegemonía delpartido de estado, es importante revisar el argumento de dos autores clásicos respecto a lospilares de dicha hegemonía. Para Daniel Cosío Villegas (1975), la hegemonía recae en piezascentrales indisociables. Por un lado la figura del presidente, y por el otro la figura misma delpartido. Cosío Villegas explica que las facultades constitucionales del presidente de la república,dan lugar al presidencialismo, ya que éstas no acotan su poder respecto a los otros dos poderes.Por otro lado, la existencia de un “partido oficial” restringe las posibilidades de un desarrolloreal y competitivo de la oposición. Otro argumento central para explicar la hegemonía delpartido es proporcionado por González Casanova “La transformación del PRM en PRI siguióun largo proceso obediente a la lógica del poder, encabezada directamente esta vez por el jefedel ejecutivo y por toda la nueva política del Estado, que acentuaron el peso del autoritarismofrente a las coaliciones. El presidente no era un Caudillo. Su autoridad suprema descansabamenos en lealtades personales y clientelas que en una jerarquía institucional, civil y militar”(González Casanova, 1981: 122). Este autor difiere de Cosío Villegas en que el presidencialismosea una pieza central en la explicación de la hegemonía. Para él, ésta recae principalmente enla maquinaria del partido.

Otra de las características principales de la hegemonía del PRI fue lo que Cosío Villegasseñalaba como paradigmático del caso mexicano, a saber, la estabilidad política del régimen.


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México, señala el autor, a pesar de haber tenido tantos problemas como los otros países deAmérica Latina goza de gran estabilidad política, que en México es atribuida al alto grado deinstitucionalización y corporativismo que alcanzó el partido. Para autores como Meyer y Reyna(1989), la estabilidad del régimen político mexicano se ha debido a la eficacia regulatoria delconflicto político y social, al éxito material del crecimiento económico y al potencialgubernamental para manejar presiones sociales y conflictos por la vía institucional.

Otros de los mecanismos fundamentales para el control del régimen, fue toda la“maquinaria electoral” que se construyó para apoyar la permanencia del PRI a lo largo deltiempo. Desde la década de los cuarentas hasta 1991, el gobierno priísta mantuvo el controlde los organismos encargados de organizar las elecciones, definiendo las normas y estímulosdentro del sistema, tanto para los partidos como para los ciudadanos votantes (Gómez Tagle,1993). A decir de Pacheco, las elecciones en México durante años “…ponían de manifiesto(…) la capacidad operativa para movilizar clientelas electorales de los diferentes agentespolíticos que conformaban las filas del partido hegemónico; así, los resultados contables delos comicios constituían verdaderos barómetros para expresar la relación de fuerzasprevaleciente dentro del pacto corporativo posrevolucionario y en función de ella reajustarlas ‘cuotas de poder’, esto es, los escaños legislativos atribuidos a cada grupo de interésincorporado al PRI.” (Pacheco, 2000: 17).

A pesar de que se llevaron a cabo una serie de reformas electorales, que constituyeronparte del proceso de liberalización del régimen, no fue hasta la década de los ochentas cuandodejó de haber un sesgo marcado a favor del PRI. Algunos de los aspectos fundamentales delas reformas electorales que disminuían la competitividad de los procesos electorales en Méxicofueron descritos por Crespo (1999): el nivel jurídico que cargaba las reglas del juego a favordel partido oficial, en el nivel institucional influyen las ventajas formales e informales (desvíode recursos, parcialidad de funcionarios y control de medios de comunicación), en el niveloperativo: alteración de resultados, en el nivel decisorio: la imposición de un veredicto a pesarde la inconformidad de la oposición. Algunas otras características de hegemonía y permanenciasegún Crespo fueron, la cohesión de la élite oficial, la disciplina de partido, los relevos pacíficosentre las elites y los mandos que no ponía en riesgo la hegemonía política del partidogobernante, el desarmar la opción de la escisión, la anulación de oportunidades políticasfuera del partido y la subordinación de las fuerzas armadas a los mandos civiles. “Un elementomás para explicar la larga continuidad del régimen priísta es la movilización ciudadana ex-tra-institucional relativamente reducida que se organizó en su contra; en otros países dichamovilización ha marcado el final de diversos regímenes autoritarios. Al menos esa movilizaciónno obligó a la elite autoritaria a aceptar una auténtica reforma democrática, no la derrocó, niorilló al régimen a recurrir a la represión masiva.” (Crespo, 1999: 139).

Una de las interrogantes más notorias en la literatura sobre el sistema político mexicanoes el cuestionamiento sobre los mecanismos de legitimación del régimen priísta y cómo han

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15 O’Donnell y Schimitter definen que “el proceso de transición política es aquél en el cual las reglas del juego del régimen vigentehan dejado de operar y ser acatadas por todos actores, pero no ha sido definido y aceptado un nuevo conjunto de reglas.” (Cit, enCrespo, 1999:20). Siguiendo con esta definición, el cambio más claro en las reglas del juego político comienza en México la décadade los setentas, época en la cual comenzó el proceso de liberalización, específicamente con la reforma electoral de 1977.

cambiando a lo largo del tiempo. Uno de estos mecanismos de legitimación se encuentra enel discurso del PRI, el cual lo coloca como heredero auténtico de la Revolución Mexicana yde sus ideales. Este conlleva a otro de los mecanismos de legitimación indirecta, el cual estádado por la inclusión de los diferentes sectores sociales, lo que fue uno de los pilares delpopulismo cardenista. Con esto el PRI se erigió como depositario de los intereses “del pueblo”,es decir como su representante único y legítimo. La legitimidad es el origen revolucionariodel partido en el poder y la política integracionista de los sectores populares a través depolíticas populistas tales como los subsidios o las reglamentaciones al mercado en interés delos sectores desfavorecidos. Sin embargo, después de la crisis económica de 1982, el gobiernocambió dichas políticas y la legitimidad del gobierno y su régimen comenzó a mermarse.Dado que la legitimidad del poder político no había descansado en las elecciones, sino en sucapacidad de distribuir recursos a los actores sociales importantes, la crisis económica de1982 afectó drásticamente su legitimidad (Meyer y Reyna, 1989). En la medida en que elgobierno tuvo la capacidad para imponer sus decisiones al resto de la sociedad con unmínimo de coerción el sistema político mexicano se legitimó aun más. En este sentido, losautores califican al México de fines de los ochenta como una “democracia limitada” o un“sistema de pluralismo limitado”.

Más adelante uno de los mecanismos que se vuelve fundamental para la legitimación esel proceso de liberalización del régimen15. El proceso de liberalización política permitió queno se diera un quiebre político y que el régimen continuara contando con legitimidad bajo elargumento de la apertura. Sin embargo, no fue hasta la década de los ochenta cuandocomenzaron a realizarse cambios de fondo. Es decir, la apertura de la liberalización teníacomo objetivo directo la que el partido de estado continuara conservando el poder. Al respectode la liberalización Crespo advierte que “…se presentó un caso excepcional de liberalización,misma que se consolidó durante décadas como un sustituto -y no como un preludio- de lademocratización. La habilidad del régimen priísta para obtener ese resultado consistió endilatar y limitar el proceso de apertura, de modo tal que siempre mantuviera la posibilidad deavanzar un poco más sin cruzar el umbral democrático. Se trataba de conservar ciertas ‘reservasliberalizadoras’ para prolongar tanto como fuera posible la hegemonía del partido oficial.Ello se logró con la constante adopción de reformas más o menos superficiales, pero querepresentaban avances reales (aunque limitados) hacia la competitividad electoral. De esemodo, al tiempo que se ofrecía cierto progreso, quedaba algo más que ofrecer antes de entrarde lleno a la democracia. Así, la apertura política en México logró retrasar considerablementeel desenlace democrático en lugar de apresurarlo.” (Crespo, 1999: 68). En suma, los problemas


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16 Al respecto, diversas investigaciones han orientado a ubicar que: “El voto cardenista, más que reflejar adscripcionessocioeconómicas, expresa actitudes políticas; es el reverso del modelo corporativo-adscriptivo del PRI y del arraigo panista ensectores muy tipificados por sus altos ingresos y elevados niveles educativos.” (Pacheco, 2000: 195).

de legitimidad sufridos por el régimen priísta se explican, en buena medida, según el autor, apartir de las fallas del régimen para cumplir sus compromisos clientelares, derivadas de lacrisis económica de 1982.

Guadalupe Pacheco (2000) afirma que uno de los cambios políticos más importantes quecontribuyó al fin del carácter hegemónico del partido fue la fractura del sustento basado enuna estructura corporativo-sectorial del partido, que le había permitido coordinar la red delíderes clientelares durante los procesos electorales, ocupar una posición hegemónica en elsistema de partidos y retroalimentar la legitimidad del presidencialismo mexicano. Estedesplome del voto corporativo plantea la crisis de las formas de representación política de lasociedad ante el Estado, así como la crisis de intermediación política entre los ámbitos nacional-central-local. Sin embargo, a pesar de que ese modelo organizativo seguía vigente en 1988,éste ya no tenía correspondencia con las condiciones sociales y políticas del momento.

A pesar del proceso de liberalización que dotó al régimen de legitimidad, durante lasdécadas de hegemonía priísta, ninguno de los contrincantes de la oposición había aparecidocomo un opositor creíble a escala nacional. Para las elecciones de 1988, se dio un cambiosustancial a este respecto. Se trató de un cambio dentro de la estructura misma del PRI, lacual consistió en la escisión de una facción importante, dadas las divergencias entre losintegrantes de la clase política las cuales se expresaron la división entre políticos y tecnócratasy las tensiones entre gobierno federal y los intereses regionales. Estas divergenciascontribuyeron a la escisión que experimentó el partido, de la “Corriente Democrática” afinales de la década de los ochentas. Aunada a la emergencia de eventos que urbanizaron lapolítica -por ejemplo con el terremoto de 1985-, momento en que la sociedad civil se organizóy empezó a demandar vivienda, equipamiento urbano, e infraestructura, se hace palpable quela expansión de la sociedad urbana es un fenómeno que afecta al comportamiento electoral,porque induce a conductas sociales que requieren de otras formas de intermediación y derepresentación políticas. Podría decirse que las elecciones de 1988 fueron el detonante quehizo evidente el deterioro del corporativismo y del clientelismo electoral, pues se creó el FrenteDemocrático Nacional (FDN) encabezado por Cuauhtémoc Cárdenas. Esta escisión, tuvo comoresultado el inicio de la conformación de consenso dentro de las fuerzas de izquierda y dejó unahuella profunda en el deterioro de un sistema que estuvo dispuesto a detentar el poder a todacosta, valiéndose del fraude16.

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Después de la desconfianza, falta de credibilidad y debilidad del aparato de Estado generadapor el fraude de 1988, se crea en 1990 el Instituto Federal Electoral (IFE), organismo encargadode ejecutar las elecciones de 1994, las cuales se llevan a cabo con un padrón, credencial yelecciones legítimas. Para Pacheco, los cambios más relevantes que tuvieron lugar a partir dela creación del IFE fueron:

a) El cambio en la función política de las elecciones: Las elecciones han perdido su función debarómetro corporativo de manera significativa y han dejado más espacios disponiblespara la medición de la participación ciudadana y de la influencia de los partidos políticos.

b) La modificación del marco institucional: el control gubernamental sobre los comicios hacedido terreno, y cada vez más intervienen en él otras fuerzas partidarias tanto en lavigilancia como en la organización de los comicios.

c) Los cambios en el sistema de partidos: el sistema de partidos ha modificado su perfil y hadejado de ser un modelo de tipo hegemónico.

d) Los cambios en las actitudes y preferencias de los votantes: se presentan dos fenómenos demanera simultánea, pues por un lado hay un reacomodo inestable de las lealtadespartidarias, y por otro lado aún existen núcleos duros de electores leales que mantieneninvariables sus preferencias partidarias.

Otros cambios en el sistema político mexicano cruciales han sido descritos por Valdés(1999). En primer lugar se encuentra la creciente competitividad de los partidos políticos. Lacual se ha dado gracias a las reformas que han permitido el ingreso de nuevas opcionespartidistas con requisitos para su permanencia y representación en el congreso, y se hanmejorado las condiciones de competencia por medio de cuestiones como el control delfinanciamiento y los recursos. Así mismo actualmente existe mayor pluralización del accesoa los puestos públicos, mayor valoración teórica del papel de los partidos políticos y alineaciónelectoral.

Uno de los cambios sustantivos culturalmente hablando, ha sido la transformación de lasociedad a una opinión pública sensible, alerta y el cambio en la credibilidad de los medios decomunicación. Asimismo, la diversificación de la sociedad (y el reconocimiento de la misma),que generó el surgimiento y la expansión de nuevos grupos, como las clases medias urbanas,

17 Por lo general, los distritos urbanos son los que menos apoyo brindan al PRI, los mixtos han tenido una evolución cercana a lacurva nacional global, y los distritos rurales tienen los porcentajes más elevados. “La dispersión, el aislamiento y la marginaciónque, en general, tienen niveles altos en las zonas rurales tradicionales, propiciaron la continuidad de formas clientelares departicipación política. En el caso de México, dicho clientelismo tomó la forma del caciquismo rural y ha favorecido en lo esenciala la votación del PRI. Así, aunque el PRI nació en la mayor ciudad del país, fue en las regiones rurales donde se desarrolló mejorla eficacia de sus máquinas electorales. Al dejar


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sectores informales o subterráneos de la economía, etc. (Pacheco, 2000)17. Otro elemento eneste sentido que exacerbó el proceso fueron las tensiones sociales acumuladas en los sexeniosque siguieron a la caída del desarrollo económico en la década de los ochentas. Un ejemplo deeste cambio es la proliferación de organizaciones políticas, asociaciones y partidos que, segúnWoldenberg (2002) dan cuenta de una sociedad diversa y participativa. Otro factor de sumaimportancia está relacionado con que desde 1946 la sociedad se había visto sometida a cambioscomo la urbanización (que influyeron sobre los mecanismos de socialización política en lasciudades), la extensión de la enseñanza básica y la reestructuración de la poblacióneconómicamente activa. Lo cual tuvo efectos sobre el comportamiento electoral de laciudadanía. (Pacheco, 2000; Gómez Tagle, 1993). Otro de los cambios importantes, es retomadopor Woldenberg (2002), el cual está relacionado con la ampliación de los derechos electoralesa lo largo de todo este proceso y un sinnúmero de cambios institucionales electorales que nomencionaremos aquí.

de ser México un país predominantemente rural, se contrajo el hinterland electoral del PRI y esta reserva estratégica para suapoyo, cada vez va teniendo menos impacto porcentual en el total de su votación nacional. Con el crecimiento de la poblaciónurbana, aunque no desaparecen los mecanismos clientelares y corporativos, sí registran un debilitamiento paulatino de su capacidadde control político, lo cual también se trasluce en el terreno electoral.” (Pacheco, 2000: 165). Si nos remontamos a la historia de laparticipación electoral en México, veremos que muchas veces ha sido el resultado de la manipulación del padrón o de una movilizaciónautoritaria. Gómez Tagle expresa al respecto que “La pobreza condiciona el sentido del voto y lo distorsiona, por lo que esimprescindible considerarla en el análisis de las tendencias electorales.” (Gómez Tagle, 2000: 33). No obstante, las transformacionesque ha sufrido el país en cuanto a comportamiento electoral y político, así como al reacomodo de las fuerzas políticas, aún espalpable que “en el sistema político mexicano se amalgaman, de un modo específico, instituciones y prácticas que corresponden atres modelos teóricos diferentes: el liberal, el corporativo y el autoritario. Son tres planos que se intersectan: sobre instituciones yprácticas propias del liberalismo (tales como el voto universal y secreto), las cuales encuentran su expresión formal en nuestrasleyes, se articulan instituciones y prácticas –que tienen lugar en un terreno mucho más informal- propias del corporativismo (laadscripción colectiva de organizaciones obreras y campesinas al partido) y del autoritarismo (el peso del titular del poder ejecutivosobre el legislativo).” (Pacheco, 2000: 28).

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2.2.3. Contexto político electoral de las entidades estudiadas:D. F., Estado de México, Oaxaca y QuerétaroEn este apartado retomamos algunos aspectos ya mencionados en el anterior peroconcentrándonos en las cuatro entidades en las que se llevó a cabo la investigación: DistritoFederal, Estado de México, Oaxaca y Querétaro18. Según el estudio de Pacheco (2000), paralas elecciones de 1988 la situación político electoral de estas entidades se distribuía de lasiguiente forma:

• Distrito Federal y Estado de México: era la principal región oposicionista del país,pues se combina un voto bajo por el PRI y un voto alto por la oposición (PAN y FrenteDemocrático Nacional FDN), además de que la oposición era fuerte en los distritosrurales.

• Querétaro: dominaba el PRI pero surgía una oposición fuerte, en la cual predomina elapoyo al FDN.

• Oaxaca, básicamente priista, pasó a desarrollar una oposición importante que apoyó alFDN.

En las elecciones federales de 1994 el PRI tuvo un repunte a lo largo y ancho del país, yespecíficamente en los cuatro estados que nos conciernen se presentó la siguiente situación:

Resultados absolutos de la elección presidencial de 1994

18 Para términos de esta investigación, nos parece pertinente retomar el concepto de Geografía electoral, mismo que nos puedemostrar varias pautas y aristas en cuanto a la diferencia del comportamiento político electoral que ha tenido lugar en los cuatroestados que nos conciernen. “El estudio de la distribución territorial de los sufragios se justifica bajo el supuesto de que hay pautassociodemográficas que determinan la distribución de las preferencias electorales. Este punto de vista se apoya en la idea de que haylo que se podría denominar “factores duros”, de índole estructural, que influyen en la conducta de los electores, por lo que suestudio puede contribuir a explicar las tendencias electorales. Otros autores, en cambio, aseguran que los factores estructuralespoco pueden decir sobre la conducta electoral ya que ésta depende principalmente de aspectos coyunturales como la personalidady el programa de los candidatos, la eficacia e intensidad de sus campañas, la sensibilidad y receptividad de la opinión pública en unmomento determinado o el efecto de acontecimientos y problemáticas coyunturales del “ambiente”. (Gómez Tagle, 2001: 237-8)

Fuente: Datos obtenidos del cuadro XIV.5. de Pacheco, 2000:302, del IFE, 28 de agosto de 1994, 96% de casillas computadas.

Entidad Federativa PRI PAN PRD Votación válida Lista nominal

D. F. 1 882 731 1 178 809 906 573 4 336 156 5 362 760

México 2 146 779 1 183 901 837 440 4 511 445 584 682

Oaxaca 510 824 131 431 277 153 977 917 1 429 854

Querétaro 277 869 150 240 26 239 477 134 589 907


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ENTIDAD

DISTRITO FEDERAL

MEXICO

OAXACA

QUERETARO

1994

PRI/PAN 83.27

PRI/PAN 65.86

PRD 40.12

PRI/PAN 61.28

2000

PAN/PRI/PRD 76.21

PAN/PRI/PRD 50.90

PRD 32.56

PAN alto 64.92

Fuente: Datos retomados de Gómez Tagle, 2001: 266-267 y 276-277 de datos proporcionados por el IFE, clasificados encuatro grupos por el método de cluster analysis de SPSS. Se reportan porcentaje de secciones clasificadas en cada grupo porentidad respecto del total de secciones por entidad.

El grado de marginación y/o urbanización de las diversas entidades se considera relevantepara la medición y el análisis del comportamiento electoral, veamos la clasificación de losdiversos estados en cuanto a su grado de marginación. Los estados en los que se levantó eltrabajo de campo cubren cuatro de los cinco niveles de marginación, de acuerdo con el cuadrosiguiente.

Elección para presidente (porcentajes)

Posteriormente, en las elecciones de 1997 lo novedoso, desde el punto de vista institucionalfue la autonomía del IFE respecto al poder ejecutivo establecida por la reforma electoral de1996. Los resultados en la elección federal fueron sorpresivos ya que el PRI perdió la mayoríaabsoluta en la Cámara de Diputados. En las elecciones locales que simultáneamente tuvieronlugar en siete entidades federativas el PRD ganó en el D. F., mientras que el PAN ganó enNuevo León y Querétaro. Pero fue en los comicios del 2000 cuando se puso a prueba defuego la nueva legislación electoral que tenía que demostrar la legitimidad y transparenciade los mismos ya que cabía la posibilidad de la alternancia, además de que se elegiría nuevoJefe de Gobierno del D. F. y el poder legislativo.

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19 El índice agrupa los siguientes porcentajes: población analfabeta, población sin primaria completa mayor de 15 años, ocupantesen viviendas sin drenaje ni excusado, ocupantes en viviendas sin energía eléctrica, ocupantes en vivienda sin agua entubada,viviendas sin agua entubada, viviendas con hacinamiento, ocupantes en viviendas con piso de tierra, población que vive en localidadescon menos de 5000 habitantes, población ocupada con ingreso menor a dos salarios mínimos. Basado en los indicadoressocioeconómicos e índice de marginación municipal 1990, México, CONAPO, 1993.

MUY ALTA

Chiapas

Oaxaca

Guerrero

Hidalgo

Veracruz

Puebla

ALTA

San Luis Potosí

Zacatecas

Tabasco

Campeche

Yucatán

Michoacán

Guanajuato

Querétaro

Durango

MEDIA

Tlaxcala

Nayarit

Sinaloa

Quintana Roo

BAJA

Morelos

México

Tamaulipas

Colima

Jalisco

Sonora

Chihuahua

Aguascalientes

B. California Sur

Coahuila

MUY BAJA

Baja California

Nuevo León

D. F.

Fuente: Datos retomados del artículo de Valdés Vega, María Eugenia. “Elecciones y marginación en México”, en Meyenberg,2001: 290.

Grado de marginación en la entidades de la República Mexicana19

A continuación, proponemos visualizar de manera muy somera la historia de cada una delas cuatro entidades que nos conciernen, para ubicar así similitudes y diferencias, que nossirvan para conocer la diversidad entre los casos en los que se levantó la información y laverificación de que el trabajo de campo no se llevó a cabo en periodos electorales en ningunode los estados.

Distrito FederalEl Distrito Federal tiene una historia muy peculiar ya que no es considerado como un estadomás de la República. Antes de 1997 no contaba con un Jefe de Gobierno electo, su gobiernoestaba encabezado por un regente nombrado por el Ejecutivo, proceso en el que no interveníala ciudadanía. Fue gracias al reclamo ciudadano para alcanzar una mayor participación en latoma de decisiones y para establecer un nuevo sistema político y de gobierno local, lo quemotivó en el Distrito Federal un conjunto de reformas que constituyen un complejo proceso


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20 Datos retomados de http://www.df.gob.mx/ciudad/historia/10.html, 2005.21 Dato retomado de http://www.iedf.org.mx/marcos.html?sub03=estadistica_electoral/index.html: Evolución del voto ycomportamiento electoral; información sociodemográfica, 2005.

DISTRITO PAN PRI PRD ALIANZA OTROS TOTAL

FEDERAL 602,466 990,306 1,859,866 0 414,305 3,866,943

Fuente: Datos obtenidos de http://www.cen-prd.org.mx/repprdife/resultados/df/dfgob1997.htm, 2005.

Posteriormente, con la renuncia del Ing. Cárdenas a la Jefatura de Gobierno debido asu aspiración a la Presidencia de la República, el gobierno del DF queda en manos, de laentonces perredista, Rosario Robles. Finalmente, en las elecciones del 2000 triunfanuevamente el candidato del PRD, Andrés Manuel López Obrador, quien de la mismaforma renuncia a la Jefatura para ir en busca de la Presidencia de la República, dejando elcargo en manos de Alejandro Encinas.

legislativo20. El Poder Constituyente Permanente aprobó reformas a la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos para proporcionar un nuevo marco de la organizaciónpolítica de la capital de la República (Decreto del 21/ X / 93 publicado en el Diario Oficial dela Federación del 25 del mismo mes). Posteriormente, el Congreso de la Unión aprobó yexpidió un ordenamiento para regular todos aquellos aspectos del nuevo esquema de gobierno.(Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 / VII / 1994). El Estatuto de Gobiernodel Distrito Federal, con perfiles muy propios es, en términos singulares, una constituciónlocal para que la sede conjunta del gobierno federal y del nuevo gobierno local impliquen lasupervivencia y el mejor funcionamiento del Distrito Federal21. El Estatuto del DistritoFederal es en nuestro país un documento inédito, novedoso y complejo, tanto en su naturalezajurídica como en su contenido.

En los comicios de 1997, en los que la ciudadanía pudo participar por primera vez enla elección del primer Jefe de Gobierno llevándose el triunfo el candidato por el PRD, elingeniero Cuauhtémoc Cárdenas.

Elección de Jefe de Gobierno, 1997

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Estado de México22

El Estado de México está integrado por 125 Municipios, 45 Distritos Locales y 5930 SeccionesElectorales. La Ley Electoral del Estado de México del 27 de agosto de 1966, estableció la creaciónde una Comisión Estatal Electoral que se encargara de la organización de las elecciones locales, yse integrara por 2 representantes del Poder Ejecutivo (el Secretario General de Gobierno y elDirector General de Gobernación); un Diputado Local; un representante por Partido Políticoregistrado y un Secretario, cargo para el que se designaba a un Notario Público de la Ciudad deToluca. La Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales del Estado de México (LOPPEM),que entró en vigor el 18 de enero de 1975, mantuvo vigente la Comisión Estatal Electoral y, encuanto a su integración, sólo cambiaron de nombre los representantes por comisionados.

En las elecciones de 1993 para elegir Gobernador aparece la figura de los ConsejerosCiudadanos en todos los órganos que formaban la Comisión Estatal Electoral. Se renuevan losAyuntamientos y Diputados a la Legislatura Local y como gobernador triunfa Emilio ChuayffetChemor, postulado por el Partido Revolucionario Institucional. Esta es la última vez que la Ley deOrganizaciones Políticas y Procesos Electorales del Estado de México (LOPPEM), rige un procesoelectoral. En marzo de 1996 entra en vigor la reforma integral a la Constitución Política delEstado Libre y Soberano de México. En el nuevo texto se modifica la integración del PoderLegislativo pasando de 40 a 45 Distritos Electorales y de 26 a 30 Diputados de RepresentaciónProporcional, es decir, de 66 a 75 Legisladores; se suprime el Colegio Electoral para la calificaciónde las elecciones. Se sistematizan y complementan los requisitos de elegibilidad; desaparece laComisión Estatal Electoral en la que intervenía el gobierno estatal para dejar su lugar a unorganismo público especializado en materia electoral, el Instituto Electoral del Estado de México;legislándose sobre un moderno sistema de medios de impugnación. La Constitución a través delCódigo Electoral del Estado de México establece que el Instituto Electoral del Estado de Méxicoes el órgano responsable de la organización, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales.

En 1998, se llevaron a cabo reformas político electorales, entre las que destacan las siguientes:se eleva a nivel constitucional el reconocimiento del Instituto Electoral del Estado de Méxicocomo un órgano autónomo y con patrimonio propios para la organización de comicios comouna función estatal, asimismo los principios que rigen al Instituto de certeza, legalidad,independencia, imparcialidad y objetividad son reconocidos por dicha norma jurídica.

En 1999 se inicia el Proceso Electoral para la elección de Gobernador con la instalacióndel nuevo Consejo General. En las mismas resulta ganador Arturo Montiel Rojas postuladopor el Partido Revolucionario Institucional. Recientemente en el año 2005 debido al conocimientopúblico de actos de corrupción y malversación de fondos del Presidente del Instituto Electoral,así como de algunos Consejeros Electorales, se nombra a un nuevo Presidente del IEMM, elLic. Núñez Castañeda. También en 2005 se realizaron las elecciones para elegir Gobernadorresultando triunfador nuevamente el candidato por el PRI, el Lic. Enrique Peña Nieto.

22 La información a continuación vertida fue recabada de la consulta de las siguientes páginas web: http://www.ieem.org.mx/ yhttp://www.edomexico.gob.mx/portalgem/


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OaxacaEl estado de Oaxaca cuenta con una población predominantemente indígena, que ha preservadosus formas de organización social y política basadas en la autogestión, la autosuficiencia, lacolectividad, la ayuda mutua y el prestigio. El arraigo de la institución municipal representala garantía histórica de la supervivencia de las identidades culturales indígenas, de la defensaterritorial de sus pueblos y de su lucha por mantener sus sistemas de gobierno interno. Lacategoría municipal es motivo de orgullo y para muchos pueblos una meta a conquistar.Muchas de las costumbres comunitarias se han transformado y/o debilitado ante el avanceincontenible de la economía de mercado, la proliferación de sectas religiosas, los flujosmigratorios, la expansión de los medios de comunicación y una cultura política que haprivilegiado el sistema parlamentario sobre las estructuras tradicionales de gobierno. Noobstante, en amplias franjas del territorio del Estado estas prácticas persisten y se reproducenya en sus formas históricas que le dieron origen o readaptadas a nuevos contextos sociales ypolíticos.23

Reconocimiento al sistema de elección por usos y costumbres

23 Esta información fue retomada de la página del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca, http://www.iee-oax.org.mx/m-usos/presentacion.php

FECHA

1989

1990

1995

1997

LEY

Convenio 169 de la OIT

Ratificación del convenio169 por el Gobiernoaprobado por el Senado dela República.

Art. 25 de la constituciónpolítica del estado libre ysoberano de Oaxaca

Reformas al CIPPEO

SINTESIS

Garantizar la protección a los territorios,instituciones y derechos de los pueblos indígenas

El convenio adquirió la categoría de ley supremadel país en términos del artículo 133 de laconstitución

Con estas reformas se estableció el reconocimientoa las tradiciones y prácticas democráticas de laspoblaciones indígenas que hasta ahora hanutilizado en la renovación de sus ayuntamientos

En dichas reformas se definió con mayor claridad yprecisión reglas referentes al procedimiento quesiguen las poblaciones en la renovación de susayuntamientos. Garantizando el pleno respeto aestas prácticas y precisa la forma de participacióndel órgano electoral en el proceso.

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Artículo 109 del CIPPEO

Artículo 110 del CIPPEO1997

En este artículo se definió por normas de derechoconsuetudinario aquellas disposiciones de la ConstituciónPolítica del estado relacionadas con la elección de ayun-tamientos en municipios que observan los usos ycostumbres. De igual manera, señala que las disposicionesdel libro cuarto del código citado establecen elprocedimiento para la renovación de los concejales endichos municipios y a este lo define como el conjunto deactos realizados por las autoridades electoralescompetentes y por los ciudadanos de una población paraproponer públicamente a los integrantes de los ayun-tamientos, conforme a sus prácticas comunitarias.

Establece que serán considerados municipios de usos ycostumbres “aquellos que han desarrollado formas deinstituciones políticas propias, diferenciadas e inveteradas,que incluyan reglas internas o procedimientos específicospara la renovación de sus ayuntamientos de acuerdo a lasconstituciones federal y estatal en lo referente a losderechos de los pueblos indígenas”, así como aquellos cuyorégimen de gobierno reconoce como principal órgano deconsulta y designación de cargos para integrar el ayun-tamiento a la asamblea general comunitaria u otras formasde consulta a la comunidad o aquellos que por decisiónpropia por mayoría opten por el régimen de usos ycostumbres en la renovación de sus órganos de gobierno.

Fuente: Página del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca, http://www.iee-oax.org.mx/m-usos/presentacion.php

Con el reconocimiento a los usos y costumbres como sistema de elección municipal porprimera vez en la historia de la legislación mexicana se tiene una ley positiva plural, contrariaa la tradición de un derecho hegemónico y poco tolerante a la diversidad jurídica. Para elderecho electoral mexicano también se abrió una puerta de reconocimiento al procedimientoelectoral diferenciado pero eficaz y que opera como una institución jurídica en una partesignificativa de los municipios del país. Para los pueblos indígenas de Oaxaca constituye unavance y cumplimiento sustancial a demandas de respeto a sus formas de organización políticay social. Para otras entidades del país con presencia de pueblos indígenas, es un ejemplo aseguir que demuestra que mediante la conciliación, el conocimiento y el respeto a la diferenciase logra una integración política más armónica y no sujeta al conflicto y a la violencia.

La Dirección de Elecciones por Usos y Costumbres integra los 418 expedientes electoralescon la documentación relativa a sus elecciones, para que el Consejo General del InstitutoEstatal Electoral decrete la validez de sus elecciones y expida las constancias de mayoría de


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PAN PRI PRD ALIANZA OTROS TOTAL

210,693 186,451 34,015 0 47,833 478,992

Fuente: Datos tomados de http://www.cen-prd.org.mx/repprdife/resultados/queretaro/qugob1997.htm

En los comicios del 2003, de nueva cuenta se llevó el triunfo el candidato por el PAN,Francisco Garrido Patrón. Los resultados fueron

Resultados electorales Querétaro elecciones para gobernador 2003

PAN PRI/PVEM PRD OTROS TOTAL

238.348 218.939 34.308 17217 521.591

Fuente: Datos obtenidos de la página del Instituto Electoral de Querétaro, www.ieq.org.mx, 2005.

A continuación, mostramos de manera esquemática cuáles son las fechas establecidaspor los Institutos Electorales de los cuatro estados que nos conciernen, así como a nivelFederal para la elección del Presidente de la República.

los concejales electos y remita estos expedientes electorales al Congreso del Estado para sucalificación electoral. De manera simultánea, se organizan elecciones a través del InstitutoEstatal Electoral de Oaxaca, en las cuales se elige al gobernador y al poder legislativo. Comovimos anteriormente, Oaxaca es un estado básicamente priísta, y esto quedó demostrado conel triunfo de Ulises Ruiz, candidato por el PRI en 2004 y actual gobernador del Estado.

QuerétaroEn la última década el estado de Querétaro atravesó por una gran transformación del mapapolítico. En orden a un saludable equilibrio y en orden a la existencia de contrapesos reales,se ha redistribuido el poder de manera pacífica. Al acudir a las urnas, los ciudadanos determinanqué fuerzas políticas han de conducir el desarrollo del estado. En los comicios de 1991 paraelegir gobernador, diputados y ayuntamientos, se registró el primer caso de alternancia mu-nicipal, llevándose el PAN el triunfo. El número de electores con posibilidad legal de emitirsu sufragio fue de 424, 230. Posteriormente, en los comicios de 1997 para elegir gobernador,los resultados fueron los siguientes:

Resultados electorales Querétaro elecciones para gobernador 1997

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OrganismoElectoral

Instituto Electoraldel Distrito Federal

Instituto Electoraldel Estado de

México

Instituto EstatalElectoral de

Oaxaca

Instituto Electoralde Querétaro

Gobernador

1er DomingoJulio 2006


1er DomingoAgosto 2004


Ayuntamientos yDiputados


2do DomingoMarzo 2006

1er DomingoOctubre 2004


Municipios

16 Del.

125

418 Usos ycost.152

Part.

18

Diputaciones

40 M.R. y26 R.P.

45 M.R. y30 R.P

25 M.R. y17 R.P.

15 M.R. y10 R.P.

Casillas

11,130

13496

3,668

1,486

A nivel local el calendario electoral es como sigue

Fuente: Los datos fueron obtenidos en la página del IFE, www.ife.org.mx.

A nivel federal, la elección siguiente será

OrganismoElectoral

InstitutoFederal

Electoral

Presidente ySenadores

1er Domingode Julio 2006

Diputados

1er Domingode Julio 2003

Estados yMunicipios

32 Edos. y2434 mun.

Diputados

300 M.R. y200 R.P

Senadores

64 M.R y 32R.P

Casillas

113,423

Fuente: Los datos fueron obtenidos en la página del IFE, www.ife.org.mx.

2.2.4. El marco legal federal sobre los delitos electoralesDe acuerdo con el Código Penal Federal (2005), en sus artículos 401 al 408 y del 411 al 413,los principales delitos electorales que se encuentran tipificados y que puede cometer cualquierpersona, funcionario electoral o partidista, candidato a un puesto de elección popular,organizadores de actos de campaña, ministros de culto religiosos o servidores públicos (tantofederales como los funcionarios y empleados de la Administración Pública Estatal y Munici-pal), diputados o senadores electos; son los siguientes, mismos que para nuestros fines hemosdividido en aquellos que están relacionados con la manipulación del voto libre y secreto, esdecir, el empleo de los programas sociales para fines electorales, y aquellos delitos electoralesde otra índole:


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Delitos que tipifican empleo de programas sociales con fines electorales:

• Realizar proselitismo y presionar a los electores en las casillas para que voten por undeterminado candidato en día de la jornada electoral.

• Solicitar votos por paga u otra recompensa.

• Impedir que se vote en secreto.

• Que un ministro de culto induzca el voto a favor de un candidato por partido político.

• Que los miembros de casillas electorales otros funcionarios electorales no cumplan consus obligaciones, alteren los resultados o indiquen a los electores por quién votar.

• Que un servidor público condicione los beneficios de los programas sociales bajo suresponsabilidad al ciudadano porque vote por un partido político o candidato determinado(compra y coacción del voto).

• Que un servidor público condicione su servicio público con la realización de obraspúblicas a la emisión del sufragio a favor de determinado candidato o partido.

• Que un servidor público disponga de bienes, fondos o servicios para apoyar a un candidatoo partido político.

Otros delitos electorales:

• Votar sin cumplir los requisitos de ley.

• Votar más de una vez en la misma elección.

• Obstaculizar las votaciones o su cómputo.

• Votar o pretender votar con una credencial ajena.

• Introducir, sustraer, apoderarse, alterar o destruir boletas u otros documentos electorales.

• Impedir la instalación de casillas electorales.

• Informar falsamente o presentar documentación falsa para obtener la credencial deelector.

La Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE), es laSubprocuraduría de la Procuraduría General de la República (PGR) encargada de la procuraciónde justicia en cuanto a los delitos electorales federales. Una de sus funciones es la de investigarlos delitos relacionados con el empleo de los programas sociales con fines electorales. Para

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ello, recibe denuncias hechas a todo servidor público que pretenda utilizar los programassociales con fines político-electorales, es decir, que por medio de presiones, amenazas o comprade voto pretenda favorecer a un determinado candidato o partido político disponiendo de losrecursos correspondientes a los programas sociales impulsados por el gobierno federalmediante cualquiera de sus dependencias (SEDESOL, 2005).

Las sanciones a los delitos electorales federales se encuentran contempladas dentro delarticulado que señalamos del Código Penal Federal (2005). Éstas pueden resumirse de lasiguiente manera:

Sanciones a los delitos que tipifican empleo de programas sociales confines electorales:

• Los cometidos por cualquier persona se sancionan con prisión de seis meses a tres añosy con 10 a 100 días de multa.

• Los de ministros religiosos, hasta con 500 días de multa.

• Los funcionarios electorales, con prisión de dos a seis años y con 50 200 días de multa.

• Los de funcionarios partidistas, con prisión de unos seis años y con 100 a 200 días demulta.

• Los de servidores públicos, con prisión de 19 años y con 200 días de salarios de multa.

• Los funcionarios partidistas organizadores de actos de campaña que, a sabiendas,aprovechen ilícitamente fondos, bienes o servicios en los términos que establece elCódigo, se les impondrá prisión de dos a nueve años sin posibilidad de que se les otorgueel beneficio de la libertad provisional.

2.3. Vigilancia ciudadana de la transparencia, manipulacióndel voto y la gestión gubernamental: la experiencia deAlianza CívicaAlianza Cívica desde su inicio en 1994 se ha preocupado por la vigilancia ciudadana de losrecursos públicos, especialmente en la gestión y rendición cuentas de los gobiernos, y en eluso inadecuado de los programas sociales con fines electorales. A partir de 1999 la organizacióncomenzó a dar seguimiento a estas preocupaciones a través de diferentes proyectos; los cualeshan ido cubriendo un espectro diverso de temas y metodologías, tanto para la acción social yla sistematización de experiencias, como para la investigación exploratoria de estos temas.Gracias a la realización de estos proyectos, Alianza Cívica cuenta al día de hoy con unaexperiencia acumulada en la participación ciudadana en los temas de transparencia y programas


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24 Los procesos electorales estatales principales en los que Alianza Cívica ha realizado observación y análisis de las condicionesprevias a la jornada electoral, así como promovido el voto libre y secreto, han sido las siguientes (Alianza Cívica: 2003c). Ennoviembre 1994 en el estado de Tabasco. En 1995 en el estado de Jalisco en febrero; en Guanajuato y Yucatán en mayo; enChihuahua en julio; en Aguascalientes, Baja California y Veracruz en agosto; Chiapas en octubre; y en Oaxaca, Puebla, Tlaxcala,Michoacán, Puebla y Sinaloa en noviembre. En 1996 en Baja California Sur y Quintana Roo en febrero; Guerrero en octubre; y enel Estado de México, Coahuila e Hidalgo en noviembre. En 1997 en el estado de Morelos en marzo; Campeche, Distrito Federal,Guanajuato, Nuevo León, Querétaro y Sonora en julio; Tabasco en octubre; y Jalisco y Veracruz en noviembre. En 1998 en elestado de Yucatán en mayo; Chiapas en octubre; Tlaxcala en noviembre; y en Baja California Sur en febrero. En 1999 en el estadode Hidalgo en febrero; México y Nayarit en julio; y Coahuila en septiembre. En el año 2000 en el estado de Chiapas en agosto y enTabasco en noviembre. En el año 2001 en el estado de Yucatán en mayo; Tabasco en agosto; y Michoacán en noviembre. En el2002 en el estado de Coahuila en septiembre y Guerrero en octubre.

sociales. Los hallazgos sugestivos de estos proyectos son la motivación directa de la presenteinvestigación, muchas de las preguntas concretas se han ido gestando en este proceso queahora se busca sistematizar como un índice de transparencia para programas sociales. Deacuerdo con esto, buscamos retomar en esta sección el bagaje con el que cuenta la organizaciónal respecto, por lo que presentamos de manera general un esbozo del mismo.

2.3.1. Observación ciudadana de las condiciones previas a lajornada electoralUna de las actividades que ha realizado Alianza Cívica desde su conformación, ha sido laobservación ciudadana de las elecciones federales y de algunas locales. Este ejercicio tienecomo objetivo coadyuvar a garantizar los derechos civiles y políticos como lo es el ejerciciolibre y secreto del voto. Ello no sólo implica la vigilancia de la calidad de la jornada electoral,sino también de las condiciones previas a ella. Como parte de estas condiciones -además delos aspectos directamente relacionados con la organización de las elecciones- se encuentranlas campañas electorales y los medios de comunicación, son de especial importancia aquellosaspectos relacionados con la manipulación y condicionamiento del voto, en especial, el empleode los programas sociales para estos fines.

Alianza Cívica ha realizado la detección de mecanismos y prácticas de condicionamientodel voto tanto en elecciones federales (1994, 1997, 2000 y 2003), como en locales,24 y enalgunos casos ha realizado acciones directas para prevenir que esto suceda. Para todas estaselecciones ha realizado campañas de educación cívica en torno a la promoción del voto librey secreto, ha elaborado guías de observación, manuales y reportes de las condiciones previasa la jornada (Alianza Cívica: 1994, 1997a, 2000a y 2003a, b, c, d). De acuerdo con esto podemosafirmar que los proyectos que ha desarrollado Alianza Cívica en esta área han tenido comotelón de fondo la transparencia electoral y de los programas sociales. Además de los proyectosque involucraron la observación y evaluación de las condiciones previas de los comicios yamencionados, otras de las investigaciones relevantes en este ramo son las siguientes: en 1999“Lucha de los ciudadanos por la democracia”; “Monitoreo de los comités de promocióncomunitaria del programa Oportunidades.” (Alianza Cívica: 2004a); “Campaña de Educación

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Cívica para la promoción de la Participación Ciudadana en el Estado de Oaxaca” en 2004(Alianza Cívica: 2004b).

Como parte de la observación de las condiciones previas en la jornada electoral del 2 dejulio del 2000, Alianza Cívica realizó un ejercicio puntual en 15 entidades federativasenfocándose, entre otros puntos, en la manipulación del voto por medio de programas sociales.En el Estado de México se registraron anormalidades a favor del PRI (especialmente a favorde Francisco Labastida Ochoa, entonces candidato presidencial) principalmente en losprogramas PROGRESA y leche de LICONSA, también para los programas de becas,despensas, apoyo para materiales de construcción, PROCAMPO y créditos del InstitutoNacional Indigenista. A favor del PRD se registraron hechos de manipulación del voto entorno a PROGRESA. En el Estado de Oaxaca, se registraron anormalidades a favor del PRIen torno a PROGRESA y PROCAMPO principalmente, y también respecto al ProgramaAula Abierta. A favor del PAN (especialmente de Vicente Fox, entonces candidato presidencial)se registraron irregularidades en torno a la asignación de programas sociales en general. Enel estado de Querétaro se registraron hechos de manipulación a favor del PRI en torno a losprogramas PROGRESA y PROCAMPO. En otros estados uno de los programas socialesmencionados con frecuencia fue el de las despensas del DIF, específicamente en Sinaloa (AlianzaCívica: 2000b).

Durante las elecciones de 2000, Alianza Cívica recibió 288 denuncias de hechos decoacción; 128 corresponden a presiones a, y por parte de los servidores públicos y 90 sobre lautilización de los programas y servicios sociales del gobierno para presionar el voto. Lasentidades federativas con mayor número de denuncias fueron el Estado de México con 45,Tabasco con 31, Oaxaca con 30 e Hidalgo con 28 denuncias. Por otra parte, 237 de las denunciascorrespondieron al PRI, 7 a Alianza por el Cambio y 2 a la Alianza por México (AlianzaCívica: 2000c).

Como parte de la presente investigación se buscó elaborar un instrumento (cuestionario)para aplicar a los beneficiarios de los programas sociales. Un antecedente directo dentro delos desarrollos de Alianza Cívica lo constituyen cuestionarios que se han elaborado comoguías de para la observación de las condiciones previas a la jornada electoral y que han estadocentrados en la identificación y documentación de hechos de coacción del voto (Alianza Cívica:2002).

Como resultado de la observación de las condiciones previas de las jornadas electoralesAlianza Cívica ha encontrado que los programas federales más importantes, encaminados alcombate a la pobreza, pertenecientes al Ramo 20 del Presupuesto de Egresos de la Federaciónhan sido utilizados frecuentemente con fines proselitistas (Alianza Cívica: 2004a). En laobservación electoral en el año 2000, el programa que presentó el mayor número deirregularidades fue PROGRESA. Ello dio pié a realizar como parte de la observación de2003, un monitoreo de la entrega de recursos del programa que actualmente es su análogo:


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Oportunidades. Éste es el programa más importante y con mayor cobertura del gobiernofederal. Con relación al tema de transparencia algunos de los resultados más importantesfueron25:

• El 12% de las encuestadas declararon no haber recibido información sobre sus derechosdentro del programa.

• El 4% de las beneficiarias reportó que los dos últimos meses alguna persona del gobierno,de los partidos políticos o de su comunidad le habían dicho que podría retirarse elapoyo del programa Oportunidades.

• El 3% de las beneficiarias reportó en los últimos tres meses alguna persona delgobierno, de los partidos políticos o de su comunidad le habían dicho que a cambio deseguir disfrutando de los recursos del programa tenía que votar a favor de algúnpartido político.

o De este 3%, la procedencia de la persona que les hizo este planteamiento estuvoconstituida de la siguiente manera: el 33% dijo que la persona había sido del municipio,el 24% que había sido algún militante de un partido político, 6% candidato de unpartido político, 5% otra beneficiaria del programa, 2% personal del programa y el30% restante dijo no saber la procedencia de la persona que les hizo el planteamiento.

o De este mismo porcentaje de las beneficiarias que reportó que alguna persona lehabía planteado que tenía que votar a favor de algún partido para continuardisfrutando los recursos del programa, el 78% dijo que las solicitudes les fue hechapara beneficiar al PRI, el 6% al PRD, el 2% al PAN, 2% a Fuerza Ciudadana y el 13%restante dijo no saber.

• A la pregunta de si los últimos dos meses alguna persona del gobierno, de los partidospolíticos o de su comunidad le había presionado de alguna manera para que votaran pordeterminado candidato, el 3% de las beneficiarias dijo que si. Dentro de este porcentajeel 40% reportó que esta persona era personal del municipio, 25% militantes de lospartidos, 6% candidatos, 5% otras beneficiarias y el 24% dijo no saber.

• A la pregunta de si en los últimos dos meses alguna persona del gobierno, de lospartidos políticos o de su comunidad le habían dicho que por ser beneficiario del programatenía que existirá un mitin o reunión de un candidato, nuevamente sólo el 3% de lasbeneficiarias contestó afirmativamente.

25 En este estudio se elaboró una guía para observar las condiciones de 82 entregas de recursos del programa a beneficiarias.Asimismo se elaboró un encuesta que se aplicó a 2315 beneficiarias de los estados de Aguascalientes, Coahuila, México, Michoacán,Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Sonora, Yucatán (Alianza Cívica: 2003a).

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o Dentro de este porcentaje el 22% dijo que se trató de militantes partidarios, el 17%de las mismas titulares beneficiarias, 16% del personal del municipio, 5% de loscandidatos, 2% del enlace municipal del programa, y el 38% dijo no saber.

o Dentro del 3% que contestó afirmativamente, el 59% dijo que la solicitud estabahecha a favor del PRI, 8% del PAN, 5% del PRD y el 29% no sabía.

• La mayoría de las irregularidades detectadas ocurren cuando citan a los habitantes dela colonia comunidad a reunión con las autoridades o al salir de los puntos entrega delrecurso (banco o de Telecom).

• Estas situaciones se presentan con mayor frecuencia en zonas rurales y marginalesdonde regularmente se concentra el mayor porcentaje de población beneficiaria de losprogramas sociales.

• En términos generales esta investigación, en contraste con las anteriores que habíarealizado Alianza Cívica en la materia, muestra que las irregularidades del ProgramaOportunidades (en contraste con las anormalidades reportadas para PROGRESA en el2000) han disminuido considerablemente; esto ha sido gracias al blindaje elec-toral impulsado por SEDESOL, especialmente a los talleres de capacitación sobredelitos electorales a las beneficiarias y a los enlaces municipales (Alianza Cívica:2003a, 2004a).

Oportunidades cuenta con un diseño institucional que ha disminuido la incidencia deestas irregularidades, y ello es de gran importancia ya que se trata del programa social conmayor cobertura del gobierno federal. Sin embargo, el resto de los programas socialesfederales no cuentan con un diseño que permita hacer frente a los intentos de manipulacióndel voto, lo cual es una de las principales motivaciones para la realización de la presenteinvestigación.

Actualmente Alianza Cívica lleva a cabo un proyectos más relacionado con estos temas,que lleva por nombre “Hacia un modelo de seguimiento y sistematización de la participaciónciudadana en el monitoreo de los programas sociales”. Este proyecto tiene el objetivo dedesarrollar un modelo de seguimiento y sistematización de los procesos de formación,capacitación y vigilancia de los recursos públicos de los programas sociales, impulsadaspor los integrantes de organizaciones civiles de los estados de Coahuila, Guerrero, Hidalgo,Nayarit, Estado de México, beneficiarias de la convocatoria de Proyectos de CoinversiónSocial de INDESOL 2005, con el fin de recuperar su experiencia y ponerla al servicio deotras organizaciones y de la ciudadanía en general para efectos de una contraloría socialresponsable.


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2.3.2. Seguimiento ciudadano de la transparencia en la gestióngubernamentalLa vertiente del seguimiento del ejercicio de gobierno dentro de Alianza Cívica ha estadomotivada porque en México hasta antes de la Ley de Acceso a la Información Pública, no secontaba con mecanismos claros para informar a la ciudadanía sobre el ejercicio público, y másespecíficamente, sobre la asignación y aplicación de los recursos públicos, lo que dejaba unmargen muy amplio para su uso discrecional. Los principales objetivos de esta vertiente hansido, por un lado, promover la participación activa y responsable de los ciudadanos en losasuntos públicos, y por el otro, generar iniciativas y herramientas para fomentar una culturade transparencia y rendición de cuentas.

En términos generales los proyectos de Alianza Cívica en esta materia, además de habercontribuido a un mayor conocimiento del fenómeno (opinión de los ciudadanos respecto a lagestión de sus gobernantes), la movilización de autoridades clave (como el Congreso y elIFE), y el involucramiento de la sociedad civil en la toma de decisiones sobre políticas públicaslocales y municipales; también ha propiciado espacios de reflexión para la elaboración depropuestas de reforma concretas en tres áreas: la primera, sobre la incorporación fidedignade las necesidades sociales en el diseño presupuestal, la segunda, sobre la inhibición del usode los programas sociales y recursos públicos en las campañas electorales, y la tercera, demanera más global sobre la gestión municipal (Alianza Cívica, 2003d, 2003e, 2004c).

Dentro de los esfuerzos que ha realizado Alianza Cívica para dar seguimiento al ejerciciogubernamental se destaca el programa “Adopte a un funcionario” establecido por laorganización en 1994. Esta iniciativa ciudadana estaba “orientada a observar y documentar,desde una perspectiva no gubernamental y no partidista, el desempeño de los funcionariospúblicos en México (…) pretende que la ciudadanía se interese en los asuntos públicos yque los funcionarios informen a la sociedad civil de manera regular sobre sus actividades(…) dar seguimiento al cumplimiento de los planes y programas de gobierno, es decirobservar y documentar tanto el desempeño del funcionario como la manera en que seejercen las políticas públicas, podría contribuir de manera importante a frenar la impunidady la corrupción en el ejercicio del poder en México.” (Alianza Cívica, 2004d:10). Uno de losprincipales hallazgos de este proyecto fue que se mostró que, aún y cuando el sistemajurídico era deficiente en aquel entonces, éste podría funcionar para que los ciudadanosexigieran a sus gobernantes información sobre la gestión pública (Alianza Cívica, 1999a).Las acciones derivadas de esta experiencia contribuyeron a la incorporación del tema a laagenda nacional, sobre todo por la investigación que se llevó a cabo sobre la llamada “PartidaSecreta” en el sexenio del Presidente Ernesto Zedillo Ponce de León (Alianza Cívica, 2004d).

En 1999, en colaboración con FUNDAR, la organización llevó a cabo un proyecto en elque se dio seguimiento a presupuestos públicos, y se generaron propuestas ciudadanas concretaspara su optimización a nivel federal y en los estados de Yucatán y Nuevo León enfocados al

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Ramo 33 de Programas Sociales, especialmente al Fondo de Aportaciones para laInfraestructura Social (FAIS) y al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de losMunicipios (FORTAMUN). De manera general, los resultados obtenidos en esta investigaciónmostraron la existencia de un vacío normativo en la estructura del FAIS que dejaba un espacioamplio para el uso discrecional de sus recursos, lo que repercutía en la falta de un manejotransparente del mismo. Otro aspecto relevante fue que, a pesar de que la Ley de CoordinaciónFiscal vigente en aquel entonces establecía la participación ciudadana como uno de loselementos de operación de este fondo, no existían mecanismos claros para que ésta se concretara(Alianza Cívica, 1999a).

Dentro de las actividades más recientes en esta materia, como parte del programa gen-eral de trabajo de los años 2002, 2003 y 2004, Alianza Cívica llevó a cabo un proyecto departicipación ciudadana en la vigilancia de gobiernos locales26 enfocado en cuatro rubros: laplaneación, el presupuesto, la gestión municipal y la rendición de cuentas. Como parte deello, elaboró manuales de observación y realizó foros regionales con el objetivo de socializarlas experiencias de participación ciudadana en el monitoreo de gobiernos locales, reflexionarsobre la aplicación de las políticas públicas en el desempeño municipal, fortalecer laparticipación pública en el proceso de la toma de decisiones del gobierno local para avanzaren la relación entre gobierno y ciudadanos, y generar propuestas ciudadanas para perfeccionarel desempeño de la gestión de los gobiernos locales (Alianza Cívica, 2003d).

Actualmente, Alianza Cívica lleva a cabo dos proyectos relacionados con la transparenciay la gestión de gobierno. El primero lleva por nombre “Campaña de Educación en materia detransparencia y acceso a la información pública gubernamental”, y tiene por objetivo promoverel conocimiento y la utilización de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la InformaciónPública Gubernamental y marcos legales estatales sobre la materia, entre las organizacionesde la sociedad civil y la ciudadanía en general, en las entidades de Coahuila, Sinaloa, DistritoFederal, Colima y Michoacán.

El segundo proyecto: “Participación en el Colectivo por la transparencia”27, tiene comoobjetivos el brindar información y promover la Ley de Transparencia y Acceso a la InformaciónPública Gubernamental, y de los instrumentos y mecanismos de solicitud de información, pormedio de la elaboración de materiales didácticos y talleres regionales de capacitación; así comodar orientación, gestión y el seguimiento a las solicitudes de información sobre derechos civilesy políticos que presenten las organizaciones civiles y/o ciudadanos coordinados con AlianzaCívica.

26 En este proyecto se trabajó en los estados Coahuila, Yucatán, el Estado de México, Querétaro y Campeche en coordinación conotras organizaciones de la sociedad civil: Centro de Análisis e Investigación, FUNDAR, Alianza Cívica Coahuila y Grupo AUAS,Alianza Cívica Vallesana y el Frente Cívico Familiar (Alianza Cívica, 2003d, 2003e).27 Del Colectivo por la Transparencia también forman parte la Academia Mexicana de Derechos Humanos, DECA-Equipo Pueblo,Fundar y Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad, Investigación y Presencia Ciudadana http://www.mexicotransparente.org.mx


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El tercer proyecto es la participación en el colectivo de organismos civiles llamado“Ciudadanos por Municipios Transparentes”28 el cual tiene como objetivos el estudio y asesoríaa gobiernos locales (diseño de propuestas y difusión de sus resultados), así como elfortalecimiento de la ciudadanía en tres áreas principales: recursos financieros, toma dedecisiones, y servicios públicos. Este programa mide la transparencia de los gobiernosmunicipales por medio de un cuestionario que los ciudadanos aplican a sus gobernantes.Cuenta con tres dimensiones: información a la ciudadanía, atención ciudadana y espacios devinculación gobierno-sociedad. Del 2002 a la fecha se ha logrado sistematizar la informaciónpara algunos de los municipios en los que se trabaja, de tal forma que actualmente se cuentacon una evaluación (en una escala diagnóstica del 0 al 100) de algunos municipios a los que seha logrado dar seguimiento en los últimos tres años (CIMTRA, 2005).

28 CIMTRA, Ciudadanos por Municipios Transparentes surgió en el 2002 conformado por 25 organizaciones de las civilprovenientes de Chihuahua, Jalisco, Distrito Federal, Colima y del Estado de México. Esta Organización se encuentra coordinadapor Coordinadores, Centro de Servicios Municipales “Heriberto Jara, A.C.“ (CESEM),International City/County ManagementAssociation (ICMA-México), Vertebra, Alianza Cívica, A. C. y Locallis

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Capítulo 3

La Transparenciaen las Reglas Operativas

de los Programas Sociales


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En este capítulo se presenta el resultado del análisis detallado sobre la transparenciaen las Reglas Operativas de cada uno de los programas sociales que fueron materia de estainvestigación. En éste se identificaron las áreas de transparencia-opacidad de las diferentesetapas y aspectos involucrados en la operación de cada programa. Asimismo, se presenta elsistema de indicadores derivado de la identificación de las áreas de transparencia-opacidadcon el objetivo de contribuir a la construcción del índice de transparencia para los programassociales analizados.

La materia de estudio, tal y como lo definimos en la introducción de esta investigación,es la normatividad de los programas elegidos expresada en sus Reglas Operativas. En losprimeros cinco apartados se muestra el análisis de las Reglas vigentes de cada uno para elejercicio fiscal de 2005. En algunos casos, tal y como se indica al inicio del análisis de cadaprograma, dichas Reglas no han sufrido modificaciones en los últimos años. El orden depresentación prosiguió de la siguiente manera: el Programa de Desarrollo HumanoOPORTUNIDADES, Programa de Abasto Social de Leche LICONSA, el Programa deEmpleo Temporal, el Programa Apoyos Directos al Campo PROCAMPO y finalmente elPrograma de Asistencia Social Alimentaria a Familias (PASAF) del DIF.

De aquellos programas en los que la información se encontró disponible vía Internetse realizó un breve encuadre que contiene: antecedentes del programa en otros programasgubernamentales o política social más general en la que se inserta; dependencia(s)gubernamental(es) que lo(s) aplica(n); algunas cifras sobre la situación actual del programa;sus objetivos sociales; población objetivo y cobertura del programa de acuerdo con lasReglas Operativas. Posteriormente se presenta el análisis de los elementos relacionadoscon la transparencia en las reglas operativas de acuerdo con ocho ejes:


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Ejes de análisis para la identificación de áreas de transparencia-opacidad en las Reglas Operativas de los programas

1 Requisitos de elegibilidad de los beneficiarios

2 Reclutamiento de los beneficiarios

3 Características y suministro de los beneficios

4 Transparencia en la trayectoria de los recursos y rendición de cuentas

5 Relación entre los beneficiarios y el programa:

a) Descripción de las instancias involucradas en la operación del programa

b) Mecanismos de Contraloría Social

6 Derechos y obligaciones en la relación institución-beneficiarios

7 Sanciones en caso de incumplimiento en el uso de los recursos apegado a los objetivos del programa

8 Consideraciones explícitas sobre la transparencia dentro de las Reglas Operativas29

29 En el último apartado sobre las Consideraciones explícitas sobre la transparencia dentro de las Reglas Operativas nos interesóexplorar la presencia y uso del vocablo “transparencia” en términos de una declaración de principios explícita en la normatividadde cada programa. Asimismo, nos interesó apuntar las declaraciones relacionadas con el carácter público del programa y lascuestiones directamente relacionadas con el empleo de los recursos del programa con fines ajenos al mismo, específicamente parala compra y manipulación del voto por medio este medio.

Para el caso del PASAF, como se explica en el apartado correspondiente, no se realizó elanálisis de acuerdo con estos ejes, debido a que este programa no está sujeto a reglas deoperación.

En el sexto apartado se condensaron en cuadros comparativos las áreas de opacidad y detransparencia de acuerdo a los ocho ejes mencionados, con base en las cuales se construyeronlas preguntas de la cédula de encuesta para beneficiarios y las guías de entrevista parafuncionarios empleadas para el levantamiento de la información, mismas que se analizan enel capítulo siguiente.

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3.1. Programa de Desarrollo Humano OportunidadesLas Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades queanalizamos en esta sección, son aquellas que se encuentran vigentes para el ejerciciofiscal 2005 y que fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 18 de febrerode 2005 (OPORTUNIDADES, 2005b).

3.1.1. Características generales del programaAntecedentes, dependencias encargadas y situación actual del programa

El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades tiene su antecedente directo en elPrograma de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) de 1997. En aquél entonces elobjetivo del programa era el brindar oportunidades de educación, salud y nutrición a familiasque se encontraran en pobreza extrema de áreas rurales, con el objetivo de elevar lascapacidades de sus miembros para alcanzar mejores niveles de bienestar. En el año 2002 ladenominación del programa cambia a Oportunidades, con ello cambia la población objetivo yse incluye a familias de áreas urbanas (Hernández Prado, et. al., 2005a). Oportunidades formaparte de la estrategia Contigo, que integra las políticas sociales del Gobierno Federal y estávinculado a dos de sus cuatro vertientes: incremento de capacidades y apertura de opcionesde desarrollo para las familias.

La operación del programa es efectuada con base en la coordinación interinstitucional.La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), es responsable de la coordinación generaldel Programa a través de la Coordinación Nacional, órgano desconcentrado de SEDESOL.En la operación del programa participan, a nivel federal las Secretarías de Desarrollo Social,de Educación Pública y de Salud, así como el Instituto Mexicano del Seguro Social.

Este programa promueve acciones intersectoriales para la educación, la salud y laalimentación de las familias que viven en extrema pobreza. Para contribuir a la construccióndel Sistema Nacional de Desarrollo Social, así como al logro de los objetivos planteados porla Ley General de Desarrollo Social, reconoce los derechos que su población tiene al desarrollosocial, la educación, la salud, la alimentación y los relativos a la no discriminación. El programaintegra los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales de saludy educación y desarrollo social. Igualmente coadyuva al logro de los objetivos del ProgramaNacional de Salud (2001-2006), del Programa Nacional de Educación (2001-2006), y alPrograma Nacional de Desarrollo Social (2001-2006) “Superación de la Pobreza: una tareaContigo” (PND, 2001).

Oportunidades ha sido un programa social ampliamente evaluado, tanto por laSubsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación de la propia SEDESOL como por


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evaluadores externos de reconocidas entidades académicas30. En comparación con los otrosprogramas sociales analizados en ésta investigación, podemos decir que éste ha sido al que seha evaluado con mayor detalle y frecuencia. Las evaluaciones han versado sobre el impacto enlos beneficiarios en los rubros de educación y salud así como el apego a las reglas de operación.Sin embargo, dichas evaluaciones no han contemplado lo referente a la transparencia, a pesarde ser el programa que cuenta con más candados institucionales al respecto.

Más recientemente, durante la sesión académica de evaluación del programa durante el2005, reconocidos investigadores externos expusieron algunos de los resultados más relevantessobre su impacto.31 Ninguna de las evaluaciones contempló el tema del condicionamiento delos programas sociales. La Secretaria de Desarrollo Social, Josefina Vásquez Mota retomó laimportancia de la evaluación de las políticas públicas como parte de la responsabilidad delgobierno sobre la transparencia (OPORTUNIDADES, 2005b). Sin embargo, de acuerdo conlo expuesto en la sesión, el tema de la evaluación misma de la transparencia del programaestuvo ausente.

Para el bimestre julio-agosto del 2005, Oportunidades cuenta con 4,995,947 de familiasbeneficiarias en todo el país, ya que opera en todas las entidades federativas. El 16,107 deéstas (0.3%) se encuentran en el Distrito Federal; 393,599 de las familias (7.9%) se encuentranen el Estado de México, 415,588 (8.3%) en Oaxaca y 74,828 (el 1.5%) en Querétaro. Para elmismo bimestre el programa otorgó un total de $1,606,018,560 a las en apoyo monetariopara alimentación por medio de este Programa. En la siguiente gráfica se muestra para elmismo periodo, el porcentaje de familias beneficiarias por entidad respecto al total nacional yel porcentaje de monto asignado para alimentación por entidad respecto a éste.

30 Nos referimos específicamente a las evaluaciones externas de: Hernández Prado, Bernardo y Hernández Ávila, Mauricio (Eds.).(2005b); Hernández Prado, Bernardo y Hernández Ávila, Mauricio (Eds.) (2005a); INSP, CIESAS (2003). CIESAS, PROGRESA(2002); y Parker, Susan W. y Scout, John (2001).31 En la sesión intervinieron el Dr. Paul Gertler, investigador de la Universidad de California Berkeley; el Dr. Agustín EscobarLatapí, investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social y el Dr. Jere Behrman, investigadorde la Universidad de Pensilvania.

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Puebla

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San Luis Potosí

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Objetivos sociales del programa

Las Reglas Operativas vigentes al ejercicio fiscal 2005 se plantean los siguientes objetivosrectores:

• Mejorar los niveles de educación y bienestar de los mexicanos.

• Acrecentar la equidad y la igualdad de Oportunidades.

• Ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza en lasinstituciones.

El objetivo general planteado es “apoyar a las familias que viven en condición de pobrezaextrema con el fin de potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas paraalcanzar mejores niveles de bienestar, a través del mejoramiento de opciones en educación, saludy alimentación, además de contribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas de desarrolloque propicien el mejoramiento de sus condiciones socioeconómicas y calidad de vida.” (p. 7)

Los objetivos específicos son:

• Mejorar las condiciones de educación, salud y alimentación de las familias en situaciónde pobreza extrema mediante el acceso a servicios de calidad en materia de educación,salud y alimentación, y la entrega de apoyos monetarios.

• Integrar las acciones de educación, salud y alimentación para que el aprovechamientoescolar no se vea afectado por enfermedades o desnutrición, ni por la necesidad derealizar labores que dificulten la asistencia escolar de los niños y jóvenes.

• Contribuir a que los niños y jóvenes completen la educación básica y media superiormediante becas escolares crecientes, y tengan la posibilidad de continuar hacia estudiossuperiores.

• Atender la salud y nutrición durante las etapas de gestación y crecimiento de niños yniñas mediante la entrega de suplementos alimenticios, vigilancia médica en las unidadesde salud e información para el autocuidado y la buena alimentación.

• Fomentar la responsabilidad y la participación activa de los padres y de todos losintegrantes de la familia para mejorar su educación, salud y alimentación.

• Promover la participación y respaldo de los padres en el mejoramiento de la calidad dela educación y los servicios de salud para que beneficien a toda la comunidad.

Tiene como uno de sus objetivos colaterales apoyar la construcción de una cultura dela equidad de género, por lo que canaliza los apoyos a través de las madres de familia eimpulsa una política de becas que contrarresta las desventajas de las niñas para acceder a laeducación.

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Población objetivo y cobertura del programa

Oportunidades opera a nivel nacional, buscando contrarrestar las causas críticas que generanlas condiciones en las que viven las familias en pobreza extrema, identificando a la poblaciónque requiere de un apoyo gubernamental para superar sus condiciones de marginación yaislamiento, así como reducir las situaciones de riesgo y vulnerabilidad que enfrenta. Educación,salud y alimentación constituyen la tríada estratégica de acciones.

3.1.2. Análisis de los elementos de transparencia en las ReglasOperativasRequisitos de elegibilidad de los beneficiarios

Los requisitos de elegibilidad no se encuentran claramente establecidos en las Reglas deOperación, se habla de datos socioeconómicos (sobre las características del hogar y lascondiciones socioeconómicas de todos los miembros) recabados por medio de una cédulaaplicada en domicilio a cada miembro de la familia. Se utiliza una metodología de puntajesbasada en un criterio objetivo y único, homogéneo para todo el país, que considera lacondición de residencia rural-urbana de las familias y sus condiciones socioeconómicas,una vez que estas familias se encuentran en las localidades previamente determinadas.

Consideramos que esta es un área de opacidad del programa, ya que no se especificancuáles son los datos socioeconómicos que le son solicitados a los potenciales beneficiarios,tampoco se encuentra dentro de los anexos la cédula que se les aplica. Asimismo, consideramosque constituye un área de opacidad en la medida en la que no se especifica una definición depobreza extrema que deban cumplir los beneficiarios para ser considerados.

Reclutamiento de los beneficiarios

El proceso por el cual se identifica a las familias beneficiarias consta de las siguientesetapas:

1. Selección de localidades: se ubican tanto en el ámbito rural como urbano, con base en elíndice de marginación establecido por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), asícomo información estadística disponible a nivel de localidades, Áreas Geoestadísticas Básicas(AGEB’S), colonias y/o manzanas, generada por el Instituto Nacional de EstadísticaGeografía e Informática (INEGI), dando prioridad a aquellas donde se concentran loshogares en extrema pobreza.

2. Validación de la accesibilidad y capacidad de atención de los servicios de salud y educación: Una vezseleccionadas, se validan las condiciones de accesibilidad y capacidad de atención de los Serviciosde Salud y Educación que permiten operar los tres componentes del programa.


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3. Identificación de familias: se utiliza una metodología de puntajes basada en un criterio objetivoy único, homogéneo para todo el país, que considera la condición de residencia rural-urbana de las familias y sus condiciones socioeconómicas. La información socioeconómicade los hogares se recolecta a través de la metodología censal, o en centros de atenciónmediante la aplicación de cédulas individuales para determinar su condición de pobrezaextrema. Se aplica una cédula a cada miembro de la familia; se recopilan datos sobre lascaracterísticas del hogar y las condiciones socioeconómicas de todos los miembros; lacédula se aplica mediante visita domiciliaria o a través de Centros de Atención y Registroy Mesas de Atención, establecidos en lugares accesibles a los hogares considerados comoposibles beneficiarios; mediante visita domiciliaria se aplica una “Cédula de Verificación”.

4. Incorporación de las familias beneficiarias: Se establece el contacto formal por medio deltitular de la familia, quien generalmente es la madre de familia y recibirá los apoyos.

5. Eventos de incorporación: se realiza en asambleas comunitarias en zonas rurales o en reunionesde orientación en zonas urbanas. De manera prioritaria se incorporan a las familiaspreviamente identificadas, de preferencia en localidades rurales y/o zonas de mayorconcentración de pobreza y con menos cobertura de atención por parte del programa,además de validar previamente la capacidad de atención en los servicios de salud y educaciónpor parte de las autoridades correspondientes. La incorporación podrá realizarse en losbimestres que la Coordinación Nacional determine de acuerdo a las disponibilidades delPadrón Activo autorizado. Para efectos de los apoyos educativos, los niños y jóvenes seincorporan en el bimestre septiembre-octubre al inicio del ciclo escolar. A través de losComités Técnicos Estatales, las Coordinaciones Estatales informarán a los sectores deSalud y Educación, con una anticipación no menor a 15 días hábiles previstos en laincorporación de familias, el calendario de incorporación por localidad, con el objeto deprever las acciones necesarias para la recepción de dichas familias. Cuando no sea posiblerealizar la asamblea comunitaria o reunión de orientación, la incorporación se realizamediante atención individual o de pequeños grupos.

Consideramos que en lo que respecta al reclutamiento de los beneficiarios la normatividadde Oportunidades es transparente ya que se especifica paso a paso los mecanismos en los que elreclutamiento consiste. Así como los mecanismos por medio de los cuales se da a conocer a losbeneficiarios sobre este proceso y se establece contacto con ellos en cada una de sus etapas.

Características y suministro de los beneficios

Las características y suministro de los beneficios dependen del componente del programa alque pertenezcan, de la siguiente manera:

• Componente educativo: se integra por becas educativas y útiles escolares. Además, la SEPy sus homólogas en las entidades federativas, así como el Consejo Nacional de Fomento

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Educativo (CONAFE), refuerzan la oferta educativa a través de programascompensatorios.

• Becas educativas: otorgadas a cada niño o joven de la familia beneficiaria menores de 18años cumplidos al inicio escolar, que estén inscritos entre tercero de primaria y tercerode secundaria en escuelas de modalidad escolarizada. Las becas de educación mediasuperior se asignan a los jóvenes de entre 14 y 21 años cumplidos al inicio del cicloescolar. Se entregan durante los diez meses del ciclo escolar y su monto crece a medidaque el grado que se cursa es más alto. “En secundaria y educación media superior, lasbecas para las mujeres son superiores a las de los hombres, debido a que son ellas eneste nivel educativo, quienes tienden a abandonar sus estudios en mayor proporción yen edades más tempranas que los hombres.” (p. 19)

• Útiles escolares: los becarios de primarias reciben al inicio del ciclo escolar un apoyomonetario para adquirir útiles escolares, de acuerdo con las normas del Consejo Nacionalde Fomento Educativo. Al inicio del segundo semestre del ciclo escolar se les otorga unapoyo monetario adicional para la reposición de útiles escolares. Los becarios desecundaria y de educación media superior reciben un único apoyo monetario anual parala adquisición de útiles escolares. Este apoyo se entrega durante el primer semestre delciclo escolar.

• Componente de salud: Proporcionar gratuitamente el Paquete Esencial (Básico) deServicios de Salud; promover la nutrición y prevenir y atender la desnutrición de losniños desde la etapa de gestación hasta antes de los 5 años y de las mujeres embarazadaso en lactancia, mediante la entrega de suplementos alimenticios; fomentar y mejorar elautocuidado de la salud de las familias y de la comunidad mediante la comunicacióneducativa en materia de salud, nutrición e higiene; reforzar la oferta de servicios desalud para satisfacer la demanda adicional. Las acciones del Paquete Esencial (Básico)de Servicios de Salud están dirigidas a cada uno de los miembros de las familiasbeneficiarias. Las sesiones de capacitación para el autocuidado de la salud están dirigidasa las titulares, becarios de educación media superior y demás integrantes de la familia.

• Componente alimentario: otorga apoyos monetarios directos cada bimestre y suplementosalimenticios cada mes, buscando elevar su estado de nutrición.

• Componente patrimonial “Jóvenes con Oportunidades”: otorga a cada becario que curse laeducación media superior un beneficio económico diferido que se acumula en forma depuntos a partir del tercer grado de secundaria, siempre y cuando los becariospermanezcan en la escuela, y que se convierte en una cuenta de ahorro administradapor una institución financiera a la cual el becario se hace acreedor si concluye los estudiosmedios superiores antes de cumplir 22 años de edad.


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Las becas educativas y el apoyo monetario directo se entregan invariablemente en efectivoy en forma individual a las titulares beneficiarias del Programa. Los apoyos monetarios querecibe la familia varían conforme al número de becarios y a su avance en grados escolares.Los montos monetarios se actualizan semestralmente en enero y julio de cada año, con baseen el incremento acumulado del Índice Nacional de Precios de la Canasta Básica a partir dejulio de 1997 hasta el mes inmediato anterior al de la actualización, que publica el Banco deMéxico en el Diario Oficial de la Federación.

Por las características de los beneficios y por los canales establecidos para su suministroconsideramos que esta puede ser considerada como un área de transparencia del programa,en el siguiente apartado se detalla lo referente a este aspecto.

Transparencia en la trayectoria de los recursos y rendición de cuentas

La Coordinación Nacional es responsable de la entrega bimestral de los apoyos monetarios através de instituciones liquidadoras, mediante entregas directas en efectivo o depósitos encuentas bancarias personalizadas, en los Módulos de Atención instalados en las sucursales dedichas instituciones o en los Módulos de Atención situados temporalmente para tal efecto.Las instituciones liquidadoras son organismos especializados en la entrega de recursosmonetarios, que garantizan la cobertura y seguridad del procedimiento. La CoordinaciónNacional entrega en medio magnético a la institución liquidadora los Listados de Liquidaciónde los Apoyos, que incluye la relación de los montos de los diferentes apoyos monetarios quese entregan a las titulares, y deposita los recursos financieros correspondientes conforme alconvenio o contrato respectivo. Para realizar la transferencia de los recursos correspondientesa los apoyos educativos, la SEP alinea su calendario de gasto al calendario de entrega deapoyos monetarios programado por la Coordinación Nacional.

“El operativo de entrega de los apoyos monetarios debe iniciar en un periodo máximo de45 días hábiles después de la fecha de cierre de recuperación de los formatos de cumplimientode las corresponsabilidades. Para la entrega de los apoyos monetarios:

• La Coordinación Estatal informará a las titulares la fecha de entrega, ubicación y horariode servicio del Módulo de Atención, con al menos tres días hábiles de anticipación.

• La titular acude al Módulo de Atención a recibir los apoyos correspondientes,presentando junto con una identificación personal, el medio de entrega de apoyos (planillade hologramas, tarjeta de débito, contrato de apertura de cuenta de ahorro o cuenta deahorro), que le fue proporcionado.

• Al entregarle los apoyos monetarios se informa a la titular sobre la integración delmonto que recibe.” (p. 68)

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En cuanto a los útiles escolares, las autoridades educativas de los estados junto con elCONAFE, entregan el paquete de útiles escolares. Los suplementos alimenticios se entreganmensualmente en las unidades de salud y/o a través de los equipos de salud itinerantes.

En lo que respecta a la rendición de cuentas, el programa -por medio de los comités depromoción comunitaria encargados de la contraloría social- posee mecanismos para elseguimiento operativo, control y auditoría. No nos detendremos en este rubro, ya que escolateral para nuestros fines. Sólo diremos que consideramos que esta constituye un área detransparencia por sus características generales. El programa cuenta con indicadores bimestralesy semestrales de seguimiento operativo encaminados a apoyar a la detección y resoluciónoportuna de problemas operativos y conocer el estado de operación del programa en dichosperiodos; cabe mencionar que estos mecanismos son adicionales a los propios de supervisióninterna de cada sector. Asimismo, contempla mecanismos de contraloría y auditoría internapermanente, que están a cargo de la Coordinación Nacional que notifica a la Función Públicasobre problemas operativos. Por último, contempla indicadores de resultados en las siguientesáreas: padrón de familias beneficiarias, cumplimiento de corresponsabilidades y apoyosmonetarios, gestión, entrega de apoyos, y resultados por componente del programa.

De acuerdo con lo que comentábamos en el apartado anterior, por sus características, latrayectoria de los recursos, así como los mecanismos para su suministro y entrega estánclaramente especificados en las reglas operativas. Además, su diseño cuenta con mecanismosdirigidos a disminuir la probabilidad de que los recursos directos que maneja el programasean empleados con fines ajenos a los objetivos sociales que éste plantea.

Relación entre los beneficiarios y el programa:a) Descripción de las instancias involucradas en la operación del programa:

• Coordinación institucional: establece los mecanismos de coordinación necesarios paragarantizar que sus acciones no se contrapongan, afecten o dupliquen otros programaso acciones del gobierno federal. Establece acciones de coordinación con los gobiernosde las entidades federativas y municipales, y con la representación de sus localidades.

• Consejo: integrado por los titulares de la Secretaría de Desarrollo Social, de EducaciónPública, de Salud, del Instituto Mexicano del Seguro Social, y de la Secretaría de Haci-enda y Crédito Público.

• Comité Técnico: integrado por representantes de las mismas secretarías, excepto deHacienda. La Secretaría Técnica del Consejo y del Comité recaen en la CoordinaciónNacional.

• Coordinaciones Estatales: responsables de la atención de los beneficiarios, así como de laoperación y seguimiento del Programa. Los gobiernos estatales, las delegaciones y las


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representaciones de los programas federales son los responsables de operar y otorgarlos servicios de educación y de la atención a la salud.

• Enlace municipal: al respecto, se señala que “En los municipios que se incluyan en lacobertura de atención y al inicio de cada administración municipal, los Ayuntamientospor acuerdo del Cabildo y en su caso, las autoridades municipales regidas por usos ycostumbres, nombrarán a un enlace para el Programa. Éste debe ser una persona adscritay con cargo presupuestal al municipio, cuyas funciones de apoyo operativo, logístico yde seguridad pública, así como de promoción del desarrollo social local, deberán regirsepor los principios de apartidismo, transparencia y honestidad, y no podrán serrepresentantes de alguna organización política o religiosa, ni ser designados cuandohayan sido relacionados con indagaciones de delitos electorales.” (p. 33)

• Comités Técnicos Estatales: operan con base en su Reglamento Interno, aprobado por elComité Técnico de la Coordinación Nacional. La Coordinación Estatal fungirá comoSecretario Técnico. Están conformados por el Delegado Estatal de la Secretaría deDesarrollo Social, quien lo preside y la Coordinación Estatal del programa, quien fungirácomo Secretario Técnico. Son instancias de coordinación interinstitucional en dondeparticipan las autoridades de los organismos y dependencias gubernamentales federales,estatales y municipales, de los componentes de salud, educación y desarrollo social,organismos e instituciones de los sectores social y privado o académicos; ademásparticipan representantes de los servicios estatales de salud, la delegación del IMSS,los servicios estatales de educación y la delegación del CONAFE o la Unidad deProgramas Compensatorios. Además pueden ser invitados la gerencia estatal de Liconsa,de Diconsa, Telecomm o la institución liquidadora correspondiente, las coordinacionesde otros programas con los que se tenga vinculación, el órgano contralor del Estado yotros organismos estatales que se crea conveniente participen, así como lasOrganizaciones de la Sociedad Civil (estos invitados tendrán voz pero no voto). Tienenun carácter deliberativo y de toma de decisiones.

Por sus características consideramos que ésta puede ser considerada como un área detransparencia puesto que las funciones de las instancias involucradas en la operación delprograma se encuentran claramente definidas bajo principios dirigidos a salvaguardar latransparencia en el empleo de los recursos y a disminuir la probabilidad de que los recursosdel programa sean empleados con fines ajenos a sus objetivos. Así mismo está contemplada lacoordinación interinstitucional y específicamente, los Enlaces Municipales, aunque no es deltodo claro en las Reglas la forma en la que son electos sus miembros, creemos que lasconsideraciones sobre los principios de partidismo e imparcialidad bajo los que se debenregir, constituyen áreas de transparencia del programa.

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La figura sobre la que recae la función de contraloría social es la de los Comités de promocióncomunitaria. Estos están integrados por el conjunto de vocales nombradas por las titularesbeneficiarias a las que representan. Sus funciones no son únicamente las de la contraloríasocial, también contribuyen a establecer una mejor vinculación entre las familias beneficiariasy el personal de los servicios de salud, educación y de la Coordinación Nacional, a canalizarsolicitudes y sugerencias de las familias beneficiarias, así como fortalecer las acciones denutrición, contraloría social y transparencia. La participación de las titulares como miembrosdel Comité es voluntaria y no reciben remuneración. Para poder desempeñar su labor deorientación a las familias, la Coordinación Nacional, les brinda la información necesaria, pormedio de las Coordinaciones Estatales.

Para que la contraloría social pueda ser efectiva, en las Reglas Operativas se especificanlos mecanismos para la presentación de quejas y denuncias por parte de los beneficios.

Consideramos que el hecho de que se prevea que los comités de promoción comunitariadeben contar con toda la información necesaria, además de que se reconozca esta función,constituyen un área de transparencia dentro del programa. Además de que se establezcanmecanismos específicos para la presentación de quejas y denuncias. A pesar de ello noconsideramos que cumpla completamente como un área de transparencia, puesto que noestablece en las Reglas la manera en la cuál se difunde la información sobre dichos mecanismos,es decir, la manera en la cual los beneficiarios son informados acerca de los canales mediantelos cuales operan.

Derechos y obligaciones en la relación institución-beneficiarios:Los beneficiarios tienen derecho a recibir oportunamente los apoyos del Programa al habercumplido con sus corresponsabilidades; recibir las acciones del Paquete Esencial (Básico) deServicios de Salud; recibir el Suplemento Alimenticio mensualmente para los niños menores decinco años y mujeres embarazadas y en periodo de lactancia; recibir información clara, sencillay oportuna sobre la operación del Programa; recibir atención oportuna a sus solicitudes, quejasy sugerencias; participar voluntariamente en las acciones acordadas por la comunidad.

Los beneficiarios tienen como responsabilidad registrarse en la unidad de salud que lescorresponda; inscribir a los menores de 18 años cumplidos al inicio del ciclo escolar, que nohayan concluido la educación básica, en las escuelas de educación primaria o secundariaautorizadas; inscribir a los jóvenes de hasta 21 años cumplidos al inicio del ciclo escolar, quehayan concluido la educación básica, en los planteles de educación media superior autorizados;todos los integrantes de la familia deben asistir a sus citas programadas en los servicios desalud; participación mensual de la titular o del responsable del cuidado de los hijos en lasacciones de comunicaciones educativa para el autocuidado de la salud.


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La entrega de las becas para educación media superior requiere de la asistencia regular ala escuela de cada becario, y su liquidación está sujeta a la asistencia a las sesiones de educaciónpara la salud. El apoyo monetario para la alimentación está sujeto a la asistencia de todos losintegrantes de la familia a sus citas en los servicios de salud y de las titulares beneficiarias alas sesiones de comunicación educativa. El apoyo para adquisición de útiles escolares estásujeto a la inscripción de los becarios, certificada por los docentes del plantel educativo.

Las reglas también establecen las obligaciones de los beneficiarios tales como: destinarlos apoyos monetarios al mejoramiento del bienestar familiar, en especial a la alimentaciónde los hijos y para su aprovechamiento escolar; consumir y utilizar adecuadamente lossuplementos alimenticios entregados en la unidad de salud, para los niños y para las mujeresen estado de embarazo y lactancia; apoyar a los becarios de educación básica y media superiorpara que asistan a clases y mejoren su aprovechamiento.

En programa cuenta con un sistema de re-certificación de las familias beneficiarias: aquellasque cumplan tres años como tales están sujetas a un proceso de reevaluación de sus condicionessocioeconómicas.

Los beneficiarios no pueden recibir los apoyos del Programa de Abasto Social de Leche.No se considera duplicidad en el otorgamiento de becas educativas cuando su principal criteriosea el aprovechamiento escolar, prestación de servicio social como instructores comunitariosen el CONAFE y exenciones de pago por concepto de inscripción y/o colegiatura.

Sanciones en caso de incumplimiento en el uso de los recursos apegado alos objetivos del programa

Los apoyos monetarios se suspenden mensualmente, por tiempo indefinido o definitivamente,si es este el caso esas familias causan baja del padrón activo de beneficiarios.

El apoyo mensual de alimentación se suspende cuando los integrantes de la familiabeneficiaria no cumplen con las responsabilidades del componente de salud, ya sea con suasistencia a las citas médicas o a la sesión educativa para la salud o asistencia a la capacitaciónpara el autocuidado de la salud, por lo que la suspensión aplica en el mes de la inasistencia.

Los apoyos educativos mensuales de los becarios de educación básica se suspendencuando no se recibe oportunamente la certificación de asistencia del alumno: el alumno queregistre más de cuatro inasistencias injustificadas durante el mes; el alumno que acumuletres meses de suspensión o más de 12 faltas injustificadas en el ciclo escolar, se le suspenderánlos apoyos durante el resto del mismo. Los apoyos mensuales a becarios de educaciónmedia superior se suspenden cuando no se certifique la permanencia escolar del becario: siéste no cumple con los requisitos de reinscripción establecidos por el sistema educativonacional y por el plantel; o no cumple con su asistencia a las siete sesiones educativas parala salud obligatorias. Si el becario repite un año escolar o no se reinscribe al siguiente

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periodo escolar, se suspenderá la acumulación de puntos durante dicho ciclo escolar. Cuandose suspenden los apoyos de un becario, no se afecta el apoyo educativo de los otros becariosde la familia.

Los apoyos monetarios de la familia se suspenden por tiempo indefinido cuando latitular reciba los apoyos por entrega directa y no acuda en dos ocasiones consecutivas arecogerlos; de igual modo se suspenderán cuando la titular que reciba los apoyos por depósitobancario y no realice ningún movimiento en la cuenta durante dos bimestres consecutivos;o no firme su contrato con la institución liquidadora, o no recoja su planilla de hologramaso su tarjeta de débito. En todos estos casos, la Coordinación Nacional conservará los apoyosdurante un bimestre más antes de aplicar la baja por tiempo indefinido. Asimismo, sesuspenden indefinidamente cuando durante cuatro meses consecutivos o seis mesesdiscontinuos la familia no asista a los servicios de salud; no pueda comprobarse lasupervivencia de la titular (hasta que se elija a la nueva titular); no pueda ratificarse laveracidad de la certificación del cumplimiento de corresponsabilidad de la familia; la fa-milia beneficiaria sea objeto de un procedimiento relacionado con la identidad o patriapotestad de los becarios, que requiera revisión por parte de una autoridad judicial o civil,hasta que ésta emita la resolución o sentencia respectiva; la familia cambie su lugar deresidencia a una localidad no atendida por el Programa; la familia no sea re-certificada poralguna causa no imputable a ella.

Los apoyos monetarios se suspenden definitivamente en los siguientes casos: cuandola familia haya proporcionado información falsa respecto a sus condicionessocioeconómicas; cuando la titular beneficiaria incurra en mal uso de la cédula deidentificación o medio de entrega de apoyos; si incurre en la venta de los suplementosalimenticios recibidos; cuando la titular beneficiaria o algún otro miembro del hogarpresente documentación falsa para intentar recibir los apoyos; si utiliza el nombre delPrograma con fines electorales, políticos, de proselitismo religioso o de lucro; o se detecteduplicación de la titular en el padrón de beneficiarios, se compruebe error de inclusión; oen los casos en que la familia no acepte su re-certificación. Las familias con suspensióndefinitiva no podrán ser reincorporadas.

El apoyo de educación básica se suspende definitivamente cuando el becario acumula dossuspensiones anuales consecutivas de los apoyos educativos; curse por tercera vez el mismogrado escolar; se detecte duplicación en el padrón de becarios. El apoyo en educación mediasuperior se suspende definitivamente cuando el becario recibe otro tipo de beca educativa; sedetecte duplicación en el padrón; haya recibido durante cuatro años calendario el apoyo eneducación media superior; no se certifique la permanencia del becario durante dos bimestresconsecutivos. El apoyo diferido del Componente Patrimonial se suspende definitivamentecuando el becario no haya concluido sus estudios de educación media superior antes de los 22años, perdiendo todos los puntos que haya acumulado.


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Consideraciones explícitas sobre la transparencia dentro de las ReglasOperativas

La Coordinación Nacional elaborará materiales de difusión para el personal operativo desalud y educación, así como para los enlaces municipales, con la siguiente leyenda: “Elcondicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que sesanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puestoo sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El ProgramaOportunidades es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticoso candidatos.

La Coordinación Nacional incluirá la siguiente leyenda en la papelería, documentaciónoficial, así como la publicidad y promoción que adquiera, en cumplimiento de lo dispuestoen la Fracción I del Artículo 53 del Presupuesto de Egresos de la Federación para elEjercicio Fiscal 2005: “Este Programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido porpartido político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes.Está prohibido el uso de este Programa con fines políticos, electorales, de lucro y otros distintos a losestablecidos. Quien haga uso indebido de los recursos de este Programa, deberá ser denunciado ysancionado de acuerdo con la ley aplicable y ante la autoridad competente”.

Asimismo, para fomentar la transparencia del Programa, la Coordinación Nacional, encumplimiento con lo dispuesto en el artículo 53 del Presupuesto de Egresos de la Federaciónpara el Ejercicio Fiscal 2005 y con el artículo 28 de la Ley General de Desarrollo Social,incluirá en la papelería, documentación oficial, así como en la publicidad y promoción queadquiera y en el documento de identificación que presentan las beneficiarias para recibirlos apoyos, como en las guías y materiales de difusión para las beneficiarias y las vocales delos Comités de Promoción Comunitaria la siguiente leyenda: “Este Programa es público,ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”,y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar latransparencia y evitar cualquier manipulación política del Programa.

La Coordinación Nacional podrá llevar a cabo acciones de difusión y orientación delPrograma hacia el personal de los sectores salud, educación y enlaces municipales, para locual concertará que dichos sectores se comprometan a facilitar la realización de sesiones ydistribución de materiales de difusión y orientación entre su personal.

Con la finalidad de coadyuvar a la operación transparente y apartidista del Programa,la Coordinación Nacional efectuará acciones y sesiones de orientación y difusión directa alos beneficiarios, así como indirecta a través de las vocales de los Comités de PromociónComunitaria.

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En los eventos de entrega de apoyos monetarios sólo podrán realizarse actividades propiasde la operación del Programa, por lo que las Coordinaciones Estatales podrán suspender laentrega de éstos cuando, durante la instalación u operación del Módulo de Atención, sepresenten actos con fines político-electorales, o surja algún incidente que ponga en riesgo laentrega de apoyos.

En caso de elecciones políticas federales, estatales o municipales, la entrega de losapoyos monetarios se suspenderá temporalmente al menos 15 días antes de las eleccionesen el Estado o Municipio, según corresponda.” (pp. 72-73). “En ningún caso se cambiaría elesquema de atención previsto en las Presentes Reglas de Operación, ni se condicionaránlas transferencias de las familias beneficiarias”. (p. 7).

“3.5 Opera con transparencia y rinde cuentas. La identificación de las familias beneficiariasse lleva a cabo a partir de procedimientos rigurosos, objetivos e imparciales, homogéneos anivel nacional, que son verificables y auditables. Los beneficios del Programa se hacen llegardirectamente a las familias identificadas en forma individual a través de las madres de familia,evitando cualquier interferencia en la entrega. El reporte y difusión oportuna de informaciónsobre los logros alcanzados y la utilización de los recursos, así como el seguimiento y laevaluación de las acciones que se realizan deben estar al alcance de todos los mexicanos sindistinción alguna. El Programa orienta a la población beneficiaria sobre los derechos y accionesde corresponsabilidad que deben cumplir para recibir los apoyos y la atención oportuna a laspeticiones, dudas, quejas, denuncias y reconocimientos que le son turnadas por la ciudadanía.”(p. 10)

“La certificación de la asistencia a los servicios de salud y educación, bajo ningún conceptoestará sujeta a cuota o contraprestación por parte de las familias beneficiarias. Lo anterior,sin menoscabo de que los beneficiarios decidan voluntariamente participar en actividadescomunitarias acordadas a nivel local. En caso de que alguna familia se le condicione lacertificación de asistencia, debe presentar su queja (…), la cual será atendida por la institucióncorrespondiente.” (p. 57).


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32 Para los fines de la presente investigación, únicamente nos interesó el análisis de las Reglas Operativas vigentes de cada programa,por lo que omitimos las referencias a ellas dentro del texto, bajo el entendido de que lo explicado contempla, para el caso delPrograma de Abasto Social de Leche la versión vigente con las modificaciones de mayo de 2004.

3.2. Programa de Abasto Social de Leche de LiconsaLas Reglas de Operación del Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA, S.A. de C. V. que analizamos en esta sección, son aquellas que se encuentran vigentes para elejercicio fiscal 2005, cuya actualización más reciente fue publicada en el Diario Oficial de laFederación el 11 de mayo de 2004 (LICONSA, 2004), lo que constituye modificaciones a lasReglas publicas por el mismo medio el 15 de Marzo de 2002.32

3.2.1. Características generales del programa

Antecedentes, dependencias encargadas y situación actual del programa

El programa de Abasto Social de Leche esta a cargo de LICONSA, S. A. de C. V., una empresade participación mayoritariamente estatal que tiene a su cargo dos programas de la SEDESOL.Además del Programa de Abasto Social de Leche, que forma parte de los programas dirigidosa las Capacidades, se encuentra el Programa de Adquisición de Leche Nacional que formaparte de los programas de Opciones Productivas.

El 17 de julio de 1995 se constituye LICONSA Sociedad Anónima de Capital Variable.Los antecedentes de esta sociedad se remontan al año 1944 con la inauguración de la primera“Lechería Nacional” de la Empresa Pública Nacional Distribuidora y Reguladora, S. A. de C.V. (Nadyrsa). En 1949 esta empresa pone en marcha el Programa de Abasto Social de Leche.Posteriormente se constituyó la Rehidratadora de Leche CEIMSA S. A. de C. V. el 2 demarzo de 1961. El 7 de mayo de 1969 cambió de denominación para pasar a ser la CompañíaRehidratadora de leche CONASUPO S. A. de C. V. Ésta última tomó la denominación deLeche Industrializada CONASUPO, S. A. de C. V. el 28 de julio de 1973 y en 1993 sufrióreformas a sus estatutos (LICONSA, 1998 y 2004).

LICONSA S. A. de C. V. se conformó a partir de la Compañía Nacional de SubsistemasPopulares, Organismo Público Descentralizado; y de las compañías DistribuidoraCONASUPO Metropolitana, Maíz Industrializado CONASUPO, Trigo IndustrializadoCONASUPO y Bodegas Rurales CONASUPO. El principal objetivo de la sociedad, es hastala fecha el de coadyuvar al fomento económico y social del país, participando en tresactividades principales: “a) El tratamiento industrial de leche fresca o en polvo, a través deplantas propias, rentadas o contratadas con el sector privado; b) La distribución y venta deleche fluida pasteurizada o en polvo, así como de otros productos básicos, a los sectoresurbanos y rurales de escasos recursos, en establecimientos propios o rentados, a través de

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establecimientos oficiales en comodato, albergues o escuelas del INI, tiendas DICONSA,locales DIF y clínicas o centros del Sector Salud, o cualquier otro canal de distribuciónpreviamente autorizado por el Órgano de Gobierno de la empresa; c) La elaboración yactualización del padrón de beneficiarios en cada uno de los puntos de venta, con el fin demantener la temporalidad, transparencia y eficacia del subsidio a los consumidores de leche.”(LICONSA, 1998:4).

Desde enero de 1995 el programa cambia de sector y se desincorpora como filial delsistema CONASUPO, pasa de pertenecer a la Secretaría de Comercio y Fomento Indus-trial a la SEDESOL (LICONSA, 2004). Las últimas modificaciones que se han realizado alos Estatutos Sociales de la Sociedad ocurrieron el 3 de junio de 2003, después de que yahabían sufrido algunas en los años 2000 y 2002. Con estas reformas los incisos b) y c) delobjetivo social de LICONSA cambiaron y además se añadió el inciso d), quedando éstos dela siguiente manera: “b) La distribución y venta de leche fluida pasteurizada o en polvo alos sectores urbanos y rurales en pobreza extrema, en establecimientos propios, rentados,o de particulares a través de cualquier canal de distribución que se precise en las Reglas deOperación del Programa de Abasto Social de Leche, previamente autorizado por el órganode gobierno de la empresa; c) Controlar, administrar, invertir, asignar y registrar los bienes,derechos y demás recursos que se destinen para llevar a cabo la operación del Programa deSubsidio al Consumo de la Tortilla [ya no opera] que se otorga a familias urbanas enpobreza extrema, conforme a las Reglas de Operación correspondientes; d) Comprar por sio a través de terceros maíz y fríjol para realizar su distribución y venta por los canalescomerciales que se consideren adecuados.” (LICONSA, 2003:5).

De manera general podemos decir que el Programa de Abasto Social de Leche pretende eldesarrollo de capacidades y la disminución o prevención del déficit nutricional, por medio de ladotación a precio subsidiado de leche de alta calidad a familias en situación de pobreza extrema(SEDESOL, 2005a). El programa integra y aplica recursos provenientes del ramo administrativo20 en tanto que es una Empresa de Participación Estatal Mayoritaria. El programa opera en las32 entidades federativas, para septiembre de 2005 cuanta en todo el país con 5 millones 727 mil913 beneficiarios (todos los miembros dentro de las familias que consumen directamente laleche), 2 millones 844 mil 36 familias beneficiarias y 8 mil 867 lecherías. Es importante aclararque el programa también distribuye leche por medio de convenios con dependencias de gobierno,pero que el principal punto de venta son las lecherías.


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Elaboración propia con base en la información por estado proporcionada en el portal de LICONSA http://www.liconsa.gob.mx/leche.htm, actualizada al 30 de septiembre de 2005.

Como puede apreciarse en la gráfica anterior, en el Estado de México se concentra el10.4% de las lecherías de LICONSA, en el DF se concentra el 6.1%, en Oaxaca el 3.9% y enQuerétaro el 0.9%. En la siguiente gráfica se muestra la proporción de lecherías y de puntosde entrega por convenio respecto al total de puntos de entrega que abastecen leche deLICONSA.

Como vemos en la gráfica anterior, en el Estado de México y en el DF hay unaconcentración muy grande de beneficiarios (Edo. Méx.: 33.6%, DF 24%), familias (Edo. Méx.:31.8%, DF 25%) y cantidad de litros de leche distribuidos diariamente (Edo. Méx.: 38.3%, DF24.6%), respecto al total nacional y respecto a los estados de Oaxaca y Querétarorespectivamente. Es interesante hacer notar que tanto el Estado de México como el DFcuentan con una cantidad de recursos mucho mayor (en términos porcentuales), respecto a lacantidad de población total por entidad y de niños en la entidad. Por el contrario, Oaxaca yQuerétaro, concentran como estados, proporciones mayores de población de la proporción derecursos provenientes del programa.

Proporción de lecherías por entidad respecto al total Nacional

6.1%

0.9%

10.4%

3.9%

DF Edo México Oaxaca Querétaro

12.0%

10.0%

8.0%

6.0%

4.0%

2.0%

0.0%


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Elaboración propia con base en la información por estado proporcionada en el portal de LICONSA http://www.liconsa.gob.mx/leche.htm, actualizada al 30 de septiembre de 2005.

Objetivos del programa

El objetivo general que se plantea es el de contribuir con el desarrollo de capacidades y ladisminución o prevención del déficit nutricional, por medio del suministro de leche de altacalidad y fortificada con vitaminas y minerales, que representa un beneficio para la economíade las familias en condiciones de pobreza ya que su precio es subsidiado respecto al delmercado.

Los objetivos específicos que establecen las Reglas Operativas son:

• Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición de las familias beneficiarias,en particular al:

o crecimiento y desarrollo de los niños en edad lactante, preescolar y escolar;

o disminución de los índices de anemia en esta población

Proporción de lecherías y de puntos de entregade leche por convenio

DF Edo México Oaxaca Querétaro

3.6%12.5%7.2%

51.0%

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

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Lecherías Puntos de entrega por convenio

96.4% 92.8%

49.0%

87.5%

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o mejoramiento de las condiciones nutricionales de los adultos mayoreso disminución de la severidad de la pobreza

• Operar convenios interinstitucionales, así como convenios celebrados con personas mo-rales legalmente constituidas y sin fines de lucro, para el suministro de leche ainstituciones públicas.


La población objetivo son hogares en condiciones de pobreza definidas de acuerdo con loscriterios de SEDESOL en base a la medición de la pobreza 2002, y que cumplan con loscriterios de elegibilidad que establece el programa; estratificados en seis grupos: niñas yniños de seis meses a dos años de edad, mujeres adolescentes de 12 a 15 años, mujeres enperiodo de gestación o lactancia, mujeres de 45 a 59 años, enfermos crónicos y personas condiscapacidad mayores de 12 años, y adultos de 60 o más años.

La cobertura del programa se enfoca en localidades en zonas urbanas, semiurbanas yrurales de todo el país de acuerdo con las microregiones definidas por la SEDESOLactualizadas al 2002 y la información socioeconómica del INEGI. Para la instalación deuna lechería se consideran las vías de acceso y funcionamiento de servicios públicos de lalocalidad, una vez evaluada, de acuerdo a los objetivos el programa, la pertinencia de queen ésta se cuente con una.


La condición principal de elegibilidad para los hogares beneficiarios del programa esencontrarse en situación de pobreza. La determinación de esta condición está dada por”4.4.1.3… un modelo estadístico computarizado que califica la condición sociodemográfica ydetermina la inclusión del hogar al padrón de manera no discrecional, objetiva y transparente.”Los beneficiarios de otros programas de apoyo alimentario del Gobierno Federal, incluyendoOportunidades y el Programa de Apoyo Alimentario, no pueden ser sujetos elegibles delPrograma de Abasto Social de Leche.

La incorporación de los hogares al padrón de beneficiarios depende del presupuesto conel que cuenta el programa. De acuerdo con esto y dependiendo del caso, los requisitos deelegibilidad a ser presentados en el horario establecido en el punto de venta son: acta de naci-miento de los posibles beneficiarios, Cartilla Nacional de Vacunación de los menores de cinco


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años, Cédula Única de Registro de Población del jefe de familia o su cónyuge (si cuenta conella), identificación oficial del titular (de no contar con alguna se realizan visitas domiciliarias),comprobante de domicilio, las mujeres en periodo de gestación o lactancia deben presentarconstancia médica sobre su situación de embarazo y acta de nacimiento del recién nacido, losenfermos crónicos y personas con discapacidad deben presentar constancia médica en la quese señale que se recomienda la ingesta de leche. Dentro de la mecánica de operación de lasReglas se contempla la difusión de los criterios de elegibilidad. Sin embargo, no es del todoexplícito el mecanismo de reclutamiento de los beneficiarios.

Las características de los beneficiarios y sus hogares recabadas por esta vía, se concentranen un padrón de beneficiarios sujeto a las normas emitidas por la Subsecretaria de Prospectiva,Planeación y Evaluación. LICONSA tiene un plazo hasta de 90 días para dar a conocer a lafamilia el resultado sobre su incorporación al padrón de beneficiarios.

Consideramos que el hecho de que el puntaje que determine la condición de pobreza deun hogar para ser elegido como beneficiario del programa esté en función de un modeloestadístico constituye en cierta medida un rasgo de transparencia. Sin embargo, los requisitosde elegibilidad para los beneficiarios no son claros, no se establece una definición sobre pobrezaextrema que especifique claramente los requisitos. Es importante resaltar que se prevé elhecho de difundirlos, lo cual constituye un rasgo de transparencia en términos de los requisitosde elegibilidad, no necesariamente en términos de reclutamiento como veremos más adelante.Consideramos que la forma en la que está planteado el padrón de beneficiarios nonecesariamente contribuya a la transparencia, debido a que de acuerdo a la Ley Federal deTransparencia y Acceso al Información Pública Gubernamental, ello constituye datos privados,condición que nos parece que debería mencionarse esta garantía en las Reglas, por el hechode no ser explícita la conformación del padrón.


Dentro de la mecánica de operación de las Reglas se establece una primera etapa de difusión,dentro de la que esperaríamos encontrar la(s) estrategia(s) de reclutamiento de los beneficiarios.Al respecto únicamente se dice que “6.1(…) A través del material impreso en los puntos deventa, se orientara y difundirá entre los beneficiarios del programa (…) criterios de se-leccióny elegibilidad.” De acuerdo con esto, el reclutamiento de los beneficiarios no se realiza medianteuna convocatoria pública difundida en espacios en los cuales se puede tener contacto conotras personas que no sean ya beneficiarias del programa. Respecto a otros programasanalizados en esta investigación, en éste sí se menciona el vehículo y lugar de la difusión delos criterios de elegibilidad. Sin embargo, no está del todo explícito el mecanismo dereclutamiento.

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El tipo de beneficio o apoyo consiste en la dotación de leche fortificada con vitaminas mineralesde alta calidad a cada familia dependiendo del número de miembros registrados en el padróny de la disponibilidad de la leche que se tenga autorizada. El precio por litro de leche vigentedesde 2004 es de $3.50. Los montos de los apoyos dependen del esquemas de atención, quepuede ser de abasto comunitario o de convenios interinstitucionales.

• Abasto comunitario: la dotación es de 4 litros por beneficiario como mínimo, dos beneficiarioscorresponde a 8lts., y así sucesivamente. La dotación máxima posible es de 24 litros si esque la familia cuenta con seis o más beneficiarios.

• Convenios interinstitucionales: se dan con instituciones públicas gubernamentales federalesestatales o municipales con el objetivo de cubrir segmentos de la población objetivo queno son atendidos por el abasto comunitario. La dotación de leche por beneficiario, asícomo el número de días de dotación por mes puede sufrir modificaciones de acuerdo a ladistribución de acuerdo con el abasto comunitario, pero no puede rebasar los 4 litrossemanales por beneficiario.

El suministro de la leche bajo el esquema de abasto comunitario puede darse por trescanales: las lecherías (concesionarios mercantiles) personas físicas que operan en inmuebles,por lo general proporcionados por los gobiernos locales, que distribuyen principalmente laleche líquida; las tiendas (distribuidoras mercantiles) que son personas físicas con pequeñoscomercios y que distribuyen principalmente la leche en porta; la red infraestructura dedistribución, almacenaje y comercialización de DICONSA, S. A. de C. V.

El suministro de leche bajo el esquema el convenios interinstitucionales está en manos deinstituciones públicas federales estatales y municipales con las que se hayan convenido; así comopor medio de convenios con personas morales sin fines de lucro que contribuyen al cumplimientode los objetivos de LICONSA. En las Reglas Operativas se prevé que si algunas familias noasisten el día que les corresponde retirar su dotación y en consecuencia hay un excedente de lechefresca perecedera, esto no puede devolverse por lo que se vende a personas en proceso deincorporación al padrón y a cualquiera que lo requiera una vez concluido el horario de ventanormal. Si por la rotación natural del padrón se tiene que dar de baja a un número importante debeneficiarios se evalúa la posibilidad de cierre o reubicación de la lechería, durante estos períodoses posible realizar ventas a pie del camión mientras se reinstala el servicio.

En términos generales, consideramos que por las características y especificaciones sobrelos beneficios, ésta no constituye un área de opacidad. Asimismo, los esquemas y canales parael suministro están claramente establecidos. Además se establece que los beneficios debencontar con una leyenda que aclara el carácter público del programa y en el que se mencionala advertencia de sanción frente al incumplimiento.33

33 La cita sobre la leyenda se encuentra más adelante en el apartado sobre consideraciones explícitas sobre transparencia en lasReglas Operativas.


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En las Reglas se establecen mecanismos de rendición de cuentas sobre el avance físico financierode las metas programadas, así como de cada etapa que componen la operación del programa.Estos mecanismos consisten en la presentación mensual, trimestral y anual de informes quedebe realizar LICONSA por medio de SEDESOL a la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico (SHCP); a la Secretaría de la Función Pública y a la Cámara de Diputados. El procesode presentación de informes se encuentra apoyado por dos tipos de evaluación de acuerdo aocho indicadores de resultados que se establecen en las Reglas medidos en términos de uncociente de eficacia en escala de 0 a 100. La primera es la evaluación interna que realiza elprograma sobre la evaluación del cumplimiento de sus objetivos. La segunda es la evaluaciónexterna realizada por instituciones académicas y de investigación especializadas de acuerdocon el Artículo 55, Fracción IV inciso b) del Decreto de Egresos de la Federación.

En la normatividad del programa también se establecen mecanismos de seguimientocontrole auditoría, en los que se especifica que el Órgano Interno de Control de cada entidadauditará los recursos “10.2(…) Con el propósito de transparentar ante la comunidad en gen-eral el manejo de los recursos públicos, se realizarán acciones de control basadas en la revisióndel flujo financiero de los recursos autorizados, ministra dos y ejercidos, así como sucomprobación; igualmente, realizará la inspección física del programa y sus acciones.”

Por las características expuestas en las normatividad operativa del programa podemosconsiderar que lo relacionado con la transparencia en la trayectoria de los recursos en larendición de cuentas constituyen áreas de transparencia dentro del programa.

Relación entre los beneficiarios y el programa:


Dentro de las instancias involucradas en el programa se encuentran los lineamientos específicospara la coordinación institucional, las instancias ejecutoras, las instancias normativas y las decontrol y vigilancia.

• La Coordinación Interinstitucional tiene el objetivo de que las acciones del programa no secontrapongan ni traslapen con otros programas o acciones del Gobierno Federal; elloimplica la coordinación con los gobiernos de las entidades federativas, municipales ylocales.

• La Instancia Ejecutora encargada de la operación del programa es la representaciónestatal de LICONSA en cada entidad federativa, que para otorgar el suministro debeneficios se apoya en: la red e infraestructura DICONSA, los concesionarios mercantiles(lecherías), las distribuidoras mercantiles (tiendas), los convenios interinstitucionales ylos convenios con personas morales sin fines de lucro.

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• Las Instancias Normativas, es el Consejo de Administración de LICONSA, así como lasdependencias y entidades competentes de acuerdo a la autoridad aplicable.

• Las Instancias de Control y Vigilancia encargadas del cumplimiento de la normatividad delprograma son la Auditoría Superior de la Federación y la Secretaría de la FunciónPública, así como el Órgano Interno de Control.

Consideramos que el hecho de que se cuente con las instancias de Control y Vigilanciadentro de aquellas involucradas en operación del programa significa un aspecto detransparencia relevante, aunado a las especificaciones que sobre la rendición de cuentas yauditoría expusimos en el apartado anterior.


El Comité de Beneficiarios es el principal canal institucional de relación entre dependenciagubernamental y beneficiarios. El Comité no tiene personalidad jurídica ni facultades degestión, sólo de promoción “6.3.1 (…) A través del Comité de Beneficiarios, se impulsará laparticipación, preferentemente, de los hogares beneficiarios, a efecto de apoyar la operacióndel programa y verificar que dentro de la venta de leche del esquema de Abasto Comunitariose realiza con transparencia e imparcialidad en cada punto de venta.” Los integrantes delComité son beneficiarios que colaboran de manera voluntaria, es decir, sin remuneracióneconómica. Por medio del material impreso en los puntos de venta se difunde “6.1 (…) deforma clara, objetiva y transparente las funciones del Comité de Beneficiarios.” Asimismo,como parte de la estrategia de promoción del programa se promueve la participación socialentre las familias con el objetivo de fortalecer el Comité de Beneficiarios en sus acciones deContraloría social en cada punto de venta en el país.

Dentro de las principales actividades relacionadas con la contraloría social que puederealizar el Comité de Beneficiarios se encuentran: vigilar que se entregue la dotación de lecheasignada a cada beneficiario, con la presentación de la tarjeta de dotación emitida por LICONSAal precio autorizado; canalizar con el personal de LICONSA las peticiones de nuevas perso-nas para incorporarse al padrón de beneficiarios; verificar que el encargado no condicione laventa de la leche a la compra de otros productos; y observar que no se realice propaganda niproselitismo político o religioso la lechería.

Otro de los canales importantes de relación entre los beneficiarios y el programa es larecepción de quejas y denuncias por medio de números telefónicos locales o gratuitos de lasrepresentaciones regionales del programa; por medio del Órgano Interno de Control enLICONSA; o por medio del Sistema de Atención Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL).

Por el hecho de que en las Reglas se establezca que una de las actividades del Comité deBeneficiarios sea observar que no se realice propaganda ni proselitismo político dentro de lalechería, consideramos que desde el planteamiento normativo el Comité juega un papel


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relevante en cuanto la vigilancia de la transparencia en términos generales, y en términosparticulares de aquella vinculada con la compra de la coacción del voto a través de un programasocial. Además consideramos la relevancia de que ello se encuentre explícito como unmecanismo de contraloría social en las Reglas y no sólo como una declaración de principiosque contemple la transparencia. Por último, mencionamos que el hecho de que en las Reglasse encuentren establecidos los mecanismos para la queja de las denuncias constituye un áreade transparencia. Sin embargo, el hecho de que no se establezca la manera en la cual losbeneficiarios del programa son informados de estos canales, constituyen un área de opacidad.

Derechos y obligaciones en la relación institución-beneficiarios:

Los derechos de los hogares beneficiarios son: recibir información sin costo del programa,recibir una tarjeta sin costo que los identifique como beneficiarios del programa, adquirir lacantidad de leche que les fue autorizada, y recibir una atención digna y respetuosa. Lasobligaciones de los hogares beneficiarios son: no transferir, prestar, vender, hacer mal uso otener más de una tarjeta; presentar la tarjeta para comprar la leche; conservar la tarjeta enbuen estado y entregarla al término del periodo para ser remplazada por una nueva; destinarla leche exclusivamente para el consumo de la familia; no provocar desorden ni realizarpropaganda ni proselitismo político o religioso en el punto de venta; no celebrar actos quealteren o impidan el suministro y venta de leche; notificar los cambios de domicilio o elextravío de la tarjeta, asistir en los días y horarios que les corresponde recoger su dotaciónde leche; y acudir a los pases de lista para la actualización del padrón.

Las Reglas Operativas establecen el mecanismo por medio del cual se hace de conocimientode los beneficiarios sus derechos y obligaciones. “6.1 (…) A través del material impreso en lospuntos de venta, se orientará y difundirá entre los beneficiarios del programa sus derechos yobligaciones, causales de baja, así como los lineamientos generales para determinar la poblaciónobjetivo, criterios de selección y elegibilidad.”

En cuanto a LICONSA no se establecen sus derechos y obligaciones, pero a decir por elcontenido de otros apartados de las Reglas, puede deducirse que bajo su responsabilidad seencuentra la operación de todo lo que hemos descrito en cada apartado de este análisis.

En términos generales podemos decir que el programa cuenta en su normatividad conestrategias para la difusión de los derechos y obligaciones de los beneficiarios dentro delprograma, lo que constituye un área de transparencia. Sin embargo, consideramos que no seespecifican los mecanismos puntuales por medio de los cuales esta labor se lleva a cabo.También consideramos que el hecho de que las obligaciones de los funcionarios dentro delprograma no se encuentran especificadas constituye un área de opacidad, en la medida en laque no se establezca que son sujetos de obligación respecto a los principios de transparenciaque el propio programa establece.

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En las Reglas Operativas del Programa de Abasto Social de Leche se establecen las causas deincumplimiento, retención y suspensión del abasto de leche a los beneficiarios. Dentro de lasmás relevantes encuentran: que los beneficiarios hayan alcanzado la edad máxima prevista;mujeres en gestación o lactancia que hayan cumplido un año de haberse incorporado al padrón;adultos mayores de 60 años, enfermos crónicos personas con discapacidad mayores de 12años que hayan fallecido o se hayan retirado voluntariamente; familias que estén dejado deasistir a recoger su dotación de leche durante un periodo mayor a 30 días calendario (si setrata de leche fluida) y de más de 60 días (si se trata de leche en polvo); por haberse detectadoque los beneficiarios reciben apoyos de Opotunidades o del Programa de Apoyo Alimentario;por incumplimiento con los lineamientos establecidos.

Por un lado es importante resaltar que no se establecen sanciones ni es causa de retencióno suspensión de recursos a los beneficiarios del programa el hecho de que participen ensituaciones de manipulación del voto o que hagan mal uso de los recursos que obtengan delmismo. Esto se encuentra en correspondencia directa con el hecho de que no se establecedentro de los derechos de los beneficiarios garantías sobre el derecho a recibir los recursossin condicionamientos de por medio; aún y cuando una de las actividades reconocidas delComité de Beneficiarios es la observación de que no se realice propaganda ni proselitismopolítico o religioso en la lechería. Por otro lado es importante anotar que dentro de lasReglas no se establecen sanciones a los funcionarios que condicionar a la entrega de losrecursos a la promesa de voto en favor de un candidato o partido político; lo cual constituyeun área de opacidad dentro de las Reglas Operativas del programa.

Consideraciones explícitas sobre la transparencia dentro de las ReglasOperativasDentro de las reglas Operativas del Programa de Abasto Social de Lecha podemos citarnumerosas menciones explícitas sobre la transparencia en varias de las etapas que contemplasu operación. El carácter público del programa es expresado de la siguiente manera: “6.1(…) Liconsa y las delegaciones federales de la Sedesol (…) deberán señalar que es un programaque opera el Gobierno Federal con recursos público, en coordinación con dependenciasfederales, beneficiarios u organizaciones de la sociedad civil, según sea el caso”. También pormedio de la leyenda con la que debe contar el envase de leche es la siguiente: “6.1 (...) ElPrograma de Abasto Social de Leche es de carácter público, no es patrocinado ni promovidopor partido político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos locontribuyentes. Esta prohibido el uso de este programa con fines políticos, electorales, delucro y otros distintos a los establecidos. Quién haga uso indebido de este programa deberáser denunciado y sancionado de acuerdo a la ley aplicable y ante la autoridad competente”. En


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34 Para los fines de la presente investigación, únicamente nos interesó el análisis de las Reglas Operativas vigentes de cada programa,por lo que omitimos las referencias a ellas dentro del texto, bajo el entendido de que lo explicado contempla, para el caso del PETlas modificaciones más recientes de octubre de 2003.

relación con esta leyenda es importante aclarar que sólo se establece que debe encontrarse enlos envases de leche, no así en toda la publicidad y medios de difusión que promuevan elprograma.

En relación con la rendición de cuentas, las menciones sobre transparencia son lassiguientes: “6.1 (…) La información referente a los resultados del Programa de Abasto Socialde Leche deberá hacerse del conocimiento público en general, mediante su publicación enInternet a través de la página oficial de Sedesol (…) y de Liconsa”; “10.2 (…) Con el propósitode transparentar ante la comunidad en general el manejo de los recursos públicos, se realizaránacciones de control basadas en la revisión del flujo financiero de los recursos autorizados (…)así como su comprobación; igualmente, se realizará la inspección física del programa y susacciones.”

Finalmente es importante recordar la especificación que se realiza en las Reglas relacionadacon la contraloría social se especifican una de las actividades del Comité de Beneficiarios quees: “6.3.1 (…) Observar que no se realice propaganda ni proselitismo político o religioso en lalechería.”

3.3. Programa de Empleo TemporalLas Reglas de Operación del Programa de Empleo Temporal (PET) que analizamos en estasección, son aquellas que se encuentran vigentes para el ejercicio fiscal 2005 y que fueronpublicadas en el Diario Oficial de la Federación el 16 de abril de 2003 (PET, 2003c), y sufrieronmodificaciones publicadas por el mismo medio los días 29 de julio (PET, 2003b) y 10 deoctubre del mismo año (PET, 2003a)34.


El Programa de Empleo Temporal es un programa de la Secretaría de Desarrollo Social(SEDESOL), operado por tres secretarías del Gobierno Federal además de la propiaSEDESOL, estas son: La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca yAlimentación (SAGARPA); La Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT); y laSecretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Para la operación delprograma éstas son apoyadas por delegaciones federales en cada entidad en coordinación con

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los ayuntamientos municipales y el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado(COPLADE) correspondiente a cada Estado. Éstos últimos, cuyas funciones se encuentrandefinidas en la Ley de Planeación de cada entidad, son organismos auxiliares del titular delpoder Ejecutivo de cada Estado encargados de promover y ayudar en la formulación,actualización, instrumentación y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo.

De manera general podemos decir que el PET permite que la población rural en pobrezaextrema obtenga ingresos por medio de la creación de puestos de ocupación temporal que asu vez permite un uso intensivo de mano de obra en la realización de acciones de rehabilitacióny mejoramiento de infraestructura social y productiva básica de las zonas marginadas delmedio rural.

De acuerdo con las Reglas Operativas, este programa social se inserta dentro de unapolítica social del Ejecutivo Federal que reconoce las carencias de oportunidades de educación,capacitación y empleo de los mexicanos en pobreza extrema que les impiden participar demanera eficiente constructiva de sus comunidades, lo que frena su desarrollo humano. Frentea ello esta política tiene como objetivo mejorar la calidad de vida de los mexicanos, promoviendola capacidad, fuerza y voluntad de todos para bastarse a sí mismos.

El PET integra y aplica recursos provenientes de los ramos administrativos 20 DesarrolloSocial; 16 Medio Ambiente y Recursos Naturales; 08 Agricultura, Ganadería, DesarrolloRural, Pesca y Alimentación; y 09 Comunicaciones y Transportes. Los recursos federales quese asignan al PET son un subsidio federal, por lo que su ejercicio y control debe cumplir conlo estipulado en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el EjercicioFiscal determinado. Dicho decreto determina que será responsabilidad de las dependencias yentidades, sujetarse estrictamente a las Reglas de Operación autorizadas por la Secretaría deHacienda y Crédito Público (SHCP).

Dentro de SEDESOL, la Unidad Administrativa responsable del programa es la DirecciónGeneral de Atención a Grupos Prioritarios. Para el ejercicio fiscal 2005 el programa opera enlos 31 estados del país (es decir, exceptuando el Distrito Federal) y cuenta con 229.9 millonesde pesos, mismo con el que estima alcanzar al final del mismo un total de 38.6 miles deempleos temporales y 3,402.95 miles de jornales (SEDESOL, 2005b).

Como puede apreciarse en la siguiente gráfica, Oaxaca y Veracruz son los estados en losque tanto el porcentaje del monto en pesos asignado, como el porcentaje de beneficiarios yempleos es mayor, respecto al de otras entidades. Baja California, Baja California Sur, Morelosy Puebla son los estados con los menores montos asignados, el menor número de beneficiariosy empleos. Es importante resaltar que esperaríamos que hubiera una correspondencia directaentre el porcentaje del monto asignado y el porcentaje de empleos. Como se muestra en lagráfica hay estados en los que la discrepancia es mayor. Sin embargo, encontramos entreambas un coeficiente de correlación del 0.95. Lo cual es de cierta forma un indicio importantede que hay una correspondencia muy alta entre ambas variables.


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Empleos Porcentaje Obras Porcentaje Monto ejercido Porcentajegeneradas

Estado de México 3880 4.4% 196 3.4% $30,817,265.00 4.5%

Oaxaca 8414 9.6% 476 8.3% $75,058,071.00 10.9%

Querétaro 2410 2.8% 135 2.4% $22,346,564.21 3.2%

Total Nacional 87,339 5,741 $690,364,487.64

Elaboración propia con base en la información por estado proporcionada en el portal CIPET http://cipet.gob.mx/CIPET/transparencia/2005/tr2005.cfm, al 19/10/2005. Beneficiarios se refiere a personas apoyadas por el programa; y se consideraa un empleo por cada 88 jornales subsidiados. Por obras se entiende la cantidad de obras realizadas con el programa.

También es importante remarcar que este programa social a diferencia de otros quehemos analizado, tiene una mayor proporción nacional de beneficiarios hombres, más que demujeres. Sin embargo, esta tendencia no es tan acentuada en el Estado de México ni enQuerétaro, pero en Oaxaca se mantiene la tendencia nacional de esta proporción.

Porcentaje por grupo de género de Beneficiarios del PET al 19/10/2005

Estado de México 7874 4.2% 4667 59.3% 3207 40.7%

Oaxaca 15489 8.3% 11926 77.0% 3563 23.0%

Querétaro 3091 1.6% 2068 66.9% 1023 33.1%

Nacional 187,704 139,349 74.24% 48,355 5.76%

Porcentajerespecto a losbeneficiarios

Beneficiarios Porcentajerespecto al

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Hombres Porcentajerespecto a losbeneficiarios

Mujeres

Elaboración propia con base en la información por estado proporcionada en el portal CIPET http://cipet.gob.mx/CIPET/transparencia/2005/tr2005.cfm, al 19/10/2005. Beneficiarios se refiere a personas apoyadas por el programa; y los gruposde género están cuantificados respecto al número de beneficiarios y no al de beneficios. Las proporciones fueron calculadascon base en las cifras de INEGI del Censo de 2000, mismas que deben ser tomadas con reservas, puesto que no se trata decifras homologables por años.

Empleos, obras y montos del PET en los estados de interés al 19/10/2005

En las siguientes tablas se muestran las cifras y porcentajes de los empleos y las obrasgeneradas en relación con el monto por estado ejercido a la fecha indicada. En esta se muestracon detalle lo relativo a los estados de interés: Estado de México, Oaxaca y Querétaro. Esimportante remarcar que hasta el momento, el PET es más grande en el estado de Oaxaca deacuerdo con estas variables.


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Beneficiarios, empleos, obras y montos del PET al 19/10/2005por dependencia

Beneficiarios % Empleos % Obras % Monto %

CONANP 1,334 0.7% 713 0.8% 78 1.3% 4,089,512.43 0.6%

CONAFOR 464 0.2% 161 0.2% 30 0.5% 1,319,603.6 0.2%

SCT 199,643 97.3% 90,402 97.6% 5,067 83.5% 68,153,3317 96.4%

SEDESOL 1,722 0.8% 349 0.4% 779 12.8% 11,105,310.2 1.6%

SEMARNAT 2,026 1.0% 978 1.1% 111 1.8% 8,769,720.21 1.2%

Nacional 205,189 92,603 6,065 706,817,463

Elaboración propia con base en la información por estado proporcionada en el portal CIPET http://cipet.gob.mx/CIPET/transparencia/2005/tr2005.cfm, al 19/10/2005. CONANP Comisión Nacional de Áreas Rurales Protegidas(SEMARNAT) y CONAFOR Comisión Nacional Forestal (SEMARNAT).

Las Reglas Operativas del PET se encuentran divididas en cinco secciones, la primeracorresponde de manera general al programa y las otras cuatro son los LineamientosEspecíficos de cada Secretaría involucrada. Debido a que el la SCT es a la que se le asignanlos montos más elevados y la que genera proporcionalmente la mayor cantidad de empleos,en los apartados siguientes haremos algunas menciones a lo relativo al apartado de lasReglas que le corresponde a la SCT.

De acuerdo con la tabla siguiente la mayor proporción de beneficiarios, empleos, obras ymontos se encuentra encabezada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

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Objetivos sociales del programa

Las Reglas Operativas del PET plantean como objetivo general: “3.1.2 Mejorar las alternativasde inserción en el mercado laboral de las familias que habitan en el medio rural medianteacciones intensivas de mano de obra, que generan beneficios de corto, mediano y largo plazo.Estas acciones deberán elevar y diversificar el ingreso permanente al aumentar el valor, lacapacitación y la rentabilidad de los activos que poseen los habitantes de las localidadesdefinidas (…) generando las, al mismo tiempo, oportunidades de ingresos en los periodos demenor demanda de mano de obra.”; todo ello debido a que el PET es un instrumento básicopara la superación de la pobreza extrema y que dirige acciones al desarrollo del capitalhumano de esta población, así como al desarrollo de infraestructura social, productiva ypreservación del medio ambiente.

Como objetivos específicos se plantean los siguientes:

• Complementar de manera temporal las fuentes de empleo en localidades de hasta 2500habitantes ubicadas en zonas rurales marginadas, cuya actividad productivaprincipalmente local haya concluido o disminuido de forma significativa.

• Amortiguar las fluctuaciones en el ingreso de las familias y generan mayor certidumbresu flujo de consumo para evitar efectos negativos permanentes.

• Generar mayores oportunidades de empleo para la mano de obra no calificada.

• Apoyar proyectos que ayuden a la creación de empleos más durables.

• Atender las prioridades de cada dependencia federal involucrada por medio del PETInmediato.

El objetivo principal expresado en los Lineamientos Generales de la SCT de las Reglases el de realizar acciones de conservación y reconstrucción de caminos rurales preferentementecon el uso de mano de obra en el marco del PET. Para lo que se plantea generar empleos conmano de obra local, de preferencia en los Municipios de las Micro-regiones establecidoscomo prioritarios, en trabajos de conservación y reconstrucción de caminos rurales incluyendoel mejoramiento de brechas que beneficien a dichas comunidades y que procuren un adecuadonivel de servicio en la red rural que permita el tránsito en todas las épocas del año. Asímismo, se prevé que dichos empleos puedan ser generados para ejecutar obras en la red ruralque tiendan a prevenir, mitigar y/o corregir los efectos causados por fenómenos naturales uotras situaciones que demanden la inmediata aplicación de recursos para evitar el deteriorode las actividades económicas de las comunidades rurales y la pérdida del potencial productivo,del patrimonio familiar, comunitario y la preservación del medio ambiente.

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La población objetivo esta definida en las Reglas como la población rural en pobreza extremamayor de 16 años dispuesta a participar en el programa. Puede tratarse de productores rurales,jornaleros con y sin tierra, y en general hombres y mujeres que habiten en las áreas ruralesde las regiones establecidas como prioritarias. Además se especifica que será considerada demanera igualitaria la incorporación de hombres y de mujeres en los proyectos y que losbeneficiarios no podrán ser servidores públicos.

La cobertura del PET está planeada para que los recursos se dirijan a las comunidades,ejidos, parajes, anexos y rancherías de hasta 500035 habitantes (de acuerdo con cifras delInstituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, INEGI) pertenecientes a las mi-cro-regiones tipificadas en el primer anexo de las Reglas como aquellos prioritarios. Ladefinición de las micro-regiones prioritarias es acorde con la definición de la población objetivo.Si una comunidad solicita que se le considere dentro del programa, aún y cuando no seencuentre comprendida en alguna de las micro-regiones señaladas, el Comité Estatal puedeanalizar el caso y aprobar su incorporación notificando al Comité Técnico. Así mismo, lasSecretarías involucradas en la aplicación del PET pueden determinar la elección de algunasde las comunidades de acuerdo con sus propios criterios de intervención. Sin embargo, seestablece como límite que al menos el 78% de los municipios atendidos deberá pertenecer allistado de las micro-regiones prioritarias.

3.3.2. Análisis de los elementos de transparencia en las ReglasOperativas

Requisitos de elegibilidad de los beneficiarios

Las Reglas establecen criterios de selección tanto para los beneficiarios del PET como paralos proyectos dentro de los que se generen los empleos postulados por las Secretaríasinvolucradas en el programa. En lo que concierne a los beneficiarios, los requisitos yrestricciones que se establecen van de acuerdo con la población objetivo, mismos que podemosenlistar de la siguiente manera:

• Ser mayor de 16 años y encontrarse en situación de pobreza extrema.

• Habitar en una comunidad rural perteneciente a las micro-regiones prioritariasestablecidas (con reserva de la incorporación de nuevas comunidades como lomencionábamos anteriormente).

35 Detectamos una incongruencia en las cifras sobre la definición de la cantidad de habitantes máxima de las localidades a las quereincluye en el programa. Dentro de los objetivos específicos que enlistamos anteriormente se establece que las localidades debende ser de hasta 2500 habitantes y en la cobertura se especifica que pueden ser de hasta 5000.


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• Se considerará la incorporación de hombres y mujeres de manera igualitaria.

• Los beneficiarios no podrán ser servidores públicos.

Respecto a los proyectos se considera que su elegibilidad será determinada por el ComitéEstatal en función de:

• Que generen beneficios sociales netos.

• Que no exista duplicidad con otro proyecto.

• Se le dará prioridad a aquellos que permitan el uso intensivo de mano de obra nocalificada, promoviendo el uso de tecnologías adecuadas a las condiciones de las unidadesde producción.

La definición de los criterios de elegibilidad en las Reglas Operativas del PET, tanto delos beneficiarios como de los proyectos son claros y muestran congruencia con los objetivossociales del programa y con la población objetivo. Dentro de las estrategias de promoción secontempla que se contará con una estrategia para dar a conocer en las localidades elegibleslos requisitos de participación, los compromisos los beneficios y los alcances de los apoyos aotorgar. A pesar de ello, no se especifica por medio de qué mecanismo se realiza esta estrategia,por lo que consideramos que ésta constituye un área de opacidad.


En las Reglas Operativas no se hace ninguna mención acerca de los mecanismos por mediode los cuales los criterios para la elegibilidad de los beneficiarios son difundidos entre lapoblación objetivo o potenciales beneficiarios, menos aún sobre los mecanismos por medio delos cuales los beneficiarios se incorporan. Únicamente se dice que “6.2.1 Las dependenciasoperadoras del PET, conjuntamente con los gobiernos de los estados y, en su caso, los gobiernosde los municipios considerados en (…) Reglas de Operación, establecerán una estrategia paradar a conocer en las localidades elegibles los requisitos de participación, los compromisos, losbeneficios y los alcances de los apoyos a otorgar.”

Se especifica que las solicitudes de apoyo pueden ser presentadas, de manera individual opor grupos, a los operadores de los programas con base en lo establecido en los lineamientosespecíficos de cada dependencia. Al respecto, en los Lineamientos Específicos de la SCT seestablece que las solicitudes para la atención de los caminos pueden ser presentadasdirectamente por las comunidades, organizaciones sociales y campesinas y por los gobiernosestatales y municipales, en el Centro SCT, mismo que evalúa su viabilidad y determina suinclusión. Asimismo, se establece que dicho Centro da respuesta al solicitante en un plazo nomayor a 60 días naturales posteriores a la presentación de la solicitud. Las comunidades que

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participan en los trabajos son aquellas que a las que comunica el camino o están ubicadas enlas zonas aledañas al lugar de donde se realizan los trabajos.

No se explica si es mediante una convocatoria (pública), si alguna instancia dentro delprograma es la encargada de identificar a los potenciales beneficiarios e invitarlos, ni cómo esque ello se realiza. Debido a que las Reglas Operativas no son transparentes en lo que respectaal reclutamiento de beneficiarios, consideramos que ésta constituye un área de opacidad dentrode la normatividad del programa y por lo tanto es proclive al empleo del programa con finesajenos al mismo.


Antes de describir las características de los apoyos que otorgan programa a los beneficiarioses importante tomar en cuenta las reglas de calendarización a las que su suministro estásujeta. En las Reglas Operativas se establece que la calendarización de los apoyos está sujetaa las épocas de menor demanda de la mano de obra no calificada en las zonas marginales delmedio rural. En el segundo anexo de las Reglas Operativas se especifica cuáles son estosperíodos por entidad federativa. La calendarización puede tener variaciones dependiendo desi factores externos como cambios climáticos o desastres naturales alteran los ciclosproductivos de las comunidades rurales en las que se aplica el programa. Con la finalidad delograr un mayor impacto social del programa y evitar duplicidad de las acciones se promuevenacciones que coordinen recursos federales estatales y municipales así como otras fuentes definanciamiento privado, de organismos no gubernamentales internacionales con iniciativaprivada. Con relación al PET inmediato los apoyos podrán destinar será a obras o accionesque tiendan situaciones imprevistas que tengan un impacto negativo en actividades productivasprioritarias para las comunidades rurales, para lo cual la calendarización no está sujeta a loestablecido en las Reglas. Como parte de la coordinación a cargo de la SCT se apruebanproyectos en las áreas de conservación, reconstrucción y mejoramiento de brechas.

El tipo de apoyo que otorga el programa a los beneficiarios es de tipo económico. Esteconsiste en la paga por jornal, la cual se entrega invariablemente en forma monetaria por unmáximo de 88 jornales por beneficiarios. Los Comités de Beneficiarios, en este caso Pro-Camino por tratarse de la SCT, son los que ejecutan directamente los trabajos y a los que seles provee de los apoyos económicos. El órgano ejecutivo de los comités de beneficiarios es elencargado de hacer llegar el apoyo económico por jornal realizado a cada beneficiario.

También se especifica que se capacitará a los beneficiarios, si la naturaleza y complejidadde la obra en la que se le incorpore, lo amerita. El monto del apoyo por jornal (con su unidadequivalente) asciende al 99% del salario mínimo diario en la zona “C” establecida en losanexos (redondeándose en números enteros) mismo que se actualiza anualmente. Del totalde los recursos con los que cuenta el PET, excluyendo aquellos destinados al PET inmediato,se destinará como mínimo el 70% al pago de los jornales, y el 30% restante para el pago de


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materiales, herramientas y arrendamiento de maquinaria y equipo. Asimismo, se puedenconsiderar otros gastos indirectos para la operación, supervisión, coordinación, difusión oevaluación externa los cuales no pueden rebasar el 7% para las Secretarías involucradas. Porúltimo se especifica que cuando menos el 50% de los recursos totales del programa debendestinarse ahora a secciones de preservación del medio ambiente y del beneficio comunitario.Siendo que el resto se canalizará preferentemente a obras y acciones del beneficio familiar yotro tipo de infraestructura social básica.

En cuanto a la transparencia de las características y suministro de los apoyos que otorgael programa consideramos que está claramente especificado en las Reglas el monto yactualización de los jornales, la instancia encargada de suministrar los apoyos, así como definidala unidad de trabajo que será remunerada y la periodicidad de la entrega del apoyo económico.Sin embargo, consideramos que hay un aspecto de los apoyos que puede dar cabida al empleodel programa con fines ajenos al mismo, nos referimos a que no se especifica si los apoyos seencuentran etiquetados para cada beneficiario.

También consideramos que el hecho de que el control de entrega directa del apoyoeconómico por jornal a cada beneficiario esté únicamente en manos del Comité de Beneficiariospuede permitir que dichos recursos no se empleen exclusivamente para los fines del programa,nos referimos a la posibilidad de que liderazgos locales puedan emplear esos recursos confines partidistas. Sin embargo, respecto a la transparencia este aspecto no constituye en sí unárea de opacidad, aún y cuando lo podemos considerar proclive al empleo del programa confines ajenos al mismo, esto es porque los comités de beneficiarios nombran de entre susmiembros a un órgano de Contraloría Social encargado de la vigilancia del empleo de losrecursos.

Transparencia en la trayectoria de los recursos y rendición de cuentasDe acuerdo con lo que hemos descrito en otras secciones de este análisis en lo que respecta alos Lineamientos Específicos de la SCT, el apoyo económico llega del Centro SCT al Comitéde Beneficiarios conformado para cada obra en cada comunidad particular. El órgano ejecutordel Comité de Beneficiarios es el responsable de entregar los recursos por jornal trabajado acada participante. En lo que respecta a la transparencia del trayecto de los recursos, como yalo habíamos comentado, constituye un área con cierta opacidad por el hecho de que no estéetiquetado el recurso por beneficiario.

En relación con la rendición de cuentas, en las Reglas de la SCT se establece que hay unaUnidad Central Normativa que reporta trimestralmente a los órganos de control, laprogramación, inversión, metas y avances del PET de forma escrita, de acuerdo con el Decretode Presupuesto de Egresos de la Federación. Asimismo, se lleva a cabo una evaluación internade acuerdo a indicadores especificados en las Reglas. Consideramos que estas son característicasde transparencia en este aspecto.

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Relación entre los beneficiarios y el programa


Dentro de las Reglas Operativas se especifican mecanismos para la coordinación institucionalentre las dependencias que operan el PET, con el fin de que sean complementarias, consistentesy no se presenten duplicidades. En general se establecen instancias ejecutoras, normativas yde control y vigilancia.

Las Reglas Operativas definen tres instancias ejecutoras con las siguientes funciones:

• El Comité de Beneficiarios, responsable de la realización de las obras

• La comunidad constituida en Comité de Beneficiarios36 que elige en Asamblea Generala su órgano ejecutivo (compuesto por un presidente, secretario y tesorero). Asimismo,la Asamblea elige a dos de sus integrantes para que actúen como Contraloría Social, loscuales son independientes al órgano ejecutivo del Comité de Beneficiarios.

• El órgano ejecutivo es el responsable directo de la distribución de los apoyos económicos.

Asimismo, en las Reglas se definen como instancia normativa el Comité Técnico, que sedefine como el órgano máximo rector del PET, y que es el único facultado para interpretarlas Reglas y resolver los casos no previstos en las mismas.37

La otra instancia relacionada involucrada con la operación del programa es la de Controly Vigilancia en cada Estado. Éste se rige bajo la figura de un Comité que coordina las accionesdel PET, y es responsable de asegurar la no duplicidad de acciones y su complementariedad,y analizar, validar y autorizar, la incorporación de localidades de municipios no contempladospor el programa.38

36 En el Comité de Beneficiarios podrán participar todos los habitantes sujetos de elegibilidad, que así lo deseen, que demandanservicio o apoyo, con el fin de promover su presencia en la toma de decisiones y ejecución de proyectos y acciones; así comofortalecer la corresponsabilidad social.37 El Comité Técnico está integrado por los Subsecretarios de: Desarrollo Social y Humano de la SEDESOL; Infraestructura de laSCT; Desarrollo Rural de la SAGARPA y Planeación y Política Ambiental de la SEMARNAT; y será apoyado por el GrupoPermanente de Trabajo. La SEDESOL ocupará la Secretaría Técnica. Los lineamientos para el funcionamiento del Comité Técnicoestarán disponibles en la página de Internet de la SEDESOL a más tardar 5 días hábiles posteriores a la publicación de las Reglasen el Diario Oficial de la Federación.38 Estará integrado de manera paritaria por los representantes estatales de SEDESOL, SCT, SAGARPA y SEMARNAT y loscorrespondientes a los gobiernos de los estados, incluyendo al respectivo del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado(COPLADE). De las decisiones tomadas en el Comité se mantendrá permanentemente informado al COPLADE, bajo el mecanismoque en cada caso se determine. La Secretaría Técnica del Comité estará a cargo de la SEDESOL.


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Consideramos que dentro de la estructura de las instancias involucradas en el programa,hay varios elementos que podemos referir como de transparencia:

• El hecho de que en las Reglas Operativas del PET se establezca que el órgano ejecutivoen la Asamblea del Comité de Beneficiarios elija a dos beneficiarios que actúen comoContraloría Social constituye un mecanismo de transparencia dentro del programa.

• El hecho de que esté claramente definido el perfil de elegibles a formar parte delComité de beneficiarios.

• Que los lineamientos del Comité Técnico (instancia normativa) del programa sepubliquen por Internet, constituye un elemento de transparencia.

• La composición de los comités estatales encargados del control y de la vigilancia esplural y esta claramente definido, lo que consideramos, constituye un mecanismo detransparencia.

Asimismo, consideramos que los siguientes aspectos no pueden ser considerados comotransparentes:

• Que no se establezcan los mecanismos específicos del órgano de Contraloría Social delComité de Beneficiarios por medio de los cuales puede actuarse.

• El hecho de que las funciones y atribuciones de los comités estatales encargados delcontrol y de la vigilancia no se encuentren definidas en las Reglas.


La Contraloría Social se define como “6.4.2 Con el propósito de incorporar a la ciudadanía enel control, vigilancia y evaluación de los programas sociales, la instancia operadora promoverála participación social, fomentando acciones tendientes a informar a la ciudadanía yespecíficamente a los beneficiarios del programa acerca de los apoyos otorgados a nivel deobra o acción; que los propios beneficiarios se constituyan en instancias de contraloría social;que se planteen espacios de comunicación gobierno-sociedad y se establezcan mecanismosdirectos de captación de quejas y denuncias. Dichas acciones se harán en lo que corresponde,a través del Órgano Estatal de Control.”

Aún y cuando se encuentran mencionados mecanismos como las quejas y denuncias yestán especificados como parte del ejercicio de contraloría social, no se detallan en las Reglaslos canales institucionales por medio de los cuales dichos mecanismos pueden llevarse a cabo.Inclusive se deja como labor de la propia Contraloría Social la generación de estos canales.Consideramos que, aunque se mencionen de manera explícita, esta área no puede serconsiderada del todo transparente, puesto que los canales institucionales no se encuentranclaramente especificados.

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Derechos y obligaciones en la relación institución-beneficiarios

En las Reglas Operativas del programa se establece que en general hay poca claridad respectoa los derechos y obligaciones puntuales de cada una de las partes, en lo que respecta a latransparencia, contraloría y rendición de cuentas. En términos generales podemos deducirque la recepción del apoyo, tal y como lo describimos anteriormente, por parte del programaes un derecho de los beneficiarios. Sin embargo, ello no les otorga el derecho de estableceruna relación laboral o contractual con las dependencias que apoyan el programa. Respecto alas obligaciones se establece que los beneficiarios deben de manifestar sus datos personaleslos cuales serán corroborados por el órgano ejecutivo del Comité de Beneficiarios; así comomanifestar que se utilizarán los apoyos para los fines con los que fueron autorizados. En esteúltimo punto es importante resaltar, que a diferencia de otros de los programas analizados elPET no establece mecanismos para darle seguimiento a este empleo de los recursos porparte de los beneficiarios.

Dentro de las responsabilidades del Comité de Beneficiarios Pro-Camino, aquellosestablecidos en los Lineamientos Específicos de la SCT, se establecen las siguientes:

• Proporcionar la mano de obra necesaria para la realización de los trabajos de cadacamino, de acuerdo con el programa de obra previamente establecido.

• Vigilancia la realización de las tareas diarias asignadas a cada grupo de participantes,llevando un control de ello.

• Seleccionar en conjunto con el Centro SCT a las personas “cabo de obra” que, previacapacitación, realizarán las actividades de asignar e instruir a los beneficiarios en laforma de ejecutar las tareas, asignarlas y recibir los diariamente.

• Proporcionar un área de bodega para guardar la herramienta y materiales.

• Nombrar, de entre sus miembros, a una persona para controlar y vigilar el uso de lasherramientas, implementos insumos.

En cuanto a los derechos y obligaciones de las dependencias gubernamentales, se estableceque los apoyos del PET no pueden sustituir la aportación de los productores y beneficiariosen otros programas de las dependencias con otros programas federales. Así como no otorganapoyos considerados en otros programas que involucran recursos públicos que tengan elmismo fin. También se establece que las actividades del programa no deben competir con lamano de obra que se ocupa de las actividades productivas locales de que éste constituye uncomplemento y no un sustituto de éstas en cada región.


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En los Lineamientos Específicos de la SCT se establece que las responsabilidades delCentro SCT son las siguientes:

• Integrar y ejecutar el programa de obra por estado; así como orientar a las comunidadesy sus habitantes sobre la forma en la que pueden participar en el PET, y cumplir con elnúmero de jornales establecidos para cada subprograma en la Entidad Federativa.

• Proporcionar a los beneficiarios las herramientas de mano de obra, materiales deconstrucción necesarios, capacitación para realizar los trabajos y señalizaciones sobretrabajos de obra; así como coordinar y dirigir técnicamente los trabajos de los Comitésde Beneficiarios Pro-Camino y organizar al personal destinado a las funciones de con-trol, dirección, supervisión y logística del PET.

• Realizar la captura y transmisión de datos de las obras mediante el SIIPET; así comoinformar periódicamente a la Unidad Central Normativa de los avances físicos yfinancieros del PET, así como de elaborar y entregar informes al cierre de cada año.

En cuanto la transparencia en esta área consideramos que hay un elemento de opacidad,por el hecho de no estar del todo establecidas las obligaciones en términos de rendición decuentas para los Comités de Beneficiarios, no así para los Centros SCT. También porque nose establece el derecho de los beneficiarios a conocer los mecanismos para su elegibilidad yotros derechos que pudieran contribuir con la disminución de la probabilidad de manipulacióndel voto, por la vía del conocimiento pleno de sus derechos dentro del programa. Tambiénresulta un área de opacidad el hecho de que no esté establecidos en las Reglas el derecho delos beneficiarios a recibir el apoyo, sin condicionamiento de por medio, sólo con el requisitode haberlo devengado con su trabajo. Tampoco se establece como obligación del Comité deBeneficiarios ni de los funcionarios el hecho de que no deban condicionar la paga del jornal alcumplimiento de objetivos ajenos al programa.


En términos de la fiscalización relacionado con la transparencia se estable en el rubro deincumplimiento como retención y suspensión de recursos que en caso de que las dependenciasque operan el programa o algún órgano de fiscalización, detecte desviaciones deincumplimiento en el ejercicio de los recursos, se establecerán sanciones que pueden ir desdela suspensión hasta la solicitud del reintegro de los recursos. Consideramos que este es unaspecto relacionado con la transparencia y que refuerza la rendición de cuentas. Sin embargo,no se establecen sanciones por el empleo de los recursos con fines electorales por lo que ello,constituye un área de opacidad.

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Las consideraciones explícitas sobre la transparencia en las Reglas Operativas del PET seencuentran dentro de los criterios de selección de proyectos. Dentro de éste se contemplaque “La papelería, la documentación oficial, así como la publicidad y promoción que utilicenlas dependencias para este programa durante el ejercicio fiscal en curso, deberán considerarla inclusión de manera clara y explícita de la siguiente leyenda: ‘este programa es de carácterpúblico, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos provienende los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el uso de este programacon fines políticos, electorales, de lucro y de otros distintos a los establecidos. Quien haga usoindebido de los recursos de este programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdocon la ley aplicable si ante la autoridad competente.’” (PET, 2003a: párrafo 5, inciso 4.4.1.2).

Así mismo se establece que “Para dar transparencia al PET, la población rural objetivo delos beneficiarios del PET, formará un Comité de Beneficiarios en el que podrán participar todoslos habitantes sujetos de elegibilidad, que así lo deseen, que demanden servicio o apoyo, con elfin de promover su presencia en la toma de decisiones y ejecución de proyectos y acciones; asícomo fortalecer la corresponsabilidad social.” (PET, 2003a: párrafo 1, inciso 4.4.1.2).

Además, en las Reglas Operativas se prevé un Sistema Integral Información del Programade Empleo Temporal (SIIPET) que es el sistema automatizado único y homogéneo informacióny seguimiento operativo del programa, tanto para los difusión de información entre lapoblación, entre las dependencias que operan lo operan. Toda la información de este Sistemase concentran en el Centro de Información del PET (CIPET)39 coordinado por la SEDESOL.En las Reglas se establece que información mínima con la que debe contar: número de jornalesy empleos generados; número de beneficiarios; sexo y edad de los beneficiarios; número deobras terminadas, especificando el tipo de obra; porcentaje de recursos destinados alotorgamiento de jornales; porcentaje de recursos destinados a materiales y otros gastos;municipios y localidades en los que operan; el programa, ejercicio recursos comprometidos;la Clave Única de Registro Poblacional (CURP), en lo posible de las personas físicas, plenocontar los beneficiarios con ellas las dependencias promover a su trámite ante el RegistroNacional de Población; y Registro Federal de Contribuyentes (RFC) para personas morales.

Consideramos que el hecho de que el PET cuente con el SIIPET constituye un mecanismomuy importante que contribuye con la transparencia del programa, sobretodo en términosde rendición de cuentas. Sin embargo, es importante aclarar que aún y cuando el programacuenta con el Sistema, las áreas que detectamos como de mayor opacidad en este análisis noson contrarrestadas por el contenido que el SIIPET, ya que éste esta obligado a informarúnicamente en los aspectos que mencionamos.

39 Se establece que para la operación del CIPET las dependencias gubernamentales involucradas deberán aportar de formaproporcional al presupuesto que se les asignan para el Programa, recursos para su funcionamiento. La Dirección General deAtención a Grupos Prioritarios es la encargada de la coordinación del CIPET.


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3.4. Programa de Apoyos Directos al Campo Procampo


El Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO), es un subsidio directo que elgobierno federal otorga a través de la SAGARPA. Este se instrumentó a finales de 1993sustituyendo al esquema de subsidios basado en los precios de garantía, y surge como unmecanismo de transferencia de recursos para compensar a los productores nacionales por lossubsidios que reciben sus competidores extranjeros.

En la Ley de Capitalización de PROCAMPO se establece que “La Secretaría procederátomando en cuenta las disposiciones contenidas en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable,en cuanto a los procedimientos de planeación, organización, ejecución y evaluación, incluyendola participación del Consejo Nacional, los Estatales, Distritales y Municipales para el DesarrolloRural Sustentable y los Comités de Sistema-Producto, siguiendo criterios de federalización ydescentralización.” (Ley de Capitalización del Procampo: 2001; Artículo 4º, p.2).

En esta Administración este Programa ha quedado inserto en el Plan Nacional deDesarrollo 1995-2000 y forma parte de la estrategia denominada “Alianza para el Campo”.

Objetivos del programa

El objetivo del programa es mejorar el nivel de ingreso de las familias rurales, principalmentede los productores que destinan su producción al autoconsumo y que por no comercializar sucosecha se encontraban al margen de los sistemas de apoyo anteriores.


Reciben el apoyo aquellos productores, personas físicas o morales, que estén en legal posesióny usufructo de los predios para los que se haya demostrado la elegibilidad de su superficie,independientemente de su calidad de propietarios o arrendatarios. Tendrán prioridad losbeneficiarios de menor ingreso; que se encuentren debidamente asociados y organizados;quienes tengan 5 hectáreas o menos; las mujeres y los grupos indígenas.


Ser productor de familia rural, que destine su producción al autoconsumo y que por nocomercializar su cosecha esté al margen de los sistemas de apoyo anteriores. Debe

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estar en legal posesión y usufructo de los predios para los que se haya demostrado laelegibilidad de su superficie, independientemente de su calidad de propietarios oarrendatarios. Tendrán prioridad los beneficiarios de menor ingreso; que se encuentrendebidamente asociados y organizados; quienes tengan 5 hectáreas o menos; las mujeresy los grupos indígenas.


Los productores deberán solicitar los apoyos en la ventanilla que les corresponda, según laubicación del predio, dentro de las fechas establecidas en el “Calendario de apertura ycierre de ventanillas y entrega de los apoyos del PROCAMPO”, publicado en el DiarioOficial de la Federación el 28 de enero de 2005, mediante cheque nominativo o portransferencia de recursos.

La presentación de la solicitud, por sí misma, no da derecho al cobro del apoyo, sinohasta que se reúnan los requisitos y se cumplan las condiciones.

A excepción de los productores que ya firmaron el Formato Único de Solicitud de Apoyode Reinscripción Continua (SU-FORSAC), los productores propietarios o productores condocumento de posesión de igual fecha o posterior al 31 de diciembre del 2008, que fueronapoyados en el ciclo agrícola homólogo anterior, recibirán los apoyos del Programa a travésde las instituciones financieras vía transferencia de recursos, o el mecanismo que la Secretaríadetermine, sin embargo, las presentes reglas no definen explícitamente a qué tipo demecanismos se refieren ni en los casos en que esto aplica.

Los productores deberán acudir, por única vez, a la ventanilla correspondiente a ratificarla información contenida en el FORSAC, mediante el cual solicitarán que se les tenga porpresentados al inicio de cada ciclo agrícola, requiriendo la entrega de los apoyos en los términosasentados en dicha solicitud, documento válido durante la vigencia del PROCAMPO en elque deberán comprometerse a llevar a cabo la actividad que especifiquen en esa solicitud,siempre y cuando esté en explotación o bajo proyecto ecológico. En los mismos términos, loanterior también aplica a los productores que sin ser propietarios o titulares de los derechossobre la superficie elegible que explotan, acrediten mediante los contratos respectivos, quecontinuarán en posesión derivada de las superficies elegibles que explotan hasta el 31 dediciembre de 2008.

De conformidad con lo señalado en el artículo 62 del Presupuesto de Egresos de laFederación para el 2004, el monto máximo de apoyo que puede recibir un productor es: paralas personas físicas, hasta 100 hectáreas de riego o 200 de temporal; para las sociedadesmercantiles y civiles hasta 2,500 hectáreas de riego y 5,000 de temporal.


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El apoyo de PROCAMPO consiste en la entrega de recursos monetarios por cada hectárea ofracción de ésta que se efectúa cuando el productor siembra la superficie registrada (elegible)en el Programa, o bien la mantiene en explotación pecuaria, forestal o la destina a algúnproyecto ecológico, y cumple con lo establecido en la normatividad operativa.


La SAGARPA entrega los recursos al productor a través de instituciones financieras (ya seansociedades u organismos crediticios, financieros extranjeros o nacionales incluyendo la bancasocial y de desarrollo, cajas de ahorro o uniones de crédito) mediante depósitos a cuenta decheques, cuenta de ahorro, cuenta de débito, cuenta de inversión, orden de pago o cualquierotro medio (nuevamente no se hace explícito) que disponga la Secretaría a través de ASERCA.

Los productores solicitan los apoyos en la ventanilla que les corresponda dentro de lasfechas establecidas en el “Calendario de apertura y cierre de ventanillas y entrega de losapoyos de PROCAMPO”, publicado en el DOF, mediante cheque nominativo o portransferencia de recursos. Para la transferencia de recursos, el productor deberá requisitar yfirmar el Anexo 7 denominado “Autorización del productor/beneficiario para la entrega delos apoyos del PROCAMPO mediante la transferencia de recursos.”

La entrega de los apoyos será conforme a lo siguiente:

• Estrato I y II: será generado de manera automática con base en la superficie apoyada enel ciclo agrícola homólogo anterior, de tal forma que el productor pueda recibir suapoyo en el periodo anticipado a la siembra.

• Estrato III: recibirán su apoyo a más tardar dentro del periodo de generalización desiembras.

Relación entre los beneficiarios y el programa:


ASERCA Central: actualización de la normatividad y procedimientos operativos; autorizaa ASERCA Regional de la impresión de los formatos del Programa de Apoyos y de losdocumentos de pago o reexpedición; conciliación de los pagos y cancelaciones efectuadascon base en la información proporcionada por TESOFE. Se encarga de la dictaminaciónjurídica de las modificaciones a los conceptos del directorio de PROCAMPO de ASERCARegional y de la evaluación de los aspectos normativos y operativos del Programa deApoyos Directos.

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Dirección Regional: emisión de los formatos de reinscripción, dictaminación y listados decontrol y seguimiento; coordinación del proceso de verificación de los predios con cada unade las Delegaciones Estatales; captura, validación y proceso de la información de los formatosde reinscripción y dictaminación; impresión de los documentos de pago; revisión de losdocumentos de pago, y en su caso, actualización y reimpresión.

Delegación Estatal: recepción y distribución a los Distritos de Desarrollo Rural de losformatos de reinscripción y dictaminación; proporcionar listados de control y seguimientodel programa de verificación de predios a los Distritos de Desarrollo Rural; supervisión de laoperación de PROCAMPO; concentración de la información y remisión a ASERCA Re-gional; tramitación de cancelaciones, bajas y modificaciones en el Directorio de PROCAMPO;revisión y cancelación de cheques incorrectos y en su caso tramitación de reexpedición.

Distrito de Desarrollo Rural (DDR): recepción y distribución a los Centros de Apoyo alDesarrollo Rural de los formatos de reinscripción y dictaminación; difundir las normas deASERCA a los integrantes del Subcomité de Control y Vigilancia; supervisar la operación dePROCAMPO en las ventanillas de atención; formalizar la dictaminación de los prediosreinscritos en forma conjunta con el Subcomité de Control y Vigilancia; concentración de lainformación y remisión a la Delegación Estatal; concentración de documentos de pagoincorrectos y de modificaciones a los conceptos del Directorio del PROCAMPO y remisiónpara el trámite a la Delegación Estatal.

Subcomité de Control y Vigilancia (SCCV): recepción y revisión de los formatos dereinscripción; verificación física y documental de las solicitudes de reinscripción; proporcionarecomendación de las solicitudes de reinscripción al Distrito de Desarrollo Rural; remisiónde la documentación al Distrito de Desarrollo Rural.

Centro de Apoyo al Desarrollo Rural (CADER): recepción de los formatos de reinscripcióny dictaminación, listados de control y seguimiento, tamaño de la muestra y casos a verificar,además de los documentos de pago; atención a los productores en las ventanillas; revisión delas normas de operación sobre las solicitudes y la documentación; verificación física y docu-mental de las solicitudes con información dudosa y de las solicitudes seleccionadas porASERCA Regional como muestra a verificar; concentración de la información y remisión alDistrito de Desarrollo Rural; revisión de documentos de pago y entrega al productor; remisiónal Distrito de Desarrollo Rural de los documentos de pago incorrectos; recepción y tramitaciónde modificaciones a conceptos del Directorio de PROCAMPO.

Productor: realizar el trámite de reinscripción; tramitar en su caso la actualización de losconceptos del Directorio PROCAMPO; sembrar o que su predio tenga funciones validadasdentro de PROCAMPO; revisar el documento de pago respecto a la dictaminación; recibir elapoyo correspondiente.


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ASERCA CENTRAL

DIRECCIÓN REGIONAL

DELEGACION ESTATAL

DISTRITO DE DESARROLLO

RURAL

SUBCOMITE DE CONTROL Y VIGILANCIA

CADER PRODUCTOR


Derechos y obligaciones en la relación institución-beneficiarios:

Para la dependencia, la Ley de Capitalización del PROCAMPO marca, en el Artículo 6º que“la Secretaría establecerá los mecanismos para informar plenamente a los beneficiarios delPROCAMPO sobre las modalidades y reglas de operación del Sistema.” (Ley de Capitalizacióndel Procampo: 2001; p. 2). Sin embargo, no se señalan cuáles son estos mecanismos deinteracción cotidiana con los beneficiarios. Asimismo, se aplicará la Ley de Desarrollo RuralSustentable en cuanto a equidad entre regiones y grupos menos favorecidos, así como laconservación y mejoramiento de los recursos naturales y los servicios ambientales.

Para los beneficiarios se especifica que podrán acceder al programa todos los productoresinscritos en el padrón del PROCAMPO que cumplan las reglas de operación y conforme a ladisponibilidad de recursos del sistema, a pesar de encontrarse en cartera vencida u otrosantecedentes restrictivos crediticios. Además, podrán obtener simultáneamente recursos deotros programas.


Se suspende el otorgamiento del apoyo cuando el productor incumple las reglas de operación;cuando incumple las regulaciones agrícolas, pecuarias, forestales y/o del uso del agua, o lasestablecidas por SEMARNAT para proyectos ecológicos; cuando carezca de algún documentoen su Expediente Único, integrado en el CADER, a menos que el documento que falte sea elque acredite la propiedad de predios bajo régimen de propiedad privada, por lo que se podrá

113


reemplazar con la constancia de incorporación al programa de regularización de tenencia dela tierra, derivado del convenio de coordinación para el establecimiento de dicho programa,celebrado entre el Gobierno Estatal correspondiente y la SAGARPA; cuando solicite el apoyode un predio en litigio u otro reclame por escrito el derecho al apoyo sobre la misma superficieo se acredite documentalmente que existe controversia no judicial por la propiedad o posesióndel predio; cuando no permita la verificación del predio o conglomerado.


Las solicitudes de apoyo, los documentos de pago, así como la publicidad y promoción delPROCAMPO, deberán incluir la siguiente leyenda:

“Este programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno ysus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el uso de esteprograma con fines políticos, electorales, de lucro y otros distintos a los establecidos. Quien haga usoindebido de los recursos de este programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo con la leyaplicable y ante la autoridad competente.” (Reglas de Operación del Programa conforme a lasmodificaciones y adiciones publicadas el 21 de febrero de 2003, en el DOF, en el rubro IV.Lineamientos generales, punto 5).

3.5. Programa de Asistencia Social Alimentaria a familiasen Desamparo del DIFEn principio estaba planteado dentro de la investigación el análisis del programa de “despensasdel DIF”. Sin embargo, en su realización nos topamos con una serie de dificultades que hicieronimposible lograr este objetivo, mismas que describimos a continuación.

La página de Internet del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia DIFwww.dif.gob.mx esta completamente desactualizada, en ella aparecen descritos programas quedesde tiempo atrás no se encuentran en operación. Específicamente el programa que dota dedespensas que viene reportado en la página llevaba como nombre Programa de AsistenciaSocial Alimentaria a Familias (PASAF). Éste, junto con el Programa de Raciones Alimenticias(PRA), conformaban el Programa Integrado de Asistencia Social Alimentaria (PIASA).

Como órgano rector de la asistencia social alimentaria, el DIF promueve el desarrollodel PIASA que plantea como misión crear un sistema de asistencia social alimentaria quefomente, regule y evalúe esquemas alimentarios desde una perspectiva de género, pluralidadcultural, étnica y generacional.


114

Este programa, aún y cuando se encontró en vigor, no estuvo obligado a contar conReglas de Operación: “El Programa de Asistencia Social Alimentaria no es sujeto de Reglasde Operación de acuerdo a lo establecido en el Anexo num. 14 del Decreto de Presupuesto deEgresos de la Federación 2005, y solo corresponde a un programa institucional del SistemaNacional DIF.”40, por lo que el PASAF, que es el que dota de despensas, tampoco.

La información actualizada acerca de la operación de los programas del DIF se desconocea la fecha. Sin embargo, logramos entrevistar a la Directora de Alimentación y DesarrolloComunitario del DIF Nacional, quien nos proporcionó algunos datos que de alguna manerapueden orientar sobre la actual operación de esta instancia, mismos que se reportan en elsiguiente capítulo en el análisis de las entrevistas en la sección de funcionarios federales delos programas. De acuerdo con la entrevista que realizamos a la funcionaria del DIF sabemosque ha habido importantes modificaciones en los programas del DIF dando como resultadola desaparición del PASAF. Dichas modificaciones no se han dado a conocer por las víascorrespondientes de transparencia y acceso a la información pública.

El PIASA ha sufrido cambios en su organización, dando como resultado una fragmentacióndel PASAF en dos nuevos programas. La información sobre la conformación de estos nuevosprogramas no se ha difundido por los canales correspondientes. Lo único que se difundió através de la página de Internet fue el nombre de los únicos programas del DIF que estánsujetos a Reglas de Operación.

Programas del DIF sujetos a Reglas de Operación:

• Programa de Atención a Población con Vulnerabilidad Social

• Programa de Atención a Personas con Discapacidad

• Población Objetivo y Asignación Presupuestal 2005

• Avance de Programas y Presupuesto

• Evaluación Externa 2004

Sobre estos últimos, las reglas de operación que se han dado a conocer hasta el momentoson las de 2003, a pesar de que al parecer ha habido modificaciones en las mismas.

Por todas estas razones, consideramos que este programa cuenta con las condiciones másprecarias posibles de transparencia para programas sociales; mismas que se verán reflejadas enlas puntuaciones del índice. Es importante aclarar que el hecho de que este programa no cuentecon Reglas Operativas y que no este obligado a ello, no nos permite realizar el análisis paracompararlo con los otros; recordemos que la construcción de los instrumentos para recabar lainformación y la construcción misma del índice no puede realizarse si éstas no existen.

40 http://www.dif.gob.mx/diftransparencia/default.asp?id=116&ACT=5&content=8&mnu=116

115


3.6. Áreas sensibles al manejo discrecional en losprogramas sociales: Opacidad vs. Transparencia

OPORTUNIDADES

Áreas de Transparencia:

• Sistema de información plenamente detallado.

• Diversificación en las instancias que entregan los beneficios.

• Entrega de beneficios monetarios a través de instituciones liquidadoras entregas (efectivoo depósitos bancarios personalizados).

• Módulos de Atención o en los Módulos temporales.

• Informes sobre fechas, horarios, modalidad de entrega de beneficios.

• Designación del enlace municipal con funciones regidas por los principios de apartidismo,transparencia y honestidad.

• Comités de promoción comunitaria (beneficiarias voluntarias).

• Establecimiento puntual de derechos, corresponsabilidades, obligaciones, y sanciones.

• “Leyenda” sobre transparencia en cada documento y beneficio.

Áreas de Opacidad:

• Las Reglas no especifican las fechas exactas y homólogas de entrega.

• Sólo se difunde la convocatoria en las asambleas comunitarias.

• “Jóvenes con Oportunidades”, proclive al condicionamiento entrega de los apoyos enun futuro.41

• Suplementos alimenticios entregados en las unidades de salud, de las que no se especificasu normatividad en cuanto a transparencia.

41 Nos parece que una zona de opacidad podría encontrarse en “Jóvenes con Oportunidades”, ya que otorga a cada becario quecurse la educación media superior un beneficio económico diferido que se acumula en forma de puntos a partir del tercer grado desecundaria, siempre y cuando los becarios permanezcan en la escuela, y que se convierte en una cuenta de ahorro administrada poruna institución financiera a la cual el becario se hace acreedor si concluye los estudios medios superiores antes de cumplir 22 añosde edad. Esto podría prestarse a condicionar de otra manera la entrega de los apoyos en un futuro debido a que entre el otorgamientode la beca y la entrega de la misma transcurren varios años, cuestión que puede dificultar el cumplimiento del apoyo.


116

ABASTO SOCIAL DE LECHE


• La página web está actualizada con fecha del 2005.

• Están publicados por Internet el número de beneficiarios por estado, los litros de lechedistribuidos al día y las familias atendidas.

• Operar convenios interinstitucionales, así como convenios celebrados con personasmorales legalmente constituidas y sin fines de lucro, para el suministro de leche ainstituciones públicas.

• El criterio para ser beneficiario es la situación de extrema pobreza, que se define apartir de un modelo estadístico computarizado que califica la condición sociodemográfica,cuestión que vuelve el procedimiento más objetivo y transparente.

• Los requisitos de elegibilidad para los beneficiarios son claros además de que se prevésu difusión.

• Los esquemas y canales para el suministro de leche están claramente establecidos.Además se establece que los beneficios deben contar con una leyenda que aclara elcarácter público del programa y en el que se menciona la advertencia de sanción frenteal incumplimiento.

• Se establecen los lineamientos específicos para la coordinación institucional, las instanciasejecutoras, instancias normativas y de control y vigilancia, así como los derechos yobligaciones de los beneficiarios.

Áreas de Opacidad:

• Concentración de recursos en las zonas centralizadas del país, en este caso, en el DF yEstado de México.

• La forma en la que está planteado el padrón de beneficiarios no necesariamente contribuyea la transparencia, debido a que de acuerdo a la Ley Federal de Transparencia y Accesoal Información Pública Gubernamental, ello constituye datos privados, condición queno aparece y debería mencionarse en las Reglas por el hecho de ser explícita laconformación del padrón.

• El reclutamiento de los beneficiarios no se realiza mediante una convocatoria pública yno se explicita el mecanismo de reclutamiento.

117


Programa de Empleo Temporal


• Sistema Integral de Información del Programa de Empleo Temporal SIIPET.

• Se establece que la calendarización está sujeta a las épocas de menor demanda de lamano de obra.

• Claramente especificado el monto, periodicidad, unidad de trabajo remunerada yactualización de los jornales e instancia encargada.

• Órgano de Contraloría Social electo de entre comités de beneficiarios.

• Mecanismos para la coordinación institucional entre las dependencias gubernamentales.

• Publicación de los lineamientos del Comité Técnico (instancia normativa).

• La composición plural de comités estatales (control y vigilancia).

Áreas de Opacidad:

• No hay claridad en los mecanismos de reclutamiento de beneficiarios.

• No se explica si es mediante una convocatoria (pública).

• El órgano ejecutivo de los comités de beneficiarios es el encargado de hacer llegar elapoyo económico por jornal realizado a cada beneficiario.

• Apoyos no etiquetados para cada beneficiario.

• Mecanismos del órgano de Contraloría Social del Comité poco claros.

• Funciones y atribuciones de los comités estatales encargados del control y de la vigilanciano se encuentra definido.

• No se especifican canales institucionales para quejas y denuncias.

• Poca claridad respecto a los derechos y obligaciones puntuales de cada partes(transparencia, contraloría y rendición de cuentas).


118

PROCAMPO


• SAGARPA entrega los recursos al productor a través de instituciones financieras omediante depósitos bancarios personales.

• Claridad en las características de elegibilidad de los beneficiarios.

• “Leyenda” en la documentación y apoyos sobre transparencia.

Áreas de Opacidad:

• Los productores recibirán los beneficios a través de las instituciones financieras, depósitosbancarios personales u otros medios a través de ASERCA, mismos que no están definidosni casos en que se aplica.

• Ley de Capitalización del PROCAMPO “ mecanismos para informar plenamente a losbeneficiarios del PROCAMPO sobre las modalidades y reglas de operación del Sistema.”Sin embargo, no se señalan cuáles son estos mecanismos de interacción cotidiana conlos beneficiarios.

119


Capítulo 4

El Funcionamiento de laTransparencia en los Programas Sociales:

análisis de resultados


120

121


Una vez realizado el análisis de las Reglas Operativas de cada uno de los programas deinterés para esta investigación generamos dos instrumentos para recolectar la informaciónde dos tipos de actores muy específicos, a saber, los beneficiarios de los programas sociales ylos funcionarios de diversos niveles que se encuentran involucrados con la operación delprograma. Como explicamos al final del capítulo anterior, ambos tipos de instrumentos fuerongenerados con base en las áreas de opacidad y transparencia identificadas en el análisis y seencuentran en los anexos del documento. También fueron retomadas y reformuladas algunaspreguntas de encuestas anteriores elaboradas en proyectos de Alianza Cívica descritos en elcapítulo de marco teórico de esta investigación.

Para la realización del trabajo decampo contamos con la colaboraciónde miembros de cuatro organizacionesciviles una en cada entidad en la que selevantó información. Para el levanta-miento de la información en el DistritoFederal1 recibimos colaboración deEnlace, comunicación y capacitación,A. C.; en el Estado de México colaboróla organización Tendiendo Puentes2;en el estado de Oaxaca la organizaciónEDUCA3 y en QuerétaroLOCALLIS4. Previo al trabajo decampo se llevó a cabo un taller deentrenamiento y capacitación paraentrevistadores y encuestadores con la finalidad de poder contar con información confiable yhomologable. El material empleado en el taller de capacitación se encuentra igualmente anexoal documento.1 Diana Angélica Narciso Galicia y Gabriel Herrera Salazar2 Marcelino Villena Peñaloza, Angélica Hernández Venta y Rocío Alcántara Enríquez.3 Rocío Cruz López, Zagnité Armandia Cortés Ramírez e Iraís Elizabeth García Avendaño4 Ana Lucía Fonseca Tapia, Sara Cruz Lecuona, Jema Alejandra Bajonero Castañeda


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Oportunidades Liconsa PET Pro-campo

DF 1 ½ - ½

Edo. México 1 1 1

Oaxaca 1 1 1

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Fdral. 1

Total 12

4.1. Trabajo de Campo

4.1.1. Selección de los casosEl levantamiento de la información se realizó en cuatro entidades federativas. Para poderinstrumentar el trabajo de campo se eligió un municipio de cada una que cumpliera conlas siguientes dos condiciones:

• Municipio en el que la organización de referencia tuviera trabajo previo que facilitarala entrada a la comunidad y el levantamiento de la información.

• Municipio en el que se aplicaran los cuatro programas.

Distribución de participantes en el trabajo de campo

123


Municipios en los que se levantó la información

Distrito Federal:Xochimilco

Estado de México:Almoloya de Juárez

Oaxaca:San Juan Lachao(Oportunidades yLiconsa) y San JuanLalana (PET)

Querétaro: Huimilpan

Hay puntos de entregaOportunidades, Centros de Saludy lecherías. El programa deEmpleo Temporal no se aplica enel DF.

Cuenta con puntos entregaOportunidades, Centros deSalud, lecherías y obras del PET.Además de ser próximo a la capi-tal del Estado.

En el caso de Oaxaca noencontramos ningún municipiocon las dos condiciones previstaspor lo que se eligieron dos.

En Querétaro se eligió elmunicipio Huimilpan (Huimilpa)próximo a la capital del Estadoque cuenta con los cuatroprogramas de interés.

Fuente: Elaboración propia con mapas de http://cipet.gob.mx/


124

Posteriormente se consiguió la información sobre los puntos de encuentro con losbeneficiarios y se aplicaron las encuestas a beneficiarios que voluntariamente quisieroncontestar a nuestras preguntas.

4.1.2. Encuesta a beneficiariosDesde un inicio se plantó que serían realizadas 500 encuestas a beneficiarios, mismas que sedistribuyeron de la manera en la que se muestra en el cuadro:

Tamaño de muestra para la aplicación de encuestas:

Oportunidades Liconsa PET Procampo

Previstas Aplicadas Previstas Aplicadas Previstas Aplicadas Previstas Aplicadas

DF 40 41 50 51 - - 5 6

Edo. Méx 40 40 50 44 42 42 5 5

Oaxaca 40 31 50 38 38 8 5 5

Querétaro 40 40 50 50 40 40 5 5

160 152 200 183 120 90 20 21

Muestra programada: 500

Muestra Recuperada: 446

Como se muestra en el cuadroanterior, se logró recuperarprácticamente el 90% de lamuestra programada, lapérdida más importante sepresentó en el estado deOaxaca, principalmente porque la mayor cantidad de lapoblación que habita en losmunicipios que elegimos nohabla español5.

5 Es importante resaltar que la pérdida de información pudo haber sido aún mayor de no haber sido por la disposición del equipoencargado para levantar la información, quienes consiguieron un traductor del Chatino al Español. Con esta dificultad, las encuestasfueron de larga duración.

125


Es importante hacer una precisión para el caso de Procampo, desde un inicio se decidióaplicar pocas encuestas a beneficiarios de este programa porque no hubieron condicionespara contactar a los beneficiarios. En las Reglas Operativas se especifica que el momento decontacto con éstos sucedió en las ventanillas de pago de acuerdo a los ciclos otoño-inviernoy primavera-verano; las fechas de entrega más próximas al momento de la aplicación eran enmarzo, y el anterior había sido a principios de otoño; por estas razones el contacto resultómuy complicado.

4.1.3. Entrevistas a funcionariosLas entrevistas se realizaron con el fin de cotejar el análisis de las reglas operativas con laoperación de las mismas, todo esto para ampliar nuestra información acerca de la transparenciade los programas sociales.

El primer nivel se trata de los funcionarios titulares de los programas a nivel nacional,las cuales fueron realizadas en el Distrito Federal y Estado de México debido a la centralizaciónen la operación de los programas. Es importante mencionar que a pesar de que por múltiplescuestiones no se ha considerado al Programa de Asistencia Social Alimentaria del DIF, eneste caso logramos entrevistar a una funcionaria del mismo que corresponde a este nivel.

El segundo nivel de funcionarios son los encargados de los programas a nivel estatal.En este caso se entrevistaron en el Distrito Federal, así como en las capitales del Estadode México, Oaxaca y Querétaro, con sus excepciones que dentro del análisis mismo seaclararán.


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6 Agradecemos profundamente la valiosa colaboración de los equipos que realizaron las entrevistas en el Distrito Federal, Estadode México, Oaxaca y Querétaro.


DF 1 1 - -

Edo. México 1 1 1 -

Oaxaca 1 1 1 -

Querétaro 1 1 1 -

Total=11 4 4 3 -

Las entrevistas a funcionarios federales tuvieron una duración aproximada de 60 mis. Ylas del resto de funcionarios de 30 minutos. Las encuestas un tiempo aproximado de aplicaciónde 10 minutos.

Número de entrevistas a funcionarios estatales y federales

Oportunidades Liconsa PET Procampo DIF

DF 1 - 0

Edo. México 1 1 0

Oaxaca 1 1 1 1 0

Querétaro 1 1 1 1 0

FEDERAL 1 1 1 1 1

Total=19 5 5 4 4 1

2 1

Finalmente, el tercer nivel de aplicación de entrevistas se dirigió a los encargados de laentrega directa de beneficios de cada uno de los programas, es decir, de aquellas personas quefungen como vínculo entre la institución, los recursos otorgados por el programa y losbeneficiarios. Es importante resaltar que las entrevistas fueron aplicadas dentro de las propiascomunidades, es decir, en el Distrito Federal se aplicaron en la delegación Xochimilco, en elEstado de México en Almoloya de Juárez, en Querétaro en el municipio de Huimilpan, y enOaxaca en los municipios de San Juan Lachao y San Juan Lalana, lo que permitió lograr uncontacto mucho más cercano con la real operación de los programas ya en el campo y encontacto con la gente. Cabe mencionar que en la elección de estos municipios se consideró elque se aplicaran todos los programas sociales que estamos analizando, a fin de facilitar yvolver más práctica la aplicación de las entrevistas6.

Número de entrevistas a funcionarios que entregan recursos:

127


Entrevistas a funcionarios estatales, federales yde entrega directa realizadas:

DistritoFederal

Estado deMéxico

Oaxaca

Querétaro

Nacional

Encuestas abeneficiarios

Entrevistas a personal deentrega directa

Entrevistas a funcionariosestatales










Entrevistas a funcionariosnacionales


No aplica

Nota: los recuadros en gris significan que se realizaron dichas actividades


128

4.2. Análisis de la encuesta a beneficiariosEn esta sección se muestra el análisis descriptivo de los resultados de la encuesta abeneficiarios de los programas sociales. Los resultados muestran datos agregados de lamuestra de encuestados, no pretenden realizar inferencias, puesto que no fue posiblecontar con una muestra con criterios estadísticos. Es importante recordar que el objetivoes la comparación de los programas sociales, no de las entidades en las que se levantó lainformación, con esa lógica están construidas las gráficas que muestran resultadosagregados y redondeados llevando la codificación alfabética de la cédula de encuesta. Porúltimo, recomendamos tomar con cautela, no sólo los resultados del Estado de México,por lo que advertimos anteriormente, sino también los resultados de Procampo, ya quepor tratarse de tan pocos entrevistados, puede haber poca variabilidad y cada resultadoindividual repercute fuertemente en los resultados finales. En las respuestas abiertas quecomplementan algunas de las cerradas únicamente se reporta la gama de respuestas, norealizamos un análisis de contenido, es decir, no tienen un orden jerárquico ni unafrecuencia asociada. Las respuestas marcadas con NC se refieren a que el beneficiario nocontestó.

4.2.1. Descripción de las características sociodemográficas dela muestra encuestada

En términos generales podemos decir que las características sociodemográficas de losbeneficiarios encuestados son congruentes con los requisitos que se necesitan para serconsiderados como beneficiarios de los programas sociales investigados. En aquellosprogramas dónde se prevé que los beneficiarios son principalmente mujeres, como es elcaso de Oportunidades ocurre de esa manera; también en Liconsa. Por el contrario, enPET y Procampo la mayoría son hombres.

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Construcción de un Índice de Transparencia para Programas SocialesL

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2

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com

plet

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ia in

com

plet

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os

100% 90

%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10% 0%

133

Construcción de un Índice de Transparencia para Programas SocialesA

U. ¿

Cu

ál e

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ocu

pac

ión

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DF

EM

éx O

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EM

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F E

Méx

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Qro

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10% 0%


134

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10% 0%

135

Construcción de un Índice de Transparencia para Programas Sociales4.2

.2. P

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es

El p

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la p

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n, r

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bros

de

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mili

a.

A. P

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rtuni

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2.3

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12.

60.

8

Proc

ampo

2.0

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DF

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ro


136

En

el e

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o de

Oax

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los

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0

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0.2

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Proc

ampo

137


OPORTUNIDADES LICONSA

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Becaescolar

SEP

Hoja degratuidad

Discapacidad

PROCAMPO Pal

PROCAMPO

Oportunidades PROCAMPO

Oportunidades

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DIF-despensas

PROCAMPO

Oportunidades

PET PROCAMPO


Oportunidades

PROCAMPO

PROCAMPO

Oportunidades

Progresa

Despensa anc.GDF

Becas de 3raedad

Alianza para elCambio

Oportunidades

PET

Alianza,ganadero,

maquinaria

¿De cuál(es) programa(s) sociales es beneficiario usted?

Nota: Respuestas de las personas que contestaron que SI a la pregunta B. Además de este programa ¿es usted beneficiario(a)de algún otro?

De aquellos que contestaron ser beneficiarios de otro programa social la mayoría, seencontraban en otros de los programas analizados en esta investigación, aún y cuando en lasreglas Operativas encontramos dicha restricción en los cuatro programas excepto enProcampo.


138

La

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0

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60%

100

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0%

0

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20%

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2 a

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30%

20%

10% 0%

139


DF

EM

éx O

ax Q

ro D

F E

Méx

Oax

Qro

DF

EM

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ax

Qro

DF

EM

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ax Q

ro

Opo

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100

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NC

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ítico

Gob

iern

o m

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ipal

Gob

iern

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l.

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l pro

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to e

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el:


140

DF

EM

éx O

ax

Qro

DF

EM

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F E

Méx

Oax

Q

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F E

Méx

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Proc

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?

141


4.2.3. Preguntas sobre el funcionamiento de la transparencia endiversas áreas

Con estas preguntas nos propusimos rastrear el “funcionamiento” de las estrategias detransparencia más comunes que encontramos en las Reglas Operativas de los programas quese analizaron y que involucran de manera directa a los beneficiarios de éstos. Es decir,excluyendo aquellas áreas de transparencia que se refieren a cuestiones administrativas einternas del funcionamiento del programa. Las estrategias de que inciden sobre la probabilidadde ocurrencia de situaciones de manipulación del voto son en las que nos centramos, tomandoen cuenta dos aspectos, por un lado el conocimiento, valores y opiniones de los beneficiariossobre aspectos claves del programa, y por otro, el funcionamiento visto desde el punto devista de los beneficiarios sobre las estrategias de transparencia previstas por los programas.Nos referimos específicamente a cuatro áreas: los mecanismos de difusión del programa y elconocimiento de los beneficiarios sobre los derechos y obligaciones; los mecanismos de entregade los apoyos el funcionamiento y conocimiento de las estrategias de contraloría social y porúltimo las prácticas vinculadas al programa relacionadas directamente con la manipulacióndel voto y su condición de ilegalidad sancionada.


142

DF

EM

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F E

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F E

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F. ¿

El p

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pro

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los

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rog

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oría

de

los

bene

ficia

rios

dec

lara

n qu

e se

les

ha in

form

ado

sobr

e su

sde

rech

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info

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enor

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143




alimentación

recibirapoyo

cobrar

recibirinformación

saber en quélugar nos

van a pagar

pagos apoyoa niños

recibir $340

a laalimentación

recibir elpago

trato conrespeto

gastar elrecurso

asistir ajuntas

sonnuestros

impuestos

recibirapoyos atiempo

medica-mentos

avisar delpago

titulartarjeta

por laescuela

servicio desalud

recibirapoyo econ.

asistirclinica

consultamédica

asistir aplaticas

bienatendido

becas,alimentación

recibirpago

dar dinero

no parti-dista

hijos es-cuela

recibirapoyo

no se

no estacondicionadoel programa

centro desalud

que se meentregen los

beneficios

no presio-nes por vo-tar algunpartido

conocer elprograma

descuentoen la me-

dicina

recibirserviciomédicogratuito

participar

dar a sushijos lo

necesario

serescuchado

llevar acitas

niños nofalten a la

escuela

a la leche

respetorecibirapoyo

recibirleche

beneficio aniños

recibir 4litros

dos litrosde leche

atención ydotación

tarjeta

dotaciónsemanal

al bienestarfamiliar

dos bolsas

tres días deleche

serinformado

sacarcredencial

venir a laleche

recibirapotyo

recibir leche

apoyo

llevartarjeta

recibir elapoyo

no supocontestar

recibir laleche

no nosdeben demaltratar

venir a lasreuniones

consumir

la leche

tener hijoschiquitos

comprar le-che para bene-

ficio niños

comprar laleche y

consumirlaque recibaneducación y

salud

comprar losrecursos

por serciuadadana

cumplir conlos

requisitos

recibirderechos de

salud

recibir laleche,

analisissocioeconomico

la lechemás barata

no se

que la lechesea buena

que sitengo hijos

me denleche

G. ¿Podría decirme alguno de sus derechos del programa?


144

Nota: Respuestas de las personas que contestaron que SI a la pregunta F. ¿El personal del programa le ha informado sobresus derechos y obligaciones que tiene como beneficiario dentro del programa?

PET PROCAMPO

DF Eméx Oax Qro DF Eméx Oax Qrosólo la paga

todo lo quedice el

encargado

progreso

beneficiar a lacomunidad

recibirderechos de

salud

empleotemporal

colaboraren la obra

entrega deapoyo

tenerempleo

realizar eltrabajo

tener unsalario

ganardinero

medicinas

que hayatrabajo

hacertrabajo bien

cumplir

ninguno

media horade descanso

$600 porhectárea

dinero porhectárea

recibirapoyo

subsidio

subsidiofederal ysemilla

compra desemillas

cobrar

recibir eldinero

dar dineropara lasiembra

sembrar latierra,

cultivarla

145



DF Eméx Oax Qro DF Eméx Oax Qroir a pláticas

dar un buenmanejo

atender asus hijos

llevar hijosa la escuela

no faltas ala escuela

asistir aconsultas

méd.

citasfamiliarescitas cada

mes

llegar puntual

no faltar a laleche

traer bota ytarjeta

cumplirhorario

ir al doctor

recoger leche

asistir a juntas

colaborar conel programacomprarlas

no perdertarjeta

obligaciones

dotación deleche

ayudar arepartir leche

apoyar alrepartidor

tener latarjeta

llevar tarjeta

recoger leche

traer cubetalimpia

asistir apláticasentregartarjetapagarla

asistir areuniones

asisitir almédico

ir por elpago

bajorecurso

responsabilidad

H. ¿Podría decirme una de sus obligaciones?

Nota: Respuestas de las personas que contestaron que SI a la pregunta F. ¿El personal del programa le ha informado sobresus derechos y obligaciones que tiene como beneficiario dentro del programa?

PET PROCAMPO


contar contrabajo

cumplir conel trabajo

trabajarapoyar en la

obra

llegar puntalal trabajo

cumplir en laobra

trabajar los díasque indiquen

sembrarmaíz, frijol

cultivar elterreno

sembrar

presentarseen la obra

presentarhoja rosa

cultivar


146

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DF

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ram

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147


OPORTUNIDADES LICONSA DF Eméx Oax Qro DF Eméx Oax Qro

asistir apláticas

tener niños

no tenermás de tres

niños

pasar lista,ser

promotora

lo que dicela plática

credencialde elector

cuidar a losniños

ir a la casade salud

quemar labasura

hervir elagua

cumplir conla clínicadel imss

holograma

ir al médico

acta denacimiento

limpiar lacasa desalud

comprobantede domicilio

no tenerotro apoyo

niños

recursoseconómicos

bajos

niños nofaltar a la

escuela

ir los niñosa la escuela

no faltar apláticas

dar infor-mación

cumplir

estudiantes

papeles

holograma

los másnecesitados


niñosnecesitados

niños en laescuela

asistir apláticas

teneractividades

nac.

comprarútiles

documentación

escasosrecursos

datospersonales

asistir almédico

cumplir

niñosdeben ir a

escuela

niños aconsulta

consultas

apoyoeconómico

llevar a pe-sar a hijos

no tienenconocimiento

que notenga otroprograma

condicionesde pobreza

capacitar

hacersolicitud

saber lo quenecesita

checarvivienda

que seaproveche

no faltar aclases

comprar ladespensa

inscribirseen el censo

ir a salud

cumplir condeberes

niñosmenores de

12 años

acta denacimiento

niños

no tenerotro apoyo

adultosmayores de

45

papelessolicitadosen orden

por edad ypor salud

ser mayorde 65 años

niños yadultos

salud yedad

enfermedad

certificadomédico

tener niños

actas deniñas de 14

adultos de60

niñosmenores de

15niños en

edadcredencial

niños menores

acta denacimiento

tener niñosmenores de

12


10


6

tener más de45 años

bajosrecursos

datospersonales

no recibirotro apoyo

dejardocumentos

llevartarjeta

mayores de60 años

tener niños

estar encomunidad

rural ycredencial

copia delacta de na-cimientodel niño

credencialde elector y

curp

tener hijosde dos años

anotar elnombre del

niño

cartilla devacunación

tener niñoschiquitos

los datosdel niño/s

ser madresoltera

no estar enProgresa

presentarlos

documentos

sacar latarjeta

venir con latarjeta

necesitar laleche


curp

copia actas denacimiento

cartilla devacunación

comprobantede domicilio

dársela alos niños

tener hijos

tener hijosmenores

cumplir arecoger la

leche

no hacermal uso de

la leche

R. ¿Podría decirme alguno?


148

Finalmente podemos comentar que la mayoría de los beneficiarios reportan conocerlos requisitos para ser elegidos dentro del programa y a decir por la gama de respuestasabiertas parecen tener un buen conocimiento de ellos, excepto en Procampo del Estado deMéxico.

II. Entrega de los apoyos

La forma en la que se entregan los apoyos de los programas sociales es uno de los aspectosque está relacionado de manera importante con las prácticas de manipulación del voto.Las estrategias de blindaje electoral van dirigidas a mitigar algunas de las relaciones decondicionamiento de los recursos más comúnmente usadas en nuestro país en losprogramas sociales. Cada programa tiene sus mecanismos, lo que nos interesó documentarcon este tipo de preguntas era si los beneficiarios reportaban como comunes losmecanismos previstos en las reglas. Es interesante observar que nadie reportó la opciónde que la entrega la hiciera alguien de un partido político, el resto de los mecanismosestán previstos. Sin embargo, es importante hacer la observación de que el único programaen el que las Reglas estipulan que son los miembros del Comité de Beneficiarios los queentregan los recursos es en el PET. A pesar de ello encontramos reportes de que estoocurre también, aunque en menor medida en Liconsa en el Estado de México y enOportunidades en Oaxaca. Sobre ello sería importante investigar, puesto que podríasignificar irregularidades.

Nota: Respuestas de las personas que contestaron que SI a la pregunta Q. ¿Conoce los requisitos que debe cumplir para serbeneficiario(a) del programa?

PET PROCAMPO


copia decredencial y

acta denacimiento

credencial deelector

no tenertrabajo


acta denacimiento

herramientas

hablar conDon

Pascual

estarinteresado

venir

seragricultor

tenerhectáreas

preparar elterreno

sembrar

sercampesino


acta denacimiento

serproductor,acreditar la

tierra

tener hojaverde

trabajar yproducir

149


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150

Una de los aspectos de opacidad que detectamos en las reglas operativas de los programasera que se contemplaba la posibilidad de que pudiera darse la entrega de los apoyos por otrosmedios, además de los enlistados. Por esa razón nos interesó saber cuáles podrían ser esosotros medios de entrega y de acuerdo con ello detectar formas proclives a la manipulación delvoto. Encontramos que este fue un caso poco común, excepto en Liconsa Oaxaca donde lagama de respuestas abiertas no reveló nada de ello.



vienen aca

ellosvienen a

otromunicipio

venir aYolotepeca cobrar

T.comunitaria

Conasupo

un vocal

PET PROCAMPO


un vocal

K. ¿Por cuál otro medio?

lo trae elseñor delgobierno

Nota: Respuestas de las personas que contestaron que los recursos le llegaban por otros medios a la pregunta J. Los beneficiosde programa le llegan por medio de:.

151


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152

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153


Oportunidades, Liconsa y el PET son programas que cuentan con alguna figura quepodríamos llamar de manera genérica Comité de Beneficiarios. En el caso deOportunidades esta figura se llama de Promoción Comunitaria. Por el contrario en elcaso de Procampo, no se cuenta con esta figura ni una análoga. De acuerdo con losresultados de la encuesta para el programa de Oportunidades, es en el que se registraronproporciones más altas de beneficiarios que reportaron conocer al Comité de PromociónComunitaria, aunque en menor proporción en el estado de Oaxaca. Para el programa deLiconsa en el DF y Querétaro es donde reportaron conocer en menor proporción alComité de Beneficiarios.

La información de esta pregunta puede complementarse con la siguiente, sobre silos beneficiarios tienen contacto directo y constante con el Comité de Beneficiarios. Losporcentajes que se muestran en esta tabla representan las respuestas de los beneficiariosque respondieron de manera afirmativa a la pregunta anterior. Encontramos que en losprogramas de Oportunidades y el PET son en los que hay una mayor proporción debeneficiarios que tienen relación con el Comité. En el caso de Liconsa, observamosnuevamente que en el DF y en Querétaro la proporción es menor, en el primero aúnmenor que en el segundo.


154

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155

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156

OPORTUNIDADES LICONSA DF Eméx Oax Qro DF Eméx Oax Qro

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vigilar quellegue el

apoyo

ir areuniones

apoyar a lacomunidad

tienen quevenir apagar

vigilar quetodo esté en

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dar platicas

avisarsobre plá-ticas concarteles

informar yorganizar a

la gente

realizarpapeleo

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pláticas

informarfechas pago

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encargadadel comité

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asistan a laescuela

vigilareducación

niñosconvocar a

la gente

atender biena las perso-

nas

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informar

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organizarseen la

comunidad

llevar avisospor escrito

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lacomunidad

llevar a laspláticas apersonas

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dar mesa deatención

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dotación deleche

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hacerreuniones

pide y checatarjeta

pide firma

pasa la listapara firma

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mandar apo-yo y estar al

tanto

avisarnos

ver quién vapor la leche

vigilar que losbeneficios seaprovechen

estar altanto denosotros

vigilar

traer losdocumentos

en regla

avisar de lasjuntas

ayudar adespachar

vigilar queno falte la

lecheque entre-

guen la lechea quién es

que den bienla leche

que vigilenlo que se da

informarsobre lo quese necesita

estar alpendiente

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programa

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que la señoranos de la

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P. ¿Podría decirme alguna?

157


PET PROCAMPO


cumplir conlos requisitos

para larealizaciónde algúncamino

hacer unbuen trabajo

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bien

organiza alpueblo y a

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dar losapoyos

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apoyo paratrabajo

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cosas

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apoyar yorganizar a

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que todofuncione

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informar alos

productores

avisarcalendario

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Nota: Respuestas de las personas que contestaron que SI a la pregunta O. ¿Conoce las Funciones del Comité de Beneficiarios?(OP: De Promoción Comunitaria).

La pregunta abierta anterior complementó la respuesta afirmativa sobre el conocimientode los beneficiarios acerca del funcionamiento de los comités de beneficiarios. Sobre elloencontramos que en términos generales es bastante bueno. Excepto en el caso del Estado deMéxico y específicamente en el caso de Procampo.


158

El siguiente grupo de preguntas está relacionado con la resolución de dudas, presentaciónde quejas y denuncias como parte de las cuestiones relacionadas con la contraloría social,grupo de mecanismos que permiten que los ciudadanos ejerzan sus derechos respecto a latransparencia y rendición de cuentas en los programas. En la siguiente gráfica se muestranlas respuestas de los encuestados sobre si sabrían a dónde o con quién acudir en caso de teneralguna duda. En general una proporción alta de beneficiarios reportan que sabrían a dónde ocon quién acudir. Sin embargo, en el caso de Oportunidades en el estado de Oaxaca, PET enOaxaca y Querétaro la proporción de los que dijeron que no sabrían es muy grande. Es claroque este desconocimiento repercute sobre los mecanismos para una contraloría social efectiva.En el caso de Liconsa en el DF y Querétaro la proporción es grande, aunque no tanto comoen los tres casos anteriores.

159

Construcción de un Índice de Transparencia para Programas SocialesT.

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160

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164

De aquellos que respondieron que sabrían a dónde o con quién acudir en caso de unaqueja o denuncia, la respuesta con mayor proporción en la mayoría de los programas fue conel personal con el que entrega los recursos. Esta respuesta es difícil de interpretar, puesto queéste es un actor sobre el cuál podrían quererse presentar quejas o denuncias. La segundarespuesta más frecuente fue el Comité de Promoción Comunitaria en el programa deOportunidades, en Liconsa sólo en el Estado de México y Oaxaca y en el PET en Oaxaca.

Es interesante que en Procampo en el Estado de Querétaro encontremos la respuesta deComité de Beneficiarios y en una proporción grande. Esto mismo ocurrió en la preguntaanterior sobre la manera por medio de la cual enterarse sobre el buen funcionamiento delprograma en la que beneficiarios de Procampo reportaron que por medio de un Comité deBeneficiarios. Sobre estas respuestas creemos que puede tratarse de una respuesta hipotética,es decir que constituiría una vía de contarse con ella, La razón por la que suponemos ello esporque una buena parte de los encuestados reportaron ser beneficiarios de otros programassociales, de los cuales podrían conocer estos mecanismos. Por otro lado, como advertimos alinicio del análisis de la encuesta, las respuestas de Procampo deben ser tomadas con cautela,ya que la cantidad de encuestados es muy pequeña, por lo que porcentajes altos puedenrepresentar sólo la opinión de dos o tres personas.

Otro hallazgo importante es la proporción tan alta sobre las quejas y denuncias que sepresentarían frente a funcionarios del gobierno municipales. Sólo en Liconsa DF, el PET enOaxaca y Procampo en el DF la proporción de personas que acudirían al ministerio públicono es tan pequeña, en algunos casos ni siquiera se considera. Fepadetel no fue una opciónconsiderada por ninguno de los beneficiarios que encuestamos.

IV. Manipulación del voto

En este tipo de preguntas además de documentar la perspectiva del beneficiario sobre aspectosespecíficos de la manipulación del voto alrededor del programa, también nos interesó saberel manejo que se hace del programa en asociación con actividades políticas, es decir donde sevulnera el carácter apartidista del programa y las previsiones sobre la transparencia contenidasen las Reglas Operativas sobre esto.

Con la pregunta sobre por qué medio se enteró del programa, nos interesaba detectar laasociación de la promoción del mismo con actividades o mítines políticos, misma que noencontramos. Sólo en los casos de Procampo Querétaro, lo que debemos tomar con la debidaprecaución, y en el Estado de México en Liconsa y PET la proporción es despreciable.

Las siguientes tres preguntas se refieren a aquellas menciones explícitas en las ReglasOperativas sobre la transparencia y el apartidismo en los programas sociales. Cuestionescomo la leyenda que deben contener los apoyos al respecto, el hecho de que no debe haberpropaganda política en el lugar en el que se entregan los recursos ni con ellos mismos, asícomo el uso del nombre del programa en campañas políticas.

165

Construcción de un Índice de Transparencia para Programas SocialesS.

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167


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168

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169

Construcción de un Índice de Transparencia para Programas SocialesY.

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170

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171


Uno de los factores para que la manipulación del voto pueda ser efectiva es la creenciaacerca de que el secreto del voto es un derecho que se vulnera. La proporción más alta debeneficiarios que creen que hay forma de que alguien se entere por qué partido o candidatose votó se presentaron en el PET y Procampo en Oaxaca, y en Oportunidades y Liconsaeste estado también fue el más alto aunque en menor proporción. De aquellos beneficiariosque creen que sí, las respuestas más frecuentes en Oportunidades en el DF fue que unfuncionario del programa seguido por un líder comunitario, y en Oaxaca además de estaúltima opción, funcionario del gobierno municipal y miembro del Comité de PromociónComunitaria fueron considerados. En el caso de Liconsa, las proporciones fueron similaresa las del DF y Oaxaca, sólo que en este primero se consideró también que podría ser unmiembro del Comité de Beneficiarios quien se enterarse. Para el PET, en Oaxaca, donde laproporción de “si” fue mayor, la principal opción considerada fue funcionario del gobiernomunicipal. En Querétaro, tanto en Liconsa como en PET la opción de miembro de unpartido político fue considerada.


172

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173


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174

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175

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ndid

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dej

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176

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177


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Para la primera pregunta obtuvimos en general una mayor proporción de beneficiariosque dijeron que era ilegal. Sin embargo, este porcentaje no fue tan alto como la tendencia derespuestas “no” que se había presentado en las preguntas anteriores sobre manipulación delvoto. Esto es que, en general hay un porcentaje mayor de beneficiarios que creen que es legal,respecto a aquellos que han sido sujetos de manipulación del voto e incluso en aquellos quehan pensado dar su voto a cambio de obtener mayores beneficios en el programa. En el PETes donde se presentó una mayor proporción de beneficiarios que dijeron que se trataba dealgo ilegal, sobre todo en el Estado de México.

Finalmente podemos decir que en la pregunta sobre conocimiento si hay algún castigoen la ley, en promedio el conocimiento de los beneficiarios no varía de manera sustancial enlos diferentes programas.


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4.3. Análisis de las entrevistas a funcionarios por programaEn el presente apartado analizaremos detalladamente las entrevistas realizadas a tres nivelesde funcionarios de los programas sociales en cuestión: Oportunidades, Liconsa, Programa deEmpleo Temporal y Procampo.

4.3.1. OportunidadesExisten varios elementos dentro de las preguntas aplicadas en las entrevistas que giran entorno a la transparencia. Una de ellas plantea el hecho de que en las reglas operativas existanmecanismos que salvaguarden la transparencia más allá de los principios explícitos y de laLey de Transparencia, a lo que el Coordinador Nacional Rogelio Gómez-Hermosillo respondióque uno de los mecanismos consiste en que todos los datos del programa están en Internet desde elaño 2001, desde antes que se aprobara la ley, la puerta de ingreso al programa rompe toda la tradiciónde discrecionalidad de la política social.

Por otro lado está el tema de la transparencia electoral, en cuanto a cómo se evita el usode los recursos o beneficios de Oportunidades con fines electorales. El coordinador nacionalplantea al respecto: nosotros fuimos los primeros que arrancamos las jornadas de orientación a lostitulares que llamamos “jornadas por la transparencia” para informarle a las titulares del programaque su voto no podría ser condicionado, que recibir Oportunidades no tiene un condicionamiento, unapresión, un tipo de vínculo digamos con el tema electoral de una manera muy clara, muy directa, (…)nuestra última campaña del 2004 que ya llegó a más de 2 millones de personas (…). Las campañas sonprevias a los comicios electorales locales y se dan también en los federales.

Asimismo, de acuerdo con las fechas de comicios electorales se modifican los calendarios deentrega de recursos en el sentido de ajustar el calendario a lo que dicen las leyes estatales y nuestras propiasreglas de operación que tienen mucho más que ver con un asunto de suspicacias y de no generar estasconcentraciones de personas si están tan cerca los procesos locales que por cualquier otra razón, no tieneningún otro sentido porque los actos de entrega no son actos de propaganda, no es como una entrega de obra,o sea no hacemos inauguración cada dos meses, pero sí ayuda a la suspicacia, sí está previsto en las reglas(…). Se adelanta cuando es posible y si no se puede adelantar se atrasa. Fenómeno que muestra elblindaje electoral aplicado en este programa.

En cuanto a recomendaciones para mejorar la transparencia, nos respondió lo siguiente:yo he podido hacer todo lo que hemos querido hacer porque las reglas de operación las dictamos nosotrosy si algún funcionario del ejecutivo te dice que no te está engañando. El ejecutivo es responsable de susreglas y los titulares somos responsables, entonces cuando hay asuntos discrecionales los generó la mismainstancia. Esta respuesta contrasta sobremanera con lo respondido por los funcionarios de losdemás programas sociales. Las explicaciones varían, sin embargo, generalmente planteanque no es sencillo modificar las reglas de operación pues deben pasar por diversas instancias.Por otro lado, el coordinador del programa en el Distrito Federal respondió algo importante:

187


Creo que buscaría algunos mecanismos que permitieran tener una interrelación más fuerte con lapoblación beneficiaria, porque actualmente se hace pero como es gente que atendemos que son de muybajos recursos y son 5 millones, una inmensidad de familias, entonces necesitamos reforzar mucho máslos mensajes, creo que esa parte tiene que fortalecerse.

En cuanto a la manera de convencer a los “Jóvenes con Oportunidades” de que semantengan en el programa cuando el beneficio es aplicable a futuro, el coordinador nacionaldijo: con las becas y con las generaciones a las que les dimos el apoyo cuando ya se lo habían ganado. Osea, lo que decidimos no fue dárselos a los que iniciaban acumulando puntos sino a los que terminabanacumulando puntos aunque les tocara sólo la parte de su tercer año de prepa porque no se les podía darefectivo, no había fondo, no se había constituido el fondo, la cantidad era pequeña, no era sólo el últimoaño que eran 1200 puntos pero para nosotros ese era el efecto, el efecto era demostrativo “la cuenta síexiste y se las vamos a dar”. Ahora, no es el único incentivo, es un complemento incentivo o es unincentivo a la terminación, es decir, el incentivo fuerte es la beca que es cada mes, son incentivos que sellaman “puertas de salida”, o sea, cómo generas un incentivo que cuando ya no vas a recibir nada no tequieras quedar, digo… sí se puede no? pero sí te podrían repetir tercero por ponerte un ejemplo no?,entonces te doy cinco meses juntos y los convierto en llave de una segunda cosa, no son los cinco mesesjuntos (…) sino que es una llave que te abre el PRONABE, te abre un crédito tres veces más grande.Ahora, no es fácil, no es un sector que culturalmente ahorre, o sea, no estoy diciendo que funcioneperfecto, no, claro que no, hay que ir generando la cultura; y la presión sobre los jóvenes de 17 18 añosde verse en extrema pobreza por generar un ingreso es altísima, aún las becas y aún los jóvenes conoportunidades es enorme, no destruye... No bajan a cero la deserción, la minimiza pero no la desaparece,por supuesto que siguen desertando.

Otra de nuestras inquietudes consiste en la forma en que Oportunidades controla serviciosque no dependen directamente de su gestión, por ejemplo, los servicios de salud itinerantes.Con la siguiente respuesta del coordinador nacional nos quedó más clara esta relación:Oportunidades es un programa coordinado porque la coordinación dependen de Sedesol, las reglas deoperación nos comprometen a cada uno en su cancha, y la coordinación tiene atribuciones de supervisióny evaluación. Ahora, nosotros no nos podemos meter a la operación de los servicios de salud, nosotros nopodemos –voy a poner un ejemplo trivial- meternos a una clínica a ver cómo están vacunando niños osubirnos a una camioneta itinerante y ver si de veras llega al lugar. O sea, no formaría parte denuestras atribuciones eso. Sí forma parte de nuestras atribuciones ir y preguntar a las comunidades sillegó la camioneta, ese es el mecanismo, o sea, lo que llamamos el sistema de seguimiento operativo ymonitoreo operativo, o sea, en el fondo tiene un nombre (…) hacemos una revisión de una muestra depuntos, o sea, (…) salud, escuelas y centros de apoyo para ver cómo está funcionando el programa entodos sus componentes en una muestra (…) estadísticamente representativa de las condiciones de lasunidades de salud, de las escuelas, de las entregas apoyo que incluye la percepción de los beneficiarios,que incluye percepción del usuario, es una cosa muy padre, orienta muy bien. Ahora... No es fácil, poreso es tan importante empoderar a la gente, porque es mejor que les exija la gente a que les exijamosnosotros, es mucho más eficaz, o sea, un secretario no te puede exigir, una secretaría no le puede exigir


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a otra, puede pedirle, puede decir “oye esto está mal, has algo ¿no?”, y es responsabilidad del otro hacero no hacer. Eso, más si la gente le exige.

Por último, una pregunta medular de nuestra investigación se orienta a saber si desde laexperiencia personal del funcionario podemos inferir o conocer si en algún momento se hanutilizado los beneficios del programa con fines electorales, a favor de algún partido político ocandidato. En este caso la respuesta es bastante ilustrativa: No. En mi experiencia lo que he vistoes que hay gente que trata de decirle a la gente que de ella y de su partido etc. depende el programa. Hayalgunos que llegan al extremo burdo de amenaza, “se los vamos a quitar”. Entonces, la verdad es queen mi experiencia (…) me doy cuenta clarísimo que cualquier intento de manipulación se topa con laconciencia y el conocimiento de la gente para decir no, no. O sea, todas las notas que vienen de la gente,o sea todos los tipos de menciones a que Oportunidades se manipule, un actor político acusando a otro¿no? Típico, el PRI o el PRD acusando al PAN, por qué? porque es el gobierno federal no? Sinsustento, un poco más como discurso (…), o la expresión de personas que dicen “no! No! Vino y nosquiso manipular”, esa, que los periódicos siempre la ponen en negativo “se manipula Oportunidades”,“la señora Chuchita denuncia que vinieron y le dijeron…”, bien leída es positiva, es totalmente positiva,te enteraste porque alguien sabe, o sea, la gente… (…) Como el voto secreto, cómo sabes quién de los quevotaron votaron coaccionados y quienes por costumbre y quienes por no sé que, porque les caes bien (…)había un patrón sistemático de identificar a la política social con un gobierno y con un partido y apartir de esto generar acciones desde abajo, de promotores sociales, de promotores del voto, de actorespolíticos locales que presionaran, que impidieran que coaccionaran, (ahora) todo eso está desmontado(…) lo que sí me queda claro es que al partido que está en el gobierno federal no le funciona por ningúnlado, no tiene cómo, o sea, tiene mucho más que ver con la inercia en sectores locales del pasado que conlo que pueda hacer cualquier panista hoy. (…) Si Oportunidades se pudiera manipular el PAN nohubiera perdido nada en los últimos años por lo menos, pero no se puede y no se quiere. Y por convicción,porque es mejor la ciudadanía. (…)

Además agrega un comentario que nos parece sustancial: Creer que lo que pasó en el 94puede suceder en el 2006 es no entender nada.

Pero las experiencias cambian conforme al nivel de operación del funcionario, ya que elCoordinador estatal del programa en el Estado de México nos comenta que desde suexperiencia no ha visto que se manipule el voto, pero: He visto un problema, un fenómeno cul-tural que consiste en que en algunas localidades de la entidad persiste la falta de respeto a estas titularesnuestras. Acuérdese. nosotros trabajamos con las más pobres, con familias altamente vulnerables en elterreno económico y también en el terreno cultural, a veces hay pseudo lideres que querrían aprovecharsede esta situación. (…) Naturalmente que sí hay muchas regiones en donde persiste este fenómeno quetiene un carácter cultural, el fenómeno del caciquismo y nosotros estamos rompiendo esos esquemas(…). A la pregunta de si este fenómeno se presentaba de manera individual o colectiva

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respondió: Sí hay de manera colectiva en ciertas regiones del estado, donde hay fuertes cacicazgos síhay de manera colectiva manipulación.

Asimismo, la persona encargada de la entrega directa de los recursos en el Estado deMéxico comenta: Lo que se ha visto es que muchas veces (gente de los partidos políticos) se ponenfuera del auditorio o en donde se convoca a las de Oportunidades pero no se vienen directamente acáadentro, sino que por medio de volantes quieren estar repartiendo, pero en este caso lo que se hace espararse la entrega de apoyos.

Es importante destacar la diferencia palpable en las respuestas de los tres niveles defuncionarios entrevistados, pues las personas inmersas en la comunidad tienen una visiónbastante diferente acerca de la operación del programa. Una declaración que ejemplificasobremanera estas diferencias es la del encargado de la entrega directa de los beneficios enSan Juan Lachao, municipio de Oaxaca: Es que viene para las personas mas de extrema pobreza, loúnico de que en esta región surgió por el huracán y el sismo, todo eso fue de que por este rumbo… poresta costa se le fue dando sin hacerle una encuesta socioeconómica, se le fue dando a los municipios asínada mas sin hacer una encuesta socioeconómica, es por eso que aquí en el centro tenemos personas queno necesitan, yo siento que no necesitan porque tienen su Sky, y hay comunidades en donde viventodavía muy marginados, ahí por la montaña no tienen este apoyo, no los tienen… pero mas aquí en elcentro es donde como están a la mano tanto los que son (…) como personales de gobierno no les cuestamas que reunirlas, y se reúnen. En donde ya nos cuesta mas es donde las comunidades están masretiradas y donde la gente está mas lejos de la información, aunque le dices “es que vas a bajar, es quetenemos una plática sobre esto, sobre lo otro” no vienen por lo mismo de que “a que voy, nomás voy ysiempre me engañan, promesas”, la gente ya se hicieron la idea de que “siempre prometen y no me dannada”.

Asimismo, en Oaxaca se presentan una serie de problemas sin resolver que llevados aescala nacional representan graves problemas para la operación del programa, mismos queni siquiera son considerados en las Reglas de operación, ni por los funcionarios a nivel nacionaly estatal. Un problema importante es no toda la población habla español, sino lenguas propiasde cada región. En este sentido el encargado de la entrega directa de recursos en San JuanLachao dice: las promotoras sí lo explican en español aunque yo siento que no les entienden porque ledigo, les hago preguntas en chatino después de que ya se les dio la información, les pregunto quéentendieron, les digo en chatino y luego sé que no entendieron nada

Otro problema que parece irresuelto y que muestra que no existe una fuerte vinculaciónentre beneficiarios y autoridades responsables del programa, así como la problemática de lacentralización de recursos y la marginación de ciertas comunidades es el siguiente, expresadopor esta misma última persona: me decían las personas “es que la tortilla llega muy pasada, ya sepasó, ya no sirve, por eso es que no la consumimos”, (…) qué tanto podemos decirle también al gobiernoque no nos dé algo que no nos guste.


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4.3.2. Programa de Abasto Social de LecheEl Coordinador Nacional de Liconsa, Juan Francisco Mora, hizo referencia a los mecanismosde transparencia en la operación del programa, estableciendo que desde que se inició el procesode difundir y de plantear reglas de operación sí nos da un parámetro de operación muy importante,antes no existían esos límites. Básicamente las reglas de operación persiguen que no se distraiga elrecurso, que no vaya a sectores que no lo ameritan y tener un control sobre esto finalmente es un subsidio,es un costo para el país y sí creo que las reglas de operación marcan un encuadre bien hecho. Con estopodemos notar la relevancia que ha tenido la creación de reglas de operación para los programassociales.

Sobre la pregunta acerca de si consideran que hay vacíos en la normatividad que permitanun margen de maniobra de los recursos -en este caso de la leche- con fines electorales, elcoordinador del programa en el Distrito Federal responde: No. (…) Claro que la operación aveces nos gana y aparecen cosas que a veces no están totalmente contempladas en la normatividad, yhablo por ejemplo de esto: hoy fui a lecherías en la mañana temprano, llegamos a una lechería y unapared de la lechería tapizada de cartulinas de propaganda política, entonces eso no implica que Liconsaeste realmente apoyando a partido alguno, lo que implica es que aprovechan los espacios, las paredes laspintan con propaganda política y nosotros lo que tenemos que hacer es repintar y quitar eso. (…) no hayninguna queja sobre Liconsa en que haya participado o haya apoyado (…) Liconsa está limpia,totalmente transparente. Inclusive ahora previo a los procesos electorales no se da servicio, se prohíbeque los camiones o nuestros vehículos estén circulando para que no malinterpreten que andamos llevandoo participando o haciendo proselitismo político (…) vehículos no pueden circular dos días antes, sesuspende la venta de leche. En las próximas elecciones la venta de leche se va a suspender tres mesesantes de las elecciones, los estudios de factibilidad también se van a suspender, el canje de tarjetas, pasesde lista, situación que acumule o genere que haya grupos de personas en nuestras lecherías por estosoperativos se van a suspender un mes antes. Entonces tenemos toda una serie de lineamientos estratégicospara en la medida de lo posible evitar esto. Mandamos cartas a nuestros concesionarios y a nuestrospropios promotores les hacemos firmar cartas de su no participación en procesos electorales en apoyo dealgún candidato o en apoyo de algún partido político, les hacemos firmar a ellos de que estén claro queno podemos participar o tomar partido. Cuestión que nuevamente resalta el blindaje electoral delos programas sociales. Además comenta que: Inclusive nos ha tocado que tengamos que correr acandidatos a algún puesto de elección popular fuera de las lecherías, sacarlo! Me tocó que de repentealgún partido político se puso a hacer una serie de promociones afuera de las lecherías entregando untipo de volante, tuve que mandarle una carta al presidente de ese partido diciéndole que por favor seretiraran de las lecherías, (…) y también están ellos respetando. (…) fue el PAN y te lo digo porque esel partido en el poder.

Ante la misma pregunta el coordinador nacional plantea un punto importante: Cada díaque pasa yo veo que nuestros beneficiarios pues son gente bastante más evolucionada, tienen más culturapolítica, ya no es fácil volver a esas prácticas. Además de que este es un programa con muchahistoria, que ha atravesado por diversas gestiones gubernamentales, por lo mismo: Liconsa

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tiene 54 años de existir y parte de la explicación de la vida diaria en las zonas urbanas es la presenciade las lecherías (…), el sistema de cuidado que tiene la propia gente sobre las lecherías es enorme, elcomité de beneficiarios son gente de la propia comunidad que ayuda a entregar la leche y entonces elpropio programa está muy blindado, es muy difícil pensar que lleguen extraños, la gente ya tienedemasiados años y ya no es fácil.

Esto mismo nos orienta a entrever el importante papel que juega la propia comunidad yel Comité de beneficiarios en la operación de los programas, así como en la contraloría social.El coordinador nacional comenta: a mí me llaman mucho la atención siempre los comités ciudadanosporque no nos cobran nada, lo hacen con gusto, quieren cuidar el destino del producto, y son unas redesde atención que tienen una formación especial en las cuales atrás no hay actividades políticas y se hanpropuesto ayudar a que la leche no se distraiga de a donde tiene que ir, hacen un servicio magnífico ala población, una Contraloría social impecable y yo creo que están trabajando muy bien. Yo soy partidariode ver de qué manera compensar este trabajo, la verdad no hemos encontrado la fórmula adecuada, espeligroso dar una contraprestación. El funcionario del Distrito Federal dice al respecto que:aparte de su función de checar las tarjetas, de dar los litros de leche también tiene una función importantede promotores de los servicios de la leche, nos ayudan a repartir los volantes, nos ayudan a encuestar ala gente, nos ayudan a atraer beneficiarios, nos ayudan a ir -porque conocen perfectamente la colonia-cuando un beneficiario no va nos ayudan a ir a buscar a este beneficiario a ver cual es el problema y porque no van. Te puedo decir que esta es una experiencia muy satisfactoria porque se involucra de unamanera muy importante la gente.

En cuanto a la propuesta de una nueva normatividad, el coordinador nacional no hizoreferencia a la transparencia, sin embargo, nos parece importante rescatar su respuesta, puesen voz del coordinador de Oaxaca, así como de los encargados de entrega directa del recursofue una petición constante y que se refiere a la conformación del padrón: hay zonas del país endonde pudiera darse leche a todos los habitantes sin necesidad de discriminar. Otra cosa que yo piensoes que el precio del subsidio pudiéramos ser el mismo para todo mundo, pudiéramos hablar de ciertossectores, desde leche regalada hasta leche a un precio con un diferencial del precio del mercado privado.

Recordemos que este es un programa que no permite que un beneficiario goce de recursosde otros programas sociales al mismo tiempo, cuestión que lo controla la Sedesol que es la que tieneel padrón único y nos informa en determinados tiempos del año las duplicidades que encuentra. Asimismo,eso es un asunto que lo define la Secretaría de Hacienda y hasta ahora los programas no son complementariossino excluyentes, sobre todo el programa Oportunidades, entonces cuando se detecta una duplicidad se leinforma a la persona que tiene que irse con el programa Oportunidades. El programa oportunidadesencierra un mayor número de beneficios, por la parte educativa, por la parte de salud, nosotros sólo vamospor la parte nutricional. Si hay duplicidad hay que eliminarla. (En este momento se da preferencia aOportunidades) sin embargo estamos planteando para las reglas de operación del 2006 que podamoshacerlo complementario, sobre todo en la época de uno y hasta nueve años de los niños, porque a partir delnoveno año es cuando empiezan a tener becas, antes no, entonces hay un sector de población que convendríaque tuvieran los dos programas, espero que eso lo podamos concretar.


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Por otro lado, en la entrevista realizada a un miembro del Comité de beneficiariosencargado de repartir la leche en San Juan Lachao, municipio de Oaxaca, hay elementos ensus respuestas que nos llaman la atención como focos rojos. A la pregunta sobre cuál era sufunción respondió: Vender la leche nada más al precio que nos dan ellos. Y al preguntarle cuál erael precio respondió: Para 7 pesos público. Sin embargo, el precio establecido en las Reglas deOperación es de $3.50 pesos el litro. Asimismo, es notable cómo cambia la situacióndependiendo si se trata de una zona rural o urbana ya que en el caso de esta localidad no setrata de leche repartida en lechería sino en una tienda comunitaria en donde el periodo deentrega de leche dura 25 días, los beneficiarios pueden acudir por ella dentro de ese periodopero es sólo una entrega al mes, de leche en polvo, no diaria.

4.3.3. Programa de Empleo TemporalEn este caso se entrevistó al Ing. Luis Contreras, Coordinador Nacional del PET desde laSEDESOL, ya que recordemos que este programa es coordinado al mismo tiempo por otrastres secretarías: SAGARPA, SCT y SEMARNAT.

En la pregunta sobre si las reglas operativas establecen mecanismos que salvaguardan latransparencia el Ing Contreras nos explicó que las reglas actuales datan del 2003, por lo queexpresa los siguiente: este año trabajamos ya en las reglas 2006 en las cuales estamos integrando unaserie de observaciones que nos han hecho en esa materia diversas instancias, el órgano de control, losórganos estatales de control también, (…) entonces nosotros hemos ido integrando a estas nuevas reglasese tipo de observaciones y hemos procurado en las mismas que cuando se trata de un tema de Contraloríasocial y transparencia ser más específicos. Este programa en las reglas actuales sí las enuncia pero no lasdetalla. Cabe mencionar que en este sentido el PET cuenta con un centro y un sistema deinformación (CIPET y SIIPET) de suma importancia ya que la información está sumamentedetallada, lo que implica una labor de actualización y un esfuerzo por la transparenciaconstantes.

Sobre cuestiones de blindaje electoral para evitar que los recursos del programa seanutilizados con fines electorales dice: nosotros hacemos las acciones preventivas necesarias para queesto no se de, pero hay que recordar que nuestras ejecutoras (…) se busca sean los municipios y muchasveces es difícil tener los ojos en todo mundo. Por lo mismo No se entregan beneficios en períodoelectoral, no se hace ninguna actividad, nosotros a las delegaciones les damos las instrucciones precisaspara que se cubran y se cumplan los períodos de blindaje electoral, hasta ahorita no hemos tenidoninguna denuncia. Declaración contradicha por los encargados estatales en el Estado de Méxicoy en Querétaro, ya que ambos respondieron que no se modificaba el calendario de entrega delos recursos debido a los periodos electorales.

En cuanto a la función del Comité de beneficiarios como Contraloría Social encontramosmúltiples problemas ya que desde las mismas reglas que datan del 2003 se encuentran serios

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vacíos. Al respecto, el coordinador nacional plantea que: una cosa es el comité de beneficiarios queen las reglas viene como se conforman, y otra es la Contraloría social. Las reglas actuales del 2003 nodicen cómo, pero del 2003 para acá, desde que las reglas se publicaron nuestro trabajo como direccióndel Programa de Empleo Temporal entre otras cosas establece precisamente cuando nosotros visitamoslas delegaciones y vamos con los beneficiarios a aclararles perfectamente cómo se conforma. De hechoeste año junto con la Función Pública nosotros nos fijamos la meta de que se establecieran 11 comités anivel nacional de Contraloría social en 11 distintos estados. Estos comités se conforman por el ÓrganoEstatal de Control con la participación de la Secretaría de la Función Pública con el apoyo de nuestradelegación para que estos comités puedan capacitar a los beneficiarios a formar su Contraloría social.Hay un punto aquí muy interesante porque… los comités de beneficiarios se pueden dar cuando losapoyos se destinan a un grupo pero cuando es unitario pues no, no se podría. Un comité de beneficiariosno le va a alcanzar si son tres o cuatro gentes y la Contraloría social tampoco pues no le alcanza lagente. (…) Sí hemos venido trabajando aunque no se establece en las reglas en particularizar. Es decir,que en el pasado los Comités de beneficiarios integraban la Contraloría Social, pero ahorason dos figuras diferentes. Por lo tanto, este Comité de beneficiarios no funciona comoContraloría social pues ni siquiera está claramente definido en las reglas operativas, ni encuanto a su conformación y función.

Como ejemplo tenemos la respuesta del encargado de la entrega directa de los recursosen San Juan Lalana, Oaxaca ante la pregunta sobre si sabía en donde se pueden presentarquejas o denuncias: La verdad no, no estoy muy enterado de eso.

Le preguntamos también al coordinador nacional bajo qué mecanismos los órganosejecutivos de los comités de beneficiarios rinden cuentas a la Sedesol, a lo que nos respondióque lo que hace el comité es vigilar que la obra se cumpla, obviamente con la participación de nuestradelegación y de las autoridades municipales que son las ejecutoras, los comités lo que hacen finalmentees recibir la obra, ellos no llevan ninguna responsabilidad en el sentido de la aplicación o de lacomprobación de los recursos, más bien del mantenimiento de la obra sí. Sin embargo, el periodo deaplicación de las entrevistas arrojó un dato importante y es que en el estado de Querétaro nose estaban llevando a cabo dos de las obras que en el SIIPET estaban publicadas como obrasque actualmente se están realizando, problema que puede ser evidencia de una serie deproblemas de operación, vigilancia, etc., pero que al mismo tiempo responde al deficientefuncionamiento del Comité de beneficiarios si nos apegamos a la respuesta que acaba dedarnos el Coordinador nacional sobre la labor del mismo.

Al mismo tiempo, este mismo dato sobre la ausencia de obras nos lleva a cuestionarnossobre la aplicación de los recursos. Además de que éstos, cuando se entregan a losbeneficiarios, no vienen etiquetados de manera individual, ante lo que el coordinador nacionalnos explica que las reglas dicen que los peticionarios pueden hacerlo de manera individual oconjuntamente pero cuando piden, piden para una obra específica, (…) cuando la delegación recibela propuesta y la validan, finalmente lo que establece es una validación a la obra propuesta, entonces


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se valida la obra y se asignan recursos. En el momento en que se asignan los recursos es cuando seavisa al comité de beneficiarios, entonces ahí es cuando se junta toda la gente que va a participar, enel municipio se ponen las listas y el dinero llega a través del municipio pero no viene como si fueracheque “este dinero se tiene que entregar a fulano de tal” no, es un dinero que llega en efectivo, debehaber formas “todos están aquí apuntados, fírmeme maestro”, sí se le van a pagar sus jornales perono va etiquetado para una persona, va etiquetado para una obra o acción. Son hasta 88 jornales. Ylos recursos por obra son diferentes.

La incorporación de nuevas obras al programa es de la siguiente forma: Quien proponenormalmente la obra o acción a ejecutar es el peticionario (…) y gran parte de nuestro trabajo enesta dirección ha sido decirle o inducir o hacerle ver al peticionario qué tipo de obras son las quemás le convienen a su comunidad, porque nuestra población objetivo en las circunstancias en lasque viven las localidades muchas veces su capacidad de definición en cuanto a qué es lo quenecesitan para poder ir superando esa situación no la tienen, ellos todo lo ven a corto plazo “notenemos pa’ comer ahorita”, no se trata de eso, se trata de que tú te generes una actividad que tepermita tener un ingreso constante, no comerte un bolillo hoy, porque pasado mañana no lo vas atener, pero a veces no tienen la capacidad de discernir qué es lo que realmente les conviene solicitar,qué es lo que más les va a impactar. Entonces lo que nosotros hacemos es ponerles un escenario yuna serie de opciones para que ellos determinen qué es lo que quieren. (…) ese es un trabajo quehemos hecho nosotros y también nuestras delegaciones para que el peticionario se enfoque más aobras y acciones de beneficio de largo plazo y de gran impacto social a que nada más un paliativono? Sí es voluntad de ellos solicitarlo pero también uno los debe de guiar. La convocatoria esabierta mientras haya dinero porque una vez que se gasta pues ya…Ante esto hechodesconocemos si la labor de las autoridades en realidad es benéfica pues es sólo lacomunidad y sus habitantes quienes pueden saber, a partir de sus condiciones de vida yde su experiencia, qué es lo que realmente necesitan y el impacto que ejercerán las obrasen su vida cotidiana.

Por otro lado, las reglas operativas no plantean los mecanismos en que se dará a conocerpúblicamente la convocatoria de incorporación de nuevas obras y beneficiarios, por lo que elcoordinador nacional comenta que ante la ausencia de nuevas reglas lo que hemos hecho en estadirección es en las visitas que hacemos a las delegaciones ir precisando estos detalles como son la difusión,la promoción, cómo le vas a hacer, la delegación se va a los municipios, los municipios promuevendifunden no nada más el programa sino las obras hechas por el programa. Entonces esto ha venidosucediendo de hecho, aunque no estén en las reglas las delegaciones lo hacen.

Por otro lado, de acuerdo con el análisis de la entrevista podemos notar que hacen faltamás esfuerzos de coordinación entre las cuatro secretarías gestoras de este programa,cuestión que debería tomarse en cuenta en la emisión de las nuevas reglas de operación2006.

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4.3.4. ProcampoEn términos de transparencia del programa, el Coordinador General del mismo a nivelnacional, el Ing Alberto Riverol nos comenta que se han realizado diversas acciones como:simplificar las reglas de operación. ¿Por qué influyen en la transparencia? Porque en la medida que túpones demasiados trámites pues generas focos de corrupción. Es sabido por todos durante muchos añosque uno de los principales focos de corrupción que se generan en Procampo se encuentran en las ventanillasde atención. ¿Por qué? Porque “tengo cinco hectáreas y con una lana en medio pues a lo mejor que tengoocho no?”, y si consideramos que si tiene cuota preferente de abajo de cinco hectáreas y nada más tienedos y redeclara cinco pues son 300 dólares más de los que le podrían corresponder y sujetos a noverificación, todo eso… en el tiempo se allegan los cheques en las ventanillas y es el de la ventanilla elque los entrega, pues siempre ahí una comisión “ oye si quieres yo te lo cambio no?, puedo ir al banco, tecobro una comisión “. Siempre que haya manos en medio estaremos sujetos a que promulguemos ypromovamos estos aspectos de corrupción.

Pero en la parte operativa yo tengo la obligación de crear esquemas operativos que mitiguen estasituación. (…) a partir de este año de este ejercicio primavera-verano todos los productores abajo decinco hectáreas que son los que sabemos que son de autoconsumo, que no tienen una relación estrictamenteproductiva relacionada con el campo, (…) ya tienen un derecho adquirido, o sea, Procampo de aquí al2008 es de ellos, o sea es un padrón cerrado (…) los hicimos firmar por última vez un formato (…) sepresentaron, se identificaron, leyeron su formato, nos autorizaron a pagarles y si me daban una cuentabancaria de aquí al 2008, si no presentan algún movimiento que ellos quieran como hacer un cambiopor cesión de derechos o defunción o renta, a partir del próximo año hasta el 2008 van a recibir sudinero en su depósito. El depósito se hará en cuenta bancaria, siempre y cuando así lo decida elproductor, por lo que hemos tenido que montar en esquemas diferentes a los bancos para convencerlosde que esta es una gran oportunidad para ellos porque en el campo se maneja mucho dinero, pero queellos tendrán que hacer una labor de convencimiento para que la gente no sólo reciba su dinero, sino quefomenten el ahorro y que les puedan vender otro tipo de servicios y demás, pero que para ganarse a esaclientela, primera, no se debe cobrar por apertura de cuentas y tampoco les pueden cobrar por manejos desaldos.

Es decir, que ahora la recepción de los recursos no será a través de las ventanillas, sino eninstituciones financieras. Además se han diversificado los medios de pago: hemos hecho contratoscon TELECOMM para llegar a las comunidades agrarias más alejadas en donde no hay serviciosfinancieros (…), hemos abierto también órdenes de pago para agilizar los pagos y que esto se transparente,y en comunidades muy alejadas y sobre todo indígenas, en donde la corrupción también está por el ladode los líderes comuneros que cobraban todos los cheques de Procampo y ellos los cambiaban y ellosrepartían... (…) En varias comunidades de Chiapas es muy curioso cómo teníamos la fila de hojasverdes y registros y demás, una segunda fila para su pago, pero se empezó a crear una fila de quejas,pero de repente cuando la vi del mismo tamaño de la que cobraba pues “algo está pasando, algo estámal”, resulta que todos me estaban reclamando que estaban recibiendo de más y pues no es cierto,estaban recibiendo lo justo, lo que les correspondía, y me quedó muy claro que no siempre recibían lo que


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les correspondía y ellos ni cuenta se habían dado. (Los propios líderes comunitarios eran losresponsables) los que bajaban, a veces es difícil bajar a tanta gente de la Sierra a cobrar, entoncesmandaban a un emisario y ese se llevaba los cheques, los cambiaban y se lo repartían. Ahora haciendooperativos bancarios, teniendo ellos ya su tarjeta pues todo eso se va terminando no? Cuestión que nosparece resultado del reconocimiento de los problemas que pueden generarse ya en el terrenode la propia comunidad, en donde puede haber un manejo turbio de los recursos debido a lamarginación en la que viven.

Aunque por otro lado existen beneficios en esta vinculación de las instituciones con lapropia comunidad, pues en la respuesta ante la pregunta sobre si considera que hay vacíos enla normatividad que dejen margen de maniobra para emplear los recursos con fines electoralesnos respondió lo siguiente: No, definitivamente no. El Procampo está vinculado a la tierra, alnúmero de hectáreas que tiene cada productor, y es un padrón cerrado, es muy difícil que entren y salganlas personas, incluso se vuelve como una sola familia. Cuando tú estás en un CADER, en un centro deatención agropecuario en donde atiende a 4000 productores, esa persona lleva muchos años, ya conocea todos, es más, sabe quien siembra, quien no siembra, sabe si tiene problemas de sequía o no, sabe siefectivamente hizo un contrato de cesión de derechos o no, sabe de los problemas agrarios. O sea, es muydifícil que un partido político pueda hacer una ingerencia directa en el programa porque está muyacotado, está cerrado y lleva muchos años.

De igual forma, en cuanto a la transparencia nos comenta: Yo creo que hay muchas obligacionesque tiene el gobierno, yo para mí una manera de gobernar es primero más que operador debo de ser unnormador, debo de ser un vigilante y debo de ser un sancionador. ¿Quién tiene que vigilar realmente elbuen uso de los programas? Pues quienes son beneficiarios de los mismos, es la misma ciudadanía laque debe de aprender a cuidar lo que se tiene no? Y no aventarlo por la borda. Sin embargo, creemosque esta forma de contraloría social se complica debido a que este programa no cuenta con unComité de Beneficiarios que se encargue de esta labor.

En cuanto a las formas de verificación de aplicación de los recursos para lo que fueroncreados, en este caso, para la cosecha y siembra de las tierras encontramos que Sí los hay peroson aleatorios. Estás hablando de más de 13 millones de hectáreas, o sea, imagínate la capacidad deinfraestructura y de gastos de operación que tendría que albergar para garantizar que el 100% de esedinero esté destinado al campo. Entonces se hacen de forma aleatoria, a través de verificaciones desiembra. Sin embargo, los vacíos en la normatividad provocan que la verificación sea de pocoalcance, cuestión confirmada por el propio coordinador general, pues dice: Las reglas de operaciónno me lo exigen, o sea las reglas de operación dicen que tenga terreno, que esté sembrado y con ciertoscultivos, bueno, pues es lo que vamos a verificar “oye pero el apoyo lo tenían que ocupar para sembrarun poquito más”, pues no lo dicen las reglas.

Asimismo, encontramos una diferencia sustancial con otros programas en cuanto a lamodificación del calendario de entrega de los recursos por motivo de comicios electorales, yaque Hay un calendario de apertura y cierre de ventanillas pero la agricultura no entiende de fechas

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electorales, de ejercicios fiscales ni de presupuestos, o sea el campo tiene estaciones primavera, verano etc.y a eso obedece la agricultura (…) lo que sí hemos hecho como medidas preventorias es una semana odos antes de las elecciones de todo tipo es suspender entrega de apoyos. En todo caso, no es que elprograma no realice acciones orientadas al blindaje electoral, sino que se trata de cuestionesagrícolas que escapan al manejo de la mano del hombre.

Sin embargo, encontramos una respuesta contraria por parte del funcionario estatal deQuerétaro, quien nos respondió que no hay cambios en el calendario: Las fechas, los calendariosde entrega, de solicitudes y recepción de las mismas, de entrega de apoyos están establecidos y no tienenninguna modificación por cuestiones electorales y en general de ningún tipo tienen modificación.

En cuanto a la incorporación de productores a Procampo aún y cuando su situación seade cartera vencida encontramos que el capitalizar para ayudar a que limpien su cartera vencida esuna buena opción, en el entendido de que estar en cartera vencida no es con el gobierno, o sea, la bancaes privada.

4.3.5. Programa de Asistencia Alimenraria a Familias enDesamparoEn el caso de este programa decidimos realizar la entrevista a algún funcionario a nivelnacional para que nos aclarara todos los vacíos que encontramos y que son las razones porlas cuales no se pudo elaborar la investigación en este programa como lo hicimos con losdemás. La funcionaria que nos dio la entrevista fue la Lic. Georgina Velásquez, Directorade Alimentación y Desarrollo Comunitario del DIF Nacional.

De inicio nos explicó el motivo por el cual desapareció el PASAF: Cuando nosotrosempezamos aquí los programas alimentarios del DIF se llamaban PASAF y PRA. PRA es lo que eradesayunos escolares y PASAF despensas. No era de esa la manera en que queríamos trabajar porquerealmente era basarse en que “esto tengo y esto te doy independientemente de si lo necesitas o no”, este esun concepto de resultados muy porcentual, es decir, “son 2000 desayunos los que se entregan o son 200despensas no?” Eso no demuestra lo que es un programa social alimentario, lo que se tiene que hacer esno definir lo que tienes, lo que puedes comprar y por lo tanto a quien entregarlo, sino lo que se tiene quehacer es definir hacia quienes van los programas (…). En tanto PASAF mucho se veía como programade despensas, son dos programas los que se generan: de atención a las familias en desamparo y atencióna los sujetos vulnerables. Aquí de lo que se trata es de que familia en desamparo sea aquélla… se tratade caracterizar más, son pocos los recursos entonces se trata de darles a aquellos familias que no cuentacon absolutamente ninguna condición favorable como es el caso de las familias en donde estándesempleados, que no cuentan con ningún seguro social y que existe una alta vulnerabilidad dentro deesta familia. Nosotros hemos desactivado muchísimo la entrega de despensas porque creemos que lasdespensas no son respuestas claras al desarrollo nutricional de la familia por el tamaño de las despensas,porque se requiere mucho más allá que entregar una despensa.


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Sin embargo, en términos de transparencia estas modificaciones no son públicas pues nose han dado a conocer por las vías de acceso a la información, ni siquiera en la página deInternet, así que al cuestionarle sobre la manera en que se dan a conocer estos nuevosprogramas respondió lo siguiente: Nosotros siempre hemos tenido una reorientación de los programas,lo que hemos hecho en primer lugar es trabajar con los sistemas estatales. Los sistemas estatales son losencargados de dar a conocer toda esta información a través de las vías que tienen de información hacialos beneficiarios, hacia la población sujeta de atención de todo el que lo solicite en los estados. El DIFmaneja criterios generales de intervención, mecanismos generales de intervención, los sistemas estatalesson los encargados de difundirlo en todos los municipios que participan en los programas. Este procesoes un proceso que no es tan rápido, estamos hablando a nivel nacional, hay estados donde la informaciónpuede fluir más rápidamente y otros en donde es un poco más lento, en ese sentido son diferentes lasmaneras en que se va bajando la información hacia todo el que lo requiere. Es importante destacarque desde hace 3 años se modificó este programa, tiempo suficiente para encontrar las víasnecesarias de difusión de la información, cosa que a la fecha no se ha hecho.

Posteriormente le preguntamos sobre si considera que hay vacíos en la normatividadque dejen margen de maniobra para emplear los recursos con fines electorales. Su respuestafue la siguiente: Yo creo que había un gran margen de maniobra. También esa es otra de las grandesausencias que nosotros veíamos cuando llegamos aquí. El DIF nacional es un área normativa, es unaárea en donde se establecen políticas y lineamientos para la operación de los programas, dependiendo deesas normas es como puede tener una mayor regulación. Las despensas es un insumo fácilmentemanipulado con fines electorales, es muy fácil que una despensa se desvíe de su camino de llegar a laspersonas más vulnerables y que pueda quedar en manos de terceras personas, por eso nosotros no estamosde acuerdo en la entrega de despensas, y un acuerdo con nuestros compañeros de los sistemas estatales esque para el 2006 la reducción de despensas sea significativa, o sea que vamos a quedar al 20% de lo quese estaba repartiendo en el 2001. Ese recurso se va a dar pero de otra manera a través de comidacaliente y en los centros de alimentación comunitaria que existen o proyectos productivos, se puedereubicar y se pueden hacer proyectos productivos que eso le da mucho más dignidad a la gente, el contarcon un trabajo, un autoempleo que recibir una despensa por mucho tiempo, entonces este asunto de lasdespensas se reorienta y se va a tratar de garantizar que la gente sea la que consuma el alimento y noque las despensas se vayan y se muevan por otro lugar. Entonces este es un acuerdo que disminuyebastante el poco manejo a veces transparente que puede haber de las despensas. El otro asunto es quetenemos un programa que lo creamos en esta administración, que es el programa especial de confianzaciudadana y lo que implica este programa es que se activa en el momento de los procesos electorales, eneste caso se genera mecanismos de mayor control que en el momento en que no hay procesos electorales,cuáles son esos mecanismos? Por ejemplo el hecho de que un mes antes y un mes después no puedenentregar despensas en el caso de que así sea, tienen que entregarlo posterior al proceso electoral. El otroasunto es que las despensas no pueden ser entregadas en lugares que no sean oficiales, tiene que ser afuerza dentro de las instalaciones, ya sea de un sistema municipal, de un sistema estatal pero siempretendrán que ser entregadas dentro de las instalaciones. La despensa tiene que llevar el logotipo de DIF,

199


no sólo el empaque sino los productos (…) y así nos vamos a 15 mecanismos los cuales se informa aquien tiene proceso electoral, ese sistema estatal le tiene que informar a los sistemas municipales y todostienen que firmar de enterado y entregarnos a nosotros un documento de respuesta en donde está lafirma de todos los sistemas municipales de que van a llevar a cabo esas acciones. Es decir, que hay unreconocimiento de que en el pasado se utilizaron las despensas con fines de manipulación, sinembargo, en el presente se han instaurado candados y blindaje electoral para evitar lareproducción de esta lógica, además de que la entrega de despensas ha disminuidosignificativamente.

Un punto medular que diferencia al DIF de los demás programas sociales analizados esque no está sujeto a reglas de operación, sino a políticas y lineamientos, no está sujeto a reglas deoperación porque no somos nosotros quienes manejamos el recurso, el recurso es del ramo 33 fondo 5hablando de programas alimentarios, ese recurso cuando Hacienda se lo transfiere al estado y se vuelveun recurso estatal, de tal manera que en esa responsabilidad los sistemas estatales deben tener reglas deoperación. ¿Qué quiere decir esto? Que el DIF nacional tiene que tener las políticas y lineamientos, pornorma tenemos que generar las políticas y lineamientos, los sistemas estatales son los que tienen queelaborar sus reglas de operación. Yo te decía que hay cambios en nuestras políticas y lineamientosporque en nuestras políticas y lineamientos es obligado que los estados cuenten con reglas de operación,eran pocos los sistemas estatales que elaboraban sus reglas de operación pero ahora es un acuerdo de quedeben de contar con reglas de operación porque una cosa es un mecanismo nacional y otro el mecanismoestatal. El mecanismo nacional es una referencia general de qué es lo que hay que hacer, el mecanismoestatal debe decir por qué hay que hacerlo, como y de qué manera.

4.4. Conclusiones sobre los resultados obtenidos en eltrabajo de campoDe la encuesta a beneficiarios los hallazgos más relevantes se enlistan a continuación y deacuerdo a las áreas en las que se agruparon los “indicadores” o preguntas de la encuesta.

• El perfil sociodemográfico de los beneficiarios encuestados de los programas socialeses congruente con los requisitos de elegibilidad de los beneficiarios para dichosprogramas.

I. Difusión de derechos y obligaciones y requisitos de elegibilidad

• De acuerdo con los resultados de la encuesta, la mayoría de los beneficiarios declaranque se les ha informado sobre sus derechos y obligaciones. Sin embargo, en los programas


200

de Liconsa y PET la proporción, respecto a los que reportan no haber sido informadoses menor.

• Por parte de los beneficiarios, el conocimiento de los derechos es bastante bueno. Noasí el conocimiento de sus obligaciones, especialmente en Oaxaca y Querétaro.

• La mayoría de los beneficiarios conocen los requisitos de elegibilidad dentro del programaexcepto en Procampo del Estado de México.

II. Entrega de los apoyos

• En ningún programa encontramos el reporte de que la entrega la hiciera alguienperteneciente a un partido político, el resto de los mecanismos reportados están previstosen las Reglas de los programas. En el PET, es en el único en el que se establece en lasReglas que los recursos son entregados por miembros del Comité de Beneficiarios, aúnasí algunos beneficiarios de Liconsa en el Estado de México y en Oportunidades enOaxaca lo reportaron, lo que podría significar irregularidades.

• El empleo de “otros medios” para la entrega de los recursos, de acuerdo a las Reglas delos programas, fue una forma de entrega poco común reportada por los beneficiarios.

• La mayoría de las personas encuestadas, independientemente del programa reportaronque sí conocían con anticipación la fecha ubicación y horario en la entrega de los apoyos.Excepto en Oaxaca, donde la proporción para todos los programas fue considerablementemenor que en el resto de las entidades.

III. Contraloría social

• Los beneficiarios de Oportunidades son los que reportaron conocer en mayor proporciónal Comité de Promoción Comunitaria, aunque en menor proporción en el estado deOaxaca. Para Liconsa en el DF y Querétaro menos reportaron conocer al Comité. Deaquellos que dijeron sí conocerlo, en Oportunidades y el PET son en los que hay unamayor proporción de beneficiarios que tienen relación con éste. En Liconsa estaproporción es menor.

• La tendencia del conocimiento de los beneficiarios sobre las funciones del Comité deBeneficiarios es similar a la anterior y en general bastante buena excepto en el caso delEstado de México y específicamente en Procampo. En Oportunidades Oaxaca, y PETOaxaca y Querétaro la proporción de los que dijeron que no sabrían es grande, y enmenor medida en Liconsa DF y Querétaro, lo que suponemos repercute en la efectividadde la contraloría social. De los que dijeron saber de Oportunidades en mayor proporción

201


acudirían con el Comité. En Liconsa el PET y Procampo principalmente con el per-sonal que entrega los apoyos.

• Un porcentaje elevado respondió que no habría manera de enterarse sobre el buenfuncionamiento del programa, en algunos casos fue pequeño, pero deberíamos esperarque fuera menor.

• Respecto al conocimiento sobre presentación de quejas o denuncias, la proporción delos que declararon saber a dónde o con quién acudir es menor que en la preguntaanterior de dudas sobre el funcionamiento del programa. De aquellos que respondieronque sabrían a dónde o con quién acudir en caso de una queja o denuncia, la respuesta conmayor proporción en la mayoría de los programas fue con el personal con el que entregalos recursos. Encontramos una alta proporción de quejas y denuncias que se presentaríanfrente a funcionarios del gobierno municipales. Fepadetel no es considerada por ningúnbeneficiario que encuestamos.

IV. Manipulación del voto

• No encontramos asociación entre la promoción y difusión del programa con actividadeso mítines políticos.

• La respuesta que se presentó en mayor proporción sobre haber visto propaganda políticaen el lugar en el que recoge los apoyos fue que no. Excepto en Oaxaca donde serregistraron los porcentajes más altos de respuesta “si”.

• Sobre la entrega de propaganda política al recibir los apoyos las proporciones tienen lamisma tendencia que en la pregunta anterior, aunque la proporción de respuestasafirmativas fue un poco menor. Aún así en el PET en Oaxaca fue casi del 30%.

• En la pregunta sobre el uso del nombre del programa para promover un partido ocandidato, la mayor proporción de respuestas afirmativas las encontramos también enel PET en Oaxaca, y fue alta en Oportunidades Querétaro y en Procampo en el DF yOaxaca.

• La proporción más alta de beneficiarios que creen que hay forma de que alguien seentere de por qué partido o candidato se votó se presentaron en el PET y Procampo enOaxaca, y en Oportunidades y Liconsa este estado también fue el más alto aunque enmenor proporción.

• La proporción de beneficiarios que creen que para seguir siendo beneficiario del programatendrían que votar por algún partido o candidato es más elevada que los que creen quealguien podría enterarse de por quién votó en las últimas elecciones, alcanzando suporcentaje más alto en el PET en Querétaro.


202

• Un porcentaje considerable de personas reportaron haber pensado en ofrecer su voto acambio de obtener mayores beneficios en el programa, alcanzando su porcentaje máselevado en Oaxaca del PET.

• En el PET y Procampo son los programas en los que los beneficiarios reportan enmayor proporción haber visto preferencias dentro del programa a simpatizante de algúnpartido o candidato.

• La proporción de beneficiarios que dijeron que en alguna ocasión le han dejado de darlos apoyos para presionarlo a que vote por algún partido o candidato es elevada, sobretodo en el PET (Oaxaca) y en Oportunidades en su conjunto, en menor proporción enLiconsa.

• En el PET, especialmente en Oaxaca es donde se reportó una mayor proporción debeneficiarios que dijeron haber sido presionados para asistir a mítines o realizar algunaactividad política contraria a sus intereses. En Liconsa y Oportunidades fue menor.

• En Oportunidades, y principalmente en el Estado de México, es donde se registróun mayor porcentaje de beneficiarios que reportaron que al acercarse la fecha de laselecciones se ha suspendido la entrega de los recursos. A pesar de la estrategia deblindaje electoral esta proporción parece ser baja, pero repunta en el Estado deMéxico posiblemente por lo reciente de las últimas elecciones para Gobernador en2005.

• Independientemente de la respuesta a la pregunta anterior, el PET, especialmente enOaxaca, reportó mayor porcentaje de personas que dijeron que se les había pedido algoa cambio.

• La tendencia de las proporciones se mantiene para la pregunta sobre si alguna vez lehan recogido o pedido su credencial de elector a cambio de un beneficio adicional en elprograma. La mayor proporción de respuestas “si” se presentó en el PET sobre todo enOaxaca. Le siguió Oportunidades y luego Liconsa.

• Para la primera pregunta obtuvimos en general una mayor proporción de beneficiariosque dijeron que era ilegal. Sin embargo, este porcentaje no fue tan alto como la tendenciade respuestas “no” que se había estado presentando en las preguntas anteriores sobremanipulación del voto. Esto es que, en general hay un porcentaje mayor de beneficiariosque creen que es legal, respecto a aquellos que han sido sujetos de manipulación delvoto e incuso que aquellos que han pensado dar su voto a cambio de obtener mayoresbeneficios en el programa. Finalmente podemos decir que en la pregunta sobreconocimiento si hay algún castigo en la ley, en promedio el conocimiento de losbeneficiarios no varía de manera sustancial en los diferentes programas.

203


A continuación presentamos las principales conclusiones de las entrevistasa funcionarios:

• El proceso de entrevistas fue sumamente interesante ya que, por un lado, nos permitióaclarar muchas dudas que surgieron a lo largo de la investigación documental. Por otrolado nos permite distinguir nuevas preguntas de investigación que tienen que ver condiversas problemáticas encontradas en la operación de los cinco programas sociales.

• Es importante resaltar la importancia de elaborar entrevistas en tres niveles defuncionarios o de responsables de los programas ya que nos muestra las grandesdiferencias que existen entre la normatividad, en las reglas operativas, contrastadas almismo tiempo con la operación de las mismas, ya sea a nivel nacional, estatal o local.

• En términos de transparencia, con base en las entrevistas podemos concluir que cadavez se ponen en práctica más mecanismos que eviten que los programas sean manipuladoscon fines electorales, como parte del blindaje electoral. No obstante estos esfuerzos,sería importante concentrar los esfuerzos en la vinculación con los propios beneficiariosy encontrar mecanismos y vías de acceso a la información y de contacto con los propiosfuncionarios, a fin de hacer más fluida y constante la relación. Finalmente, agradecemosa cada uno de los entrevistados y personas encuestadas su disposición y honestidadpara contestar a nuestras preguntas, ya que esta información resultó relevante para lapresente investigación.


204

205


Capítulo 5

Índice de Transparenciapara Programas Sociales,

conclusiones y recomendaciones


206

207


En este capítulo se presenta el Índice de Transparencia para Programas Sociales y seexplica la manera por medio de la cual cada uno de los programas analizados obtuvo unacalificación de acuerdo con los resultados de la encuesta a beneficiarios. Estos indicadores sonútiles para analizar la situación de transparencia de otros programas análogos en el futuro.En la siguiente tabla se muestra el listado de indicadores en la segunda columna, en la primera,la clave de la pregunta según la encuesta a beneficiarios a la que corresponde y en la tercerase muestra la respuesta que denota mecanismos de transparencia de acuerdo con el análisis.Los indicadores se encuentran clasificados en las cuatro dimensiones que empleamos en elcapítulo anterior para el análisis de resultados. Algunas de las preguntas que componen estesistema de indicadores fueron abiertas para la encuesta, para las cuales proponemos que parafuturas ocasiones deberán de cerrarse.

Para identificar los indicadores de medición realizamos el análisis de las Reglas Operativasde los programas basándonos en 8 áreas, que hemos descrito en la introducción del capítulotercero. Con base en ello identificamos las áreas de opacidad y transparencia en cada uno delos programas sociales. De ellas planteamos una serie de preguntas apoyadas también enotros instrumentos de monitoreo de programas sociales elaborados por Alianza Cívica enaños anteriores, con lo cual conformamos la cédula de encuesta a beneficiarios. Una vez quecontamos con los resultados de la aplicación de la encuesta clasificamos en dos componenteslas preguntas relevantes para generar la serie de indicadores y conformar el índice detransparencia para programas sociales. Posteriormente registramos las frecuencias relativasde cada programa en los indicadores obteniendo un puntaje relativo para cada uno.

Veamos ahora la forma en la que se agruparon los indicadores para el análisis:

1. Difusión de derechos, obligaciones y requisitos de elegibilidad: Con este grupo de preguntasnos interesó saber sobre la efectividad de los mecanismos de difusión de los derechos yobligaciones de los beneficiarios que implementan los programas, y sobre elconocimiento de los beneficiarios de estos. También nos interesó saber sobre la difusiónde los requisitos de elegibilidad de los beneficiarios y su conocimiento sobre estos.


208

2. Entrega de los apoyos: La forma en la que se entregan los apoyos de los programassociales es uno de los aspectos que está relacionado de manera importante con lasprácticas de manipulación del voto. Las estrategias de blindaje electoral van dirigidasa mitigar algunas de las relaciones de condicionamiento de los recursos más comúnmenteusadas en nuestro país en los programas sociales. Cada programa tiene sus mecanismos,lo que nos interesó documentar con este tipo de preguntas era si los beneficiariosreportaban como comunes los mecanismos previstos en las reglas. Uno de los aspectosde opacidad que detectamos en las reglas operativas de los programas fue que secontemplaba la posibilidad de que la entrega de los apoyos pudiera darse por otrosmedios, además de los enlistados. Por esa razón nos interesó saber cuáles podrían seresos otros medios de entrega y de acuerdo con esto detectar formas proclives a lamanipulación del voto.

3. Contraloría social: La mayoría de las preguntas sobre contraloría social estuvieronrelacionadas con el funcionamiento del Comité de Beneficiarios y conocimiento de losbeneficiarios sobre sus atribuciones. Asimismo, se incluyeron preguntas que permitieronaveriguar los canales que conocen y suelen usar los beneficiarios para resolución dedudas, la presentación de quejas y denuncias de cualquier índole, cuestión que contribuyecon la transparencia del programa. Un grupo de preguntas está relacionado con laresolución de dudas, presentación de quejas y denuncias como parte de las cuestionesrelacionadas con la contraloría social, grupo de mecanismos que permiten que losciudadanos ejerzan sus derechos respecto a la transparencia y rendición de cuentas enlos programas.

4. Manipulación del voto: Con este grupo de preguntas además de documentar la perspectivadel beneficiario sobre aspectos específicos de la manipulación del voto alrededor delprograma, también nos interesó saber el manejo que se hace de éste en asociación conactividades políticas, es decir donde se vulnera el carácter apartidista del programa ylas previsiones sobre la transparencia contenidas en las Reglas Operativas sobre esto.Otras de las preguntas se refieren a aquellas menciones explícitas en las ReglasOperativas sobre la transparencia y el apartidismo en los programas sociales. Cuestionescomo la leyenda que deben contener los apoyos al respecto, el hecho de que no debehaber propaganda política en el lugar en el que se entregan los recursos ni con ellosmismos, así como el uso del nombre del programa en campañas políticas. Tambiénincluimos preguntas para explorar el hecho de que para que la manipulación del votopueda ser efectiva se tenga la creencia acerca de que el secreto al voto es un derechoque se puede vulnerar. Finalmente nos interesó explorar el conocimiento de losbeneficiarios sobre la condición de legalidad-ilegalidad en el empleo de los recursos delos programas sociales a favor de un candidato o partido; así como su conocimientosobre si hay castigo en la ley por hacerlo.

209


1. Difusión de derechos, obligaciones y requisitos de elegibilidad

¿El personal del programa le ha informado sobre los derechos y obligaciones que tienecomo beneficiario(a) del programa?

¿Podría decirme uno de sus derechos dentro del programa?

¿Podría decirme una de sus obligaciones dentro del programa?

¿Conoce los requisitos que debe cumplir para ser beneficiario del programa?

¿Podría decirme alguno?

2. Entrega de los apoyos

Los beneficios del programa le llegan por medio de:

¿Por cuál otro medio?

¿Conoce usted con anticipación la fecha, ubicación y horario de entrega de los apoyos?

3. Contraloría social

¿Conoce usted al Comité de Beneficiarios? (OP: Promoción Comunitaria)

¿Tiene contacto directo y constante con el Comité de Beneficiarios?(OP: Promoción Comunitaria)

¿Conoce las funciones del Comité de Beneficiarios? (OP: Promoción Comunitaria)

¿Podría decirme alguna?

Si tuviera alguna duda o requiriera de alguna información sobre el programa ¿Sabría adónde o con quién acudir?

¿Con quién o a dónde acudiría?

¿De qué manera podría enterarse si el programa funciona bien?

Si quisiera presentar alguna queja o denuncia relacionada con el programa ¿Sabría adónde o con quién acudir?


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5.1. Índice de transparencia para programas socialesA continuación se presentan los indicadores que formaron parte del Índice:


210

4. Manipulación del voto

¿Cómo se enteró del programa?

Aquí donde recoge los apoyos, ¿Alguna vez ha visto propaganda política? (PR:al lugar al que acude a recoger los apoyos del programa)

¿Le han entregado propaganda de algún partido político o candidato al recibirlos apoyos?

¿Alguna vez ha visto que se utilicen el nombre del programa para promover a algúncandidato o partido?

¿Cree que para que usted continuara siendo beneficiario(a) de este programa tendríaque votar por algún partido político o candidato en especial?

¿Ha observado que dentro del programa se dé alguna preferencia a simpatizantes dealgún partido político?

¿Alguna persona le ha dicho que si no vota por determinado partido o candidato puededejar de recibir los apoyos del programa?

¿Quién se lo ha dicho?

¿En alguna ocasión le han dejado de dar los apoyos del programa para presionarlo aque vote por algún partido o candidato?

¿Alguna persona relacionada con el programa lo ha presionado para que asista a mítineso realice alguna actividad política contraria a sus intereses?

Al acercarse la fecha de las elecciones:

¿Le pidieron algo a cambio?

¿Alguna vez le han recogido o pedido los datos de su credencial del elector a cambio dealgún beneficio adicional en el programa o diciéndole que si no lo hace puede dejar deser beneficiario(a)?

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Para calificar en el índice a los programas sociales tomamos cada una de las cuatro áreasanteriormente descritas como componentes para conformar la calificación. En las siguientescuatro tablas se muestra, en la última columna, el programa que exhibió el porcentaje máselevado de la respuesta que nos indica un rasgo de transparencia en cada una de las preguntascerradas de las áreas consideradas.

211


Según lo que mostró nuestro análisis, Procampo fue el programa que obtuvo un porcentajemayor en las dos preguntas cerradas del área 1. Sin embargo, en la tabla anterior presentamosel programa que le siguió en mayor porcentaje, Oportunidades. Esto fue porque las respuestasabiertas, que sirven de control a las dos cerradas reportadas en esta tabla, no apoyan el hechode este elevado porcentaje. Es decir, al preguntársele a los beneficiarios si podían decir algunode sus derechos obligaciones no respondían, mientras que en Oportunidades la gama derespuestas abiertas mostró lo contrario (para mayor detalle revisar el capítulo cuarto).

Programas que obtuvieron el porcentaje máximo promedio en laspreguntas del área 2. Entrega de los apoyos

Programas que obtuvieron el porcentaje máximo promedio en las preguntasdel área 1. Difusión de derechos, obligaciones y requisitos de elegibilidad

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¿El personal del programale ha informado sobre los

derechos y obligaciones quetiene como beneficiario(a)

del programa?

¿Conoce los requisitos quedebe cumplir para ser

beneficiario del programa?

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SI 84% Oportunidades

Pregunta Respuestapuntuada

Porcentaje promediomáximo de la

respuesta punteada

Programa que tuvoel porcentaje

máximo

J

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Los beneficios delprograma le llegan por

medio de:

¿Conoce usted conanticipación la fecha,

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Bancos o BansefiAlguien del Comité

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214

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NO

NO

NO

99%

100%

96%

88%

Lic

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Pro

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Lic

onsa

Lic

onsa

215


Una vez que obtuvimos el programa que presentó el porcentaje promedio más alto en larespuesta indicadora de transparencia para cada pregunta, proseguimos a contabilizar laproporción de apariciones de cada programa en cada área, tal y como se muestra a continuación.Finalmente la suma de estos puntajes constituyó una calificación para cada programa. Esimportante hacer una aclaración. La primera es que en la conformación de esta calificación noincluimos el programa del DIF puesto que, por lo que ya hemos explicado, no pudo recabarseinformación sobre este programa, y como mencionamos en el capítulo tercero, éste cuentacon las peores condiciones de transparencia respecto al resto de los programas analizados.Por otro lado, las dificultades con las que nos topamos en el trabajo de campo para esteprograma, no nos permite tener un número suficiente de casos como para poder realizar esteejercicio.

Calificación de los programas analizados en las áreas que componen el Índice

La calificación de los tres programas restantes en el índice, no corresponde al de unaescala numérica. El valor que se muestra en la columna de total debe ser interpretada comouna escala ordinal; lo que significa que sólo nos muestra que el programa de Oportunidades,según nuestros hallazgos, tiene mejores condiciones de transparencia que el resto, Liconsamás que el PET pero menos que Oportunidades, etc. Es decir, el número que aparece comocalificación no hace alusión a una proporción, lo que de ninguna manera significa queOportunidades tenga casi tres veces mejores condiciones de transparencia.

Las respuestas puntuadas fueron aquellas que representan la respuesta “ideal” que debieronhaber reportado los beneficiarios si los mecanismos de transparencia planteados en las ReglasOperativas funcionan en la práctica, así como si las condiciones de vulnerabilidad del programarespecto a la compra y a la coacción del voto son las menores posibles.

Programas Difusión de derechosobligaciones yrequisitos deelegibilidad

Entrega delos apoyos

1

0

0

0.60

0.07

0.13

0.29

0.41

0.12

Contraloríasocial

Manipulacióndel voto

TOTAL

Áreas que componen el Índice

1 2 3 4

Oportunidades

Liconsa

PET

0.00

0.17

0.17

1.89

0.65

0.42


216

Los resultados del índice arrojaron que Oportunidades es el que tiene mejores condicionesy mecanismos de transparencia tanto en las Reglas Operativas, de acuerdo con las áreas detransparencia y opacidad que se identificaron en el análisis, como en el funcionamiento deestos mecanismos en la práctica. Además fue el programa que presentó menos vulnerabilidada la manipulación del voto.

5.2. Dificultades durante la realización de la investigaciónEn cuanto a la búsqueda en la página web de las dependencias públicas acerca de la normatividadde los programas seleccionados, nos topamos con algunas dificultades importantes. A pesarde que las páginas de todos los programas cuentan con un portal de transparencia, lalocalización de las reglas operativas vigentes en estas secciones no es clara. Aún así seobtuvieron las necesarias para el análisis, con excepción del programa que otorga despensadel DIF (Programa de Asistencia Social Alimentaria PASAF), mismas que, como explicamosanteriormente no existen, puesto que de acuerdo al Anexo num. 14 del Decreto de Presupuestode Egresos de la Federación 2005 se establece que no es sujeto de Reglas de Operación.Además, la información en la página no está actualizada y cuenta con información de programasque ya no se encuentran en operación, entre ellos el Programa de Asistencia Social Alimentariaa Familias (PASAF).

En cuanto al levantamiento de la información mediante entrevistas a funcionarios públicosy encuestas a beneficiarios de los programas sociales se presentaron una serie de dificultadesal momento de la aplicación de las entrevistas a funcionarios municipales y encuestas abeneficiarios y en casi todos los estados. Con los funcionarios federales no hubo problemaspues accedieron a dar las entrevistas. Específicamente en Procampo tuvimos que emplearuna muestra muy pequeña y por lo que probablemente fue poco representativa ya que lasfechas de entrega de los apoyos no coincido con el periodo en el que se realizó la investigación,menos aún con el del trabajo de campo.

Distrito Federal: no hubo dificultades. La gestión de Procampo se realiza en el Estadode México tanto para el Distrito Federal como para esa entidad. Por se motivo fue designadoel Estado de México como responsable de aplicar las entrevistas al funcionario estatal. ElPET no opera en el Distrito Federal.

Estado de México: tuvimos serias dificultades con el equipo que colaboró con nosotrosen el levantamiento de la información y en la aplicación de las entrevistas, por lo que sóloconsideraremos las entrevistas que fueron grabadas sin poder determinar si las entrevistasfaltantes fueron por responsabilidad de los funcionarios o por omisiones y faltas del equipode trabajo.

217


Oaxaca: en este estado sólo hicieron falta dos entrevistas. Una de ellas es la del encargadode entrega directa de Procampo, cuestión entendible debido a la dificultad para contactar alos beneficiarios. La segunda es la correspondiente al funcionario estatal del PET, quien senegó en varias ocasiones hasta que el equipo lo buscó personalmente en sus oficinas y despuésde solicitarle la entrevista respondió que no podía darla debido a que existían datosconfidenciales que no se podían dar a cualquier persona. Se le mostró el guión de entrevistapara que verificara que la información requerida no corresponde a datos confidenciales delprograma, a lo que respondió que no podía brindarla sin el previo consentimiento del Direc-tor General de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del estado, a quien se buscótambién personalmente pero no se le logró localizar. Así, se pasó por varias instancias sinobtener una respuesta positiva. En cuanto a las entrevistas a los funcionarios estatales deProcampo y Oportunidades ellos prefirieron brindarlas de manera escrita. Sobre la aplicaciónde los cuestionarios es importante destacar que una dificultad importante para el equipo fueel idioma, ya que en las comunidades de San Juan Lachao y San Juan Lalana se habla chinantecoy chatino, por lo que fue necesario el empleo de traductores, además de que el tiempo requeridopara la aplicación de cada cuestionario fue mucho mayor al previsto debido a que tenían queexplicar de manera más detallada cada una de las preguntas.

Querétaro: no hubo ninguna dificultad para realizar las entrevistas. La única faltantefue la del encargado de la entrega directa de los apoyos en Procampo, cuestión que también seexplica por los mismos motivos que ocurrieron en Oaxaca. Por otro lado, el levantamiento delos cuestionarios a los beneficiarios del PET se dificultó debido a que en la página de Internetcon fecha de corte de actualización del 23 de noviembre del 2005 aparecía publicada larealización de una obra en la localidad de San José Tepuzas del municipio de Huimilpan, noexistía, aún y cuando en la página web del programa se reporta que estaba en construcciónhasta el 31 de diciembre de 2005.

5.3. Conclusiones y recomendacionesEl proyecto contempló desde un inicio la participación y coordinación de esfuerzos conOrganizaciones de la Sociedad Civil en las entidades federativas participantes. Éstos, ademásde colaborar con el trabajo de campo y levantamiento de la información, son beneficiariosdirectos de los resultados y propuestas que se derivaron de la presente investigación. Despuésde su participación en el proyecto, han logrado establecer contactos, redes y capacidades parael trabajo con beneficiarios y funcionarios de los programas sociales. Estas capacidades yexperiencia adquirida les serán útiles en los proyectos sobre transparencia, programas socialesy manipulación del voto que emprendan ellos mismos en el futuro. El taller de capacitación yla reunión de trabajo y reflexión conjunta fueron instrumentos clave para llevar a cabo lainducción y motivación de estas OSC hacia estos temas. Actualmente ellos ya cuentan con un


218

insumo muy importante desde el cual partir para realizar sus propios monitoreos y mediciones,así como el análisis de otros programas que quisieran investigar. Nos referimos específicamentea la serie de indicadores que conforman el Índice de Transparencia para Programas Sociales,los instrumentos para la recopilación de campo (cédula de encuestas y guías de entrevistas),un marco teórico sobre los temas de la investigación, y en general una metodología paraabordarlos. Sobre todo porque esta es la primera investigación en nuestro país que articulaestos tres temas y con una perspectiva ciudadana. Alianza Cívica ha trabajado en estas materiasdesde su fundación en 1994 y continuará haciéndolo, específicamente en el área de investigaciónbuscando ampliar el alcance de los resultados de este proyecto, además de apoyar y acompañara las OSC que quieran y nos lo soliciten.

Después de analizar detenidamente las Reglas de Operación de los programas socialesasí como los resultados de su aplicación, hemos detectado diversas áreas que nos parecenprioritarias para el tema de transparencia.

Sugerimos que todo programa debe tener un portal de transparencia y acceso a lainformación pública en donde se especifique el número de beneficiarios, las zonas en donde seaplica el programa, la cantidad de recursos con los que cuentan y cómo son aplicados, asícomo las Reglas de Operación a las que están sujetos y las modificaciones que, en su caso, lessean aplicadas. Asimismo, en las entrevistas a funcionarios federales encontramos que en lapráctica se ejecutan algunas medidas que hasta cierto punto operan al margen de las reglas,por lo tanto, deben también ser publicadas para el pleno conocimiento de la ciudadanía.

A continuación explicamos cómo uno de nuestros hallazgos más importantes fue graciasa que el PET cuenta con el portal más detallado sobre las obras que se están realizando.Más allá del puntaje que obtuvo en el índice y el análisis de sus Reglas Operativas, graciasa uno de sus mecanismos de transparencia, la publicación vía Internet de las obras y periodosen los que estas se llevan a cabo, fue posible detectar una irregularidad, misma a la quesugerimos darle seguimiento. En el trabajo de campo en el Estado de Querétaro detectamosque una obra que se encontraba reportada en http://cipet.gob.mx (con fecha de corte deactualización del 23 de noviembre del 2005) en realidad no se estaba llevando a cabo. Estaobra estaba reportada en la localidad de San José Tepuzas del municipio de Huimilpan, confecha de conclusión del 31 de diciembre. El trabajo de campo en esa localidad se realizó enlas últimas semanas de noviembre y primeras de diciembre y se encontró que esa obra nose estaba realizando y, según la página web debía haber empezado en abril del mismo año.Se investigaron los motivos con las autoridades municipales a lo que respondieron queefectivamente se había solicitado la obra pero que esta no había sido aprobada, así quejamás se realizó y en la página aparece como obra en curso. A continuación presentamos elcuadro tomado de la página de en donde aparecía dicha información, a lo que recomendamosdarle seguimiento:

219


También consideramos que es muy importante que todos los recursos entregados abeneficiarios contengan una leyenda que explicite que los programas no pertenecen a ningúnpartido político, por tanto, las fechas y lugares de entrega no deben ser permeados por ningúnacto proselitista. De tal forma que es conveniente que los recursos se entreguen a través deinstituciones financieras, lo que facilita la adecuada recepción de los mismos.

Los resultados de la investigación permiten reconocer necesidades en la implementaciónde los mecanismos de transparencia en los programas sociales en las comunidades en las quese levantó la información. Por ejemplo, una de las conclusiones a las que llegamos es que la

Obra

Dependencia

Comité

Fecha Inicio

Fecha Conclusión

Beneficiarios

Mujeres

Hombres

Empleos

Mano de Obra Federal

Materiales y Herramientas Federal

Gastos de Operación Federal

Monto Federal

Mano de Obra Estatal/Otros

Materiales y Herramientas Estatal/Otros

Gastos de Operación Estatal/Otros

Monto Estatal/Otros

Monto Total

LA NUEVA JOYA-HUITRON

SCT

TEPUZAS

01/04/2005

31/12/2005

48

0

48

46

$180,000.00

$154,800.00

$25,200.00

$360,000.00

$0.00

$0.00

$0.00

$0.00

$360,000.00

TEPUZAS-OJO DE AGUA

SCT

01/10/2005

31/12/2005

17

0

17

5

$54,000.00

$46,440.00

$7,560.00

$108,000.00

$0.00

$0.00

$0.00

$0.00

$108,000.00

Estado:QUERETARO Municipio:HUIMILPAN Localidad:SAN JOSE TEPUZAS

Notas: Beneficiarios.- Se refiere a personas apoyadas por el programa.Empleos generados.-Se considera a un empleo por cada 88 jornales subsidiados.La información corresponde a la registrada por cada delegación estatal de las dependencias que opera el PET.La información presentada son datos preliminares.Las cifras que se muestran son datos preliminares con corte al: 23/11/2005.


220

forma en la que están planeadas algunas de las estrategias de transparencia de los programasno corresponden a la realidad de sus beneficiarios, es decir no hay una correspondencia entreestas y el perfil sociodemográfico de los mismos. Nos referimos específicamente a las estrategiasde difusión vía Internet cuando el perfil de los beneficiarios está planteado como personas ensituación de pobreza extrema, y que en buena proporción no saben leer ni escribir. Otroejemplo que podemos citar ocurrió en Oaxaca en donde las comunidades en las que se trabajóse hablan lenguas indígenas y los mecanismos de transparencia de los programas no estánadecuados a esta situación. Este tipo de problemas además de que no permiten la realizaciónde algunos mecanismos de transparencia también repercuten en la poca efectividad de algunosde los mecanismos de una contraloría social efectiva, específicamente la presentación de dudas,quejas y denuncias sobre el funcionamiento del programa o su eventual manipulación confines electorales.

Por esto es de suma relevancia crear las condiciones adecuadas para establecer los puentesde comunicación idóneos entre beneficiarios e institución, a través de los cuales los beneficiariospuedan expresar sus dudas, sugerencias y quejas. En este sentido, es necesario tomar encuenta el contexto de nuestro país, y sobre todo de las comunidades en donde operan losprogramas en cuestión. Estamos hablando de comunidades marginadas, con poblaciones queviven en extrema pobreza y desinformadas, en donde además hablan lenguas indígenas ymiles de pobladores no saben español, por tanto, los programas deberán auxiliarse detraductores o de personas propias de las comunidades que conozcan la lengua indígena y elespañol, persona que servirá como vía de comunicación real. Muchas de las estrategias detransparencia y mecanismos de contraloría social que se establecen en las reglas son eficientesy cuentan con información completa. Sin embargo, estas vías y mecanismos suelen ser porvía telefónica, y electrónica (Internet), lo que no corresponde al tipo de población beneficiariade los programas.

Encontramos en el análisis de la normatividad de los programas sociales que en general,y cada vez más, estos cuentan con candados y mecanismos dirigidos a garantizar su manejotransparente. Encontramos que los mecanismos de transparencia se encuentran principalmentedirigidos a las cuestiones administrativa en la que sólo se involucran las instancias que losoperan. Estos candados de transparencia son muy importantes puesto que disminuyen laprobabilidad de que haya desvío de fondos, sobre todo a nivel federal que eventualmentepuedan ser empleados para fines electorales. Sin embargo, en esta investigación nos propusimosidentificar las áreas vulnerables al la utilización de los programas sociales con fines electoralesen el nivel de la manipulación del voto, es decir en las etapas del programa en el que losfuncionarios y operadores tienen contacto directo con los beneficiarios. En estas etapas esdonde los programas presentan más diferencias. En primer lugar Oportunidades, seguidopor PET y Liconsa, resultaron ser normativamente los más avanzados en estas etapas ya queson los que tienen mayor claridad y especificidad en los mecanismos de contraloría social ylas estrategias para la entrega de los apoyos, blindaje electoral y mecanismos electrónicos de

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difusión. Procampo tiene algunos elementos de transparencia pero también ciertas áreas deopacidad y tiene debilidades en los aspectos en los que los primeros tres tienen fortalezas detransparencia. Por último el PASAF del DIF encontramos que cuenta con las peorescondiciones de transparencia, puesto que ni siquiera esta sujeto a Reglas de Operación.

Gracias a uno de los mecanismos de transparencia que establece el PET pudimos detectaruna irregularidad importante en este programa. La inexistencia de una obra que, a decir porel reporte de la página web debía encontrarse en operación y resultó no ser así. Tambiénencontramos que varios de los mecanismos de transparencia planteados por los programasno se encuentran adecuados al perfil de beneficiarios, los beneficiarios de los programas notienen acceso a la difusión de resultados y mecanismos de contraloría vía electrónica y enmuchos casos hay problemas debido a que estos mecanismos de transparencia no se encuentranadecuados al idioma que se habla en muchas de las comunidades indígenas.

De acuerdo con los indicadores de transparencia que construimos (tanto de funcionamientode los mecanismos de transparencia como de los aspectos vulnerables a la manipulación delvoto) los programas sociales resultaron de acuerdo al índice en el siguiente orden:Oportunidades, Liconsa, Procampo, PET y PASAF. Sin embargo, es importante aclarar que,si bien estos indicadores se pueden generalizar a la investigación de otros programas sociales,el orden de estos programas es relativo, puesto que podría cambiar si se incluyeran en elanálisis otros programas. También creemos que es importante aclarar que es posible que si seampliara el número de casos para el programa Procampo, es posible que se lograra una mejorrepresentatividad que posiblemente lo colocaría en este índice en el cuarto lugar, estando elPET en tercero.

Es posible que algunas de las estrategias de blindaje electoral y en general detransparencia estén siendo efectivas, de acuerdo con nuestros resultados pareciera que estaes la tendencia, pero no para todos los programas por igual. Aún falta camino por recorrer,las prácticas de cultura política de manipulación del voto en nuestro país se encuentranfuertemente enraizadas, una prueba de ello es que aún encontramos porcentajes altos enaquellos indicadores sobre vulnerabilidad en la manipulación del voto, especialmente sobrela compra y la coacción, la vinculación de los partidos con la aplicación de los programas yla disposición de los beneficiarios a ofrecer su voto a cambio de obtener mayores beneficiosdentro del programa.


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232

SEDESOL (2005a). Manual Ciudadano 2005, SEDESOL a los ojos de todos. México: Secretaríade Desarrollo Social; Secretaría de la Función Pública; Transparencia Mexicana A., C.; InstitutoFederal Electoral; Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y la FiscalíaEspecializada para la Atención de Delitos Electorales. 158 pp.

SEDESOL (2005a). Manual Ciudadano 2005, SEDESOL a los ojos de todos. México: Secretaríade Desarrollo Social; Secretaría de la Función Pública; Transparencia Mexicana A., C.; InstitutoFederal Electoral; Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y la FiscalíaEspecializada para la Atención de Delitos Electorales. 158 pp.

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233


Anexos

1. Cédula de encuesta abeneficiarios

2. Guías de entrevistas afucionarios federales

3. Guías de entrevistas afuncionarios estatales

4. Guías de entrevistas afuncionarios de entrega directa


234

235


Buenos días, mi nombre es ___________________, participo en Alianza Cívica. Somos unaorganización civil plural e independiente de los partidos políticos, buscamos la democracia y laparticipación de los ciudadanos en vigilar que el gobierno haga bien su trabajo. Nos gustaría hacerlealgunas preguntas para conocer su opinión como beneficiario(a) del programa _________________.Su respuesta es muy importante para conocer la opinión general de todos, le garantizamos absolutaconfidencialidad, pues no revelaremos las respuestas individuales.

¡Muchas gracias!.

Realiza las preguntas y marca sólo una opción, de acuerdo con la respuesta del beneficiario(a). Sólo sies necesario lee al beneficiario(a) las opciones de respuesta. Los espacios en blanco en la tercera columnaindican que deben ser llenados con texto o número según se indique en la cuarta columna. La(s)estrella(s) en alguna de las opciones de respuesta indica que, de ser seleccionada, deberás continuar conla siguiente pregunta en la que se encuentra la misma marca, de lo contrario, deberás saltártela ycontinuar.

1. Cédula de encuesta abeneficiarios

A

B

B

¿Cuántos miembros de su familia, además de usted,son beneficiarios(as) de algún programa social?

Además de este programa, ¿es usted beneficiario(a)de algún otro?

¿Cuál(es)?

SI

NO

#

1

2

texto


236

D

E

F

G

H

I

J

K

L

M

¿Desde cuándo es beneficiario(a) de este programa?

El programa en el que está inscrito es del:

¿El personal del programa le ha informado sobre losderechos y obligaciones que tiene como beneficiario(a)del programa?

¿Podría decirme uno de sus derechos dentro delprograma?

¿Podría decirme una de sus obligaciones dentro delprograma?

¿Considera que tiene derecho a recibir apoyo delgobierno por medio de este tipo de programas?

Los beneficios del programa le llegan por medio de:

¿Por cuál otro medio?

¿Conoce usted con anticipación la fecha, ubicación yhorario de entrega de los apoyos?

¿Conoce usted al Comité de Beneficiarios?(OP: Promoción Comunitaria)

menos de un año

de 1 a 2 años

3 años ó más

Gobierno Federal (nacional,de todo el país)

Gobierno del Estado

Gobierno municipal

De algún partido político

SI

NO

SI

NO

NO SÉ

Mesa o ventanilla de pago

Bancos o Bansefi

Alguien del Comité deBeneficiarios

(OP: Promoción Comunitaria)

La misma persona que leentrega los apoyos

Miembro de un partidopolítico

Otro medio

SI

NO

SI

NO

1

2

3

1

2

3

4

1

2

texto

texto

1

2

3

1

2

3

4

5

6

texto

1

2

1

2

237


¿Tiene contacto directo y constante con el Comité deBeneficiarios? (OP: Promoción Comunitaria)

¿Conoce las funciones del Comité de Beneficiarios?(OP: Promoción Comunitaria)

¿Podría decirme alguna?

¿Conoce los requisitos que debe cumplir para serbeneficiario del programa?

Podría decirme alguno

¿Cómo se enteró del programa?

Si tuviera alguna duda o requiriera de algunainformación sobre el programa ¿Sabría a dónde o conquién acudir?


Si quisiera presentar alguna queja o denunciarelacionada con el programa ¿Sabría a dónde o conquién acudir?

SI

NO

SI

NO

SI

NO

Por un cartel pegado enalgún lugar público

Un promotor del programafue a su casa a invitarlo(a)

En asamblea comunitaria

En mitin político

Por un(a) vecino(a)

Medios de comunicación

Usted investigó

SI

NO

Con el personal que leentrega los apoyos

Con el Comité deBeneficiarios


Con algún funcionario delgobierno municipal

Le preguntaría a otro(s)beneficiarios(as)

A una página de Internet

SI

NO

1

2

1

2

texto

1

2

texto

1

2

3

4

5

6

7

1

2

1

2

3

4

5

1

2

N

O

P

Q

R

S

T

U

V


238


¿De qué manera podría enterarse si el programafunciona bien?

¿Cree que hay alguna forma por medio de la cualalguien pudiera enterarse de por qué partido ocandidato voto Usted en las últimas elecciones?

¿Quién podría enterarse?

¿Cree que para que Usted continuara siendobeneficiario(a) de este programa tendría que votar poralgún partido político o candidato en especial?

¿Alguna vez ha pensado en ofrecerle a algún partidoo candidato su voto a favor de este, con el objetivoobtener mayores beneficios en el programa?Aquí donde recoge los apoyos, ¿Alguna vez ha vistopropaganda política? (PR: al lugar al que acude arecoger los apoyos del programa)

Personal que le entrega losapoyos

Comité de Beneficiarios(OP: Promoción Comunitaria)

Funcionario gob. Municip.

Líder de la comunidad

Org. de la Sociedad Civil

Oficina ministerio público

Fepadetel (Fiscalía Esp. enDelitos Electorales)

Observado directamente

Por medio del Comité deBeneficiarios


Consultando Internet

No hay manera de enterarse

SI

NO

Líder de su comunidad

Líder religioso


Funcionario del gobiernomunicipal

Funcionarios del programa

Miembro del Comité deBeneficiarios


SI

NO

SI

NO

SI

NO

1

2

3

4

5

6

7

1

2

3

4

1

2

1

2

3

4

5

6

1

2

1

2

1

2

W

X

Y

Z

AA

AB

AC

239


¿Le han entregado propaganda de algún partidopolítico o candidato al recibir los apoyos?

¿Ha observado que dentro del programa se dé algunapreferencia a simpatizantes de algún partido político?

¿Alguna persona le ha dicho que si no vota pordeterminado partido o candidato puede dejar de recibirlos apoyos del programa?

¿Quién se lo ha dicho?

¿En alguna ocasión le han dejado de dar los apoyosdel programa para presionarlo a que vote por algúnpartido o candidato?

¿Alguna persona relacionada con el programa lo hapresionado para que asista a mítines o realice algunaactividad política contraria a sus intereses?

Al acercarse la fecha de las elecciones:

¿Le pidieron algo a cambio?

SI

NO

SI

NO

SI

NO

Líder de su comunidad

Líder religioso


Funcionario del gobiernomunicipal

Funcionarios del programa

Miembro del Comité deBeneficiarios


SI

NO

SI

NO

¿Se ha suspendido laentrega de los apoyos?

¿Le han entregado losapoyos como normalmente

lo hacen?

¿Le han entregado másapoyos de los que

normalmente le entregan?

SI

NO

1

2

1

2

1

2

1

2

3

4

5

6

1

2

1

2

1

2

3

1

2

AD

AE

AF

AG

AH

AI

AJ

AK


240

¿Qué le pidieron a cambio?

¿Alguna vez le han recogido o pedido los datos de sucredencial del elector a cambio de algún beneficioadicional en el programa o diciéndole que si no lohace puede dejar de ser beneficiario(a)?

¿Alguna vez ha visto que se utilicen el nombre delprograma para promover a algún candidato o partido?

Usar los recursos de este programa para promover aun candidato o partido político es:

¿Sabe si hay algún castigo en la ley para quien use losapoyos de este programa para promover a uncandidato o partido político?

Que votara por algúncandidato o partido

Que realizar algunaactividad política

Que convenciera a otraspersonas de votar por

algún partido o candidato

SI

NO

SI

NO

Legal

Ilegal

SI

NO

1

2

3

1

2

1

2

1

2

1

2

AL

AM

AN

AO

AP

Comentario(s) del entrevistador sobre alguna eventualidad o comentarioimportante del beneficiario:

241


AQ Sexo AR ¿Sabe leer y escribir?

Hombre 1 SI 1

Mujer 2 NO 2

AS Edad (años cumplidos): AT ¿Cuál es su último grado de estudios?

15-17 1 Primaria incompleta 1

18-25 2 Primaria completa 2

26-30 3 Secundaria 3

31-45 4 Preparatoria o carrera técnica 4

46-60 5 Universidad 5

60 en adelante 6

AU ¿Cuál es su ocupación principal? AV ¿Aproximadamente, cuánto gana al día?

Jornalero 1 Estudiante 8 Nada 1

Empleado 2 Comerciante 9 $1 a $43-45(menos de un 1 mínimo) 2

Empleado público 3 Trabajador 10 $44-46doméstico (1 salario mínimo) 3

Obrero 4 Ama de casa 11 $45-47 a $94(hasta 2 salarios mínimos) 4

Líder comunitario 5 Oficio Más de $94relacionado con (más de 2 salarios mínimos) 5la construcción 12

Campesino 6 Profesor 13

Desempleado 7

Datos sociodemográficos del beneficiario(a)

Selecciona las opciones que identifiquen los datos sociodemográficos del(a) beneficiaria.


242

AW Programa Social – punto de encuentro AX Entidad federativa - municipio

OPORTUNIDADES (mesa de pago) 1 DF (Xochimilco) 1

OPORTUNIDADES (centro de salud) 2 Estado de México (Almoloya de Juárez) 2

LICONSA (lechería) 3 Oaxaca (San Juan Lalana) 3

PET (Obra) 4 Oaxaca (San Juan Lachao) 4

PROCAMPO (domicilio del beneficiario) 5 Querétaro (Huimilpan) 5

PROCAMPO (Otro:___________) 6

Ficha de identificación sobre el levantamiento de la información

Selecciona las opciones para identificar el programa y ubicación del que proviene lainformación.

AY Fecha de la entrevista (dd/mm/aaaa): ______/______/______

AZ Nombre del entrevistador: ______________________________________________

243


2. Guías de entrevistas afucionarios federales

PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO OPORTUNIDADESEsta es una guía de entrevista estructurada, la entrevista deberá ser grabada, con previoconsentimiento del funcionario. Debe realizarse en un tiempo máximo de 30 mins. Esimportante que, una vez que le leíste el siguiente párrafo prendas la grabadora y le solicitesal funcionario que al inicio de la entrevista haga explícito su consentimiento.

Buenos días, mi nombre es ___________________, participo en Alianza Cívica. Somos unaorganización civil plural e independiente de los partidos políticos, que buscamos la democracia y laparticipación de los ciudadanos en la vigilancia de la gestión gubernamental. Actualmente realizamosuna investigación financiada por INDESOL sobre programas gubernamentales. Por esta razón nosgustaría conocer su opinión, basada en su experiencia, sobre algunos aspectos del funcionamiento delmismo. Para ello nos gustaría hacerle algunas preguntas. Su respuesta es muy importante para conocerla opinión general de los funcionarios, le garantizamos absoluta confidencialidad en sus respuestas,pues no revelaremos datos personales. Con fines del análisis le pedimos su consentimiento para grabaresta conversación.

¡Muchas gracias!


244

1) ¿Desde hace cuánto tiempo es funcionario de OPORTUNIDADES?

2) Desde su experiencia como funcionario de OPORTUNIDADES ¿Considera que en lasReglas Operativas del programa se establecen mecanismos específicos que salvaguardenla transparencia en su operación, más allá de los principios explícitos sobre transparenciay más allá de la Ley de Transparencia?, ¿Podría mencionar algunos de estos mecanismos?

3) De acuerdo con su experiencia, ¿considera que hay vacíos en la normatividad que dejenmargen de maniobra para emplear sus recursos con fines electorales, aún y cuando esto nosuceda?. Si sí, ¿Cuáles serían estos vacíos normativos?; Si no ¿Qué estrategias realizaOPORTUNIDADES o SEDESOL para garantizar que ello no ocurra?, ¿El calendario deentrega de apoyos se modifica en periodos electorales?

4) (Plantearlo como situación hipotética) Si a usted en la próxima administración le propusierancolaborar en la propuesta de una nueva normatividad para OPORTUNIDADES y leencargaran realizar recomendaciones para mejorar su transparencia ¿qué nueva estrategiapropondría?

5) ¿Cómo establecen relaciones con los Ayuntamientos (o el Cabildo y en su caso) y lasautoridades municipales regidas por usos y costumbres, para efectos del nombramientodel Enlace Municipal?

6) En su experiencia los Comités de Promoción Comunitaria, ¿han contribuido con lafunción de incentivar la participación ciudadana en vigilar el buen funcionamiento delprograma?, ¿Considera que esta forma de contraloría social funciona?

7) ¿A qué se debe que en las Reglas Operativas no se especifiquen las fechas exactas en quese entregan los apoyos?, ¿en base a qué deciden estas fechas?, ¿de qué manera le hacensaber a los beneficiarias estas fechas?

8) Dentro del programa “Jóvenes con Oportunidades” ¿de qué manera ganan su confianzapara convencerlos y comprometerlos a participar si el beneficio lo obtienen después devarios años?

9) Cómo se controlan los Equipos de Salud que otorgan beneficios de manera itinerante?

245


PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHEPASL - LICONSA

Esta es una guía de entrevista estructurada, la entrevista deberá ser grabada, con previoconsentimiento del funcionario. Debe realizarse en un tiempo máximo de 30 mins. Esimportante que, una vez que le leíste el siguiente párrafo prendas la grabadora y le solicitesal funcionario que al inicio de la entrevista haga explícito su consentimiento.


¡Muchas gracias!


246

1) ¿Desde hace cuánto tiempo es funcionario del PASL - LICONSA?

2) Desde su experiencia como funcionario del PASL ¿Considera que en las Reglas Operativasdel programa se establecen mecanismos específicos que salvaguarden la transparencia ensu operación, más allá de los principios explícitos sobre transparencia y más allá de la Leyde Transparencia?, ¿Podría mencionar algunos de estos mecanismos?

3) De acuerdo con su experiencia, ¿considera que hay vacíos en la normatividad que dejenmargen de maniobra para emplear sus recursos con fines electorales, aún y cuando esto nosuceda?. Si sí, ¿Cuáles serían estos vacíos normativos?; Si no ¿Qué estrategias realizaLICONSA o SEDESOL para garantizar que ello no ocurra?

4) (Plantearlo como situación hipotética) Si a usted en la próxima administración le propusierancolaborar en la propuesta de una nueva normatividad para el PASL y le encargaran realizarrecomendaciones para mejorar su transparencia ¿qué nueva estrategia propondría?

5) En su experiencia los Comités de Beneficiarios, ¿han contribuido con la función deincentivar la participación ciudadana en vigilar el buen funcionamiento del programa?,¿Cree que esta forma de contraloría social funciona?

6) ¿Cómo controla y vigila LICONSA la entrega de leche en puntos diferentes a las lecherías(tiendas)?

7) ¿De qué manera controlan que un beneficiario del PASL no se encuentre recibiendo apoyosde otro programa social?

247


PROGRAMA DE EMPLEO TEMPORAL(PET)



¡Muchas gracias!


248

1) ¿Desde hace cuánto tiempo es funcionario de PET?

2) Desde su experiencia como funcionario del PET ¿Considera que en las Reglas Operativasdel programa se establecen mecanismos específicos que salvaguarden la transparencia ensu operación, más allá de los principios explícitos sobre transparencia y más allá de la Leyde Transparencia?, ¿Podría mencionar algunos de estos mecanismos?

3) De acuerdo con su experiencia, ¿considera que hay vacíos en la normatividad que dejenmargen de maniobra para emplear sus recursos con fines electorales, aún y cuando esto nosuceda?. Si sí, ¿Cuáles serían estos vacíos normativos?; Si no ¿Qué estrategias realiza elPET, SEDESOL o la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para garantizar queello no ocurra?, ¿El calendario programado para las obras se modifica en periodoselectorales?

4) (Plantearlo como situación hipotética) Si a usted en la próxima administración le propusierancolaborar en la propuesta de una nueva normatividad para PET y le encargaran realizarrecomendaciones para mejorar su transparencia ¿qué nueva estrategia propondría?


6) ¿Bajo qué mecanismos los Órganos Ejecutivos de los Comités de Beneficiarios rindencuentas a la SCT o a SEDESOL?, ¿De qué manera el programa se asegura que el apoyohaya sido recibido por el trabajador?, ¿Qué estrategias tiene el PET que garanticen quelos recursos no sean condicionados a los trabajadores a cambio de su voto a favor de unpartido o candidato, por parte de algún líder del Comité de Beneficiarios?

7) ¿Por qué los recursos no están etiquetados para cada beneficiario, como si lo están otrosprogramas sociales?

8) ¿De dónde surge la idea de crear el SIIPET y el CIPET como medio de información ytransparencia?

9) ¿A qué se debe que en las Reglas Operativas no se establezcan los mecanismos por mediode los cuales los criterios para la elegibilidad de los beneficiarios sean difundidos entrela población objetivo o potenciales beneficiarios (nos referimos a la convocatoria pública yabierta), menos aún sobre los mecanismos por medio de los cuales los beneficiarios seincorporan?

10) ¿Por qué las funciones y atribuciones de los comités estatales encargados del control yde la vigilancia no se encuentran definidas en las Reglas?

11) ¿De qué manera se incorporan nuevas obras al PET?, ¿Hay alguna convocatoria?, ¿Cuáles el trámite?, ¿Por qué ello no se encuentra especificado en las Reglas Operativas?.

249


PROGRAMA DE APOYOS DIRECTOS AL CAMPO(PROCAMPO)



¡Muchas gracias!


250

1) ¿Desde hace cuánto tiempo es funcionario de PROCAMPO?

2) Desde su experiencia como funcionario de PROCAMPO ¿Considera que en las ReglasOperativas del programa se establecen mecanismos específicos que salvaguarden latransparencia en su operación, más allá de los principios explícitos sobre transparencia ymás allá de la Ley de Transparencia?, ¿Podría mencionar algunos de estos mecanismos?

3) De acuerdo con su experiencia, ¿considera que hay vacíos en la normatividad que dejenmargen de maniobra para emplear sus recursos con fines electorales, aún y cuando esto nosuceda?. Si sí, ¿Cuáles serían estos vacíos normativos?; Si no ¿Qué estrategias realizaPROCAMPO o la SAGARPA para garantizar que ello no ocurra?, ¿El calendario de entregade apoyos se modifica en periodos electorales?

4) (Plantearlo como situación hipotética) Si a usted en la próxima administración le propusierancolaborar en la propuesta de una nueva normatividad para PROCAMPO y le encargaranrealizar recomendaciones para mejorar su transparencia ¿qué estrategias propondría?

5) En las Reglas Operativas se establece que, además de entregar los apoyos por medio deinstituciones financieras, también puede ser por otros medios que disponga la Secretaríaa través de ASERCA ¿A qué otros medios se refiere?

6) La Ley de Capitalización del PROCAMPO marca, en el Artículo 6º, que la Secretaríaestablecerá los mecanismos para informar a los beneficiarios del PROCAMPO sobre lasmodalidades y reglas de operación del Sistema. ¿Cuáles son estos mecanismos deinteracción cotidiana con los beneficiarios?. ¿Cómo, cuándo y dónde operan dichosmecanismos?.... Se lo preguntamos porque, a diferencia de otros programas, por ejemplolos de SEDESOL, PROCAMPO no cuenta con Comités de Beneficiarios o figura análoga?

7) De qué manera dan a conocer a la población los requisitos para ser beneficiarios delprograma?, ¿De qué manera se puede enterar un beneficiario(a) de sus derechos yobligaciones?

8) ¿Por qué se deja abierta la posibilidad de que los beneficiarios que se encuentran en carteravencida o con otros antecedentes restrictivos crediticios accedan a PROCAMPO?

9) ¿A qué se debe que lo beneficiarios de PROCAMPO puedan obtener simultáneamenterecursos de otros programas?

10) ¿De qué manera verifican la adecuada aplicación de los recursos por parte de lasautoridades locales, así como de los beneficiarios?

11) ¿Por qué no existe una figura de interlocución entre beneficiarios y el PROCAMPO,por ejemplo, a través de un Comité de Beneficiarios como ocurre en varios de los programasde SEDESOL?

251


PROGRAMA DE ASISTENCIA SOCIAL ALIMENTARIAPASAF - DIF



¡Muchas gracias!


252

1) ¿Desde hace cuánto tiempo es funcionaria del PASAF - DIF?

2) Desde su experiencia como funcionaria del DIF ¿Considera que el Sistema DIF establecenmecanismos específicos que salvaguarden la transparencia en su operación de susprogramas, más allá de los principios explícitos sobre transparencia y más allá de la Ley deTransparencia?, ¿Podría mencionar algunos de estos mecanismos?

3) De acuerdo con su experiencia, ¿considera que hay vacíos en la normatividad que dejenmargen de maniobra para emplear sus recursos con fines electorales, aún y cuando esto nosuceda?. Si sí, ¿Cuáles serían estos vacíos normativos?; Si no ¿Qué estrategias realiza elDIF para garantizar que ello no ocurra?

4) ¿Por qué el PASAF no está sujeto a Reglas de Operación para al año 2005?, ¿En añosanteriores lo estuvo?

5) ¿Cuáles son las causas que motivan la fragmentación del PASAF en dos nuevos programasde asistencia alimentaria?, ¿A partir de qué fecha se implementaron estos dos nuevosprogramas?, ¿Por qué no se ha dado a conocer dicha modificación a través de los canales deinformación pública correspondientes?

6) En la página de Internet no se establece la información pública y detallada sobre laoperación del DIF ¿Por qué no se ha creado dicho mecanismo?

7) (Plantearlo como situación hipotética) Si a usted en la próxima administración le propusierancolaborar en la propuesta de una nueva normatividad para el DIF y le encargaran realizarrecomendaciones para mejorar su transparencia ¿qué nueva estrategia propondría?

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3. Guías de entrevistas afuncionarios estatales

PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO OPORTUNIDADESEsta es una guía de entrevista estructurada, la entrevista deberá ser grabada, con previoconsentimiento del funcionario. Debe realizarse en un tiempo máximo de 30 mins. Esimportante que, una vez que le leíste el siguiente párrafo prendas la grabadora y le solicitesal funcionario que al inicio de la entrevista haga explícito su consentimiento.


¡Muchas gracias!


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1) ¿Desde hace cuánto tiempo es funcionario de OPORTUNIDADES?

2) Desde su experiencia como funcionario de OPORTUNIDADES ¿Considera que en lasReglas Operativas del programa se establecen mecanismos específicos que salvaguardenla transparencia en su operación, más allá de los principios explícitos sobre transparenciay más allá de la Ley de Transparencia?, ¿Podría mencionar algunos de estos mecanismos?

3) De acuerdo con su experiencia, ¿considera que hay vacíos en la normatividad que dejenmargen de maniobra para emplear sus recursos con fines electorales, aún y cuando esto nosuceda?. Si sí, ¿Cuáles serían estos vacíos normativos?; Si no ¿Qué estrategias realizaOPORTUNIDADES o SEDESOL para garantizar que ello no ocurra?, ¿El calendario deentrega de apoyos se modifica en periodos electorales?

4) (Plantearlo como situación hipotética) Si a Usted en la próxima administración lepropusieran colaborar en la propuesta de una nueva normatividad paraOPORTUNIDADES y le encargaran realizar recomendaciones para mejorar sutransparencia ¿qué nueva estrategia propondría?

5) Si una beneficiaria quisiera enterarse sobre el funcionamiento del programa, tuviera algunaqueja o quisiera presentar una denuncia ¿A dónde debería acudir?, ¿Cómo se enteran losbeneficiarias de ese canal?

6) De qué manera dan a conocer a la población los requisitos para ser beneficiaria delprograma?, ¿De qué manera se puede enterar un beneficiario(a) de sus derechos yobligaciones?

7) ¿Cómo establecen relaciones con los Ayuntamientos (o el Cabildo y en su caso) y lasautoridades municipales regidas por usos y costumbres, para efectos del nombramientodel Enlace Municipal?

8) En su experiencia los Comités de Promoción Comunitaria, ¿han contribuido con lafunción de incentivar la participación ciudadana en vigilar el buen funcionamiento delprograma?, ¿Cree que esta forma de contraloría social funciona?

9) ¿A qué se debe que en las Reglas Operativas no se especifiquen las fechas exactas en quese entregan los apoyos?, ¿Con base en qué deciden estas fechas?, ¿de qué manera le hacensaber a los beneficiarias estas fechas?

10) Dentro del programa “Jóvenes con Oportunidades” ¿de qué manera ganan su confianzapara convencerlos y comprometerlos a participar si el beneficio lo obtienen después devarios años?

11) ¿Cómo se controlan los Equipos de Salud que otorgan beneficios de manera itinerante?

12) Como parte de su experiencia ¿Alguna vez le ha tocado que los beneficiarios ofrezcan suvoto a favor de algún candidato o partido político a cambio de obtener mayores beneficiosen el programa?. Si sí, ¿lo hicieron de manera colectiva (organizada) o individual?.

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PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE(LICONSA)



¡Muchas gracias!


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1) ¿Desde hace cuánto tiempo es funcionario del PASL - LICONSA?

2) Desde su experiencia como funcionario del PASL ¿Considera que en las Reglas Operativasdel programa se establecen mecanismos específicos que salvaguarden la transparencia ensu operación, más allá de los principios explícitos sobre transparencia y más allá de la Leyde Transparencia?, ¿Podría mencionar algunos de estos mecanismos?

3) De acuerdo con su experiencia, ¿considera que hay vacíos en la normatividad que dejenmargen de maniobra para emplear sus recursos con fines electorales, aún y cuando esto nosuceda?. Si sí, ¿Cuáles serían estos vacíos normativos?; Si no ¿Qué estrategias realizaLICONSA o SEDESOL para garantizar que ello no ocurra?, ¿El calendario programadopara las obras se modifica en periodos electorales?

4) (Plantearlo como situación hipotética) Si a usted en la próxima administración le propusierancolaborar en la propuesta de una nueva normatividad para el PASL y le encargaran realizarrecomendaciones para mejorar su transparencia ¿qué nueva estrategia propondría?

5) Si un beneficiario quisiera enterarse sobre el funcionamiento del programa, tuviera algunaqueja o quisiera presentar una denuncia ¿A dónde debería acudir?, ¿Cómo se enteran losbeneficiarios de ese canal?

6) De qué manera dan a conocer a la población los requisitos para ser beneficiario delprograma?, ¿De qué manera se puede enterar un beneficiario(a) de sus derechos yobligaciones?


8) ¿En qué criterios se basa el sistema computarizado de puntaje que identifica la condiciónde los beneficiarios y evalúa si éstas deben o no ingresar al programa?

9) ¿Cómo controla y vigila LICONSA la entrega de leche en puntos de entrega diferentes alas lecherías (tiendas)?

10) ¿De qué manera controlan que un beneficiario del PASL no se encuentre recibiendoapoyos de otro programa social?


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¡Muchas gracias!


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1) ¿Desde hace cuánto tiempo es funcionario de PET?

2) Desde su experiencia como funcionario del PET ¿Considera que en las Reglas Operativasdel programa se establecen mecanismos específicos que salvaguarden la transparencia ensu operación, más allá de los principios explícitos sobre transparencia y más allá de la Leyde Transparencia?, ¿Podría mencionar algunos de estos mecanismos?

3) De acuerdo con su experiencia, ¿considera que hay vacíos en la normatividad que dejenmargen de maniobra para emplear sus recursos con fines electorales, aún y cuando esto nosuceda?. Si sí, ¿Cuáles serían estos vacíos normativos?; Si no ¿Qué estrategias realiza elPET, SEDESOL o la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para garantizar queello no ocurra?, ¿El calendario programado para las obras se modifica en periodoselectorales?

4) (Plantearlo como situación hipotética) Si a usted en la próxima administración le propusierancolaborar en la propuesta de una nueva normatividad para PET y le encargaran realizarrecomendaciones para mejorar su transparencia ¿qué nueva estrategia propondría?


6) De qué manera dan a conocer a la población los requisitos para ser beneficiario delprograma?, ¿De qué manera se puede enterar un beneficiario(a) de sus derechos yobligaciones?


8) ¿Bajo qué mecanismos los Órganos Ejecutivos de los Comités de Beneficiarios rindencuantas a la SCT o a SEDESOL?, ¿De qué manera el programa se asegura que el apoyohaya sido recibido por el trabajador?, ¿Qué estrategias tiene el programa que garanticenque los recursos no sean condicionados a los trabajadores a cambio de su voto a favor de unpartido o candidato, por parte de algún líder del Comité de Beneficiarios?

9) ¿Por qué los recursos no están etiquetados para cada beneficiario, como si lo están otrosprogramas sociales?


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¡Muchas gracias!


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1) ¿Desde hace cuánto tiempo es funcionario de PROCAMPO?

2) Desde su experiencia como funcionario de PROCAMPO ¿Considera que en las ReglasOperativas del programa se establecen mecanismos específicos que salvaguarden latransparencia en su operación, más allá de los principios explícitos sobre transparencia ymás allá de la Ley de Transparencia?, ¿Podría mencionar algunos de estos mecanismos?

3) De acuerdo con su experiencia, ¿considera que hay vacíos en la normatividad que dejenmargen de maniobra para emplear sus recursos con fines electorales, aún y cuando esto nosuceda?. Si sí, ¿Cuáles serían estos vacíos normativos?; Si no ¿Qué estrategias realizaPROCAMPO o la SAGARPA para garantizar que ello no ocurra?, ¿El calendario de entregade apoyos se modifica en periodos electorales?

4) (Plantearlo como situación hipotética) Si a usted en la próxima administración le propusierancolaborar en la propuesta de una nueva normatividad para PROCAMPO y le encargaranrealizar recomendaciones para mejorar su transparencia ¿qué estrategias propondría?

5) En las Reglas Operativas se establece que, además de entregar los apoyos por medio deinstituciones financieras, también puede ser por otros medios que disponga la Secretaríaa través de ASERCA ¿A qué otros medios se refiere?

6) La Ley de Capitalización del PROCAMPO marca, en el Artículo 6º, que la Secretaríaestablecerá los mecanismos para informar a los beneficiarios del PROCAMPO sobre lasmodalidades y reglas de operación del Sistema. ¿Cuáles son estos mecanismos deinteracción cotidiana con los beneficiarios?. ¿Cómo, cuándo y dónde operan dichosmecanismos?.... Se lo preguntamos porque, a diferencia de otros programas, por ejemplolos de SEDESOL, PROCAMPO no cuenta con Comités de Beneficiarios o figura análoga?




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4. Guías de entrevistas afuncionarios de entrega directa

PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO OPORTUNIDADES


Buenos días, mi nombre es _______________________, participo en Alianza Cívica. Somos unaorganización civil plural e independiente de los partidos políticos, que buscamos la democracia y laparticipación de los ciudadanos en la vigilancia de la gestión gubernamental. Nos gustaría hacerlealgunas preguntas para conocer su opinión como personal del programa ______________________.Su respuesta es muy importante para conocer la opinión general de los empleados, le garantizamosabsoluta confidencialidad, pues no revelaremos las respuestas individuales. Con fines del análisis denuestra investigación le pedimos su consentimiento para grabar esta conversación.

¡Muchas gracias!


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1) ¿Desde hace cuánto tiempo es empleado(a) de OPORTUNIDADES?

2) ¿De qué manera informan a la Coordinación Municipal o Estatal sobre la entrega de losapoyos a los beneficiarios?

3) ¿Cuál(es) son las funciones de los Comités de Promoción Comunitaria?, ¿Qué tipo decomentarios reciben ustedes de ellos?

4) Si un beneficiario quisiera enterarse sobre el funcionamiento del programa, tuviera algunaqueja o quisiera presentar una denuncia ¿A dónde debería acudir?, ¿Cómo se enteran losbeneficiarios de a dónde ir?



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PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE(LICONSA)



¡Muchas gracias!


264

1) ¿Desde hace cuánto tiempo es empleado(a) de PASL - LICONSA?

2) ¿De qué manera informan a la Coordinación Municipal o Estatal sobre la entrega de laleche a los beneficiarios?

3) ¿Cuál(es) son las funciones de los Comités de Beneficiarios?, ¿Qué tipo de comentariosreciben ustedes de ellos?




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¡Muchas gracias!


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1) ¿Desde hace cuánto tiempo forma parte del Comité de beneficiarios del PET?

2) ¿De qué manera informan a la Coordinación Municipal o Estatal de la SCT sobre laentrega de los apoyos a los trabajadores?

3) ¿Cuál(es) son las funciones de los Comités de Beneficiarios?, ¿Qué tipo de comentarios oquejas han llegado a presentar a los funcionarios del PET o de la SCT?

4) Cuando quieren enterarse sobre funcionamiento del programa, si tienen alguna queja oquisieran presentar una denuncia ¿A dónde acudirían?



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¡Muchas gracias!


268

1) ¿Desde hace cuánto tiempo es empleado(a) de PROCAMPO?

2) ¿De qué manera informan a la Coordinación Municipal o Estatal sobre la entrega de losapoyos a los beneficiarios?

3) ¿De qué manera se relacionan con los beneficiarios?




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(2006) "Construcción de un índice de transparencia para programas sociales" [México D. F.:...

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