TINJAUAN ASPEK HUKUM ADMNISTRASI DALAM PELAKSANAAN OTORITAS BUPATI DAN DEWAN

PERWAKILAN RAKYAT DAERAH UNTUK MENENTUKAN ARAH PERENCANAAN

PEMBANGUNAN

TESIS

Disusun Dalam Rangka Memenuhi Persyaratan Program Magister Ilmu Hukum

Oleh : Zulfitri, SH.

PEMBIMBING :

Prof. Dr. Moempoeni Martojo, SH. Dr. Yos Johan Utama, SH., MHum.

PROGRAM MAGISTER ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS DIPONEGORO

SEMARANG 2008

ii

TINJAUAN ASPEK HUKUM ADMNISTRASI DALAM PELAKSANAAN OTORITAS BUPATI DAN DEWAN

PERWAKILAN RAKYAT DAERAH UNTUK MENENTUKAN ARAH PERENCANAAN

PEMBANGUNAN

TESIS

Disusun Oleh :

Zulfitri, SH. B4A.006.060

Dipertahankan di depan Dewan Penguji

Pada tanggal_______________

Tesis ini telah diterima sebagai persyaratan untuk memperoleh gelar Magister Ilmu Hukum

Dosen Pembimbing I

Prof. Dr. Moempoeni Martojo, SH. NIP. 130 324 140

Dosen Pembimbing II

Dr. Yos Johan Utama, SH., Mhum NIP. 131 696 465

Mengetahui, Ketua Program

Prof. Dr. Paulus Hadisuprapto, SH., MH. NIP. 130 351 702

iii

PERNYATAAN KEASLIAN KARYA ILMIAH

Dengan ini saya Zulfitri, menyatakan bahwa Karya Ilmiah/ Tesis ini adalah

hasil karya saya sendiri dan Karya Ilmiah ini belum pernah diajukan sebagai

pemenuhan persyaratan untuk memperoleh gelar kesarjanaan Strata Satu (S1)

maupun Magister (S2) dari Universitas Diponegoro maupun Perguruan Tinggi lain.

Semua informasi yang dimuat dalam Karya Ilmiah ini yang berasal dari

penulis lain baik yang dipublikasikan atau tidak, telah diberikan penghargaan

dengan mengutip nama sumber penulis secara benar dan semua isi dari Karya

Ilmiah/ Tesis ini sepenuhnya menjadi tanggungjawab saya sebagai penulis.

Semarang, 9 Juli 2008

Penulis

ZULFITRI, SH. NIP. B4A006060

iv

ABSTRAK

Dalam praktik, kebijakan desentralisasi baru ini memunculkan banyak masalah kewenangan antar pusat-daerah-desa, hubungan pusat daerah-desa, hubungan antara provinsi dengan kabupaten/kota dan desa, hubungan antara kabupaten dan desa, kepegawaian, perimbangan keuangan, pelayanan publik, kedudukan, peran, dan fungsi DPRD, hubungan DPRD dengan masyarakat, pembinaan dan pengawasan, dan kedudukan serta peran masyarakat dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kewenangan pemerintahan menjadi masalah dan sengketa antara pemerintahan daerah dan pusat. Pengertian kewenangan, sumber kewenangn, kewenangan pemerintahan, pemilik kewenangan pemerintahan, cara penyerahan kewenangan pemerintahan, dan model pembagian kewenangan pemerintahan menurut UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Metode yang peneliti gunakan dalam penelitian ini adalah metode penelitian yuridis normatif, penelitian hukum yang mengkaji hukum tertulis dari berbagai aspek, yaitu aspek teori, sejarah, filosofi, perbandingan, struktur dan komposisi, lingkup dan materi, konsistensi, penjelasan umum dan pasal demi pasal, formalitas dan kekuatan mengikat suatu UU, serta bahasa hukum yang digunakan, tetapi tidak mengkaji aspek terapan atau implementasinya dalam pelaksanaan otoritas lembaga legislatif dan eksekutif daerah untuk menentukan arah dalam perencanaan pembangunan dengan lokasi penelitian adalah Kabupaten Bintan Provinsi Kepulauan Riau. Penelitian ini bersifat sebagai penelitian deskriptif analistis, yaitu menggambarkan aspek hukum Tinjauan Aspek Hukum Administrasi Dalam Pelaksanaan Otoritas Bupati dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Untuk Menentukan Arah Dalam Perencanaan Pembangunan di Kabupaten Bintan, yang pada akhirnya dapat dibuat suatu deskripsi terhadap hasil penelitian yang dilakukan dan memberikan analisis. Teknik pengumpulan data yang penulis tentukan: studi kepustakaan dan studi dokumentasi.Tehnik analisa data dalam penelitian ini menggunakan teknik analisa data normatif.

Hasil penelitian bahwa Pelaksanaan Otoritas Kebijakan Pemerintah Daerah dan DPRD Dalam Merencanakan Pembangunan Di Kabupaten Bintan terdiri dari arah dan kebijakan otonomi daerah yang berpedoman pada Undang-Undang No. 32 tahun 2004 tentang Otonomi Daerah dan Undang-Undang No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah,; Otonomi Daerah Sebagai Upaya Memperkuat Basis Perekonomian Daerah dengan memaksimalkan sumber daya yang ada di daerah untuk meningkatkan anggaran Belanja Pemerintah; Daerah, Perencanaan Strategik Untuk Menentukan Arah dan Kebijakan Pembangunan Yang Berorientasi Publik, bahwa pemerintah harus lebih peka dengan apa yang ada di masyarakat dengan memperbaiki kinerja pemerintah untuk memberikan hasil yang optimal pada masyarakat. Kontradiksi yang terjadi pada kebijakan antara pemerintah dengan DPRD, terdapat perbedaan antara kebijakan yang disetujui oleh DPRD dengan kebijakan yang dilaksanakan oleh pemerintah berdasarkan laporan pemeriksaan keuangan. Adanya kendala yang menghalangi rencana pembangunan pemerintah Bintan yaitu pengelolaan keuangan

v

daerah yang berorientasi pada public dan pemberdayaan masyarakat yang kurang optimal.

Untuk mewujudkan rencana pembangunan yang optimal maka Pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Daerah:1) Walaupun telah dilaksanakan fungsi pemerintahan yang benar berdasarkan pada ketetapan pemerintah dan aturan dasar dalam Undang-Undang No 32 Tahun 2004, namun pada kenyataannya pelaksanaan kebijakan dilapangan, masih saja berbasis pada kepentingan sepihak dari golongan atau kubu tertentu, sehingga terkadang mutu dan jalannya kebijakan tersebut diluar dari apa yang diinginkan oleh masyarakat; 2) Untuk mengatasi kendala yang biasa terjadi dan mempengaruhi pola penerapan kebijakan oleh pihak-pihak di Kabupaten Bintan selaku kabupaten termuda di Negara ini, maka diperlukan usaha-usaha yang kompleks dari lembaga masyarakat guna mengontrol kerja yang dilakukan oleh Pemerintah daerah Kabupaten Bintan dan sekaligus mengantisipasi kebijakan yang dikeluarkan oleh DPRD Kabupaten Bintan khususnya pada usaha-usaha untuk memenangkan kepentingan yang dapat menyebabkan kerugian bagi masyarakat Kabupaten Bintan; 3) Bentuk-bentuk partisipasi masyarakat hendaknya diatur secara jelas dalam peraturan perundang-undangan dan partisipasi masyarakat hendaknya benar-benar diperhatikan oleh DPRD dalam pembentukan suatu Peraturan daerah; 4) Dampak dari sistem yang selama ini kita anut menyebabkan Pemerintah Daerah tidak responsif dan kurang peka terhadap aspirasi masyarakat daerah. Banyak proyek pembangunan daerah yang tidak menghiraukan manfaat yang dirasakan masyarakat, karena beberapa proyek merupakan proyek titipan yang sarat dengan petunjuk dan arahan dari Pemerintah Pusat.

Kata Kunci : Hukum Administrasi, Otoritas Bupati, DPRD Perencanaan

Pembangunan dan Kabupaten Bintan

vi

ABSTRACT

In practice, the policy of this new decentralisation showed many problems of the authority between centre-area-village, central relations area-village, relations between the province and the regency/the city and the village, relations between the regency and the village, the civil service, the balance of finance, the public's service, the position, the role, and the DPRD function, DPRD relations and the community, the management and the supervision, and the position as well as the role of the community in the implementation system of the government of the area. The authority of the government became the problem and the dispute between the government of the area and the centre. The understanding of the authority, the source kewenangn, the authority of the government, the owner of the authority of the government, the surrender method of the authority of the government, and the distribution model of the authority of the government according to No. UU 32 in 2004 about the Government of the Area.

The method that the researcher used in this research was the juridical

research method normative, the legal research that studied the law was written from various aspects, that is the aspect of the theory, the history, philosophy, the comparison, the structure and the composition, the scope and material, consistency, the explanation of the public and the article for the sake of the article, the formality and the binding strength of a UU, as well as the legal language that were used, but did not study the aspect of the application or his implementation in the implementation of the authority of the legislative agency and the regional executive to determine the direction in development planning with the location of the research was the Regency of Bintan Provinsi Kepulauan Riau. This research was as the descriptive research analistis, that is depicting the aspect of the Analysis law of the Aspect of the Administrasi Dalam Pelaksanaan Law of Regent's Authority and People's Representative Council Daerah Untuk Menentukan Arah Dalam Perencanaan Pembangunan in the Bintan Regency, that in the long run could be made by a description towards results of the research that was carried out and gave the analysis. Technically the data collection that the writer determined: the study of the bibliography and the study dokumentasi.Tehnik the analysis of the data in this research used the analysis technique of the normative data.

Results of the research that the Implementation of the Authority of the policy

of the Regional Government and DPRD Dalam Merencanakan Pembangunan Di Kabupaten Bintan consisted of the direction and the policy of autonomy of the area that berpedoman in No. regulations 32 in 2004 about Autonomy of the Area and No. regulations 33 in 2004 about the Balance of Finance Antara Pemerintah of the Centre and the Area,; Autonomy of the Sebagai Upaya Memperkuat Basis Area of the Economy of the Area by maximising available resources in the area to increase the budget of the Government; the Area, Perencanaan Strategik Untuk Menentukan Arah and the policy of the Yang Berorientasi Publik Development, that the government must be more sensitive with what available in the community by improving the achievement of the government to give results that were optimal to the community. The contradiction that happened in the policy between the

vii

government to DPRD, was received by the difference between the policy that was agreed to by DPRD and the policy that was carried out by the government was based on the report on the audit.The existence of the hindrance that obstructed the development plan of the Bintan government that is the management of regional finance that was oriented in public and empowerment of the not more optimal community.

To bring about the optimal development plan then the Regional Government

and Delegation's Council Daerah:1) Although being carried out by the function of the true government be based on in the government stipulation and the basic rule in No regulations 32 in 2004, but in fact the implementation of the policy dilapangan, still based in the unilateral interests from the group or the certain fortification, so as occasionally the quality and the running of this policy outside from what was wanted by the community;2) To overcome the normal hindrance happened and affected the pattern of the application of the policy by sides in the Bintan Regency as the youngest regency in this Country, then was needed by efforts that were complex from the community's agency in order to controls the work that was carried out by the Kabupaten Bintan Regional Government and at the same time anticipating the policy that was dismissed by DPRD Kabupaten Bintan especially in efforts to win the interests that could cause the loss for the Bintan Regency community; 3) forms of the community's participation were preferably arranged clearly in the legislation regulation and the community's participation preferably really was paid attention to by DPRD in the formation of a regional Regulation; 4) the Impact of the system that uptil now was followed by us caused the Regional Government to be unresponsive and not all that was sensitive to the aspirations of the regional community. Many development projects of the area that did not heed the benefit that was felt by the community, because several projects were the entrusted goods project that the draught with the guidance and the directive from the Government of the Centre.

The key word: the Administrasi Law, Otoritas Regent, DPRD Perencanaan

Pembangunan and the Bintan Regency

viii

Persembahan : Teriring bhakti kepada Papa dan Mama serta Nenek yang senantiasa lirih berdo’a untuk keberhasilan ananda. Nasehat-nasehat yang Engkau berikan adalah dorongan mental dan spiritual bagi ananda dalam menyelesaikan studi ini. Dan kepada seluruh saudara-saudara yang selalu membantu atas segala kekuranganku. Semoga saudaramu ini dapat membalas budi baikmu. Amien....

ix

KATA PENGANTAR

Alhamdullilah penulis ucapkan kehadirat Allah SWT atas rachmat dan

Hidayah-Nya jualah sehingga penulisan tesis ini dapat terselesaikan. Sangat disadari

bahwa tesis ini masih jauh dari kesempurnaan dan masih banyak kekurangan karena

penulis hanyalah manusia biasa yang tidak luput dari kekurangan dan kealpaan.

Dalam rangka penyempurnaan maka penulis sangat mengharapkan masukan berupa

kritik dan saran dari semua pihak.

Penulis menyadari dalam penulisan tesis ini telah banyak pihak yang telah

memberikan sumbangan saran pemikiran baik secara langsung maupun tidak

langsung. Perkenankanlah penulis memberikan penghargaan dan ucapan terima

kasih setulus-tulusnya kepada :

1. Ibu Prof. Dr. Moempoeni Martojo, SH., dan Dr. Yos Johan Utama, SH.

MHum., selaku Dosen Pembimbing tesis yang telah berkenan meluangkan

waktu di tengah kesibukan beliau untuk membimbing penulis dalam

menyelesaikan tesis ini;

2. Bapak-Ibu Tim penguji yang telah memberikan sumbang saran untuk

menyempurnakan tesis ini;

3. Bapak-Ibu dosen dan pengelola Program MIH-UNDIP Semarang yang telah

banyak menambah ilmu dan wawasan penulis;

4. Bupati Kabupaten Bintan, Bapak Ansar Ahmad SE., MM, beserta jajarannya

yang telah memberikan kemudahan penulis untuk mengakses informasi yang

penulis perlukan.

x

5. Sekda Bintan, Bapak Drs. Azirwan, yang telah mendukung penelitian dan

membantu mempermudah kebutuhan dana yang diperlukan penulis dalam

menempuh studi ini.

6. Kepala BKD Kabupaten Bintan, Bapak Drs. Ismawarman, yang telah

membantu memberikan sumbangan tenaga dalam mempercepat proses

keluarnya tugas belajar bagi penulis.

7. Kepala Bagian Agraria Setda Kabupaten Bintan, Ibu Hj. Dra. Irma Annisa

dan keluarga, yang telah memberikan dukungan penuh kepada penulis dalam

mengikuti pendidikan di MIH-UNDIP ini.

8. Selanjutnya Ucapan terimakasih yang tak terhingga kepada Papa dan Mama,

Nenek serta Saudara-saudaraku tercinta yang setiap hari, setiap jam, setiap

menit bahkan setiap detik selalu berdo’a untuk keberhasilanku;

9. Serta berbagai pihak yang telah banyak membantu penulis dan tidak sempat

untuk disebutkan satu persatu;

Semoga Allah SWT memberi rachmat dan karunianya memberkahi kita

semua. Amien....yaa rabbhal ’alamin.

Semarang, Mei 2008

ZULFITRI, SH.

xi

DAFTAR ISI

Halaman

HALAMAN JUDUL .......................................................................................... i

HALAMAN PENGESAHAN............................................................................. ii

HALAMAN PERNYATAAN ............................................................................ iii

ABSTRAK .......................................................................................................... iv

ABSTRACT........................................................................................................ vi

HALAMAN PERSEMBAHAN.......................................................................... viii

KATA PENGANTAR......................................................................................... ix

DAFTAR ISI ....................................................................................................... xi

DAFTAR TABEL............................................................................................... xiv

DAFTAR GAMBAR .......................................................................................... xv

LAMPIRAN........................................................................................................ xvi

BAB I PENDAHULUAN ........................................................................... 1

A. Latar Belakang............................................................................ 1

B. Perumusan Masalah.................................................................... 13

C. Tujuan dan Kegunaan Penelitian................................................ 13

D. Kerangka Pemikiran................................................................... 15

E. Metode Penelitian ....................................................................... 16

1. Metode Pendekatan ............................................................... 19

2. Spesifikasi Penelitian............................................................ 19

3. Sumber Data.......................................................................... 20

xii

4. Populasi dan Teknik Penarikan Sampel ................................ 21

5. Metode Pengumpulan Data ................................................... 21

6. Metode Analisis Data............................................................ 22

F. Sistematika Penyajian................................................................. 22

BAB II TINJAUAN PUSTAKA .................................................................. 24

A. Otonomi Daerah Sebagai Kerangka Dasar

Pembangunan Nasional Di Daerah............................................. 24

1. Pengertian Pembangunan Menurut Undang-Undang

Otonomi Daerah................................................................... 24

2. Peranan Peraturan Perundang-undang dalam

menentukan kebijakkan di daerah........................................ 26

B. Kebijakan Pemerintah Daerah Sebagai Pelaksana

Pembangunan Di Daerah ............................................................ 32

1. Tugas dan Fungsi Bupati sebagai

Pelaksanaan Pembangunan .................................................. 32

2. Wewenang Bupati dalam Menentukan

Arah Kebijakan Pembangunan Di Daerah........................... 38

3. Pelayanan Bupati Dalam Memberikan

Perlindungan Kepada Masyarakat ....................................... 41

BAB III HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN ............................. 53

A. Hasil Penelitian............................................................................ 53

1. Pelaksanaan Otoritas Kebijakan Bupati dan

xiii

DPRD Dalam Merencanakan Pembangunan Di

Kabupaten Bintan................................................................. 53

a. Arah dan Kebijakan Otonomi Daerah............................ 54

b. Otonomi Daerah Sebagai Upaya Memperkuat

Basis Perekonomian Daerah........................................... 56

c. Perencanaan Strategik Untuk Menentukan Arah

Kebijakan Pembangunan Yang Berorientasi Publik ...... 62

2. Faktor-Faktor Yang Menjadi Kendala Terwujudnya

Perencanaan Pembangunan di Kabupaten Bintan................. 64

3. Kontradiksi Antara Penerapan Kebijakan Yang Ditetapkan

Oleh Bupati dan DPRD di Kabupaten Bintan...................... 76

B. Pembahasan ................................................................................. 83

BAB IV SIMPULAN DAN SARAN ............................................................. 88

A. Kesimpulan.................................................................................. 88

B. Saran............................................................................................ 94

DAFTAR PUSTAKA ........................................................................................ 96

LAMPIRAN ..................................................................................................... 105

xiv

DAFTAR TABEL

Tabel 2.1 Perbandingan Anggaran Tradisional vs Pendekatan

NPM ............................................................................................... 67

xv

DAFTAR GAMBAR

Gambar 2.1 Kerangka Investasi dan Penyediaan Barang

dan Pelayanan Publik ..................................................................... 33

xvi

DAFTAR LAMPIRAN

Panduan Wawancara ............................................................................................. 105

Surat Pengantar Penelitian Dari Magister Ilmu Hukum Undip............................. 106

Surat Pelaksanaan Penelitian dari BKD Kabupaten Bintan .................................. 107

Laporan Pemeriksaan Keuangan

Pemerintah Kabupaten Bintan Untuk Tahun Anggaran 2006…………………... 108

xvii

BAB I PENDAHULUAN

Latar Belakang

Otonomi daerah sebagaimana dituangkan dalam UU No. 22 tahun

19991 telah mulai dilaksanakan sejak tanggal 1 Januari 2000, sejak saat

itu, wacana otonomi daerah muncul kepermukaan sebagai permasalahan

baru yang perlu pula memperoleh solusi baru. Sejalan dengan

perkembangan politik dalam era reformasi serta sekaligus sebagai

pelaksanan terhadap UUD 45 yang didalamnya disebutkan bahwa sistem

pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah memberikan

keleluasaan kepada Daerah untuk menyelenggarakan otonomi daerah.

Wacana tersebut mendapat sambutan dari berbagai kalangan, dengan

segenap harapan bahwa melalui otonomi daerah akan dapat

merangsang terhadap adanya upaya untuk menghilangkan praktek-

praktek sentralistik yang pada satu sisi dianggap kurang menguntungkan

bagi daerah dan penduduk lokal.

Menurut Mardiasmo2, otonomi (autonomy) berasal dari bahasa

Yunani, auto berarti sendiri dan namous berarti hukum atau peraturan.

Menurut Encyclopedia of Social Science3, otonomi dalam pengertian

orisinal adalah the legal self sufficientcy of social body and is actual

1 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah 2 Mardiasmo, Akuntansi Sektor Publik, Yogyakarta, Penerbit Andi: 2002, hal 37 3 Agere, Sam. 2000. Promoting Good Governance. London : Commenwealth Secretariat Malborough

House

1

xviii

independence.4 Sedangkan menurut Undang Undang Nomor 32 Tahun

2004 tentang Pemerintahan Daerah, otonomi daerah diartikan sebagai

kewenangan daerah otonomi untuk mengatur dan mengurus

kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan

aspirasi masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-

undangan.

Berdasarkan pada pengertian tersebut di atas, maka terdapat dua

pandangan yang menjiwai makna otonomi, yaitu: pertama, legal self

sufficiency dan yang kedua, adalah actual independence5. Berdasarkan

pada pemahaman otonomi daerah tersebut, maka pada hakekatnya

otonomi daerah bagi pembangunan regional adalah hak mengurus

rumah tangga sendiri bagi suatu daerah otonom. Hak tersebut

bersumber dari wewenang pangkal dan urusan-urusan pemerintah6

(pusat) yang diserahkan kepada daerah, yang dalam

penyelenggaraannya lebih memberikan tekanan pada prinsip-prinsip

demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta

memperhatikan potensi dan keragaman daerah.

Satu hal lagi yang perlu mendapatkan perhatian dalam rangka

penyerahan kewenangan tersebut, yaitu bahwa dalam kebebasan

menjalankan hak mengurus dan mengatur rumah tangga sendiri yang 4 Aldelfer, H. E 1964. Local Government in Developing Countries. New York: McGraw Hill 5 Batley, Richard dan Stoker, Gerry. Ed. 1991. Local Government in Europe. London:

MacMillan Press 6 Anjar Nugroho,2007, Kekuasaan Legislatif Dalam Pemikiran Politik Islam, Kompas, edisi,

27 Juli 2007.

xix

mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan kecuali

kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan,

peradilan, moneter dan fiscal, serta agama, dan daerah tidak dapat

menjalankan hak dan wewenang otonomi itu di luar batas-batas wilayah

kewenangannya. Untuk mengatur hal-hal yang demikian, dilakukan

melalui penyusunan kebijakan pembangunan regional yang pada

hakekatnya ditujukan untuk memenuhi kepentingan daerah secara

keseluruhan, baik pada daerah hilir maupun hulu.

Dalam rangka pelaksanaan otonomi tersebut, Pasal 1 ayat (7) UU

No. 32 tahun 2004, dinyatakan bahwa kewenangan pemerintahan pusat

diserahkan kepada Daerah dalam rangka desentralisasi harus disertai

dengan penyerahan dan pengalihan pembiayaan7, sarana dan prasarana

serta sumberdaya manusia sesuai dengan kewenangan yang diserahkan

tersebut. Tidak dapat dipungkiri bahwa dalam rangka menjalankan

otonomi sepenuhnya tersebut didalam implementasinya diperlukan dana

yang memadai, oleh karena itu, melalui UU No. 33 tahun 2004 tentang

perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, maka

kemampuan daerah untuk memperoleh dana dapat lebih ditingkatkan.

Berkaitan dengan peningkatan kemampuan pendanaan di daerah

tersebut ada beberapa hal yang harus diperhatikan, antara lain harus

memperhatikan asas keadilan dan rasa persatuan sebagai bangsa.

7 Penjelasan pasal 4 ayat 1 Undang-Undang No. 22 tahun 1999 tentang pemerintah daerah

dab pasal 1 ayat 7 Undang-Undang no. 32 tahun 2004 tentang pemerintah daerah

xx

Dalam rangka pelaksanaan azas desentralisasi dibentuk dan

disusun daerah propinsi, daerah kabupaten dan daerah kota yang

berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat

menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat, masing-

masing daerah yang dibentuk dan disusun tersebut berdiri sendiri.

Pembagian urusan pemerintahan pada masing-masing daerah memang

berbeda-beda akan tetapi bersifat saling berhubungan (inter-koneksi),

saling tergantung (inter-dependensi), dan saling mendukung sebagai

satu kesatuan sistem dengan memperhatikan cakupan kemanfaatan.

Saat ini isu desentralisasi dan otonomi daerah8 menjadi salah satu

wacana yang paling banyak dikupas dalam forum-forum akademis dan

pemerintahan, sejalan dengan reformasi sistem politik negara Indonesia.

Hal ini terkait dengan tuntutan reformasi, demokratisasi, transparansi,

good governance, dan pelayanan prima demi mewujudkan kesejahteraan

masyarakat. Di samping itu, dengan diundangkannya Undang-Undang

Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai revisi atas

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 33

Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat

dan Pemerintah Daerah sebagai revisi atas Undang-Undang Nomor 25

Tahun 1999 isu desentralisasi dan otonomi daerah tak hanya masuk

pada ranah teoritis tapi juga ranah praktis.

8 Ade Cahyat dan Sigit Wibowo, Masyarakat mengawasi Pembangunan Daerah Bagaimana

agar dapat efektif?, CIFR, Edisi 23 Desember 2005.

xxi

Pada ranah praksis kebijakan desentralisasi di Indonesia telah

mengubah secara mendasar dan radikal konsepsi dan penyelenggaraan

pemerintahan daerah. Bahkan ada yang menyebut kebijakan ini sebagai

big bang policy. Kebijakan9 ini adalah pembalikan arah dari efisiensi ad-

ministrasi ke demokrasi, karena merupakan koreksi atas praktik

penyelenggaraan pemerintahan daerah di masa Orde Baru yang lebih

menitikberatkan pada desentralisasi administrasi ketimbang

desentralisasi politik.

Dalam pendekatan ala Orde Baru tersebut administrasi publik

memang menjadi efisien dalam mengisi program, proyek, dan kegiatan

yang direncanakan dari atas. Sehingga ruang publik menjadi pengap dan

sesak karena kepentingan dan aspirasi masyarakat lokal tidak dapat

diaktualisasikan secara bebas untuk dikonversi menjadi kebijakan lokal

dengan cara yang demokratis, yang selanjutnya diselenggarakan sesuai

dengan dinamika politik internalnya. Berdasarkan kenyataan ini, demi

memberi kesempatan kepada masyarakat lokal untuk mengatur dan

mengurus kepentingannya sesuai dengan aspirasinya, maka kebijakan

desentralisasi yang lebih besar diambil. Kebijakan baru ini memberi

masyarakat lokal kepercayaan dan tanggung jawab untuk

9 Bhenyamin Hoessein, Berbagai Faktor yang Mempengaruhi Besarnya Otonomi Daerah

Tingkat II, Suatu Kajian Desentralisasi dan Otonomi daerah dari Segi Ilmu Administrasi,(Jakarta: Desertasi Pascasarjana UI,1993), hal 71

xxii

menyelenggarakan urusan rumah tangganya sendiri di bawah koridor

peraturan perundang-undangan yang telah ditentukan10.

Dalam praktik, kebijakan desentralisasi baru ini memunculkan

banyak masalah diantaranya kewenangan antar pusat-daerah-desa,

hubungan pusat daerah-desa, hubungan antara provinsi dengan

kabupaten/kota dan desa, hubungan antara kabupaten dan desa,

kepegawaian, perimbangan keuangan, pelayanan publik, kedudukan,

peran, dan fungsi DPRD, hubungan DPRD dengan masyarakat,

pembinaan dan pengawasan, dan kedudukan serta peran masyarakat

dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah. Semua masalah

tersebut terjadi, pertama, karena adanya kekurangan yang terdapat

pada kerangka hukum yang menjadi landasan yuridisnya; kedua, karena

kekurangpahaman para pelaku dan masyarakat atas konsep dan teori

local government (pemerintah/pemerintahan daerah, dan daerah

otonom)11 itu sendiri.

Dalam penelitian ini akan dibahas tentang keuangan daerah

diawali dengan mengkaji teori penganggaran daerah. Dalam

penganggaran daerah terdapat tiga analisis12 yang saling terkait: analisis

penerimaan yakni analisis mengenai kapasitas penerimaan anggaran

daerah, analisis pengeluaran yaitu memberikan penjabaran atas

10 Arfani, Riza Noer (ed.), 1996, Demokrasi Indonesia Kontemporer, Jakarta : Raja Grafindo

Persada 11 Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Jakarta: Pustaka Sinar

Harapan,1993,hal 34 12 A. R., Mustopadidjaja. 1992. Studi Kebijaksanaan, Perkembangan, dan Penerapannya dalam

Rangka Administrasi dan Manajemen Pembangunan. Jakarta: LP-FEUI, hal 154

xxiii

kebutuhan yang diperlukan daerah RAPBDnya, dan analisis anggaran

adalah memberikan ulasan singkat mengenai kebutuhan anggaran yang

diajukan. Berdasarkan tiga analisis inilah anggaran daerah disusun.

Terdapat tiga cara menyusun anggaran: line item budgeting,

performance budgeting (mengutamakan kebutuhan utama yang

diperlukan untuk kemajuan daerah), planning programing budgeting

system (system program perencanaan dasar), dan zero budgeting

(kepentingan awal yang ingin dicapai daerah)13. Selanjutnya dibahas

sumber keuangan daerah, perimbangan keuangan antara pusat dan

daerah dan APBD. Penganggaran berdasarkan kinerja (performance bud-

geting) menjadi pendekatan baru dalam penyusunan APBD. Menurut

pendekatan ini output dan outcomes dari suatu program dan kegiatan

yang dibiayai harus bisa diukur dampak dan manfaatnya.

Kegiatan pemerintahan daerah diawali dari pembuatan kebijakan

daerah. Berdasarkan kebijakan daerah yang dibuat inilah kepala daerah

dan perangkatnya melaksanakan dan mempertanggungjawabkannya.

Ujung dari kebijakan daerah adalah pemberian pelayanan publik yang

terdiri atas pelayanan perorangan dan kelompok, pembangunan, dan

perlindungan masyarakat. Hasil pelayanan publik yang memuaskan

adalah peningkatan kesejahteraan masyarakat, selanjutnya, agar

penyelenggaraan pemerintahan daerah berjalan sesuai dengan koridor

filosofis, juridis, politis, dan administratif perlu adanya pembinaan dan

13 Daft, Richard L. 1992. Organization Theory and Design. Singapura: West Publishing Co,

hal 42

xxiv

pengawasan. Pengawasan terdiri atas pengawasan eksternal, internal,

politis, masyarakat, dan peradilan.14 Demi mencapai good governance

pengawasan masyarakat dan pengawasan peradilan harus menjadi

bagian penting dalam sistem pengawasan daerah.

Dalam pelaksanaan pembangunan sangat diperlukan suatu

perencanaan yang matang agar pembangunan tersebut tidak sia-sia baik

setelah selesai ataupun kelak dibelakang hari. Pembangunan yang

dimaksud disini adalah pembangunan pada scope yang luas dari suatu

daerah. Pada dasarnya pembangunan dari suatu daerah berjalan secara

berkesinambungan ini dapat tercapai apabila adanya suatu koordinasi

terutama dalam perencanaannya.15

Adanya suatu koordinasi dalam pembangunan, yaitu dengan

tujuan supaya pembangunan dari suatu daerah mempunyai suatu

keterkaitan dan kebutuhan terhadap daerah lainnya terutama untuk

menjamin terpenuhinya aspirasi dan kebutuhan dasar masyarakat.

Dengan diberlakukannya Undang-undang Nomor 32 Tahun 200416

telah membawa perubahan yang mendasar dalam penyelenggaraan

pemerintahan17. Selama ini sistem pemerintahan sangat sentralistik

dengan kebijakan yang didominasi oleh pemerintah pusat (top-down)18,

14Widodo, Joko. 2001. Good Govermance Telaah dari Akuntabilitas dan Kontrol Birokrasi.

Surabaya: Insan Cendekia 15Faizal Ezeldin, BAPPEDA Sebagai Organ Sentral Kegiatan Perencanaan Pembangunan Daerah,(Medan : USU, 2004),hal 7. 16 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah 17 www.cimbuak.net, diakses tanggal 14 Desember 2007, pukul 15.00 WIB, hal 1 18 opcit, hal 1

xxv

sedangkan pada pelaksanaan otonomi daerah dengan azas desentralisasi

maka kebijakan penyelenggaraan pemerintahan menjadi tanggung jawab

daerah sesuai dengan kewenangan yang diberikan.

Perubahan ini menuntut kemampuan Pemerintah Daerah

untuk dapat merumuskan kebijakan yang sesuai dengan kondisi dan

kebutuhan daerah masing-masing. Salah satu aspek yang sangat

penting dalam penyelenggaraan pemerintahan terutama

pengelolaan pembangunan adalah perencanaan. Adanya

perencanaan yang baik dapat lebih mengoptimalkan pemanfaatan

sumber daya yang baik sumber daya alam, sumber daya manusia

dan sumber dana pembangunan lainnya, di dalam perencanaan

akan dirumuskan skala prioritas dan kebijaksanaan pembangunan

untuk mencapai tujuan dan sasaran yang sudah dirumuskan

terutama peningkatan kesejahteraan masyarakat19.

Pengalaman selama ini menunjukan bahwa pembangunan

yang mengutamakan pemanfataan instrumen ekonomi (contoh :

pembangunan jalan tol, reklamasi pantai, dan sebagainya) tanpa

diiringi instrumen sosial politik, ternyata kurang efektif untuk

mencapai tujuan peningkatan pendapatan dan kesejahteraan

masyarakat secara lebih merata. Justru yang terjadi adalah ketidak

berdayaan ekonomi, ketidakadilan, kesenjangan dan pemusatan

19 Dalmasri Syam, Ketua DPRD Kabupaten Bintan periode 2004-2009, pidato pembukaan RAPBD

2007, www.dprd-bintankab.go.id, diakses 7 Januari 2008 pukul 19.00 WIB

xxvi

kekuasaan pemerintah di atas kekuasaan rakyat. Oleh karena itu

diperlukan penyesuaian perencanaan dalam pembangunan melalui

reformasi politik, sosial dan ekonomi yang dapat mengarahkan

kembali tujuan pembangunan untuk mewujudkan masyarakat yang

damai, demokratis, berkeadilan, berkemampuan dan sejahtera.

Saat ini masih banyak campur tangan pemerintah pusat untuk

membantu pembangunan di daerah yang terkebelakang dengan

mengorbankan pembangunan di daerah yang lebih kaya, hal itu

telah dikecam sebagai suatu kebijaksanaan yang sifatnya adalah

membantu yang gagal dan menghukum yang sukses20.

Paradigma baru pembangunan akan menggeser peran

pemerintah dari mesin penggerak pembangunan menjadi fasilitator

pembangunan. Dengan demikian kemandirian dan peningkatan

partisipasi masyarakat menjadi sangat penting dalam pembangunan

ke depan. Sehubungan dengan itu maka perencanaan pembangunan

harus diarahkan kepada pemberdayaan dan kemandirian

masyarakat, baik dalam aspek ekonomi maupun sosial budaya dan

politik

Dalam membangun keberdayaan dan kemandirian masyarakat

akan dipengaruhi oleh beberapa hal antara lain yaitu:

20Sadono Sukirno, Beberapa Aspek Dalam Persoalan Pembangunan Daerah, (Jakarta:Universitas

Indonesia), hal 20.

xxvii

1. Kesamaan visi diantara semua komponen pelaku tentang permasalahan yang dihadapi dan perspektif masa depan yang ingin diwujudkan,

2. Kepercayaan masyarakat terhadap pemerintahan dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat,

3. Kemampuan birokrasi dan manajemen pembangunan dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat,

4. Keterlibatan dan partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan keputusan

5. Adanya transparansi dalam pengelolaan sumberdaya pembangunan21

Berdasarkan hal di atas, dalam proses perencanaan

pembangunan harus dikaitkan dengan orientasi untuk memenuhi

kepentingan dan kebutuhan masyarakat. Perencanaan

pembangunan yang ideal dilaksanakan memenuhi beberapa

dimensi, yaitu :

1. Dimensi Substansi, artinya rencana pembangunan yang disusun dari sisi materinya harus sesuai dengan aspirasi dan tuntutan yang berkembang di masyarakat

2. Dimensi Proses, artinya proses penyusunan rencana pembangunan yang dilaksanakan memenuhi kriteria scientific (memenuhi kaidah keilmuan atau rational) dan demokrasi dalam pengambilan keputusan,

3. Dimensi Konteks, artinya rencana pembangunan yang telah disusun benar-benar didasari oleh niat untuk mensejahterakan masyarakat dan bukan didasari oleh kepentingan-kepentingan tertentu,

4. Dalam peningkatan pemberdayaan masyarakat mekanisme perencanaan perlu memberikan ruang gerak bagi inisiatif dan partisipasi masyarakat dalam merumuskan perencanaan pembangunan. Dalam hal ini perubahan mekanisme perencanaan diarahkan kepada : a. Mengembangkan nilai keterbukaan, demokratisasi dan

partisipasi dalam setiap tahap penentuan kebijakan pembangunan

21 Paimin Napitupulu, Peran dan Pertanggungjawaban DPR (Kajian Di DPRD Propinsi DKI Jakarta), (Bandung : PT. Alumni,2005

xxviii

b. Pengembangan forum kelembagaan yang partisipatif yang mampu menciptakan interaksi antar pelaku secara dialogis,

c. Peningkatan kapasitas birokrasi (aparatur) untuk mampu mengakomodasikan model pemberdayaan masayarakat sesuai dengan tuntutan perubahan.22

Secara nasional kebijakan pembangunan dituangkan dalam

buku Pegangan Penyelenggaraan Pemerintahan dan Pembangunan

Daerah23 yang merupakan penjabaran dasar pelaksanaan

pembangunan yang dibuat oleh pemerintah. Berdasar pada buku

pegangan tersebut dapat dikaji secara lebih mendalam lagi

mengenai arah pembangunan dan penyelenggaraan pemerintahan

daerah di masa mendatang.

Karakteristik dalam buku pegangan tersebut, memungkinkan

adanya penekanan yang berbeda-beda dalam menyusun Program

Pembangunan Daerah sesuai dengan kebutuhan daerah masing-

masing, namun yang penting tentunya harus berada dalam

kerangka kebijakan pembangunan makro secara nasional. Terdapat

perencanaan yang bersifat tehnis operasional di masing-masing

daerah yang dikenal dengan Rencana Strategis (Renstra) yang

merupakan acuan bagi pemerintah daerah dalam melaksanakan

tugas dan fungsinya sebagai organisasi pemerintah yang

menyelenggarakan pemerintahan daerah. Dalam hal pembiayaan

pembangunan dengan sendirinya akan terdiri dari investasi 22 Paimin Napitupulu, Peran dan Pertanggungjawaban DPR (Kajian Di DPRD Propinsi DKI

Jakarta), (Bandung : PT. Alumni,2005), halaman 130 23 www.bappenas.go.id, Buku Pegangan Penyelenggaraan Pemerintahan dan Pembangunan Daerah,

Jakarta, Bappenas, 2007

xxix

masyarakat, swasta dan pemerintah sendiri. Pembiayaan

pemerintah akan terdiri dari APBD untuk tugas-tugas desentralisasi

dan APBN untuk tugas-tugas dekosentrasi.

Tugas-tugas dekosentrasi hanya dialokasikan pada daerah

propinsi, sedangkan sasarannya bisa saja berada di daerah

kabupaten/kota, dengan demikian interaksi perencanaan dari bawah

(bottom-up) dan perencanaan dari atas (top-down) untuk tugas-

tugas dekosentrasi menjadi sangat penting.

Lain halnya dengan program yang dirumuskan dalam

“Renstra” karena terkait dengan tugas-tugas penyelenggaraan

pemerintahan di masing-masing daerah seperti pelayanan dan

perlindungan masyarakat, penyediaan sarana dan prasarana sosial

ekonomi, fasilitator dan dinamisator pembangunan, maka

pembiayaannya akan dilakukan melalui APBD Kabupaten Bintan24.

Dalam pelaksanaan otonomi daerah ada “pembagian

kewenangan” antara daerah propinsi dan daerah kabupaten/kota

dalam mewujudkan sasaran pembangunan. Kewenangan kabupaten

bersifat operasional sedangkan kewenangan propinsi berada pada

penentuan norma, standar, perencanaan dan pengendalian makro

serta bersifat operasional pada wilayah lintas kabupaten/kota dan

wilayah laut propinsi. Dalam dasar itu, kebijaksanaan pembangunan

24 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 5 Tahun 2006 Tentang Perubahan Nama

Kabupaten Kepulauan Riau Menjadi Kabupaten Bintan Provinsi Kepulauan Riau.

xxx

di kabupaten dan kota berada dalam kerangka makro kebijaksanaan

propinsi, tetapi dalam pelaksanaannya merupakan kewenangan

penuh dari masing - masing pemerintah kabupaten/kota sesuai

dengan potensi dan permasalahan di masing - masing daerah.

Perumusan Masalah

Berdasarkan uraian tersebut di atas, dapat dirumuskan suatu permasalahan sebagai berikut : Bagaimana pelaksanaan otoritas kebijakan Bupati dan DPRD

dalam merencanakan pembangunan di Kabupaten Bintan?

Mengapa terjadi kontradiksi antara penerapan kebijakan yang

ditetapkan oleh Bupati dan DPRD di Kabupaten Bintan?

Apa faktor-faktor yang menjadi kendala terwujudnya

perencanaan pembangunan di Kabupaten Bintan?

Bagaimana langkah-langkah yang diambil oleh Bupati dan

DPRD dalam mengatasi kendala yang terjadi dalam

pelaksanaan otoritas kebijakan tersebut?

Tujuan dan Kegunaan Penelitian

Tujuan Penelitian

Tujuan penelitian yang ingin peneliti dicapai adalah sebagai berikut:

xxxi

a. Mengetahui pelaksanaan yang diterapkan oleh Bupati dan

DPRD berdasarkan otoritas kebijakan yang dibuat

bersama.

b. Dapat menjabarkan dan mendeskripsikan sebab terjadinya

kontradiksi perancangan kebijakan yang ditetapkan oleh

Bupati dan DPRD di Kabupaten Bintan.

c. Mengetahui faktor-faktor yang menjadi kendala

terwujudnya perencanaan pembangunan di Kabupaten

Bintan.

d. Mengetahui kendala yang terjadi dalam pelaksanaan

otoritas kebijakkan tersebut.

Kegunaan Penelitian

Hasil penelitian ini dapat diambil kegunaannya sebagai: Bagi Intitusi Pendidikan

Sebagai wacana baru dan penambah khanasah sumber bacaan berupa hasil penelitian yang berisi tentang kupasan mengenai bidang ilmu hukum, dengan lebih ditekankan pada otoritas DPRD dan eksekutif di daerah dalam penentuan arah pada perencanaan pembangunan daerah.

Bagi Pemerintah Kabupaten Bintan

Sebagai pedoman ataupun sumber bacaan para wakil rakyat di DPRD dan para pemimpin daerah (Pemda) Kabupaten Bintan, untuk dapat lebih mengerti kapasitas akan fungsi, hak dan kewajiban yang ditanggungnya sehingga pada pelaksanaan dan penerapan kajian yang

xxxii

merupakan wujud dari adanya kebijakan tidak mengatasnamakan demi kepentingan kelompok ataupun pribadi.

Bagi Peneliti

Dapat mengetahui tentang bentuk hak-hak otoritas dari kedua lembaga tinggi yang ada di daerah Kabupaten Bintang, dalam upaya kedua lembaga tersebut memfasilitasi munculnya kebijakan pemerintah di daerah.

Kerangka Pemikiran

Kerangka berpikir berupakan argumentasi ilmiah deduktif

secara logika. Hal ini berarti penelitian sendiri membangun

kerangka berpikir tersebut untuk memberi penjelasan mengenai

masalah yang dihadapi dengan menggunakan pengetahuan ilmiah.

Maka sesuai dengan uraian diatas dapat diuraikan kerangka berpikir

dalam penelitian ini. Dalam uraian terdahulu telah dijelaskan bahwa

kebijaka-kebijakan yang diambil oleh pemerintah daerah lebih

berpedoman pada Undang-Undang Otonomi Daerah yang baru dan

Undang-Undang Perimbangan Keuangan Daerah serta Buku

Pegangan Pembangunan Daerah yang dikeluarkan oleh Bappenas di

setiap tahunnya.

Sesuai dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004

tentang Pemerintahan Daerah yang memberikan kewenangan luas

terbatas kepada pemerintah daerah kabupaten/kota dalam

pengelolaan pembangunan dan adanya keragaman sumberdaya

alam/potensi wilayah, keragaman sumberdaya manusia dan

xxxiii

keragaman dinamika sosial kemasyarakatan, maka “Koordinasi

Pembangunan“ sangat diperlukan sekali dalam penyelenggaraan

pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan. Hal ini didasarkan

kepada beberapa pertimbangan : 1. Menjaga keseimbangan dan

keserasian pembangunan atar daerah karena setiap daerah memiliki

sumberdaya pembangunan yang berbeda baik sumber daya alam,

sumberdaya manusia, dinamika masyarakat dan sumber dana, 2.

Agar dapat dilaksanakan pembangunan yang didasrai oleh potensi

daerah yang memiliki keunggulan komparatif yang dapat

dikembangkan menjadi keunggulan kompetitif, 3. Menghindari

terjadinya persaingan antar daerah yang dapat mengakibatkan

kegiatan pembangunan berjalan tidak efesien karena kegiatan yang

kurang didukung oleh potensi yang dimiliki, 4. Mengembangkan

kerjasama antar daerah untuk dapat saling memperkuat dan saling

melengkapi dari kegiatan pembangunan yang dilaksanakan.

Metode Penelitian

Penelitian merupakan salah cara dalam mengembangkan

ilmu pengetahuan dan teknologi. Hal ini disebabkan penelitian

bertujuan untuk mengungkapkan kebenaran secara sistematis,

metodologis dan konsisten. Melalui proses penelitian diadakan

suatu analisis dan konstruksi terhadap data yang telah terkumpul

dan diolah.

xxxiv

Pengertian atau definisi dari metodologi penelitian menurut

Kartini Kartono adalah sebagai berikut :

Istilah metode penelitian berasal dari kata “metode”,

sedangkan kata metode berasal dari kata “methodos”

(bahasa Yunani) yang artinya “jalan sampai, meta + logos :

jalan”25.

Berhubungan dengan upaya ilmiah, maka metode menyangkut

masalah kerja untuk memahami obyek yang menjadi sasaran ilmiah yang

bersangkutan. Dengan demikian arti metodologi adalah tentang metode

yang menyangkut cara kerja untuk mengetahui serta dapat memahami

obyek yang menjadi sasaran ilmiah

Untuk melakukan suatu penelitian diperlukan suatu metode atau

cara. Sedangkan ilmu yang mempelajari metode penelitian ini disebut

dengan metodologi penelitian, yaitu ilmu yang mempelajari tentang

metode-metode dalam penelitian. Metode penelitian adalah cara mengenai

metode yang digunakan dalam penelitian.

Oleh karena penelitian merupakan sarana ilmiah bagi

pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi, maka metode penelitian

yang diterapkan harus senantiasa disesuaikan dengan ilmu pengetahuan

yang menjadi induknya, penelitian itu sendiri menurut pendapat Sutrisno

Hadi adalah sebagai berikut:

25 Kartini Kartono, Pengantar Metodologi Research Sosial, (Bandung: Alumni, 1983), hal 15

xxxv

Penelitian adalah usaha untuk menemukan, mengembangkan

dan menguji kebenaran suatu pengetahuan, usaha mana

dilakukan dengan mempergunakan metode-metode ilmiah.26

Terhadap penelitian hukum, Soerjono Soekanto memberikan

definisi adalah sebagai berikut:

Penelitian hukum merupakan suatu kegiatan ilmiah yang didasarkan pada metode, sistematika, dan pemikiran tertentu bertujuan untuk mempelajari suatu atau beberapa masalah hukum tertentu dengan jalan pemeriksaan yang mendalam terhadap fakta hukum tersebut, untuk kemudian mengusahakan suatu pemecahan atas permasalahan yang timbul di dalam gejala-gejala yang bersangkutan.27

Penelitian hukum juga merupakan salah satu bagian yang bertahap

di setiap usaha dan dikerjakan seorang peneliti. Suatu penelitian hukum

dapat digolongkan sebagai penelitian karya ilmiah atau tidak, kiranya

perlu dilihat penelitian itu sendiri. Penelitian menurut Poerwadarminta

yang memadankan penelitian dengan penyelidikan sebagaimana dikutip

oleh Bambang Waluyo sebagai berikut:

Penelitian adalah pemeriksaan yang diteliti, sedangkan

penyelidikan adalah meneliti, memeriksa dengan cermat,

misalnya memperhatikan dan mempelajari perkembangan

bahasa.28

Dari penjelasan tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa

penelitian pada dasarnya adalah suatu kegiatan yang terencana dilakukan

26 Soetrisno Hadi, 1980, Metodologi Research, Yogyakarta, Fakultas Psikologi UGM, hal 43

27 Soerjono Soekanto, 1981, Pengantar Penelitian Hukum, UI Press, Jakarta, hal 43 28 Bambang Waluyo, 1991, Penelitian Hukum dalam Praktek, Sinar Grafika, Jakarta, hal 2

xxxvi

dengan metode ilmiah yang bertujuan untuk mendapatkan data baru guna

membuktikan kebenaran dari suatu gejala yang ada.

Untuk memberikan arah yang jelas dan ilmiah, maka dalam

penelitian ini juga diperlukan suatu metode penelitian yang dapat

diuraikan sebagai berikut:

Metode Pendekatan

Penelitian ini merupakan penelitian hukum yang

menggunakan pendekatan yuridis normatif. Penelitian yuridis

normatif dilakukan dengan Yaitu penelitian hukum yang mengkaji

hukum tertulis dari berbagai aspek, yaitu aspek teori, sejarah, filosofi,

perbandingan, struktur dan komposisi, lingkup dan materi,

konsistensi, penjelasan umum dan pasal demi pasal, formalitas dan

kekuatan mengikat suatu UU, serta bahasa hukum yang digunakan,

tetapi tidak mengkaji aspek terapan atau implementasinya dalam

pelaksanaan otoritas lembaga legislatif dan eksekutif daerah

untuk menentukan arah dalam perencanaan pembangunan

dengan lokasi penelitian adalah Kabupaten Bintan Provinsi

Kepulauan Riau.

Spesifikasi Penelitian

Penelitian ini bersifat sebagai penelitian deskriptif

analistis, yaitu menggambarkan aspek hukum Tinjauan Aspek

Hukum Administrasi Dalam Pelaksanaan Otoritas Bupati dan

xxxvii

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Untuk Menentukan Arah

Dalam Perencanaan Pembangunan di Kabupaten Bintan, yang

pada akhirnya dapat dibuat suatu deskripsi terhadap hasil

penelitian yang dilakukan dan memberikan analisis.

Sumber Data

Dilakukan untuk memperoleh data sekunder yang terdiri dari :

1) Bahan hukum primer, yaitu :

a) Undang-Undang Dasar tahun 1945.

b) Undang-Undang No 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintah

Daerah

c) Undang-Undang No 25 Tahun 2004 Tentang Sistem

Perencanaan Pembangunan Nasional.

d) Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 Tentang Otonomi

Daerah

e) Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan

Keuangan Pusat dan Daerah.

f) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan.

g) Peraturan Pemerintah No. 6 Tahun 2007 tentang

perubahan nama Kabupaten Kepulauan Riau menjadi

Kabupaten Bintan Provinsi Kepulauan Riau.

h) Peraturan Pemerintah No.38 Tahun 2007 tentang

Pembagian Kewenangan

xxxviii

2) Bahan hukum sekunder meliputi :

Pendapat para sarjana mengenai adminitrasi hukum, hukum

tata negara literatur-literatur yang berkaitan dengan masalah

otoritas lembaga legislatif dan eksekutif daerah untuk menentukan

arah dalam perencanaan pembangunan, dokumen yang bersifat

publik.

Populasi dan Teknik Penarikan Sampel

Nara sumber dalam penelitian ini terdiri dari beberapa orang

diantaranya adalah sebagai berikut:

1. Ketua DPRD Kabupaten Bintan.

2. Sekretaris DPRD Kabupaten Bintan

3. Sekretaris Komisi 1, 2, dan 3 di DPRD Kabupaten Bintan.

4. Ketua Komisi 1, 2, dan 3 yang ada di DPRD Kabupaten Bintan

5. Bupati Kabupaten Bintan dan wakil pemerintah pusat di

Kabupaten Bintan.

6. Kepala Bappeda, pihak yang merumuskan dan melaksanakan

pemerintahan di Daerah

7. Praktisi di bidang pembangunan daerah di Kabupaten Bintan

Metode Pengumpulan Data

xxxix

Metode pengumpulan data yang digunakan dalam suatu

penelitian pada dasarnya tergantung pada ruang lingkup dan

tujuan penelitian. Adapun teknik pengumpulan data yang penulis

tentukan: studi kepustakaan dan studi dokumentasi.

Metode Analisis Data

Teknik analisa data dalam penelitian ini menggunakan

teknik analisa data normatif

Sistematika Penyajian

Bab I Pendahuluan berisi latar belakang masalah yang akan

diangkat dalam penelitian ini, permasalahan berisi pokok

masalah yang akan diteliti, tujuan berisi hasil pencapaian

akhir dalam penelitian, kemudian kegunaan penelitian,

metode penelitian, kerangka pemikiran, dan disusul terakhir

sistematika penyajian.

Bab II Tinjauan Pustaka, berisi materi-materi yang dipakai sebagai

bahan kupasan dalam penelitian ini, yang lebih mengacu

dalam bidang penerapan kebijakan oleh DPRD dan Pemda,

dengan berdasarkan pada perundang-undangan yang

berlaku dan Buku Pegangan Daerah yang dikeluarkan oleh

Bappenas.

xl

Bab III Hasil Penelitian dan Pembahasan, berisi paparan dan ulasan

hal-hal yang diajukan dan ingin diteliti kebenarannya

tentang permasalahan yang akan diangkat sebelumnya

yaitu mengenai : 1) Pelaksanaan otoritas kebijakan Bupati

dan DPRD di Kabupaten Bintan ; 2) kontradiksi penerapan

kebijakan yang diterapkan Pemda dengan kebijakan yang

diambil oleh DPRD di Kabupaten Bintan ; 3) Bagaimana

langkah-langkah yang diambil oleh Bupati dan DPRD dalam

mengatasi kendala yang terjadi dalam pelaksanaan otoritas

kebijakan pembangunan di Kabupaten Bintan.

Bab IV Penutup, berisi Kesimpulan dan Saran dari penelitian

hukum yang telah dilakukan.

xli

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A. OTONOMI DAERAH SEBAGAI KERANGKA DASAR PEMBANGUNAN

NASIONAL DI DAERAH

1. Pengertian Pembangunan Menurut Undang-Undang Otonomi

Daerah

Otonomi Daerah29 adalah kewenangan Daerah Otonom untuk

mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut

prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan

peraturan perundang-undangan (pasal 1 huruf (h) UU Nomor 22

Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah).

Daerah Otonom, selanjutnya disebut Daerah, adalah kesatuan

masyarakat hukum yang mempunyai batas daerah tertentu

berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat

setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat

dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia (pasal 1 huruf (i)

UU Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah).

Dasar Hukum

Otonomi Daerah berpijak pada dasar Perundang-undangan

yang kuat, yakni:

29Koswara, E. 2001. Otonomi Daerah untuk Demokrasi dan Kemandirian Rakyat.

Jakarta: Pariba

23

xlii

1) Undang-Undang Dasar 1945

Sebagaimana telah disebut di atas Undang-undang Dasar

1945 merupakan landasan yang kuat untuk menyelenggarakan

Otonomi Daerah. Pasal 18 UUD menyebutkan adanya pembagian

pengelolaan pemerintahan pusat dan daerah.

2) Ketetapan MPR-RI

Tap MPR-RI No. XV/MPR/1998 tentang penyelenggaraan

Otonomi Daerah: Pengaturan, Pembagian dan Pemanfaatan

Sumber Daya Nasional yang berkeadilan, serta perimbangan

kekuangan Pusat dan Daerah dalam rangka Negara Kesatuan

Republik Indonesia.

3) Undang-Undang No. 22 Tahun 1999

Undang-undang N0.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan

Daerah pada prinsipnya mengatur penyelenggaraan Pemerintahan

Daerah yang lebih mengutamakan pelaksanaan asas

Desentralisasi. Hal-hal yang mendasar dalam UU No.22 Tahun

1999 adalah mendorong untuk pemberdayaan masyarakat,

menumbuhkan prakarsa dan kreativitas, meningkatkan peran

masyarakat, mengembangkan peran dan fungsi DPRD.

4) Undang-Undang No. 32 Tahun 2004

Undang-undang No. 32 Tahun 2004 merupakan

perubahaan atau perbaikan atas keberadaan undang-undang

No.22 Tahun 1999 tentang otonomi daerah, dalam undang-

xliii

undang ini disebutkan bahwa dalam rangka penyelenggaraan

pemerintahan daerah sesuai dengan amanat UUD 1945, maka

pemerintahan daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya

kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan, pelayanan,

pemberdayaan dan peran serta masyarakat, serta peningkatan

daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi,

pemerataan, keadilan, keistimewaan, dan kekhususan suatu

daerah.30

Dari keempat dasar perundang-undangan tersebut di atas

tidak diragukan lagi bahwa pelaksanaan Otonomi Daerah memiliki

dasar hukum yang kuat. Tinggal permasalahannya adalah

bagaimana dengan dasar hukum yang kuat tersebut pelaksanaan

Otonomi Daerah bisa dijalankan secara optimal.

2. Peranan Peraturan Perundang-undang dalam menentukan

kebijakan di daerah

Di era reformasi dan otonomi daerah sekarang ini semua pihak

mahfum31 bahwa pembangunan ada pada teritorial dan ruang di

suatu kabupaten/kota dan karenanya titik berat otonomi mestilah

pada daerah otonom kabupaten/kota tidak hanya agar prosesnya

berjalan lancar dan efisien, tapi juga berkaitan dengan aspirasi dan

30Koeseomahatmadja. 1979. Pengantar ke Arah Sistem Pemerintahan Daerah di Indonesia.

Bandung: Bina Cipta 31 Kaho, Josef Riwu. 1991. Prospek Otonomi di Negara Republik Indonesia. Jakarta:

Rajawali

xliv

kebutuhan masyarakat setempat. Hal ini merupakakan semangat dan

amanat dari UU Nomor 22 Tahun 1999 yang kemudian diganti

dengan UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 secara gamblang antara lain

disebutkan bahwa dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan

daerah sesuai dengan amanat UUD 1945, maka pemerintahan daerah

diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan

masyarakat melalui peningkatan, pelayanan, pemberdayaan dan

peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah

dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan,

keistimewaan, dan kekhususan suatu daerah.32

Semangat otonomi daerah yang tertuang dalam UU Nomor 32

Tahun 2004 ini secara khusus disebutkan dalam pasal 14 ayat (1),

bahwa pemerintahan kabupaten/kota mempunyai urusan wajib yang

sekaligus menjadi kewenangannya. Antara lain perencanaan dan

pengendalian pembangunan, perencanaan, pemanfaatan, dan

pengawasan tata ruang, penyediaan sarana dan prasarana umum,

fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah, dan

pelayanan adminmistrasi penanaman modal.

Tentu saja dalam upaya implementasi (baca: menjalankan)

kewenangan di atas, setiap kabupaten/kota mempunyai konsep dan

strategi masing-masing sesuai dengan kondisi dan potensi

32 Elmi, Bahrul. 2002. Keuangan Pemerintah Daerah Otonom di Indonesia. Jakarta: UI-Press

xlv

kabupaten/kota tersebut. Karena itu ada urusan wajib yang berkaitan

dengan hak-hak dasar warga negara seperti pendidikan, kesehatan,

pekerjaan umum dan pelayanan pertanahan dan lain-lain. Hal ini

diakui dan diatur dalam pasal 7 ayat 3 Peraturan Pemerintah No. 38

Tahun 2007 tentang pembagian urusan pemerintahan antara

pemerintah, pemerintahan daerah provinsi, dan pemerintahan daerah

kabupaten/kota yang berbunyi, Urusan pemerintahan kabupaten/kota

yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata

ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat

sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang

bersangkutan33, yang ditegaskan dalam Pasal 14 ayat (2) Undang-

Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintah daerah.

Dalam praktek adakalanya sukar untuk menyatakan apakah

sesuatu proyek dan kebijaksanaan pembangunan daerah lainnya

yang akan dilaksanakan adalah untuk mencapai tujuan yang bersifat

politik, ekonomi atau sosial. Hal tersebut tergantung kepada

pertimbangan utama yang telah dijadikan dasar dalam melaksanakan

proyek atau kebijaksanaan tersebut. Mendirikan suatu proyek industri

misalnya,34 pada umumnya dapatlah dikatakan sebagai suatu usaha

untuk mencapai tujuan ekonomi di dalam pembangunan. Tetapi

adakalanya pertimbangan politik dan sosial merupakan sebab utama

33 Penjelasan Pasal 7 ayat 3 Peraturan Pemerintah tentang pembagian urusan pemerintahan antara pemerintah, pemerintahan daerah provinsi, dan pemerintahan daerah kabupaten/kota. 34 Elcock, Howard. 1994. Policy and Management in Local Authorities. London: Routledge

xlvi

dari kebijaksanaan tersebut dan selanjutnya kebijaksanaan yang

demikian dapatlah dikatakan sebagai usaha pembangunan yang

bermaksud untuk mencapai tujuan sosial atau politik. Misalnya partai

politik yang berkuasa ingin mendapatkan yang lebih banyak dari

sesuatu daerah tertentu dan untuk mencapainya Pemerintah

meminta sesuatu atau beberapa perusahaan daerah maupun swasta

untuk mendirikan perusahaan di daerah tersebut walaupun

Pemerintah sadar bahwa sebenarnya perusahaan itu akan lebih

efisien kalau didirikan di tempat lain. Dalam keadaan demikian

dikatakanlah bahwa pembangunan tersebut ditekankan pada

mencapai tujuan yang bersifat politis. Selanjutnya pengembangan

kegiatan ekonomi di sesuatu daerah dapat dianggap sebagai usaha

untuk mencapai tujuan sosial dari pembangunan apabila yang ingin

dicapai dari usaha tersebut adalah perbaikan di dalam kesejahteraan

sosial masyarakat. Dua contoh berikut merupakan kebijaksanaan

yang bertujuan untuk mencapai tujuan sosial, yaitu (i) untuk

mengurangi pengangguran sebanyak-banyaknya Pemerintah

mengharuskan perusahaan yang didirikan menggunakan teknologi

yang lebih intensif-buruh, dan (ii) Pemerintah ingin mengurangi arus

perpindahan penduduk dari suatu daerah dan untuk mencapai tujuan

ini Pemerintah memberikan dorongan dan bantuan kepada

perusahaan-perusahaan yang akan mengembangkan kegiatannya di

daerah tersebut.

xlvii

Jadi secara umum dapatlah dikatakan bahwa sesuatu

kebijaksanaan pembangunan dianggap sebagai mempunyai tujuan

yang bersifat sosial dan politik apabila pertimbangan efisiensi

ekonomi dikorbankan dan digantikan dengan pertimbangan yang

bersifat memperbaiki kesejahteraan sosial (membuat distribusi

pendapatan lebih merata, mempertahankan lingkungan hidup dengan

mengurangi perpindahan penduduk, memperluas kesempatan kerja

dan sebagainya) atau mencapai suatu suasana politik tertentu di

suatu daerah. Sedangkan suatu kebijaksanaan dikatakan untuk

mencapai tujuan ekonomi, apabila kebijaksanaan itu terutama

dimaksudkan untuk mempertinggi efisiensi berbagai kegiatan dalam

perekonomian dan mempertinggi kemampuan memproduksi

masyarakat dengan secepat mungkin35.

Di negara maju daerah-daerah yang terbelakang dan tidak

sanggup membangun ekonomi daerahnya dengan cepat dan dengan

demikian memerlukan dorongan dan bantuan Pemerintah,

merupakan sebagian kecil saja dari daerah dan penduduk negara

maju. Oleh sebab itu sumber-sumber daya yang dapat digunakan

untuk membangun sesuatu daerah yang memerlukan dorongan dan

bantuan Pemerintah adalah cukup besar, karena sumber-sumber

daya yang disediakan untuk meningkatkan pembangunan daerah

dibagikan kepada daerah yang lebih terbatas luasnya. Disamping itu

35 Younis, Talib. Ed. 1990. Implementation of Public Policy. Sydney: Dartmouth

xlviii

uraian yang terdahulu telah menunjukkan bahwa negara maju (i)

dapat menyediakan dana, tenaga ahli dan tenaga usahawan yang

lebih banyak untuk melaksanakan pembangunan daerah, (ii)

mempunyai administrasi dan prasarana institusional lainnya seperti

perbankan, institusi pendidikan dan penyelidikan dan sebagainya

yang cukup sempurna dan (iii) mempunyai cukup pengalaman di

dalam mengembangkan industri dan berbagai kegiatan ekonorni

modern lainnya. Ketiga faktor ini mempertinggi kemampuan sesuatu

negara maju dalam melaksanakan pembangunan daerah. Dengan

demikian, sebagai akibat dari (a) sumber-sumber daya yang dapat

digunakan untuk membantu pembangunan sesuatu daerah secara

relatif adalah lebih besar, dan (b) kemampuan negara maju untuk

menyediakan sumber-sumber daya adalah juga lebih besar, maka

negara maju dapat lebih banyak menumpahkan perhatiannya pada

usaha mencapai tujuan-tujuan pembangunan daerah yang bersifat

politis dan sosial36.

Di negara sedang berkembang sebagian besar daerahnya37

merupakan daerah yang miskin dan berbagai daerahnya memerlukan

dorongan, bantuan dan pimpinan Pemerintah untuk menciptakan

pembangunan diberbagai daerah tersebut38. Keadaan ini memberikan

36 Syafiie, Inu Kencana, dkk. 2000. Ilmu Adminstrasi Publik. Jakarta: Rineka Cipta 37Dunn, William N. 1999. Pengantar Analisis Kebijakan Publik. Yogyakarta: Gajah Mada

University Press 38Furnifall, J..1995. “Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Negara Kesatuan Repablik

Indonesia: Akan Berputarkall Roda Desentralisa-: dari Efisiensi ke Demokrasi?" Pidato

xlix

implikasi yang menyedihkan terhadap usaha pembangunan daerah di

negara sedang berkembang, yaitu bantuan yang dapat diberikan oleh

Pemerintah di dalam membangun berbagai daerah relatif lebih

terbatas daripada yang dapat dilakukan oleh Pemerintah sesuatu

negara maju. Disamping itu jumlah dan kuantitas sumber-sumber

daya yang tersedia di negara sedang berkembang yang sangat

terbatas jumlahnya, dan keadaan faktor-faktor institusionil yang

sangat tidak sempurna lebih membatasi lagi kemampuan mereka

untuk mempercepat proses pembangunan daerah. Oleh sebab itu

adalah tidak mungkin bagi negara sedang berkembang untuk

mengutamakan tujuan-tujuan pembangunan yang bersifat sosial dan

politik. Ini berarti di negara sedang berkembang prioritas perlulah

diberikan pada usaha-usaha untuk mencapai tujuan-tujuan ekonomi

dari pembangunan daerah agar usaha tersebut dapat memberikan

sumbangan yang maksimal kepada pembangunan ekonomi secara

keseluruhan maupun pembangunan di dalam daerah tersebut sendiri.

Apabila tujuan yang demikian sifatnya tidak dilaksanakan, program

pembangunan daerah tidak akan menjadi penggerak yang dinamis di

dalam usaha pembangunan ekonomi di negara39 tersebut.

Pengukuhan Upacara Penerimaan Jabatan Guru Besar etap dalam Ilmu Administrasi Negara FISIP-UI, November 1995, Jakarta

39Furnifall, J (2000). “Hubungan Penyelenggaraan Pemerintahan Pusat dengan Pemerintah Daerah” Jurnal Bisnis dan Birokrasi, No. 1/I/ Juli 2000

l

B. Kebijakan Pemerintah Daerah Sebagai Pelaksana Pembangunan

Di Daerah.

1. Tugas dan Fungsi Pemerintah Daerah sebagai Pelaksanaan

Pembangunan

Pemerintah Daerah memiliki fungsi ganda, yaitu sebagai

penyelenggara pemerintahan dan sekaligus sebagai penyelenggara utama

dalam pembangunan di daerah. Sebagai penyelenggara pemerintahan di

daerah, Pemerintah Daerah berperan utama mengatur tatanan kehidupan

bermasyarakat di daerah dalam kerangka regulasi. Sedangkan sebagai

penyelenggara utama dalam pembangunan daerah, Pemerintah Daerah

berperan sebagai pelaksana dan penanggung jawab utama dalam keseluruhan

proses pembangunan yang dilaksanakan di daerah, yaitu dalam kerangka

investasi dan penyediaan barang dan pelayanan public (Gambar 2.1). Dalam

penyelenggaraan pemerintahan, Pemerintah Daerah tetap berprinsip pada

asas umum dalam penyelenggaraan negara, yaitu asas kepastian hukum, asas

tertib penyelenggara negara, asas kepentingan umum, asas keterbukaan, asas

proporsionalitas, asas profesionalitas, asas akuntabilitas, asas efisiensi, dan

asas efektivitas40.

40Wilson, Jhon dan Peter Hilton, ed. 1993. Public Services Issues in Public Finance and

Management. Great Britain: Tudor Business

li

Gambar 2.1 Kerangka investasi dan penyediaan barang dan pelayanan publik

Tugas dan fungsi Pemerintah Daerah, pada intinya telah

terangkum dalam Pasal 21 yang mengatur tentang hak dan

kewajiban daerah, dan pasal 25, 26 yang mengatur tentang hak dan

kewajiban Kepala Daerah ; Wakil Kepala Daerah.

Dalam isi pasal 21 Undang-Undang No 32 Tahun 2004

sudahlah jelas dikatakan bahwa inti dari hak dan kewajiban Daerah

adalah:

1) Mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya; 2) Memilih pimpinan daerah; 3) Mengelola aparatur daerah; 4) Mengelola kekayaan daerah; 5) Memungut pajak daerah dan retribusi daerah; 6) Mendapatkan bagi hasil dari pengelolaan sumber daya

alam dan sumber daya lainnya yang berada di daerah; 7) Mendapatkan sumber-sumber pendapatan lain yang sah;

dan 8) Mendapatkan hak lainnya yang diatur dalam peraturan

perundang-undangan. Sedangkan pasal 24 dan pasal 25 Undang-Undang No.32

Tahun 2004 berbunyi:

Pasal 25: Kepala daerah mempunyai tugas dan wewenang: 1) Memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah

berdasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD; 2) Mengajukan rancangan Perda; 3) Menetapkan Perda yang telah mendapat persetujuan bersama

DPRD; 4) Menyusun dan mengajukan rancangan Perda tentang APBD

kepada DPRD untuk dibahas dan ditetapkan bersama;

lii

5) Mengupayakan terlaksananya kewajiban daerah; 6) Mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan, dan

dapat menunjuk kuasa hukum untuk mewakilinya sesuai dengan peraturan perundang-undangan; dan

7) Melaksanakan tugas dan wewenang lain sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Pasal 26: (1) Wakil kepala daerah mempunyai tugas:

a. Membantu kepala daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah;

b. Membantu kepala daerah dalam mengkoordinasikan kegiatan instansi vertikal di daerah, menindaklanjuti laporan dan/atau temuan hasil pengawasan aparat pengawasan, melaksanakan pemberdayaan perempuan dan pemuda, serta mengupayakan pengembangan dan pelestarian sosial budaya dan lingkungan hidup;

c. Memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan pemerintahan kabupaten dan kota bagi wakil kepala daerah provinsi;

d. Memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan pemerintahan di wilayah kecamatan, kelurahan dan/atau desa bagi wakil kepala daerah kabupaten/kota;

e. Memberikan saran dan pertimbangan kepada kepala daerah dalam penyelenggaraan kegiatan pemerintah daerah;

f. Melaksanakan tugas dan kewajiban pemerintahan lainnya yang diberikan oleh kepala daerah; dan

g. Melaksanakan tugas dan wewenang kepala daerah apabila kepala daerah berhalangan.

(2) Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (1), wakil kepala daerah bertanggung jawab kepada kepala daerah.

(3) Wakil kepala daerah menggantikan kepala daerah sampai habis masa jabatannya apabila kepala daerah meninggal dunia, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya selama 6 (enam) bulan secara terus menerus dalam masa jabatannya.

Masih diperkuat lagi pasal 27 yang berbunyi:

(1) Dalam melaksanakan tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 25 dan Pasal 26, kepala daerah dan wakil kepala daerah mempunyai kewajiban: a. Memegang teguh dan mengamalkan Pancasila,

melaksanakan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 serta mempertahankan dan

liii

memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;

b. Meningkatkan kesejahteraan rakyat; c. Memelihara ketenteraman dan ketertiban masyarakat; d. Melaksanakan kehidupan demokrasi; e. Menaati dan menegakkan seluruh peraturan perundang-

undangan; f. Menjaga etika dan norma dalam penyelenggaraan

pemerintahan daerah; g. Memajukan dan mengembangkan daya saing daerah; h. Melaksanakan prinsip tata pemerintahan yang bersih dan

baik; i. Melaksanakan dan mempertanggungjawabkan

pengelolaan keuangan daerah; j. Menjalin hubungan kerja dengan seluruh instansi vertikal

di daerah dan semua perangkat daerah; k. Menyampaikan rencana strategis penyelenggaraan

pemerintahan daerah di hadapan Rapat Paripurna DPRD. (2) Selain mempunyai kewajiban sebagaimana dimaksud pada

ayat (1), kepala daerah mempunyai kewajiban juga untuk memberikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Pemerintah, dan memberikan laporan keterangan pertanggungjawaban kepada DPRD, serta menginformasikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada masyarakat.

(3) Laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) disampaikan kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri untuk Gubernur, dan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur untuk Bupati/Walikota 1 (satu) kali dalam 1 (satu) tahun.

(4) Laporan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) digunakan Pemerintah sebagai dasar melakukan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah dan sebagai bahan pembinaan lebih lanjut sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

(5) Pelaksanaan ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), ayat (2), ayat (3), dan ayat (4) diatur dalam Peraturan Pemerintah.

Sistem pemerintahan di Indonesia telah mengalami perubahan

paradigma yang sangat signifikan sejak diberlakukannya Undang-

undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, atau

liv

yang lazim dikenal dengan Undang-undang Otonomi Daerah.

Perubahan paradigma pemerintahan41 ini sesungguhnya adalah

langkah yang ditempuh oleh pemerintah dalam menyikapi tuntutan

masyarakat sejak digulirkannya reformasi.

Perubahan paradigma sistem pemerintahan Indonesia

ditafsirkan oleh Sarundajang42, sebagai sebuah arus balik kekuasaan

pusat ke daerah. Dimana arus balik kekuasaan ini mengartikan

desentralisasi sebagai penyerahan wewenang pemerintah oleh

Pemerintah kepada Daerah Otonom dalam rangka persatuan.

Pemberlakuan Undang-undang Otonomi Daerah, merupakan

salah satu bentuk pelaksanaan tuntutan reformasi43 yang telah

dikumandangkan sejak tahun 1999. Menurut Sarundajang, reformasi

di Indonesia merupakan tindakan perubahan atau pembaruan yang

berdimensi restrukturisasi, revitalisasi, dan refungsionalisasi.

Selanjutnya diungkapkan bahwa restrukturisasi44 adalah tindakan

untuk merubah struktur yang dipandang sudah tidak sesuai dengan

tuntutan zaman dan dianggap tidak efektif lagi dalam memajukan

organisasi.

Revitalisasi merupakan upaya untuk memberi tambahan energi

atau daya kepada organisasi atau lembaga agar dapat

41Bintoro dan Mustopadidjaja A. R 1998. Kebijaksanaan dan Administrasi Pembangunan,

Perkembangan, Teori dan Penerapan. Jakarta: LP3ES 42 Sarundajang,2001, Pemerintah Daerah di Berbagai Negara,Jakarta : Pustaka Sinar Harapan 43 Furnifall. 2001. “Transparansi Pemerintahan” Jurnal Forum Inovasi, November 2001 44 Thoha, Miftah. 1991. Perspektif Perilaku Birokrasi. Jakarta: Rajawali Tjokroamidjojo,

lv

mengoptimalkan kinerja orgnisasi. Karena itu, revitalisasi akan

berkaitan dengan perumusan kembli uraian tugas, penambahan

kewenangan kepada unit-unit strategis, peningkatan alokasi

anggaran, penambahan atau penggantian berbagai instrumen

pendukung dalam menjalankan tugas-tugas organisasi. Sedangkan

refungsionalisasi lebih berkaitan dengan tindakan atau upaya untuk

memfungsikan kembali sesuatu yang sebelumnya tidak berfungsi45.

Dengan demikian, reformasi pemerintah daerah akan

mengarah pada tiga dimensi reformasi tersebut.46 Reformasi

pemerintah daerah itu sendiri dalam pandangan Hanif Nurcholis47,

diperlukan karena beberapa alasan penting, antara lain adalah :

Pertama, karena struktur organisasi dan administrasi pemerintah

daerah yang ada saat ini dipandang tidak lagi efektif dalam

mengemban misinya, terutama jika dikaitkan dengan perkembangan

kehidupan masyarakat, dan tuntutan globalisasi48. Kedua, karena

dalam kenyataan sensitifitas pemerintah daerah dalam mencermati

perkembangan keadaan sudah mulai lemah dan hal ini diperparah

dengan rendahnya kinerja aparatur pemerintah daerah. Ketiga,

image masyarakat tentang organisasi pemerintah, termasuk

pemerintah daerah sudah semakin jelek yang menyebabkan

45Suwandi, Made. 2002. Pokok-Pokok Pikiran Konsepsi Otonomi Daerah Indonesia dalam

Upaya Mewujudkan Pemerintah Daerah yang Demokratis dan Efesien. Jakarta: tidak diterbitkan

46 Hanif Nurcholis, Teori dan Praktik Pemerintah dan Otonomi Daerah, (Jakarta: Gramedia Utama,2001), hal 123

47 Ibid, hal 124 48 James, W E 1994 Area and Administration. Alabama: Alabama University Press

lvi

terjadinya berbagai tuntutan terhadap perubahan dalam

penyelenggaraan pemerintah daerah.49

Reformasi birokrasi baik pada pemerintah pusat maupun

pemerintah daerah merupakan kebutuhan dalam upaya mewujudkan

pemerintahan yang baik (good governance50). Ini pada dasarnya

bertujuan untuk dapat memberikan pelayanan yang lebih efektif

kepada masyarakat. Baik buruknya pelayanan yang diberikan

pemerintah dalam menjalankan fungsinya sebagai institusi publik

yang bertanggung jawab terhadap kesejahteraan dan pemenuhan

kebutuhan publik. Ini menunjukkan bahwa kinerja organisasi

pemerintahan dengan segala perangkat teknisnya harus lebih

diarahkan pada fungsi pokok melayani masyarakat sebagai hal yang

utama sebagaimana tersirat dalam semangat desentralisasi51.

2. Wewenang Pemerintah Daerah dalam Menentukan Arah

Kebijakan Pembangunan Di Daerah

Berbicara mengenai fungsi dan wewenang Kepala Daerah52,

maka arah pembicaraannya tidak terlepas dari bentuk kedudukan

Kepala Daerah itu sendiri. Seperti telah diuraikan di atas, Kepala

Daerah memiliki dua kedudukan, yaitu sebagai Kepala Daerah

Otonom dan Kepala Wilayah Administratif. Bertindak atas nama

49 Idem. Hal 123 50 Devas, Nick. 1989. Local Government Finance in Indonesia: An Overview. Ohio: Center

for International Studies, Ohio University Day, Clive.1904. The Policy and Administration of The Dutch in Java. London: Macmillan

51 Sarwoto.1981. Administrasi Pemerintahan Perancis. Jakarta: Ghalia Indonesia 52 Pasal 25, Undang-Undang No. 32 Tahun 2004, tentang Otonomi Daerah

lvii

Kepala Daerah Otonom, posisi Kepala Daerah sama derajatnya

dengan DPRD, di mana Kepala Daerah memegang kedudukan

sebagai penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan

kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD, sedangkan DPRD

memegang urusan bidang legislasi, pengawasan dan anggaran.

Dalam kedudukannya sebagai Kepala Daerah Otonom, atau

dapat juga dikatakan sebagai Alat Pemerintah Daerah53, Kepala

Daerah memiliki fungsi dan wewenang untuk memimpin dan

bertanggungjawab sepenuhnya terhadap penyelenggaraan

pemerintahan di daerah, seperti dijelaskan Pasal 22 ayat (1) Undang-

Undang No.32 Tahun 2004. Namun kemudian, fungsi dan wewenang

di bidang pemerintahan ini diikuti pula oleh beberapa fungsi dan

wewenang lainnya yang merupakan bagian dari bidang pemerintahan

daerah, yaitu sebagai berikut:

a) Mewakili daerahnya di dalam dan di luar Pengadilan. b) Menetapkan Keputusan Kepala Daerah untuk

melaksanakan perda atau urusan-urusan dalam rangka tugas pembantuan.

c) Menunjuk pejabat pelaksana tugas Sekretaris Daerah, apabila Sekretaris Daerah berhalangan menjalankan tugasnya.

d) Mengatur masalah pembinaan kepegawaian Pegawai Daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

e) Mengurus, mempertanggungjawabkan dan mengawasi keuangan daerah berdasarkan Perda dan peraturan

53 Salam, Rahmat. 2002. "System Thinking dalam Penerapan Otonomi Daerah" Jurnal

Forum Inovasi, Vol. 3, Juni/Agustus 2002 Sarundajang, S. H. 2001. Pemerintahan Daerah di Berbagai Negara. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, hal 253

lviii

perundang-undangan yang lebih tinggi. Sebagian dari fungsi dan wewenang tersebut dianggap bersifat murni eksekutif, seperti mewakili daerahnya di dalam dan di luar Pengadilan, menunjuk pejabat pelaksana tugas Sekretaris Daerah ketika Sekretaris Daerah berhalangan tugas, dan meminta kepada Menteri untuk memperbantukan atau memperkerjakan Pegawai Negeri kepada Daerah. Dalam hubungan ini, mungkin beralasan jika DPRD tidak boleh mencampuri bidang eksekutif, sebagaimana maksud angka 3 penjelasan mengenai Pemerintah Daerah. Oleh karena, hal tersebut merupakan bagian dari fungsi administratif pemerintahan. Tetapi sebagian dari fungsi dan wewenang Kepala Daerah di atas, juga dianggap bersifat tidak murni eksekutif, bahkan menurut teori pemisahan kekuasaan, fungsi dan wewenang tersebut merupakan bagian dari bidang legislatif.

Memang betul UUD 1945 tidak menganut konsep pemisahan

kekuasaan dalam arti formil, namun fungsi dan wewenang seperti

menetapkan perda, menetapkan Peraturan Kepala Daerah untuk

melaksanakan perda atau urusan-urusan dalam rangka tugas

pembantuan, mengatur masalah pembinaan kepegawaian Pegawai

Daerah dan menyelenggarakan pengurusan, pertanggungjawaban

dan pengawasan keuangan Daerah, tidak bisa dilakukan sendiri oleh

Kepala Daerah kecuali bersama DPRD. Oleh karena, di samping

adanya ketentuan UUD 1945 mengenai percampuran kewenangan di

bidang legislatif, juga DPRD sendiri merupakan bagian dari struktur

Pemerintah Daerah.

Akan tetapi, dalam implementasinya tidak demikian. Menurut

B.N. Marbun54, rumusan dan arti Pemerintah Daerah, seringkali

54 B.N. Marbun 1999. Administratior Decentralization: Strategies for Developing Countries.

Connecticut: Kumarian Press

lix

disalahtafsirkan oleh pihak eksekutif. Dengan menggunakan istilah

kebijaksanaan Pemerintah Daerah (Pemda), Kepala Daerah dalam

banyak hal tidak memberitahukan atau mengkonsultasikan

kebijaksanaan tersebut terlebih dahulu kepada DPRD55.

Fungsi dan wewenang Kepala Daerah sebagai Kepala Wilayah,

meliputi:

1) Membina ketenteraman dan ketertiban di wilayahnya sesuai dengan kebijaksanaan, ketenteraman dan ketertiban yang ditetapkan oleh Pemerintah.

2) Melaksanakan segala usaha dan kegiatan di bidang pembinaan ideologi negara dan politik dalam negeri serta pembinaan kesatuan bangsa sesuai dengan kebijaksanaan yang ditetapkan oleh pemerintah.

3) Menyelenggarakan koordinasi atas kegiatan instansi-instansi vertikal dan antara instansi-instansi vertikal dengan dinas-dinas daerah, baik dalamn perencanaan maupun dalam pelaksanaan untuk mencapai daya guna dan hasil guna yang sebesar-besarnya.

4) Membimbing dan mengawasi penyelenggaraan pemerintahan daerah.

5) Mengusahakan secara terus menerus agar segala peraturan perundang-undangan dan peraturan daerah dijalankan oleh instansi-instansi pemerintah dan pemerintah daerah serta pejabat-pejabat yang ditugaskan untuk itu serta mengambil segala tindakan yang dianggap perlu untuk menjamin kelancaran penyelenggaraan pemerintahan.

6) Melaksanakan segala tugas pemerintahan yang tidak termasuk dalam tugas sesuatu instansi lainnya.56

3. Pelayanan Pemerintah Daerah Dalam Memberikan

Perlindungan Kepada Masyarakat.

55Purwo Santoso,Membangun Sistem Perwakilan Rakyat Yang Responsif,Fakultas Ilmu

Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta,2007 56 Idem

lx

Implementasi kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah

yang efektif diharapkan mampu mendorong proses transformasi

pemerintahan daerah yang efisien, akuntabel, responsif dan aspiratif.

Untuk itu, dalam tataran pelaksanaan diperlukan sejumlah perangkat

pendukung57 (regulasi) baik berupa peraturan atau perundang-

undangan dan peraturan pelaksanaan teknis guna menunjang

keberhasilan tersebut.

Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan

daerah khususnya pasal 22 menjelaskan bahwa dalam

menyelenggarakan otonomi, daerah mempunyai kewajiban:

melindungi masyarakat, menjaga persatuan, kesatuan dan

kerukunan, nasional, serta keutuhan Negara Kesatuan Republik

Indonesia, meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat,

mengembangkan kehidupan demokrasi, mewujudkan keadilan dan

pemerataan, meningkatkan pelayanan dasar pendidikan,

menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan, menyediakan fasilitas

sosial dan fasilitas umum yang layak, mengembangkan sistem

jaminan sosial, menyusun perencanaan dan tata ruang daerah,

mengembangkan sumber daya produktif di daerah, melestarikan

lingkungan hidup, mengelola administrasi kependudukan,

melestarikan nilai sosial budaya, membentuk dan menerapkan

peraturan perundang-undangan sesuai dengan kewenangannya

57Suseno, Franz Magnis, 1995, Mencari Sosok Demokrasi : Sebuah Telaah Filosofis, Jakarta

: Gramedia., hal 153

lxi

Pada bagian akhir bab ini, akan dipaparkan sejumlah lembaga

kunci (strategis) yang berperan dalam menunjang keberhasilan

implementasi kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah.

1) Revitalisasi Pelaksanaan Desentralisasi Dan Otonomi Daerah

Salah satu tujuan desentralisasi yang diakui secara

universal berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004

(Pemerintahan Daerah) dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun

2004 (Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan

Pemerintah Daerah) adalah mendorong terciptanya

demokratisasi dalam pemerintahan. Tujuan demokrasi58 akan

memposisikan Pemerintah Daerah sebagai instrumen

pendidikan politik di tingkat lokal yang secara agregat59 akan

menyumbang terhadap pendidikan politik secara nasional

sebagai elemen dasar dalam menciptakan kesatuan dan

persatuan bangsa dan negara serta mempercepat

terwujudnya masyarakat madani (civil society60).

Disamping itu, desentralisasi juga bertujuan untuk

meningkatkan kesejahteraan rakyat, pemerataan dan keadilan

serta akuntabiltas pemerintahan. Tujuan ini menuntut

Pemerintah Daerah untuk melaksanakan percepatan

58 Prodjodikoro, Wirjono, 1981, Asas-Asas Ilmu Negara dan Politik, Jakarta : Eresco., hal 5 59 Davey, K. J. 1988. Pembiayaan Pemerintahan Daerah. Jakarta: UIPress 60Agere, Sam. 2000. Promoting Good Governance. London : Commenwealth Secretariat

Malborough House

lxii

pembangunan daerah, penyediaan kualitas61 dan kuantitas

pelayanan yang lebih baik dan mendorong pemerintah

menjadi lebih akuntabel terhadap masyarakat.

Review Pelaksanaan Grand Strategi implementasi

Otonomi Daerah

a) Penataan Urusan Pemerintah

Salah satu permasalahan yang menonjol dalam

konteks kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah

adalah perbedaan persepsi yang luas mengenai pengertian

“kewenangan” (authority) dan “urusan” (functions). Secara

konseptual, istilah kewenangan tidak bisa disamakan

dengan istilah urusan pemerintahan, karena kewenangan

dapat diartikan sebagai hak dan atau kewajiban untuk

menjalankan satu atau beberapa fungsi manajemen

(pengaturan, perencanaan, pengor-ganisasian,

pengurusan, pengawasan). Sedangkan urusan

pemerintahan lebih melekat pada pengertian fungsi

publik62.

b) Penataan Kelembagaan Pemerintah Daerah

61 Subagyo, Suara Pembaruan Daily : Membangun Sistem Hukum Penuntutan, edisi 23

September 2004 62 Hoessein, 1993, dalam Buku Pegangan Pelaksanaan Pembangunan dan Investasi, Bappenas, 2007,

April, Jakarta, hal 35.

lxiii

Penyelenggara pemerintahan daerah63 adalah

pemerintahan daerah (pemerintah daerah Provinsi,

Kabupaten dan Kota yang masing-masing dikepalai oleh

Gubernur/Wakil Gubernur, Bupati/Wakil Bupati dan

Walikota/Wakil Walikota) dan Dewan Perwakilan Rakyat

Daerah (yang terdiri dari DPRD Propinsi dan

Kabupaten/Kota, yang masing-masing merupakan lembaga

perwakilan rakyat daerah yang berkedudukan sebagai

lembaga pemerintahan daerah di tingkat Propinsi dan

Kabupaten/Kota).

Untuk menciptakan kelembagaan yang berorientasi

pada pelayanan publik masing-masing daerah dalam

menyusun kelembagaan pemerintahan daerah perlu

memper-hatikan: dimensi right sizing64, jumlah penduduk

dan sumber daya aparatur pemerintah daerah (nilai rasio

pemberi pelayanan dan jumlah yang dilayani), potensi dan

kemampuan keuangan daerah (PDRB dan PAD)65, dan

kemampuan untuk menggerakkan investasi melalui

63 Prajudi Atmosudirdjo, “Keberadaan dan Peran Dewan Perwakilan Rakyat Daerah” dalam Forum

Inovasi: Vol.3, 2002. 64 Osborne et a1.1993. Reinventing Goverment. New York: Plume Book Osborne, Plastrik. 1996.

Bainshing Birocracy. Massachussets: Addison Wesly 65 Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara

Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah Undang-Undang Nomor 28 "I'ahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme

lxiv

kerjasama kemitraan antara pemerintah-masyarakat-

swasta.

c) Revitalisasi Peran Lembaga Perwakilan Daerah

Dalam UU No. 32 Tahun 2004 secara garis besar

telah diatur beberapa prinsip pengaturan mengenai tugas,

wewenang dan kewajiban, serta larangan bagi Kepala

Daerah dan Wakil Kepala Daerah. Sedangkan pengaturan

tentang eksistensi dan peran DPRD selain diatur dalam UU

Nomor 32 Tahun 2004 juga diatur dalam UU Nomor 22

Tahun 2003 tentang Susunan Kedudukan MPR, DPR, DPD,

dan DPRD. Secara lebih rinci pengaturan untuk DPRD

dilengkapi dengan PP Nomor 24 Tahun 2004 yang

disempurnakan dengan PP Nomor 37 Tahun 2005;dan PP

Nomor 25 Tahun 2004 yang disempurnakan dengan PP

Nomor 53 Tahun 2005. Secara khusus PP Nomor 37 Tahun

2006 akan ditinjau ulang agar tidak merugikan negara.

Dengan terbitnya berbagai peraturan perundang-

undangan tersebut, masing-masing lembaga diharapkan

dapat menjalankan tugas dan fungsi secara optimal

sekaligus mempertegas hubungan kemitraan antara

Pemerintah Daerah dan DPRD. Kedudukan yang setara

bermakna bahwa lembaga pemerintahan daerah memiliki

kedudukan yang sama, sejajar dan tidak saling

lxv

membawahi. Hal ini tercermin dalam pembuatan kebijakan

daerah (berdasarkan aspirasi masya-rakat) berupa

peraturan daerah untuk melaksanakan otonomi daerah

sesuai dengan fungsinya sehingga antara kedua lembaga

itu terbangun suatu hubungan kerja yang sinergis66.

d) Penataan Pengelolaan Keuangan Daerah

Melalui desentralisasi fiskal, Pemerintah Daerah

dituntut untuk mengelola keuangan daerah secara

akuntabel dan transparan. Dengan kebijakan normatif

yang ada, pemerintah daerah diberi kesempatan untuk

melakukan perubahan kebijakan dan sistem pengelolaan

keuangan daerah. Dasar-dasar yang melatarbelakangi

perubahan adalah : pertama, perubahan paradigma

penyelenggaraan pemerintahan seiring otonomi daerah

dan desentralisasi, kedua, semangat reinventing

governance dan good governance67, dan ketiga, realitas

regulasi dan instrumen pengelolaan keuangan daerah

dalam bentuk peraturan pelaksanaan yang baru dan

mendorong terciptanya iklim investasi yang baik.

Hak Pemerintah Daerah dalam pengelolaan

keuangan daerah adalah: (1) memungut pajak dan

66 The Liang Gie.1968. Pertumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia,

Jilid I. Jakarta: Gunung Agung 67Wilson, David dan Chris Game. 1994. Local Government in United Kongdom. London:

Macmillan Press

lxvi

restribusi daerah serta mengelola kekayaan daerah; (2)

memperoleh dana perimbangan, dan (3) melakukan

pinjaman. Dalam melaksa-nakan hak tersebut, Pemerintah

Daerah mempunyai kewajiban untuk: (1) mengelola

sumber keuangan daerah secara efektif, efisien,

transparan, akuntabel dan taat sesuai dengan ketentuan

perundang-undangan yang berlaku; (2) mensinergikan

kebijakan pembangunan daerah dan kebijakan nasional;

serta (3) melaporkan dan mempertanggungjawabkan

kepada pemerintah pusat dan masyarakat.

e) Peningkatan Pelayanan Publik

Penyelenggaraan kebijakan desentralisasi

merupakan upaya nyata dari pemerintah untuk

meningkatkan kesejah-teraan rakyat melalui pemberian

pelayanan umum yang lebih optimal. Sebagai acuan

penyediaan pelayanan masyarakat, pemerintah daerah

harus berpedoman kepada PP Nomor 65 Tahun 2005

tentang Pedoman Penyusunan dan Penerapan Standar

Pelayanan Minimal (SPM) yang akan dijabarkan dalam

bentuk peraturan menteri yang bersangkutan.

Untuk itu setiap pemerintah daerah diwajibkan

menyusun rencana pencapaian SPM yang memuat target

tahunan pencapaian SPM dengan mengacu pada batas

lxvii

waktu pencapaian SPM. Rencana pencapaian SPM

dituangkan dalam Rencana Pembangunan Jangka

Menengah Daerah (RPJMD) dan Rencana Strategi Satuan

Kerja Perangkat Daerah (Renstra SKPD). Untuk target

tahunan pencapaian SPM, dituangkan dalam Rencana

Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), Rencana Kerja Satuan

Kerja Perangkat Daerah (Renja SKPD), Kebijakan Umum

Anggaran (KUA), Rencana Kerja dan Anggaran Satuan

Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD) sesuai klasifikasi

belanja daerah dengan memperhatikan kemampuan

keuangan daerah.

f) Pembinaan dan Pengawasan

Pembinaan penyelenggaraan pemerintahan daerah

dilakukan oleh Pemerintah Pusat dan atau Gubernur selaku

Wakil Pemerintah di Daerah. Pemerintah Pusat melalui

Menteri dan Pimpinan Lembaga Non Departemen

melakukan pembinaan sesuai dengan kewenangan teknis

masing-masing yang dikoordinasikan oleh Menteri Dalam

Negeri untuk pembinaan provinsi dan dikoordinasikan oleh

Gubernur untuk tingkat kabupaten/kota.

Pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan

daerah adalah kegiatan yang ditujukan untuk menjamin

agar pemerintahan daerah berjalan sesuai dengan rencana

lxviii

dan ketentuan peraturan perundangan yang berlaku.

Pengawasan pemerintah terutama dilakukan terhadap

peraturan daerah dan peraturan kepala daerah. Dalam

upaya mengoptimalkan fungsi pembinaan dan

pengawasan, pemberian sanksi akan dilakukan apabila

diketemukan adanya penyimpangan dan pelanggaraan

atas penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Salah satu pedoman dalam pembinaan dan

pengawasan ini, telah diterbitkan Peraturan Pemerintah

Republik Indonesia Nomor 3 Tahun 2007 tentang Laporan

Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Kepada

Pemerintah, Laporan Keterangan Pertanggungjawaban

Kepala Daerah Kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah,

dan Informasi Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan

Daerah Kepada Masyarakat. Disamping itu Peraturan

Pemerintah Republik Indonesia Nomor 79 Tahun 2005

tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan

Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.

2) Kerjasama Antar Daerah

Setiap Pemerintah Kabupaten/Kota sebagai daerah

otonom dituntut dapat menyediakan pelayanan publik yang

lxix

optimal. Di samping itu, Pemerintah Kabupaten/Kota juga

diharapkan kreatif dan inovatif dalam mengelola sumberdaya

bagi pembangunan ekonomi. Perbaikan pelayanan publik akan

meningkatkan daya tarik investasi dan mendorong

pertumbuhan ekonomi sehingga kesejahteraan masyarakat

akan meningkat. Salah satu kendala dalam peningkatan

pelayanan publik dan pengembangan ekonomi daerah adalah

keterbatasan kapasitas daerah (sumberdaya alam,

sumberdaya manusia, sumberdaya keuangan, kelembagaan

dan asset daerah). Salah satu inovasi untuk mengatasi

masalah tersebut adalah kerjasama antardaerah. Pengalaman

di berbagai negara dan prakarsa yang dilakukan oleh

pemerintah daerah di Indonesia menunjukkan bahwa

kerjasama antardaerah akan meningkatkan kapasitas Pemda

dalam mewujudkan pelayanan publik yang berkualitas dan

terjangkau, dan percepatan pembangunan daerah.

Kerjasama antar daerah akan menjadi pilihan yang

paling rasional di masa depan dengan empat pertimbangan.

Pertama, sebagian besar daerah menghadapi permasalahan

keterbatasan fiskal. Kerjasama antardaerah yang berdekatan

akan meningkatkan efisiensi penggunaan sumber daya dalam

penyediaan pelayanan publik. Kedua, perkembangan wilayah

dan dinamika pergerakan manusia semakin mengaburkan

lxx

batas-batas administratif. Dalam konteks pengembangan

ekonomi lokal, kerjasama mendorong pengembangan klaster

industri untuk meningkatkan daya saing produk. Sumberdaya

masing-masing daerah dapat dikembangkan secara sinergis

menjadi suatu keunggulan bersama yang saling melengkapi.

Ketiga, adanya eksternalitas dalam setiap kegiatan

pembangunan, baik positif maupun negatif. Kerjasama

antardaerah dapat meningkatkan efektivitas dan efisiensi

dalam pemecahan masalah eksternalitas negatif yang sering

terjadi seperti bencana banjir, kekeringan, kebakaran dan

tanah longsor sebagai akibat dari pemanfaatan sumberdaya

alam yang kurang bijaksana. Kerjasama antardaerah juga

akan menciptakan eksternalitas positif berupa pengelolaan

sumberdaya, peningkatan produktivitas, perluasan pemasaran

dan penciptaan lapangan kerja bagi penduduk sekitar.

Keempat, adanya kesenjangan antardaerah dan antar

enduduk dan munculnya masalah sosial baru sebagai akibat

migrasi penduduk dari daerah miskin ke daerah kaya.

Kerjasama antardaerah akan meningkatkan efektivitas

pemecahan masalah kependudukan dan kemiskinan. Kelima,

terjadinya tumpang tindih perizinan pengelolaan sumber daya

alam. Pengeluaran surat izin, surat keterangan dan bukti hak

atas kepemilikan tanah ulayat yang terjadi di wilayah

lxxi

perbatasan antardaerah oleh masing-masing daerah seringkali

tumpang tindih sehingga mengakibatkan konflik horizontal dan

berdampak pada terjadinya gangguan keamanan dan

ketertiban umum.

Kerjasama antar daerah dapat dilakukan untuk

mengoptimalkan pengelolaan sumberdaya, dan pemecahan

masalah lintas daerah dalam bidang: (1) peningkatan

pelayanan publik; (2) penataan ruang antar daerah; (3)

penanggulangan kemiskinan dan masalah sosial lain; (4)

pengembangan kawasan perbatasan; (5) penanggulangan

bencana; (6) penanganan potensi konflik; dan (7)

pengembangan ekonomi dan promosi. Peran pemerintah

provinsi sangat penting dalam mendorong dan memfasilitasi

kerjasama antar daerah68.

68 op.cit, 2007 hal 63

lxxii

BAB III

HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN

A. Hasil Penelitian

1. Pelaksanaan Otoritas Kebijakan Pemerintah Daerah dan

DPRD Dalam Merencanakan Pembangunan Di Kabupaten

Bintan.

Krisis multidimensional yang tengah melanda bangsa

Indonesia telah menyadarkan kepada kita semua akan pentingnya

menggagas kembali konsep otonomi daerah dalam arti yang

sebenarnya. Gagasan penataan kembali sistem otonomi daerah

bertolak dari pemikiran untuk menjamin terjadinya efisiensi,

efektivitas, transparansi, akuntabilitas, dan demokratisasi nilai-nilai

kerakyatan dalam praktik penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.

Sedangkan kritik yang muncul selama ini adalah Pemerintah

Pusat terlalu dominan terhadap Daerah. Pola pendekatan yang

sentralistik dan seragam yang selama ini dikembangkan Pemerintah

Pusat telah mematikan inisiatif dan kreativitas Daerah. Pemerintah

Daerah kurang diberi keleluasaan (local discreation) untuk

menentukan kebijakan daerahnya sendiri. Kewenangan yang selama

ini diberikan kepada Daerah tidak disertai dengan pemberian

infrastruktur yang memadai, penyiapan sumber daya manusia yang

profesional, dan pembiayaan yang adil. Akibatnya, yang terjadi

52

lxxiii

bukannya tercipta kemandirian Daerah, tetapi justru ketergantungan

Daerah terhadap Pemerintah Pusat69.

Dampak dari sistem yang selama ini kita anut menyebabkan

Pemerintah Daerah Kabupaten Bintan tidak responsif dan kurang

peka terhadap aspirasi masyarakat daerah. Banyak proyek

pembangunan daerah yang tidak menghiraukan manfaat yang

dirasakan masyarakat, karena beberapa proyek merupakan proyek

titipan yang sarat dengan petunjuk dan arahan dari Pemerintah

Pusat.

a. Arah Dan Kebijakan Otonomi Daerah

Era reformasi saat ini memberikan peluang bagi perubahan

paradigma pembangunan nasional dari paradigma pertumbuhan

menuju paradigma pemerataan pembangunan secara lebih adil

dan berimbang. Perubahan paradigma ini antara lain diwujudkan

melalui kebijakan otonomi daerah dan perimbangan keuangan

pusat dan daerah yang diatur dalam satu paket undang-undang

yaitu Undang-Undang No. 32 tahun 2004 tentang Otonomi

Daerah dan Undang-Undang No. 33 tahun 2004 tentang

Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah.

Kebijakan pemberian otonomi daerah dan desentralisasi

yang luas, nyata, dan bertanggung jawab kepada daerah

merupakan langkah strategis dalam dua hal. Pertama, otonomi

69 Jones, Charles O. 1986. Pengantar Kebijakan Publik. Jakarta: Rajawali

lxxiv

daerah dan desentralisasi merupakan jawaban atas permasalahan

lokal bangsa Indonesia berupa ancaman disintegrasi bangsa,

kemiskinan, ketidakmerataan pembangunan, rendahnya kualitas

hidup masyarakat, dan masalah pembangunan sumber daya

manusia (SDM). Kedua, otonomi daerah dan desentralisasi fiskal

merupakan langkah strategis bangsa Indonesia untuk

menyongsong era globalisasi ekonomi dengan memperkuat basis

perokonomian daerah.

Otonomi yang diberikan pemerintah pusat kepada

Kabupaten Bintan dilaksanakan dengan secara luas namun

terbatas. Artinya, pelimpahan tanggungjawab akan diikuti oleh

pengaturan pembagian, dan pemanfaatan dan sumberdaya

nasional yang berkeadilan, serta perimbangan keuangan pusat

dan daerah.

Hal-hal yang mendasar dalam undang-undang ini adalah

kuatnya upaya untuk mendorong pemberdayaan masyarakat,

pengembangan prakarsa dan kreativitas, peningkatan peran serta

masyarakat, dan pengembangan peran dan fungsi DPRD. UU No.

32 Tahun 2004, memberikan otonomi secara penuh kepada

daerah kabupaten dan kota untuk membentuk dan melaksanakan

kebijakan menurut prakarsa dan aspirasi masyarakatnya. Artinya,

saat sekarang daerah sudah diberi kewenangan penuh untuk

merencanakan, melaksanakan, mengawasi, mengendalikan dan

lxxv

mengevaluasi kebijakan-kebijakan daerah. Dengan semakin

besarnya partisipasi masyarakat ini, desentralisasi kemudian akan

mempengaruhi komponen kualitas pemerintahan lainnya. Salah

satunya berkaitan dengan pergeseran orientasi pemerintah, dari

command and control menjadi berorientasi pada tuntutan dan

kebutuhan publik. Orientasi yang seperti ini kemudian akan

menjadi dasar bagi pelaksanaan peran pemerintah sebagai

stimulator, fasilitator, koordinator dan entrepreneur (wirausaha)

dalam proses pembangunan.

Arahan yang diberikan oleh Undang-Undang No 32 Tahun

2004 sudah baik. Untuk dapat mewujudkan pemerintah daerah

otonom yang efisien, efektif, transparan, dan akuntabel secara

berkesinambungan tergantung pada formula atau rumusan yang

diberikan oleh peraturan-peraturan pemerintah dan peraturan

pelaksanaan lainnya. Apabila semua peraturan pelaksanaan

tersebut sudah searah dengan undang-undang tersebut maka

kemungkinan untuk mencapai tujuan tersebut akan semakin

besar.

b. Otonomi Daerah Sebagai Upaya Memperkuat Basis

Perekonomian Daerah

Saat ini, hampir tiap negara bersiap-siap untuk menyambut

dan menghadapi era perdagangan bebas, baik dalam kerangka

lxxvi

AFTA, APEC maupun WTO70. Setiap negara berupaya secara

maksimal untuk menciptakan rerangka kebijakan yang mampu

menciptakan iklim perekonomian yang kondusif. Hal tersebut

dimaksudkan untuk meningkatkan investasi dalam negeri serta

mampu mendorong masyarakat untuk bermain di pasar global.

Salah satu implikasi dari kondisi di atas adalah adanya tuntutan

masyarakat yang semakin tinggi terhadap efisiensi, dan efektivitas

sektor publik (pemerintahan). Hal tersebut disebabkan pasar tidak

akan kondusif jika sektor publiknya tidak efisien.

Pemberian otonomi daerah diharapkan dapat

meningkatkan efisiensi, efektivitas, dan akuntabilitas sektor publik

di Indonesia. Dengan otonomi, Daerah dituntut untuk mencari

alternatif sumber pembiayaan pembangunan tanpa mengurangi

harapan masih adanya bantuan dan bagian (sharing) dari

Pemerintah Pusat dan menggunakan dana publik sesuai dengan

prioritas dan aspirasi masyarakat.

Dengan kondisi seperti ini, peranan investasi swasta dan

perusahaan milik daerah sangat diharapkan sebagai pemacu

utama pertumbuhan dan pembangunan ekonomi daerah (enginee

of growth). Daerah juga diharapkan mampu menarik investor

70 Wahab, S. A.1991. Analisis Kebijakan, dari Formulasi ke Implementasi Kebijakan

Negara. Jakarta: Bumi Aksara

lxxvii

untuk mendorong pertumbuhan ekonomi daerah serta

menimbulkan efek multiplier yang besar.

Pemberian otonomi daerah diharapkan dapat memberikan

keleluasaan kepada daerah dalam pembangunan daerah melalui

usaha-usaha yang sejauh mungkin mampu meningkatkan

partisipasi aktif masyarakat, karena pada dasarnya terkandung

tiga misi utama sehubungan dengan pelaksanaan otonomi daerah

tersebut, yaitu:

1) Menciptakan efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber daya

daerah

2) Meningkatkan kualitas pelayanan umum dan kesejahteraan

masyarakat

3) Memberdayakan dan menciptakan ruang bagi masyarakat

untuk ikut serta (berpartisipasi) dalam proses pembangunan.

Globalisasi ekonomi telah meningkatkan persaingan antar

negara-negara dalam suatu sistem ekonomi internasional. Salah

satu cara menghadapi dan memanfaatkan perdagangan

internasional adalah meningkatkan daya saing melalui

peningkatan efisiensi dan produktivitas kerja. Sebagai langkah

awal untuk meningkatkan efisiensi dan produktivitas, perlu

dilakukan perubahan struktural untuk memperkuat kedudukan

dan peran ekonomi rakyat dalam perekonomian nasional.

lxxviii

Perubahan struktural adalah perubahan dari ekonomi

tradisional yang subsistem menuju ekonomi modern yang

berorientasi pada pasar. Untuk mendukung perubahan struktural

dari ekonomi tradisional yang subsistem menuju ekonomi

moderen diperlukan pengalokasian sumber daya, penguatan

kelembagaan, penguatan teknologi dan pembangunan sumber

daya manusia. Langkah-langkah yang perlu diambil dalam

mewujudkan kebijakan di Kabupaten Bintan tersebut adalah

sebagai berikut:

1) Pemberian peluang atau akses yang lebih besar kepada aset

produksi, yang paling mendasar adalah akses pada dana.

2) Memperkuat posisi transaksi dan kemitraan usaha ekonomi

rakyat.

3) Meningkatkan pelayanan pendidikan dan kesehatan dalam

rangka kualitas sumber daya manusia, disertai dengan upaya

peningkatan gizi.

4) Kebijakan pengembangan industri harus mengarah pada

penguatan industri rakyat yang terkait dengan industri besar.

Industri rakyat yang berkembang menjadi industri-industri

kecil dan menengah yang kuat harus menjadi tulang

punggung industri nasional.

5) Kebijakan ketenagakerjaan yang mendorong tumbuhnya

tenaga kerja mandiri sebagai cikal bakal wirausaha baru yang

lxxix

nantinya berkembang menjadi wirausaha kecil dan menengah

yang kuat dan saling menunjang.

6) Pemerataan pembangunan antar daerah. Ekonomi rakyat

tersebut tersebar di seluruh penjuru tanah air, oleh karena itu

pemerataan pembangunan daerah diharapkan mempengaruhi

peningkatan pembangunan ekonomi rakyat.

Sejalan dengan upaya untuk memantapkan kemandirian

Pemerintah Daerah yang dinamis dan bertanggung jawab, serta

mewujudkan pemberdayaan dan otonomi daerah dalam lingkup

yang lebih nyata, maka diperlukan upaya-upaya untuk

meningkatkan efisiensi, efektivitas, dan profesionalisme sumber

daya manusia dan lembaga-lembaga publik di daerah dalam

mengelola sumber daya daerah. Upaya-upaya untuk

meningkatkan pengelolaan sumber daya daerah harus

dilaksanakan secara komprehensif dan terintegrasi mulai dari

aspek perencanaan, pelaksanaan, dan evaluasi sehingga otonomi

yang diberikan kepada daerah akan mampu meningkatkan

kesejahteraan masyarakat.

Dari aspek perencanaan, Daerah sangat membutuhkan

aparat daerah (baik eksekutif maupun legislatif) yang berkualitas

tinggi, bervisi strategik dan mampu berpikir strategik, serta

memiliki moral yang baik sehingga dapat mengelola

pembangunan daerah dengan baik. Partisipasi aktif dari semua

lxxx

elemen yang ada di daerah sangat dibutuhkan agar perencanaan

pembangunan daerah benar-benar mencerminkan kebutuhan

daerah dan berkaitan langsung dengan permasalahan yang

dihadapi daerah.

Dari aspek pelaksanaan, Pemerintah Daerah dituntut

mampu menciptakan sistem manajemen yang mampu

mendukung operasionalisasi pembangunan daerah. Salah satu

aspek dari pemerintahan daerah yang harus diatur secara hati-

hati adalah masalah pengelolaan keuangan daerah dan anggaran

daerah. Anggaran Daerah atau Anggaran Pendapatan dan Belanja

Daerah (APBD) merupakan instrumen kebijakan yang utama bagi

Pemerintah Daerah.

Sebagai instrumen kebijakan, APBD menduduki posisi

sentral dalam upaya pengembangan kapabilitas dan efektivitas

pemerintah daerah. APBD digunakan sebagai alat untuk

menentukan besarnya pendapatan dan pengeluaran, membantu

pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan,

otorisasi pengeluaran di masa-masa yang akan datang, sumber

pengembangan ukuran-ukuran standar untuk evaluasi kinerja,

alat untuk memotivasi para pegawai, dan alat koordinasi bagi

semua aktivitas dari berbagai unit kerja. Dalam kaitan ini, proses

penyusunan dan pelaksanaan APBD hendaknya difokuskan pada

upaya untuk mendukung pelaksanaan program dan aktivitas yang

lxxxi

menjadi preferensi daerah yang bersangkutan. Untuk

memperlancar pelaksanaan program dan aktivitas yang telah

direncanakan dan mempermudah pengendalian, pemerintah

daerah dapat membentuk pusat-pusat pertanggungjawaban

(responsibility centers) sebagai unit pelaksana.

Untuk memastikan bahwa pengelolaan dana publik (public

money) telah dilakukan sebagaimana mestinya (sesuai konsep

value for money), perlu dilakukan evaluasi terhadap hasil kerja

pemerintah daerah. Evaluasi dapat dilakukan oleh pihak internal

yang dapat dilakukan oleh internal auditor maupun oleh eksternal

auditor, misalnya auditor independen. Untuk menciptakan

transparansi dan akuntabilitas publik, pemerintah daerah perlu

membuat Laporan Keuangan yang disampaikan kepada publik.

Pengawasan dari semua lapisan masyarakat dan khususnya dari

DPRD mutlak diperlukan agar otonomi yang diberikan kepada

daerah tidak “kebablasan” dan dapat mencapai tujuannya.

c. Perencanaan Strategik Untuk Menentukan Arah dan

Kebijakan Pembangunan Yang Berorientasi Publik

Aspek perencanaan memiliki peranan yang penting bagi

suatu daerah. Aktivitas pemerintah akan terlaksana dengan lebih

baik jika seluruh tahapan proses perencanaan dilaksanakan

secara konsekuen. Perencanaan strategik mendorong pemikiran

ke depan dan menjelaskan arah yang dikehendaki di masa yang

lxxxii

akan datang. Perencanaan strategik memiliki peranan yang

penting bagi Pemda, karena di sanalah terlihat dengan jelas

peranan Kepala Daerah dalam mengkoordinasikan semua unit

kerjanya. Bagi pemerintah daerah Kabupaten Bintan dalam

kegiatan perencanaan pembangunan menggunakan aturan

perencanaan strategic, hal ini dikarenanakan dapat membantu

dalam menentukan arah masa depan daerahnya, kecamatannya

dan desanya. Dengan melaksanakan perencanaan strategik

secara benar, para eksekutif daerah dapat meningkatkan

kemampuan pejabat-pejabat terasnya dalam mengevaluasi,

memilih, dan mengimplementasikan berbagai pendekatan

alternatif untuk membiayai dan memberikan pelayanan terhadap

kebutuhan masyarakatnya.

Secara lebih spesifik, dengan konsep perencanaan

strategik berarti kita membicarakan hubungan antara lingkungan

internal dan lingkungan eksternal. Konsep ini memberi petunjuk

bagaimana menghadapi dan menanggulangi perubahan yang

terjadi di lingkungan eksternal melalui serangkaian tindakan di

lingkungan internal. Lebih dari itu, perencanaan strategik bahkan

mampu memberikan petunjuk bagi para eksekutif dalam upaya

mempengaruhi dan mengendalikan lingkungan itu dan tidak

hanya sekedar memberi reaksi atas perubahan di tingkat

eksternal tersebut. Dengan demikian, pemerintah daerah

lxxxiii

diharapkan tetap mampu mengendalikan arah perjalanannya

menuju sasaran yang dikehendaki.

Di tingkat internal, perencanaan strategik mampu

menciptakan sinergi dan Pesprit de corps,71 yaitu semangat korp

yang penuh integritas, sehingga dapat melicinkan jalan menuju

sasaran yang diinginkan. Semangat itu diharapkan akan

meningkatkan produktivitas kerja, sehingga daerah akan mampu

memanfaatkan peluang dan mengantisipasi tantangan seoptimal

mungkin. Hal ini pada akhirnya akan berdampak pada semakin

baiknya pelayanan yang diberikan kepada masyarakat dan dunia

usaha.

2. Faktor-faktor yang menjadi kendala terwujudnya

perencanaan pembangunan di Kabupaten Bintan.

Kendala-kendala yang sering muncul dalam penerapan

kebijakan pemerintah daerah yang tidak sejalan dengan munculnya

aspirasi rakyat di Kabupaten Bintan adalah sebagai berikut:

a. Pengelolaan Keuangan Daerah Yang Berorientasi Pada

Kepentingan Publik

71 Rondinelly, Dennis dan Chema G. Shabir, ed. 1983. Decentralization and Development.

Policy Implementation in Development Countries. London: Sage

lxxxiv

Secara garis besar, pengelolaan (manajemen) keuangan

daerah di Kabupaten Bintan dapat dibagi menjadi dua bagian

yaitu manajemen penerimaan daerah dan manajemen

pengeluaran daerah. Kedua komponen tersebut akan sangat

menentukan kedudukan suatu pemerintah daerah dalam rangka

melaksanakan otonomi daerah. Konsekuensi logis pelaksanaan

otonomi daerah berdasarkan UU No. 22 tahun 1999 dan UU No.

25 tahun 1999 menyebabkan perubahan dalam manajemen

keuangan daerah. Perubahan tersebut antara lain adalah perlunya

dilakukan budgeting reform72 atau reformasi anggaran.

Reformasi anggaran meliputi proses penyusunan,

pengesahan, pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran.

Berbeda dengan UU No. 5 tahun 1974, proses penyusunan,

mekanisme pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran

daerah menurut UU No. 22 tahun 1999 ataupun UU No. 32

Tahun 2004 adalah tidak diperlukannya lagi pengesahan dari

Menteri Dalam Negeri untuk APBD Propinsi dan pengesahan

Gubernur untuk APBD Kabupaten/Kota, melainkan cukup

pengesahan dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)

melalui Peraturan Daerah (Perda). Pada tahap

pertanggungjawaban APBD tetap mendapatkan evaluasi dari

72Badjuri, Abdul Kahar dan Teguh Yuwono. 2002. Kebijakan Publik Konsep dan Strategi.

Semarang: UNDIP

lxxxv

pihak pusat. Evaluasi pertanggungjawaban pelaksanaan APBD

dievaluasi oleh Badan Pemeriksa Keuangan.

Aspek utama budgeting reform adalah perubahan dari

traditional budget ke performance budget. Secara garis besar

terdapat dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan

mendasar. Kedua pendekatan tersebut adalah: (a) Anggaran

tradisional atau anggaran konvensional; dan (b) Pendekatan baru

yang sering dikenal dengan pendekatan New Public Management.

1) Anggaran Tradisional

Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang paling banyak digunakan di negara berkembang dewasa ini. Terdapat dua ciri utama dalam pendekatan ini, yaitu: (a) cara penyusunan anggaran yang didasarkan atas pendekatan incrementalism dan (b) struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item. Ciri lain yang melekat pada pendekatan anggaran tradisional tersebut adalah: (c) cenderung sentralistis; (d) bersifat spesifikasi; (e) tahunan; dan (f) menggunakan prinsip anggaran bruto. Struktur anggaran tradisional dengan ciri-ciri tersebut tidak mampu mengungkapkan besarnya dana yang dikeluarkan untuk setiap kegiatan, dan bahkan anggaran tradisional tersebut gagal dalam memberikan informasi tentang besarnya rencana kegiatan. Oleh karena tidak tersedianya berbagai informasi tersebut, maka satu-satunya tolok ukur yang dapat digunakan untuk tujuan pengawasan hanyalah tingkat kepatuhan penggunaan anggaran.

Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit dicapai. Keadaan tersebut berpeluang menimbulkan konflik, overlapping, kesenjangan, dan persaingan antar departemen.

Anggaran tradisional bersifat tahunan. Anggaran tahunan tersebut sebenarnya terlalu pendek, terutama untuk proyek modal dan hal tersebut dapat mendorong praktik-praktik yang tidak diinginkan (korupsi dan kolusi).

2) Era New Public Management (NPM)

lxxxvi

Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era New Public Management telah mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik, misalnya adalah teknik anggaran kinerja (performance budgeting), Zero Based Budgeting (ZBB), dan Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS).

Tabel 3.1. Menyajikan perbedaan mendasar antara anggaran

tradisional dengan anggaran era new public management.

Tabel 3.1 Perbandingan Anggaran Tradisional vs Anggaran Dengan Pendekatan NPM

Anggaran Tradisional New Public Management

Sentralistis Desentralisasi & devolved management

Berorientasi pada input Berorientasi pada input,

output, dan outcome (value for money)

Tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang

Utuh dan komprehensif dengan perencanaan

jangka panjang

Line-item dan incrementalism Berdasarkan sasaran dan target kinerja

Batasan departemen yang kaku (rigid department)

Lintas departemen (cross department)

Menggunakan aturan klasik: Vote accounting

Zero-Base Budgeting, Planning Programming

Budgeting System Prinsip anggaran bruto Sistematik dan rasional

Bersifat tahunan Bottom-up budgeting

Traditional budget didominasi oleh penyusunan anggaran yang bersifat line-item dan incrementalism, yaitu proses penyusunan anggaran yang hanya mendasarkan pada besarnya realisasi anggaran tahun sebelumnya, konsekuensinya tidak ada perubahan mendasar atas anggaran baru. Hal ini seringkali bertentangan dengan kebutuhan riil dan kepentingan masyarakat. Dengan basis seperti ini, APBD masih terlalu berat menahan arahan, batasan, serta orientasi subordinasi kepentingan pemerintah atasan. Hal tersebut menunjukkan terlalu dominannya peranan pemerintah pusat terhadap pemerintah daerah. Besarnya dominasi ini seringkali

lxxxvii

mematikan inisiatif dan prakarsa Pemerintah Daerah, sehingga memunculkan fenomena pemenuhan petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis dari pemerintah pusat.

Performance budget pada dasarnya adalah sistem penyusunan dan pengelolaan anggaran daerah yang berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja. Kinerja tersebut harus mencerminkan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, yang berarti harus berorientsi pada kepentingan publik. Merupakan kebutuhan masyarakat daerah untuk menyelenggarakan otonomi secara luas, nyata dan bertanggung jawab dan otonomi daerah harus dipahami sebagai hak atau kewenangan masyarakat daerah untuk mengelola dan mengatur urusannya sendiri. Aspek atau peran pemerintah daerah tidak lagi merupakan alat kepentingan pemerintah pusat belaka melainkan alat untuk memperjuangkan aspirasi dan kepentingan daerah.

Perubahan dalam pengelolaan keuangan daerah harus tetap berpegang pada prinsip-prinsip pengelolaan keuangan daerah (anggaran) yang baik. Prinsip manajemen keuangan daerah yang diperlukan untuk mengontrol kebijakan keuangan daerah tersebut meliputi:

- Akuntabilitas;

- Value for Money;

- Kejujuran dalam mengelola keuangan publik (propability);

- Transparansi; dan

- Pengendalian.73

Dalam upaya pemberdayaan pemerintah daerah, maka perspektif perubahan yang diinginkan dalam pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah adalah sebagai berikut :

a) Pengelolaan keuangan daerah harus bertumpu pada

kepentingan publik (public oriented). Hal ini tidak saja

terlihat pada besarnya porsi pengalokasian anggaran untuk

73Haschke, Dieter. 1998. Local Government Administration in Germany.

www.luscomp.org/gla/literature/localgov.htm

lxxxviii

kepentingan publik, tetapi juga terlihat pada besarnya

partisipasi masyarakat dalam perencanaan, pelaksanaan

dan pengawasan/pengendalian keuangan daerah.

b) Kejelasan tentang misi pengelolaan keuangan daerah pada

umumnya dan anggaran daerah pada khususnya.

c) Desentralisasi pengelolaan keuangan dan kejelasan peran

para partisipan yang terkait dalam pengelolaan anggaran,

seperti DPRD, KDH, Sekda dan perangkat daerah lainnya.

d) Kerangka hukum dan administrasi bagi pembiayaan,

investasi, dan pengelolaan uang daerah berdasarkan

kaidah mekanisme pasar, value for money, transparansi

dan akuntabilitas.

e) Kejelasan tentang kedudukan keuangan DPRD, KDH, dan

PNS-Daerah, baik ratio maupun dasar pertimbangannya.

f) Ketentuan tentang bentuk dan struktur anggaran,

anggaran kinerja, dan anggaran multi-tahunan.

g) Prinsip pengadaan dan pengelolaan barang daerah yang

lebih profesional.

h) Standar dan sistem akuntansi keuangan daerah, laporan

keuangan, peran akuntan independen dalam pemeriksaan,

pemberian opini dan rating kinerja anggaran, dan

transparansi informasi anggaran kepada publik.

lxxxix

i) Aspek pembinaan dan pengawasan yang meliputi batasan

pembinaan, peran asosiasi, dan peran anggota masyarakat

guna pengembangan profesionalisme aparat pemerintah

daerah.

j) Pengembangan sistem informasi keuangan daerah untuk

menyediakan informasi anggaran yang akurat dan

pengembangan komitmen pemerintah daerah terhadap

penyebarluasan informasi sehingga memudahkan

pelaporan dan pengendalian, serta mempermudahkan

mendapatkan informasi.

b. Upaya Pemberdayaan Pemerintah Daerah Kabupaten Bintan

Dalam perencanaan pembangunan daerah sejak

perumusan, pelaksanaan sampai evaluasi, nampak peran pusat

cukup menentukan untuk menyeragamkan pola dasar

pembangunan daerah melalui format, kisi-kisi dan panduan lain

yang berlaku nasional. Disamping itu DPRD tidak memiliki otoritas

politik yang kuat untuk menilai kinerja Kepala Daerah, sebab

DPRD diletakkan sebagai bagian dari Pemerintah Daerah.

Terbitnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang

Pemerintahan Daerah bermaksud merubah paradigma sentralistik

menjadi desentralisasi, yang membuka peluang bagi daerah untuk

mengembangkan inisiatif, kreatifitas dan improvisasi sesuai

dengan kondisi dan potensi masing-masing. Ketika Undang-

xc

Undang Nomor 22 Tahun 1999 diterapkan bangsa dan negara

sedang menghadapi krisis multidimensi yang menimbulkan

kegamangan dalam menindaklanjuti pelaksanaan Otonomi

Daerah. Oleh karena itu diperlukan upaya-upaya penguatan

institusi lokal, perubahan sikap dan perilaku pihak-pihak yang

berkepentingan (stake holders) dalam pembangunan serta

optimalisasi sumber daya.

Arah Kebijakan Adanya kebijakan nasional yang tertuang

dalam INPRES nomor 7 tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja

Instansi Pemerintah (AKIP) dan Penyelenggaraan Negara yang

Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme dan PP.

Nomor 84 tahun 2000 tentang perangkat daerah perlu ditanggapi

serius oleh daerah. Untuk itu selama lima tahun ke depan

kebijakan kelembagaan daerah diarahkan untuk peningkatan

institusi pemerintahan baik unsur eksekutif maupun legislatif agar

mampu mengakomodasi tuntutan aspirasi masyarakat yang

direpresentasikan oleh lembaga yang hemar struktur dan kaya

fungsi agar mampu memberikan pelayanan masyarakat secara

efektif dan efisien.

Tujuan pembangunan kelembagaan daerah adalah: (a)

meningkatnya derajat keberdayaan perangkat daerah sesuai

dengan tugas dan fungsi di masing-masing unit organisasi; (b)

mengoptimalkan pendayagunaan perangkat daerah dalam

xci

melayani masyarakat ke arah pelayanan prima yang terbuka dan

dapat dipertanggungjawabkan. Sasaran kelembagaan daerah

adalah terwujudnya perangkat daerah yang berkualitas, bermoral

tinggi, produktif, profesional, dapat diteladani dan dapat

diandalkan menjadi penggerak serta fasilitator pelaksanaan

otonomi dan pembangunan daerah.

Pemberdayaan kelembagaan daerah Program ini ditujukan

untuk pengembangan institusi pemerintahan baik unsur eksekutif

maupun legislatif agar mampu mengakomodasi tuntutan aspirasi

masyarakat yang direpresentasikan oleh lembaga yang hemat

struktur kaya fungsi agar mampu memberikan pelayanan

masyarakat secara efektif dan efisien serta mampu meningkatkan

kemitraan antar daerah, dunia usaha dan manca negara melalui

evaluasi dan penataan kelembagaan, penyusunan struktur

organisasi tatalaksana secara efektif dan efisien, pengawasan

secara fungsional dan kontrol sosial kepada lembaga daerah,

penyusunan sistem pertanggungjawab publik. Peningkatan

kualitas aparatur daerah dan legislative. Program ini bertujuan

untuk meningkatkan kinerja aparatur daerah di masing-masing

unit organisasi dan anggota legislatif agar lebih solid, produktif,

dinamis, berprestasi, transparan dan akuntabel melalui

pendidikan dan pelatihan, peningkatan kesejahteraan,

pengembangan pola karier serta profesionalisme yang jelas dan

xcii

terencana, meningkatkan efektivitas fungsi pengawasan,

peningkatan kualitas anggota legislatif, analisis jabatan dan beban

kerja, peningkatan kinerja lembaga perangkat daerah serta

penataan administrasi kepegawaian. Peningkatan Kerjasama

Program ini bertujuan untuk meningkatkan kinerja pembangunan

dan memberikan peran lebih besar kepada dunia usaha dan

masyarakat. Kegiatan utama ini adalah menggalang kerjasama

dengan dunia usaha masyarakat dan daerah lain baik dalam

negeri maupun luar negeri disegala bidang pembangunan.

Peningkatan kualitas pelayanan public Program peningkatan

kualitas pelayanan publik bertujuan untuk meningkatkan dan

mengembangkan kualitas, jenis, luas, dan jangkauan pelayanan

publik. Kegiatan utama program ini adalah melalui mendekatkan

pelayanan kepada komunitas masyarakat dengan pendayagunaan

secara optimal kecamatan dan kelurahan, peningkatan kesadaran

masyarakat, pengembangan unit pelayanan terpadu secara efektif

dan efisien, evaluasi, penataan prosedur dan Bintek pelayanan

umum, penataan administrasi ketatalaksanaan serta

pembangunan dan rehabilitasi sarana prasarana pelayanan.

Program penggalangan sumber penerimaan daerah,

program ini bertujuan untuk menggali sumber-sumber

penerimaan daerah diluar Pendapatan Asli Daerah (PAD) guna

mengatasi keterbatasan kemampuan keuangan daerah. Kegiatan

xciii

utama program ini adalah mengupayakan kenaikan Dana Alokasi

Umum, Permintaan dana alokasi khusus, melakukan kerjasama

dengan pihak ke 3 dalam rangka mengelola asset-asset

Pemerintah Kabupaten Bintan agar dapat lebih berdaya guna dan

berhasil guna dan mendorong aktivitas ekonomi masyarakat.;

Program pengembangan administrasi keuangan, program ini

bertujuan untuk mengembangkan sistem keuangan daerah yang

sesuai standar akuntansi publik guna menjamin terlaksananya

prinsip akuntabilitas dan transparansi pengelolaan keuangan

daerah. Kegiatan utama program ini adalah menyusun rencana

peraturan daerah pengelolaan keuangan yang meliputi

Pengaturan Perbendaharaan dan pengaturan pengadaan barang

dan jasa daerah, penyusunan standar analisis biaya guna

penyusunan anggaran belanja yang realistis dan penyusunan

sistem pertanggungjawaban keuangan; Program peningkatan

pendapatan asli daerah, program ini bertujuan untuk

meningkatkan pendapatan asli daerah yang secara signifikan

semakin mencerminkan kemandirian keuangan daerah melalui

upaya intensifikasi, ekstensifikasi maupun diversifikasi sumber-

sumber pendapatan.

c. Pemberdayaan Masyarakat

xciv

Arah kebijakan prinsip otonomi daerah yang luas, nyata

dan bertanggungjawab mensyaratkan adanya peran serta dan

dukungan masyarakat untuk mampu mengenali kekuatan,

kelemahan dan potensi dirinya. Oleh karena itu diperlukan upaya

penguatan masyarakat untuk menumbuhkan kesadaran kritis

guna melakukan perubahan-perubahan yang mendukung

terwujudnya visi dan misi pembangunan daerah. Untuk itu

kebijakan pemberdayaan masyarakat diarahkan pada

pengembangan pola kerjasama yang sinergis, berkelanjutan dan

semakin memperluas basis dukungan masyarakat terhadap

pelaksanaan pembangunan daerah.

Tujuan pemberdayaan masyarakat adalah terwujudnya

masyarakat yang berdaya guna dan berhasil guna sebagai upaya

mewujudkan masyarakat yang mumpuni sebagai modal dasar

pelaksanaan pembangunan. Sasaran pemberdayaan masyarakat

adalah mendorong kesadaran masyarakat agar lebih kritis,

sehingga mampu dan dapat berperan aktif dalam pengambilan

keputusan, berpartisipasi dalam perencanaan, pelaksanaan,

pengawasan, pengendalian dan evaluasi kebijakan pembangunan.

Program penguatan institusi, hal ini dimaksudkan untuk

mengoptimalkan fungsi pranata-pranata sosial yang berkembang

di masyarakat agar dapat menjadi kekuatan penggerak

pembangunan dalam komunitas lokal melalui mendorong

xcv

terbentuknya kelompok-kelompok masyarakat, memberikan ruang

kepada kelompok lokal untuk menyampaikan aspirasi.

Program peningkatan partisipasi masyarakat, program ini

dimaksudkan untuk meningkatkan peran aktif masyarakat dalam

seluruh aspek dan proses pembangunan mulai dari perencanaan,

pelaksanaan, pengawasan, pengendalian dan evaluasi setiap

produk kebijakan, sehingga semakin memperkuat basis dukungan

dan kualitas pelaksanaan pembangunan daerah melalui menekan

perasaan ketidakmampuan masyarakat kecil bila berhadapan

dengan struktur sosial politik, melibatkan masyarakat dalam

perumusan kebijakan, memberikan stimulan dana pembangunan

sebagai rangsangan partisipasi.

3. Kontradiksi Antara Penerapan Kebijakan Yang Ditetapkan

Oleh Pemerintah Daerah dan DPRD di Kabupaten Bintan.

Secara filosofis, ada dua tujuan utama yang ingin dicapai dari

penerapan kebijakan desentralisasi yaitu tujuan demokrasi dan

tujuan kesejahteraan. Tujuan demokrasi akan memposisikan Pemda

sebagai instrumen pendidikan politik di tingkat lokal yang secara

continue akan menyumbang inspirasi terhadap pendidikan politik

secara nasional sebagai landasan utama dalam menciptakan

kesatuan dan persatuan bangsa dan negara serta mempercepat

terwujudnya masyarakat madani atau civil society. Tujuan

xcvi

kesejahteraan mengisyaratkan Pemda untuk meningkatkan

kesejahteraan masyarakat lokal melalui penyediaan pelayanan publik

secara efektip, efisien dan ekonomis.

Kekuasaan (kewenangan) negara diberikan secara atributif

oleh konstitusi yang dijabarkan melalui peraturan perundangan-

undangan organik dalam kerangka pendelegasian. Delegasi

menyentuh pada aspek-aspek pembagian kewenangan antara

lembaga-lembaga negara dan antara pemerintah pusat dengan

pemerintah di daerah. Pembagian kewenangan dalam pelaksanaan

pemerintah bisa mengacu pada pola general complete, ultravires,

dan campuran. Kewenangan pemerintah (pusat) secara atribusi dari

konstitusi, kemudian didelegasikan kepada pemerintah daerah dalam

konsep delegasi dan mandat supaya efisiensi dan efektivitas

penyelenggaraan pemerintah dapat berjalan dengan baik.

Delegasi kewenangan kepada daerah bisa terbentuk

penyerahan (otonomi), pelimpahan (dekonsentrasi) dan penugasan

(medewind) bisa berwujud penyerahan secara penuh dan secara

tidak penuh yang harus dilandasi suatu aturan supaya mendapat

legitimasi formalistik dalam bingkai hukum, seperti penyerahan

kewenangan melalui undang-undang organik pemerintahan daerah,

undang-undang pembentukan daerah serta peraturan pemerintah

penyerahan kewenangan sebagai penjabaran dari amanat undang-

undang.

xcvii

Pendelegasian kewenangan dalam perjalanan republik ini

mengalami pasang surut dalam implementasinya, yang disebabkan

oleh beberapa hal berikut.

a. Penyerahan kewenangan secara formal tidak diikuti dengan

penyerahan secara nyata (material).

b. Suatu kewenangan yang telah diserahkan secara formal, namun

tidak ditangani sepenuhnya oleh daerah karena berbagai alasan.

c. Suatu kewenangan sudah diserahkan, baik secara formal maupun

material, daerah telah melaksanakan sebagaimana mestinya

(sepenuhnya), tetapi dengan berbagai kebijakan pemerintah

pusat mengakibatkan urusan tersebut ditarik secara tersirat.

d. Suatu kewenangan belum diserahkan kepada daerah sebagai

wewenangnya, namun kenyataannya sudah lama diselenggarakan

oleh daerah secara nyata, seolah-olah urusan itu sudah menjudi

wewenang daerah.

e. Suatu kewenangan sejak lama sudah diserahkan secara formal

kepada daerah, tetapi dengan adanya perubahan dengan

perkembangan zaman, urusan tersebut sudah tidak sesuai

dengan kenyataan dan kebutuhan atau urusan tersebut tidak

faktual lagi ditangani daerah.

xcviii

f. Suatu kewenangan sesuai dengan perkembangan daerah sudah

selayaknya menjadi urusan rumah tangga daerah, tetapi

kenyataannya masih menjadi urusan pemerintah pusat.74

Pergeseran besaran kewenangan daerah dari waktu ke waktu

mengikuti dinamika perkembangan ketatanegaraan republik ini.

untuk mewujudkan tujuan otonomi daerah yaitu menciptakan

kesejahteraan dan demokrasi di daerah. Adapun langkah-langkah

tersebut adalah sebagai berikut:

a. Menyusun rencana penataan urusan pemerintahan yang akan

dilakukan oleh Pemerintahan Daerah

b. Menyusun rencana penataan kelembagaan untuk mewadahi

urusan pemerintahan

c. Menyusun rencana penataan kepegawaian daerah yang

melaksanakan urusan pemerintahan tersebut

d. Menyusun rencana penataan keuangan daerah untuk membiayai

urusan pemerintahan yang akan dilaksanakan oleh Pemerintahan

Daerah

e. Menyusun penataan hubungan kemitraan antara eksekutif dan

legislatif daerah yang bertanggung jawab atas penyelenggaraan

Pemerintahan Daerah

74 Masalah mendasar yang sering terjadi selama ini mulai terbitnya UU No. 1 Tahun 1945 sampai

2005 dengan terbitnya UU No. 32/2004 belum secara menyeluruh diterbitkan peraturan penjabaran seperti yang diamanatkan oleh undang-undang yang mengatur secara langsung mengenai pelaksanaan pemerintahan daerah sehingga membuat pemerinlah daerah dalarn menafsirkan pelaksanaan undang-undang tidak secara sistematis dan menyeluruh

xcix

f. Menyusun rencana penataan pelayanan publik sebagai output

atau hasil akhir yang dihasilkan oleh Pemerintahan Daerah

g. Menyusun rencana penataan pembinaan dan pengawasan yang

dilaksanakan oleh Pemerintahan Daerah

Ketujuh penataan elemen tersebut merupakan penataan

terhadap elemen-elemen dasar yang bersifat generik yang secara

universal membentuk pemerintahan daerah. Hal-hal lain yang bersifat

kasus tidak dimasukkan dalam rencana induk ini, namun merupakan

hal-hal tambahan yang bersifat spesifik dan dapat ditambahkan oleh

pemerintahan daerah yang bersangkutan.

Penataan terhadap elemen dasar tersebut diatas bersifat

sistemik. Untuk itu maka pendekatannya harus bersifat sistematik

juga. Penataan terhadap elemen yang satu tanpa mengindahkan

penataan elemen lainnya akan berpotensi menggagalkan penataan

terhadap elemen yang ditata tersebut. Pembenahan yang bersifat

menyeluruh menjadi syarat utama agar pemerintahan daerah sebagai

suatu sistem dapat berjalan secara optimal. program otonomi

daerah hanya terfokus pada pelimpahan wewenang dalam

pembuatan kebijakan, keuangan dan administrasi dari pemerintah

pusat ke pemerintah daerah, tanpa disertai dengan pembagian

kekuasaan kepada masyarakat. Dengan kata lain, program otonomi

daerah tidak diikuti dengan program demokratisasi yang membuka

peluang keterlibatan masyarakat dalam pemerintahan di daerah.

c

Karenanya, program desentralisasi ini hanya memberi peluang

kepada elit lokal untuk mengakses sumber-sumber ekonomi dan

politik daerah, yang rawan terhadap korupsi atau penyalahgunaan

wewenang.

Penyelenggaraan desentralisasi memuat aspek evaluasi,

pembinaan dan pengawasan. Pelaksanaan evaluasi terhadap

kemampuan daerah adalah penilaian dengan menggunakan sistem

pengukuran kinerja serta indikator-indikatornya, yang meliputi

masukan, proses, keluaran, dan dampak. Aspek lain yang dievaluasi

antara lain adalah: keberhasilan dalam penyelenggaraan

pemerintahan dan pembangunan; upaya-upaya dan kebijakan yang

diambil: ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan dan

kebijakan nasional; dan dampak dari kebjakan daerah.

Pembinaan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah

upaya yang dilakukan oleh Pemerintah dan atau Gubernur selaku

Wakil Pemerintah di Daerah untuk mewujudkan tercapainya tujuan

penyelenggaraan otonomi daerah. Dalam rangka pembinaan oleh

Pemerintah, Menteri dan Pimpinan Lembaga Pemerintah Non

Departemen melakukan pembinaan sesuai dengan fungsi dan

kewenangan masing-masing yang dikoordinasikan oleh Menteri

Dalam Negeri untuk pembinaan dan pengawasan provinsi serta oleh

gubernur untuk pembinaan dan pengawasan kabupaten/kota.

ci

Pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah

adalah proses kegiatan yang ditujukan untuk menjamin agar

pemerintah daerah berjalan sesuai dengan rencana dan ketentuan

peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pengawasan yang

dilaksanakan oleh Pemerintah terkait dengan penyelenggaraan

urusan pemerintahan dan utamanya terhadap peraturan daerah dan

peraturan kepala daerah.

Dalam rangka mengoptimalkan fungsi pembinaan dan

pengawasan, Pemerintah dapat menerapkan sanksi kepada

penyelenggara pemerintahan daerah apabila diketemukan adanya

penyimpangan dan pelanggaran oleh penyelenggara pemerintahan

daerah tersebut.

Kontrol DPRD terhadap jalannya pemerintah daerah tidak

berfungsi, melainkan disalahgunakan sehingga terjadi kolusi yang

erat antara pemerintah daerah dan DPRD, sementara kontrol dari

kalangan civil society masih lemah. Praktek kolusi yang terjadi antara

DPRD dan Kepala Daerah disebabkan karena tiadanya kompetisi

politik antar aktor politik di daerah. Sementara itu, kuatnya aroma

kolusi dalam setiap pengambilan keputusan yang melibatkan DPRD

maupun Pemda mencerminkan kuatnya oligharki elit di daerah,

sehingga sulit untuk mengharapkan berfungsinya mekanisme kontrol

dari mereka.

cii

Kebijakan yang direncanakan oleh pemerintah daerah dengan

DPRD merupakan kebijakan yang berpedoman pada Undang-Undang

no. 32 tahun 2004 tentang pemerintah daedrah dan Undang-undang

no. 33 tentang peribangan keuangan antara pusat dan daerah yang

diwujudkan dalam peraturan daerah tentang anggaran Belanja

Pemerintah Daerah. Laporan pemeriksaan keuangan untuk tahun

anggaran 2006 menyatakan bahwa kebijakan yang disetujui oleh

pihak Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menjadi berbeda pada

praktek pelaksanaannya oleh pemerintah daerah, hal ini terlihat pada

laporan pemeriksaan kepatuhan dan pengendalian intern, masih

banyak koreksi oleh Badan Pemeriksa Keuangan terhadap

pelaksanaan kebijakan pemerintah daerah. Terlihat jelas kontradiksi

antara kebijakan yang diterapkan pada tahun anggaran 2006.

B. Pembahasan

Perencanaan partisipatif pada dasarnya merupakan bagian

integral dari kegiatan pembangunan partisipatif yang bertujuan untuk

melibatkan reran serta aktif masyarakat dalam kegiatan pembangunan.

Pelibatan masyarakat dalam perencanaan pembangunan merupakan

upaya untuk mengenali kebutuhan masyarakat. Pembangunan sendiri

marupakan tanggung jawab dan tugas utama pemerintah yang diberi

mandat untuk melaksanakan pelayanan kepada masyarakat. Namun

pemerintah perlu mengikutsertakan masyarakat dalam pembangunan,

ciii

karena sebagai pemberi mandat mesti mengetahui bagaimana

pengalokasian sumberdaya itu melalui proses perencanaan dan

pelaksanaan kegiatan pembangunan.

Proses perencanaan partisipatif merupakan hak budaya

masyarakat yang menjadi stakeholders pembangunan. Karena itu

perencanaan. partisipatif juga harus dilakukan dengan mengacu pada

nilai-nilai budaya masyarakat yang bersangkutan, agar tidak terjadi

fraksi-fraksi sosial dan benturan budaya dalam implementasinya.

Kegiatan perencanaan partisipatif melibatkan para pelaku modal dari

proses pengajuan usulan, pengambilan keputusan, implementasi, dan

evaluasi dari rangkaian kegiatan pembangunan.

Perencanaan partisipatif merupakan pendekatan perencanaan

yang berupaya untuk memperhatikan usulan-usulan masyarakat atau

memulai proses perencanaan dati bawah ke atas (bottom up).

Perencanaan partisipatif adalah suatu model yang melibatkan banyak

pihak atau sering disebut pula dengan pereneanaan berbasis

masyarakat. Perencanaan partisipatif dapat didefinisikan sebagai hak

yang dimiliki masyarakat untuk dapat terlibat secara demokratis dalam

menentukan berbagai hal yang menyangkut kehidupannya. Artinya,

masyarakat memiliki hak untuk berperan dan terlibat secara utuh

dalam perencanaan guna menentukan arah dan agenda pembangunan

sampai dengan tahap evaluasi.

civ

Perencanaan partisipatif juga harus memperhatikan

kepentingan-kepentingan strategis daerah dalam jangka panjang

sesuai dengan visi dan misi daerah, yang dijabarkan menjadi kegiatan-

kegiatan opersional. Dalam hal tersebut kebutuhan masyarakat akan

dipertemukan dengan kepentingan strategis daerah yang disusun oleh

Pemerintah Daerah. Dengan demikian perencanaan partisipatif pada

dasarnya merupakan seni memadukan pendekatan perencanaan yang

bersifat bottom up dan top down secara proporsional, yang

berpedoman pada nilai-nilai budaya masyarakat yang bersangkutan,

sehingga dapat diterima oleh masyarakat yang menjadi subyek

pembangunan.

Perencanaan partisipatif mengikuti asas partisipatif yang berarti

melibatkan partisipasi masyarakat secara luas; asas prioritas

memanfaatkan yang berarti memberikan manfaat sesuai dengan

prioritasnya; asas kebersamaan. yang berarti mendahulukan

kepentingan bersama masyarakat dibandingkan kepentingan individu

atau golongan, serta asas pembangunan berkelanjutan (sustainable

development) yang berarti memikirkan dampak keputusan-keputusan

pada kepentingan generasi mendatang yang menyangkut aspek

ekologi, ekonomi,dan sosial budaya.

Pembangunan hakikatnya pembebasan. Bebas dari

ketergantungan, kemiskinan, dan keterbelakangan. Pembangunan juga

bermakna pengembangan potensi yang dimiliki dan menjamin

cv

keberlanjutan. Dengan demikian, pembangunan bukanlah urusan

semata-mata pemerintah. Namun berbagi tanggung jawab antara

pemerintah, usaha swasta, dan masyarakat. Pemerintah harus kembali

pada fungsinya sebagai regulator dan fasilitator. Hal-hal tertentu yang

sudah dapat dilakukan swasta dan masyarakat seyogianya diberikan ke

masyarakat. Pemerintah hanyalah mengurus hal-hal yang strategis

yang masih sulit tidak / belum mungkin dilakukan masyarakat dan

usaha swasta.

Pemerintah dan pemerintah daerah (DPR dan DPRD-nya) harus

menunjukkan kesungguh-sungguhan bahwa mereka berpihak pads

kepentingan publik di dalam mengatur dan memfasilitasi

pembangunan. Pembangunan untuk semua (development for all75),

untuk publik bukan segelintir elit, harus menjadi komitmen dan realita,

baik pada tataran kebijakan maupun implementasi.

Birokrasi Pemerintah Daerah harus mereposisi kedudukannya di

dalam pelaksanaan pembangunan. Mereka harus menjadi enabler dan

bukan provider/operator pembangunan. Karena itu, pembaruan

birokrasi Pemerintah Daerah merupakan conditio sine qua non76 di

dalam meredefinisi makna pembangunan tersebut. Demikian pula

dengan upaya pemberantasan KKN harus semakin intensif dan

75 Robbins.1982. The Administrative Process. New Delhi: Prentice 76 Carey, John M., Frantisek Formanek, dan Ewa Karpowicz. 2002. “Legislative Autonomy in

New Regimes: The Czech and Polish Cases” dalam Gerhard Loewenberg, Peverill Squire, dan D. Roderick Kiewiet, eds. Legislatures: Comparative Perspectives on Representatives Assemblies. USA: The University of Michigan. Hal. 352-383.

cvi

terfokus, tidak tebang pilih, tetapi tidak juga terjerumus pada situasi

chaos karena ada saling ketidakpercayaan antar aparat birokrasi di

satu sisi dan aparat penegak hukum di sisi yang lain.

Belakangan muncul berbagai model pembangunan alternatif77 di

antaranya adalah pengembangan komunitas lokal; pembangunan

partisipatoris berpusat pada rakyat; pembangunan untuk pemenuhan

kebutuhan pokok dan HAM; dan pembangunan perspektif perdamaian.

Secara substansial berbagai model pembangunan alternatif yang ada

meskipun memiliki variasi tekanan masing-masing pada dasarnya

memiliki kesamaan umum.

Selain perubahan paradigma pembangunan daerah, langkah

yang tidak kalah pentingnya adalah reformasi pola perencanaan

pembangunan daerah. Bentuk konkretnya dapat mengacu pada

community based resourses management, yang merupakan prinsip

dalam perencanaan dari bawah (bottom up planning) ; pembelajaran

social (social learning), menciptakan jaringan kerjasama (networking),

membangun kemampuan masyarakat (developed capacity); serta

ramah dan mengakomodir potensi lokal (local flexible). Hal tersebut

penting dilakukan untuk menghindari keseragaman yang banyak

melahirkan distorsi di tataran operasional. Saat ini, yang harus

dilakukan adalah mulai membangun sistem baru serta membangun

komitmen saling percaya antar aparat pemerintah-pemerintah daerah,

77 Hall .1994. Teori Organisasi. Struktuy Desain, dan Aplikasi. Jakarta: Arcan

cvii

dan secara bersamaan menunjukkan juga kinerja yang baik dalam

melayani masyarakat merupakan kata-kata kunci di dalam upaya

mengembalikah kepercayaan masyarakat terhadap negara dan

pemerintah dan barulah pembangunan punya makna bagi semua.

cviii

BAB IV

SIMPULAN DAN SARAN

A. Kesimpulan

Perubahan paradigma pembangunan nasional untuk pemerintah

daerah dalam melaksanakan otoritas diwujudkan melalui kebijakan

otonomi daerah dan perimbangan keuangan pusat dan daerah yang

diatur dalam undang-undang yaitu Undang-Undang No. 32 tahun 2004

tentang Otonomi Daerah dan Undang-Undang No. 33 tahun 2004

tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah.

Kebijakan pemberian otonomi daerah dan desentralisasi yang

luas, nyata, dan bertanggung jawab kepada daerah merupakan langkah

strategis dalam dua hal.

1. Otonomi daerah dan desentralisasi merupakan jawaban atas

permasalahan lokal bangsa Indonesia berupa ancaman disintegrasi

bangsa, kemiskinan, ketidakmerataan pembangunan, rendahnya

kualitas hidup masyarakat, dan masalah pembangunan sumber daya

manusia (SDM).

2. Otonomi daerah dan desentralisasi fiskal merupakan langkah strategis

bangsa Indonesia untuk menyongsong era globalisasi ekonomi

dengan memperkuat basis perokonomian daerah.

Otonomi yang diberikan pemerintah pusat kepada Kabupaten

Bintan dilaksanakan dengan secara luas namun terbatas. Artinya,

88

cix

pelimpahan tanggungjawab akan diikuti oleh pengaturan pembagian,

dan pemanfaatan dan sumberdaya nasional yang berkeadilan, serta

perimbangan keuangan pusat dan daerah.

Pemberian otonomi daerah diharapkan dapat meningkatkan

efisiensi, efektivitas, dan akuntabilitas sektor publik di Indonesia. Dengan

otonomi, Daerah dituntut untuk mencari alternatif sumber pembiayaan

pembangunan tanpa mengurangi harapan masih adanya bantuan dan

bagian (sharing) dari Pemerintah Pusat dan menggunakan dana publik

sesuai dengan prioritas dan aspirasi masyarakat.

Pemberian otonomi daerah diharapkan dapat memberikan

keleluasaan kepada daerah dalam pembangunan daerah melalui usaha-

usaha yang sejauh mungkin mampu meningkatkan partisipasi aktif

masyarakat, karena pada dasarnya terkandung tiga misi utama

sehubungan dengan pelaksanaan otonomi daerah tersebut, yaitu:

1. Menciptakan efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber daya

daerah

2. Meningkatkan kualitas pelayanan umum dan kesejahteraan

masyarakat

3. Memberdayakan dan menciptakan ruang bagi masyarakat untuk ikut

serta (berpartisipasi) dalam proses pembangunan.

Upaya untuk memantapkan kemandirian Pemerintah Daerah yang

dinamis dan bertanggung jawab, serta mewujudkan pemberdayaan dan

otonomi daerah dalam lingkup yang lebih nyata, maka diperlukan upaya-

cx

upaya untuk meningkatkan efisiensi, efektivitas, dan profesionalisme

sumber daya manusia dan lembaga-lembaga publik di daerah dalam

mengelola sumber daya daerah. Upaya-upaya untuk meningkatkan

pengelolaan sumber daya daerah harus dilaksanakan secara

komprehensif dan terintegrasi mulai dari aspek perencanaan,

pelaksanaan, dan evaluasi sehingga otonomi yang diberikan kepada

daerah akan mampu meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

Dalam sistem Pemerintahan Daerah di manapun terdapat

pembagian dua kekuasaan, yaitu DPRD sebagai Badan Legislatif dan

Pemerintah Daerah/Kepala Daerah sebagai Eksekutif. Untuk mencegah

terjadinya konflik antara kedua lembaga tersebut, perlu diatur suatu

mekanisme yang mengatur hubungan saling mengendalikan dan saling

mengimbangi satu sama lain dalam hubungan kesetaraan melalui prinsip

“checks and balance,” yang dalam Undang-Undang 32 Tahun 2004 DPRD

sebagai Badan Legislatif Daerah berkedudukan sejajar dan menjadi mitra

dari Pemerintah Daerah.

Dalam Undang-Undang 32 Tahun dijabarkan dalam dua

wewenang dan fungsi utama, yaitu mengatur dan mengurus sebagai

intisari pemerintahan sendiri (self governance). Kedua kata tersebut

secara historis sebagai terjemahan dari dua istilah teknis hukum

Belanda: regelend dan bestuur. Mengatur merupakan perbuatan

menciptakan norma hukum yang berlaku umum. Dalam tataran otonomi

daerah, norma hukum tersebut tertuang dalam Perda dan Keputusan

cxi

Kepala Daerah yang bersifat pengaturan. Mengurus merupakan

perbuatan menerapkan norma hukum yang berlaku umum pada situasi

‘konkrit’ dan individual. Pengurus dapat berupa perbuatan hukum yang

disebut penetapan yang melahirkan keputusan Kepala Daerah sebagai

norma hukum individual (beschikking) atau perbuatan material berupa

pelayanan dan pembangunan obyek tertentu. Sekalipun wewenang

mengatur secara kelembagaan diberikan kepada DPRD dan Kepala

Daerah

Delegasi kewenangan kepada daerah bisa terbentuk penyerahan

(otonomi), pelimpahan (dekonsentrasi) dan penugasan (medewind) bisa

berwujud penyerahan secara penuh dan secara tidak penuh yang harus

dilandasi suatu aturan supaya mendapat legitimasi formalistik dalam

bingkai hukum, seperti penyerahan kewenangan melalui undang-undang

organik pemerintahan daerah, undang-undang pembentukan daerah

serta peraturan pemerintah penyerahan kewenangan sebagai

penjabaran dari amanat undang-undang.

Kebijakan yang direncanakan oleh pemerintah daerah dengan

DPRD merupakan kebijakan yang berpedoman pada Undang-Undang no.

32 tahun 2004 tentang pemerintah daedrah dan Undang-undang no. 33

tentang peribangan keuangan antara pusat dan daerah yang diwujudkan

dalam peraturan daerah tentang anggaran Belanja Pemerintah Daerah.

Laporan pemeriksaan keuangan untuk tahun anggaran 2006 menyatakan

bahwa kebijakan yang disetujui oleh pihak Dewan Perwakilan Rakyat

cxii

Daerah menjadi berbeda pada praktek pelaksanaannya oleh pemerintah

daerah, hal ini terlihat pada laporan pemeriksaan kepatuhan dan

pengendalian intern, masih banyak koreksi oleh Badan Pemeriksa

Keuangan terhadap pelaksanaan kebijakan pemerintah daerah. Terlihat

jelas kontradiksi antara kebijakan yang diterapkan pada tahun anggaran

2006.

Peningkatan kualitas institusi pemerintahan baik unsur eksekutif

maupun legislatif agar mampu mengakomodasi tuntutan aspirasi

masyarakat yang direpresentasikan oleh lembaga yang hemar struktur

dan kaya fungsi agar mampu memberikan pelayanan masyarakat secara

efektif dan efisien.

Tujuan pembangunan kelembagaan daerah adalah: (a)

meningkatnya derajat keberdayaan perangkat daerah sesuai dengan

tugas dan fungsi di masing-masing unit organisasi; (b) mengoptimalkan

pendayagunaan perangkat daerah dalam melayani masyarakat ke arah

pelayanan prima yang terbuka dan dapat dipertanggungjawabkan.

Sasaran kelembagaan daerah adalah terwujudnya perangkat daerah

yang berkualitas, bermoral tinggi, produktif, profesional, dapat diteladani

dan dapat diandalkan menjadi penggerak serta fasilitator pelaksanaan

otonomi dan pembangunan daerah.

Pemberdayaan kelembagaan daerah Program ini ditujukan untuk

pengembangan institusi pemerintahan baik unsur eksekutif maupun

legislatif agar mampu mengakomodasi tuntutan aspirasi masyarakat

cxiii

yang direpresentasikan oleh lembaga yang hemat struktur kaya fungsi

agar mampu memberikan pelayanan masyarakat secara efektif dan

efisien serta mampu meningkatkan kemitraan antar daerah, dunia usaha

dan manca negara melalui evaluasi dan penataan kelembagaan,

penyusunan struktur organisasi tatalaksana secara efektif dan efisien,

pengawasan secara fungsional dan kontrol sosial kepada lembaga

daerah, penyusunan sistem pertanggungjawab publik. Program ini

bertujuan untuk meningkatkan kinerja aparatur daerah di masing-masing

unit organisasi dan anggota legislatif agar lebih solid, produktif, dinamis,

berprestasi, transparan dan akuntabel melalui pendidikan dan pelatihan,

peningkatan kesejahteraan, pengembangan pola karier serta

profesionalisme yang jelas dan terencana, meningkatkan efektivitas

fungsi pengawasan, peningkatan kualitas anggota legislatif, analisis

jabatan dan beban kerja, peningkatan kinerja lembaga perangkat daerah

serta penataan administrasi kepegawaian.Pelaksanaan otonomi daerah

membutuhkan perasn serta masyarakat, fungsi peran serta masyarakat

adalah untuk mengetahui aspirasi masyarakat, yang mendukung

perencanaan pembangunan. Beberapa hal yang dilakukan dalam

kaitannya dengan pelaksanaan peran serta masyarakat dalam

pembentukan peraturan daerah yang berkaitan dengan pelaksanaan

otonomi antara lain: dilakukannya Rapat Dengar Pendapat Umum atau

rapat-rapat lainnya yang bertujuan menyerap aspirasi masyarakat,

dilakukannya kunjungan oleh anggota DPRD untuk mendapatmasukan

cxiv

dari masyarakat, ataupun diadakannya seminar-seminar atau kegiatan

yang sejenis dalam rangka melakukan pengkajian atau menindak lanjuti

berbagai penelitian untuk menyiapkan suatu Rancangan Peraturan

Daerah. Akan tetapi dalam pelaksanaannya kadang masih terdapat

berbagai penafsiran tentang siapa yang dimaksud dengan istilah

masyarakat, ada yang mengartikan setiap orang pada umumnya, setiap

orang atau lembaga yang terkait, atau setiap lembaga swadaya

masyarakat. Oleh karena itu diperlukan peningkatan kualitas anggota

DPRD maupun seluruh jajaran Pemerintah yang mempunyai tugas

membentuk suatu Perda. Selain itu fungsi masyarakat sebagai

pengontrol dan pengawas pelaksanaan pemerintah daerah.

B. Saran

Saran yang dapat peneliti berikan berdasarkan hasil observasi

dilapangan adalah:

1. Walaupun telah dilaksanakan fungsi pemerintahan yang benar

berdasarkan pada ketetapan pemerintah dan aturan dasar dalam

Undang-Undang No 32 Tahun 2004, namun pada kenyataannya

pelaksanaan kebijakan dilapangan, masih saja berbasis pada

kepentingan sepihak dari golongan atau kubu tertentu, sehingga

terkadang mutu dan jalannya kebijakan tersebut diluar dari apa yang

diinginkan oleh masyarakat.

2. Untuk mengatasi kendala yang biasa terjadi dan mempengaruhi pola

penerapan kebijakan oleh pihak-pihak di Kabupaten Bintan selaku

cxv

kabupaten termuda di Negara ini, maka diperlukan usaha-usaha yang

kompleks dari lembaga masyarakat guna mengontrol kerja yang

dilakukan oleh Pemerintah daerah Kabupaten Bintan dan sekaligus

mengantisipasi kebijakan yang dikeluarkan oleh DPRD Kabupaten

Bintan khususnya pada usaha-usaha untuk memenangkan

kepentingan yang dapat menyebabkan kerugian bagi masyarakat

Kabupaten Bintan.

3. Bentuk-bentuk partisipasi masyarakat hendaknya diatur secara jelas

dalam peraturan perundang-undangan dan partisipasi masyarakat

hendaknya benar-benar diperhatikan oleh DPRD dalam pembentukan

suatu Perda.

4. Dampak dari sistem yang selama ini kita anut menyebabkan

Pemerintah Daerah tidak responsif dan kurang peka terhadap aspirasi

masyarakat daerah. Banyak proyek pembangunan daerah yang tidak

menghiraukan manfaat yang dirasakan masyarakat, karena beberapa

proyek merupakan proyek titipan yang sarat dengan petunjuk dan

arahan dari Pemerintah Pusat.

cxvi

DAFTAR PUSTAKA

Buku: Abu Hartono,edisi 7 Juli 2005, Upaya Mewujudkan Pemerintahan yang

Bersih dan Demokratis (Good Governance), Tajuk, www.habibiecenter.com diakses tanggal 8 Maret 2008 pukul 23.00 WIB.

Ade Cahyat dan Sigit Wibowo, Masyarakat mengawasi Pembangunan

Daerah Bagaimana agar dapat efektif?, CIFR, Edisi 23 Desember 2005.

Adinda Tenriangke Muchtar, Evaluasi Kebijakan Peningkatan Kapasitas

Pendukung Kelmbagaan DPRD (Satu Tahap Menuju Lembaga Legislatif yang Efektif, Relevan, dan Terbuka), Jakarta : The Indonesian Institute.

Agere, Sam. 2000. Promoting Good Governance. London : Commenwealth

Secretariat Malborough House Aldelfer, H. E 1964. Local Government in Developing Countries. New York:

McGraw Hill Anjar Nugroho,2007, Kekuasaan Legislatif Dalam Pemikiran Politik Islam,

Kompas, edisi, 27 Juli 2007. Antoft, Kell dan Jack Novack. 1998. Grasrsots Democracy: Local

Government in The Maritimes. Canada: Canadian, Henson College Arfani, Riza Noer (ed.), 1996, Demokrasi Indonesia Kontemporer, Jakarta :

Raja Grafindo Persada A. R., Mustopadidjaja. 1992. Studi Kebijaksanaan, Perkembangan, dan

Penerapannya dalam Rangka Administrasi dan Manajemen Pembangunan. Jakarta: LP-FEUI

Badjuri, Abdul Kahar dan Teguh Yuwono. 2002. Kebijakan Publik Konsep

dan Strategi. Semarang: UNDIP Batley, Richard dan Stoker, Gerry. Ed. 1991. Local Government in Europe.

London: MacMillan Press

cxvii

Bhenyamin Hoessein,2004, Hubungan Wewenang Antara KDH dan DPRD dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah : Hubungan Lembaga Legislatif dan Eksekutif, Jakarta : YIPD/CLGI.

Bivitri Susanti dan Herni Sri Nurbayanti,2004, Sejarah Dewan Perwakilan

Daerah Bratakusuma, Dedy S., dan Dadang Solihin. 2001. Otonomi Penyelenggaraan

Pemerintahan Daerah. Jakarta: Gramedia Buchari, Zainun. 1990. Kebijakan Publik. Jakarta: LAN

.2000. Administrasi dan Manajemen Pemerintah Negara

Indonesia menurut UUD 1945 dan Perubahannya. Jakarta: Gunung Agung

Budiardjo, Miriam, 1993, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Jakarta : Gramedia

____________, 1994, Demokrasi di Indonesia : Demokrasi Parlementer dan Demokrasi Pancasila, Jakarta : Gramedia

____________, 1994, Kuasa dan Wibawa, Jakarta : Gramedia

Carey, John M., Frantisek Formanek, dan Ewa Karpowicz. 2002. “Legislative Autonomy in New Regimes: The Czech and Polish Cases” dalam Gerhard Loewenberg, Peverill Squire, dan D. Roderick Kiewiet, eds. Legislatures: Comparative Perspectives on Representatives Assemblies. USA: The University of Michigan. Hal. 352-383.

Cohen, James M, dan Stephen B. Peterson. 1999. Administratior

Decentralization: Strategies for Developing Countries. Connecticut: Kumarian Press

Daft, Richard L. 1992. Organization Theory and Design. Singapura: West

Publishing Co Davey, K. J. 1988. Pembiayaan Pemerintahan Daerah. Jakarta: UIPress Devas, Nick. 1989. Local Government Finance in Indonesia: An Overview.

Ohio: Center for International Studies, Ohio University Day, Clive.1904. The Policy and Administration of The Dutch in Java. London: Macmillan

Djiwandono, Soedjati (ed.), 1996, Revitalisasi Sistem Politik Indonesia,

Jakarta : CSIS

cxviii

Dye, Thomas R. 1996. Understanding of Public Policy. New Jersey: Prentice Hall

Dunn, William N. 1999. Pengantar Analisis Kebijakan Publik. Yogyakarta:

Gajah Mada University Press Elmi, Bahrul. 2002. Keuangan Pemerintah Daerah Otonom di Indonesia.

Jakarta: UI-Press Elcock, Howard. 1994. Policy and Management in Local Authorities.

London: Routledge Etzioni, Amitai. 1975. A Comparative Analysis of Complex Organization,

Revised and Enlarged Edition. London: Free Press, Macmillan Furnifall, J. S.1916. Colonial Policy and Practice A Comparative Study of

Burma and Netherlands Indie. New York: New York University Gore,

Hall .1994. Teori Organisasi. Struktuy Desain, danAplikasi. Jakarta: Arcan

Hoessein, Bhenjamin. 1993. Berbagai Faktor yang Mempengaruhi Besarnya Otonomi Daerah Tingkat II, Suatu Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah dari Segi Ilmu Administrasi. Jakarta: Disertasi Pascasarjana UI. Tidak diterbitkan

..1995. “Desentralisasi dan Otonomi Daerah di Negara Kesatuan

Repablik Indonesia: Akan Berputarkall Roda Desentralisa-: dari Efisiensi ke Demokrasi?" Pidato Pengukuhan Upacara Penerimaan Jabatan Guru BesarTetap dalam Ilmu Administrasi Negara FISIP-UI, November 1995, Jakarta

. 1995. Sentralisasi dan Desentralisasi: Masalah dan

Prospek, dalam Menelaah Format Politik Orde Baru. Jakarta: PPW-LIPI -Yayasan Insan Politika-Gramedia

. (2000). "Hubungan I'enyelenggaraan Pemerintahan Pusat

dengan Pemerintah Daerah" Jurnal Bisnis dan Birokrasi, No. 1/I/ Juli 2000

. 2001. "Transparansi Pemerintahan" Jurnal Forum Inovasi,

November 2001 . 2001. Hubungan Kewenangan antara Kepala Daerah dan

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Artikel

cxix

. 2002. "Kebijakan Desentralisasi" Jurnal Administrasi Negara, Vol.

II/2, Maret 2002 . 2002. "Reposisi Peran DPRD" Jurnal PSPK, Edisi 11, April 2002 .

2002b. "Evaluasi Yuridis Materi UU No. 22 Tahun 1999" Jurnal Forum Inovasi, Maret/!llei 2002

. 2002. Membangun Visi dan Persepsi yang Sama antara

Daerah dan Pusat dalam Memantapkan Otonomi Daerah. Makalah Serasehan Nasional Administrasi Negara ke-II, Ikatan Alumni STIA-LAN, PERSADI, STIA-LAN

Hoessein, Bhenjamin, dkk. 2005. Naskah Akademik Tata Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah. Jakarta: Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota, FISIP-UI Horton dan Hunt. 1984. Sociology. London: Prentice Hall

Hogemann, Staatsrech van Indonesie: Het Formale System.

Gravenhage-Bandung: Van Hoeve Humes IV, Samuel. 1991. Local Governance and National Power

London: IULA Indra, Muhammad Ridhwan, Kekuasan Presiden Lebih Menonjol (Executive

Heavy), Jakarta : tt James, W E 1949, Area and Administration. Alabama: Alabama University

Press Jones, Charles O. 1986. Pengantar Kebijakan Publik. Jakarta: Rajawali

Kaho, Josef Riwu. 1991. Prospek Otonomi di Negara Republik Indo-nesia. Jakarta: Rajawali

Khan, AkbarAli.1982. Theory of Local Government. New Delhi: Starling

Publisher Private Limited Kristiadi, J. B. 1992. "Administrasi Pembangunan dan Administrasi

Keuangan" JIIS, No.2 Koeseomahatmadja. 1979. Pengantar ke Arah Sistem Pemerintahan

Daerah di Indonesia. Bandung: Bina Cipta Koswara, E. 2001. Otonomi Daerah untuk Demokrasi dan Kemandirian

Rakyat. Jakarta: Pariba

cxx

Larmour dan Qalo, Ed. 1985. Decentralization in The South Pacific. Papua New Guinea: University of The South Pasific heemans, A. E 1970. The Changing Patterns of Local Goverment. Netherlands: IULA

Lindblom, Charles E. 1965. The Policy Making Process. New Jersey:

Prentice Hall Maddick, Henry. 1963. Democracy, Decentralization and Development.

New York: Asia Publishing House Manan, Bagir. 1994. Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD

1945. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan Mardiasmo. 2002. Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah.

Yogyakarta: Andi Maryanov, Gerald S. 1958. Decentralization in Indonesia: As Political

Problem. Ithaca-New York: Cornell University Marsudi Budi Utomo, Selangkah Menuju Good Governance,

www.governance-indonesia.com, diakses tanggal 5 Januari 2008 pukul 09.00 WIB

Mawhood, Philip. 1985. Local Government in The Third World. New

York: John Wiley & Sons Montesquieu, 1993, Membatasi Kekuasaan : Telaah Mengenai Jiwa Undang-

Undang, terjem. Yayasan Karti Sarana, Jakarta : Gramedia. Muh. Masykur, Warnai Dinamika Hubungan Legislatif dan Eksekutif, Makalah

edisi 16 Januari 2006. tidak diterbitkan. Muluk, M. R. 2002. "Desentralisasi, Teori, Cakupan, dan Elemen" Jurnal

Administrasi Negara, Vol II/2, Maret 2002 Muslim, Amrah.1978. Aspek Hukum Otonomi Daerah. Bandung: Alumni.

Ndraha, Taliziduhu. 1989. Konsep Administrasi dan Administrasi di Indonesia. Jakarta: Bumi Aksara

.1991. Dimensi-Dimensi Pemerintahan Desa. Jakarta: Bumi

Aksara

Nigro, Felix A. dan Lloyd Nigro. 1980. Modern Public Administration. London: Harper & Row

cxxi

Nina Toyamah,dkk, 2002, Kertas Kerja Semeru, Mencari Alternatif

Penyempurnaan Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah : Beberapa Pelajaran dari Daerah, Disampaikan pada Workshop : "Otonomi Daerah dan Akuntabilitas Publik dalam Perspektif Lokal" Kerjasama LIPI dengan SMERU Memperingati HUT LIPI Ke-35,Jakarta.

Osborne et a1.1993. Reinventing Goverment. New York: Plume Book

Osborne, Plastrik. 1996. Bainshing Birocracy. Massachussets: Addison Wesly

Pakpahan, Muchtar. 1994. DPR RI Semasa Orde Baru. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.

Panggabean, Henry P 2001. Fungsi Mahkamah Agung. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan

Prajudi Atmosudirdjo, “Keberadaan dan Peran Dewan Perwakilan Rakyat

Daerah” dalam Forum Inovasi: Vol.3, 2002. Prodjodikoro, Wirjono, 1981, Asas-Asas Ilmu Negara dan Politik, Jakarta :

Eresco. Purwo Santoso, Membangun Sistem Perwakilan Rakyat Yang

Responsif,Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta,2007

Riduwan, Belajar Mudah Penelitian Untuk Guru-Karyawan dan Peneliti

Pemula, Bandung : Alfabeta, 2005, Robbins.1982. TheAdministrative Process. New Delhi: Prentice

Rondinelly, Dennis dan Chema G. Shabir, ed. 1983. Decentralization and Development. Policy Implementation in Development Countries. London: Sage

Rondinelly, Dennis, Nelis John R., dan Chema G, Shabir, ed. 1983.

Decentralization in Developing Countries: A Review of Recent Experient. Washington D.C.: Worldbank Staff Working Paper Rowan, Jones dan Maurice I'endlebury.1988. Public SectorAcounting. London: Pitman

Salam, Rahmat. 2002. "System Thinking dalam Penerapan Otonomi Daerah"

Jurnal Forum Inovasi, Vol. 3, Juni/Agustus 2002 Sarundajang, S. H. 2001. Pemerintahan Daerah di Berbagai Negara. Jakarta:

Pustaka Sinar Harapan

cxxii

Sarwoto.1981. Administrasi Pemerintahan Perancis. Jakarta: Ghalia

Indonesia

Savas, Emanuel S. 1987. Privatization: The Key to Better Government. New Jersey: Chatham House Publishers

Sekretariat Negara RI. 1995. Risalah Sidang-Sidang BPUPKI dan PPKI 28 Mei

- 22 Agustus 1965. Jakarta: Setneg Senge, Peter M. 1994. The Fifth Discipline. New Jersey: Chatham House

Publishing Sharkansky, Ira. 1973. Public Adminstration. Chicago: Rand Mc Nally Smith,

Brian C. 1963. Field Aministration an Aspect of Decentralization. London: Asia Publishing House

.1985. Decentralization: The Territorial Dimension of The State.

Hemstead: George Allen & Unkwin .1986. "Spatial Ambiguities: Decentralization within The State,

Public Administration and Development" Vol 6 (p. 455-456) Starling, Grover.

1979. The Politics and Economy of Public Policy: An

Introductory Analysis with Case. New York: The Dorsey Press Stoker, Gerry.

1991.ThePolitics of Local Goverment. London: McMillan

Soehino.

1983. Hukum Tata Negara. Yogyakarta: Liberty Supriatna,

Tjahya.

1993. Sistem Administrasi Pemerintahan di Daerah. Jakarta: Bumi Aksara

Shklar, Judith N., 1996, Montesquieu : Penggagas Trias Politica, Jakarta :

Grafiti

Organisasi Pemerintahan Wilayah/Daerah. Jakarta: Bina

Aksara

cxxiii

Subagyo, Suara Pembaruan Daily : Membangun Sistem Hukum Penuntutan, edisi 23 September 2004

Suseno, Franz Magnis, 1991, Etika Politik, Jakarta: Gramedia.

____________, 1995, Mencari Sosok Demokrasi : Sebuah Telaah Filosofis, Jakarta : Gramedia.

Suwandi, Made. 2002. Pokok-Pokok Pikiran Konsepsi Otonomi Daerah

Indonesia dalam Upaya Mewujudkan Pemerintah Daerah yang Demokratis dan Efesien. Jakarta: tidak diterbitkan

Syafiie, Inu Kencana, dkk. 2000. Ilmu Adminstrasi Publik. Jakarta: Rineka

Cipta Syafiie, Inu Kencana, 1994, Ilmu Pemerintahan, Bandung : Mandar Maju.

The Liang Gie.1968. Pertumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia, Jilid I. Jakarta: Gunung Agung

.Pertumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik In-

donesia, Jilid II. Jakarta: Gunung Agung Thoha, Miftah. 1991. PerspektifPerilaku Birokrasi. Jakarta: Rajawali

Tjokroamidjojo, Bintoro dan Mustopadidjaja A. R 1988. Kebijaksanaan dan Administrasi Pembangunan, Perkembangan, Teori dan Penerapan. Jakarta: LP3ES

Todaro, Michael P 1994. Pembangunan Ekonomi di Dunia Ketiga. Jakarta: Erlangga

Tri Widodo W. Utomo,2006, Pembatasan Kekuasaan Pemerintah Dan

Pemberdayaan Demos, Jakarta, Makalah, tidak diterbitkan. United Nations. 1961. The United Nations of Public Administration. New

York: UN Publisher Decentralization for National and Local Development. New York: UN

Publisher Wahab, S. A. 1990. Pengantar Analisis Kebijakan Negara. Jakarta:

Rineka Cipta

.1991. Analisis Kebijakan, dari Formulasi ke Implementasi Kebijakan Negara. Jakarta: Bumi Aksara

cxxiv

Widodo, Joko. 2001. Good Govermance Telaah dari Akuntabilitas dan Kontrol Birokrasi. Surabaya: Insan Cendekia

Wilson, David dan Chris Game. 1994. Local Government in United

Kongdom. London: Macmillan Press Wilson, Jhon dan Peter Hilton, ed. 1993. Public Services Issues in Public

Finance and Management. Great Britain: Tudor Business Younis, Talib. Ed. 1990. Implementation of Public Policy. Sydney:

Dartmouth

Haschke, Dieter. 1998. Local Government Administration in Germany. www.luscomp.org/gla/literature/localgov.htm

Artikel :

Korupsi, Kok Masih ada, www.majalahkonstan.com,edisi Maret 2008, diakses tanggal Februari 2008 pukul 10.oo WIB.

Peraturan Perundang-undangan

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah

Undang-Undang Nomor 25 "I'ahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerijatah Pusat dan Daerah

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah Undang-Undang Nomor 28 "I'ahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme

Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 2004 tentang Kencana Kerja

Pemerintah

Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan

cxxv

Pemerintah Nomor 55 Tahun 2005 tentang Dana Perimbangan Peraturan

Pemerintah Nomor 56 Tahun 2005 tentang Sistem Informasi Keuangan Daerah

Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan

Keuangan Daerah Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2005 tentang Pedoman

Pejayusunan dan Penerapan Standar Pelayanan Minimal Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 tentang Pembinaan dan

Pengawasanz Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan

Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, Dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota